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XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

1

Cambio cultural por mejores servidores públicos: estrategia del Departamento

Administrativo de la Función Pública de Colombia

Liliana Caballero Durán

INTRODUCCIÓN

Durante los últimos años del siglo pasado, la erosión de la confianza de las sociedades humanas en sus

instituciones políticas se presentó como una tendencia generalizada a nivel mundial de la cual parecía

que ni los países con sistemas democráticos más desarrollados podían escapar. Todo tipo de estudios

realizados en distintos países del mundo han mostrado que la desconfianza permea cada vez más las

instituciones estructurales de los Estados democráticos en todas sus ramas (Newton y Norris, 1999;

Inglehart, 2001). Más grave aún, la desconfianza de la sociedad que tradicionalmente estaba dirigida a

personajes específicos de la vida política de sus países, parece ahora inclinarse con fuerza hacia una

desconfianza generalizada en las instituciones democráticas y sus funcionarios.Es decir, se ha

convertido en una desconfianza impersonal y estructural hacia el Estado.

Si bien el contexto de cada país es distinto y en gran medida la relación entre la ciudadanía y el Estado

está mediada por factores culturales particulares, los estudios sobre este tema han encontrado causas

generalizadas de descontento ciudadano con las instituciones democráticas. El primero de ellos es el

mal uso de los recursos públicos, que se refiere tanto a la corrupción (mal uso doloso), como a la falta

de eficiencia en el gasto (Wills y Pérez-Linán, 2005). En este sentido, la desconfianza es el resultado de

expectativas no satisfechas que se forjan a raíz de promesas que las instituciones hacen a la ciudadanía

y no cumplen. Estas expectativas pueden ser desde las generadas por la promesa de una obra vial,

hastalas que genera la promesa de garantía a la seguridad y la vida inherente al Estado. Así mismo, la

desconfianza también tiene que ver con la falta de representación política, la ausencia del Estado en

ciertas partes del territorio, y está relacionada con un creciente escepticismo generalizado hacia las

instituciones en general -no sólo las públicas- (Lipovetsky, 2002).

Para dar una idea clara de la situación, el gráfico 1 muestras cifras claras sobre el nivel de confianza en

las instituciones políticas en varios países, incluyendo países de la Organización para la Cooperación y

el Desarrollo Económicos (En adelante OCDE).

Gráfico 1 - Confianza en las instituciones políticas en América Latina y en países seleccionados de la

OCDE

Fuente: Latinobarómetro (2010), www.latinobarometro.org (visitado el 18 de febrero de 2013); Gallup

WorldPoll (2010), http://dx.doi.org/10.1787/888932493214 en OCDE (2011a), How is Life?

Measuringwell-being, OECD Publishing, París.1

1Tomado del documento ―Colombia: La implementación del buen gobierno. ESTUDIOS DE LA OCDE SOBRE

GOBERNANZA PÚBLICA de la OCDE (2014)


2

Los gobiernos no han sido indiferentes a esa creciente falta de confianza en las instituciones pues la

confianza de la ciudadanía es una base fundamental de la legitimidad del Estado y por tanto de la

posibilidad de que éste pueda cumplir sus funciones y propósitos a cabalidad. Sin confianza, y por ende

sin legitimidad, el Estado pierde un pilar esencial de su capacidad de acción. No en vano la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos –OCDE, define el Buen Gobierno como

el proceso de ―mejorar la confianza en el gobierno, sus instituciones, y la calidad de sus servicios y

decisiones‖ (OCDE, 2014).

Es por esto que en general en el mundo, y sobre todo en las democracias consolidadas y en desarrollo,

se han observado en las últimas dos décadas crecientes esfuerzos relacionados con gobierno abierto,

buen gobierno, mecanismos anticorrupción y definición de mínimos éticos del servicio público que

buscan contrarrestar la desconfianza en las instituciones a la vez que se fortalece la credibilidad y

legitimidad del Estado. Así mismo se han fortalecido todo tipo de estrategias que buscan aproximar al

Estado a la ciudadanía, abrir espacios de participación ciudadana en la toma de decisiones, consolidar

mecanismos de rendición de cuentas, tecnificar y profesionalizar a los servidores públicos, y asegurar

transparencia en todos los procesos relacionados con los recursos públicos (Jiménez, 2015). En este

sentido, la OCDE, organización de buenas prácticas a la que Colombia está en proceso de ingresar,

define 6 áreas que deben desarrollarse para aumentar la confianza en el gobierno (OCDE, 2014-2016):

1. Confiabilidad. Los Gobiernos deben minimizar la incertidumbre en los ámbitos económico,

social y político.

2. Capacidad de respuesta. Mejorar la experiencia de los ciudadanos al recibir servicios

públicos.

3. Apertura. Implementar iniciativas de gobierno abierto, sobre todo las que promuevan

participación ciudadana y acceso a la información.

4. Mejores regulaciones. Mejorar las regulaciones vigentes en un país para asegurar el imperio de

la ley, la justicia y la óptima prestación de servicios públicos.

5. Integridad y equidad. Implementar iniciativas que permitan gobiernos limpios, justos y

abiertos.

6. Políticas públicas inclusivas. Mejorar los procesos de formulación de políticas públicas para

incorporar la participación de ciudadanos y generar mejores relaciones entre ellos y el gobierno.

Este panorama de retos y desafíos para los Estados frente a la ciudadanía también ha tenido lugar en

Colombia y ha sido acrecentado en el marco de un contexto interno complejo marcado por más de 50

años de conflicto armado. A pesar de estas complejidades, el crecimiento positivo de Colombia en los

últimos 15 años es innegable, como lo muestran las cifras presentadas en el Gráfico 2:


3

Gráfico 2- Comportamiento socioeconómico Colombia 2000-2015

Fuentes:

* Banco de la República de Colombia (precios constantes).

** Banco Mundial.

*** Así vamos en salud (2015)

**** Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE.

Dato 2014

Dato 2002

El desarrollo sostenido de Colombia es el resultado de grandes esfuerzos gubernamentales por trabajar

por un país en paz, con mayor equidad y más educado, en donde el llamado a formular y repensar las

políticas sobre integridad en la Administración Pública ha tomado un papel central en el que hacer del

Estado. Sin embargo, todavía queda un largo camino por recorrer para mejorar la confianza de la

ciudadanía en las instituciones. Por ejemplo, el Índice de Percepción de Corrupción de 2013, liderado

por Transparencia Internacional, ubicó al país en el puesto 94 entre 177 a pesar de las estrategias que

ya se venían desarrollando desde las entidades públicas para contrarrestar este fenómeno. Por su parte,

el barómetro de las Américas del Proyecto de Opinión Pública de Latinoamérica LAPOP, por sus siglas

en inglés, encontró en 2014 que los colombianos tienen hoy actitudes más favorables hacia los

principios de la democracia liberal como la separación de poderes y la existencia de garantías hacia los

partidos de oposición y minorías, pero están menos satisfechos con el funcionamiento de la

democracia. Esto se manifiesta en un menor apoyo al sistema político, una menor confianza en las

entidades públicas, mayor escepticismo en la capacidad del Estado para proteger sus derechos básicos y

frente al funcionamiento y efectividad de la justicia (García, M., Rodríguez, J.C., Seligson, M. &

Zechmeister, E., 2014).

