CAPITULO 7.°

APROXIMACION HISTORICA A LAPOLITICA AGRARIA ITALIANA

En este capítulo se analizará la política agraria desarro-llada en Italia a raíz de lo que se conoce como Liberaciónnacional. El análisis se iniciará con una exposición breve so-bre la herencia agraria que recibieron los grupos politicosencargados de dirigir el proceso de reconstrucción democrá-tica tras la caída del fascismo y el fin de la II Guerra Mun-dial. Después, el análisis se centrará en las orientacionesque adoptó la politica agraria italiana durante la etapa deunidad nacional (1945-1948), en la que todos los partidos de-mocráticos -desde la D.C. al P.C.I., pasando por los parti-dos liberal y socialista- participaron en gobiernos de con-centración. Más adelante, en un tercer apartado, se prestaráatención a los cambios que se produjeron en las líneas deactuación de los poderes públicos sobre la agricultura unavez que se materializó, en 1948, la ruptura de la unidad na-cional y la D.C. asumió la responsabilidad de los gobiernosmonocolores o de coalición de centro-derecha que se forma-ron a lo largó de los años cincuenta. En un cuarto apartado,se abordará el contenido de la politica agraria en la décadade los sesenta, durante la cual se sucedieron diversos gobier-nos de coalición entre la D.C. y el P.S.I. Finalmente, se anali-zarán los cambios introducidos en la politica agraria italianaa raíz del debate reciente sobre la «programmazzione» y ladescentralización regional.

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7.1. LA RECONSTRUCCION DEMOCRATICA Y LASORIENTACIONES DE LA POLITICA AGRARIA(1944-1947)

7.1.1. Rasgos generales de la herencia agrariadel fascismo

A1 comienzo de la reconstrucción de.mocrática, la Comi-sión de Agricultura de la Asamblea Constituyente elaboróun informe (1) sobre el estado de la agricultura italiana. Endicho informe se ponían de manifiesto las características dela herencia agraria recibida del fascismo, destacando, entreotras, las siguientes. En primer lugar, el elevado peso especí-fico de la población activa agraria y su variabilidad regio-nal (2). En segundo lugar, una estructura agraria caracteriza-da por la excesiva atomización de las explotaciones y por suextraordinaria disparidad regional, que hacía que se concen-trase en el sur del país la totalidad de los grandes latifun-dios (3). En tercer lugar, un desarrollo productivo agrícolamuy desigual entre las regiones, como resultado del abismoabierto entre el Norte y el Sur por la politica agraria segui-da en los años del régimen fascista. Y, en cuarto lugar, unaestructura social muy diferenciada, con una presencia relati-

(1) Ministerio per la Constituente, Rapporto sull'Agricoltura, vol. I-II,Roma, 1946.

(2) Mientras qúe en el nivel nacional la P.A.A. representaba en 1947algo menos de la mitad de la total -48,8 % concretamente-, lavariación era muy grande de unas regiones a otras, oscilando entreel 35 % en el Norte y el 55 % en el Sur (ver G. Fabiani: L'agricolturain Italia tra svi[u^o e crŭŭ (1945-1985) (Roma: Il Mulino, 1985).

(3) Así, el 93 % de las explotaciones existentes en 1947 estaba formadopor explotaciones de menos de 5 Ha -representando el 81 % de lasuperficie total ocupada-, mientras que las mayores de 1.000 Hasólo eran el 0,02 % del número total, pero representaban el 14 % dela superficie. En los estratos intermedios, las explotaciones compren-didas entre 5 y 50 Ha eran el 6,2 % en número y el 37,8 % en super-ficie, y las comprendidas entre 50 y 1.000 Ha el 0,58 % y el 30 %,respectivamente. Estos datos reflejan la situación de atomización an-tes reseriada -por la que 6,7 millones de Ha se repartían entre8,8 millones de propietarios-, y la disparidad regional -por laque se concentraban las 2.100 explotaciones latifundistas mayoresde 1.000 Ha en el Sur (ver G. Fabiani, op. cit.).

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vamente modesta, respecto al período prefascista, del prole-tariado agrícola en sentido estricto, y un neto predominiode la figura del campesinado no propietario -o con muypoca tierra en propiedad-, ligado a la gestión de la explo•tación a través de una variada gama de formas de tenen•.cia (4).

Estos rasgos característicos de la herencia del fascismorespondían, lógicamente, a las orientaciones que había se-guido su política agraria. En este sentido, parece existir coin-cidencia entre los estudiosos del tema en considerar que lapolítica agraria emprendida por las autoridades fascistastuvo como elementos fundamentales de naturaleza ideológi-ca la «sbracciantizzazione» y la «ruralizzazione» de la agricul-tura italiana (5).

La «sbracciantizzazione» significaba en la práctica el au-mento, en términos absolutos y relativos, de las categoríassociales representadas por los pequeños arrendatarios y lospequeños colonos, y la paralela disminución de la categoríade los asalariados agrícolas. A través de una variada gamade formas contractuales de coparticipación en la tenencia yuso de las explotaciones agrarias, se pretendía ligar a la tie-rra a los trabajadores agrícolas eventuales, reduciendo supeso específico en el conjunto de la población rural. Conello, las autoridades fascistas perseguían varios objetivos: deun lado, intentaban socavar el bloque homogéneo constitui-do hasta entonces por el proletariado agrícola y organizadosindicalmente en torno a la otrora poderosa y entonces di-.suelta Federterra; de otro lado, asignar a la explotacióncampesina no capitalista un papel central en el conjunto dela agricultura italiana como reserva de fuerza de trabajo ex-

(4) Ver G. Mottura y E. Pugliese: «Agricoltura, mercato del lavoro e po-litica del movimento operaiw^, Annali della Fundazione Giancomo Fel-trinelli, 1974-75, pp. 897•408, Milán; y M. Rossi Doria: «Problemi,conflitti e politica del lavoro nel 1947», Riforma agraria e azione meri-dionalŭta (Bologna: Edagricole, 1956), pp. 424•425.

(5) Sobre la politica agraria del fascismo ver P. Corner: «Agricoltura eindustria durante il fascismo», Problemi del socialŭmo, 1972, núms. I1y 12, y D. Precti: «La politica agraria del fascismo: Note introdutti-ven, Studi Storic^ 1973, número 4.

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cedente en el momento en que se iniciaba el proceso de in-dustrialización. Como consecuencia de esta orientación, seprodujo en todo el período fascista una reducción drásticade las formas de explotación directa por parte de los propie-tarios, tanto capitalistas como campesinos, y una propaga-ción del pequeño arrendamiento (6).

La «ruralizzazione», por su parte, había consistido enmantener de modo forzado sobre la agricultura y la socie-dad rural un porcentaje elevado de población que, en nor-males circunstancias, habría pasado a engrosar las filas deléxodo a la ciudad y a las actividades industrialés. Para lo-grar ese objetivo, las autoridades fascistas pusieron en mar-cha una serie de medidas, entre las que destacaban la legis-lación contra el urbanismo, las restricciones a la emigracióny la potenciación de las actividades relativas a la «bonifi-ca» (7).

En realidad, la «ruralizzazione», además de su componen-te ideológica de exaltación del mundo rural frente a la per-versidad del mundo urbano, respondía a una exigencia es-tructural, que se puso claramente de manifiesto a partir de

(6) Las explotaciones campesinas gestionadas mediante el régimen dearrendamiento pasaron de ocupar en 1930 el 98 % de la superficietocal arrendada al 78 % en 1949, miencras que las fotmas capitalis-tas de arrendamiento descendieron en proporción similar. Por suparce, la aparcería elevó su importancia en ese mismo período, pa-sando del 16 % al 22 % de la superfiŭe total (ver G. Motcura y E. Pu-gliese: Agrico[tura.., op. cit.).

(7) Etimológicamente, cbonifica» significa «hacer buenas las aguas».Desde ances incluso de 1a Unificación, se venían haciendo en algu-nos reinos peninsulares actuaciones coordinadas enae los poderespúblicos, las entidades locales y los propietarios de tierras para abor-dar los problemas ocasionados por las deficiences condiciones edáfi-cas de determinados cerrenos. E1 fascismo retomó escas actuaŭones,amplió su área de incervención -acut3ando el término «bonifica in-tegrale»- y les dio carácter público con la «legge Mussolini» núme-ro 8.184/1928. Con la policica de «bonifica integrale» las autorida-des fascistas perseguían, entre otros objetivos, contrarrescar la eleva-da desocupación existente en muchas zonas rurales mediante lacreación de puestos de trabajo, impidiendo así el éxodo y favore-ciendo la «ruralizzazione». Sobre la «bonifica» ver A. Serpieri: La bo-n^a neUa storia e neUa dottrina (Bologna: 1948) y M. Bandini, «SullaBonifica», Rivista di Politica Agrariq 1954, núm. 1.

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1927, cuando el régimen comenzó a aplicar su política dereestructuración y concentración industrial. En ese contexto,la ruralización coincidía claramente con la creciente necesi-dad de potenciar la capacidad de la agricultura como sector«esponja» en la regulación de la fuerza de trabajo disponi-ble, con lo que se complementaba con la «sbracciantizzazio-ne» antes comentada.

La combinación de esas dos orientaciones ideológicas ylos efectos prácticos de las medidas de politica agraria enque se materializaron (8), ayudaron a consolidar un panora-ma caracterizado por el elevado peso específico de la pobla-ción activa agraria y su variabilidad regional, por la coexis-tencia de una miríada de pequeñas explotaciones campesi-nas y un reducido número de latifundios ubicados en el Surdel país, por el desequilibrado desarrollo productivo entrelas agrictilturas regionales, y por la configuración de una es-tructura social diferenciada en numerosas categorías conrespecto a los regímenes de tenencia. Estos rasgos caracteri-zaban, pues, a la agricultura que heredaron los nuevos po-deres democráticos tras la Liberación en 1945.

7.1.2. El contexto político y económicode la reconstrucciŭn democrática ^

Reconstruido el Estado sobre bases democráticas, resur-gió en la sociedad politica italiana el pluralismo existente en

(8) Junto a la ya citada política de «bonifica integralen, otra importantelínea de actuación del fascismo en la agricultura fue la denominada«bacaglia del granou, cuyo objetivo era reducir, e incluso anular enun plazo de diez anos, las importaciones de trigo. Para ello se adop-taron medidas institucionales -como la reestructuración de las lla-madas ccácedras ambulantes», destinadas a ofrecer asiscencia técnicaa los agricultores- y económŭas ^omo el restablecimiento del anti-guo impuesto sobre el trigo importado. Sobre la «bataglia del gra-non pueden verse los trabajos de D. Pretŭ: «La política agraria detfascismo...», op. cit.; de G. Tattare: «CereaGcoltura e politica agrariadurante il fascismo»; en G. Toniolo: Lo sviluf^po economŭo italiano(1861-1940) (Bari: Laterza, 1973} de E. Fano: «Problemi e vicendidell'agricoltura italiana fra le due guerrev, Quaderni Storici, núms. 29y 30, 1975, pp. 468-496; de G. Amadei: L'avuenturr agricole deU'ltalia(Bologna: Edagricole, 1980), y de L. Segre: La bataglia del grano (Mila-no: C.L:E.S.A.V., 1988).

