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219SEGUNDA PARTE / Las ideas de Marcelo Diamand en la política económica argentina

CAPÍTULO 13

Estructura productiva desequilibrada: vigencia de una idea original

Daniel E. Novak

I.- Introducción

La presente nota tiene un doble propósito. El primero es rendir un mere-cido aunque insufi ciente homenaje a uno de los muy pocos pensadores económicos argentinos que tuvo una idea1 novedosa y original2 que per-

mitía explicar un aspecto no percibido por la teoría tradicional (ni por ninguna otra) de la realidad de la economía argentina y, por añadidura, de las economías que “gozan” de algún recurso natural excepcionalmente abundante. El segundo propósito es el de volver a refl exionar sobre la vigencia del aparato conceptual desarrollado por Diamand que algunos consideran apropiado para otra etapa de la industrialización argentina pero no para la actual que estiman radicalmente modifi cada, sobre todo después del triunfo del capitalismo en la post guerra fría luego de la caída del muro de Berlín y la debacle de la Unión Soviética.

Si bien es cierto que la economía internacional del siglo XXI tiene reglas, instituciones y modos de producción muy distintivos, tales como la denomi-nada globalización económica, las cadenas globales de valor, la Organización Mundial de Comercio (OMC) tratando de imponer las reglas de libre comercio a la industria y los servicios pero mirando al costado cuando se trata de los sub-

1 Un profesional del grupo de Diamand que se había doctorado en química en la Universidad de Cambridge (Inglaterra) me contó que su tutor de tesis, una eminencia por supuesto, le había dicho que algunos de los grandes pensadores que habían pasado por allí se distinguían por haber tenido “una” idea novedosa en su profesión, y que él recordaba sólo un genio que había tenido dos ideas en toda su vida profesional: Albert Einstein.

2 Esto en la Argentina es bastante inusual. En nuestro país casi todos los economistas nos hemos limitado a repetir con matices (muchas veces mal) lo que hemos oído o leído de otros colegas.

220 ENSAYOS EN HONOR A MARCELO DIAMAND

sidios agropecuarios, la revolución en las tecnologías de información y comu-nicación (TICs) y la apropiación cada vez más privada, exclusiva y excluyente del conocimiento, mi tesis es que las premisas básicas y el funcionamiento de lo que Diamand denominó como Estructuras Productivas Desequilibradas3 (EPD) conservan totalmente su vigencia e incluso se agravan en determinadas coyun-turas económicas internacionales de fuerte revalorización de la mayoría de los productos derivados de recursos naturales.

Aunque en el párrafo anterior utilicé pomposamente el término “tesis” quiero aclarar que no tengo ninguna intención de entrar en una discusión académica en esta nota, aunque reconozco que uno de los objetivos de Diamand era desarrollar un esquema conceptual alternativo al de la teoría económica tradicional. No es que quiera contradecir ese deseo4 ni negar esa necesidad. Sólo se trata en una nota breve como esta de llevar a refl exionar a quienes estén más vinculados con la formulación de políticas sobre la utilidad de un enfoque que toma en cuenta una de las características principales de la economía argentina que no es percibida ni tratada por las concepciones ortodoxas (ni por varias heterodoxas). Además debo confesar también que el mundo académico argentino deja bastante que desear cuando hace años que viene argumentando que la política económica post crisis 2001 en Argentina contradice casi todos los postulados de la economía seria y no puede explicar por qué los resultados macroeconómicos generales siguen siendo favorables5.

3 Debo confesar que el término EPD no me satisface plenamente, sobre todo porque sugiere la idea de que el equilibrio (y por la tanto la referencia natural) está dada por otras estructuras productivas más “normales”. También debo confesar que no se me ocurre otro término sintético que exprese mejor la idea de que son estructuras productivas con “capacidades especiales” derivadas de la superabundancia de algún recurso natural muy valorizado internacionalmente. Lo que decididamente no comparto es la defi nición de “enfermedad holandesa” con que algu-nos economistas (incluyendo argentinos) que no han leído a Diamand pretenden describir esta situación; esta noción no sólo refi ere a una situación muy coyuntural de valorización de bienes primarios sino que además esconde la idea de que una enfermedad es patológica y debería (poder) curarse. Para no complicar más las cosas en lo que resta de la nota seguiré utilizando el término EPD que acuñó Diamand aunque no me conforme del todo.

4 “La historia muestra que para que un cambio intelectual perdure en el tiempo no basta un nuevo esquema de ideas sino que es necesario construir una compleja estructura conceptual alternativa que pueda competir en cuanto a solidez formal con lo que se quiere dejar atrás. Este es un trabajo que sobrepasa en mucho a las fuerzas de una persona” (Diamand, 1973).

5 Esta afi rmación no debe tomarse como una apología de todo lo que se hace en materia de po-lítica económica en Argentina desde 2002 en adelante. En todo ese período hay una cantidad importante de cosas que no se hacen bien y que pueden llegar a poner en jaque el principal logro de este largo período de recuperación económica: haber superado la restricción externa al crecimiento gracias a la utilización de un tipo de cambio elevado compensado con retenciones a los sectores de productividad relativa más elevada vinculados con la disponibilidad excepcional de recursos naturales.


II.- Vigencia de las diferencias estructurales

Cuando Diamand enunció su idea básica del diferencial de productividades relativas entre la industria argentina y la producción agropecuaria pampeana, debido fundamentalmente a las ventajas competitivas naturales de esta última, hubo quienes se hicieron a la idea de que con el progreso tecnológico en la industria esa brecha iría disminuyendo y de esa forma se iría “equilibrando” la estructura productiva del país. Esta creencia no tuvo en cuenta que el progreso técnico también alcanzaría a la producción agropecuaria y que, en el mejor de los casos, la brecha de productividades seguiría existiendo en un contexto dinámico. Más aún, algunos adelantos tecnológicos y de gestión como la siembra directa6 y los denominados “pools de la soja”7 signifi caron un salto de productividad bastante mayor que el de muchas innovaciones industriales.

En este punto conviene refrescar el sentido profundo del “descubrimiento” de Diamand. ¿Cuál es la importancia del diferencial de productividades relativas entre la industria y el campo al momento de fi jar las políticas económicas, sobre todo las macroeconómicas? ¿No existen en los demás países estos diferencia-les? ¿Por qué en nuestro país habría de tener consecuencias negativas la falta de percepción de este fenómeno?

Lo primero que hay que recordar es que Diamand no se refería en realidad al diferencial de productividades en términos absolutos, valga el oxímoron de hablar de un diferencial en términos absolutos. Lo que detectó él es que ese diferencial de productividad entre campo e industria era a su vez “diferente” del que se veri-fi ca en los países industrializados. Y no sólo diferente en magnitud sino de signo contrario. Esto es que, mientras en nuestro país la producción agropecuaria revela una productividad mayor por unidad de factor que la industrial por la extraor-dinaria dotación de recursos naturales, en los países desarrollados se verifi ca la situación inversa por tener una industria más asentada y una menor dotación de recursos naturales.

Por eso Diamand refería al diferencial de productividades relativas y no al mero hecho de que la industria de los países desarrollados fuese más productiva que la de Argentina. Más aún, si el sector agropecuario argentino fuese menos productivo que el de los países desarrollados en una proporción similar que la del sector industrial, la productividad relativa intersectorial de nuestro país sería similar a la del resto del mundo y los problemas que describió (descubrió) Dia-

6 Sobre el sistema de siembra directa hay una gran cantidad de trabajos que se pueden consultar en: [http://www.inta.gov.ar/balcarce/info/indices/tematica/agric/sd/gral.htm].