Consientes de este panorama complejo, en los últimos años las organizaciones gubernamentales en

Colombia han aumentado sus esfuerzos por promover la integridad en la Administración Pública. Los

Planes de Desarrollo de ambos gobiernos del presidente Juan Manuel Santos, Prosperidad Para Todos

(2010-2014) y el Plan Nacional de Desarrollo Paz, Equidad y Educación (2014-2018), incluyen

acciones integrales para recuperar la confianza de los colombianos a través del fortalecimiento de la

integridad en las entidades públicas. Ejemplo claro de ello es la creación de la Secretaría de


4

Transparencia en 20112, así como la ratificación por parte de nuestro país de tratados y convenios

internacionales en desarrollo de los cuales ha expedido leyes y decretos tendientes a fomentar la

integridad y perseguir los actos de corrupción y a sus actores.3

El Departamento Administrativo de la Función Pública (en adelante Función Pública) ha tenido un

papel fundamental en estas fuertes iniciativas estatales en pro de la integridad como mecanismo

generador de confianza las entidades públicas colombianas. La Función Pública —encargado de

administrar las políticas públicas sobre empleo público, gestión, desempeño y fortalecimiento

institucional, y democratización y transparencia y servicio al ciudadano en todo el territorio nacional—

ha liderado la creación de instrumentos, la expedición de normas y políticas mediante las cuales se ha

buscado generar un impacto positivo sobre la eficiencia de las entidades y la transparencia e integridad

de los servidores públicos.

Adicionalmente, dentro de su direccionamiento estratégico 2014-2018 la Función Pública ha propuesto

que para lograr organizaciones y servidores públicos íntegros no basta con adoptar normas e

instrumentos técnicos. También es indispensable que los ciudadanos, los servidores y las

organizaciones del sector público se comprometan activamente con la integridad en sus actuaciones

diarias. Es decir, para avanzar en el fomento de la integridad en la Administración Pública es

imprescindible acompañar y respaldar las políticas públicas formales, técnicas y normativas con un

ejercicio comunicativo y pedagógico alternativo que busque alcanzar cambios concretos en las

percepciones, actitudes y comportamientos de los servidores públicos y ciudadanos para lograr

transformaciones culturales reales alrededor de la integridad en la Administración Pública (Función

Pública, 2015).

De ahí nace la ―Estrategia Cambio Cultural por mejores servidores públicos‖ como una apuesta

innovadora que busca fortalecer el trabajo técnico de la Función Pública mediante metodologías no

tradicionales, enfocadas en poner en práctica ejercicios pedagógicos y comunicativos que lleguen a las

personas en su cotidianidad, logrando así un impacto más profundo a nivel cultural en los servidores

públicos y los ciudadanos. Con un enfoque interno (dentro de la entidad) y externo (dirigido a todos los

servidores públicos del país), la estrategia de cambio cultural tiene como objetivo que los servidores

públicos del Estado colombiano sean más íntegros, comprometidos y felices, y por lo tanto sean una

fuente contundente de confianza de la ciudadanía colombiana.

Esta ponencia presentará, en primer lugar, las ideas conceptuales sobre las cuales se fundamenta el

proyecto de Cambio cultural, así como el marco estratégico de Función Pública en el periodo de

gobierno 2014-2018 dentro del cual se inscriben estas ideas. Posteriormente, se centrará en exponer

metodologías, herramientas y acciones específicas de cambio cultural que se han llevado a cabo desde

la adopciónde la estrategia y sus resultados preliminares, así como aquellas que se tienen planeadas

hacia el futuro.

Consideramos que las herramientas, metodologías y acciones específicas que hemos adelantado y

planeamos como parte de la Estrategia de Cambio Cultural aquí presentadas pueden ser un ejemplo

valioso de innovación en políticas relacionadas con la integridad en el servicio público. De esta forma,

presentamos esta ponencia con miras a que éstas puedan aplicarse en otros contextos dentro de nuestra

2 Decreto 4637 el 9 de diciembre de 2011 3 Para mayor detalle sobre estas regulaciones dirigirse a la segunda parte del documento en donde se presenta lo relacionado

con el Código Único de integridad.


5

región, fortaleciendo así la integridad, el compromiso y el orgullo de los servidores públicos tanto

dentro de las organizaciones de administración pública de los países de Iberoamérica, como en la

totalidad de servidores públicos de cada país. Así mismo, buscamos a través de esta presentación

recibir la valiosa retroalimentación de los miembros del CLAD, así como poner este tema en el centro

de los espacios de discusión de este organismo.

PRIMERA PARTE – CONTEXTO Y FUNDAMENTOS CONCEPTUALES

Marco estratégico

El Departamento Administrativo de la Función Pública, creado en los años 504, incide sobre cuatro

asuntos principales de la administración pública: el empleo público, la gestión y el desempeño

institucional, el fortalecimiento institucional y, finalmente, la democratización y transparencia en todo

el territorio nacional. Todos ellos son temas centrales para mejorar la legitimidad y capacidad estatal.

Como se planteó en la introducción, en los últimos años laFunción Pública ha demostrado un fuerte

liderazgo en los esfuerzos del Estado Colombiano por mejorar la confianza de la ciudadanía en sus

entidades, trabajando porque éstas sean más eficientes y transparentes a través de la formulación de

normativas específicas.

Prueba de ellos son los logros de laFunción Pública desde el año 2010 y a lo largo de los dos periodos

de gobierno del presidente Juan Manuel Santos a través de los Planes Nacionales de Desarrollo de sus

dos periodos de gobierno5. En este tiempo, nuestra entidad ha liderado, entre otras, la formulación de

políticas públicas relacionadas con: a) el mejoramiento del modelo de rendición de cuentas6, b) la

creación de instrumentos para garantizar la contratación pública trasparente y la meritocracia7, c) la

formulación de un Estatuto Anticorrupción8, d) la consolidación de una ley anti-trámites que busca

reducir las gestiones que realizan los ciudadanos en las entidades públicas9, e) la redacción de una ley

de transparencia y del derecho de acceso a la Administración Pública nacional10

, f) la expedición de

una ley que dicta disposiciones en materia del derecho a la participación democrática11

y g) así como

de una ley que promueve el acceso de jóvenes al empleo12

.