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los años anteriores al fascismo. Los partidos de izquierda,después de la explosión militante que siguió a la termina-ción de la II Guerra Mundial y la liberación del país, se esta-bilizaron en posiciones similares a las que habían tenido enel período prefascista, si bien se produjeron algunos cam-bios territoriales de cierta significación, como fueron la fuer-te concentración de sus adhesiones en las regiones del cen•tro y norte -Emilia, Toscana y Umbría- entre la clase deaparceros, y la incipiente penetración entre el pequeño cam-pesinado del sur. Por su parte, los partidos del centro dere-cha, hegemonizados por la Democracia Cristiana (D.C.), lo-graron una mayor implantación entre el pequeño y media-no campesinado de todo el país, que no era sino la expre-sión de una continuidad histórica del movimiento sindicalcatólico.

De acuerdo con los datos aportados anteriormente sobreel peso específico de la población agrícola y sobre su dife-renciación interna, puede comprenderse el interés que losdistintos partidos politicos italianos tenían por crear sus ba-ses de apoyo en el medio rural ante las inmediatas contien-das electorales que habrían de sucederse en el país en losprimeros años de postguerra. Dado el equilibrio entre losbloques politicos de derecha e izquierda existente al iniciar-se el proceso de reconstrucción nacional, el voto rural seconvertía en un elemento decisivo para dilucidar^ la natura-leza del poder político emanado de las urnas. Esta situaciónhizo que los distintos partidos politicos elaboraran sus res-pectivos programas centrando una atención especial en losproblemas de la agricultura y de los diferentes grupos socia•les vinculados a ella.

Así, el partido de la Democracia Cristiana elaboró suprograma de acuerdo con las concepciones que sobre laagricultura y la sociedad rural estaba desarrollando su máxi-mo lider De Gasperi bajo la influencia del catolicismo agra-rio. Esta concepción respondía a la idea de «una agriculturade todos propietarios», en la que la institución de la propie-dad privada no sólo era respetada sino valorizada. El eje delmodelo de agricultura que preconizaba la D.C. era la familia

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rural, considerada como una unidad de vida moral, religiosay económica que debía ser preservada y defendida de todotipo de elementos de disgregación. La consistencia del patri-monio, es decir la tierra en propiedad, constituía, para laD.C., uno de los principales factores de estabilidad social y elnexo de unión entre familia y territorio (9).

El instrumento productivo que tenía que dar vida al mo-delo de sociedad propugnado por la D.C. era la explotaciónfamiliar agraria, si bien a la hora de definir sus dimensio-nes, el trabajo que debía ocupar, el capital del que debía do-tarse y su orientación productiva, el programa demócrata-cristiano encontraba serias dificultades, ya que la enormeheterogeneidad de la agricultura italiana y las grandes dife-rencias existentes entre las regiones en cuanto a las condi-ciones climáticas o edafológicas, hacían realmente dificilconcretar en la práctica. un programa que tenía un clarocontenido ideológico. A pesar de estas dificultades, el pro-grama elaborado por De Gasperi planteaba una evolucióngradual de la sociedad rural italiana, estimulando la forma-ción de una amplia clase media que fuese una importantebase de apoyo y fuente de estabilidad social. En este sentido,el primer punto de su programa era la transformación delos asalariados agrícolas -los «braccianti^r- en arrendata-rios, en pequeños propietarios o en socios de cooperativasde explotación en común, proponiendo para ello la realiza-ción de una reforma de las estructuras agrarias que reduje-ra la dimensión media de la propiedad agrícola y permitierala liberación de tierras y su posterior distribución. La natu-raleza ideológica del programa de la D.C. tenía también unaclara componente económica, cual era la de permitir que laagricultura absorbiera el excedente de población en un mo-mento en que el desarrollo industrial del país apenas habíacomenzado a reiniciarse y se concentraba en el medio ruralun amplio porcentaje de población desocupada (10).

(9) Ver G. Amadei: L'awenture agricole..., op. cit.(10) Para algunos autores, el programa agrario de la D.C. era una repro-

ducción en versión actualizada del que había desarrollado el fascis-mo, sólo que el contexto policico y social de la liberación exigía que

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Con este.programa, la D.C. comenzó desde los primerosmomentos a desarrollar una intensa campaña de cooptaciónsocial entre el pequeño campesinado -los «coltivatori diret-ti»-, en la que jugaron un papel fundamental las instirucio-nes de la Iglesia católica existentes en los distintos nivelesterritoriales. del país. Los resultados de dicha campaña fue-ron espectaculares, aprovechando también las contradiccio-nes existentes en el seno de la izquierda socialista y comu-nista a la hora de definir su estrategia respecto a los peque-ños agricultores. En cuestióri de meses se pusieron las basesde un sindicato dirigido a la articulación de este grupo so-cial: la Federazzione Nazionale dei Coltivatori Diretti (Coldi-retti). Con esta estructura asociativa -liderada por P. Bono-mi y cuya génesis y desarrollo se expondrá con detalle en elpróximo capítulo-, la D.C. va a lograr una base de apoyoen el medio rural, que le garantizará un importante y decisi-vo número de diputados en las sucesivas elecciones.

Por su parte, el P.C.I. (Partido Comunista Italiano), forta-lecido por su papel protagonista en los años de la resisten-cia y dotado de una extensa red sindical articulada en la Fe-derterra, había logrado un cierto nivel de implantación en-tre los aparceros ^cmezzadr'vr- de algunas regiones, peroen los meses decisivos de postguerra se vio sumido en undebate interno sobre la estrategia a seguir con respecto alpequeño y mediano campesinado, que le hizo perder untiempo precioso frente al avance de la D.C. en este mismosector. La prioridad dada por el P.C.I. a las reivindicacionesdel proletariado agrícola en el contenido de su programa, yla escasa atención prestada al pequeño campesinado comogrupo social con . personalidad propia y, en consecuencia,con una problemática específica que debía ser consideradade forma separada o, al menos, no confundida con la deaquel otro colectivo, bloqueó la estrategia comunista y dejó

sus orientaciones ideológicas se materializaran de forma diferente.Ver G. Mottura: «Cuarenta anos de estrategia corporativa en laagricultura italianau, Agricultur¢ y Socieda^ núms. 44 y 46, 1987 y1988. Una réplica interesante a la tesis mantenida por este autorpuede verse en G. Fabiani, op. cit., pp. 147 y 148.

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libre un amplio terreno que fue aprovechado por la nuevaColdiretti para consolidar sus posiciones. El P.C.I. mantuvo,pues, su estrategia de apoyar un sindicalismo unitario quearticulara en una misma estructura a los asalariados agríco-las y al pequeño campesinado, si bien a la hora de elaborarsu programa agrario la dimensión proletaria aparecía comosu principio inspirador.

A pesar de este juego de posiciones, durante los prime-ros años de postguerra --concretamente hasta 1947- semantuvo el pacto antifascista entre los diferentes partidospolíticos del llamado «arco institucionab^ para llevar a cabola reconstrucción democrática del país mediante gobiernosde unidad nacional. Desde la liberación hasta mayo de 1947-fecha en que se rompe el pacto de unidad y comienzan aformarse gobiernos dirigidos por la D.C. con exclusión de laizquierda-, se sucedieron diversos gobiernos de concentra-ción en cuyas actuaciones comenzaron a delimitarse lasgrandes orientaciones de la política agraria. A continuaciónse expondrán las principales líneas directrices de dicha poli-tica y las medidas concretas en que se materializaron.

7.1.3. Las medidas de política agrariaen los aí^os de postguerra

Con la liberación y el comienzo del proceso de recons-trucción nacional, dos grandes categorías de problemas sepresentaban al gobierno del Comitato di Liberazione Nazio-nale presidido por Ivanoe Bonomi (11}. de un lado, un pro-blema de carácter inmediato y transitorio, cual era el de po-ner en marcha el aparato productivo de la agricultura italia-na para satisfacer las demandas alimenticiás de la población;y de otro, un próblema de más largo plazo, consistente endefinir los objetivos, las estrategias y el sistema organizativo

(11) I. Bonomi era el jefe del paztido liberal italiano y debido a su presti-gio politico fue designado paza presidir el primer gobierno de con-centración. No hay que confundirlo con Paolo Bonomi, fundador dela Coldirecti, del que se hablará más adelante y al que se ha hechouna breve referencia líneas arriba.

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de la política agraria en un nuevo contexto económico in-ternacional (12).

En torno a estas dos categorías de problemas, se manifes-taron las distintas concepciones que sobre la politica agrariatenían los diferentes partidos en el gobierno de unidad na-cional. Así, el P.C.I. propugnaba la adopción de una politicade racionamiento de todos los productos alimenticios, laaplicación de severas medidas contra el mercado negro y laobligación para los agricultores de entregar sus productos alos almacenes oficiales. La D.C. defendía una tesis menos in-tervencionista, consistente en continuar la antigua politicade protección aduanera para los cereales y permitir la plenaliberalización del comercio interior. La solución adoptadafue de carácter intermedio, por la cual se sometían a racio-namiento algunos productos básicos --como el pan, el acei-te o el azúcar- y se liberalizaba completamente el comer-cio de los demás. De cualquier forma, el problema del abas-tecimiento alimenticio fue rápidamente resuelto con los en-víos del trigo americano -canalizado a través de la Feder-consorzi-, con las actuaciones de la P.O.A. (Pontificia Ope-ra di Assistenza) y con la restauración de las comunicacionesentre el norte y el sur del país, que permitieron el flujo deproductos alimenticios desde la región al norte del Po haciael resto de las regiones, dado que en aquellas zonas el apa-rato productivo agrícola apenas había sido dañado con laguerra.

Junto al problema inmediato de satisfacer las necesida-des alimenticias del país, cuestiones de carácter menoscoyuntural comenzaron a plantearse en el seno del gobier-no, tales como la reforma agraria, la reforma de la Feder-consorzi o el problema de los contratos en torno al uso ydisfrute de las explotaciones agrícolas. Estos problemas mar-carían una constante de la política agraria italiana durantemás de una década, y las posturas divergentes entre los par-tidos politicos serían fuentes permanentes de inestabilidad, ycausa de más de una crisis de gobierno. No obstante, en losprimeros años de postguerra el mantenimiento del equili-

(12) Ver G. Fabiani: L'agricollura italiana tra sviluppo..., op. cit, p. 99.

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brio politico en el seno de los gobiernos de unidad nacionalrelegó a un segundo plano aquellas cuestiones de tipo es-tructural sobre las que eacistían mayores diferencias entrelos partidos, por lo que en ese período la actuación de lospoderes públicos en materia de agricultura se limitó a laadopción de medidas coyunturales, utilizando en muchos ca-sos las instituciones y los mecanismos legales de la épocafascista.

La primera actuación en materia de agricultura del go-bierno de I. Bonomi -en cuyo ministerio del ramo se en-contraba el comunista Gullo, controlado desde el puesto desubsecretario por el democristiano A. Segni- consistió enabordar el problema de las ocupaciones de tierras incultas omal cultivadas que se estaban produciendo en las zonas me-ridionales a iniciativa de los sindicatos de obreros agríco-las (13). En este sentido, se dictó el decreto de 19•X-1944,por el que se llevaba a cabo una primera regulación delprocedimiento de concesión de tierras, que fue más adelan-te desarrollada con mayor precisión en septiembre de 1946con la promulgación del llamado «decreto Gullo» (14).