7 Una explicación conveniente de los cambios de gestión en la producción agropecuaria se puede consultar en un trabajo de R. Bisang, G. Anlló, M. Campi e I. Albornoz en una publicación conjunta de CEPAL y PNUD de Argentina (2009). Allí se destaca la diferencia entre la Ex-plotación Agropecuaria (EAP) y la Empresa de Producción Agropecuaria (EPA) que involucra nuevos actores y nuevas relaciones.


mand no existirían, aunque sí nuestro país tendría un estándar de vida inferior al de los países desarrollados, como de todas maneras tiene ahora (Diamand, 1973: caps 2 y 3).

El segundo elemento clave de este análisis es la determinación del nivel del tipo de cambio para el comercio internacional. En los países industrializados, a través de diversos mecanismos, ese tipo de cambio es el que hace competitiva a su industria, que es la de mayor productividad relativa. En la mayoría de los casos, la producción agropecuaria de esos países es menos productiva que la industria y necesita de protección y subsidios para sobrevivir a la competencia de los países con mejores recursos naturales, para ese nivel de tipo de cambio.

En nuestro país, y en general en los países que disponen de recursos natu-rales abundantes, si el tipo de cambio se fi ja al nivel que hace competitiva a la producción primaria la industria corre el riesgo de no sobrevivir a la competen-cia externa vía importaciones más baratas y entonces surgen como alternativas de subsistencia la protección arancelaria (derechos de importación) elevada, la protección para-arancelaria (vía requisitos sanitarios o de otro tipo) que suele ser en muchos casos infi nita o el subsidio directo, o alguna combinación de estos recursos que enturbian el libre comercio internacional.

En las últimas dos décadas los acuerdos regionales e internacionales han tendido a eliminar estos recursos que se consideran obstáculos al libre comercio internacional que inducen inefi ciencias macroeconómicas. Tanto la fi jación de un set de aranceles de importación común en el ámbito del MERCOSUR como las normas de la Organización Mundial de Comercio (OMC o WTO) han puesto límites a la fi jación de derechos de importación, trabas para-arancelarias y sub-sidios directos o encubiertos a las industrias. Así, la única solución alternativa posible para los países de recursos naturales abundantes, o estructuras productivas desequilibradas (EPD) como las llamó Diamand, es la de que el tipo de cambio sea más alto que el que hace competitiva a la producción primaria y sea sufi ciente para hacer competitiva internacionalmente a su industria.

La solución de un tipo de cambio8 elevado al nivel de productividad media de la industria tiene ventajas y desventajas. La principal ventaja es la de favorecer la competitividad9 internacional de la industria doméstica, tanto frente a las importaciones como para acceder a mercados externos. Pero entre las principa-les desventajas está la de la disminución del poder adquisitivo de los ingresos domésticos, especialmente los salarios. Con el tipo de cambio elevado el costo de la canasta familiar es mayor y si los salarios se elevaran para compensarlo

8 A lo largo de esta nota defi nimos al tipo de cambio como la cantidad de unidades de moneda doméstica por cada unidad de divisa.

9 Es importante no confundir competitividad con productividad (este fue otro interesante aporte de Diamand). Una actividad productiva puede tener baja productividad pero alcanzar compe-titividad internacional a través de otros factores, como un tipo de cambio suficientemente elevado.


volvería a perder competitividad la industria y haría falta volver a subir el tipo de cambio para evitarlo, y así sucesivamente.

Otras desventajas a considerar con el tipo de cambio elevado son: a) el desin-centivo a la producción efi ciente para los sectores productivos que se sienten cómodos con ese nivel de protección, y b) la generación de rentas improductivas a favor de los productores que podrían ser competitivos con un tipo de cambio más bajo, con el consecuente efecto regresivo sobre la distribución de los ingresos.

Más allá de que muchos de estos efectos se pueden neutralizar con otros instrumentos de política económica, lo que interesa analizar en esta parte de la nota es la “transitoriedad” o no de esta situación en el marco de un análisis diná-mico. O, en otras palabras, dilucidar si la gracia de la abundancia de los recursos naturales es tal o si se trata de una “maldición” para el desarrollo moderno, y si esta gracia/maldición es transitoria o perpetua.

Como decíamos al comienzo de esta nota, hasta algunos economistas orto-doxos10 llegaron a tolerar la idea de una “estructura productiva desequilibrada”, como defi nió Diamand a esta diferente estructura de productividades relativas, como una situación transitoria que se iría diluyendo a medida que progresara el desarrollo industrial y su productividad se fuese pareciendo más a la de los grandes países industrializados. De alguna manera Diamand también expresaba esa idea, tal vez como una manera de lograr mayor consenso para su enfoque.

En esta nota se propone refl exionar sobre una idea distinta, a riesgo de resultar “más papistas que el Papa”. Esta idea es que si hablamos del diferencial de pro-ductivas relativas entre países (entre la producción primaria y la industrial) como dijimos antes, y no de la mera comparación de productividad entre la industria local y la de los países más desarrollados, la brecha siempre va a ser distinta y de signo contrario. Y esto es así al menos por tres razones:

1. Porque aunque la productividad de la industria local igualara a la de los países más desarrollados (ventaja competitiva dinámica), la dotación de recursos naturales (ventaja competitiva estática) seguirá siendo mucho mejor que la de la mayoría de los países industrializados. La productividad primaria doméstica tendría que caer mucho con respecto a la de los países industrializados para neutralizar la ventaja estática de la dotación de recursos naturales.

2. Porque el progreso tecnológico no sólo favorece a la industria sino también a la producción primaria y, entonces, lejos de “compensar” con menor pro-ductividad la ventaja natural lo que hace el sector primario con su progreso tecnológico es agravar o al menos mantener la situación original.

3. En el caso argentino se agrega a esto la demanda creciente de alimentos a nivel mundial que lejos está de ser un fenómeno coyuntural con la creciente

10 Hasta Juan Carlos de Pablo llegó a reconocer la infl uencia de M. Diamand en alguno de sus trabajos profesionales. Ver por ejemplo “Cuatro Ensayos sobre Economía Argentina” (1979).


incorporación de personas al mercado de trabajo y de consumo en países de alta densidad poblacional, como China e India. Esta es una tendencia clara-mente de largo plazo que empuja hacia arriba los precios de los alimentos; lo coyuntural son las caídas transitorias de precios que pueden producir crisis fi nancieras como la de mediados de 2008.

Es importante no sacar conclusiones erróneas de este enfoque. Sería tonto concluir que la innovación tecnológica en el sector primario (especialmente agropecuario en Argentina) es contraproducente, o que la gran dotación de recur-sos naturales es una maldición en lugar de una bendición. Pero tan tonto como eso es no darse cuenta de las diferencias estructurales entre países como el nuestro y los más desarrollados y suponer que ese desarrollo se logrará con los mismos marcos teóricos y políticas aplicadas en ellos.

