cap 2 defendiendo el valor publico

DEFINDENDO EL VALOR PIbLICO

El día de su nombramiento, el concejal de sanidad conducla por la ciudad.' En cada esquina vela signvde desidia privada y pública. Contenedores de basura. que no se hablan vaciado, rhsaban restos de comida, caiiej'anes ospmx ~ e n o n n e s ji rkpletas papeleras de las que naxe seocupaba, y ks w habíanaraciado estaban d e - adas de venido$ alimenticios. * los bamos más pobres de la ciudad, Iás ratas se deslKaban en* las latas.

QuizAporque qxbaban de nombrarle. d concejal tenía una nota- ble conciencia de su responsabilidad pública. La ciudad gastaba unos recursos considerables en Nevar a cabo las actividades de su depanamento. Cientos de empleados percibían su salario y hacían carrera en su organización, mientras colas de camiones se aparcaban. mantc nfan y utilizaban bajo su supervisión. Y lo m8s importante. millones de ciudadanos confiaban en que su departamento mantuviera la ciudad limpia y en peifectas condiciones sanitarias.

Reconfortado, mientras seguía conduciendo, observó signos de que su organización funcionaba: disponía de enormes camiones pintados con colores distintivos. conducidos por habajadores que venían contenedores de banva en su interior, etc Maquinas de limpieza viana roda- ban midosamente por ks cunetas. siempre d e t h de ks grúas munici- pales. que retvaban los coches mal a@os. OQsionahnente aparecla un barrendero, con escoba y cubo de basura. vaciando las papeleras

A pesar de ello, no podía dejar de pensar en que su orpanización podía hacer más. Como nuevo concejal, quería demostrar su compro- miso y capacidad de mejora. Quería que su organuación incidiera posi- tivamente en todo lo que veía a su alrededor. Quería crear valor para los ciudadanos. Pero jcómo?

La cuestión era particularmente urgente, porque el nuevo alcalde le había pedido establecer los objetivos de gesti6n del depanamento de la vía pública. Como parte de su plan estrategico. el alcalde quería saber si era aconsejable privatizar algunas de las operaciones del departamento.

60 Visiones del valor público

El concejal de la vía pública es un directivo. La cuestión es: ¿cuál es su trabajo?, jcuál es el objeto de sus eskerzos? .

Sabemos que el propósito del trabajo directivo en el sector privado es ganar dinero para los propietarios de la empre~a .~ También sabemos cómo se puede conseguir dicho objetivo: produciendo bienes (incluyendo los servicios) que se puedan vender a los clientes a precios que generen un nivel de ingresos por encima del coste de producción.' Y sabemos cómo se pueden llevar a cabo estas tareas directivas: con medidas financieras de beneficios y pkrdidas, y cambios en la cotiza- ción de la empresa.' Si los directivos privados pueden diseñar productos que generen beneficios de manera continuada, entonces se presu- pone que han creado yalor.'

En el sector público, el propósito general del trabajo directivo no parece tan claro, fa que lo que los directivos han de producir para generar valor es más ambiguo. Y medir si se ha creado dicho valor es aún más dificil. Con todo, para desamllar.una teoría sobre el modo en que lo? djrectivos públicos deben actuar es necesario sentar tres puntos previos. Sin conocer el sentido del trabajo directivo, no podemos determinar si una acción directiva particular es buena o mala. La gestión-pliblica es, después de todo, una tarea tan normativa como técnica.

, 1 Como punto de partida, déjenme proponer una idea muy simple:^

\ I objeto del trabajo directivo en el sector público es crear valor público, del mismo modo en que el del trabajo directivo del sector privado es

\ - ~ r e i r valor privado.

A menudo, esta idea tan simple se recibe no ya con indignación, sino con rabia. Una sociedad liberal* como la nuestra tiende a conce-

\ bir el gobierno Corno un sector improductivo. En dicha concepción, el gobierno no puede credr valor. Como mucho, es un mal necesario: una especie de árbitro que dispone las reglas según las cuales la sociedad civil y la economía de mercado operan con éxito, o una institución que llena los huecos que deja el capitalismo de libre mercado. Aunque estas actividades se pueden considerar necesarias, difícilmente se pueden contemplar como generadoras de valor.

- - - - - - - -

" El a y i o r _ s e c c f i W ~ ---- d a n ~ ~ n 7 ~ c ü a T e T t C r m i n o liberal se identifica con la defensa de las libertades. y no con un determinado posicionamiento ideológico conservador como en Europa. (N. del t . )

Definiendo el valor pública 61

Eigobierno corno tin secror que crea valor

Pero esa concepción niega la realidad que los directivos públicos experimentan diariamente. Desde su perspectiva, es el gobiemo el que. a través de sus directivos. protege al país de sus enemigos, mantiene limpias y seguras las calles. educa a los niíios y aísla a los ciudadanos de los innumerables desastres, tanto de origen humano como natural, 2 que tanto empobrecieron las vidas de las generaciones anteriores. Desde su punto de vista, es evidente que el gobierno crea valor para la sociedad, y que ésta es la razón de su trabajo.

Como es lógico, esta descripción no es del todo satisfactoria, ya que 610 tiene en cuenta los beneñcios de la actividad pública, pero no los costes. En realidad. los directivos públicos no pueden conseguir los resultados deseados sin utilizar recursos de usos alternativos.'Mantener las calles limpias. proteger a los marginados de la pobreza, la igno~ncia y el paro. e incluso recaudar los impuestos que la sociedad ha acordado. Los directivos públicos necesitan dinero para comprar equipo. pagar a sus trabajadores y prestar los servicios que han sido legislados. El dine- 1 & ro se recauda a través del poder coercitivo de la hibutación, y d e m e j 2f destinarse a otros usos, principalmente el consumo privado. Este coste !

de oportunidad se debe comparar con los benetiaos de la actividad pública f Además. para conseguir sus objet6os. los direciivos públicos sue- , ,

len utilizar otro recurso no monetario: la autoridad del Estado, q e obliga a los ciudadanos a colaborar diktamentepara la consecuci6n S'''

L de los objetivos públicos." A los que tiran objetos al suelo se les multa para mantenerlas ciudades limpias, a los beneficiarios del subsidio de paro se les obliga a encontrar trabajo, y cada ciudadano tiene la obli- gación de pagar sus impuestos para contribuir a la consecución de los fines colectivos de la sociedad!

Una sociedad que \,alora más el consumo privado que la consecu- ción de losfines colectivos tiene un gran concepto de la libertad y considera al empresario privado como un motor del desarrollo económi- co y social mas poderoso que el esfuerzo del gobiemo. Los recursos que solicitan los directivos públicos se les conceden, si. aunque de mala gana. En consecuencia, no basta con decii que los directivos púbii-\\

' - 82 Vsiones del valor público

E! n ~ n d o politicu: "nosotros, l&s ciudndanos~, como consuiiridor colectivo

Pero ja quien hay que hacer esa demostración? y, jcómo se puede saber si dicha demostración es convincente?

En el sector privado, estas preguntas se contestan cuando los consumidores. de manen individual. destinan el sueldo para comprar un producto y cuando el precio pagado excede el coste de producción. Todo eso establece la presunción del valor de la 'empresa privada. Si los individuos no valoran lo bastante los productos o senicios como para pagar por dos, no los c o m p b . Y si no los compran. los bienes no se producirán."

En el &or públiw, &n embargo. el dinero usado para Financiar las

\\ actividades de creación de valor no deriva de la elección voluntaria de cada consumidor. sino del wdacomitivo de la uibutación Eso es. re-

\ l --- usamente, lo que crea el problema de la valoración de actividades del al menos desde un dehminado punto de vista.'

El problema. desde esteipunto de vista. consiste en que el uso del poder d t i v o cuestionala soberanla del consumidor, el vínculo au- cial entre la valoración individual, por un lado. y el control sobre lo que se debe producu, por o-, F e proporQom la justificación normativa para las empresas del sElorprivado.' La coerción elimina la oportunidad de los individuos de exp-sus preferencias individuales y deja que dichas preferencias gobiernen la producción. Dado que los indivi- dGos no deciden. individualmente, comprar o wnaibuir a determina-

l das achnaaaes puoiicas, no p e r n o s esrar seguros de que quieran lo que el gobierno produce. Y si no podemos estar seguros de que los indi-' viduos quieran lo que el gobiano produce, entonces tampoco wdernos estar seguros de que ei gobierno produzca algo de valor.

Si embargo, este anáiisis olvida que Los rrcwsos disponibles para los directivos públicos se generan mediante un proceso de elección voluntaria: el p- de elección de un gobierno representativo. Es cieno que la elecsi6n individual no controla el sistema. Pero las instituciones y los procesos de una democtacia representativa h n , con la mejor intención del mundo, las condiciones en las que los indivi-

- --duos pueden. vduntariamente. asociarse y decidir colecti%ente que quieren comeguirjunt~s;sin-~miCar susTé?'ndivi&~es. Es la

- únira m a m que con~ce<oldTcí&-Gn nosouo~&xxtn de una __-c-

coleaindad de individuos libres." Este nosows. a su vez, puede decidir una causa común, obtener recurso- r o i - m u b t e n e r -

Definiendo el %alar plrblico 63

dicha causa. es&, las actividades que constituyen el pmceso de deci- si6n y realizaaón política asociados al gobierno.

En la práctica. se trata del reconocimiento explicito del poder de la politica para establecer normativamenre los prop6sitos públicos que sitúan los mandatos legislativos v ejecutivos en el centro de la con- cepción tradicional de la administración pública. Dichos mandatos legislativos guían la producci6n pública. precisamente porque definen las aspiraciones colectivas. A su vez, dichas aspiraciones establecen una presunci6n del valor público tan fuerte como la presunci6n del .valor privado que genera el mecanismo del mercado, por lo menos si se pueden realizar dentro de los tkrminos del mandato. Conse- cuentemente. deberiamos evaluar losesfuenos del directivo público 4 no en t¿rminos del mercado econ6mico de consumidores individua- l.% smo del r k d o político dedecisiones -- vés ae instituciones de representación democrática':

Precisamente para demosuarlo. el concejal de la vía pública pre-

l para un plan para someterlo a la decisi6n del nuevo alcalde. Con este acto intenta satisfacera los representantes de la poblaa6n. demoshando que su organizacih satisface las aspiraciones colectivas. Una vez pre- sentado el plan, S& responsable de tomar aquellas medidas que evi- dencien la wnsecución de los propósitos y objetivos del plan.'"

Muchas veces se considera falaz el argumento según el cual sdpue- 1 de suponer que los directivos públicos aean valor público si superan

el test del mercado político. Todos somos conscientes de la compcdn que impregna las deliberacones y decisiones de las instituoones deme cráticarnentc representativas.'' - Sin embargo. los directivos públicos m activo no tienen otra oqci6n que confiar -al menos un poco- en el poder nonnativo de la.$ preferencias que emergen de los procesos representativos. Estas el&&- nes establecen la i d c a c i ó n D K ~ la acción eeruifial en el sector uúbli- - co. Ya que los directivos públicos gastan recursos públicos en las organizaciones que lideran, deben actuar como si existiese una repre- sentación conerenie oei normativo *nosotros.. aunque tengan sus dudas. De otro modo. sus acciones esíarian infundadas. - DIFERENTES ESTANDARES PARA MEDIR EL VAWR WBLlCO

Reconciliar el deseo de que el proceso polltico determine lo que es valioso que el sector público produzca. reconociendo que el juego

. - ,k;::"T fl*'

..p" Viaones del valor público

democrático es'wlnerablea diferentes tipos decompción, ha cons- tituido el reto persistente de quienes han querido ofrecer una teoría

. de la gestión pública en dem,ocmcia" Con d tiempo, hemos confia- do.= difcrenfes concepto5 com.&dares para definir los ~roe6-

. . sitos vos.^ , .,

. . . y ennuite poubia* U w i s e a i a i m e ,

d nabap del con@ de la vía ptiblica a limpiar las calks lo más eficaz y eficientemente posible.

Es faQl esia~ de acuerdo c m dicha concepción. Sin embargo. una retlexi6nmás profunda revela una característica de este es&& que comúnmente se da por supuesta: d i i t a -

' en& de los pn>cam poUtKos -principaimente legis- ! b * < E ~ ~ & t e t m i n de lo m e s vahoso au el sector oúbli- 1 co pmd-ca Para aquellos que mis- que ia blftíca es ukv i a Para &la voluntad colectiva. y que ven en el sistema democráti- co la mepr respuesta al problema de reconciliar los intereses individuales y colectivos, no es sorprendente que dejen decidir al proceso político lo que es o no valioso producir con recu- públicos." Ningún otro procedimiento es coherente con los principios de la democracia. Pero para aqudlos que desconfían de la integridad o utilidad de

los procesos políticos. La idea de que el valor público se debe definir políticamente es difícil de aceptar. Han visto demasiada corrupción para confiar la determinación del valor público al proceso político. Como minimo. dichos críticos quieren garantías de que el proceso pditico acepta los límites de la acción pública o cumple unos mini- mos estándares de justicia v competencia en las deliberaciones Que producen los mandatos.'* Alternativamente. preferirán procesos más objetivos para determinar el valor de la actividad pública y alguna platabrma para confrontar los procesos políticos con dicha infor- mación objetiua."

Definiendo el valor público 65

9 Comperencia poliricamente netitrd

En el último cambio de siglo. Woodrow Wilson ofreció una solu- ción: separar la política de la administración v perfeccionar cada actividad en su propia esfela.m Consiguientemente. los directivos públicos deben imaginar que los mandatos politicos les Uegan de manera coherente en políticas bien definidas. Como productos de internos procesos polfticos. las políticas gozarían de toda la legitimidad moral que el proceso democrático puede otorgarles.

lidades. se asumía que los directivos públrcos disponían del conocimiento sustancial necesario tanto en los campos en que operan como en el arte de la administración." Los directivos públicos se ganan su sueldo conociendo loque se puede producir y c6mo se deben disefiar las organiawones para producir lo que es deseable. .

Sin embargo. esta concepción tradicional no consideró lo que podria suceder si la realidad wlitica no obedece al ideal descrito. A menudo los mandatos políticos llegan careados de internes especialessue son difíciles de reconciliar con el deseo de proteger el interés público.:: Otras veces, los directivos reciben mandatos incoherentes: se espera que produzcan diferentes cosas incoherentes entre sí y no se les faci. . . litan instrucci6nes sobre qué objetivoi'son prioritarios'-en el caso de que su jan contlictos' En otras ocasiones, los mandatos politicos cam- bian de hanera arbitraria e impredecible, desmiyendo inversiones y frenan80 el empuje adquirido, que se+ necesario otra vez cuando el equilibrio político vuelva a su psición ~ r i g i n a l . ~

Afrontando esta realidad política, incluso los directivos wilsonia- nos a menudo cansideraron necesano cuestionai la calidad de 16s mandatos políticos. Lo hicieron basándose en su obligación moral de dehnder el interés oúblico v ureservar la continuidad de im~onantes . . actividades pública~.'~En sus mentes, su conocimiento sustantivo y gerencia1 les otorgaba el derecho de criticar las vaguedades políticas aesorientadoras. En el panteón de los héroes burocráticos. la rmag7n del burócrata que obliga a políticos malintencionados a defender el interéb ~úbtico a lw-o dazo es la del servidor responsable. - .

Una vez revelada, esta clase de resatencia Óurocratica a los mandatos políticos no se puede sostener en nuestra democracia. De hecho, uno &e los objetivos de la política-populista es la lucha contra el man-

.?@$p& ::niv? fjj L!.;:?,;: . . . ., . , - ' .66 'Viiona del valor público

.... . . . . . . .,\ \ '.d

darin burocrático. Como resulthdo. dicha resistencia fue soterrada.

, . 8 . .