Además de estos decretos sobre concesión de tierras, seadoptaron otras medidas de carácter también coyuntural,cuales fueron las relativas a la prórroga de los contratosagrarios de arrendamiento, aparcería y colonato -decretode ŭ-VI• 1944- en espera de que se llevase a cabo la nuevaregulación que sobre esta materia reivindicaban desde hacía

(18) Sobre las movilizaciones campesinas de los uios inmediacos a la ter•minación de la II Guerra Mundial puede verse E. Sereni: «La lottaper la conquista della terra net Mezzogiornou, Cron•he meridionali,1956, núms. 1 y 2; G. Bartolo e coL: «ll debattito sulla quesrioneagrar3a e la lotce contadinau, en A.A.V.V., Il dopoguerra ita[iano1945-1948 (Milano: Feltrinelli, 1975).

(14) El decreco Gullo establecía un procedimiento para legalizar las ocu-paciones de tierras y obligaba a unirse en cooperacivas a los benefi•ciarios de las concesiones, cuya duración no podía superar los nueveanos. I.a aplicación de esca normativa significó la concesión de180.000 Ha a obreros agrícolas y pequeños campesinos, general-mente de •erras de agricultura extensiva no cultivadas por sus pro-pietarios. Era, pues, una medida coyuncural, de rentabilidad más so-cial que económica.

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tiempo las organizaciones sindicales. Como se recordará,uno de los elementos componentes de la herencia agrariadel fascismo lo constituía la gran diversidad de regímenesde tenencia que se habían instituido en el marco del proce-so de «sbracciantizzazioneu para permitir a los obreros agrí-colas el acceso al uso de la tierra; estos regímenes-arrendamiento, aparcería, colonato, coparticipación...- seapoyaban en unos contratos agrarios escasamente formaliza-dos, muy diferentes en cuanto a sus cláusulas de unas regio-nes a otras y, en general, muy desequilibrados en favor delos intereses de los propietarios. Por todo ello, la modifica-ción de los contratos agrarios se convirtió a la caída del fas-cismo en una de las reivindicaciones fundamentales que losdistintos sindicatos hacían al nuevo gobierno de unidad na-cional, quien, como primera medida, acordó la prórroga delos mismos antes de abordar en profundidad una reformasobre cuyo contenido no existía un claro consenso entre losdistintos partidos politicos.

El ascenso de De Gasperi a la presidencia del gobierno,a finales de 1945, significó el comienzo del fin de la etapatransitoria de reconstrucción nacional y unidad democráticaentre todos los partidos. En efecto, los gobiernos de concen-tración presididos por De Gasperi a lo largo del año 1946 yla primera mitad del siguiente, estuvieron enmarcados enun contexto de efervescencia política como consecuencia dela celebración de las primeras elecciones -municipales, pri-mero, y constituyentes, después-, que aceleraron las dife-rencias entre los partidos e imposibilitaron la continuidadde un modelo gubernativo de dificil realización práctica enlas nuevas circunstancias de normalidad democrática.

En los 17 meses transcurridos desde la formación delprimer gobierno De Gasperi hasta la ruptura de la colabora-ción entre democristianos, por un lado, y socialistas y comu-nistas, por otro, en mayo de 1947, las medidas de politicaagraria no perdieron su carácter coyuntural y transitorio, re-legando a un segundo plano las cuestiones que podrían ge-nerar la ruptura precipitada del dificil equilibrio mantenidoentre los partidos politicos. En este sentido puede conside-

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rarse el decreto ley núm. S 1 de julio de 1946, propuesto porel nuevo ministro de agricultura A. Segni, respondiendo auna demanda de la izquierda política, que daba una nuevaregulación a la vieja cuestión del «imponibile di mano d'ope-ra». Por'un lado, establecía comisiones provincíales y localespara llevar a cabo la realización práctica de los alojamientosde trabajadores en las explotaciones agrícolas, y por otro,concedía a sus propietarios ayudas económicas para introdu-cir mejoras en el aparato productivo, condicionándolas a lacontratación de mano de obra desocupada; en los casos enque los poderes públicos provinciales considerasen indispen-sable para la recuperación agrícola de la zona la realizaciónde mejoras en una determinada explotación, ésta se conver-tía en obligatoria para su propietario. El objetivo de este de-creto -reducción de la desocupación y recuperación de laeficiencia productiva agrícola- fue juzgado favorablementepor todos los partidos políticos que componían la coalicióngubernamental, si bien la cláusula de la obligatoriedad delas mejoras en determinados casos levantó discrepancias im-portantes en las personas ligadas al partido liberal, que notuvieron mayor trascendencia por el poco peso específicoque tenían en la correlación de fuerzas de entonces.

En el fondo de la cuestión del «imponibile di manod'opera» subyacía una concepción del papel que debía jugarla agricultura en el momento de restaurarse el proceso decrecimiento económico en el país. La agricultura era consi-derada entonces por los democristianos como el sector idealsobre el cual congelar la mano de obra desocupada, ayudan-do así a dar salida a una situáción social explosiva que po-día amenazar la propia estabilidad del sistema democrático,aunque se perdiese de vista el objetivo productivo de la em-presa agrícola.

7.2. EL PRIMER PROGRAMA AGRA1tI0DE I.A DEM®CRACIA CItISTIANA ( 1947-1960)

7.2.1. Contexto político y económico

En los años que transcurren desde 1947 a 1960 el con- .

texto poliiico italiano se caracterizó pQr la sucesión de go-

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biernos presididos por la D.C., de los que la izquierda socia-lista y comunista estuvo excluida. En ese período se sucedie-ron diversas contiendas electorales en las que la D.C. resultósiempre el partido mayoritario, si bien sin lograr obterier lamayoría absoluta en la institución parlamentaria. Ello hizoque los gobiernos formados a lo largo de esos quince añosnecesitasen del apoyo interno -mediante la coalición gu-bernamental- o externo -a través de acuerdos parlamen-tarios- de los grupos minoritarios del centro y de la de-recha.

No obstante la necesidad de apoyos procedentes deotros partidos, la D.C. pudo, en el período que nos ocupa,desarrollar con amplitud su programa de política agraria deacuerdo con el modelo propugnado por De Gasperi. Comose verá más adelante, la ejecución del programa agrario de-mocristiano tuvo que ser salpicado con algunas medidas noincluidas en el mismo, como respuesta a las exigencias plan-teadas por los liberales, republicanos o ŭocialdemócratas acambio de su apoyo político a un gobierno en minoría par-lamentaria. Asimismo, hay que tener en cuenta que la D.C.no era un bloque politico homogéneo, sino que en su senoexistían importantes diferencias entre distintas corrientes,no ya en cuanto a cuestiones estratégicas -que las había-sino en cuanto a la definición de los objetivos a alcanzar enlas diversas áreas de actuación. En materia de agricultura,por ejemplo, la orientación dominante de la politica demo-cristiana era definida por la corriente agrarista representadapor los dirigentes de la Coldiretti, cuyo relevante peso espe-cífico en el seno de la D.C. derivaba del hecho de que estesindicato de «coltivatori diretti» le garantizaba en cada con-tienda electoral un decisivo número .de diputados. Sin em-bargo, el programa reivindicativo de la Coldiretti, funda-mentalmente de carácter asistencialista, no siempre -y conel avance del proceso de desarrollo económico cada vez me-nos- era compatible con los grandes objetivos de la politi-ca económica general, provocando, en consecuencia, las crí-ticas de los sectores no rurales de la D.C. y la consiguienteinestabilidad interna. Por todo ello, la politica agraria desa-

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nollada por los sucesivos gobiernos democristianos hay queentenderla en el marco de ese dificil equilibrio entre lospartidos del área de centro derecha y entre las propias co-nientes internas de la D.C.

7.2.2. El desarrollo de la política agraria democristiana

En mayo de 1947 De Gasperi forma un gobierno mono-color, apoyado desde fuera por los partidos liberal y republi-cano, en el que A. Segni ocupaba la cartera de agricultura.Los objeávos prioritarios del nuevo gobierno eran frenar lainflación, crear un clima de estabilidad políáca que estimula-se las inversiones en los distintos sectores de actividad, apro-vechar de forma eficiente las ayudas norteamericanas yabordar algunas reformas estructurales para favorecer laconstitución de una base social de apoyo de acuerdo con lasconcepciones ideológicas ya mencionadas.

En lo que respecta a la agricultura estos objeávos seplasmaron en un conjunto de medidas, de las que analizare-mos a continuación las más relevantes.

A) En el área de los mercados agrarios, la liberalizaciónintroducida fue bastante más prudente y limitada de la quese aplicó en otros sectores. El gobierno continuó aplicandolas líneas básicas de la politica de protección aduanera exis-tente ya en el período fascista para los cereales panifica-bles (15), pero eliminó todo obstáculo a los intercambios co-merciales en los sectores de tradición exportadora --comoeran los casos del vino y de los productos hortofruácolas.

En relación con este área de regulación de los mercadosagrarios, y en sus aspectos insátucionales, el gobierno de DeGasperi adoptó en mayo de 1948 una medida de especialrelevancia: la reforma de la Federconsorzi y de los ConsorziAgrari. Sin entrar aquí a analizar con detalle la historia deestos organismos ni el contenido de su reforma, ya que esteanálisis se hará más adelante, conviene, sin embargo, reali-

(15) Ver G. Amadei: L'avuentu^e agrúole..., op. ci4, p. 49.

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zar algunas observaciones útiles para el hilo argumental deeste capítulo.

La Federconsorzi y los Consorzi Agrari en ella federadostenían inicialmente un estatuto cooperativo, y ya en la etapaanterior al fascismo habían adquirido un importante prota-gonismo en el campo de la comercialización de productosagrarios y en el abastecimiento de inputs -sobre todo ferti-lizantes- a sus socios. Durante el régimen fascista, esas ins-tituciones perdieron su naturaleza cooperativa y fueron con-vertidas en organis^os públicos, asignándoseles unas com-petencias de tal calibre que acabaron por erigirlos en unode los más importantes instrumentos de la politica agrariadel fascismo y en pieza fundamental de enlace entre los in-tereses agrarios y los industriales. Después de la liberación,la estructura de esos organismos no fue desmantelada, sinoque se potenciaron sus funciones al ser designados comocentros distribuidores del trigo procedente de los EE.UU.

La reforma de 1948 consistió en devolver a la Federcon-sorzi y a los Consorzi Agrari su antiguo estatuto cooperati-vo, pero introduciendo en su estructura y funcionamientoimportantes modificaciones que los alejaban de lo que erael modelo general existente para el conjunto de las coopera-tivas (16). Con esta reforma, los poderes públicos democris-tianos pretendían, por un lado, garantizar la continuidad delas funciones ejercidas por estos organismos como instru-mentos de la politica agraria nacional, y por otro, asegurarla hegemonía de la Coldiretti en la estructura dirigente delos Consorzi Agrari y de su Federazione (17). De esta mane-ra, ambos organismos comenzaron a experimentar un es-pectacular desarrollo al desempeñar gran variedad de fian-

(16y Entre las modificaciones destacaban la posibilidad de conceder cré-dito en especie a sus asociados, la completa subordinación de losConsorzi provinciales a la Federazione y el control ejercido sobreambos organismos por el Ministerio de Agricultura.