En Argentina hay efectos colaterales derivados de la no observación de tales diferencias y de la falta de previsión y regulación de ciertas señales de los mer-cados. Un ejemplo claro de ello es el de la denominada “revolución sojera” de los últimos 15 ó 20 años. El fuerte impulso del mercado con la elevación meteórica de su precio no sólo signifi có una profundización de las condiciones de estructura productiva desequilibrada de nuestro país sino que además provocó (y está provocando) otros “efectos no deseados” como una fuerte deforestación, incluyendo bosques nativos, un importante desplazamiento de otras produccio-nes otrora emblemáticas y con mayores niveles de inversión, como el caso de la producción pecuaria y la lechera, y hasta una posible degradación de suelos a largo plazo por falta de rotación de cultivos11.

III.- Paradigmas doctrinarios

En gran medida la falta de distinción adecuada entre las diferentes estructuras productivas de los países, especialmente entre los industrializados y aquellos con abundancia de recursos naturales, estuvo asentada y tuvo la justifi cación doctrinaria de la teoría de las ventajas comparativas y la división internacional del trabajo. Con la visión estática de las ventajas comparativas en materia productiva parecía relativamente sencillo argumentar que era inefi ciente que un país qui-siera desarrollar todas sus ramas productivas y se deducía casi automáticamente

11 El impacto negativo que la soja puede tener sobre los suelos depende de varios factores. En sí mismo no es un cultivo más erosivo que otros extensivos, pero la fi ebre de la soja ha llevado a la deforestación de suelos más vulnerables que los pampeanos y la falta de rotación con otros cultivos de menor rentabilidad (todos son menos rentables que la soja) hace que la recupera-ción de nutrientes y el rendimiento de los suelos sean menores. Sobre esto se pueden consultar distintos estudios de la Asociación Argentina de la Ciencia del Suelo (AACS) en [http://www.suelos.org.ar].


que cada país debía especializarse en aquellos sectores para los que era más efi ciente, es decir en los que tenía mayor productividad relativa con respecto a otros. Era más que obvio que los países con recursos naturales abundantes debían especializarse en la producción primaria y dejar la industria para los que habían arrancado primero con las manufacturas. Así fue como Argentina se transformó en el denominado “granero del mundo” entre la segunda mitad del siglo XIX y la primera del siglo XX.

Esa etapa concluyó alrededor del interregno de las dos guerras mundiales del siglo pasado cuando los países industrializados debieron reconvertir sus estructuras productivas en economías bélicas y varios países subdesarrollados, como se los llamaba entonces, no tuvieron más remedio que promover su propia industria para abastecer su mercado interno. En defi nitiva, el cambio de para-digma de aquel entonces tuvo mucho más que ver con una necesidad de hecho que con una convicción teórica. La guerra y la posguerra justifi caban apartarse de la ortodoxia económica y eso fue dando origen a las concepciones denomina-das “desarrollistas”12 en muchos países de desarrollo intermedio, especialmente Brasil y Argentina en América Latina, basadas fundamentalmente en un proceso progresivo de sustitución de importaciones anteriores.

El modelo de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI)13 dio buenos resultados inicialmente, sobre todo en términos de mayores niveles de empleo, que el anterior esquema de división internacional del trabajo. Pero hacia fi nales de la década de 1960 y durante 1970 comenzó a mostrar signos de agotamiento, no sólo por la imposibilidad de “sustituir todo” con escalas de producción inade-cuadas en muchos casos, sino porque además dio origen a los procesos de “stop and go” que implicaban luego de algún período de fuerte crecimiento económico una crisis generalmente originada en estrangulamientos del balance de pagos externos que acarreaba recesión e infl ación por la devaluación inevitable de la moneda doméstica. A este estrangulamiento recurrente del balance pagos Marcelo Diamand lo denominó restricción externa (1973: cap. 4) y fue uno de los prime-

12 Hay distintas acepciones de la corriente denominada “desarrollista” pero hay dos exponentes que se han destacado más en la Argentina: Raúl Prebisch y Rogelio Frigerio. Sobre la base de un diagnóstico similar al de la concepción que M. Diamand llamó nacional-popular proponía también el desarrollo industrial interno como una forma de reducir la brecha con los países industrializados. Las dos diferencias fundamentales es que apuntaba al desarrollo de las deno-minadas industrias básicas (siderurgia, petróleo, energía, etc.) y no sólo la industria liviana y que para ello, dado el gran volumen de inversiones requeridas, propugnaba la asociación con el capital extranjero.

13 La paradoja de la ISI es que a mediano plazo termina demandando más divisas de las que ahorra inicialmente, sobre todo si resulta exitosa en el sentido de elevar la tasa de crecimiento, el empleo y la demanda interna. La clave de esta paradoja está en que la sustitución de los productos fi nales eleva la demanda de insumos importados de producción más compleja e inversiones de mayor volumen. De allí la propuesta desarrollista de seguir sustituyendo hacia los primeros eslabones de la cadena, sin tomar en cuenta las difi cultades del tamaño de mercado y las escalas de producción (ver Diamand, 1973: cap. 13).


ros en llamar la atención sobre la novedad de infl ación con recesión, a la que por su origen en la corrección del tipo de cambio llamó “infl ación cambiaria”

(1973: cap. 6).La reacción en Argentina frente a esta frustración de la ISI fue la de tratar de

terminar con la “industria inefi ciente” que tanto daño nos hacía. Se llegó a argu-mentar que nunca debimos haber protegido a un sector de actividad tan inefi ciente y mucho menos haberlo hecho sobre la base de capturar recursos del sector verdaderamente efi ciente (en este razonamiento siempre se confundió efi ciencia con productividad, y ésta con competitividad). Así se desembocó en la necesidad imperiosa de volver a abrir la economía reduciendo o eliminando todo tipo de protección arancelaria o extra arancelaria, obligando de este modo a las industrias a ser efi cientes o desaparecer. El último cuarto del siglo XX estuvo signado en nuestro país bajo distintas modalidades políticas (dictaduras militares y demo-cracia) por esta concepción “aperturista” derivada de la impotencia por encontrar una solución sustentable a largo plazo a la restricción externa de la ISI.

El discurso aperturista vino acompañado, como corresponde a todo cambio de tendencia doctrinaria, por una serie de argumentos y conceptos (muchos de ellos preconceptos en realidad) que fueron conformando lo que podríamos denominar un nuevo paradigma del desarrollo económico. El desarrollo de este paradigma se enmarcó en el contexto del derrumbe de la Unión Soviética, de la demolición del Muro de Berlín y, en defi nitiva, de la debacle del socialismo a escala mun-dial como modo de producción alternativo al capitalismo. Todo este proceso de reemplazo de un mundo bipolar por otro que progresivamente toca un solo tipo de música, más la revolución en la tecnología de las comunicaciones, fue recibiendo paulatinamente la denominación de proceso de “globalización”.

Desde un punto de vista semántico y si se quiere “marketinero” el término globalización tiene connotaciones más positivas que los que anteriormente daban cuenta del proceso de internacionalización de las tendencias centrales del capita-lismo, amplio y categórico vencedor de la Guerra Fría. Antes de las caídas de la Unión Soviética y del Muro de Berlín los términos y categorías que buscaban des-cribir las relaciones económicas y políticas en el nivel internacional tenían con-notaciones fuertemente valorativas asociadas a la necesidad de justifi car la lucha contra un orden de cosas considerado inequitativo. Los términos imperialismo, desarrollo desigual, desarrollo y subdesarrollo, países centrales y periféricos, etc., daban cuenta más explícita y muchas veces exagerada de las asimetrías en el proceso de acumulación capitalista.