... - , @ T ~ ~ & F m e d i ~ d v a l o ? p b . ~ -- . ~ . ~ .. . . ' ~ . ~ ,.. ,

, ., . . . . . . . . . . . . . , - . .. ~. - .... . . . , si^ &w,:h,$,&& ......... .~ ... . deSu)&ama-én nuesw

. . cultura, y,ad han e t n @ p ? a ~ . p a ~ % disciplinát yiaciondi- z a r el.pmEeSOdemoa5ti~.:~ich~plafaforina fue estabiecida según un nuwbtipo de conocimiento. Mie#ma%qttYa teoría tradicional de la -,púMicam&i6 e l ~ 6 0 : s u s t a n t i i v o y admi- nistrativo de iosproFesionakr(desard1ado a trav&iiela .$xwrien- cia.mfesional vi& eduwión). la nueva formulagon -ve aue las ... . - . - - . . W a P a l f t i c a s ~ t e s d e : ~ e c ó n o m í ~ ; ta -.y k inves-

. . . t i g a c ~ ~ . 5 e 9 - Q n ~ @ ? W ~ & a ~ = ~ f e ... . o a p m d w p o s t s i taJ da púbBca%sn vallosisono.-l-

nuevas téakas i n d ~ : e l a o a t i n s c d e p o i í ~ , . la evaltiách de pro- . . , ' gramas.. el adbis ro- y e! anáiisis Coste-hendicio. Los . réfonnadores conñaron &que el.& dc&di9s técnitas podía insu-

'8ar hechai.abrtiaos:enlaslasdeli~newHOcas Sobre el erado en que las iniciativas propuestas eran wabla y el grado en que los cos- t a del esfua-m g u b e m a m d podían serjustificados por los baK- fiaos d a ' . k . ~ . '

. . . . .

: : . Se ~uede disait ir~kliamente wbreel%a.do m aue dichas téc- nicasLatmplidosus&eSdS,ioaatsmUdiomásdeioquepode- mos decir aquí. Desdrhpeaqwth desalguien que anaiíza el irnpac- u> global en d procesode ekboraci6nde las poiltkas, se pwde afumar .que las técnicasno seutilizan de rna-ria ni son invariable- .

.mente úiilZ=do se -ipkanD A pesar de ello. han conseguido cm- biar el disnrso imlitico & ccmamas DIiblicos. Han incrementa- - - . - do el,ameiitad+i ~roces~rwIÍtic0 Dorareumentos basados en datos

Definiendo el valor piiblico 67

no son enteramente obvias, dichas técnicas Dancen más útiles esti- mando el valor de determinados oromamas que el valor global de los esfuenos de una organización. Sospecho que una explicacibn a que, 5ara utilizar dichas técnicas de manera exitosa. los gesfores deben espe- iiticar Objetivos y medidas concretos para su consecuci6n. Objetivos

, yinedidas especificas son precisamente lo que definen ias p'olíficas gubernamentales.

Por contra. una organizauón es mnmenfe conceptualizada como un simple @grama. A menudo, las o e u o n e s incorpoxan paque- t& de programas. Las dikrentespólíticas se pueden haber combina- do para conseguir coherentemente un pmp6sito más amplio, pero su co-ci6n es a menudo muy dificil de medir y aúnmás dificil de aai- &ir a la actividad de una sola organización.

Puede ser también importante que. como se ha mencionado anteriormente. las organizaciones públicas tengan una especie de capital basado en las habilidades para adaptarse y definir nuevos retos. En la medida en que dicho capital existe, la evaluaci6n de sus resultados en tareas presentes no capturará el beneficio global para la sociedad. En cualquier caso, el uso de dichas técnicas ha sido más común para evaluar programas que para analizar el valor producido por organizaciones públicas.

En segundo lum, debemos distinguir entre el u* de dichas téc- . - nicas para estimar er ante si una iniciativa pública puede ser valiosa o

no y el uso ex post para determirar si el pro- ha tenido éxito. E\ análisis de políticas se centra a menudo en el primero. mientras que la evaluaci6n de programas lo hace en el segundo. Dicha distinci6n es particularmente importante cuando uno utiliza comparaciones con la gestión en el sector público &n el fin de o& consejospara los gestores del sector público sobre cómo podrían calcularmejor el valor de sus actividades.

Tal y como se constatado más arriba, el sector privado parece dis- fnitarde unamedida más fiable del valor de su producci6n que el sector público. Los ingresos y beneficios de la venta de productos y servicios -es decir, el famoso margen- proveen una medida directa del éxito de la empresa privada. Sin embargo, lo interesante de la rentabilidad es que mide lo que pas6 cn el pasado. Dicha medida se toma muy seriamente en el sector privado, en parte porque se puede utilizar para controlar y estimular a los gestores, pero también porque da a los gestores privados una ventaja para pensar en el luturo. De hecho, se ha recomendado a muchos gestores privados reducir su confianza

en la planificación esuategica disefiada par¿ producir prnii-ones m8sprrdsaJsobrrdfumroy.enniiugarugar&enniWdadpara

,- -duidamente ante las condiciones cambiantes del m d o . Consid&temente. la lección del mivado r>arece sex aue es - - &tremadamente dioso desarrollar informaO6n A i s a sobre los

1 resultados d o s en lugar de concentrar iooas ios esm- en mi-

l P F

agencias públicas se deben centrar más en la cvaiuac16n ae pro-- m ñ . a aue

~ i e m ~ ~ , ~ t a m ~ a n a ü z a r q u ~ t i p o d e p ~ c i a s b t e r i - '/can satisfacer las actividades públicas, A menudo, las técnicas anali-

ticas se presentan wmo si fueran Uempre haramientas útiles para que el gobierno Kpa si sus esfuenos son Müosos o no. Entre ellas. el aná- lisis com-benefiao se presenta como la técnica supe~ior, la más general y reiacionada con d valor. La única d n para no u- dicha téc- nica a &?bmneaa *s más diEicüa de manejar. Consimientemente. - - laeval~ndepmgmnasvdanáüsiswst&mwM . . x p-ruan como wib6ptimos mpecto al análisis coste-beneficio.

Sin embargo, hago una importante distinción conceptual entre las <&micas y creoque. para la mayoría de los propósitos púb!icos. la evaluaci6n de programas y el análisis coste-etectividad son concep tualmente ian práaicos wmo opdsPdS@~mdoxxs s u p m ~ . El aná- lisis costc8cnefiüo. derivado de ios rullmvios de la economla del bienestar. asume que ias actividades del plblico deben evaluarlas los individuos que d i z a n las consecuencias (positivas o negativas) que tienen para ellos wmo tales. cambio, las técnicas de la eva- luaci6n de programas y el análisis cmtnfecíividad no fijan su medida del valor en la evaluación individual de las consecuencias de una política pública. sino en los taminos en que la política consigue objetivos particdam fijados por el propio gobierno. Consiguientemente. la evaluaci6n de programas mide el grado en que el programa consigue los objetivos previstos. y dichos objetivos se i&&n de los esta- tutos b polfticas que los autorizan. El análisis coste-efectividad mide el grado en que el esfuerzo público satisface determinadas finalidades que se definieron en relactón a dicho esfuerzo particular. probable-

mente con la ayuda de los profaonales que pueden ayudar al gobierno a d&nir lo qne mmtiíuyeuna ektividad valiosa.

En rrsumui, tanto la evaluafi6nde programascomo el anáüsis a>s- teekdividad deone el valor m í b b en relación coa los obiitivod defi- mdos coiecUMmente que emcrgen del p- de decisión colectiva. mieniras que el anáiiiis coote-beneticio define el valor a partir de las pitumcias de los individuos nn rrterrnc~a al pnxeso de decisidn - m e n t e individuales a. sin lugar a dudas. lo que lo hace concep Na~nente surmior a los oios de economistasdel bienestar. pero p ~ a aqueilos que creen m la capacidad del proceso pdlricorespecto a enabkm una aspimci6n colectivamente articulada. y que creen que Ata a la mejor guía para laacci6n pública. b e v a i d n de programas y u anaiws oostcetectividad parecen ser mejores técnicas pre- cisamaitevorque van más allá delas preferencias individuales, hacia I

Recientemente. los gestores púbiicos han elaborado una meta teo- ría para aumentar el valor de'- acuwdades. Badndasem el sector pllvado. ponen el acento en ei servicio al cliente v se comprometen a Mlom sus esfuerzos en la satisfacción& a t e último.' Esta idea tiene imponantes virtualidades. Es positiva en h medida en questimu- k a l o s g e s t o r a a p m a r e n h c a ü d a d d e l a s i ~ ~ q n e k s a g m cias del gobi-bIecm con sus clientes y a bcer más sakíaaorios dichos encuentros. Ya tenemos bastante de funcionarios rudos y procedimientos butuci-aticos mal diseñados. ! Sin embargo, la idea también mntiene errores. No qucdaclam quié- nes son los clientes del gobierno. Como es I6gim, x da por supuesto que ias organizacrones públicas tienen clientes: los ciudadanos, que están situados al final del proceso y que generan contactos o transacciones individda.

En la medida en que el gobierno pmporgona servici6s y beneficios a l& ciudadanos, el modelo ~arrce Funcionar bygnte bien Sin ernbar. io, el gobiano no solo a un proveedor de servicios." sino aue,.rnucbas vges, impone obligaciones sin prestar servicios. Tal es el cae, por ejemplo. de los departamentos de policía. de las agencias de protei ci6n medioambiental. de las comisiones de defensa de los derechos

1 Visiones del valor pública

civiles y de las agencias tributanas. entre otrus. Estas organizaciones no se consideran a sí mismas prestadoras de servicios a sus usuarios. sino representantes del Estado. obligando a los clientes a subir una perdida patrimonial en beneficio de la S&&

Desde luego, puede ser valioso para las agencias reguladoras pensar en los ciu.&&nos regulados como dientes y diseziar los encuen- trÓs obligatorios wn tanto cuidado como ahora se hace con los encuentros de se~cio. 'lSin embargo, no es rawnable imaginar que las agencias reguladoras encuentren su justificación en la satisfacción de aquellos a qujenes obligan a wntribuir al interés pfiblico. Es probable que la justificación residgen las ~meaiencias, atractivas para lajnmensa mayoría, de imponer obligaciones a unos pocos. Por ouu lado, además de los obligados, pueden cxister otros interesados en la manera m& o menos justa en que se imponen esas obligaciones. ya &e en realidad están pmsando en la posibilidad de ser eUos mismos los obhados. -

I La cuestión es imwrtante. M aue nos recuerda aue las agencias . . - - que prrrtan los servicios son objeto de evduaa6n tanro por pane de l ó ' i h p a r - tamuitos debienestar o servicios sociales. Para evaluar sus d t a d o s . ricesitamos conocer la opinión de los dientes sobm los servicios que -- reciben. Pero no podemos cohfiar Únicamente en su aiterio para juzgar el valor que producen esios xrvicios. Los ciudadanos y sus repre- sentanter quieren axgurarse de que el wste total del programa se mantiene en niveles-bajos, que nadie se aprovecha del pro- (aunque la prevcnuón del robo sea más costosa que el mismo robo), e induso que los clientes experimentan un cierto grado de estigmatización al incorporame a los programassodales, y todo ello para establecer una clara diferencia entre quienes pueden ser independientes y quienes necesitan del Estado.

Defiruendo el valor público 71

quienes deciden lo que merece,ia pena producir en el sector público. y sus valores son los que, en definitiva, atentan a la horade juzgar si un Droglllma es valioso o no. . -

Al final, ninguno de los conceptos resefiados -competencia politi- camente neutral. análisis wlítico. ev-n de omeramas o s e ~ c i o al niente- puede eliminar el papel preeminente de la politica cuando hay que deiinir lo que debe producir el sector público. La politica con- unua siendo el auténtico Arbitro del valor ~úblico. al igual que las decisiones de consumo p r i d o arbitran el valor privado. Los-- cos s61o pueden intenrar mejorar el proceso político. convirtiéndolo en una guía firme del valor público. Esta es la razdn por la que la ges- ' tión política debe formar parte de nuestra concepción s o h ~ la función de los gestores público^.^

Para examinar el modo en que estas consideraciones genedes afectan a la percepción y el razonamiento de los directivos públicos, vol- vamos al problema del concejal de la vía pública expuesto al inicio de este capítulo. ¿Cómo debería enfocar el valor que está creando y para quién?

El concejal de la vía pública ha heredado un cometido público. Le hansido confiados recursos (en forma de dólares recaudados a través de los impuestos, autoridad pública, edificios, camiones, y la experiencia acumulada de su organización) para cumplir unos propósitck públicos más o menos definidos. Su responsabilidad sobre el uso de dichos recursos públicos lo convierte en un directivo público. En el momento en que toma posesión del cargo, los recursos no son entera-

. mente fungibles (a su disposición), sino que están asignados a determinadas actividades como resultado de la tradición de la organización, las normas de procedimiento estándar y las t e c n ~ l o ~ a s . ~

Las actividades actuales tienen diversas consecuencias. Los colectivos ciudadanos, los medios de comunicación, los concejales munici- pales y el alcalde observan la organización y ofrecen diferentes consejos sobre el modo en que se debenan utilizar los recursos, recomendando incluso su devolución a la población o que sean utilizados por una empresa privada en lugar de la burocracia ~ ú b l i c a . ~

En parte, porque los propósitos se definen en términos genéricos y no en términos precisos, en parte porque los supervisores de la acti-

72 V i ~ n e s dd valor público

vidad p ú b l i c a ' h p a n sobre lo que debe hacer, y en parte porque los mismos directivos se consideran expertos en definir y resolver los problemas a los que se enfrenta la sociedad, el concejal de la vía pública tiene una cierta discrecionalidad tanto en la propuesta corno en la deci- sión final sobre la utilizaci6n de los recasos." Su problema comiste entonces en juzgar cómo se pueden utilizar para aumentar el valor de la actividad de la que es. temporalmente, responsable."

El producto de la recogida de basums

Al principio, de la simple inspección de las operaciones del departamento pante.revekme el valor que se esta produciendo: el departamento hace que las vinendas, las calles y los callejones de la ciudad estén más limpios de lo que estarían en su ausencia. Pero esta observación nos lleva a otra cuesti6n: jaque se debe el valor de estas consecuencias? Cuando se plantea esta cuestión. el análisis se aleja de la obsefvación de acontecimientos físicos y entra en el Ambito del juicio sobre lo que los ciudadanos valoran o deberían valorar.

Es evidenteque esta cuesti6n no se plantearía si los s e ~ c i o s de recogida, de basura se ofertaran y compraran en el mercado. Entofitq el valor que los ciudadanos otorgan a las calles limpias se maniktaría en su voluntad de comprar dicho servicio. El responsable directo de utilizar los recursos debe dar una respuesta gené- rica y políticamente aceptable a la pregunta de por qué sólo es valioso el servicio cuando los impuestos financian la actividad. La financiación pública de la actividad rompe el vínculo entre los deseos individuales, expresados a ttavés de la voluntad individuai de emplear su propio dinero. y el producto que se entrega. No sólo plantea dudas acerca de los deseos individuales de los ciudadanos respecto al servicio, y. consiguientemente, sobre su valor, sino que tambiin hace necesario explicar el valor de la actividad en términos que satis- fagan a la comunidad en N conjunto; y no s610 a los beneficiarios del servicio.

La necesidad de dar una respuesra genérica y políticamente aceptable - d e actuar como si existiera un consumidor cokctivo con preferencias perfectamente definidas respecto a las condiciones s w a - les genemdas por las actividades públicas- constituye el problema central en la definici6n del valor de las actividades públicas. A pesar de la dificultad del dilema en el plano teirrico. a nivel práctico. el sis-

. . ~eiinkkdqel -,,$ +púbh~~ , -33 i

tema político d v e d-*ente esta uwt&$n, au&i&t& a los .~ .- . uhrrctivoap~bño0s a gastar rrairsos púf&&', . , .