(17) Lo que ocurrió al poco tiempo con la elección de P. Bonomi-presidente de la F.N.C.D.- como presidente de la Federconsorzi.Sobre la estrategia de la D.C. y la Coldiretti respecto a la Federcon-sorzi puede verse G. Mottura: «Cuarenta años de estrategia corpora-tiva en la agricultura italianau, Agricu[tura y Sociedad, op. cit.

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ciones, que iban desde la compraventa de todo tipo de in-puts agrarios hasta la comercialización de los productos ad-quiridos a sus asociados, pasando por el alquiler y venta demaquinaria agrícola o por la concesión de crédito agrariode ejercicio. En la práctica, pues, la Federconsorzi se erigióen un agente intermediario fundamental entre el sectoragrario y el sector industrial, a través del cual la agriculturairía subordinándose paulatinamente a los intereses de esteúltimo sector.

B) La intervención en el área de las estructuras agraria.sfue uno de los temas estelares de la politica democristiana alo largo del período que aquí se está analizando, ya que enel transcurso del mismo se llevó a cabo la reforma agraria yse impulsó extraordinariamente la formación de explotacio- ^nes familiares en la línea del modelo propugnado por DeGasperi.

Como se ha señalado al comienzo de este capítulo, losproblemas estructurales de la agricultura italiana fueron re-legados a un segundo plano durante los años de reconstruc-ción nacional y de gobiernos de concentración, habiéndoseaplicado sólo medidas coyunturales para paliar sus efectosmás graves. No obstante, existía un debate generalizado so-bre la necesidad de abordar una reforma de las estructurasagrarias, aunque con muy diferentes posiciones entre los di-versos grupos sociales y políticos..

El gobierno De Gasperi abordó esta reforma a través detres grandes líneas de actuación: a) la revitalización de la po-lítica de «bonifica>r, b) la creación de la «Cassa per la Forma-zione della Piccola Proprietá Contadina», y c) la reformaagraria.

B.1) La renitalizaciós: de la^rolgtica de aboni,f'ica.»

En los primeros años de la reconstrucción nacional y larestauración democrática, la politica de «bonificav fue prácti-camente ignorada, habiéndose mantenido su antigua redinstitucional pero sin desarrollar ningún tipo de actuaciones

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específicas. Sin embargo, la actividad de la «bonifica» teníaimportantes raíces en los ambientes agronómicos, dado queen sus instituciones continuaban trabajando muchos térnicosformados tras la estela de A. Serpieri (18).

Esto explica que el gobierno democristiano se mostrasereceptivo a la propuesta de revitalizar la «bonifica» comouno de los ejes de su política estructural. En este sentido, seintrodujeron algunos cambios en su organización institucio-nal que, si bien no alteraron sustancialmente el modelo ge-neral de los «consorzi di bonifica», significaron, en algunaszonas, un mayor intervencionismo estatal con la creación deorganismos públicos con poderes de programación y ejecu-ción para superar la fragmentación propiciada por el siste-ma tradicional (19).

Entre estos organismos destaca por encima de todos la«Cassa per 1'Opere Straordinaire di Pubblico Interesse nell'-Italia Meridionale», conocida como Cassa per il Mezzogiorno,creada en 1950 con el objetivo de canalizar a su través todala política estructural destinada a las regiones del Sur (20).Este organismo era el encargado de aplicar el plan de actua-ción elaborado, para un período de diez años, por un comi-té interministerial, creado expresamente con esa finalidad.Con la creación de la Cassa se pretendía introducir en la po-lítica de «bonifica» un nuevo instrumento administrativoque evitase la rigidez, la dispersión y la discontinuidad delas actuaciones en esa materia, que controlase los flujos fi-nancieros destinados a ella y que coordinase las acciones delos «consorzi di bonifica» existentes en las regiones meridio-nales, así como las de otros entes públicos o privados invo-

(18) C. Desideri en su L'Amminŭtrazione delliigricoltura (1910-1980)(Roma: Officina Edizione, 1981), p. 125, comenta este hecho y cica ala revista de la Associazione dei Consorzi di Bonifica como vehículode difusión. Sobre la figura de A. Serpieri puede verse G. Mottura:«Lo sviluppo del moderatismo nelle campagne», A.A.V.V. Tutto il po-

tere della D.C. (Roma: Coines, 1975).(19) C. Desideri: L'Amminŭtrazione..., op. cit., p. 125.(20) Sobre la Cassa per il Mezzogiorno puede verse S. Cassese, Amminŭ-

trazione speciale e amminŭtrazione ordinaria pn lo svilu^o del Mezzogior-no (Milán: 1965).

270

lucrados en tareas relacionadas con las estructuras agra-rias (21).

B.2) La ^rCasaa lier la Formazione dellaPiccola Proprietá Contadina»

La primera respuesta que dio el gobierno de De Gasperia las múlŭples reivindicaciones de reforma pro•edentes delas filas sindicales consisŭó en la aprobación del decreto leynúm. 114 de 24 de febrero de 1948, por el cual se facilitabael acceso de los asalariados agrícolas y del pequeño campesi-nado a la propiedad de la ŭerra, y la formación de peque-ñas explotaciones agrarias. De acuerdo con este obje ŭvo ge-neral, el citado decreto reducía a la mitad el impuesto de re-gistro, establecía ayudas estatales a los nuevos compradorespara afrontar los costes financieros de la operación, y autori-zaba a las insŭtuciones públicas a vender fondos rúsŭcos desus patrimonios con destino a la formación de explotacionescampesinas. Después de la adopción de estas primeras medi-das de carácter económico, el gobierno dictó un nuevo de-creto -en diciembre de 1948- por el que se creaba la«Cassa per la Formazione della Piccola Proprietá Contadi-na», inicialmente prevista para las regiones meridionales,pero un año más tarde ampliada a todo el territorio nacio-nal. La Cassa era un organismo público integrado con carác-ter autónomo en la estructura del ministerio de agriculturay presidido por el propio ministro; su comité técnico-administrativo se debía encargar de adquirir ŭerras, parce-larlas, acondicionarlas y revenderlas a los campesinos solici-tantes.

Con la creación de la Cassa se ponía en marcha una po•liŭca estructural acorde con los intereses de la D.C. y con sumodelo económico y social. En efecto, a través de las actua-ciones de la Cassa se formó un importante número de nue•vas explotaciones campesinas (22) de múy pequer'las dimen-

(21) C. Desideri: L'Amministsazione..., op. cit, p. 126.(22) Según señala G. Fabiani, op. ciG, p. 142, a cravés de las accuaciones

de la Cassa se movilizó el mercado de tierras en 600.000 Ha en1955 y en 900.000 Ha hasta final de la década.

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siones, que cumplian perfectamente la función de absorberla desocupación existente por aquellos años; además, la Cas-sa significó un instrumento de gran eficacia para ampliar labase social de apoyo a la D.C. en el medio rural, ya que através de sus distintas delegaciones ^ estableció una tupidared de clientelismo, que resultó ser de gran utilidad en lasconŭendas electorales. Desde el punto de vista de la estruc-tura producŭva, la acción de la Cassa incrementó el área delminifundio meridional, consolidando una situación ya exis-tente de pequeñas explotaciones hortofrutícolas o de viñe-do, cuyo aprovechamiento agrícola se venía realizando me-diante la utilización de técnicas muy poco desarrolladas y elempleo de gran cantidad de mano de obra familiar.

B.3) Las leyes cle reforsna agraria

La intervención directa de los poderes públicos para re-formar las estructuras de la agricultura italiana se inició alempezar el año 1950, cuando el gobierno de De Gasperipresentó ante la Cámara de Diputados un proyecto de leyde reforma agraria, dirigido a todo el territorio nacional, yque tenía por principio de referencia el art. 44 de la Consti-tución. Las divergencias producidas en el seno de la D.C. so-bre el contenido del proyecto ocasionaron que fuese blo-queado en el Senado .bajo el argumento de que no era con-veniente abordar el problema de la reforma agraria conuna ley de carácter general, debido a la gran heterogenei-dad de la agricultura italiana y a las grandes diferenciasexistentes entre regiones.

De este modo, la reforma agrar.ia en Italia se llevaría acabo a través de tres leyes cuyo ámbito de aplicación corres-pondería a zonas delimitadas del país, y no mediante unaley de ámbito nacional. Estas leyes fueron las siguientes: laley Sila de 12 de mayo de 1950 -relaŭva a la región del al-toplano Silano en 1^ región de Calabria-, la denominadaley «stralcio» de 21 de octubre de 1950 -rela ŭva a un terri-torio más amplio, localizado en diversas regiones (23^- y la

(23) Se denominó «stralcio» porque, en principio, debía ser el prólogode una ley general que no Ilegó a aprobarse.

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ley de reforma agraria siciliana, aprobada el 21 de noviem-bre de ese mismo año por la asamblea regional de Sicilia.

A pesar de desarrollarse el proceso de reforma agraria através de diversas normativas legales, puede decirse que, sal-vo pequeñas diferencias, los tres procedimientos siguieronuna trayectoria bastante similar y aplicaron criterios seme-jantes en materia de expropiaciones y de redistribución detierras.

En efecto, en relación con los criterios de expropiación,las tierras afectadas eran las pertenecientes a propietariosque poseyesen más de 300 Has de secano (ley Sila) o más deun determinado nivel de renta catastral (24) (ley stralcio), re-conociéndoles, en ambos casos, una indemnización, cuyo va-lor era calculado según el impuesto sobre el patrimonio quepagaban. Las ŭerras expropiadas pasaban, en una primerafase, a los «entes di reforma fondiaria» (E.R.F.), creados ex-presamente en cada zona de intervención, y estos organis-mos las distribuían en parcelas individuales a trabajadoresagrícolas que no fuesen propietarios de fincas rús ŭcas o, encaso de serlo, en medida insuficiente para garanŭzar el em-pleo de la mano de obra familiar. La concesión de las ŭe-rras se hacía mediante contrato de venta y pago en 30anualidades, permaneciendo el derecho de propiedad en po-sesión del E.R.F. hasta que se produ^ese el pago totalpor parte del beneficiario (25). La canŭdad a pagar era laequivalente a los 2/3 del coste de la obra de mejora realiza•da por el organismo estatal en la parcela, más los 2/ 3 de laindemnización a la que tenía derecho el an ŭguo propietario.

En resumen, el proceso de reforma agraria en sus tresmodalidades se caracterizaba por consis ŭr en expropiacio-

;

^

(24) Según este criterio, el porcentaje de tierra expropiada era directa•mente proporcional a la renta catastral de toda la propiedad e in•versamente proporcional a la renta media por Ha, con lo que sepretendía penalizar la propiedad cultivada de forma extensiva. VerP. Pezzino: «La riforma agraria in Italia dal 1950 al 1965n, MonlhlyRevŭw, junio 1972.

(25) En la práctica, el beneficiario no podía adquirir la propiedad plenade su pazcela hasta finalizar el pet•íodo de 30 años, pero una leyposterior -aprobada el 29 de mayo de 1963 con el núm. 879-modificó dicha norma y permitió el pago anticipado.

273

néŭ con indemnización, por utilizar el criterio del exceso desuperficie para determinar las tierras a expropiar, por elegirla forma individual de asentamiento y la constitución de pe-queñas explotaciones campesinas, y por el control que losE.R.F. ejercían sobre éstas (26).