De forma específica, la estrategia de Cambio Cultural se enmarca dentro de la apuesta estratégica del

Departamento Administrativo de Función Pública 2014-2018 en donde se definen tres objetivos

principales: 1) enaltecer al servidor público en su labor; 2) consolidar una gestión pública moderna,

eficiente, transparente, focalizada y participativa al servicio de los ciudadanos; y 3) consolidar a la

entidad como eficiente, técnica e innovadora.

4Mediante la ley 19 de 1958 que crea el Departamento Administrativo del Servicio Civil, encargado exclusivamente de

asuntos de Empleo Público. Posteriormente, mediante el Decreto 2169 de 1992 a la entidad le fueron asignadas

responsabilidades integrales en Administración Pública, por lo que adoptó su nombre actual, Departamento Administrativo

de la Función Pública. 5El Plan Nacional de Desarrollo ―Prosperidad para todos‖ (2010-2014) define el fortalecimiento institucional a través del

buen gobierno como un mecanismo clave para alcanzar la prosperidad democrática. El Plan Nacional de Desarrollo ―Paz,

equidad y educación‖ (2014 – 2018) definió el Buen Gobierno como una de sus 5 estrategias transversales, estrategia orientada a ―garantizar la configuración de un Estado moderno, más transparente, eficiente y eficaz‖ (bases PND 2014-

2018, página 9). 6Conpes 354 de 2010 7Creación del SIGEP mediante el decreto 2842 de 2010 y de Colombia Compra mediante la ley 4170 de 2011 8Ley 1674 de 2011 9Decreto 019 2012 10 Ley 1712 de 2014 11 Ley 1757 de 2015 12Ley 1780 de 2016


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Estos tres grandes objetivos institucionales buscan contribuir al cumplimiento de los compromisos de

las entidades y sus servidores con los ciudadanos para así alcanzar el objetivo mayor de la apuesta

estratégica: aumentar la confianza de los ciudadanos en el Estado colombiano y en sus servidores. El

gráfico 3 muestra un esquema de dicha apuesta estratégica:

Gráfico 3 – Apuesta Estratégica Función Pública 2014 - 2018

Ahora bien, aunque es claro que para alcanzar este aumento de confianza es indispensable avanzar en

los tres objetivos principales de la apuesta estratégica, en Función Pública consideramos que el primer

objetivo es particularmente importante, pues es la base fundamental sobre la cual se apoyan el segundo

y el tercero. Es decir que para avanzar en la consolidación de una gestión pública moderna, eficiente,

transparente, focalizada y participativa, y unaentidad técnica, eficiente e innovadora, es imprescindible

enaltecer la labor de los servidores públicos. La razón principal de esto es que tradicionalmente, al

pensar en la relación Estado – ciudanía, no se le ha dado la importancia suficiente a los servidores

públicos como los representantes de las entidades ante los ciudadanos y como componente esencial de

las mismas. El Plan Nacional de Desarrollo ―Prosperidad para todos‖ (2010-2014) contemplaba que ―el

reto de construir un Buen Gobierno, implica también contar con servidores públicos con una cultura

ética y de servicio a la sociedad, que estén absolutamente convencidos de la dignidad e importancia de

su tarea‖ (PND 2010-2014). Este esfuerzo ha sido retomado y potencializado en el Plan Nacional de

Desarrollo ―Paz, Equidad y Educación‖ (2014-2018): es imperativo enaltecer el papel de los servidores

públicos y convertirlos en fuente de confianza en el Estado.

Por eso, la Función Pública ha definido un Triángulo de la Integridad (Gráfico 4), que toma el

tradicional esquema Estado – Ciudadanía y le agrega un tercer elemento: los servidores públicos. Así,

las tres puntas del triángulo corresponden a: Una administración pública (Estado) eficiente,

transparente, incluyente y que promueva la participación; unos ciudadanos participativos y

corresponsables; y finalmente, unos servidores públicos enaltecidos por su compromiso, confiabilidad e

integridad. Conectadas, estas tres puntas forman un triángulo que es a la vez una representación de lo


7

que resultaría de una relación ideal entre las tres partes: confianza. Las características ideales de cada

componente del triángulo, así como las relaciones y conexiones que deberían darse entre cada uno de

ellos componen los detalles del triángulo como se presentan en el siguiente gráfico:

Gráfico 4 – Triángulo de la Integridad

Fuente: Función Pública 2016

El Triángulo de la Integridad es entonces el horizonte ideal de la confianza de la ciudadanía en el

Estado y sus servidores, y es por tanto el fin al que le apunta la apuesta estratégica de la Función

Pública. Así, en las primeras fases de definición de la Estrategia de Cambio Cultural quedaba claro que

ésta debía intervenir cada uno de los tres puntos del triángulo, trabajando con los servidores públicos y

los ciudadanos, y trabajando dentro de nuestra entidad para fortalecer su capacidad de garantizar una

administración pública moderna, eficiente, transparente y participativa. En este sentido, es tan

importante apuntarle a un cambio cultural generalizado en los servidores públicos del Estado

colombiano y los ciudadanos, como lo es apuntarle a un cambio cultural dentro de Función Pública,

como la entidad encargada de liderar la modernización y el mejoramiento continuo de las entidades

públicas colombianas.

Con esto en mente y teniendo en cuenta las competencias de la Función Pública, la Estrategia de

Cambio Cultural por mejores servidores públicos tiene tres niveles de intervención:

1. Entidades de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, que se refiere a las entidades del

Gobierno Nacional e incluye un campo interno (el Departamento Administrativo de la Función

Pública) y uno externo (las demás entidades pertenecientes a esta rama del poder público).

2. Entidades de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, es decir Alcaldías y Gobernaciones y

sus entidades en todo el territorio nacional.

3. Ciudadanos, en el que se realizarán acciones precisas con ciudadanos para mejorar su


8

percepción de los servidores públicos a través de la apertura de espacios de participación

ciudadana, rendición de cuentas y mejorando la calidad de los servicios del Estado a la

ciudadanía.

En este punto, es importante contextualizar los problemas sobre los cuales busca incidir esta estrategia

en cada uno de estos campos. Una vez se presente un breve diagnóstico interno y externo, se procederá

a explicar en detalle la Estrategia y su fundamentación teórica.

Contexto externo

Para consolidar una línea base del contexto general del país en cuanto a los imaginarios sobre el

servicio público, la confianza de los ciudadanos en las entidades, la identidad de los servidores públicos

y sus niveles de orgullo, entre otros, se hizo un barrido por los resultados de varias encuestas e

investigaciones. En particular se tuvo en cuenta el estudio sobre cultura de la legalidad realizado por la

Procuraduría General de la Nación y el Centro de Estudios para el Desarrollo – CENDEX de la

Pontificia Universidad Javeriana (2012)13

, la Encuesta sobre ambiente y desempeño institucional

nacional –EDI del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE (aplicada

anualmente)14

, la Encuesta de Cultura Ciudadana 2008–2015 de la organización no gubernamental

CORPOVISIONARIOS15

, entre otros.