Las autorizacioíws se j i f i can g~eraIm&+ a t r a e de una da- ciipci6n del valor & las acüvühk" Para &'Ú;u, lad&,ipción && convencer nos& alos individu'& 4% función + diente y bmefi- -&ariode las'&Ues limpias. ih a I;? comunidad en con- jiinpo. o más exadanknte 2 lob inaividuosen su rol de ciudadanos. .iniembras &una s~cii?dad;~ a& rrprrsen&~:A las instituciones politi&. Desde luego, m> &falta repetir a diario e+descrip&n. Una vez establecida, se Empondrá la t~dici6n. Sin embargo. la des- cripasn deb&k&&Úe &lo Xa pak pe je~ re&karla. si Uega la ocasi&,& 0 naUm"zar ac&&,&

En d.c%oaeh &de basuras. uni posibiedexri~ón con- asteen Ia aFmnaci6h d=que las ciu'dades lim@asi&n estéticamente m8s que'las sucias. Dádo los ciqbdanos.7 muestran a Favor de &ciudad& limpias, al hacer más'limpias las.ciudades se genera un valor píblico.

. - Escii.ía'as~. de un malo tan m, dicha proposición suena e-- iia, * qke sugihque el gbbierno &-.a los +dadanos para pro-

: -&&limpieza Di hecho. a un'& enib;arazoso.pata uxp sociedad ~ í n n & e t i l a v i r t u d + k ~ ~ é z a y g r a ~ ~ ~ l o s ~ p a r a amseguüdicho objé&~.~e'&e,pUeS, tentadorb-.&valorpúbli- co más -¡III? mejordesa+i6n- quela mera limpieza para establecer el kdor dela itctividad. " ' ''

Una justificacisii más sólida: & la afir&&6n de que los departamentos de,lavfa wca p&&en la ralud&íi+'~n ~ .ooncepá6n . la mmgida'de . . bgnuas a valiosa porque produce u? ~. cadenade efectos queprotege a los ciudadanos de Limp-do los residuos orgánicos de las calles se reduce el ritmo.de reproducción dc las~bacterias, sm'mencionarlas ratas, que son est6ticame.nte'negativas y que conllevan elevadob riesgos sanitarios. Esta rutina, a su vez, reduce la kibiilidad de una epidemia.

Esta descnpa6n introduce un nuevo problema: la demostración empírica de quela reccgida debasuras previene efectivamente la apa- ri&n de epidemias. W ' p M e n ~ a de que el valor de una actmdad públi-

. ca seeMUentra.en una cadena causal lar& e incihiniuada por la intervención g u b m e n i a l es común en las actividades públicas. En .la maida enque no estamos s&guros.de la conexión causd.entre los .ouqws públicos (récoger'basuras) y d impacto (buw~).social desea- do(reducCZ6n &la mortalidad y la mbrbilidad), el poderde esta segun-

.. .

, ,

da desa&i6n se ve red"~do.do%ero a menudo bjmportancia del objetivo justificard la a a i v i d a d h d ~ en.si+ones q las cuales el resultado actuai a i+exw.

Estas dos'wWones d i j n t e s de k'-& debesuras -pm ducirui valor estetico o proteger la salud p&lica- establecen contextos.bastante diferentes enla mentede la poblaci6n para d u a r tan- m el nivel fomo ladistribuci6n de los servicios pÚMicos. En el casa & la producci6n de:&n espectáculo. la actividad pública parece db&-

-.cional.Es menos &gente prestar el seMcio. y, lo que es más importante, d u n a menor pzecxupaci6npor su distributióe Sin embargo. 6n e1 -de la pr$ecci6n de la.salud Pública, el esherzo públiw paree e s d . Se +ea& más recursos.para producir la -a- ria proteCCi6n. porque los i n t e r e en juego son mayores. Tambien existiriuna mayor prcocupaci6n por la distiibución de los se~c ios .

-El -ato puede ser que todo el mupdo tiene el d e ~ h o a serpm tegido de cuaiqula amenaza a su salud

Muchas de nu- decisiones politicas dqdendeeaa d 6 n . es a, desuna msapa$icukr w m& wmo uqa.&versi& que los mdividu60 pÜedqn wmp~aro &mo un dexecho gpantizado a toda la rOacda¿.D.& este deba& también hay que tener en cuenta hasta qué punto de- d d o n e s sociales.se consider+n como una cuesti6n pública l~pai&p&da: estamos hablando de las fronte- ras del sector pablico. Cuando w establecen detcmUnadob bienes y ser- naos como derechos y x Wiculan a las nociones de j d c i a y eq& se amplfa la frontera del Kaor público para incluir laobligaci6n de producir una;cit?ta cantidady distribución de dichos bienes y servi- a&. c u a n d o & t ~ & e n e - s yspviciossewnsidqanwmocmas que la sociedad valora pero que no están vinculadas alas concepcio- nesdejusticia y equidad, h t a a del sectorpúbliw seesmcha.

Los costes de la rmgida de basums

El valor.de las d e s limpias se convierte en un tema imponante no s610 porque existen formas alternativas de organizar el esfueno. sino porque también se incum en un coste al limpiarlas: recursos que se podrían utilizarpara otros prop6sitos se dedican a la actividad de recogida de basuras. Si no se incurriera en dicho coste, la generaci6n de beneficios mínimos seria suficiente para justificar la actividad. Dado que los costes son sustanciales, la cuesti6n crucial

Definiendo el vaior p ú b b 75

consiste en deteminar si el valor que se genera es superior a los costes de la ~roducción.

La recogida de basuras presenta básicamente dos tipos de costes. El más obvio es el coste presupuestario de producción del servicio. Se extrae dinero dei consumo privado pata financiar los esfuerzos públi- cos para mantener las calles limpias. La cantidad total se d e j a en los presupuestos y en el sistema contable. Varía en función del nivel de limpieza de las calles que se quiem y de los metodos para limpiarlas.

La segunda fwnte de coste a mencs obvia: a la vez que dinero públi- co, tambien se utiliza autoridad pública Generalmente. asociamos el uso de la autoridad pública S& con la función de policía, inspección o regulación. Pero la recogida de biwras tambien implica el uso de la autoridad pública. Como mínimo. se uiüiza en el hecho de recaudar impuestos para hnanciar dicho s e ~ c i o .

Tambih se uriliza en oW sentido importante- Siempre que un servicio valioso se produce públicamente, los esfuerzos privados para comprar o producir el SeMcio tienden a a t r o h . En el caso de la m g i - da de basuras cuando el gobierno m e las las, los ciudadanas se ocupan menos de ello. Dejan de connatarscrvicios privados de recogida de bgsuras. incluso pueden dejar de barm las acerss & sus tiendas.

En la medida en que cesan los esfuerzos privados. las ciudades ata- rán menos limpias que si hubieran proseguido. Se puede haber producido un beneficio, un mayor tiempo de ocio o m a mayor renta dis- ponible para aquellos que dedicaban parte de su tiempo y dinero a conttatar servicios privados de recogida Pero la ciudad no estará tan limpia. En casos extremos, los esfuenos privados para mantener limpia la ciudad pueden disminuir hasta tal punto que la ciudad acabe más sucia que antes.

Para evitar que esto suwia, el gobiano usa su autoridad moral para crear en los ciudadanos un sentidode obligaci6n formal e informal de connibuir al mantenimiento de las ciudades limpias." inbmialmente, el gobierno podrfa implementar programas públicos para establecer una norma socid que fomentara comportamientos respon~ables.~ Por ejemplo. el departamento de la vía pública puede financiar campa- ñas de fomento para desincentivar el descuido o instalar papeleras en toda la ciudad." Dichos programas pretenden facilitar los esfuer- ws voluntarios y eliminar cualquier justificacidn de los compona- mientos ¡mesponsables.

Una opción más coercitiva y. consiguientemente más costosa. para sostener los esfuerzos privados de limpieza consiste en dictar orde-

nanras y requiiitos formales que obliguen a los ciudadanos a barrer SUS aceras, complementando estas obligaciones con multas e inspec- ciona v i v a s para infundida fuerza d.

Generalmente. no pensamos en el uso graduado de la autoridad públtca: o se obtiene o no se obtiene. Pero, como d dinero. la autondad pública se puede utilizar con una mayoro menor intensidad en una actividad. El grado de autoridad se pwie Aejar m el calado de la obligación impuesta a los ciudadanos, en la mada id de la multa por incumplimiento o incluso en la inuusividad de las m e d i i usa- das para garantizar el cumplimiento de la noIMrmativa.*

También se puede medir por d grado de elaboración de los pnxe- dimientos requeridos paraestablecer o imponer lauutoridad: cuanto m& sofisticados seanios pmdimientos requeridos. mayor será la autoridad implicada. Prohibir el vertido. u obligar a los ciudadanos a mantener sus aceras limpias, por ejemplo, requiere acciona legisla- tivas o replatotias efectivas. Por lo g e n d . dichas acciones requieren un amplio proceso de deliberaci6n plblica. Además, hacer cumplir estas regulaciones mediante la imposición de multas a los ciudadanos qpe no cumplen sus obligaciones sude requerir una acción judicial. Lo que Ncede m estos procedimientos es que los ciudadanos imüviduaies ceden peite de su libotad m aras de la c o ~ c i ó n del intues púbiico. Así, estos pmcedimientos se pueden considerar como inmumentas para racionar la autoridad pública w n el fin de asegurar que se utiliza de manera comedida y 5610 cuando es apropiado y - valioso.U

Para produciz plblicamente. el s e ~ c i o de recogida, se utilizan dos tipo; de rec-: el dinero recaudado con la tributación y la obliga- ci6n moral o la autoridad del Estado para sostenala wlaboraU6n pn- d a con el ñn de resolver el problema cokcmn>. En una sociedad demo. udlicaliberal, ambos son rsursoa escasos. L a M a o s de la remgida municipal de basuras deben superar a los costes.

Jusrifuacwnls para la intervención pública

Desde la óptica de la filosofía política. la mayoría de los ciudadanos de una sociedad liberal preñerendejar la organización de las actividades produc th a los mercados y las instituciones privadas en lugar de a los mandatos y las b m a a s públicos. Consiguientemente, para juzgar valiosa una actividad pública, debe superar un test que va


más allá de la mera demostración de que el valor de sus productos excede del valor de los recursos que rni'iza para producirlos. En efec- to. tiene que explicar por qué la actividad debe de ser pública en lugar de privada.* Esta preferencia se deriva de tres pilares id&lógicos que definen

un orden institucional en una sociedad liberal: primero. un profundo respeto por la capacidad de losmercados para asegurar que las actividades productivas responden a los deseos individual&; segundo, la creencia de que las instituciones privadas son más capaces de aprovechar y explotar la iniciativa individual y, por consiguiente, más adap- table~ y'eficientes que las burocracias públicas; y tercero. la confianza en que las instituciows privadas son un importante baluarte de la libertad frente al poder del gobierno.

Hasta ciei-to punto. el concejal de la vía públiqpuede tratar estas ideas como meras abstracciones que tienen poco que ver con la actividad diaria de la organización que lidera. Alternativamente, las puede considerar como importantes principios filos6ficos que comparte e intenta respetar en las operaciones de su organización, o puede reco- nocer que. aunque estos principios no sean importantes para 61. pueden serlo paralos ciudadanos y los representantes que supervisan su organi+ación, y que sus preompacio'ws sobre estas cuestiones se deben tener en cuenta.

De hecho. esta última perspectiva se impondria de foxma natural en la medida en que estas ideas ganaran fuerza política en el debate político de la ciudad o en la medida en que las ciudades del país unpe- z m a privatizar los departamentos de vía pública. Para satisfacer a los interesados en asegurar las relaciones institucionales apropiadas en &a sociedad liberal. el d i t i v o de una organización pública debe mostrar que existe alguna razón especial +a que el gobierno y su autoridad se utilicen en la financiación y producción del servicio.

En general, se aceptan dos tipos de justificaciones para Ia inter- vención pública. Según la primera. existe un problema técnico en la organización del mercado para proveer el bien en cuestión. Por alguna razón, el libre intercambio entre productores y consumidores no proporcionaría el nivel necesario de producción." El gobierno debe intervenir para corregir el fallo del mercado.

La segunda se funda en la existencia de una cuestión de justicia o de equidad en la provisión del seMcio o derecho de un individuo a la sociedad cuya satisfacción está comúnmente aceptada." En e s z

caso. el gobierno debe intervenir para asegurar que el derecho ser5

>,,.,,7 '.:- ' hLq l . . l , . >. ,

78 v i u del valor público

respetado, no s61o para el individuo en cuesti6n sino para todos en . 3 . general.

La primera justificación no altera la primacía de las preferencias individuales como árbitro del valor social. En realidad, d o las preferencias individuales determinarán la cantidad y la distribución del bien en ~es t i6n .

La segunda justificaci6n. en cambio. introduce un nuwo estándar para daerminar el valor social Se hace un juicio colectivo sobre el valor de la actiiridad pública. Los ciudadanos, actuando a través del pr- politico, en lugar de los consumidores a través de los mercados, establecen tanto la cantitidad como la distribución de la produc- ci6n. Son las preferencias & los Ciudadanos combinadas en una Fun- ci6n social agregada las que sedeben sa&.

ES& &ferenta justificaciones comsponden más o menos a dos formas diferentes de establecer el valor de la recogida de basuras: la producci6n de limpieza y la producci6n de salud pública. En k primera, la recogida pública provee una mejora de k calidad de vida como cualquiir otro bien de consumo, un entorno urbano limpio. La justi- ficaci6n para la i a t d 6 n pública se hace principalmente en rela- ci6n a los problemas && de la oiganizaci6n de los mercados.

En la segunda. la recogida pública produce algo más huidamental: la protección de la dud&blica. Se está pensando en garantizar una condici6n s o c i h t e valiosa dimibuir equitativamente sus benefi- "y aceptar alguna obligación social para ayudar a conseguir dicha condia6n. -

Estas distintas formas expresan el diferente estatuto que los dos val- -ümpKza y salud- tienen en nuestra política. La limpieza es más una mejora de la calidad de vida que una necesidad y, por consiguiente, de su producción y distribuci6n se puede encargar pafoda- mente el mercado si no existe agún problema técnico que lo impida. La salud constituye un bien primario ligado a las aspiraciones generales, y de ahf que su producción y distiibuci6n se conviertan en un importante foco de la sociedad que actúa a través del gobierno para que x haga con justiciaH

Duitro'del marco de la producci6ny dirtribucidn eficiente de calidad de vida para quienes realmente la valom, la intu-vencibn públi- ca se justüica en base a tres argumentos. Rimero, la existencia de eco- nomías de escala en la recogida de basutas.* Eso ocurre. bien porque la tecnología de larecogida de basuras muesaa costes decrecientes m- pecto a la produm6n o porque d valor asociado a la rrcogida de basu-

Definiendo el valor piiblico 79 . ras se concentra en los úiumos incrementos de la producción. cuando el entorno municipal se pasa de sucio a limpio o de bastante seguro a totalmwte sepuro.

Para sacar partido de estas economías de escala sin dejar a los ciudadanos expuestos a la explotación de un monopolio privado. la sociedad tiene dos opciones: establecer una agencia reguhdora para supervisar el monopolio natural que .SI&% m el sector privado O producir el servicio dhcmmnte. En el caso & h recogida de b a s ~ . la sociedad a menudo ha decidido que sea el gob~erno el que produzca el servicio directamente.

Segundo, aunque& calles limpias. el airr fmgante y la ausencia de basura son cosas que los ciudadanos aprecian. actualmente no tienen ni propietario ni precio?' Fmto de d o , los ciudadanos carecen de incentivos para .producir. estos bienes depositando la basura en un sitio distinto de las d e s .