Agrupando los resultados de los tres procesos, el efectodirecto de la reforma agraria fue llevar a cabo la expropia-ción de 672.000 Has de tierras -a las que hay que añadirlas procedentes de adquisiciones voluntarias realizadas porlos E.R.F.- y asentar a 113.000 familias campesinas.

Estos datos, sin embargo, han sufrido importantes modi-ficaciones en el transcurso del tiempo, que reflejan la verda-dera naturaleza inestable de las estructuras agrarias genera-das por el proceso de reforma. Como señala un estudio rea-lizado 30 años después (27), se ha producido un importantedescenso del número de explotaciones inicialmente creadas,pasando la superficie liberada a incrementar el tamaño delas que han permanecido, aumentando, así, su viabilidadeconómica.

La reforma agraria puede ser considerada, pues, comoun proceso que ha tenido elementos positivos y negativos,que no pueden ser valorados de forma general sino en cadaterritorio, dada la heterogeneidad de sus resultados. De for-ma muy simplificada, puede afirmarse que, si bien creó unmodelo de explotaciones campesinas no autosuficientes,tuvo otros efectos importantes, a saber: dinamizó el merca-do de tierras, puso fin a la hegemonía del latifundismo enel seno de las élites agrarias y estimuló, indirectamente, lacreación de una clase de empresarios capitalistas en la agri-cultura.

(26) Sobre las funciones de los E.R.F. ver G. Mottura: «Caratteristichedell'intervento pubblico in agricoltura tra il 1948 e il primo centro-sinistra», A.A.V.V., Stato e Agricoltura in Ilalia (1945-1970) (Roma:Riuniti, 1981), así como el trabajo de D. Fano y C. Nardone: «Glienti di sviluppo agricolo, la Federconsorzi e la Cooperazione agrico•le», Nuovo Dirilto Agrario, núm. I, 1978, y el de G. Dell'Angelo: Lecooperative della R:forma Agraria italiana (Roma: Ed. de la Coope-razione, 1961).

(27) A.A.V.V.: La r:forma fondiaria.• trent'anni dopo (Milán: Ed. Franco An•geli, 1979).

274

No obstante estos efectos, la reforma agraria no tuvo elsignificado de un radical proyecto de transformación social yeconómica de la agricultura, ni representó una opción parahacer de la consolidación de las explotaciones campesinas eleje de la politica agraria. El espacio limitado que se dio a lareforma agraria respondía, ciertamente, al interés de losgrupos dominantes por crear la base de un relanzamientoproductivo de la agricultura, rompiendo el viejo equilibriosocial, pero sin realizar una completa superación de la alian-za politica tradicional. Así, mientras las élites tradicionalesbloqueaban los intentos más avanzados de renovación de laagricultura ---como ocurrió con el^ proyecto de reforma delos contratos agrarios (28)- aprobaban, sin embargo, unasintervenciones parciales y limitadas de reforma agraria,cuyo resultado sería, por un lado, reducir la posibilidad desuperar los desequilibrios históricos de la agricultura italia-na, y por otro, dejar las transformaciones, que inevitable-mente iba a sufrir el sector agrario en sus relaciones con elresto de la economía, al socaire de los factores de mercadoestimulados por las propias medidas de reforma.

La constitución de numerosas explotaciones campesinasde muy pequeña dimensión hacía, bien es cierto, menospresente el fenómeno de la desocupación en el medio rural,pero no lo eliminaba, sino que, por el contrario, lo conver-tía en una característica más escondida. La relativa y transi-toria autosuficiencia de esas explotaciones campesinas dismi-

(28) El tema de la reforma de los contratos agrarios (arrendamiento,aparcería y otras formas de uso y disfrute) fue otra línea de accua-ción emprendida por el gobierno De Gasperi a vavés, inicialmente;del llamado aLodo De Gasperin (decreto de 27-V•1947), que modifi-caba las cuotas de repárto en las aparcerías. Sin embargo, proble-mas internos en la D.C. impidieron sacar adelante otros proyectosmás ambiciosos como el de la aperecuaciónn de los cánones dearrendamiento. Dada la limitación de espacio de este capítulo, re=mito al lector a los trabajos de G. Giorgecti: Contadini e prop^ietá neU-?talia moderna (Ministerio per la Constituente), voL I: I contratti agrari,pp. 147-809; M. Tofani: La mezzadriá nellltalia Centrale, Ibidem, voLII, p. 769; G. Amadei: aLa politica dei contratti agrarin, enA.A.V.V., VenYanni di agricoltura italianq y L. Stefanelli: Anetratezza epatti agrari nel Meuogiorno (Bari: De I?onato, 1974^

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nuía el peso de la desocupación en el mercado de trabajono agrícola en función de las exigencias expresas de este úl•timo. La creación de explotaciones campesinas, pues, no co-rrespondía a una visión de futuro del desarrollo de la agri-cultura italiana, ya que no era acorde con las lineas de ex-pansión productiva que se venían planteando en el sectorindustrial, ni implicaba una potenciación real del propio sec-tor agrario (29).

C) En los años cincuenta comienza a desarrollarse unalínea de actuación pública que tendría una extraordinariaimportancia de cara a los pequeños agricultores. Esta actua-ción ha sido denominada por algunos autores como el filoneassistenxiale (30) y respondía a las reivindicaciones más genui-nas de la Coldiretti y de su presidente P. Bonomi.

La política asistencial comenzó con la aprobación en 1954de la ley sobre la extensión del seguro de enfermedad y dela asistencia sanitaria a los pequeños agricultores, por la quese creaban «casse mutue», de ámbito local, para la asistenciade carácter general, y de ámbito provincial, para la asisten-cia especializada y hospitalaria. La característica de este sis-tema era que tenía carácter representativo, existiendo encada «cassa» local una asamblea de beneficiarios, que elegíaa un consejo directivo y éste a su vez a un presidente, quepasaba a formar parte de los órganos de gobierno de la co-rrespondiente «cassa» provincial. Las «casse» provinciales seagrupaban a nivel nacional para formar una federación,cuyos dirigentes eran elegidos democráticamente. La finan-ciación de este sistema corría a cargo de lo ŭ propios benefi-ciarios y del propio Estado.

La citada ley sobre asistencia respondía claramente almodelo de organización que había puesto previamente enmarcha la Coldiretti creando en muchas provincias centrosde asistencia sanitaria para sus asociados. Por ello, en lasprimeras elecciones a las Casse Mutue no debe sorprenderel hecho de .que la Coldiretti obtuviese la mayoría en el97,5 9^o de las «casse» locales.

(29) G. Fabiani: L'agrico[tura italiana.., op. cit.; pp. 146-147.(30) G. Amadei: L'avuenture..., op. cit., p. 80.

276

Después de la ley de noviembre de 1954, la política asis-tencial fue continuada por el gobierno de A. Segni y su mi-nistro de agricultura E. Colombo, mediante la presentaciónde un proyecto de ley que concedía la pensión de invalidezy de vejez a los pequeños agricultores. Este proyecto fueconvertido en la ley de octubre de 1957 que, además decrear el I.N.P.S. (Istituto Nazionale di Previdenza Sociale),constituía una «Gestione Speciale» para asegurar la conce-sión de los citados tipos de pensiones a todos aquellos pe-queños agricultores -propietarios, arrendatarios, aparceroso colonos- que hubiesen cumplido los 65 años -en elcaso de hombres- o los 60 -en el caso de mujeres-y hubiesen cotizado un año solamente. Con este sistemaasistencial, los pequeños agricultores obtenían lo que no ha-bía logrado ninguna otra categoría social, ya que hasta en-tonces el período mínimo de cotización había sido de 15años para tener derecho a la correspondiente pensión.

A modo de resumen, puede señalarse que la politicaagraria de la década de los cincuenta .permitió a la agricultu-ra italiana alcanzar una situación caracterizada por los si-guientes rasgos. En primer lugar, por hacerse más dinámicadebido a las nuevas inversiones que se produjeron en el sec-tor y al mejoramiento de las condiciones tecnológicas, refle-jándose este dinamismo en el notable incremento de la pro-ducción agraria, causado, fundamentalmente, por la amplia-ción de la base ^ productiva. Entre los factores que ayudarona ello pueden destacarsé la revitalización de la politica de«bonifica», de regadío y de mejora de las estructuras agra-rias ^ue tuvieron un gran protagonismo en el capítulo deinversiones públicas-, las actuaciones en materia de refor-ma agraria y la intervención a través de la C.F.P.A.C. --quesignificaron qúe alrededor de medio millón de familiasconstituyesen nuevas explotaciones agrícolas o que amplia-sen las que ya poseían- y las relaciones no muy desfavora-bles de intercambio del sector agrario con el resto de lossectores económicos.-al mantenerse los costes salariales enla agricultura por debajo de los del sector industrial (S 1).

(31) Según señala G. Fabiani, op. ci^, p. 171, la tasa media anual de va-riación de los precios entre 1950 y 1960 fue de 0,58 y 0,66 para los

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En segundo lugar, el desarrollo agrario durante el perío-do aquí considerado se caracterizó por haberse acentuado ladisparidad regional, comenzando a consolidarse el fenóme-no, que en años sucesivos se manifestará de forma patológi-ca, de abandono y degradación económica y social de diver-sas zonas del interior, especialmente del Mezzogiorno. En di-cho período, las áreas internas de montaña y de agriculturaextensiva -que cubrían más de la mitad de la superficieagraria y forestal- experimentaron una tasa más baja decrecimiento de la producción agraria que las otras (32).

En tercer lugar, al final de los años cincuenta, la agricul-tura italiana mostró signos evidentes de insuficiencia pro-ductiva para satisfacer la demanda interna. Así, aunque laproducción agraria creció, en términos reales, cerca del30 % durante el período considerado, no logró, sin embar-go, neutralizar el incremento del consumo de productos ali-menticios, que aumentó un 50 %, con un espectacular ritmoen los últimos años de dicho período. Este desajuste explicael salto que experimentaron las importaciones alimenticiasentre 1958 y 1960 y la aparición de un saldo negativo en labalanza comercial de dimensiones preocupantes para las au-toridades económicas de aquellós año ŭ (33).

En definitiva, el período de los años cincuenta fue parala agricultura italiana un período de desarrollo intenso perodesordenado, que comenzó a poner al descubierto algunas

precios percibidos y pagados, respectivamente, por los agricultores.Asimismo, la masa salarial del sector agrario permaneció casi cons-tante en términos reales.

(32) La P.F.A. en las áreas interiores representaba en 1960 el 85 % deltotal, a pesar de que en términos superficiales ocupaba, como se haseñalado, más de la mitad del total de la superficie agrazia y fores-tal. Tomando • como indicador el producto neto por ac •vo en laagricultura y dando el índice 100 para el conjunto de las regionesitalianas, resulta que, miencras en el interior oscilaba entre 79 y 81,en otras zonas el valor era de hasta 144 (ver G. Fabiani, op. cit.,p. 171).

(33) Ese saldo negativo era debido esencialmente a la incidencia de lasimportaciones de productos cárnicos y de alimentos para el ganado,que pasaron de representar un 24,4 % del total de las importacionesen el periodo 1951-58 al 45,1 % én el comprendido entre 1957 y1959 (Ibidem).