Es más que evidente que al lado de tales categorías conceptuales, por otra parte muy elaboradas teóricamente, el término “globalización” aparece como algo mucho menos agresivo y si se quiere mucha más abarcativo, aunque conceptualmente más difuso, de una serie de fenómenos que en el fondo son los mismos –adaptados a los tiempos y circunstancias actuales– que los que se verifi caban a mediados del siglo pasado.


IV.- Nuevos paradigmas productivos

En este contexto semántico –decirle conceptual sería un poco exagerado por el escaso desarrollo y fundamento teórico relativo de esta terminología– hablar hoy de las “cadenas globales de valor” parece mucho más positivo y hasta cierto punto “progresista”14 que referir anacrónicamente a los intentos de las multinacio-nales por apropiarse de las rentas monopólicas en el proceso de acumulación a escala mundial. Pero con una terminología o con otra, con un enfoque más (pos)moderno o más anticuado, estamos hablando de los mismos procesos en etapas diferentes de la realidad económica mundial15.

Una de las diferencias importantes entre una y otra situación es que las cadenas globales de valor permitieron la incorporación intensa de la innova-ción tecnológica en la mayoría de las producciones primarias, especialmente en la agropecuaria. De esta forma, las grandes corporaciones (otrora más conoci-das como multinacionales) lograron posicionarse en eslabones críticos de esas cadenas desde donde pueden capturar las rentas más importantes que genera el negocio. Los casos de la genética, la bioingeniería, los fertilizantes, los pesticidas constituyen nichos en los cuales el desarrollo del conocimiento, por supuesto que acompañado de las restricciones a su libre disponibilidad vía el registro de la correspondiente patente16, permite la captura de una buena parte de las ganancias de toda la cadena de valor.

El objetivo principal de las corporaciones globales sigue siendo, como siem-pre, neutralizar en la mayor medida de lo posible los supuestos en los que se apoya la teoría económica ortodoxa, porque es lo que les permite la generación y posterior captura de rentas extraordinarias en una cadena de valor. Los princi-pales instrumentos para lograr este objetivo son la segmentación de mercados y la diferenciación de productos, que son dos conceptos estrechamente ligados.

En efecto, la diferenciación de productos es lo que permite evitar la masifi cación de su producción y demanda, que facilitaría la concurrencia de nuevos productores profundizando la competencia por el lado de la oferta con la consecuente reducción de la tasa de ganancia y el consabido benefi cio para

14 Es curioso verifi car que a veces son los mismos autores que otrora describían con vehemencia las injusticias propias del capitalismo imperialista los que hoy analizan a veces con cierta admi-ración la evolución y desarrollo de las cadenas de valor lideradas por las grandes corporaciones globales.

15 En algún sentido uno podría sentirse tentado de parafrasear a Lenin diciendo que así como el imperialismo fue la fase superior del capitalismo, lo globalización parece ser la fase superior del imperialismo.

16 Un caso extremo de la práctica del patentamiento y uso exclusivo de una innovación sucedió en EE.UU. cuando una importante empresa multinacional le inició demandas judiciales a pro-ductores rurales que habían recibido involuntariamente semillas patentadas traídas por el viento desde campos vecinos que la habían adquirido pagando el correspondiente royalty.


el consumidor. Una vez lograda la diferenciación de productos, que hace de tal tipo o marca de leche, por ejemplo, un bien único en su tipo, el paso siguiente es que tenga su propio mercado exclusivo (segmentación) y que no se mezcle con el mercado de otras leches en un proceso de posible sustitución. En ese mer-cado exclusivo para ese producto los oferentes pueden ser uno (monopolio) o muy pocos (oligopolio) y eso contribuye a generar las rentas extraordinarias por encima de la tasa de ganancia normal de una actividad productiva competitiva.

En las cadenas globales de valor la generación de este tipo de rentas puede estar en alguno/s de su/s eslabón/es, sea/n intermedio/s o fi nal/es. La diferencia-ción puede ser del producto fi nal o de alguno de sus insumos básicos que le den una característica especial al producto fi nal (trazabilidad) y la segmentación de los mercados también puede ser intermedia o fi nal. La segmentación en la etapa fi nal de la cadena hace recaer el costo de la renta extraordinaria fundamental-mente en el consumidor, mientras que la segmentación en el mercado de insumos sin diferenciación del producto fi nal (“commodities”) redistribuye las ganancias al interior de la cadena afectando generalmente al productor primario.

Pero lo que nos interesa destacar del proceso de globalización es que consolida y reorganiza la especialización y división internacional del trabajo sobre nuevas bases, mucho más asociadas ahora con un corte transversal de los sectores produc-tivos donde la vanguardia de la generación de rentas y la acumulación se concentra en aquellos eslabones de las cadenas en los que resulta crítica la innovación y la diferenciación de productos protegidas por los derechos patentados de propiedad intelectual. Los sectores de especialización pueden seguir siendo los mismos, sobre todo en los países de recursos naturales excepcionalmente aptos o abundantes; pero ahora las rentas –normalmente más elevadas que antes– son compartidas entre los propietarios o concesionarios de esos recursos y las corporaciones globales que dominan las técnicas o las marcas. Lo demás no ha cambiado demasiado.

El otro aspecto relevante es que este proceso ha incorporado a la mayoría de las actividades productivas primarias a las ventajas comparativas dinámicas y eso les permite mantener y a veces ampliar la brecha de productividad con las demás actividades productivas de las EPDs. En efecto, antes de este proceso de globalización la abundancia de recursos naturales se reputaba como una ventaja estática que incluso corría el riesgo de su desaparición progresiva con el ago-tamiento de los recursos no renovables o con la ampliación limitada de la fron-tera agropecuaria en el caso de muchos renovables.17 Pero ahora que el avance tecnológico y el desarrollo del conocimiento se incorporan en los eslabones de todas las cadenas, a través de la diferenciación de productos y la segmentación de mercados que antes eran considerados de commodities, la expectativa de que

17 David Ricardo había distinguido entre renta absoluta y renta diferencial hablando de la gene-rada por la propiedad de la tierra, señalando que ésta última tendía a desaparecer en las tierras marginales menos productivas.


las productividades relativas se equipararan y se hicieran más homogéneas en todo tipo de economía desaparecen.

V.- Estructuras sociales dualizadas

La principal consecuencia negativa para una EPD es que las actividades productivas primarias con ventajas naturales excepcionales no son capaces de generar empleo sufi ciente para toda la población. A eso se pueden agregar otras difi cultades coyunturales como la vulnerabilidad ante las variaciones de los pre-cios internacionales de las materias primas o los desastres naturales, pero a largo plazo lo más grave y permanente es la incapacidad para generar empleo produc-tivo a través del valor agregado posterior a la etapa primaria.