A continuación se presentan algunos de los puntos más significativos de este barrido, que están

consignados en su totalidad en el Documento ―Cambio Cultural en la gestión pública: Estrategia de

Cambio Cultural‖ (Función Pública, 2015)16

:

a. Encuesta sobre ambiente y desempeño institucional nacional –EDI del Departamento

Administrativo Nacional de Estadística DANE:

De acuerdo con las estrategias para prevenir la incidencia de políticas irregulares en la

entidad, los servidores públicos consideran poco efectiva la promoción de veedurías

ciudadanas y la detección de riesgos a través del índice de transparencia.

Con respecto a la disposición de los servidores públicos de denunciar casos de corrupción

en su entidad, el 17,9% no lo haría por miedo a ser objetos de represalias laborales, el

13,2% no lo haría por la ausencia de mecanismos de denuncia que garanticen la

protección del denunciante, el 12,2% no lo haría por el temor a represalias contra su

integridad o vida y un 11,8% tiene la percepción de que estos casos de corrupción no son

investigados ni castigados al interior de las entidades. Sin embargo un 32% de los

funcionarios considera que no hay razones para no denunciar casos de corrupción.

b. Estudio sobre cultura de la legalidad realizado por la Procuraduría General de la Nación y el

Centro de Estudios para el Desarrollo – CENDEX de la Pontificia Universidad Javeriana:

13Ver: http://www.procuraduria.gov.co/portal/estrategias.page 14Ver: http://www.dane.gov.co/index.php/educacion-cultura-y-gobierno/encuesta-sobre-ambiente-y-desempeno-

institucional-nacional-edi 15Ver: http://corpovisionarios.org 16Disponible en: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/es/biblioteca-virtual/paz-y-cambio-

cultural/cambio_cultural_gestion_publica


9

Los servidores públicos tienen una percepción muy negativa del reconocimiento público

hacia ellos y su trabajo.

En general los servidores públicos tienen una buena percepción de la utilidad de las leyes

en el país.

En la entidad en la que más desconfían los servidores públicos es en el Congreso de la

República (29%), seguida por la Policía (45%), los medios de comunicación (46%) y las

ONGs (49%). Las instituciones en las que más confían los servidores son en la

Procuraduría (68%), las instituciones religiosas (68%) y la Fiscalía (61%)

c. Encuesta de Cultura Ciudadana de la organización no gubernamental Corpovisionarios:

Por su parte, los ciudadanos desconfían más en los servidores públicos que en el Congreso

de la República. Según esta encuesta (gráfico 5), al preguntarles por su nivel de confianza

en una serie de instituciones vemos qué sólo desconfían más en los políticos que en los

servidores. Otro resultado de interés de esta encuesta es que entre las instituciones en las

que más confían los ciudadanos están los maestros, el ejército y la policía, quienes

también son servidores públicos. Lo que se puede concluir aquí es que los ciudadanos

desconfían de manera importante en los servidores públicos que trabajan en las entidades

públicas distintas a las del sistema educativo y de defensa, pues los imaginarios culturales

compartidos socialmente sobre éstos últimos son más positivos y parecen desligarse de los

imaginarios sobre el resto del Estado. Este dato es quizá el más importante a la hora de

formular una estrategia de cambio cultural, pues muestra la urgencia de cambiar el

paradigma cultural entorno a la visión que tienen las personas sobre nuestros servidores.

Gráfico 5 – Confianza en las instituciones en Colombia

Fuente: Copovisionarios

60%57%51%

38%37%34%31%31%30%29%26%25%20%19%19%18%17%14%13%

8%

0%10%20%30%40%50%60%70%

Porcentaje de personas que dicen tener mucha o

muchísima confianza en las siguientes instituciones:


10

d. Gallup WorldPoll, citado por la OCDE (2015)

Se encontró que la confianza en las instituciones en Colombia es particularmente baja si

se le compara con otros países. Al contrastar los datos para Colombia con los de los países

de la OCDE, por ejemplo, se encuentra que los niveles de confianza en nuestro país son

significativamente más bajos, como se aprecia en el gráfico 7.

Gráfico 6 - Confianza en Colombia vs países OCDE

Fuente: Gallup World Poll (reseñado en “Government at a Glance”, OCDE - 2015)

Contexto Interno

Del adecuado funcionamiento interno de la Función Pública depende, en gran medida, el éxito de la

gestión de las entidades públicas de la Rama Ejecutiva. Por esto entender el contexto interno de la

entidad es tan relevante como entender el externo. Función Pública debe establecerse como una

organización con los mayores niveles de coordinación, innovación, eficiencia y calidad del servicio.

Más aún, Función Pública debe ser un lugar de trabajo en donde los servidores públicos estén

comprometidos, orgullosos y motivados y comprendan los objetivos y metas institucionales.

Sin embargo, alcanzar esto no es fácil, Función Pública presentaba problemáticas internas que son

comunes en todo tipo de organizaciones: problemas relacionados con el clima laboral, el cumplimiento

de metas, la coordinación entre equipos, el liderazgo de los directivos, etc. Esto, sumado a que en el

año 2014 se modificó el modelo de gestión de la entidad, cambiando funciones, competencias e

interacciones entre áreas y creando nuevas direcciones, estrategias y grupos de apoyo, plantea grandes

retos para la Dirección General de la institución. La estrategia de Cambio Cultural es una herramienta

creada por la Dirección para enfrentar este reto.

Para medir el alcance de estas problemáticas, se practicó una encuesta interna de cambio cultural de

donde se obtuvieron los siguientes resultados:

Más de la mitad de los servidores de Función Pública considera que es difícil coordinar

proyectos con otras áreas.

Los servidores calificaron con 65 sobre 100 la efectividad de las reuniones que se llevan

a cabo en la entidad.

La mayoría de servidores entrega buenos productos por regulaciones morales (se sentirá

bien consigo mismo o sentirá culpa), y no por presiones sociales o normativas.

26% 30%45%

62%54%42%

71% 67%

0%

50%

100%

Sistema Judicial Gobierno

Nacional

Sistema de salud Sistema

Educativo

Porcentaje de personas que dicen tener

confianza/satisfacción con:

Colombia Promedio OCDE


11

Casi la mitad de servidores de Función Pública reportaron que en el último año no los

felicitaron por su trabajo.

Los servidores de Función Pública confían más en los ―funcionarios públicos‖, en el

Gobierno Nacional y en la Alcaldía que el promedio de las personas de Bogotá (como lo

muestra el gráfico 7 que compra los resultados de le encuesta interna con los de la

encuesta de cultura ciudadana de Corpovisionarios).