278

deficiencias estructurales del sector. A pesar de los notablesaumentos producŭvos experimentados en el conjunto de la.agricultura, permaneció, e incluso se acentuó, una fuerte dis-paridad regional, se intensificó el éxodo rural, dejandoabandonadas extensas áreas del interior del país, y comenza-ron a aparecer saldos negaŭvos en la balanza comercial. Sinembargo, estas deficiencias no despertaron grandes preocu-paciones a los responsables políŭcos de entonces, quienespermanecían en la convicción de que las exportaciones in-dustriales podrían compens^r sobradamente las importacio-nes agrícolas.

Esta situación comenzaría a actuar en la década siguien-te en un contexto internacional nuevo, cual era el represen-tado por la consŭtución de la C.E.E., de la que Italia habíasido uno de sus fundadores. A partir de ese momento, lascondiciones de la agricultura italiana no podían ser conside-radas por más tiempo con una óptica exclusivamente inter•na, sino en el marco de una economía, y de una agriculturasobre todo, interdependiente.

7.3. LA lbd®DERIlJIaACi®10T 1!i® PLANIFICADADE LA AGRICULTURA ITALIANA ( 1961-19^3)

7.3.1. El contexto político y económico

La década de los sesenta se va a caracterizar, desde unpunto de vista de la políŭca italiana, por la colaboración en-tre un sector de la D.C. y el P.S.I., y la consiguiente forma-ción de sucesivos gobiernos de coalición de centro-izquierda.

La presencia de la izquierda en el gobierno va a obligara la D.C. a abordar algunos de los problemas pendientes dela agricultura italiana, como los relacionados con los contra-tos, y a introducir algunos elementos de programación en lapolíŭca agraria. Lo más significa ŭvo de esta década en ma-teria de agricultura van a ser los llamados Planes Verdes,que, enmarcados en una intervención de más amplias di-mensiones, representarán la renuncia defini ŭva a las actua-ciones directas de ŭpo estructural que habían caracterizadola década anterior.

279

7.3.2. La «Confe^°enza lelazionalc del 1lqondo Ruralee dell'Agricolti.ara»

^ Como ya se ha señalado, las deficiencias de la agricultu-ra italiana, que ya habían apuntado al finalizar la década delos cincuenta, sensibilizaron a los poderes públicos y a lasdistintas fuerzas sociales para proceder a la adopción de lasmedidas más convenientes.

Con el fin de identificar los problemas del sector agra-rio, los póderes públicos convocaron en 1961 la «Conferen2aNazionale del Mondo Rurale e dell'Agricolturaa^. A esa con-ferencia asistieron expertos y representantes de organizacio-nes no sólo agrarias sino también del mundo industrial y co-mercial, siendo. la intención de sus promotores que se desa-rrollara un debate sobre el estado de la agricultura con elfin de determinar las medidas de politica agraria más conve-nientes para superar dicha crisis y comenzar un nuevo pro-ceso de desarrollo. En la práctica, sin embargo, los ^ debatesrepresentaron sólo una exposición de las diferentes posicio-nes asumidas por los grupos .y organizaciones participantes,cuyas discrepancias inconciliables hicieron imposible la ela•boración de un programa común que pudiese incidir poste-riormente sobre las decisiones políticas.

Así, las tres grandes organizaciones sindicales participan-tes --Confagricoltura, Coldiretti y Alleanza Nazionale deiContadini (34)--- partían de la constatación común de que laagricultura italiana se encontraba en un momento de crisisprofunda, cuyo efecto principal eran las grandes disparida-des entre la renta agraria y la de otras actividades, dedu-ciendo de ello la necesidad de abordar transformaciones enel sector agrario para propiciar el comienzo de un procesode desarrollo que incrementase lá productividad y elevaselas rentas del, sector. Sin embargo, las discrepancias surgían

(94) Sobre los procesos de génesis y desarrollo de estas asociaciónés verlos capítulos 8 y 9 de este trabajo. Sobre tas posiciones adoptadaspor ellas en la Conferenza ver D. Pinzári: Le prganizazioni sindŭali inagricoltura e!n loro posizioni in merito al[e dccisioni di politŭa agrariá dal1960 ai giorni nostr; tesi di laurea, Facoltá di Economia e Cómmer-cio, Universita degli Studi di Roma, 1984.

2S0

cuando se pretendía elaborar dicho programa de transfor-maciones y concretar el contenido del proceso de desa-rrollo.

En particular, la Confagricoltura señalaba que existía enel sector agrario italiano una dificultad intrínseca para reali-zar espontáneamente las transformaciones necesarias, debi-do no sólo a factores naturales sino también a elementoseconómicos y sociales, tales como la carencia de capitales, elelevado crecimiento demográfico o la difusión de la peque-ña explotación agrícola. Para superar esos obstáculos, enopinión de la Confagricoltura, se hacía absolutamente nece-saria una intervención de los poderes públicos que facilitaraal agricultor asistencia técnica, medios fmancieros y unaadecuada política de precios.,Tal exposición coincidía en tér-minos generales con la de la Coldiretti, si bien ésta hacíahincapié en la necesidad de basar el desarrollo de la agricul-tura del país sobre la pequeña explotación familiar y no so-bre el predominio de criterios eficientistas, ya que éstos aca-barían por provocar la desaparición de estas explotaciones yla desarticulación de una estructura social de gran funciona-lidad para la estabilidad del país. En la Conferencia sólo laA.N.C. reclamó un cambio profundo en las orientaciones dela politica agraria, y rechazó que se adoptase una mayor in-tervención estatal sin que se modificaran sus principiosorientadores; para la A.N.C. era necesaria una politica agra-ria enmarcada en una política de desarrollo general de laeconomía italiana, de manera que el desarrollo de la agri-cultura fuese una parte integral del desarrollo económico.

7.3.3. Los Planes Verdes

Durante el proceso preparatorio de la citada Conferenza,el Parlamento italiano aprobó el primero de los llamadosPlanes Verdes, que había -sido presentado meses antes comoproyecto de ley por el gobierno presidido por A. Segni, yque las crisis políticas desencadenadas a lo largo de 1960habían impedido su rápida tramitación parlamentaria. Laidea de elaborar un plan quinquenal para la agricultura,

281

que reuniera en un solo texto legal las diferentes normati-vas existentes en el área de la financiación agraria, habíapartido de las propias asociaciones sindicales y fue bien aco-gida por los poderes públicos, existiendo el precedente deun proyecto similar aplicado años antes en la agriculturaalemana.

7.3.3.1. Objetivos e instrumentos

El primer Plan Verde fue aprobado en 1961 en el marcode la ley núm. 454, de 2 de noviembre, y tenía una validezpara el período comprendido entre el ejercicio presupuesta-rio de 1960-61 y el de 1964-65. La intervención estatal pre-vista en el plan tenía como objetivo principal el desarrolloeconómico y social de la agricultura, promoviendo -en pa-labras de la ley- «la formación y consolidación de empre-sas eficientes y racionalmente organizadas, en especial las decarácter familiar, el incremento de la productividad y de laocupación, la mejora de las condiciones de vida y la eleva-ción de las rentas del trabajo de la población rural, la ade-cuación de la producción agrícola a las demandas del mer-cado interno e internacional (...ñ^.

En contraste con la ambición de sus objetivos generales,el I Plan Verde no constituyó un verdadero programa orgá-nico y articulado de política agraria, sino que fue, esencial-mente, un ŭonjunto de iniciativas financieras (35) dirigidas afinanciar determinados tipos de acciones que tuvieran comoobjetivo incrementar la productividad en la agricultura-adquisición de maquinaria, mejoras en la infraestructurade las explotaciones...- o llevar a cabo obras de irrigacióny bonifica. Para facilitar el acceso al crédito, el plan consti-tuía el Fondo Interbancario di Garanzia, con el que se cu-

(35) El plan preveía la .concesión de ayudas por valor de 550 mil millo-nes de liras, repartidas anualmente. Un análisis de las diversas ayu-das puede verse en S. Morselli: L'interuento pubb[ico in agricoltura agliinizi degli anni 60: indirizzi ed a^licazione del I Piano Verde, tesis docto-ral, Facultad de Economía y Comercio de la Universidad de Móde-na, 1978.

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brían los riesgos derivados de la concesión de las ayudasprevistas, tanto las concedidas por el Estado como las no es-tatales.

El segundo Plan Verde fue aprobado en 1966 en el mar-co de la ley núm. 910 de 27 de octubre y su período de apli-cación estaba comprendido entre 1966 y 1970 (36). A1 igualque el primero, e^te segundo Plan Verde fue también esen-cialmente un plan de financiación con el fin de promover eldesarrollo de la agricultura en el quinquenio correspondien-te. A diferencia del anterior, en el segundo plan se introdu-jo la variable «regionab>, de manera que la distribución delos recúrsos financieros disponibles se efectuó utilizando cri-terios de adecuación a las peculiaridades económicas decada región.

El II Plan Verde preveía intervenir para promover el de-sarrollo de servicios de carácter general -experimentación,asistencia técnica...-, la estabilización de los precios y la or-ganización de los mercados agrarios -favoreciendo las ini-ciativas de los productores en el área de la comercializacióny conservación de productos-, el desarrollo de la coopera-ción -formación de cuadros dirigentes, asistencia técnica alas cooperativas...; la adquisición de capitales de ejercicio,el desarrollo de la producción -favoreciendo la introduc-ción de nuevos cultivos y de ganadería-, la ádecuación dela estructura de las explotaciones -subvencionando obrasdestinadas a mejorar dicha estructura, planes de electrifica-ción, construcción de caminos...-, el desarrollo forestal y laculminación de las obras de bonifica.

Para la ejecución del plan, el Ministerio de Agriculturadebía establecer los criterios generales de aplicación y las di-rectrices de actuación para cada una de las regiones, con elfin de lograr la plena adaptación de los programas a las exi-gencias y proyectos de desarrollo ya manifestados a nivel te-rritorial. Asimismo, el plan posibilitaba al Ministerio de

(36) El II Plan ponía a disposición de la agricultura una suma de 1.077mil millones de liras. Para un análisis exhaustivo del citado plan verC. Daneo, op. cit.

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Agricultura a elaborar planes zonales para áreas homogé-neas del territorio nacional.

7.3.3.2. Badancc y sá^ra^facraal® dc 1®s Plcanes Vercdes

Después de una década -la de los cincuenta- en laque las actuaciones públicas sobre las estructuras agraria ŭtuvieron una especial relevancia, con los Planes Verdes sereorientó el contenido de la política estatal sobre la agricul-tura, poniendo en marcha un sistema de incentivos con elfin de estimular los gastos corrientes y las inversiones enmedios técnicos. Con estos Planes se configuró un tipo deintervención que, como se ha señalado, fue denominado «apioggia» (a lluvia) para expresar su carácter no selectivo. Enel marco de dichos planes, la adquisición del tractor porparte de los agricultores o la inversión para la construcciónde la granja o la casa rural eran subvencionadas sobre labase de la simple demanda, al margen de la más mínima vi-sión de conjunto tanto en el plano de la propia explotacióncomo del área agrícola en que ésta se insertaba. Es decir, laconcesión de la ayuda económica por parte de los poderespúblicos no exigía que la inversión realizada por el agricul-tor solicitante respondiese a un plan de consolidación de laestructura próductiva de la explotación ni a unos objetivosgenerales definidos para toda la zona (37). '

Sin embargo, a pesar de la propia filosoha no selectivade los planes, el tipo de incentivos que pusieron en marchatuvieron, desde el principio, uños efectos muy diferentespara las pequeñas y grandes explotaciones. Así, la políticaagraria, aún planteada en términos de financiación no selec-tiva, no podía en la práctica responder a las exigencias deunas explotaciones campesinas que, entonces, presentabanexceso de mano de obra y cuyos titulares estaban interesa-dos en innovaciones tecnológicas que mejorasen la producti-vidad de la tierra antes que la del trabajo; en este sentido,los titulares de explotaciones campesinas más débiles no en-

(37) G. Fabiani: L ágr•oltura italiana.., op. cit., p. 201.