Esta incapacidad tiene dos causas principales. Por un lado está el hecho casi tautológico de que cuanto menos valor se agrega a un producto menos empleo se genera. El hecho de que con la globalización (y sus infaltables ingredientes de diferenciación de productos y segmentación de mercado) los precios de muchos productos primarios hayan “capturado”18 más valor, no implica que generen más empleo y menos en los países donde se producen. La segunda causa es la muy regresiva distribución del ingreso que se verifi ca en el proceso de produc-ción de productos primarios lo que deriva en al menos algunas de las siguientes consecuencias (si no todas a la vez): a) baja propensión al consumo de los prin-cipales receptores de ingresos y, por lo tanto, menor demanda agregada; b) alto componente importado en los consumos de los principales perceptores de estos ingresos; c) alta tendencia a la fuga de ahorros al exterior de estos mismos percep-tores; d) baja propensión al pago de impuestos en los países poco desarrollados. De modo que estas actividades por sí solas sólo garantizan elevados niveles de desempleo estructural, una muy regresiva distribución del ingreso, una elevada tasa de marginalidad social y en defi nitiva una fuerte desigualdad económica que deviene en una dualización creciente de la estructura social.19

La dualización en una EPD empieza precisamente por su aparato productivo: un sector primario con gran competitividad a nivel internacional, considerado por tal motivo efi ciente en términos económicos. Junto a este sector muy competitivo

18 Sólo se me ocurre recurrir al concepto marxiano que diferencia el valor del precio de produc-ción, cuando éste puede incluir el valor que se genera en su producción más la captura de valor generado en otros productos por el juego de las leyes de mercado cuando hay composiciones orgánicas diferentes del capital (relación entre capital variable y capital constante).

19 Hay mucha gente en Argentina se pregunta ingenuamente cómo puede ser que un país que produce alimentos para 400 millones de personas no pueda alimentar bien a sus 40 millones de habitantes. Con sólo tener en cuenta quiénes son los propietarios de esa producción inmensa de alimentos y cómo manejan los ingresos que esa propiedad les genera es más fácil entender la aparente paradoja.


se encuentran un conjunto de sectores productivos en general manufactureros con grandes difi cultades para ser competitivos cuando el tipo de cambio de la economía queda establecido en el nivel que hace competitivo al “efi ciente” sector primario. La paradoja es que el sector competitivo es muy “efi ciente” pero no ocupa laboralmente a toda la población mientras que los sectores menos com-petitivos parecen “inefi cientes” pero son los que generan más empleo (a veces tampoco el sufi ciente).

Todo esto lleva a mucha gente, incluyendo a buena parte de los economis-tas, al convencimiento de que una EPD no sale de su retraso por asignar mal los recursos a nivel macroeconómico, promoviendo o subsidiando actividades inefi cientes y no dejando desarrollarse libremente a las actividades más efi cientes, o sea la producción primaria. En síntesis y en una visión un tanto maniqueísta de la cuestión, se concluye que la economía de una EPD está dividida en una parte dinámica y una retrógrada y que los gobiernos populistas se empeñan en apoyar a la segunda en desmedro de la primera por motivos de interés electoral. Más adelante veremos que este empeño no es sólo una mezquindad electoralista (en algunos casos podría serlo) sino que si el objetivo de la política económica sigue siendo (nunca debió haber dejado de serlo) lograr el pleno empleo y la mayor equidad social posible no queda más remedio que fortalecer a las activi-dades productivas que pueden asegurar esos objetivos y que para ello es preciso compensar el diferencial de productividades relativas intersectoriales mediante instrumentos que además permitan fi nanciar genuinamente las acciones para ese fortalecimiento.

Para esta concepción efi cientista de la economía las ganancias genuinas se generan en los sectores más competitivos y el desempleo y la exclusión son el producto de persistir en actividades productivas insostenibles que a la larga desaparecen o requieren subsidios permanentes para subsistir. Otra vez tenemos el pensamiento maniqueista rondando el análisis con la idea de que la economía de la EPD tiene un sector bueno que todo lo hace bien, donde se generan las ganancias y el bienestar, y un conjunto de sectores parasitarios que viven gracias al primero y que sólo pueden traer problemas a la larga.20

La realidad en cambio indica que una EPD las ganancias, el desempleo y la exclusión se generan simultáneamente en el sector primario “efi ciente” de su economía porque son parte del mismo proceso, y que sólo pueden ser atenuados si los gobiernos se preocupan por desarrollar otras actividades productivas capaces de crear más empleo y una mejor distribución de los ingresos.

Además, esas grandes ganancias que efectivamente genera el sector primario de una EPD no son sólo ganancias genuinas en el sentido capitalista ortodoxo (neo-clásico) del término, o sea una remuneración de mercado en proporción

20 En Argentina incluso los representantes del sector agropecuario llegan al extremo de hablar de “la” producción cuando se refi eren a la agropecuaria, dando a entender que el resto de las actividades no merecen esa califi cación.


al capital invertido en la producción. Como ya señalamos se trata además de rentas derivadas precisamente de la falta de cumplimiento del requisito básico de la teoría económica ortodoxa que garantizaría la asignación más efi ciente de recursos: la libre concurrencia de gran cantidad de oferentes y demandantes en un mercado totalmente transparente para todos. En efecto, como dijimos estas rentas se originan o bien en la posesión de derechos de propiedad o usufructo exclusivos sobre recursos naturales escasos o bien de la posesión de derechos de propiedad intelectual de uso exclusivo derivados del patentamiento de innovaciones, de marcas (diferenciación de producto) o de productos del conocimiento.

Pero tampoco hay que escandalizarse demasiado, aunque el tema parezca muy grave para quienes hasta ahora han creído en las leyes puras del mercado. El capitalismo del siglo XXI es esencialmente poco y a veces nada competitivo en la casi totalidad de los mercados. Por eso los Gobiernos deben (o deberían) darse a la difícil tarea de intervenir en los mercados menos competitivos para hacer que funcionen “como si” lo fueran y atenuar en la mayor medida de los posible los abusos que suelen efectuar los oferentes o demandantes altamente concentrados. Más aún en las EPDs que agregan a la falta de competitividad el desbalance de productividades relativas que venimos analizando.

Lo que sí importa tener en cuenta es que cuanta más proporción de renta hay en el valor de los productos hay menor capacidad de generación de empleo, peor distribución del ingreso y mayor tendencia a la desigualdad y la exclusión social. Esta es otra razón de peso para que los Gobiernos de este tipo de economías se propongan capturar una parte de esas rentas para morigerar esos impactos nega-tivos en la estructura social.

VI.- Estrategias de política económica y social

Una pregunta que vale la pena hacerse a esta altura del análisis es qué es preferible para la política económica y social de un gobierno: ¿alentar sólo las actividades competitivas (“efi cientes”) a nivel internacional, aunque eso impli-que no poder dar empleo a toda la fuerza de trabajo, o apoyar el desarrollo de actividades de productividad inferior y escasa o nula competitividad para poder tener un nivel de empleo razonable y una mejor distribución del ingreso? La respuesta fácil de que mejor es desarrollar en todo su potencial las actividades competitivas apostando a que generen todo el empleo necesario queda descar-tada porque: 1) no expresa el dilema de política (es como decir: es preferible ser lindo e inteligente que feo y tonto), y 2) ya dijimos que estas actividades tienen precisamente la características de no generar el empleo necesario y provocar una regresiva distribución del ingreso.

Lo que podemos arriesgar a esta altura del análisis es que la segunda opción es preferible a condición de que las actividades menos competitivas no terminen


afectando la competitividad de aquellas de productividad relativa más elevada vía el encarecimiento de insumos en divisas (lo que en otros tiempos se denominaba elevado costo país). Bajo esta idea tendríamos un aparato productivo “duali-zado” con un conjunto de sectores integrados en cadenas de valor que deben com-petir con estándares internacionales desde las materias primas básicas hasta los insumos y servicios más sofi sticados, conviviendo con otro conjunto de sectores menos competitivos o no competitivos a nivel internacional (incluyendo bienes y servicios no transables internacionalmente). La cuestión crucial y que requiere una gran sintonía fi na es que este segundo conjunto no impacte negativamente en forma directa (insumos caros en divisas) o indirecta (necesidad de salarios más elevados en divisas), o que si lo hace se diseñen los mecanismos de compensación que restaure la capacidad competitiva de los cadenas “globalizadas”.