Gráfico 7 – Confianza en servidores públicos, servidores Función Pública vs residentes de Bogotá

Fuente: Encuesta de Cultura Ciudadana Corpovisionarios 2015 y Encuesta Interna de Cambio

Cultural, 2016

Un porcentaje alto de los servidores de Función Pública no confía en los servidores públicos en

general, como lo muestra el gráfico 8.

Gráfico 8 – Confianza de los servidores de Función Pública en funcionarios públicos en general

Fuente: Encuesta Interna de Cambio Cultural, 2016

Diseño y puesta en marcha de la Estrategia de Cambio Cultural

Con el panorama externo e interno claro, la Estrategia de Cambio Cultural propone estrategias para

fortalecer la integridad de los servidores públicos a través de acciones concretas que promuevan

transformaciones culturales sobre los imaginarios, actitudes y comportamientos de los servidores

públicos y los ciudadanos en torno a la integridad y la confianza. Pero, ¿qué se entiende por una

59%

38%32%

20%7% 3%10%

21% 24%19% 9% 5%

Funcionarios

Públicos

El Gobierno

Nacional

La Alcaldía La

Gobernación

El Congreso Los políticos

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Porcentaje de personas que sienten mucha o muchísima confianza

en las siguientes instituciones o grupos:

Función Pública

Bogotá (ECC

2013)

Poco o nada confianza

41%Mucha o algo de confianza

59%

Porcentaje de servidores de Función Pública que sienten poca o nada de confianza por los funcionarios públicos en general


12

transformación cultural en este contexto?, y más aún ¿qué se entiende por cultura? Al tratarse de

conceptos ampliamente discutidos en sectores académicos e institucionales, es preciso presentar la

conceptualización que ha recogido la Función Pública para la estructuración de esta apuesta. Se

presentará una síntesis de las discusiones en torno a cada concepto y finalmente se planteará las

definiciones a la que se llegó a la hora de construir esta estrategia.

Integridad y sistemas de regulación del comportamiento

En términos generales, la integridad se refiere a la capacidad de las personas de actuar en consonancia

con lo que se considera correcto. La integridad tiene entonces que ver con los comportamientos de las

personas, y con la decisión que se toma al actuar de una manera y no de otra, según lo que consideran

adecuado en un plano ético. Esa decisión se basa en las actitudes y los imaginarios que los individuos

han construido a lo largo de sus vidas, y que establecen la forma en que ven el mundo. Ahora bien, el

exalcalde de Bogotá y académico Antanas Mockus (2002) y el teórico social noruego John Elster

(2001) coinciden en que los seres humanos construimos dichas actitudes e imaginarios a través de tres

sistemas de regulación del comportamiento humano.

El primero de ellos es la ley, entendida como el conjunto de normativas formales que rigen en el

espacio y tiempo en donde desarrollamos nuestras vidas. Las personas regulan sus acciones por miedo

a las sanciones que su incumplimiento pueda conllevar, o por su deseo de respetar la ley. Pero no sólo

basamos nuestros comportamientos en las leyes formales, también actuamos según nuestros principios

éticos personales (lo que los autores llaman la moral). Una persona regula su comportamiento también

porque quiere evitar sentirse culpable consigo mismo, o porque quiere sentirse contento con su propio

actuar. Incluso, en ocasiones estos principios éticos propios pueden chocar con lo que está definido en

la ley.

Adicionalmente, según los autores, hay una fuente más de regulación de nuestro actuar diario que es

producto del entorno social en el que nos movemos: la cultura. Por cultura entendemos de forma

general las reglas y valores imperantes en la sociedad que también influyen significativamente en los

imaginarios, actitudes y por ende comportamientos de las personas. Regulamos nuestros

comportamientos también porque no queremos sentir vergüenza frente a otras personas, o porque

queremos recibir el reconocimiento de otras personas.

La estrategia de Cambio Cultural adopta este modelo de Mockus y Elster (cuyo esquema se puede ver

en la Gráfico 9) en donde el comportamiento humano se rige por un juego constante entre la ley, la

cultura y la moral, entendiendo que el cambio cultural busca precisamente armonizar ley, cultura y

moral de tal forma que aquello que se considere correcto en la moral y la cultura esté en sintonía con lo

que dicta la ley. Específicamente en el contexto de la Administración Pública, la OCDE (2000) define

la integridad como la aplicación de valores, principios y normas en las operaciones diarias de las

organizaciones del sector público. En este sentido, buscamos que el comportamiento de los servidores

públicos se base en sistemas de regulación armonizados, en donde lo que se considera correcto moral y

culturalmente esté dentro de la legalidad, y en donde nunca se considere aceptable social y

personalmente salir de esa legalidad. De la misma manera buscamos impactar las representaciones

sociales compartidas alrededor de los imaginarios sobre los servidores públicos de parte de ellos

mismos y de los ciudadanos, y la cultura de la participación ciudadana.


13

Gráfico 9 – Sistemas de regulación del comportamiento

Fuente: Elster (2001) y Mockus (2002)

Más aún, la Estrategia de Cambio Cultural considera que su capacidad de acción principal es el sistema

de regulación del comportamiento que hemos denominado cultura. Es allí, en el conjunto de reglas y

valores imperantes en una sociedad, en donde nace la idea de que una política gubernamental

innovadora puede tener un impacto real sobre los comportamientos de las personas. Para precisar por

qué consideramos que este es nuestro campo principal de acción, y no la ley o los principios éticos, es

preciso revisar con mayor detenimiento qué es la cultura y el cambio cultural.

Cultura

Generalmente se entiende la cultura referida al modo o la forma de vida total de una sociedad, incluidos

sus valores, sus prácticas, sus símbolos, sus instituciones y el conjunto de las relaciones humanas. Más

específicamente, Clifford Geertz define cultura como ―un patrón de significados transmitidos

históricamente, un sistema de concepciones heredadas a través de los cuales los seres humanos se

comunican y desarrollan su conocimiento y actitudes sobre la vida‖ (Geertz, 1973). Por su parte, Jon

Elster pone énfasis en el carácter compartido e interrelacionado de los distintos elementos de la cultura,

y su relación con los comportamientos: ―He propuesto una concepción de la cultura en términos de

varios componentes interrelacionados: equilibrios de coordinación, normas sociales compartidas,

creencias compartidas y conceptos compartidos. El primero de los componentes se define directamente

en términos de conducta y los restantes también pueden inducir formas específicas de conducta y deben

a este hecho buena parte de su importancia‖ (2001).

Lo que nos dicen estos autores es que la cultura es un conjunto de significados, concepciones, creencias

y conceptos que los seres humanos aprehendemos de otros seres humanos y que por ende son

compartidos, los cuales se expresan como normas sociales compartidas y determinan nuestra forma de

ver y actuar en el mundo.

Basado en lo anterior, al consolidar esta estrategia se acordaron las siguientes afirmaciones:

1. La cultura es una construcción social

2. La cultura es colectiva. Para que algo pueda considerarse como un rasgo de la cultura, debe ser

compartido socialmente.