Para tratar este problema. h sociedad puede decidir proclamarse propietariacomún de estos espacios públicos. Unavez establecida la propiedad de éstos, podría desear un mercado para su propio uso. cobrando alos ciudadanos por el privilegio de dejar basuras, o, basán- . dose en suautoridad, obiigar a los ciudadanos a mantener esas áreas limpias, bajo pena de multa y condena en el caso de infringir las o& nanzas públicasQ Alternativamente. se puede decantar por o k e r el servicio a través de una agencia pública, haciendo inn- que los ciudadanos produzcan basura En el caso de la recogida de basuras. la sociedad ha conüado a menudo en una combinación de estas opcie nes, con una ciata tendencia hacia la pmduaión póblica Tenem, dado que los benefiaos estéticos y sanitarios de h recogi-

da de basuras revierten genwlmente en todos los &dadams, es @u1 ' excluirles del disfrute de dichos bmeñcios. incluso a Los que se niegan a pagar..u Es evidente que todos los ciudadanos tienen un incentivo para esconder sus verdadaos intereses sobre d grado limpieza de las calles. Si no contribuyen a lalimpieza. es posible que otro lo haga, y se podrán beneficiar de ello sin tener que hacer el nabajo. 0, aunque esten dis- puestos a contribuir adecuadamente. se pueden mostrar reticentes a hacerlo por miedo a ser apiotadcs y considaados ingenuos por sus con- ciudadanos más dnicm. En cualquiera de los casos, la ciudad acabará atando más sucia de lo que Los ciudadanos des-. porque todos deja- rían de contribuir a su limpieza. Pata evitarlo. la sociedad puede obli- garles a rralizar aportaciones financieras y de o m tipo pan resolver lo que es. al fin y al cabo, un problema colectivo.

Viiones del vais piiblico

Todas estas~ustificaciones pancn del supuesto de que ks prefe- '' rencias individuales determinan el valor de dichos esfuenos, pero algu- w ~ s +kmas técnicos de horganización del mercado justifiqn la inteMna6n pública. Pese a ello, tal y como hemos coistata.do anteriormente, se puede analizar la recogidade basuras d d e una perspectiva totalmehtedistinta.En lugar de definir el pioblema como de organizxi6n &ente de la satisfacci6n de los deseas individuales para disponer de d e s limpias, se puede concebir corno un &de distri- b;ción equitativa de los benefiaoa y los'c& gekados por la satis- facciónde una n e d d e d d a d pública reconocida por loa rniem: bros de la sociedad como una aspiración y una responsabilidad eoleúiw. .

EsuEenguaje. y el marro analítico que.10 invq&. alten k c i a l - mente nuestra concepdón del valorpúblico de la k&ida de besui;u.

, En lugar de conthplard h r ' d e l esfueno en tEnhin& de su impacto en eldeseode los ConsumídozkS~dividuaIes rspgto a una mayor limpieza y mayor higiene. d valor parece establecerse excígenarnente por un iniperativo de sanidad pública. Disponer.de d e s salubres es una necesidadpíblica. Los ciudadanos tienen derecho a que se les proteja. Dichos pronunciamientoí.mmpla~n -inklwo,proclaman- pre- ferniQas ÚIpMduaies al edabkfx el valor de la saMdadY

A meñird~. da la sensacidnde que dichas afirmaciones se deter- iñinan ex6gmamente: Roceden del exterior de k maquinaria ordina- ria clel percado o de h política. Un prestigioso medico alarma a la población augud~~do una inminente epidemia, o un defciisor de los po- &ama& sobre la igquidid lbt te de la actual distribu- ción de los savicid sanitarios, a partir &? unasfotografías de'iivien- das infestadas deratas. Es como si una d i d a d objetiva o alguna aspi- raci6" moral compartida colectivamente llevara a toda la sociedad a estar de acuerdo con.el hecho de que la rkoglda de basuras es una necesidad pública..En ek to , estas afirmaciones sacan a los ciudadanos de ni íunción como consumidores individuales y les interpelan comomiembros de una,comunidad que hace frente a un problema común o que está obligada por una aspinci6n moral colectiva.

Desde un punto de vista práctico. estas afirmaciones no se pueden considerar definitivas o concluyentes. pues son s61o meras afirma=iones. Para ser aceptadas por kcomunidad, para tener poder para establecer, mantener y conducir la actividad pública de la recogida debasuras, d$ben superar un test político. Estas añrmaciones deben

'-.obtewel apoyo y el con=ntimiento de los ciudadanos y la autoriza- < * .

Definiendo el valor público -8 1

ción de las instituciones rep-ntativas. Sólo entonces pueden funcionar realmente como sustitutos de la expresión de las preferencias individuales.

Cuando se ha producido una afirmación colectiva sobre el valor de la rec&ida de basuras, la cuestión de la producción y distribución se centra en la equidad de la distribución de los beneficios y los costes en lugar de la efi~iencia.~ Tal y como he seíiaiado anteriormente, la cues- tión sobre la equidad deriva del uso de la autoridad pública. En una democracia liberal, la autoridad se posee colectivamente.' Como principio normativo. no se debería utilizar nunca sin que un órgano representativo hubiese aprobado su u s e Más aún, se debe utiliza^ de manera general y para beneficio de todos.* Estos principios políticos que rigen ei funcionamiento de las instituciones públicas son tan funda- mentales para nuestra comprensión de la sociedad como la preferencia por el mercado y la empresa privada.

En el caso de la recogida de b a s m , estos principios implican que quienes poseen la autoridad, es decir, los u&os y aquellos que los representan, deben ser convencidos de que la autoridad pública se utiliza correctamente y en su beneficio. El uso adecuado de la autoridad.significa que la organización opera justamente. en el sectido de que personas en la misma situación son tratadas de igual manera.'s y que quienes están sometidos al ejercicio de la autoridad son capaces de demostrar que su uso está justificado caso por caso.- Hay que destacar que la equidad es una cualidad diferente de la actividad social, no necesariamente relacionada con la eficiencia y no necesariamente compensada o reemplazable por la eficacia Aunque una izamacci6n individual puede ser más o menos justa, la justicia tambien es. y pro- babliente de un modo más esencial. una caracferlrtica de la actua- ción giow de una organizaci6nplblica. Además, es una cualidad que tiene valor para los ciudadanos como tala, que autorizan una actua- ción colectiva, y no como clientes y beneficiarios indviduales. que se benefician de un savicio parti&. También pede ser una parte importante de la experiencia de los clientes que tienen una obligación en lugar de recibir un seMcio y, en consecuencia, una pane importante de 10 que determina su disponibilidad paracumplirla. Al fin y al cabo. la justicia puede influir en la eficiencia económica de las organizaciones que obligan.

Visto desde esta perspectiva. la recogida pública de basuras está jus- tificada por una aspiración social compartida a favor de un entorno saludable -y limpio- y por la necesidad de distribuir equitatimlente

82 visiones del valor público

? las ventajas y los costes de prcduCir dicho resultado a través de la admi- nistración pública. Su valor se registra, en parte, mediante satisfacción de los individuos que se benefician de unas calles limpias, compensada por la molestia de tener que pagar impuestos y aceptar la obliga- ción de colaborar en la recogida de basuras. y enparte mediante la satisfacción de los ciudadanos que han percibido una necesidad colectiva, proponen una respuesta pública a dicha necesidad y, por ende, participan en la constmcción de la comunidad, compensada por las dudas de una posible alteración del orden social al haber convertido en público algo que poiria ser más útil si continuara siendo privado.

A menudo, estos puntos de oista Se consideran incoherentes. La cuestión se interpreta desde la perspectiva de la producción y la dis- tribución eficiente, o de la justicia y la distribución equitativa de las ventajas y los costes. En mi opini6n. sin embargo, los directivos públi- cos siempre deben de considerar las actividades públicas desde ambas perspectivas. No pueden eludirla cuestión de la producción y presta- ción eficiente del seivicio, ni tampoco pueden ignorar el tema de la dis tribución equitativa de los privilegios y los costes: Desde el momento en el que se utiliza la autoridad pública, está presente la cuestión de la equidad. La-autoridad pública siempre se utiliza cuando se utilizan ingresostributarios. , .

-.,.._

El vabr del pnxeco & autorización

El hecho de que las actividades del sector público impliquen el uso de la autoridad pública altera el destinatario de la actuación de la orga- nización y los atributos de unos resultados satisfactorios. Dado que se utiliza la autondad pública, y s610 los ciudadanos y sus representantes pueden emplear la autoridad, su uso se debe de ceñir a acuerdos políticos. en lugar de transacciones individuales de carácter mercan- til. Los ciudadanos, cuando piensan individualmente en lo que es bueno para la sociedad - e n lugar de lo que es bueno para ellos como clientes-, deben sentirse satisfechos de la conducta de la organización pública. así como de los clientes que se ven aFectados por la organi- zación y quienes autorizan la actividad desde las instituciones representativas.

Raramente se logra el consenso en discusiones políticas sobre el valor de las actividades públicas. sino que, con frecuencia, el debate se centra en si la actividad se debería llevar a cabo y de que modo. De

..,. , . .. . .. . . ' . alguna forma. q=,diálogo públifo :ep&ta -)as ac@vidades públi; .,

caslo que el.rpercado es para los esfuwzosprimdos el lugar donde los , ' cons$.midpr~bnidiFero para gastar decid+lo que quieren comprar.

Sin,emb+, e~isten tres diferencias: a) dichos coqsumidw estan eni@Ieando @libertad al mismo tiempo que su *w,cpando autorizan + iobiemoa actuar,en.su nombre; b) e t a n . q ~ q p p d o el producto para d,lxneficio de todo's segiin una q~ncePQ5npolítica sobre Io deseable para la s?ci@ad ensuconjunto; yc) est6n com- pendo orga~zacionei enterasien lugar de productos individuales de , , , ,

una organizaci6n. Resumiendo, lo que quieren los ciudadanos -no los clientei-.es ver realizada e n b práctica su concepción sobre la r6cogi&+G"ifativa y &cazde +qas. . ., ,,

E i t o s t ~ . ~ ~ abstractos seconvierten en cuestiones co"+taS eóel debate político en,tomqal cual gira el d;paitamento de la d a $úbIi@. Eltema más común es la dishibución equitativa de los sei-vicios'dispo&blesen términos geo@fi=os, raciales, sociales y políticos.br La d&tribu$ón un debate plítico, no s610 por la . . . . . existencia de intereses contrapuestos, sino porquetambién existen principios .bastante diversos cuya aplicación podría decidir la mejor manera distribuir 16s servicios.

do se piensa en la distribución del servicio, en términos de eficacia de mercado o maximizaci'6n del bienes*, se e s e tentado de seguir el principio que prioriza los esfuenos de recogida de basuras en las áreas en las,queprevisiblemente se obtendrá un mayorbienes- tar. es decit, en aqueiios sitios en los que se produurán los mayores beneficios en i h i n o s estétiws y sanitarios.por unidad deesfuer- 20." Una opciónaltemaüva consistiría enasigma IQS seniuos públi- cos a aquellas áreas cluedisponenya de.ampliosseivicios privados, en partécomo in&tivo para mantener los esfuenos privados y. en parte, porque el elevado esfuerzo privado indica un mayor deseo de lim- pie+% por lo tanto, un lugar más valioso donde emplear recursos públicos de limpieza."

Cuando se piensa en la diskbuci6n de las ventajas de la actividad en función de la satisfacción de necesidades sociales, surgen dos principios relevantes. Uno de ellos tiende a asignar los esfuems de recogida en aquellas áreas que más lo necesitan.*.Este enfoque conlleva- ría el estableúmiento de un nivel mínimo de limpieza & toda la ciudad. Otro principio, relacionado con el concepto de equidad, consiste en realizar el mismo esíuerzo público en todas las áreas de la ciudad. dejando que las diferenciaien el nivel real. de limpieza reflejen las di$-

ir- - f ~ o n a del valor púbüco

rencias en las dessos y capacidades privadas pan mantener los barrios limpios.*

Al lid, ninguno de estosdos principios se puede wnsiderar ade cuado para asignar los xrvicios. aunque ambos gozan de sus propios defewores. En su lugar, y desde un punto de vista práctico. la cuestidn ditributiva se resuelve a travb de un proceso político y administra- tivo que mantiene dichos principios wnaadKtorios en tensión y se a h t a a los cambios en las demandas pdfticas.

Generalmente, las cuestiones sobre la eficacia administrativa y la eficiencia del p-ma se debaten en ténninos de eficacia y eficiencia en lugar deequidad y justicia. Estos conceptos casi nunca aparecen en las inhmes de las agencias públicas. revelando Fracasos en los resultados, sino que, por el contrario, suden proceder de fuentes exter- nas: algún errorcatastidñw, aunque temporal. m d hincionamiento, wmo por ejemplo la incapacidad de limpiar las d e s a causa de una n d inespera*, o un arMculo peridstiw sobre wmpción, dis- pendio e ineficiencia en el &e&ento de la vía pública: o el inicio de un amplio esfuerzo para aumentar la productividad hecho por un nuevo equipo de gobierno; o el M e n t o de un nuevo proyecto por el concejal (por ejemplo, un progxama de extenninio de ratas en las VMendas +ocupadas); o el estímtlmulo para limpiar d veandano.*Estos deb-&re el funcionamiento de una e ó n se suelen resolver a uavés de informes, estudios y d cstabiecimknto de nuevas polí- ticas y procedimientos diseriados para rectificar d problema

Los debates políticos que se generan en torno a las cuestiones de equidad y eficacia de la recogida de basuras son importantes. como mínimo, por dos mzones: primera, porque implican k renovación de la autorización a la organización, que mantiene el Bujo de recursos que utiüza para limpiar las &; y 4egunda. porqw plantean una opor- nid dad para que la sociedad rewnsidere la cuenión de si los recursos asignados a la organización se utilizan adecuadamente Al igual que las juntas anuales de accionistas en el sector privado, las reuniones irregulares pero frecuentes del concejal de vfa pública w n los grupos de inte*, los medios de comunicación y los representantes elegidos por la población. ofrecen al wncejal la oportunidad de explicar el obje- to de su organizaci6n y de utilizar dicha explicación para.mantener el Bujo de retursos y atraer o m s nuevos.

Este proceso político, que autoriza que los esfuenos de recogida de basuras sigan adelante. quizá con algunos cambios, puede tener diferentes atributos. Puede ser más o menos abiato; más o menos justo;


puede tener en cuenta en mayor o menor medida la infamación $abre el funcionamiento en el pasado y las oportunidades futuras: las decisiones que adopte pueden ser más o menos razonables. etc. Las carac- terísticas particulares de este proceso de autorización son muy importantes, ya que es este proceso el que vincula la actividad de recogida de basuras a quienes utilizan la organización como una institución de una sociedad justa y bien o~denada.~'

Dado que el proceso puede satisfacer o dehudar a los ciudadanos que desean un esfueno de limpieza equitativo, eficiente y eficaz. y dado también que su satisfacción es un componente fundamental de la satis- facción o fracaso de la actividad pública. debemos considerar este proceso político como creador de cierto tipo de valor. Si d proceso de auto- rización se gestiona adecuadamente. si los ciudadanos perciben que N aspiraciones colectivas se satisfacen a través de un proceso de con- sulta y revisi6n. la organización será más valiosa. Y este aspecto del valor público existe independientemente de la diferencia entre el valor de la limpieza y el coste de los recursos utilizados para producirlo.

El valor cupitai de h institución

Hay una úitima cosa que debemos destacar respecto de la recogida de basuras. Generalmente. una organización detenninada. como por ejemplo. un departamento municipal de k. vía púbiica, realiza una cierta actividad. Con d tiempo, esta organización adquiere un dlido conocimiento técnico en materia de recogida de basuras:* dispone de procedimientos operativos que permiten la extraordinaria tarea de combinar uabajadores y equipamiento detoda la ciudad y mandarlos a recoger basuia: mktiene un equipo de trabajadores que saben dón- de deben ir y lo que deben hacer; utiliza sistemas contables para mostrar a los directivos y supervisores cuánto cuesta recoger basura y qué parte del presupuesto se ha consumido ya; y emplea algunos directivos que aseguran que todo el mundo en la organización lleva a cabo su tarea. Todas estas capacidades operativas representan la inversión que ha realizado la sociedad en el departamento municipal de la vía pública.