En la literatura económica reciente podemos identifi car dos grandes corrientes de contribución al debate sobre la mejor estrategia para los países que adolecen de la “desgracia” de la superabundancia de recursos naturales. Por un lado está la denominada “teoría de los staples” y todas las variantes de pensamiento que hacen énfasis en el desarrollo de actividades productivas en torno a algún recurso natural abundante bajo el esquema de “clusters”21. Este enfoque confía dema-siado, a nuestro entender, en el efecto multiplicador y creador de empleo de la industrialización de los recursos naturales en el país de origen y de las activida-des productivas asociadas que deberían proveer directa o indirectamente de los insumos necesarios para esa industrialización, aprovechando economías exter-nas de los entramados productivos localizados y los efectos de la denominada competitividad sistémica. Si bien no hay ninguna duda de que la mejor estrategia para un país de recursos naturales abundantes es la mayor agregación de valor posible a sus productos para superar la primarización de su producción, esto constituye una condición necesaria pero no sufi ciente para la generación de pleno empleo. Finlandia no logra el pleno empleo con su competitivo cluster forestal, ni tampoco lo logra Noruega con su complejo naviero, ni Dinamarca o los Países Bajos con su cadena láctea, ni Argentina con su competitivo complejo aceitero22. Desde nuestro punto de vista no existen ejemplos concluyentes de países que hayan logrado ocupar toda su población activa con estos complejos productivos derivados de recursos naturales, más allá de que es muy importante desarrollar todo lo posible las actividades que contribuyan a conformar una trama productiva efi ciente y competitiva con el mayor valor agregado interno posible.

21 Se puede ver una síntesis de estos enfoques en el trabajo de Joseph Ramos (1998).22 Además la agregación de valor a los productos primarios es también un objetivo muy claro de

los países que no disponen directamente de los recursos naturales. Un ejemplo importante de esto se pudo apreciar en 2009 cuando China suspendió las importaciones de aceite de soja de Argentina con un dudoso argumento bromatológico. Más bien da la sensación de que China está pensando en comprar pellets de soja y montar su propio complejo aceitero con utilización de su barata mano de obra.


La otra corriente de contribuciones parece tomar nota de esta limitación de los staples y lo que hace es proponer, además del desarrollo de actividades pro-ductivas a partir de los recursos naturales abundantes integrándolos en la mayor medida de lo posible a las cadenas globales de valor a nivel internacional, una estrategia “dual” que desarrolle también actividades que no necesariamente esta-rán dirigidas a los mercados internacionales pero que permitan una política de generación de empleo y lucha contra la pobreza y la exclusión social. Bajo este enfoque “la mitad de la estrategia de desarrollo a promover ‘desde arriba’ apuntaría a lograr la competitividad en los mercados mundiales para llegar a la frontera tecnológica en ciertas áreas y procesos” mientras “la mitad de la estrategia ‘desde abajo’ implicaría actuar directamente en cada porción del territorio, en los niveles municipal y local, nacional o global. … La acción ‘desde abajo’ se dedicaría a la reducción de la pobreza y la acción ‘desde arriba’ a la activación y fortalecimiento de los motores de crecimiento de la economía, con lo que proporcionaría los recursos para hacer viables ambas mitades” (Pérez, 2010).

Esta estrategia dual para una estructura productiva desequilibrada y una socie-dad dualizada parece contener los elementos básicos de todo lo que le podemos pedir a una doctrina económica: tomar en cuenta el punto de partida de la realidad sobre la que se quiere operar (las condiciones iniciales diríamos en la jerga de los economistas) y plantearse objetivos que vayan más allá de lograr la efi cien-cia productiva esperando (vanamente) que todo eso derrame luego en bienestar social. Lo que se plantea como objetivo es mitigar los efectos que las recetas inadecuadas, basadas en el pensamiento económico ortodoxo, tienen para una sociedad partida en dos entre los efi cientes y los excluidos.

Lo que valdría la pena desarrollar más a fondo es el enunciado de que el fortalecimiento de las actividades de alta competitividad basadas en recursos naturales abundantes (y mejor explotados gracias a la innovación técnica, el manejo del conocimiento y las tecnologías de la información y las comunicacio-nes) proporcionaría los recursos necesarios para la otra parte de la estrategia de desarrollo productivo desde abajo.

VII.- ¿Cómo se financia un desarrollo equilibrado?

La pregunta es: ¿de qué manera se logra que los grandes excedentes derivados de las actividades hipercompetitivas puedan ser canalizados a la fi nanciación de la otra cara de la estrategia? La respuesta es corta y contundente: capturando las rentas extraordinarias que esas actividades generan en benefi cio de grupos muy concentrados de participantes en las cadenas de valor y aplicándolos al desarrollo de las actividades “mercado-internistas” de manera sustentable. El cómo requiere de alguna explicación un poco más compleja.


Empecemos por la captura de las rentas. ¿Quién las captura? El Estado, obvia-mente. ¿De qué forma? Lo ideal sería por la vía impositiva directa, para lo cual se requiere ya no sólo un Estado muy efi ciente sino una sociedad con una cultura tributaria muy desarrollada, cosa poco frecuente en los países de desarrollo inter-medio que disponen de recursos naturales abundantes. ¿Cómo se resuelve esta difi cultad “cultural”? Con la tributación indirecta que suele ser inapropiada desde el punto de vista de ciertas señales de mercado pero sin ninguna duda mucho más efi caz porque es muy difícil evadir o eludir la obligación tributaria23. En el caso de los productos primarios derivados de recursos naturales abundantes lo que puede hacer el Estado es “retener” una parte de las rentas extraordinarias implícitas en el precio de esos productos mediante distintos mecanismos: a veces explotando en forma directa esa actividad por medio de empresas estatales (Chile con el cobre, Venezuela con el petróleo, por ejemplo) y otras gravando con un impuesto la exportación de tales productos cuando son explotados por el sector privado (caso argentino con la producción agro-pampeana).

Recordemos por qué llamamos extraordinarias a esas rentas. Además de basarse en situaciones poco o nada competitivas desde el lado de la oferta (acceso exclusivo a los recursos naturales por propiedad o consignación, diferenciación de productos o insumos amparados en normas de protección intelectual, conse-cuente segmentación de mercados) también derivan de la ventaja comparativa por la diferencia de productividad relativa con los demás sectores productivos de la economía. En otras palabras, si el valor del tipo de cambio (unidades de moneda doméstica por unidad de divisa) es fi jado a través de la política cambiaria y monetaria en un valor que permita la supervivencia y el crecimiento de las actividades productivas menos competitivas es evidente que las más competi-tivas tendrán una súper ganancia extra porque serían rentables con un tipo de cambio menor24. “Regalarle” esta súper ganancia, generada por una decisión de política económica y no por un mérito empresarial, a los detentadores concen-trados de este privilegio productivo sólo podría implicar aumentar el consumo suntuario con alto componente importado y/o la fuga de divisas, en ambos casos en un marco de distribución más regresiva del ingreso y de mayor desigualdad y exclusión social.

Pero ¿qué pasa después de haber hecho una política macroeconómica que asegure un tipo de cambio competitivo para la mayor parte del aparato productivo y después de haber capturado la súper ganancia que esto implicó para los secto-

23 En la jerga económica se ha acuñado el término “segundo mejor” para una solución que no es la óptima pero que logra el objetivo planteado con efi cacia aunque con menor efi ciencia.