3. La cultura existe en la medida en que se manifiesta o se expresa, ya sea en objetos (por ejemplo,

obras de arte), en instituciones (por ejemplo, la democracia), en principios de acción (actitudes,

que en algunos contextos corresponden a ―valores‖), o en comportamientos individuales.


14

Sobre estos cimientos, se entendió la cultura como el conjunto de costumbres, creencias, suposiciones,

tradiciones, actitudes, normas sociales y conocimientos socialmente construidos y compartidos, que

orientan el comportamiento y otorgan sentido al mundo entre las personas de una sociedad o un grupo

social.

Cambio Cultural

Una vez definida la cultura, queda claro por qué, si bien nuestro objetivo es armonizar los sistemas de

regulación de comportamiento (ley, cultura y moral), consideramos que nuestro campo de acción

principal es el cultural. La ley es competencia del Estado, claro, pero es preciso recordar aquí que esta

estrategia se formula como un complemento a las políticas públicas formales que apuntan precisamente

a definir normativas legales. La razón de esto es que en muchas ocasiones la ley puede quedarse

escrita, sin alcanzar efectos directos en el comportamiento de las personas. Los principios éticos, o la

moral, por su parte, tienen raíces profundas que se asientan en las personas desde temprana edad y a las

cuales consideramos difícil llegar desde una estrategia de este tipo. Los contenidos culturales, en

cambio, al ser construcciones sociales están sujetos a cambio.

El cambio cultural hace referencia a la modificación de comportamientos a través de la generación de

hábitos. Estos cambios buscan lograrse por medio de una intervención, que pretende la interiorización

de nuevos comportamientos, actitudes o percepciones por parte de las personas. Las estrategias de

cambio cultural, por ejemplo, ayudan a lograr un entendimiento común de los problemas y ser capaces

de reconocer a los otros, para así poder convivir mejor en comunidad.

En su libro ―Achieving Culture Change: A Policy Framework (Logrando el cambio cultural: Un marco

de políticas públicas)‖, Knott, Muers y Aldridge presentan una sencilla definición del concepto de

cambio cultural. Para ellos, este ―se refiere tanto a (i) las intervenciones para influenciar actitudes,

valores y aspiraciones subyacentes y el modo como estos se manifiestan en el comportamiento, como al

(ii) proceso dinámico por el cual las pautas de comportamiento se convierten en establecidas como

parte de actitudes y valores subyacentes‖ (Knott, Muers y Aldridge, 2008). En síntesis, toda estrategia

de cambio cultural debe dirigirse a modificar los siguientes aspectos: 1. Costumbres (hábitos en el caso

del capital cultural) 2. Creencias 3. Suposiciones 4. Tradiciones 5. Actitudes 6. Normas sociales 7.

Conocimientos 8. Comportamientos.

Esta estrategia entonces busca generar un cambio cultural de actitudes y percepciones de servidores

públicos y ciudadanía en general en Colombia en los siguientes componentes: 1) El clima

organizacional, la eficiencia y la innovación (con especial énfasis dentro de nuestra entidad), traducido

en servidores públicos más felices, comprometidos, eficientes y serviciales; 2) la diversidad y la

inclusión, que se traducen en servidores públicos diversos, promotores de la diversidad y que no

discriminan; 3) el orgullo, traducido en servidores públicos orgullos, enaltecidos y reconocidos por los

ciudadanos; y 4) la integridad y la cultura de la legalidad; que se traducen en servidores públicos

íntegros, transparentes, ejemplares y cuyo ingreso y permanencia responden al mérito. Todo esto bajo

el entendimiento de que si tenemos servidores públicos con estas características aumentará la confianza

de los ciudadanos en la administración pública y sus servidores. El gráfico 10 presenta un esquema de

estos cuatro componentes:


15

Clima organizacional,

eficiencia e innovación

Orgullo

Integridad y cultura de la

legalidad

Diversidad e inclusión

Gráfico 10 – Componentes de la Estrategia de Cambio Cultural

Fuente: Función Pública, 2016

Consideramos que sobre estos 4 componentes existen construcciones culturales compartidas que

definen la manera en que los servidores públicos y los ciudadanos se comportan en torno a ellos, y por

lo tanto para todos hay campo para la transformación. Lo que buscamos no es otra cosa que lograr un

cambio cultural que promueva que los comportamientos que nacen de las construcciones culturales

compartidas en torno a estos componentes de la relación Estado-Servidores-Ciudadanos estén

sintonizados con las disposiciones normativas en torno a ellos.

Dicho esto, y recordando que el objetivo general de esta estrategia es que los servidores públicos tanto

en la Función Pública, como en otras entidades, sean más íntegros, comprometidos y felices, y por lo

tanto sean una fuente contundente de confianzapara la ciudadanía colombiana, los objetivos específicos

son lograr:

Que los factores culturales negativos que constituyen la forma de pensar de los servidores

públicos sobre ellos mismos y su propia gestión se conviertan en factores culturales positivos

basados en la integridad. Esto mediante la intervención sobre los procesos de formación de la

cultura y el capital cultural, con la ayuda de los actores con influencia en la formación del

capital cultural de los servidores públicos.

Que los factores culturales negativos que inciden sobre el reconocimiento ciudadano de la

gestión de los servidores públicos se conviertan en factores culturales positivos basados en la

confianza para buscar la aceptación ciudadana de ―lo que es en realidad‖ la gestión de los

servidores públicos ―en cuanto a su mérito, talento, fuerzas, recursos, etc.‖. Esto a través de la

intervención sobre los procesos de formación de la cultura y el capital cultural, con la ayuda de

los actores con influencia sobre el capital cultural de las personas.

SEGUNDA PARTE: HERRAMIENTAS

Metodología de intervención

Puntualmente, el modelo de intervención de la ―Estrategia de Cambio Cultural por mejores servidores

públicos‖ se basa en el modelo de las 4Es del Department for Environment, Food & Rural Affairs del

Reino Unido- DEFRA (2008). Allí hay un catalizador de cambios, que para nuestra Estrategia de

Confianza


16

Cambio Cultural es la confianza en el Estado, y cuatro Es: Enable (activar), Engage (comprometer),

Exemplify (ejemplificar) y Encourage (fomentar). Estos elementos, que deben estar presentes en

cualquier iniciativa que busque generar cambios sostenibles en los comportamientos de las personas,

pueden definirse de la siguiente manera (ver DEFRA, 2008):

Enable (activar). Hacer el cambio más fácil a las personas, dándoles la información,

habilidades, procedimientos y espacios que necesitan para tomar decisiones acordes al objetivo

de cambio que se quiere lograr (incluye dar información, capacitar y eliminar barreras para

actuar bien).