Muchos dirían que la experiencia acumulada y la capacidad ope- rativa es un importante activo que x debería proteger o. al menos. no abandonarse de manera irreflexiva. Quienes expresan esta concepción sobre la capacidad de las organizaciones públicas tienen una pers-

~ ~

. . ,

86 viones del valor público

pecóva a largo plazo que,- útf3 para contrarrestar la perspecüva limi- tada y a CORO plazo de los representantes políticos?

Hasta cierto punto. esta concepción tiene \dar. Existe valor en la experiencia acumulada de la organización. Sería muy costoso reem- plazarla. Y aunque los directivos probablemente se hayan apropiado de una gran parte de las ganancias de la productividad. asociadas con la expaiencia animdada en bma de organizaci6n que d u c e la incer- tidumbre y aum,enta su habilidad para responder a las crisis -y para sus uabajadores'en forma de una menor presión en el uabajo-, la organizaci6n es probablemente muchomás productiva en sus actividades comentes que en cualquier otra"

El problema consiste a que el respeto por la continuidad institucional se puede convertir en una excusa para resistirse al cambio. Induso algo tan aparmtemente rutinario como la recogida de basuras no es estático. El mundo cambia, los basrios ganan o pierden popu- laridad, d nivel de esfuerzo privado sube y baja, aparecen nuevas tee- nologías para recoger las basuras, aparecen nuevos problemas (por ejemplo, los residuos tóxicos) que reclaman nu- capacidades de -d6n y depbsito. y ni+ formas conpactuaes alteran 10s patm nes laborales. Todos estos cambios afectan a la operatMdad U c a de ld recogida de basuras.

dem más, .h demambs~lfticas en el departamento de la vla públi- ca pueden cambiar. Un escándalo puede obligar a realizar importantes modificaciones en la asigMa6n geográfica de los saviúos o en el nivel de supervisión. El-depanamento también se puede w obligado a convertirse en un empresario para favorecer la moviüdadascenden- te de los jbvais de los guetos. en higar de una simple agencia que reco- ge basura Altematimente, el concejal de la vía p6bLica puede considerar una oportunidad la utilizaa6n de su plan& de * como una herramienta para Fomentar el desarmllo de grupos de bloques de viviendas que recupurn el orgullo vecinal y estimulen la invmi6n en 16s barrios marginales.

La cuestión es que el valor de la organización no se limita al valor operativo de la misi6n actual. La habiiidad para adaptar sus métodos especfficos a nuevos aspectos de la recogida de basuras y para producir nuevos servicios potencialmente miiosos pata la sociedad mm- porta un cierto tipo de capital o activo. En la medida en que la orga- nizaa6n puede apmechar las oporiunidades para desprroIlar su misión tradicional de manera más eficiente o equitativa, en la medida en que se puede adaptar a cirrunstancias cambiantes. y en la medida

I vator público 87

en que la organización puede aprovechar sus competencias distintivas pan producir nuevas cosas que sean valiosas para los ciudadanos. la organización será más d i o s a de lo que se deduce de la mera obser- vación de la presente actuación. De hecho, es precisamente la adapta- bilidad de las organizaciones lo que determina el valor a largo plazo de las empresas privadas." A lo mejor esto mismo se podría aplicar a las organizaciones públicas."

HACIA UNA ~ 1 ~ 1 6 ~ GERENU*L DEL VALDR POBUCO

jOu4 nos aporta en ténninos m& generales esta expaición sobre el valor públi& de la recogida .de banuas y sobre el modo en que los direaivos públicos y el res. de los ciudadanos que confiarnos en ellos deberfam? anaüzarel valor de las actividades públicas? Creo que existen seis cuestiones básicas.

A/ Piimero, un axioma: el valor se encuentra en los deseos y las per- $ - 'cepáonFGde los individuos, no naiaariamente en las ttansformacio- 8 nes tísicas, m tampoco m la sociedad como abstracción. Por consiguiente. los directivos públicos deben satishcer diferentes tipos de 1 deseos y actuar de a c u d o con determinadas percepciones. , !

ndo, existen diterentes tipos de deseos a satistacer. Unos se q r c f i z a los bienes o servicios que puede producir y distribuir el mer-

cado. De éstos se m p a la pn'vada; no requieren nuestra aten- ción. Otros se refieren a lo que producen las organizaciones públicas y que wnstimyen, de manera más o menos irnperfeaa, el reflejo de los deseos que los ciudadanos expresan a través de las instituciones del gobierno repmtat ivo. Las aspiraciones ciudadanas. expresadas a través del sistema representativo. wnstituven la preocupación central de= directivos p w s . ~ v i s f a . k s a o n a delos ciudadanos parecen ser de dos

tipos. El paimen, se - a bienes cdecmros -. que los ciudadanos desean y consumen individuaimexite, pem que no puede proporcionar el mercado porque el bien es indivisible y no se puede vender al consumidor iixunduai; y el segundo a W t e en las aspiraciones poiíticas que reúnen condiciones sociales adicionales. como por ejemplo. una distribución equitativa de los d&os y las responsabilidades enm las organizacic- n~públicas y primaas, una distribución equitativa de las opominidades e ~ c o en el gasto ae 10s impuestos que hacen las organizaciones públicas.

: 8 " Vuiones del vaior piiblico

: En la prhcti&a, estos dos tipos diferentes de deseos convergen en

no solo por una razón muy importante: siempre que se invoca a la . autoridad pública para resolver problemas técnicos en el mercado.

laactividad adquke un carácm público. Siempre que la organwi6n emplee h autotidad pútüca d i m e n t e para obügar a los ciudadanos a contribuir al bien piiblico o utilice dinero recaudado mediante el uso del poder coerritivo de la Mbutaci6n para conseguir un pro- pósito que ha sido autorizado por losciudadanos y el gobierno representativo. el valor de la actividad se debe juzgar en relación a las expec- tativas ciudadanas en términos de justicia y equidad, así como de eñcacia y &&&a. Cuando la adminismci6n empieza a poduw algo cortreamos'públims caiseguidoa -fiar a la autoridad dei Estado, m>sepucdewguircomuieranao~n~entementedelasprehrrneias políticas y de los deseas de los ciudadanos. Por lo tanto. la capacidad de una actividad pública para satisfam estas pretercncias es una m- te imnoxtante & su caoacidad Dara generar valor.

1 I dos& disthx. ia Forma más obvia consiste en utiiizarel dine-

para dap- dienla y beneficiarios: pueden crear parques cui-

i &dos ~ara1a.s fadias; ~ u e d e n x r tratamiento para los hemi- nómanos; pueden cormmkuna Fuerza militar para que los ciudadanos sesien~nmbs~yconñad~~enelfuturo.Podanmconsidaarpie estas actividades producidas por el sector piiblico vean valor, incluso cuando lo que se produzca y valore no sea siempre un produao Físico o un servicio que consuman beneñciarim individuales

Los direstivos míblicos tambitn ~ueden crea^ valor oreanizando - - y gestionando una InStituCiQn que saristaga Los deseos de los ciudadanos y. SUS representantes en lo =terente a aisponer de instihi- ciones ptiblicas respetuosas y productivas. Satisfacen a to s deseos -do p-ntan tos r a v l a previsión hmra de sus

I organizaciones a los ciudadanos y sus repcesnitantes para obtener los fondos presupuestarios a través de los mecanismos establecidos de rendiciói de cuentas. Podemos considerar que esta actividad ayuda a definir más que a crear el valor público. Pero esta actividad iam- bitn uea vaior dede el momento en que satisface el deseo ciudadano de dishutar de una sociedad en orden. eo la cual existen omni- &iones públicas equitativas, eficientes y reqasabks..De esta manea

Mniendo el valor público 89 . +

K s a t i s b n las demandas de los ciudadanos. no las de los cfi& . ; beneSUanos. , ~ , Y

Esta natural- dual del proceso de cMc96n de yabr mibiiico pu.+ '\k de parecer un tanto extrah. Pero en el wctor privado existe una ana- lcgía Los directivos privados deben satisfacer a dos deaiva: d* producir un producto para el cual las compradores estbn dispuests a pagar un precio que financie los costes de producci6n. y dehn vender su capacidad continuada de producirvaii~ mnbctos para sus accionistas y creditorrs. Lm directiva pStblicos w enfrentan a una situación simikr: deben producir algo kneficios para dctenmnados d iep tesaiplreioscostesoeproaucQón.ydebui~odeunamaneraque aseam a loa ciudadanos v su. rriursaitantes aue w ha d u c i d o alzo - va~-oso. ~n rrnunen. en &ws ; pietarios & e n estar satisfechos con lo que el directivo hace.

Cuarto, dado que la actividad pública implica siempre el usode autoridad . poiítica, a nnportancia relativa de estasdos diEerentes par- tes de la gestión sevealterada Dado que esta inpiicado iitoridaci, el hecho de afos propiemias que sus *SI \ uoltzan correcxamente cobamavor imwriancia Que la satisfacci6n

--

de los dientes o los beneñciarios del pm~rama También es importante * arrseguir de los aspect& p r o d u c ~ ~ ~ t i v i d a d algunafcuali- / dáds&tes de la magma sa<isfacc6n de Ios benefiaarioa del S I erama La omducci6n v dist1ibuci6n de los uroducfos ae iaoreani - \. - - . . . . - ción debe ser, al mismo tiempo. eqahativa y eficiente. Hay que bconomizar m el uso de autoridad as1 corno m el uso del dinero.

Qui ' &nos y sus representantes -en lugar de 5/losdizg;os=Qsdeiosp--abdirec-

tivos públicos es una d d p c i 6 n de la actividad pública. una justifi- &i6n contenida en una politia En este sentido, una política es para d directivo públicolo que un pmspecto para el emprendedor privado. F t o desde la perspectiva del gestor de esta 1 r a ~ c c i 6 1 ~ el directii,o es aucoriiado a utilizar recursos para conseguir prop6sitos públicos a travCs de unos mecanismos espedficos. Vito desde el punio de vista del ciudadano. la autorizaci6n es ia compra de un conjunto de anivi- dades que pmmete generar valor.

Es un acuerdo político de nahiraleza colectiva pan resolver un pm- biema o aprovechar una oportunidad de un modo determinado. & política es la respuestaque la sociedad democrbtica libqal o t w a a la pregunta. irmluble an+icamente, de que bienes se d&n producir : &k&rsos púbücos para satisfacer.prop6Utos coleckivos. -

. . .

de.luego, que esknga~oso concebirim acuerdos polí- corno reflejo preciwdela voluntad popular o del interés públi-

o. El proceso de decisidn pol'ltico es'vulnerable a muchos tipos de mipci6n. El más importante a el triunfo ,de los intereses particula- sobre ei eeneral." ~am6iCn a vulnerable ante numerosos tiws de -

irracionalidades, incluyendo la miopía, la falta de vo1;ntad ocoraje para conseguir compromi~~~,doIoi.O~~, y la incapacidad para gatiw naradecuadaitxnrg el riesg0.r Estas dificultades, sobradamente con& .'jdas.pu@en afecfec&, y de h&ho afectan, a l&'exigericias morales d$, praoesopoKticá de deciu6nen la conducta del gobiano a los ojos de loaciudadamos y los díreciivo6. Pm los acuenlos pqlíticos ¡mp&- fe~CSoss6lo permiten d l o s U u b a s y los directivos deitiorrar su &&d, no igno* +XI irnpftante pesa m o d

. Si ios di+ctivospúbkicos deben &n&valar a largo plaw. enton- : c+ una faaQ6n i q a t a n t e &su trabpPcOnsiste en fortaleca las poli-

t i a que vuiden a sus autonza<lor&.~pcu'ficamente. lai políticas : 'que guían las actividades'de'unao~ci6n &ben&jar los inte-

. . -.y lasprroniprrcrones &.los ciudadanos y CUSrepreswitantes; la :. ,, . . mona q dei &que sedebe pducirse,tie& que.& en un

' ' mz+aamh+grrciso y u& experiencia -1; y le emenencia operati- =real de l a ' w 6 n s e . +be poner al aicance delos su~pe~sores políticos a nava ge~ dedtmH.e de sistemas contables apropiados que midan los resuitadtado$ y Ios costes de la achiaci6n de la organizaci6n. & ~ é - l & ~ & de programas. eiaxklisis &?te-eficacia y el análisis coste- ~ & o m Mútiiek" De otra mMcra no x. apmve&+n las ven- . . tajas dd ~ p o l í t i c o , . d &nocimiento y la expkncia de los direc- tiv& operativ~no5é-utilizará, y no x cuestiónaián los puntos dCbi-

. . l¿s dd aroceso. ' ~-. ---

%p. d m'undo en el cual operad directivo público cambiade a spnaonq i e los ciudadanos cambiarh. así como los mCtodos para 0 e w a cabo tarcas de antaiio. También puede cambiar el entorno operativo de la omnización: meden sumir nuevos roblem mas ante los - - .&es k orgwizaci6n proponga una soluci6n adecuada, como el blerna que x le sante6 a las bibliotecas públicas de los iilios cuyas madies 'trabajan. No basta. pues. con que los directivos 5610 se preo- : ! 6 e mantener las tutinas-organizatiias, ni tampocoque mten de ser más efloentes en las tareas tutinarias. TambiCn a necesario que .-. la oreanizaa6n esté preparada para adaptarse a nuevas demandas. y quesea innovadora y este abiena a la orperimentaci6n

Definiendo d valor público 91

&te es el objeto del trabajo directivo en el sector público. Comolos dVcnivos privados, 105 d idyob públicos se deben esforzar en la tarea de definir propósitos valiosos para la colectividad y produdos. Además de asegurar su continuidad, deben estar preparad% para adaptar y reposicionar sus organizaciones en el entorno político y operativo.

Desgraciadamente. esta recomendación es demasiado general y abs- tracta para que sea útil a los dkctivos públicos. Los orienta hacia una concepción gerencia1 del sector público. y les indica algunos problemas genéricos que deben resolver, pero no les ofrece recomendaciones - concretas sobre cómo desamouar una definición lo suficientemente concreta respecto al valor público como para guiar su propio esfuerzo y el de sus organhciones; tampoco les indica cómo pueden implicar a los actores de su entorno político y organizativo para definir y producir valor público.

Desan-ollq técnicas más específicas para concebir el valor público. movilizar y aprender de la política, y reinventar ias organizaciones constituye el principal cometido de lo que queda del libro. En el capí- tulo 3, he incluido los casos reales de algunos MVOS públicos que hace tiempo percibieron y respondieron a estas necesidades utilizan- do W c a s especificas p. concebir el valor público, y estableciendo así un referente para los directivos públicos actuales. En los cap<tu- los siguientes. describo los casos de o m s directivosque nos pueden mpstrar buenas -y malas- técnicas para implicar a los actores del entorno político y educara sus organizaciones para k mejora continua

l . Este aso. a m o el de h dircctm de la biblioteca. a u n aso hipothico bamdo a una hinMia común a h aoamOi de loa di- adMims oem rui es nineún caso .~~ ~ . . particular Ln uii l iui aqui p& il-r losdGntm. tipor de pmbkmas quede& s b n . u r los dimivos y nno puedm Aexionar oobrr ellos.

2. Richard A Bmley y S t e w n C. MF. Pnrrciplr< orCorpomre F h n n . 4'ed.. N v m York. Mffiraw-Hill. 1991. &. 22.

3. Puede que no su totalrnente cienoque los* del satw pnvdo son w n a b l a de la corirrpn'6ii de los pmduclos o seMciod t más m ú n eonriderarbr como rspomablls de pmducir los productos que han sido aMbidor por otros. h alu dimccidn de b cm- y d departamento dc markaing. Sin embargo. U pensamos que la alta dmrci6n y d p ~ s o m l de markning umbién son *diitctivos.. entonces a l 6 claro aue los.direítivos de uluemwea w>n rsmnsabla unto de concebir como de oro- ducir los omducios. MAS abn cada vez a m6. común m e lar emnr-r aivadas re , ~~~ ~- ~~ ~ - - - . . ~ ~ ~ ~ - - - - -~ - -~ - . ~~~~ 7

otructuren con el fin dejomentir I i capcidad dc decisión de l a dirmi%w dc niwl medio. \'&are. por ejemplo. Roaibeih Morr ffinier. The Chotrp M<wcn! b i 8 m ~ i i o ~ ~ oiul Enrrepmrrursltip rhe Anmim,, Corpmrion. N- York. Simon rnd Schurtrr. 1983.