24 Hacer lo contrario desde la política macroeconómica, es decir fi jar el tipo de cambio al nivel de supervivencia de las actividades más competitivas como se hizo en muchos países en los 90s en el marco del consenso de Washington, implica condenar a la desaparición al resto de las actividades, aumentar el desempleo y entrar en una espiral de endeudamiento externo sólo detenible mediante el “default” de las obligaciones internacionales.


res más competitivos que se arreglaban igual con un tipo de cambio más bajo? Bueno, ahí debería empezar la política económica de fondo para una estructura productiva desequilibrada.

Los ingredientes principales de esta estrategia específi ca de política econó-mica deberían ser al menos los siguientes:

• Asignar a estos recursos especiales provenientes de la porción de rentas y ganancias extraordinarias que el Estado logra “retener” de las actividades híper competitivas basadas en recursos naturales abundantes el carácter de un Fondo para el Desarrollo Equilibrado con Pleno Empleo y Equidad Social. La discusión sobre si este fondo se debe gestionar de manera centralizada por el Estado Nacional o de manera descentralizada con la participación de los gobiernos locales depende las características y la tradición institucional de cada país. Lo importante es que estos recursos especiales no se pierdan y confundan con el resto de las rentas fi scales para controlar mejor la correcta aplicación de los mismos a los fi nes establecidos.

• Defi nir de manera excluyente y ex ante los destinos posibles de estos recur-sos, para garantizar su utilización con fi nes de desarrollo. Los principales rubros podrían ser tentativamente los siguientes: a) obras de infraestructura que permitan el desarrollo de actividades productivas con equilibrio territorial, dotando a cada región de los servicios productivos básicos, tales como ener-gía, comunicaciones, redes viales y/o ferroviarias, conectividad, saneamiento ambiental, etc., que aunque no son condiciones sufi cientes son absolutamente necesarias para la actividad productiva; b) desarrollo de sistemas fi nancieros inclusivos que permitan el acceso de micro y pequeños emprendedores al crédito con fi nes productivos, fl exibilizando los requisitos del sistema bancario tradicional; c) fomento y apoyo no sólo a la innovación técnica en materia pro-ductiva sino también a la adopción y adaptación de tecnologías pre-existentes que favorezcan la competitividad en los mercados formales; d) diseño de un sistema racional de subsidios transitorios que compense a los productores por las deseconomías externas derivadas de su ubicación geográfi ca o su incorporación temprana a nuevos mercados o cadenas de valor; e) apoyo al desarrollo de innovación tecnológica en los sectores vinculados a las cadenas globales de valor en el segmento más competitivo del aparato productivo.

• Desincentivar las exportaciones primarias de bajo valor agregado a la vez que se estimule la incorporación de valor agregado desarrollando fronteras adentro la mayor cantidad de eslabones de las cadenas de valor.

• Establecer criterios objetivos de elegibilidad para las iniciativas a fi nanciar con estos recursos, incluyendo indicadores de retorno económico y social, con los que se evalúe la factibilidad de los proyectos a incluir en el listado de viables.


Lo novedoso de esta estrategia no está en la obtención de recursos mediante la captura de las rentas y súper ganancias de las actividades productivas basadas en recursos naturales abundantes. Esto ya se ha hecho en distintos países a través de mecanismos diversos, como ya se indicó. Lo importante de esta propuesta es asegurar el destino de los fondos así obtenidos a un desarrollo productivo com-petitivo e inclusivo a la vez. Lo competitivo debe estar orientado a procurar el mayor valor agregado interno en las producciones primarias basadas en recursos naturales abundantes mientras que lo inclusivo debe plantearse alcanzar el pleno empleo con equilibrio territorial y equidad social.

La creación de un Fondo para el Desarrollo Equilibrado no sería sólo una cuestión de prolijidad y transparencia presupuestaria. Tendría además un propó-sito político fundamental que es el de lograr el mayor consenso social posible para una política de estas características. A partir de la institucionalización de este instrumento la sociedad en su conjunto tendría que entender que la fi jación de un tipo de cambio elevado y la “retención” de las rentas extraordinarias que esto genera a algunos sectores no es un mero recurso fi scal transitorio del Estado sino un mecanismo de redistribución de los ingresos para lograr un desarrollo económico con mayor equilibrio e inclusión social.

VIII.- La restricción externa al acecho

El otro aspecto a considerar es el de evitar que el desarrollo de actividades que al menos inicialmente no estén orientadas a los mercados internacionales no sólo implique que no generen divisas sino que induzcan con el crecimiento económico interno un consumo mayor de divisas originada en la consabida ele-vación de las importaciones. En otras palabras cómo evitar la recurrencia de la restricción externa al crecimiento económico interno tan profusamente analizada por Marcelo Diamand en sus trabajos.

Para evitar la restricción externa no hay otro camino que mantener un tipo de cambio real elevado que permita la incorporación y mantenimiento en el nego-cio exportador no sólo de las producciones primarias con ventajas competitivas naturales sino también de las actividades secundarias de productividad relativa más elevada. Esto signifi ca no sólo producir o tolerar en el punto de partida una elevación importante del tipo de cambio nominal25 sino que además implica sostener a lo largo del tiempo esta ventaja competitiva adicional evitando que los costos internos superen la evolución del tipo de cambio. Esto que parece muy

25 En los mercados cambiarios administrados esto se logra generalmente mediante una mega-devaluación inicial de la moneda doméstica, pero otras veces es el propio mercado el que se encarga de producir una híper depreciación cambiaria en el marco de una profunda crisis del sector externo, incluida en muchos casos una crisis de endeudamiento y de incumplimiento de obligaciones externas (default).


fácil de decir es muy difícil de lograr en un contexto de crecimiento económico sostenido con inevitables presiones infl acionarias a medida que se aproxima el pleno empleo de factores productivos. En general lo que sucede es que luego de la devaluación o depreciación cambiaria original el tipo de cambio nominal tiende a estancarse y hasta retraerse como lógica consecuencia del incremento en el ingreso de divisas y las mejoras en el balance de pagos externos, mientras los precios y salarios internos se mueven en forma ascendente. De nuevo la sintonía fi na se hace imprescindible con políticas monetarias que permitan neutralizar la expansión monetaria originada en la acumulación de reservas de divisas y políti-cas fi scales que a la vez que permitan sostener el pleno empleo no convaliden las presiones infl acionarias inevitables en un marco de crecimiento sostenido.

El dilema que se presenta en una economía en crecimiento de estas caracte-rísticas se puede expresar en forma muy esquematizada de la siguiente manera: a) si se pretende acompañar el ritmo de elevación de precios internos con una evolución similar del tipo de cambio nominal se corre el riesgo bastante cierto de reciclar el proceso infl acionario convalidando expectativas y la tasa de infl a-ción tiende a crecer; b) si se decide “clavar” el tipo de cambio, o moverlo a un ritmo menor que los precios internos el tipo de cambio real se deteriora y se va comiendo las ventajas competitivas logradas inicialmente por esta vía26. Ante esta situación siempre se ha argumentado que lo que puede neutralizar este efecto son los incrementos de productividad física, pero esto sólo es cierto si la productivi-dad doméstica crece más que la del resto del mundo y esto no siempre es factible. La confi anza excesiva en las ganancias de productividad resultó nefasta para muchos países de desarrollo intermedio en el marco del denominado consenso de Washington a fi nes del siglo pasado.