Engage (comprometer). Hacer que las personas participen en el cambio a través de un sentido

de responsabilidad personal (incluye generación de normas sociales a través de campañas en

medios, influenciar influenciadores y deliberación y co-producción).

Exemplify (ejemplificar). Hacer que las autoridades lideren el cambio con el ejemplo

(incluyendo acciones para lograr que directivos ejemplifiquen el cambio y comunicar roles y

modelos a seguir).

Encourage (fomentar). Producir las señales adecuadas, entendiendo y proporcionando

beneficios y presión para el cambio (incluye campañas de reconocimiento y presión social y

aplicar y comunicar sanciones).

Todas las intervenciones que se dan en el marco de la Estrategia de Cambio Cultural se inscriben en

este modelo y buscan alcanzar alguna de las cuatro Es.

Intervenciones de cambio cultural

Retomando el esquema de los 4 Componentes a los que está dirigida la Estrategia de Cambio Cultural,

en esta sección se presentarán algunas de las intervenciones más relevantes que se han desarrollado y se

van a desarrollar a lo largo de la implementación de la estrategia. Estas intervenciones son de

naturaleza interna y externa, y cada una de ellas le apunta a uno de los 4 componentes.

Componente 1: Clima organizacional, eficiencia e innovación

Intervenciones externas

EVA – ESPACIO VIRTUAL DE ASESORÍA

o Objetivo: Promover el acceso a la información a través de una herramienta de interacción

virtual que facilite la comunicación entre la Función Pública, las instituciones, los servidores

públicos y los ciudadanos.

o Contexto y metodología: El Espacio Virtual de Asesoría –EVA- es una plataforma en línea a

través de la cual la ciudadanía y los servidores públicos pueden consultar información completa

y actualizada sobre la Gestión Pública, recibir asesoría integral por parte de expertos en temas

de competencia de la Función Pública a través de un chat permanente, y participar en espacios

virtuales de capacitación. EVA pone a disposición de la ciudadanía y los servidores públicos las

siguientes herramientas y paquetes de información:

1. Gestor Normativo, repositorio de información sobre normas, jurisprudencia y doctrina en

materias relacionadas con la Función Pública y con conceptos jurídicos en temas


17

relacionados con la gestión pública.

2. Evaluaciones con información de la gestión de la Función Pública a nivel nacional y

territorial en temas de: Empleo Público, Gestión Pública, Trasparencia, Fortalecimiento

Institucional y Democratización.

3. Chat General y Chat Temático para brindar asesoría especializada en tiempo real en temas

de competencia del Sector de la Función Pública

4. Espacios de capacitación con tutoriales, presentaciones, video conferencias y ofertas de

capacitación nacionales e internacionales.

5. Biblioteca Virtual contiene publicaciones relacionadas con la Función Pública,

Estadísticas, Preguntas Frecuentes y Noticias.

o Resultados: Desde su puesta en funcionamiento en diciembre de 2015 hasta la fecha en la que

se escribe esta ponencia la página de EVA ha recibido 419452 visitas y se han atendido más de

15000 solicitudes de orientación a través del chat de servicio al ciudadano. Así mismo, este la

biblioteca virtual de EVA cuenta hoy con alrededor de 19600 de consulta, incluyendo

normativas, documentos de jurisprudencia, códigos, estatutos y conceptos.

o Elementos de las 4E’s que desarrolla: Activar

CONCURSO “SERVIDORES GUARDIANES DEL AHORRO”

o Objetivo: fomentar cambios en los comportamientos de los servidores públicos en torno al

gasto de energía y agua.

o Contexto y metodología: En medio de la crisis energética que atravesó el país en 2016 se

buscó involucrar directamente a los servidores invitándolos a participar en un concurso que se

llamó ―Servidores guardianes del ahorro‖ en el que se invitó a los funcionarios de todos los

niveles de gobierno a lo largo del territorio nacional a enviar propuestas para ahorrar energía en

las entidades públicas a la vez que se generaba conciencia en los servidores de la importancia

del ahorro.

Gráfico 11 – Pieza publicitaria del concurso ―Servidores Guardianes del Ahorro‖

Fuente: Función Pública, 2016

o Resultados: En solo una semana, participaron alrededor de 600 servidores públicos de

múltiples zonas del territorio, aportando más de 1.200 ideas para ahorrar energía. 17 servidores

recibieron un reconocimiento por parte de la Función Pública por su aporte a través de un


18

diploma de reconocimiento, además de tabletas y libros entregados por el Ministerio de Cultura.

Sus propuestas fueron difundidas y replicadas a nivel nacional. A continuación la pieza

publicitaria que se creó para esto:

o Elementos de las 4E’s que desarrolla: Activar, comprometer, ejemplificar

BILINGÜISMO PARA SERVIDORES PÚBLICOS:

Objetivo: ofrecer cursos virtuales de calidad y gratuitos de inglés para los servidores públicos.

Metodología: a través de una alianza estratégica con el Servicio Nacional de Aprendizaje,

SENA, Función Pública ofrece una formación virtual gratuita a los servidores públicos en el

idioma inglés.

Resultados: A julio de 2016 se encontraban 3.100 servidores de 13 entidades participando en el

programa.

Elementos de las 4E’s que desarrolla: Activar

EQUIPOS TRANSVERSALES DEL ESTADO:

Objetivo: generar redes transversales de trabajo entre servidores que tienen responsabilidades

parecidas en distintas Entidades.

Metodología: conformar equipos transversales de los jefes de las áreas de apoyo de las

entidades de la rama ejecutiva del nivel nacional. Estos equipos se reúnen periódicamente en FP

para compartir información, exponer problemas y soluciones y realizar jornadas de capacitación

en temas de interés.

Resultados: 1.522 servidores integrantes, 251 en cursos en Dirección del Estado y 1.200 en

Diplomados en Alta Dirección del Estado.

Elementos de las 4E’s que desarrolla: Comprometer

Intervenciones internas

El grueso del trabajo que ha realizado el equipo de cambio cultural al interior de Función Pública se

enfoca en este componente. Como se planteó anteriormente, para nuestra entidad cumpla a cabalidad

sus objetivos como ente responsable de la administración pública del país es necesario que a nivel

interno sea una organización coordinada, eficiente e innovadora, en donde todos los servidores se

sientan comprometidos y felices de su trabajo, entiendan la importancia de lo que hacen y estén

alineados con la misión y visión de la entidad.

En muchas ocasiones ha apoyado a otros equipos dentro de la entidad a replantear procesos

organizacionales que se realizan periódicamente buscando cambiar las dinámicas tradicionales en las

que se suelen desarrollar y así volverlos más motivantes, lúdicos y memorables. Los servidores, y

especialmente aquellos que llevan periodos largos de tiempo trabajando en Función Pública, suelen

aproximarse a estos procesos de manera negativa, casi por obligación. A través de la aplicación de

nuestras metodologías pensamos en formas innovadoras en que logremos crear mayor interés frente a

estos temas e impacto en la cultura organizacional.