. 92 V i o n a del valor público

&S 129-179. Parccc q u e a o también empieza a onirrir en el sector público. V h e anircd Siatca Depanmeni of Agrialtum. Fonu Srivice. .The Ewluuon of Middle Mn~ngemcnt in the F o w Servicc., Ncw Thiitkiltp /or h o g i n g in Covcrnnim~t, wa\himon. D.C.. USDA P-t Snvice. rf . -

El )Kho de que a menudo qummos la concepció? de un pmdino (que podria cnlmderre como la in-l(n de &o que xrú dioso pmduor) & la produc- cien de dicho producio (que a menudo w considera como un p d e m a tecnico). y -iar la concepci6n de Im pmdunor con d =lidau(lo. y d .arMer emprendedor~. refleja la d i i i 6 n & h mia 9 del ~ ~ P r l u i o 1.- amciamw d IL*- i Y g a y d E a r k t e r e m p m n k d o c c o n d w o d e h ~ p u . h U a r ~ & d w . y ladirrcó6sylardminid6nmnel~dewdimrcniicoJpan-ir d n r lo m e nuerm imadnación mr d aue ~odía ser &. Rn más arue- . ~7 ~~

bar de la actualida;& eus diuinci6n. vcYc'lohn Komc A F- for Chonp. Hmv Lmdmhip Diffrn fmm U ~ r . N u c v i York. F e Re.i L o h . Collier Macmillan. 1990. &. 1-10. Pan UN ;nierpmaci6n inuraonte de d m o la dátin- ciónnitrrlidenrgoydi~rcwr~menla&mah~cr&kdira- ci6n. v t w Jamer KMe y Thomu N. Cilmore. sihe Splitting of Leu*rrhip and MaMpmailaraSocidDdell~e., Hw~nRrhriair.d.43. n"2.febmde 1990.p@. . .

4. &tos son Ior critcrics que Thanu J. Petm y Roben H. Watcrmui uti i inn p r a i d a t i h r ks emDmas .Mknta.: v consideran aue I a d n de orniniuciona

de ~ ( ~ t e k r h miubilidid a &o plazo a d rru> furd.moitai de & gesi6n pi- M&. VeasePete~~ Y Wamman. In Scnirh ofErc9pur- Luoiir from Ammms &SI-

mi Conthur . NuenYork. W m , 1982- 121-125. 5. ~vid;n&re, no a totalmente cienoque la rentabilidad de iun m-. un-

macoru,mmoalargoplauo.-wupnvbaddiniti~desuh.biWpu.cxarnlor. Mientras que la empresa u t i l i u rrcvnm que no pasee y qw no tienen precio y que son v a l i i p otrm a pu9 mividada p d u n i ~ . mmodaUC y el agua, o asume riegos no identificados pu. 1m tnbajadorrs. su áriio finuicicm puede +una ima- gen distorsionada de su mividad en conjunto. MaiiLr. como primera aproximaci6n. los w l t a d m financkms de una empresa dan poraipurto que u ha credo Unm vrlar para lor Gosumidorrr. y por mnsisuimie, pu. tod. la sociedad.

6. J- W. K r l a v Donald E Kml también mnUdrm h aulolidd como un mur- ~~ ~~~

soda; pan bs didRcti&s plbliooaa 7ñ MIU offhcAdmi&wiw -. C b h m . NI. Chathim HM. 1991. pAg. 9. Tmy M. Moe considm que d mntml estatal del USO de In iuioridad pi iblb, a una de la cosas que induce a br individuos 8 utilizar el gobierno pon w pmpioa inl- o para im- u v is i~er idioaindsicu &l inccrh pdblico en la dabonci6n de las pd i t i u r pbblicas. VCaw Moe. .Political Insciiuiionr: ihe Neg l~ t cd Side of ihe Siory.. l o u m l of lmw. Ecmtom>cs. and ~ r i i ; 1 ~ ¡ 0 1 ! s , MI. 6 (1990). pág.221.

7. Para una dirsusi6n de c6mo conseguir el cumplimiauo de h -0bIigaci6n uibu- iari*. vease Msrk H. M-. .On the Office of Taxpyer'ind thc Saia l P m w r of Tu.pa)inp.. en Philip SI.wicki (comp.), himm Tu CompüOmr. Reswn. Va..,Ameriun Bar Asociitiw. 1983. págs. 275-291.

8. EÍ in-le ver oue los omfaionaler de la ~eonomia M no -en wnlir Ir . -~ , 7 ~~ ~ ~

.-idddekndcr filodScarnenie d m c d o . como la f o m mtapmpiada para di¡. mbuir im bienes en la locicdnd. TN la leccurade anos iexim & mi-nomtn m &a de una defensa filodfica mnrundenie sobre los meanimm de mercado. no enconir4 d a . Pan encontrar una ju~tificaci6n filos6fila. hay que re mi ti^ a las pri- me- crcritom quecreian producir UN reoda politica nomtiva. al mismo tiempo que una dirusi6n Iécnia de c6mo funcionaba laemnomln. VCare John S l w Mill. L t i l i f ~ 8 u i i t a t i d O t Wtiriizgs (comp.1. en Mav Wmack Ulia. N.Y. M&. 1974. p4p. 21-30. Se pledc encontrar una defensa más contempotá~a del d o r raid del m d o F asignar -, en libmsque inlcrprrian lasoromfa para mi-

Definiendo d valor público 93 ? ,

veav S m n E. R h h ihr Emiionzisti Yinuortlir W: Covun~#r#zr. M&$+ WC f+y. Cambndp. Cambndp Univenity Reu. 1985. p86x 62-61.

9. El punto de visla d wl me rrficro aquí -16 rr*cio& con .la aonomhhW . bieriamr=. Paraun buen compndio de e s l u i k y deru dn(n con loa pmcsm de :; W n 4, véame Edith Slokey y RichardZediha-r. ARimrfor P d i - Aitol<.rir. N- Yo*. N ~ M R 19%. pBgr 257-290. La idea fundammul de la en>nomia del La, "&ares queel volorgmralde b anirid.da de w. sociedad pwde -1- a vCs& la .atirhcu6nque &km la ciudadamsdek. actividades de dicha s m k g ObvYmente. en principio. di& u < u k i 6 n podña englobar la uiisfacci6n pmc* dmtc lanto del hecho de vivir en una rocicded ownirada pn p d u c i r lo que cvdr individuomnridmromo junto y squiutiw>mmode h pmduni6n eficiente de los bie- nade konwmo. Sin mi-. en la prPnisr la ecommia del bicnaar -mente sa centra en lamisfacci6n davada de u m pmducci6n eficiente deba b(eaer y mi- ciorque lar individua pucho cowumir. Es d e r . dedica n e n ~ atención a la satir- ~#te&vivircnu~aoaeddEUP.y&muiorah.pDlfncEi6ndm- vidade la panicipui6nci*.enlor p- pditieoaque p m i i e a loa individua &liberar am ellar v h. a rmrá de las insiNcinier d u n d - a una idea mm- ~~ ~ ~~. - - p d d e loque coiISliNYeuN vinuma o justa'ode lo q t i la roci& =le- gid. ham m una dcuminida polltica aectonal. Pero. lo que la m o m Y del bien- ur @-ara po1mmpkmacllalquiermci6n . m k c t i v i s u . . ~ h pul h aiisfacción prde cnmntnra más dude la exprienciaindividwl. Lor individ- -gusta. pn- femcias y saiirhccbns. a iemp ron la única unidd de anilisu, las hmilias, g a p .

ulsroicliu de Ii nuvrnlev human. y Ir smi&.ysa di- s h de John Snvn Mill. Para u n a h i 6 n robree6mo Im individaa nodcberian wrtrntadosde manerada- conrerdinda de tart.miairsr de mediación. y & como bprefsniOas individuales ex-da. en d marco & &rn. atmcturns inlemudias ron hr qved vclor públi- co de- satisfacer. vCaw Yichad Sandel. .The Politicd Theoryof che Rocedural Rewblii.. en Roben Reich (como.). The Powr of Picblic Id-. Cambridge. Mur.. ~ h i n ~ e r . 1988. págs. 109-17.2.

10. Rhcedr. J7teh,nnrtirrk Vinvdihc World. págs. 62-63. . I l. Al pmponer la airtcncia de un .nosmma mhscnte. me alejo dd pnramicn-

10 dominante bpsadocn h Rlwfla wn6mica y politica .liberal. quesanmía h impor- &a de la individuos. y la difintlud o Is imposibilidad deongiobarlor individuaen b u e a a o ~ y a m ~ d e u n p m a x > p d i t i m a s n d l a r v n s i r p i ~ m l e c - tia. Con aiar palabras. aioy mtnndo en d mino de la filoaofia .n>muni&. que pane de un pmto de virts más optimiru acem de la poxibilidsd í~ dam)de forjar a lor individwscomociudrdanaadecomunidada que pioden tcnerqi raonia c o k - tim. Pm alguna ejemplos rqmsentativmde la litnatvra mmunitwm. vCrre Micha4 Suidd. Lü>amfkni <uul IS Cnrin. Nuca Y&. Nw Y0rk Un i~N i t y m. 1984: Arn? Cutman. .Communiiarian Critiquer d Liberplism.. P l t i l d y o i r d Ft~b l ic~a im. ml. 14. "-3. venno de 1985. p i e . 308.322: Gearge Will. Slorccmfr ns Sorilcmli: Wk.1 Countiiait Dos. N m Y w k . Simn and Schwr. 1983: y Roben Reich. Ihc Pmrrof P~ablic I&=. Cambridgc. Mw.. Baliingcr. 1988. Parn un argumento apce(fico coh* rente con la p i c i 6n que he adopwdo aqui. vi.= Sandd. .The Political Theory o l the Pmcedud Republic.. pYgr 109-121. Es- TibaRas no panwn tan alejadasde ia pi- ci6n que adopta John üawk al fo~mular m canapción de h justicia Afirma *Si la incli- naciOn delos hombres hacia d propio i n t d hace que el ripilaw una a Iw o t m rca ncoario.ru sentido públicode la juuich haceque ru aMaci6n waposible. Enlm,lm individuo. con objetivos ypn>&iiur dispara. una ~ n n c ~ i O n companida de la juiti- cia ewablece los vinculo* de una amistad civica: el de*- gcneial de la justicia l imiu b búsqueda de otrpi finalidad-.: Karr Rau.ls.A ninin.d'Jctsi;ce.Gmbridge. Mass.. Harvard Univrnity Preu. 1971. Pág. 5. Para un aguinrnlo regúnel cual el gobierno americano puc<ir ~ l m e n t e acercarse a algunuidc los ideal- de la filorolin romu-

1:- ;... 14 V í n e s del valor público

z.:

tjtarirta. v&se Steven Kelmrn. &4&kg Public Poliqvi A HoirfuI.~Wiriv ofA8t#ericnir iamtmit.Nuewi Y&. BasicBooks. 1987. .

N6tese que adopto una visión camunitariw de d iemo. en pine pmque la pre- l e r o m o pormn fiiadfm. Sin arhrgo. y quid más impninu. Icsdirrnivm plblimr deben adoptar una ponun comuniuriua simplemente paque no pwdai dar ren- i i d o a w W s i n M o . d u i e s l a ~ ~ r a q u e k ~ i d o N a n d a k p d i m o . ' que u t i h lo. rrnnu>r públicos en beneficio de toda h sociedad y, P t m d de p- sor pdltimr impcrfmos. k d a m m innnrciona (&unte itn&mas)dedonderrri- de el &r público.

12. Lo que a c mercado pa&, y lo que re intenta adquirir a rnds de 61. es. en th- minospc&ti.io*¿l ainm,deatuic!& de la ciencia pdítia. En ténninn nonnntivm, a alp que deberla pmxupar r tDdDD !a ciudada~~~, q m u t i ~ o l deuos y d i m i -

. vm plblicor. P a n uni visiá, .optimUu* de c6mo este merudo funciona ac~urlmen- te. v&se Kclaui. W n g F u b l i c ~ , . Rn un argumnw que inslvw la instituci6n m b vilioendiada. d Coneres de lm Easdor Unidm. umbiCn tiene m m o ~ i v o ser- virdin&p6blim.&~hur~,~on~mdrhe~~n>m~.&~or~. bit Bmk 1983. da 412. Y rara uni viaidn del a-oue niii IrJ m(íticar de ~~.~ ~ ~ . - ~ - ~ ~ ~~ ~~ 7 ~~~~~

.~ -~ ~ ~~ 7~ ~ ~~~ .~ &i6n. vbre Jimes O. Wlron. .'&Pditle.of Replrrion. m lama O. Wlron. (comp.). na Pdiitcs of ILgi<kuia. N- York. Brric B&. 1980. P6pz 357-364.

13. i'a m 1918 Wllhm E Wliaighby n>W la i m m a de hciliurinforma- ción detallada +&o los .dmini.uadwa plblimr llm ambo loa phw: .la voluntad popular no wede b n n u h o -mane intsliymernmr a mmor qued pública -loa medioradecuador para c~oaracwlmmtec6more gestionaron lo.

- asuntos p6blicb m d pasado.,Mesmn las condiciones actuales. y qud pmwamrs detnb.ppndfummssi in- - .xviUoi9d>b Th.Momiril tforkt&I~ P.e/Ó& i" IluSiaIe, Nueva Y&=&the Inniuir brGovmmat Revarch. 1918;hy M.ShPfriuyALbenCHydc(ompr).CkuVI inR<Mis.4d+iamriot.Ied.. Chic.gaDorsyRp+ 1981..timp-60dd~o&Wl~Eraopi~reaiarrr rn tambiCn m la k d e la mnccpci6n id6ncn dela relici6n entre lor adingento de Im ciuda&nos. y sur -!ea. es deciclar l+lrdaer y loa funcionarh. VeiVlohn W. Pnn y Richrd Whaunr . R'm'& a d & m s : Ihe Ymcmm ~ B u r ~ . Bmton. Hannrd Business S c b l P*. 1985. págs 1-24.

14. m n a h A Shcmle. . P o a i t i K ~ a of Con&onal Insimtiom.. aeriMi- m d d 9 2 - 1 8 . ~ e n & ~ ~ ~ d i r i c l l S t u d i a . ~ . m r d ~ ~ t y . 1&.hra una crf- t e & b de bs me=esos mllti- dase Will im Nirkana. a- osid

00. Nueva H.-. Conn. Yale Unl-iy RCP. 1961. 15. John Chbb y Paul Petmon resumen este punto de la dguimte rmnrri: .El pm-

h a del gobimio en )O ENdoD U n h a bioamnice la -i6n de inrtitunons oamgloi plblicor gue -¡tan I b a mbopditicascon h c o W ú . mnllrtacia. pmisión y estabilidad nrñcienta pam que m swai f iqved b k m r nacionalen inu de umsbatFviorducidos y temponb.. VbnocChubby Pncrpm (comp.%). Cm rhr Covanrirr C o v n ~ ? , ~ i l y o n . D.C. Bmoüngrlnrtitution. 1939. pOg 4. üddera

',esta idea, inc lu i con mayor vchemacia vi en primer luprr &vim seguro de que ci - ; ~ o n a p o de .lnnituciona y amglor públicw. imluye una et in que p i e el tnbija . d r b . ~ d d ~ p l M ' ~ a y . e n ~ I ~ e y . a i ~ ~ ~ ~ ~ t o l a ~ d ~ d e ' . ' ;.MdeRnioih del .bienestar nwiond. es14 fuelrmimtc influenciada p r h politica

: ' ,Y W,-blar con el t b m p coniolo han k h o l h aspineioner colectivis y lar OF ,;..., . ._ ,' .,., . ah=nck*(wii.