Nuevamente todo es cuestión de sintonía. Generalmente las mega-devalua-ciones o mega-depreciaciones iniciales suelen ser muy superiores a las necesarias para restaurar la sostenibilidad competitiva de las actividades domésticas (“over shooting”) y esto brinda un margen para soportar el deterioro del tipo de cambio real cuando se inicia la recuperación productiva. Pero a partir de cierto punto, si no se trabaja activamente sobre el ritmo de crecimiento de los precios internos y sobre la política monetaria y cambiaria se corre el riesgo de volver a los conocidos ciclos de “stop and go”27.

26 Otra manera de ver el efecto del deterioro del tipo de cambio real en la competitividad del aparato productivo es que cuando los precios internos crecen más que el tipo de cambio los costos de las empresas se incrementan en dólares.

27 Quizás sería mejor denominarlo “go-stop-go” porque en las EPD la recuperación y el crecimien-to (go) implican mayor consumo de divisas por aumento de las importaciones no acompañada por un incremento proporcional de las exportaciones (a veces hasta por una disminución) y la inevitable crisis del balance de pagos (tal vez con un período de disimulo vía el endeudamiento externo) lleva a la necesidad de reequilibrar las cuentas externas mediante una recesión (stop). Una vez equilibradas las cuentas externas y con una devaluación que restituya la competitividad internacional de varios sectores productivos se puede reiniciar el proceso de recuperación y


Muchos de los seguidores de Marcelo Diamand entendieron un poco esque-máticamente sus propuestas de superación de la restricción externa en una EPD y consideraron que todos los esfuerzos debían ser puestos en lograr una indus-tria exportadora que generara la mayor cantidad de divisas que requería su cre-cimiento. Por supuesto que este objetivo no debería abandonarse nunca, pero tampoco hay que olvidar que en una EPD la principal fuente de generación de divisas seguirá estando centrada en la producción derivada de sus recursos naturales abundantes. Como hemos dicho al principio de esta nota, estos sec-tores lejos de reducir su diferencial de productividad con los demás tienden a mantener esa brecha no sólo por las ventajas naturales originales sino también por el avance tecnológico en dichas actividades. Entonces, la superación de la restricción externa no sólo requiere apoyar y promover la mayor competitividad de las actividades de menor productividad relativa sino apoyar también el desa-rrollo de las actividades con ventajas comparativas naturales por lo menos en dos sentidos básicos: a) desarrollar hacia adelante las actividades de procesamiento de productos elaborados sobre la base de los naturales para generar mayor valor agregado interno, y b) promover y apoyar una inserción internacional más activa ubicándose en la frontera tecnológica de ciertos eslabones claves de las cadenas globales de valor en las que participan y no sólo como meros tomadores de precio y conocimiento en los mercados internacionales.

IX.- Conclusiones y propuestas

Sintetizo ahora las principales conclusiones y proposiciones de esta nota:

• Las características básicas de una EPD mantienen su plena vigencia aun des-pués de los esfuerzos que muchos países con recursos naturales abundantes han hecho para contar con un industria competitiva a nivel internacional, y eso se debe fundamentalmente a que tanto el avance tecnológico como las nuevas modalidades de producción a escala global han sido también apropiadas por los sectores vinculados a la producción con esos recursos. En otras palabras, las ventajas competitivas de los bienes primarios no eran tan estáticas como parecía.

• Para una EPD sólo puede ser sustentable a largo plazo una política económica que antes que cualquier otra cosa fi je o estimule un tipo de cambio por enci-ma del que hace competitiva a la producción derivada de recursos naturales excepcionalmente abundantes.

crecimiento desde algunos escalones más abajo (go again). Claro que en el medio de todo esto se habrán producido efectos traumáticos entre los que se destacan el desempleo y el deterioro de los salarios reales derivados de éste y la devaluación del tipo de cambio.


• En una EPD el pleno empleo sólo se puede alcanzar si, además de apoyar a los sectores productivos con alta competitividad internacional, el Estado promueve el desarrollo de actividades productivas secundarias (industria) y terciarias (servicios) que estén predominantemente orientadas al mercado interno. Por supuesto que cuantas más actividades de éstas vayan pasando al rubro de exportables, mucho mejor.

• La equidad tanto en materia de distribución del ingreso como en mayor equi-librio territorial requiere que el Estado capture las rentas extraordinarias que la fi jación de un tipo de cambio elevado genera para los sectores productores de bienes primarios con recursos naturales abundantes.

• A medida que los grados de libertad con que cuentan los países con EPD se reducen por imposición de los organismos internacionales inspirados en la teoría económica ortodoxa, es preciso extremar la imaginación y llevar al límite la relación con dichos organismos para poder llevar adelante esta política heterodoxa.

• En defi nitiva lo que se propone para las EPD es no sólo un tipo de cambio nominal elevado sino además tipos de cambio efectivos diferenciales para distintos sectores, si no se quiere que esto derive en una distribución regresiva del ingreso y en exclusión social creciente.

Por supuesto que los instrumentos deben adaptarse a los tiempos y las rela-ciones de poder cambiantes. En la segunda posguerra se podía hacer una política de “sexo explícito” y manejar el diferencial de precios del comercio exterior a través de la nacionalización del comercio exterior28; en el marco de la industria-lización sustitutiva de importaciones se podían tener aranceles de importación muy elevados y muy diferentes por sectores (hoy tanto por las normas de la OMC como los acuerdos regionales estilo MERCOSUR los aranceles de importación no pasan del 35%) o se podían poner barreras para-arancelarias masivas (protección infi nita); durante el período desarrollista se instrumentaron mercados cambiarios desdoblados, con tipos de cambio nominales diferentes para el comercio y para transacciones fi nancieras.

Luego de todo esto vino el intento fi nal (probablemente no el último) de la ortodoxia económica en el marco del Consenso de Washington, fomentando desde el Estado todo lo contrario de lo que venimos propugnando, esto es el retraso cambiario al nivel de los sectores competitivos o menor aun, fi nanciando el défi cit externo que esto provocaba con endeudamiento creciente. En Argentina y algunos otros países (Ecuador, por ejemplo) esto llegó al extremo del intento

28 En Argentina fue célebre el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) mediante el cual el Estado Nacional compraba toda la producción agropecuaria a un precio compatible con el mercado interno y la vendía en el exterior a un precio internacional mucho más elevado. Con la diferencia se fi nanciaba el desarrollo de la industria fondeando a un banco estatal de desarrollo.


de irreversibilidad con el establecimiento de la convertibilidad de la moneda doméstica en divisas a un tipo de cambio nominal fi jo, que implicaba no sólo cerrar el candado de la política cambiaria como instrumento de desarrollo sino además tragarse la llave.

Hoy con muchos menos instrumentos disponibles la crisis económica inter-nacional, que pone en tela de juicio los fundamentals de la “sana” ortodoxia económica, se abre una nueva ventana de oportunidades. Hay que hacer muchos malabares, entre otros hacer profesión de fe de ciertos dogmas ortodoxos como la libertad irrestricta de comercio y declarar anatema a cualquier “manipulación” heterodoxa de la política cambiaria, y luego de todo eso hacer lo que corresponde. La alternativa a esto es el desempleo estructural, la dualización económica y la exclusión social.

Referencias bibliográficas

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