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contraron en estos planes estímulos para la renovación,viendo acelerada su marginación y, finalmente, su abandonode la acŭvidad agraria. Por el contrario, esta misma políticaresultó ser compaŭble con las exigencias de modernizaciónde la mediana y gran explotación, interesadas en aumentar,sobre todo, la producŭvidad del trabajo, abriendo, así, elmercado agrícola en su conjunto a la difusión de los inputsde origen industrial (38).

En lo que se refiere a los desŭnatarios de las ayudas,mientras que en el enunciado de los Planes Verdes las pe-queñas explotaciones campesinas -en el primero- y lasfamiliares -según la terminología utilizada en el segundo-gozaban de un tratamiento preferente, en la prácŭca, sinembargo, esta preferencia resultó ser mucho menos eviden-te, desapareciendo, incluso, cuando se pasó del I al II Plan.La preferencia por la explotación campesina para la conce-sión de las ayudas fiae expresamente ignorada en el mo-mento de reglamentar los proyectos a fmanciar, ya que sedio prioridad a la financiación vía crédito -en la que el pe-queño agricultor encontraba mayor dificultad para obtenerla correspondiente garantía- y se redujo la financiación delas mejoras más directamente relacionadas con las necesida-des de las pequeñas explotaciones.

Orientándose hacia objeŭvos de mayor eficiencia y mo-dernización -aunque con muchas contradicciones-, conlos dos Planes Verdes se actuó como si en los años prece-dentes se hubiese creado una agricultura de explotacionescon capacidad para adecuarse fácilmente a las nuevas condi-ciones. No por casualidad se redujeron las inversiones públi-cas en el área de estructurás, se relegó a un segundo planoel problema de los contratos y de los regímenes de tenen-cia, y disminuyeron sobremanera las actuaciones públicas decarácter colecŭvo -como servicios e infraestructura- y demantenimiento y consolidación de la extensa red de explo-taciones campesinas existente (39).

(88) Ibid, p. .201, citando a R. Fanfani: Energia ed Agricoltura (Porŭci:1982).

(39) Ibid, p. 205.

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Asimismo, la nueva orientación se manifestó en el com-portamiento de los poderes públicos con respecto al procesode formación de la propiedad campesina que tuvo tantoprotagonismo en la década anterior. En efecto, si bien la di-námica de dicho proceso se mantuvo constante e incluso li-geramente en aumento desde 1948 a 1965, es cierto que apartir de esta fecha comenzó a decrecer de manera sensible,disminuyendo ostensiblemente la formación de nuevas ex-plotaciones por vía de incentivos públicos (40). Es interesan-te comprobar cómo mientras en la primera fase de esteproceso las nuevas explotaciones campesinas se formaronsobre la base de tierras procedentes en gran medida -el39,4 % del total- de explotaciones grandes y medianas, enla segunda fase se entró en una etapa de consolidación deeste estrato, y las nuetias explotaciones se crearon sobre tie-rras que procedían principalmente -el 75 ^o del total- depequeñas propiedades sumidas en criŭis de rentabilidad. Deesta manera, se fue consolidando un tipo de explotaciónmedia que no tenía nada que ver con la que se difundió enlos años cincuenta en el marco de las leyes de reforma agra-ria . y de la Cassa per la Formazione della Proprietá Con-tadina.

Todo lo anterior confirma que, en el período considera-do, coexistieron orientaciones diferentes en el ámbito deuna sola gestión de la política agraria nacional, aunque paraefectuar una aproximación a la agricultura europea se diopreferencia a las intervenciones de carácter productivistasobre un área restringida de explotaciones en condicionesfavorables para asimilar los cambios. Sin embargo, los pode-res públicos procuraron que esta politica selectiva no impli-case la desaparición de numerosas explotaciones campesi-nas, ya que la situación económica y social del país -y tam-bién la situación politica- no habría consentido llevar hastasus últimas consecuencias la transformación capitalista de la

(40) Entre 1965 y 1970 sólo se formaron 21.274 nuevas explotaciones,equivalentes a 826.859 Ha, mientras que en el período 1960-1965 seformaron 244.982 equivalentes a 550.776 Ha. Ver G. Fabiani, op.cit., p. 208.

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agricultura italiana. De esta manera, la intervención públicaen la agricultura adquirió un carácter de «pasividad», en elsentido de que las medidas adoptadas respondían a las de-mandas surgidas desde los distintos grupos sociales, corres•pondiendo en unos casos a los intereses, de las explotacionesmás dinámicas y en otros a las demandas de sobrevivenciade las marginales. Esto explica que en el contenido de estapolitica se combinaran los elementos de estímulos producti-vistas con los típicamente asistenciales.

En definitiva, es preciso reconocer en este período la au-sencia de un proyecto global de transformación agraria porparte de los poderes públicos italianos. Si bien fue indudableel hecho de que las actuaciones emprendidas tuvieron efec-tos muy selectivos sobre las estructuras productivas, tambiénes cierto que no significaron la consolidación de un modeloeficiente de agricultura capaz de satisfacer la demanda ali-menticia de la población, debido al peso específico de unsector de pequeñas explotaciones campesinas incapacitadopara responder a las exigencias del mercado. El paso evi-dente hacia una agricultura más modernizada que se dio aio largo de los años sesenta no representó, pues, una conso-lidación del sector, ya que dejó fuera del proceso a un grannúmero de explotaciones pequeñas, mantenidas gracias a lapolitica asistencial. A1 comenzar la década de los setenta, elproblema campesino continuará siendo la cuestión funda-mental de la agricultura italiana, ya que significará la pre-sencia mayoritaria de un sector no consolidado en el planoeconómico, pero que, al mismo tiempo, aportará una contri-bución relevante a la producción agraria y a la absorción demano de obra.

7.4. LA POLITICA AGRARIA, ENTRE LAPROGRAMACION Y LA DESCENTRALIZACIONREGIONAL (1977-1986)

En la década de los setenta, la politica agraria italiana secaracterizó por dos rasgos fundamentales: de una parte, eldebate sobre la programación, y de otro, el proceso de re-

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gionalización. Estos dos elementos marcaron la pauta de lasintervenciones públicas sobre la agricultura en esos años yde lo que son, en la actualidad, las grandes orientaciones dela política agraria en Italia. El análisis que cierra este capítu-lo tendrá como centro de atención el tema de la «program-mazione», haciendo referencia al proceso de descentraliza-ción regional sólo como complemento del mismo (41).

7.4.1. El debate sobre la «pr®graanmazi®ne:^

La crisis de los años setenta provocó un cambio en losplanteamientos de política agraria en Italia. A nivel nacio-nal, ya al final de los 60's se registró una crisis económicacon la disminución de la producción industrial y de las ex-portaciones, agravándose el creciente déficit agroalimenta-rio. En realidad, este déficit era consecuencia de la politicaeconómica seguida en los años sesenta, que atribuía un rolde marginalidad al sector agrario, satisfaciendo la demandaalimenticia del país mediante las importaciones y destinandola mayor parte de los recursos disponibles al desarrollo del'sector industrial (42).

Las ya precarias condiciones económicas nacionales fue-ron agravadas en 1973 con la crisis petrolífera, que determi-nó un incremento del déficit de la balanza de pagos italiana.Frente a la imposibilidad de reducir las importaciones dematerias primas energéticas se intentó actuar. equilibrandola balanza agroalimentaria, abriéndose con este motivo unintenso debate que puso en cuestión la línea de la política

(41) Sobre la regiorialización puede verse C. Desideri: «AdministraciónPública y regiones en la agricultura italianau, Agricultusa y Sociedac^

núm. 44, 1987.(42) Como señala G. Fabiani, op. cit., la tasa de crecimiento del valor

añadido en la agricultura se había reducido al principio de los secen•ta a un ritmo del 1% anual; el déficit alimentario había alcanzadouna incidencia del 2,8 % sobre el P.I.B. -1,4 % en la década ante-rior-, y las importaciones de productos alimenticios se habían si•tuado ya en el 16•18 % del consumo alimenticio -.frente al 10 %que como máximo habían alcanzado en los años sesenta.

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agraria seguida en el período anterior, y planteó la impor-tancia de la agricultura en la obtención de txn desarrolloeconómico más equilibrado.

El punto de partida de este debate fue la presentaciónen 1977, por el ministro Marcora, de txn documento titulado«Indicazioni per un piano agricoloalimentare», que se situa-ba, además, en un contexto politico caracterizado, de unlado, por la aprobación de la ley níun. 382 de mayo de1975 y el decreto 616 de julio de 1977 -que establecían latransferencia a los poderes regionales de importantes com-petencias en materia de agricultura-, y de otro, por la acti•tud de colaboración indirecta adoptada por el P.C.I. con res-pecto al gobierno democristiano presidido por G. Andreot-ti (43).

En el documento ministerial se planteaba como objetivoprioritario la reducción del déficit alimentario mediante laadopción de una política de sustitución de importaciones, elaumento generalizado de los rendimientos y la expansiónde la superficie cultivada. El documento significaba tzna ma•nera nueva de abordar los problemas de la agricultura porsu carácter inteŭral y no corporativista, y en él se reflejabanlos planteamientos mansholtianos dominantes entonces enel seno de la C.E.E. (44), así como la posición de las corrien-tes modernistas de la D.C., cuyo ascenso comenzaba a refle-jarse en los cambios que estaban teniendo lugar en el apa-rato dirigente de la Coldiretti (45).

(43) EI gobierno Andreot• se llamó «de la abstencióm^ porque obruvo laconfianza parlamentaria con el hecho insólito de la abstención delP.C.I. Algunos autores (ver A. Russi, más adelante) en•enden que eltema de la programación hay que expGcarlo, entre otras cosas,como contrapaz•da a esa colaboración indirecta del P.C.I.

(44) G. Mottura: «Cuarenta años de estrategia corpora •va...n, en Agricul-tura y Socúda^ núms. 44 y 46, 1987 y 1988, en donde se analiza deforma detallada los planteamientos de Marcora, poniendo de mani-fiesto el salto cualita•vo que el citado documento representaba conrespecto a la tradicional posición corpora•vista y ruralista de la D.C.y de la Coldiretti.