, .r6:vCrPcspltulo 1. ""9. 'J 17. Rn w 'dd - de esa posición. W c Kclmin. M d i » g Piiblic Pdic. ' H). Woodmw Wilron. preampb. wnr6 que h euesli6n g n c h l que la polltin d6Xa d ~ i I compmmncr al gDbiaoa la acci6n era -dacubir. pimero, loque cl

Definiendo el valor piiblico 95

gobiamplade~mroomrt lmneycon hito. Wlson. .TheStudydMmininnum.. Pdi tMScimm Oitutcrli.. 2. junio de 1887. mimpre?o en Shofritz y H.&. Clors#cr. p@ 10. Las economism modmw umbiCn prefieren que lor pmaos que implican b i n t e ~ n c i 6 ~ p Ú b l i a cumplan con estas condiciones. VCanx. por ejemplo. Siokey y Zeckhaiaer. Pnm. págs. 283-285.292-293.310-319.

19. Rtchad y D m k LDebaen ob-n: .Nuatn atmclun gubema- mal &quiereque *rcmncisJ y l c s~ loms w crp- a m*del pmeroelec- tonl. aunaue indeomdimtcmente deoue sias c r s n c i ~ s esten bien o mal.inlnrrna- -. ~ ~ ~"~ ~~~~ ~ ~~7~ ~~ ~~ ~~ 7~~~ ~- - . nici6n ha llevado a a b o br minimas acciones. excepto a ira& del ipqm a 13 dura. ciái pública. pan h- un multado m& informado dd pmau> politim. Ademb. lor Enrdos Unidos han ~cchuado mntundmtmnte Ir noci6n de pomr las nccaida- da educati- a armgio. así mmo dcnitus & nuarm ds~ema -ntatiw de gob~a- no pn obIens m l u d o . politicos m8s ncionalm. Pwd mtn r i o . pared acepiodo gaedmmte que lu decisiones mbre Inr políticas hechas por el gobierno. npeciil- mente lu del cjemtivo. deben buara m en rnumimienta dlidor y dli donde fuera rrcsnrio. a- en un anllifir racional. No es niidate encontrar d origen de esta nonni. Por suoucno. no amede de Ir CMatituci6n. Si nuatmr ~adre i fundadores

yíwbicnn p&o Ii &nfm de la f o A moderna de nuGm Aicmo. tan intrln- &camate rdlcionada can untar spectm dc la vida de Im ciu&danor. quizás huubie- M QUlblccdO unas reglas de pmrrdimiento pan las decirionagubemamnialcs. Sin embargo. no nos legamn tala instniccionnl. Zeckhauser y Lcebaen. Uihnr Rvlr for GoimtnmI:Lruo#is fmn Pdicy kvexch. Duhm. N.C.. Duke Univusily Res. 1983. ,&s. 10-11.

M. Wocdrow W i h . dSNdyofMmi&int ion~. Fan lu idganade p f m i 6 n de cada afen . vCav Frank J. Coodnow. Pdi~icr and Mnziriiwr<iiiori: A SIt<d? ¡ir

: Gm>emmmi. Nueva Yo*. R-ll and Ruswll. 1900. reimpreso en Shafritz y Hyde. C4csier. w. 26-29.

21.Edwird Banñeld haceuna dlainci6n enve el conocimientorustantiva y el admi- ninrativo. VtaseBanfidd, ;T>KTialning of thefiecurlve., PuMic Poliq: A 1arbsdof the CmduateSchml ofPuMic Amnirrk>nirion. d. 10.1960. @pM"'3.

22. E. P s d h Heninp inrirreaesle -0. Vbre Hening, RrMic Adntinirrmliar andlk RdbUc I i rrna. NYM Y&, Mffinw-KIII. 1936.

23. b e pmble- todavli pmiae. y W i t u y c una de Ii. rvwr por las cual= la ga i6n públia a un dlficcil. Vtpre Envin C. Ha- y lohn C. C l i d n ~ l l (comps.). InqwsibL 106s P ' c Mnnamumr. LPwrrnce. Univcrsitr ol U n i u P-. 1990.

24. A c c m del pmbkma dilos .mandatos inepnrun&m.vCav Manha Dcnhick. A g m e tmdcr Stress: The S a i . 1 Securiry Mntinirrmiioiz i r i Arricriwit Covenr!itrilr. Washington. D.C.. Bmokingr Innitution. 1990. p4g. 4. Vbre tambih Marlt H. Moore. .Wl Sale Sla- A Complion of hbl ic Ma~gments. Pdiriqi,urr Ah#r%r#lwtr RiMic. d. 7, n" 2. jonio de 1989. p á p 273.287, . 25. Dwight Waldo: 'Puede ngumencarw con un cieno grado dc pcmua- Pi6n que el ppe l rdmiado de Ir bumcncia er ictiur como fuerrn ertabilizadora en medio del cambio wniginmo. y que a o r lo que hKc mando parece inactiya y wú- pi&. Dnde ata p e e ~ . actúa como nrda de equilibrio o d-pi. una funci6n 8imw6pica-. Sin cmbaipo. a muy signiRcativoque Waklo mhaccwa risi6n. en bmr dc una mayor responsabilidad o liderargo de lor direct iw públicos. Vfarc. Waldo. .hblic Adminiuration in a i imc of Revolution.. Pgiblic Mittinisrrarioi> Rmiriv. 28. julio-rgmto. 1968. mim-ienShahiuyHy&.CImsier. Ng. 367.Riifus Milcs rcfle- xiond aocm dd endo en &e los hhincianarim decamra debian adaaarra k* dcnwn- . ~ ~~~~~~ ~ ~ ~ - - ~ ~

das de 1 0 1 ejecutivos poiiticm al tomar poresi6n de su cargo, en .Adminirirative Adapubility tu Politial Chanp.. PuMic Mn~iiaisrmiion Ro.imv. vol. 25. n" 3. wiem- h. 1%5. ,&s. 221-225. Pan una xr ic de -que -en las reacciones de l m fun- CiOnikde ca- a cambios politicos imponantr v4u .Suriivinga~ the EPA: David

96 Viiones del valor p ib l ico

Tundcmuns. & Caso K16-84-588.0: .Surviving al rhe EPA: Mike WaIsh.. KSG Caso lC16-M-589.0: .Su~viving P the EPA: Mike Cock.. KSG Cwo lClb84-590.0: .Surviving at rhc EPA Blll Hedcman.. KSG Clro UC16-84-591.03 .Surviving ii the EPA: Gary Dietrich.. KSG Cw LCl6-84-592.0: .Nore on the EPA unda Adminhtator Anne Go-h.. KSG Cwo IN16.84587.0ítod01 m Cambndge. Mas.. Kennedy S c b l af Cwemmait Cue Rognm. ¡ N ) .

26. Aaualmnte.uiaeuna~~liaokrta l i d a aw d a r n k Iw técnicas. da eirm. pbr repraaIai-de w iplCui6n. e n l k N impacto en la p o c ~ ~ poliiko* Ian- todenrm romo hicn dc Ipi organnzactones. yohee edi icu dowi utilidad o &u- ci6n Pamcpnpka & lor p d m eamitaraubkciendo d po<mcial& atas iCcnicas. vCase Rohrd McKean. 4fichrjin Cowmmmi rhmughSystmrrhd~sL. NUCM Yod. John Wilq. 191958: y ES. Ouade. AnolysL íorhbl ic Cod9ions. Nueva Yo*. Am-an M c 1915. P u i ua<amienIor d s conmpPiino. de @SI- mkodoa \Canse Siokey y ZXW~USW R'W PCI- w. h. o í ~ l b i i c WCY w k . rho-nd oalo. Calif.. ane . 1912: D a d L. Weimv y Aidn R Vinink bl ic~ An&sL: b-tr oiid F'mcrk. UiR NJ.. Rrntl&~all. 1989. ~ a i dudai & dd impacto p&- tia de au. técnicas en d -de dsiión gubcmammtal. véanse Luircnce L L~M. Ir. (comp.). KiwWgrand h r : llu Unmaiir Co~trilctiori. Washington. D.C.. National A Q d m i y d S 0 a o s . 1 9 7 & * m d d J . M d r n e r ~ r \ i M - s I i & & i ~ . B a * . S r . UnivemitydC.lifamiaFms, 1976; Henry Aamn. Politicsandtl~e Rofruon: ihe Cmr .%&yin &qecfM.Wingmn. D.C.. Bmokingr Inilitutian. 1978: y A a m Wildavrky. S&&g Tnuh lo Poww i71eAnand Cqi&PdiqAiio!vrk. Borton. Little. Bmwn. 1979. Panurucvrlurcih m& reciente de hNduci6n del anlli~ir de politicas. v4u el mu. men de *rente E. M n d e dos animlos en .Poliq Anal@ in 1heBurraucnq: How Neu? H& ERenive?. J o u m r i l o f P d i ~ And,wk mtd Man<igenmI. ml. 8. n" 3. verano de 1989,&g.>75. .Por ensimade todo lo &mis. I w ideas del análisis de pditicas p e cen haber semido m& o menos panalgo m el ejercicio cotidiano del ane de gokr. m, sea de p d i t h d i n a I i a mmo de utmrdinarim.. Pan d t i a n mi$ radicales d d anSisLU;& pditicas. \Canse Peter Self, En!osmrr oizdfhe Poliq Rourr:Thr Politics ami Philmfiy dCorr-Bnrrfit Andyrir. Bouldn: Colo.. Wnaiw, 1975: John Forritcr. Ploiziiing ira Lhr Fnec ofPower, krkcley. Univcrsity of Calibmia P w . 1989: y Chader E. Lindblom. b q t i r y m u l C l > n # ~ lhe TmuW Ann»tptlo U~iders~11id<uldY,pSoc~. Neui niven. Conn.. Y& University Prerr. 1990. Para una dea sobm c6mo ei an6liaide pditicas plederavirdeipoyoa un gobiimi, d d i t i m . v€ae Giindomenico Majone. .Policy Analyris and Public Delibention.. en Rrid. Tke Powr of Pi~blic Ideas. pdSr.157-178. .

27. VePre la nou precedente. especialmente Lpn. Melunw. Wildavrky. F o ~ t w . y Lindblom.

28. L. l i m i u n acerade Ir uiilidd de Irr iknicsr de anl l i rk de politicas y m- luaci6n de programas a me- abundante que la literatura acerca de sus triunfos. Consisa. en $u nuvoria. en ejemplos de buenos ~ n j l i r i s dc politicas o de rvaluacio- nes de programas. p m no una drmostnci6n de que ese trabajo tuvo un gran impx- to en d p- de elabonci6n de pditicas. Pan uno de los pimero* ejcrnplas. v h - re John P. Crecine (comp.). llercareh irr Piiblic Policy Atta(vrir oud Mo,iogrntrrit. Cmnwich. Conn.. lA l P w . 1981. Pan una diuusi6n acerca de lar distintas i d n r que ndquiriemn imporuncin en laelaboraci6n h politicas.y decómo las ttcnicasdc aniliais de pdit inu tcndrian que a&pIarse pn generar mejores ideas. vr'ase Ma* H. M-. ~Whai Sow of ideas &come Publie Ideas?. en Rcich. nir Poiivrol'Ptiblic ldcnr. pags. 55-84.

29. Vianw David Osborne y Ted Gaeblcr. R<iii!rirriitg Gownrriirrir: Huiir rlic Bztlrpnirn<rid Spnir k Tmtrfomtiizg rlre Pcrblic Sicior lmn ScI~oolhozi~ tu Storrlroi<s<, C¡N Hdlto the Pa~tuptr. Rearün~ M-. Addison-\$'&y 1992. págs )66-194:~ Micha4 Barrelay y Babak Amj in i . Brmkirrs tltmuglr Bzinnc<orr~?: A Neiv h i o i i Iúr Mnlnirogiitg in Ga.mtn#e#ar. Berkelq. Univmiiy dCalifornia Pms. 1987. págs. 8-9.

. , ,. , , : . , 30. MdcdrnSprmw, lnrpming Didtiu: CowAneerilS

!!?y?5a..Conn..ePG 1994. - 3 r : ~ e t ~ d e U M ~ ó n p M h + & i Y 1 A b e n d , ~ & ~ :

.Ilap&d-Johri.I kpid,.M+d R S d p + q y c a # ~ . ~ ~ ( - & . j . *; :; . , ~ s i n i o r s & & m c x ~ $ ~ E ~ ~ ~ . I ! ~ ~ *+- . , ....~-S sapn;' D.c.'H+c~. ~ ~ S ~ : Y J ~ ~ . H & I I , w . , ~

:W. ~Ham.S@Ice k ~ h r : ' B n < r k i n g i k +.f#k Reu. 1990..

,.: - ~ . ' ~ a n ~ m ~ 6 a & h ~ , i ' & . & & h ~ . p o i ~ ~ , v ~ a n r e l o s

: ~ 4 y S d i e a t e l i * . ' .

33.Gt-dkn rhüisw añim h ~ & ~ & . i i g a m + & & . @ -wi. . . . . . .. . <, . .

&bMaaanmm - y .**--- an+ucs V c P r e a u i " , . ~ ~ ~ , : . . %.'+m d c ~ ~ ' ~ : k ~ i d e b ~ m i e ~ & . W B m w n . 1911, @gs67-106. p @ l l vbsc~ohohn

~:~onahue. . ' % ~ i b ~ & i l i . . m Iñe-&ision: .W ~ i ~ n ~ m n r . ~ w i ~ q f s u i c + l u . . 1 9 ~ . , ~ ~ 1 ~ ~ . .. - shio.w' ~ ~ u i i ~ ~ derrkcin Vbre Pran y ~ , ~ a n $ ~ ~ ~ u n a d ~ d c ~ ~ m r . & h ~ i d.

. . a e a b , s p - r p i M t c o . ~ w y w n p e P d i i i c r o f h . . , . . , . . . W R m L q ' s Q p . ~ 9 - 3 2 1 : ~ Myk &-Y -4 GPtcrrl~paors-

' . ~ - ~ m g o r h i ' h ~ ~ n d ? . ~ ~ & ~ s a g ~ ~ 1 9 8 6 . ~ m . A ~ 9 5 - 1 1 S . R n ~ ~ a O n m k ~ e n t e & ~ e J o h n diiulio.

J~.;etinclpi~a n ~ . cuitua sus o i . : e c ~ v m ~ e d c n i -ment . . .. . .. '

' ~ ~ ~ $ ~ ~ ~ n ~ &ya?r+*,. vol& me$ julio .=&m3,L . . , . .

lo han hecho) .para recoger L W.. De hecho,,* YZ ea mbr o w q u r existen ~ l i l x n l a y c o m m P d o r u ~ m l ~ umr.L.mLrwids*cavari d n i v i a o & p r M t i n d o o n o . D e h - ~ l i b m l a p & m h i 6 n

~ ~ ~- ~~ ~ ~ r ~ ~ - ~ ~ ~ ~ ~ -~.. ~ ~~7~~~~

p s g u m i r o m a m p u a ~ l i t v a c a d . a d d u i o & & & a r c a a & c o n d u - c¡r.mmM(n pvde&dirwrmh o memadumm bque respecta 8 h imposid6n & las leye que obl ipn a I i obienci6n de dicho urner Asimismo. como w menciona m6rdelinte. pueden haber q b s distintas pn la diri,ibuei6n de d i h r rwicio4 flicoa por ej-mplo. dordc mlocar lor bwona. donde áwr lor w m r & rehlcu- b a y ~ . n t a s v a e s r e c o g e r h b n y m q u C l u g u a .

lo que pd&iemente se quiac m n i h con rnos ejemplo& a pu plcde hpber u n n k l mhtiurmmtc elevado de col>ra>oo Iobre bque ripnifim un remcio daz en cna ~mbitos. y que!& d im i t í 6 ti*" a aid+asiii6n m&&& mcpriirsu

, frahja m mdor !& u r i b i n ~ : ~ d e + t W í n , i n c l u ~ . E . & t ~ ~ Co$am esroy muy de o*YndaSinembam. r mmudo !& directimisDClbliFoJ. ill~111i0 lmconeeialr de la vi=

.~ ~- - - ~ ---..--- -~ ~ ~~ ~

pibücafmna pyre de la sspairabilidaddcl mncejd &n. ptibli i:~uird le Atorgo. irnplUrhente. mayor responsabilidad e iniciitiva de la que penedmcnle u da en el wna En &aspto; &y por aiplato intcnl&&mostrar.