(45) El ascenso de A. Lobianco -an•guo secretario de Estado con G.Marcora en el Ministerio de Agricultura- a la vicepresidencia de laColdiret• no era más que la preparación del relevo del viejo diri•

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En el marco de un gran encuentro nacional convocadopor el propio ministro de agricultura, el contenido del docu-mento inicial fue corregido sustancialmente. En su nueva re-dacción planteaba la resolución del problema del déficitagrícola en relación con el objetivo de llevar a cabo un de-sarrollo a largo plazo, tendente prioritaiiamente a afrontarlos problemas del desequilibrio territorial y estructural me-diante la aplicación de una politica agraria de carácter inte-gral, política que tradicionalmente había sido reivindicadapor la izquierda, y particularmente por el P.C.I.

El resultado más concreto del citado encuentro fue laaprobación, meses más tarde, en diciembre de 1977, de laley 984 / 7 7 conocida como «Quadrifolio», porque estaba des-tinada, en un principio, a regular la intervención pública encuatro subsectores, que luego se ampliaron a siete (46). Estaley fijaba el procedimiento para la programación agrícola ypreveía una intervención plurianual a través de los P.A.N.(Planes Agrícolas Nacionales).

La ley presentaba un elemento novedoso en el procedi-miento, a tono con la filosofia no corporativista que la inspi-raba, cual era el hecho de atribuir la tarea de elaborar losP.A.N. a un comité interministerial -el C.I.P.A.A. (ComitatoInterministeriale per la Politica Agricola e Alimentare)-,creado expresamente en el marco de la «Quadrifolio», y noal Ministerio de Agricultura. Debía ser, pues, este comité elencargado de definir las orientaciones generales y los objeti-vos a alcanzar en los diversos sectores. La idea propuestacon este mecanismo de elaboración del P.A.N. era la de reu-nir en torno a una misma mesa a todos los ministerios inte-resados, al tiempo que una comisión expresa de represen-tantes públicos de las regiones debía encargarse de conectar

gente P. Bonomi. Con Lobianco un nuevo discurso menos corporati•vista entraría en la Coldiretŭ. Ver sobre este tema G. Mottura:«Cuarenta años de estrategia corporativa...n, op. cit.

(46) Estos siete subsectores eran la zootecnia, la hidráulica agrícola, losgrandes cultivos mediterráneos, la viŭvinicultura, la producción hor•tofrutícola, la producción forestal y las áreas de montaña. Sobre la«Quadrifolio» ver C. Desideri: «La nuova legge di programmazionein alcuni settori dell'agricoltura», en Nuovo Diritto Agrario, 1978.

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el contenido del plan con la realidad político-económica re-gional. La ley, en definitiva, con el objetivo de superar las li-mitaciones y la ineficacia de la fmanciación «a pioggia» delos Planes Verdes, que habían en la práctica aumentado losdesequilibrios regionales, preveía que la financiación fueserepartida entre la Administración central y la de las regio-nes en base a objetivos específicos desagregados sobre.el te-rritorio, instaurando, así, una correcta relación entre progra-mación económica y programación financiera (47).

7.4.2. La elaboración de los P.A.N.

El primer P.A.N. fue elaborado en el C.I.P.A.A. en 1979según el procedimiento previsto en la ley «Quadrifolio» ycon una duración quinquenal. Sus objetivos generales eranreducir el déficit agroalimentario a través de la difusión deun modelo alimentario más equilibrado; mejorar las condi-ciones de la renta agraria y de las condiciones de vida delos agricultores; reducir los desequilibrios entre el Mezzo-giorno y otras regiones; obtener una mejor utilización de losrecursos disponibles a través de un ensanchamiento de labase productiva. El P.A.N. se componía de diversos planessectoriales, uno por cada sector de los indicados en la«Quadrifolio», indicando en ellos los objetivos específicos aalcanzar y la cantidad de recursos financieros necesarios, re-partidos entre la Administración central y las regiones.Aprobado el plan nacional, debía corresponder a éstas ela-borar programas regionales en los sectores en que se viesenafectadas y de acuerdo con las líneas directrices del P.Á.N.La aplicación del plan nacional y de los programas regiona-les era coordinada por el C.I.P.A.A., quien debía elaborarcada año un informe de seguimiento de los mismos y pre-sentarlo al Parlamento.

La primera experiencia de «programmazione» en la agri-

(47) Esta reflexión se ha hecho sobre la base.del documento no publica-do del profesor M. Gabriele: «Programmaŭone e Piano Agricolo»,1986.

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cultura no fue satisfactoria en opinión de la mayor parte delos estudiosos del tema (48). La opinión rnás generalizada cen-tra sus críticas en los siguientes aspectos: en el hecho deque el primer P.A.N. se elaboró sin que se dispusiese de uncuadro de referencia general en el que se concretasen losobjetivos a alcanzar; en que la distribución de los recursosentre las regiones se hizo utilizando los tradicionales pará-metros objetivos -P.A.B., superficie cultivada, ocupación...-debidamente ponderados en modo a respetar la situacióninterregional preexistente, pero sin plantear, por ello, nin-gún objetivo de desarrollo que la modificase; en los conti-nuos recortes que sufrieron las financiaciones previstas; enlas tareas de mera ratificación dé las decisiones del Ministe-rio de Agricultura que se asignaron al C.I.P.A.A., desnatura-lizando su papel inicialmente previsto en la «Quadrifolio»;en el escaso contenido que tuvo la participación de las re-giones en el proceso de aplicación y seguimiento, y, por últi-mo, en la prioridad casi absoluta que se dio en el P.A.N. alos fines esericialmente productivos, ignorando otras refor-mas necesarias, como la de la Federconsorzi, la del créditoagrario o la de las propias estructuras organizativas del Mi-nisterio de Agricultura.

La insatisfacción por esta primera experiencia implicó laintroducción de importantes modificaciones en el procedi-miento seguido para la elaboración del segundo P.A.N. Enefecto, desde la publicación eri 1984 del «Schema di pro-gramma quadro per un nuovo Piano agricolo nazionale»-conocido como «documento Pandolfi» por haber sido pre-sentado por este ministro de agricultura- hasta la aproba-ción del P.A.N. 1986/90 por el C.I.P.A.A. en agosto de 1985y la promulgación de la ley 752/ 1986 -conocida como «Fi-

(48) Sobre el primer P.A.N. hay abundante bibliogra^a. Pueden destacar-se los siguientes trabajos: S. Cesaretti: La programmazione in agricoltu-ra.• Il piano agricolo nazionale. Milano, Of., Ediz., 1985; A. Russi y. A.Dounhauser: Rapporto sull'agrŭo[tura italiana: il nuovo piano agrŭolo na-zionale. Roma, I.S.P.E., 1985; G. Fabiani: L'agrŭoltura italiana.., op.cit., pp.392•395; M. Gabriele: aProgrammazione...», op. cit.; A. Russiy S. Cesaretti: «Il piano agricolo nazionale», en Agrŭoltura e Societti,núms. 2-3, abril, 1981, pp. 94-105.

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nanziaria Agricola»- que establece su financiación, pue-den observarse cambios sustanciales con respecto al primerplan (49).

Así, el segundo P.A.N. se presenta como un conjuntoformado por los siguientes elementos: ci) el «programa cua-dro» -inexistente en el primer plan-, que define las di-rectrices generales de la política agraria a aplicar en el quin-quenio, los objetivos, las actuaciones, las previsiones fman•cieras y el procedimiento; b) los «planes específicos», en losque se especifican las acciones a emprender en los distintossubsectores que abarca el P.A.N., y c) las «directivas», quemarcan las indicaciones a seguir por las regiones y coordi•nan la actividad de éstas con la de la Administración cen-tral. .

Entre las novedades principales destacan la previsión deuna reforma del Ministerio de Agricultura ---cuyo proyectofue presentado al Parlamento en 1985 pero que aún no seha convertido en ley (50}-, la supresión del C.I.P.A.A. y susustitución por un comité técnico especializado en el senodel C.I.P.E. (Comitato Interministeriale per la Programmaz-zione Economica), y la supresión de la comisión de represen-tantes regionales -establecida en su día por la Quadrifo-lio-, pasando sus funciones a la más antigua Commissione

(49) Sobre el segundo P.A.N. pueden verse los trabajos de & Sirsi: allnuovo progetto di programmazione per 1'agricoltura italianan, enDiritto Agrario, enero-marzo, 1987, pp. 4-20; A. Russi y A. Dounhau-ser: Rapporto sul!'agricoltura.., op. cit.; A. Russi: «L'attuazione del Pia-no Agricolo Nazionaleu, en Agrico[tura e Societá, núm. 6, 1983, pp.52-56; G. Fabiani: «Il nuovo piano agricolo alimentaire: é necessarioun profondo cambiamentou, en {Z,uestione Agrariq núm. 14, 1984; V.Saccomandi: cVincoli e prospettive per un nuovo Piano agricolo na-zionaleu, en Questione Agraria, núm. 14, 1984; C. Desideri: «L'agricol-turau, en A.A.V.V. I! Governo deU'Economia.• Ra^porto 1986. Roma, Ed.del Sole, 1987.

(50) Corresponde al proyecto de ley núm. 2.745 de 29 de marzo de1985. Un examen del mismo puede verse en C. Desideri: «Incertezee difetti istituzionali delle nuove proposte di P.A.N.n, en QuestioneAgraria, núm. 18, 1985, y P. Porru: «ll nuovo assetto del Ministerodell'Agricoltura e delle Foreste. ll perché di una riformau, en Rivistadi Diritto Agrario, enero•marzo, 1987.

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Interregionale, que es la encargada ahora de participar enla elaboración del programa cuadro, de los plantes específi-cos y de las directivas.

En relación con los objetivos de este segundo P.A.N., elprograma cuadro establece un objetivo un^cante, consistenteen el «sostenimiento y desarrollo de las rentas agrarias» encuanto resultado de una mayor eficiencia de las explotacio-nes y no de la tradicional intervención pública de carácter«asistenciab^. Además, define cuatro objetivos-vínculo, . a saber:el mantenimiento del empleo agrario -defendiendo las for-mas tradicionales de trabajo y creando otras nuevas-, elreequilibrio territorial y la protección del medio ambiente,la contención del déficit agroalimentario y la búsqueda deun mayor equilibrio que corrija las disparidades entre elMezzogiorno y el resto del país.

Para el logro de tales objetivos el programa cuadro delP.A.N. define tres tipos de actuaciones: comunitarias, vertica-les y horizontales. Las actuaciones comunitarias se refieren a laestrategia que ha de seguir el gobierno italiano en su parti-cipación en las instituciones de la C.E.E.; las verticales preten-den ofrecer al agricultor un cuadro de las tendencias obser-vadas en las distintas ramas productivas y de las accio-nes . a emprender en ellas, y las horizontales están destinadasa definir las reformas que han de abordarse en el entorno,es decir, en el sistema organizativo de la agricultura (ejem-plo: nuevas formas de ^agricultura de grupo, organizacionesde productores, contratos agrarios interprofesionales...).

En definitiva, con el nuevo P.A.N. se pretende -al me•nos, en su diseño y planteamiento inicial- corregir los de-fectos que la primera experiencia programadora ha puestode manifiesto. Las dudas sobre la viabilidad y eficacia deeste segundo plan se mantienen por cuanto éstas dependende una cadena de actuaciones interconectadas -una ade-cuada reforma del ministerio de agricultura, una eficaz coor•dinación entre los niveles central y regionales, una sintoníacon la politica désarrollada en el marco de la C.E.E., una efi-ciente y decidida colaboración de las organizaciones agra-rias...- cuyo correcto engranaje no se puede garantizar.

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