:. ei-&&+ie ~ p M ; w ~ p & e minnj&$feaiwnmic. piensan que J ~ F

98 Visiones del valor público

' I

-la pmduceibn de d o r motiMndOa Iostnbaiadm pnrp q w urb.j, dum" bim. forma parrc del rrsbojodd d im iw . o incluso invmur nuewr métodos pan conquir k o b j e t i w .cniaks de fomu máseFvar Sin embargo. empiezan i pmmupamecuin- do los directivo. rob-n los Ilmita de Iis misiones que la han sidoasignadas hle non d aso aqul. evidentemente. Foma p n e dc la prraupici6n dc la directora de la biblloisa del capimlo l.

37. Btoy en deuda con mi colega Williarn Hagan quien identific-5 el papel centnl de una .hinmia. para j d b r una pdiiia pYblica Al rcfdmx a una historia, noquie- m dsir con dlo que s e fabao i n va rd . sin otm pmp6rit.a que d de ncionalinr au mividad. Lo que wíem decira que hay que hacer un Ilamamiam a lo. úud.daw y a ais rrmraunta mmmidorrr mlectlvos de rroinciones colstivrr

38. %ara referencias h issr inr acerca de Ii n-&d de los pmgrnma de a lud pública. vhe Sturn Gilishoff. Safrguanlii~g tltr Publtc Wth: Nnn><~nC. 189S1918. W~npon. Caui.. Grruiwood Rea. lW5.

39. Psul Bamnn, .nie Sludyof M-& Mi-Implemnitation., PciMic I t r l iq . vol. 26. n.2, primavende 1978. pi&E 157-184.

40. k teoñ. polltica normativa nm& anm ni atmci6n en aquello que d e k pa. cotpbkar-o .dmchoa. m unarocidad libenl. V h . por ejemplo. ñads. Th~?yofJunke, y Rondd M. hvorkin, iaking W t s Sc~ously. CPmbridge. Masa.. IIlrvnrd Univenity M. 1978.

41. Rn un catilogo inteiaante de inarurnentos de politica pdblica que incluye aqud!usqueut&zui m san medidr. tamo autorid4 como di-. vhre Mi& <YHsrc. d w o g y of Oovcrnmenui Actlon.. J~ndo fPc f ky Annlysis mal Mmagcmoti. d. 8. "-4. o* de 1989. *. 676672.

- ~~-~ ~~ ~-~~~~~~~~ ~~~ ~~~~ ~ ~ . -~~~~~ - ~~ ~.

VhmeThormr C Schelling. N- Rigotii. Miehiel S iomy Mirk Kleiman. Intplr- ~ m f a l ~ d a ~ S ~ d ~ n l a a n g 8 i ~ u M i c P h O L < d l l r ~ ~ ~ Iñr Eqcrkncc ofCambn&, MassMhuwfrs. Cambridge. Maa.. Hamrd Univenity.

tiona &onadar con el consumo de alcohol y su rrpulacl6n gubeniammul. dare MariKMmeyDaaRCaadnícpnp*).Abddd>idR<bbc*m~d&het. diu.iibiñon. Washingon.D.C. N a t b d Audemy P~rrn. 1981.

43. Para una d i gemnl8caca del disño y d uso de dichas c a m p w vCan- rc Philip Kotkry E d u d o L Soeinl Ma&iw Sinuegks forChgr~ig hM>c w. NUNI Yaki F m Ren. 1989. Para uni. dlrni i6n sobra Ir efKaPi de dichas técniolr. vanse Jan& A. WeLs y Muy Tschirhan. SPublic Infnmition Carnpaigns as Pollcy Inmumenu., Joum<ilofPublic P o l i ~ a n d M<in<~~ermnf. vol. 13. n" 1, 1994. da 82-1 19. r ~ - - ~ ~~

44. Pan m di-.& pcnnl oDbre.4 ininuirmode las l y a d d dnrchoeriminal. vhe H& L. Pocker. n>e tintirr ofC~mi,mlSoncrio». Sunford Glif.. Stanford UnivedtyPrur, 1968.

45. Dode esta perspectiva. lor uiauiata podrlan ser considendos como el cqui- &tede !a Oficina de W6n y R a u p ~ o . censa- a la emdicui6n del fraude. el Wfum y d abuso en el uso de ta auioridadpítblia.

46. A l ~ ~ f i u c i o n a impo~untade !a interved6n p 6 M i a x ennientran en &doy y Zcekhaunr. ñiina. pigr 291-319.

47. Iba 48. ibld. 49.R.wIo disinme ios = a m a nrimirios.. m e deben constituir la m o a c i h n - .~ ~~~~~~~ ~~ 7 ~ ~ - - 7~ ~ -

cenml de la jurticia. dc !os bienes niiunles en Iñm~afJurIice. p6g. 62. Tambitn p m i a e conin loque "o ha* en .su recci6n: utilixaruir ideas cxplicindo como ddinirlajuticia al nivel sccial másamplio pan ddinirla umbitn ui contextos de pdi.

. . . , . , : . . . +l:f~d..,',. :. . . ~.

. , ., . 54 R o , h ~.I?vinrba daarroilad&.est~s ideas de forma niuyextCnra m el #.mato ' ' de la polhica medioambiental. V h s e Suuins, Pmjc6188;:&rPrmi~:Mar*er Fo-%

, .P~w$,OurEnvho~t, Washington. D.C.. U.S. Senate, IW. : ' - .,.. , 53. ,+ta i w .fa+ién.apancc en laobrs d e 2xkhauset.y. Eeebaen. Role f& - . ,. ..

Qy¿niiautf. pQgr.3-15.- , . , .~ ,

' , , , : 54. uworirjn. T@g Riglur smousI!u. &s. S-100. ' 55:EI canceptqdeequidad es~rucial en Rawls. nimiy ofJwicc. Es pane impor-

'tafite C . " delmn9.m de =@ck5noriginrlnrl q u c R a ~ ~ c o 1 n o c o n d i i i 6 n bajo la cual ~ p p c d e . a p m r q u e losciudodanos imagioen lopacreq&zeunarotledad justa. Y, en cieno punto.$? el objetivo m8aimportonte:del.mncepm dejusticia que m que emn-

. . &4 de la .posic&6n mi#+r V&nw &.e.,iT-22.60.75. ' , '56. John lod<e. Tic6 ~ i u s - $ G o v e ~ m t , Nueva Yo&, Nnv Amencan Library:

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, ~ $ d q u ~ d c r a r r n O d a i r i d a u + d . ~ l i ~ x ü b l l a n e ~ 4 ~ . , S";ppmeq.*,di~psl: .El bien p ú b t i ~ d e h s a e l objeto del legislador.. Luego,

QknFbrn pmigue con laapliaci6n deporqué la l l u u i m i ~ i 6 ~ d e ~ ~ ~ t i l i d a d indM ,. , &al riéne Rue serel o b i e t i ~ principal ae la.ac~i6nlegiuativs, VCasene Thcorj. of , ,. ,

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"' , ' ' 6a ++ &'la im,p&n~&d~l.~pmceso convaiaite., comoserae&ica de'las ' ' o&aon,en p u ~ e n ~ y6atxJcn-y i..~srhaw,Bunnucmir Ju«VeMnn@g . ~ .' ' $~inl,&curily Disabiiily Claims, New Haven, Con", Yale Unirrersity Press. 1983.

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' . 63. Ibid.. dns. 312-315. 6d. &ta uno idea nstunl acero de la justicia diraibuti=. Para una dkcud6n del

concepto de necesidad. w papel en la ta,h de la y de c6mo w relaciona con iss innt i tucio~ gubernamentales. vCav h w l s . nim>yoflurric.. págs. i74284. Pua una inlrrcsinu apbraci6n emplrica de lar concepoarrrquc timm lordudadanmde la jwnicia en la Aménu contemporhnea. vClre Jmnifer L Hachwhild. WhorS Fair Anwricc~r BcMs oboui Dirmburivrlunicr. Clmbndge. h.. Harvnd U n i ~ i t y Rm 1981.

65. &e er un principio de la .equidad horizomaln: rodo d mundo raibe d mis m0 trato. rea cual seasu esta=. Para urudsmsí6n de esu ~ r i n c i ~ i o en d m n w o ui- butario. v& R i d w d A. Mussnvev Peew B. ~userave: ~ u b l L Fi~~arrce in %onn ~ ~ ~ ~ ~ - - ~ ~ ~ . ~ ~ - ~ ~ ~ ~ ~

oird ~ m i i % ~ d. N- Y&. McCraw-Hill, 1989, &s. 218-219.223-228. Para uni discuu6nIobm las leyes y la junicin, vCasr Win~on. =On h t i n g Likc Cases Alike..

66 Para mucha gente, a un poco ikewionanteque los damias contables de las orgm~zacimen públicas mg- disuisi-polities- de la ~ l a á 6 n corte-efi- caM dedichas organizaciones como~~urreen le aaorprivpdc. O v i &a diferen- M existe porque los sistemas demmml de kr organizadonen del senor público son menoseficaces a la hora de revelar h capacidadde pmducir ~ l o r de dicha organiza. cienes- Pem umbien ouedertenificarauc el m-do ~ollrico~a- menosinteesado - en los .númm>s.aueen Iss .histona$n aucsuouenumente mueaan la immnanclade ~ . ~ ~ ~ . ~~ ~~~ ~

la oganización. Evidentemente. este sesgo demuestra que la pbticidad y la mbmura mediitia tienden a wr sislemss de rendiei6n de eucntas más eficaco que Im pmcc SS iuiinarior de superrisi6n: ademds. lar .historiar- son mis prcipnsas n captar la

mma la rcnoci6n de los dimti- de una- importante@ w r p i i b l i - - a a e E a h c r s o s . M u P s m g l R r n ~ ~ ~ C d s u d d x F h r i d o . DnvmmtdHdh~dRchabilitsti<c~~. RSCCuobC16~-1135.0.Cunbridg*

- . 67.Pa.ulud~ai~~&rlglwdelíspuodadadoei8>k&"npmcaopd(o-

m dcliben<ivo. véame Kclmu>.MahrR<b/ic e: -248-278. v Roba =h. . . - .Pdicy WunglnaDemancy=, m&, T k ~ b i w o f ~ i ~ i c l h . ; * E s 123-1%.

68 AUh.EaenaafDonaa. p 8 g r . 6 7 - t M ) . P a m ~ p l m d e ~ g n c r c u y a conhuidad ha idomble e impauntc pu. ru dicrcir geia.l (iY sir dificufra- da!). iéase íIc*n Ko*ifman.ik F m t ñmgw Baltimore, Johnr HaplUns Un¡-<y ~ a z 1W,y A n h u r M a a r . M u d i t r W = r ~ : T k k m y ~ d a h c ~ o ~ n > ~ n v r . N- Yoik Daüapa k, 1574.

69.~ughyaclohkmmernr.RndE>iicamcntcbrñrdmrio.padurpro- p a n o n i r u n o d e b s M v i a m m 6 s ~ ~ b s ~ p o n ~ i e n d cambio]. ~sktiendose a 4.. Heclo. A Cownmt ofr>lmngar: Extuliw Politia in w<rdmieton. Wuh'im. D.C. Smdang Imiiaoon. 19ii. Iñg 176. hsipesrplicrn- Q umo l m funcbwios a menudo paseen d &miento sus=& a d r n i ~ t w o y d i r i m aue la m i t i i d m8ntena a ss Fieoitivm mllticor i*isdor &hr cmbkmas

dividiim amichmdmente. en gnn pne b m c i d o s los u n a de lm &,y apoya- dorpwun~t~dcpwindorrrydchrtraa[ - ISondemir idopomryrumui - dato W i a d o cwu> pan tomar d m m t e d cqtml y doniinuhmuluinui. guber- ~menpL~eaclloro~.lordcmPi~.un~&burócnus&dtompL..la mr(s delar cua&r I m directivos deba dirigir I ñ ~ h c i i ó n [...] Eao. funcioilanos M eRPn d i r ser torilmente -al misinno de turno C...] sino mdo lo m i r a - no. loo burhaías de alw r a w obtienen más m i t a s i r rnciaM en au desp- chm y dcwd*n aliuilarcon lm cmma ufanmde poder. 242-243). .70.~R~bniibannenudh~.pd&br.rrcurro.i&~01dek--

niraci6n. al fmantar 11 flexibilidad de las ?rganizacione. en Dcs&ing CompIU Cmzniuuio~1. Radine. Mur. MdisncWakv. 1973. " -

7 1 . ~ e < e n ~ ~ n < e & a n . 1 n k d l r c d l ; ; u c r . p i g * 121-125. 72. VClw la dirusi6n de lo que c & w t i t y el Wm dirrcrivo en la introduccidn de

~ ~

73. hn un tnianiicnloclhico~ emp[n& de k vulnmbilidd d d &irno frente a Im p p o a de in ia is b &vid T m m . 77u h.~am>mmrd Rom; Fd&d Inmarir ond P u M v Op;n<o8#. Nueva York. Knopf. 1951. Pan un mumlento Wrico mlo con- rcmpordineo & lo wl-bk que s. el pmc- poltuco henle a lm intmwi egoislns de Im &dadame y sur r e ~ n u n t a . vCare Mmir P. Fiaini. Cmgnrrr Kqnme o/ rhr Wdtisigron G~<IbW>*tmr. Nev Haven. Conn.. Yde Univmiiy P-. 1977.

Los directivos públicos crean valor público. El problema es saber exactamente lo que esto significa.' Aunque hoy estuvieran seguros, dudarían mañana, ya que las aspiraciones &ticas y necesidades públi- cas que justifican sus esfuaos pueden haber cambiado.'

A pesar de esta ambigiiedad, los directivos necesitan medir el valor que producen sus organizaciones. Las actividades de sus organizaciones consumen diariamente recursos públicos. Y, cada día, dichas operaciones producen efectos redes en la sociedad, intencionados o no. Si los directivos nopueden dar cuenta del valor de sps esfuerzos a tra- ves de un balance de sus logros, la legitimidad desu tarea queda mer- mada y, con ella. sti capacidad para liderar.'

Sus respbnsabilidades no se limitan a las actividades presentas. El uso de algunos recursos que se utilizan hoy en día no se p4-á ~ l o r a r hasta más adelante. Se necesitan nuevasinversiones en equipamiento, conocimiento y recursos humanos para prepararse ante posibles cam- bias futuros, y se justifican por la creencia de que mejorar6n la actua- ci6n fuhua Aunque no se realicen inversiones de manera explícita, las actividades presentes afectaiiin a los resultados futuros, dado que las experiencias de hoy moldean la cultura y las capacidades organizati- vas de mañana. Así pues. Iw directivos públicos están obligados a tener una visi6n del valor público que generan, para el presente y el futuro.

Para analizar este problema abstracto en t6rrninos concretos, con- sidérese la situación de William Ruckelshaus, al ser nombrado admi- nistrador de la eU.S. Environmental Protection Agency. (EPA) [%en- cia de protección medioambiental de Estados Unidos] y de Jerome Miller, nombrado titular del ~Massachusetts Department of Youth Servicen (DYS) [departamento de servicios juveniles de Massadiusetts].

A finales de los años sesenta, emergió en el panorama político ame- ncano un movimiento ecológico muy potente.' Las manchas de petmleo

cap 2 defendiendo el valor publico

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