EL SHOW DE LOS PROCESOS

o Objetivo: lograr la apropiación e implementación total del nuevo modelo de gestión de Función

Pública en los servidores de la entidad, cambiando comportamientos relacionados con la

eficiencia, innovación y el buen servicio de los empleados de la entidad.


19

o Contexto y Metodología: Durante los primeros meses de cada año la Oficina de Planeación y

el Grupo de Gestión Humana de Función Pública adelantan el proceso de reinducción para los

servidores de la entidad en donde se busca que todos tengan claridad de los procesos de gestión

que se adelantan en la entidad. En el 2016 la reinducción estaba enfocada en dar a conocer los

procesos del nuevo modelo de gestión, el cual tras varios años de construcción entró en vigencia

en enero de este año.

El equipo de cambio cultural intervino en este proceso sugiriendo que en vez de llevar acabo los

talleres y sesiones informativas tradicionales, se adelantara una actividad alternativa que

cumpliera con el fin de informar y capacitar pero que, además, fuera lo suficientemente

llamativa e impactante para generar recordación y cambios reales en los comportamientos de

los servidores. Esto se logró a través de la participación de todos los miembros de los equipos

en la realización de videos de máximo tres minutos, en donde de forma creativa y divertida cada

equipo presentó su proceso y las interacciones entre áreas necesarias para llevarlo a cabo.

o Resultados: Los videos se mostraron a toda la entidad en un evento que llamamos ―El show de

los procesos‖. Cada equipo logró exitosamente presentar su proceso de forma creativa en un

evento que generó gran impacto en los servidores al no sólo aclarar dudas del nuevo modelo de

gestión, sino también dando claridad del rol de cada equipo y las interacciones necesarias para

el funcionamiento adecuado de la entidad. Esto llevó a cambios positivos en las acciones

cotidianas de las labores de los servidores, aportando en la eficiencia y articulación de la

entidad, a la vez que aportó al clima laboral interno con una actividad lúdica que rompió las

rutinas cotidianas de los servidores.

o Elementos de las 4E’s que desarrolla: Activar, comprometer, ejemplificar, fomentar

TALLERES DEL MIEDO AL CAMBIO

o Objetivo: Apoyar a los servidores públicos en el proceso de transición al nuevo modelo de

gestión a través de mejorar sus percepciones en torno al cambio y a adopción de nuevos roles y

rutinas.

o Contexto y Metodología: Estos talleres se han adelantado el marco del proceso de

implementación del nuevo modelo de gestión de Función Pública. En los talleres del miedo al

cambio las personas que trabajan en Función Pública han tenido la oportunidad de representar

en cortas escenas teatrales las situaciones de cambio que más les producen miedo y, siguiendo

la técnica del Teatro Foro de Augusto Boal (1980), comprometerse con transformaciones

concretas para reducir este miedo.

El Teatro Foro es una de las técnicas del arsenal del Teatro del Oprimido propuesto por

Augusto Boal. A través de esta técnica, los espectadores son transformados en protagonistas de

una situación y pueden proponer cambios y transformaciones en ella. Al no contar con un grupo

de actores en la entidad, se aplicó una variación que consiste en que los mismos servidores

preparan una corta representación acerca de los cambios que les han producido miedo en su

lugar de trabajo. Una vez presentada a los demás participantes del taller (otros servidores de la

entidad), estos pueden proponer a través de la actuación formas de transformar la situación

representada, en este caso formas de mitigar o eliminar el miedo en los procesos de cambio. A

continuación, los participantes diseñaban en pequeños grupos intervenciones o proyectos que le

permitieran a todos los servidores del Departamento adaptarse mejor a los cambios por venir.


20

o Resultados: Más de 250 servidores participaron en los talleres.

o Elementos de las 4E’s que desarrolla: Comprometer, fomentar

MENSAJE GENERAL INTERNO DE FUNCIÓN PÚBLICA

o Objetivo: Consolidar un mensaje interno general de la entidad que consolide el

direccionamiento estratégico del nuevo modelo de gestión.

o Contexto y Metodología: Se trabajó de la mano con la subdirección y el equipo de

comunicación de la entidad en la construcción del mensaje a través de focus groups con

representantes de cada área de la organización. En estos espacios se definieron de forma

participativa y por concertación las principales fortalezas y problemáticas organizacionales de

Función Pública con el ánimo de establecer bases para la creación del mensaje.

o Resultados: Se pudo identificar las fortalezas y problemáticas organizacionales de Función

Pública y realizar una estrategia de cultura organizacional para potencializar y enfrentarlas,

respectivamente.

o Elementos de las 4E’s que desarrolla: Activar, fomentar

JÓVENES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

o Objetivo: Mejorar la confianza y reconocimiento hacia los jóvenes, y fomentar interacciones

entre ellos y los servidores públicos que llevan más años trabajando en Función Pública,

generando procesos de enseñanza y aprendizaje mutuo como parte de la búsqueda por mejor

clima laboral y mayor eficiencia.

o Contexto y Metodología: Un tercio de los servidores de Función Pública son jóvenes menores

de 30 años. Para muchos de ellos su trabajo en nuestra entidad es el primero en su vida

profesional. En el equipo de Función Pública consideramos que los jóvenes son una fuerza

contundente de generación de cambios culturales por su disposición a conocer nuevas

realidades y apropiar nuevos significados y actitudes frente a las cosas.

Por esto, iniciamos un proceso de motivación y movilización con los servidores jóvenes de la

Entidad (menores de 30 años). A través de varios espacios de encuentro con los jóvenes, el

grupo de gestión humana, el equipo de cambio cultural y la Directora General del Departamento

hemos logrado potencializar la propensión por el cambio y la innovación de nuestros jóvenes.

Con ellos hemos discutido propuestas sobre cómo fortalecer nuestra entidad a la vez que la

hacemos un mejor lugar para trabajar, también con ellos hemos discutido cómo podemos

aportar desde Función Pública a la construcción de la paz, entre otros asuntos de gran

relevancia.

o Resultados: Se han realizado encuentros mensuales con los alrededor de 80 jóvenes que

trabajan en Función Pública. A raíz de estos espacios, grupos de jóvenes de la entidad han

empezado a liderar iniciativas relacionadas con espacios culturales y deportivos (club de

lectura, cine foros y comité de ping-pong) y con espacios de encuentro interinstitucionales

convocando a todos los servidores a participar. Así mismo se ha puesto en marcha un programa

de mentores en donde trabajadores con múltiples años de experiencia en la entidad apoyan a los

jóvenes y viceversa. En general, desde que empezaron los encuentros, los jóvenes tienen un


21

papel más activo en la toma de decisiones, aportando con su creatividad y capacidad de

innovación.

o Elementos de las 4E’s que desarrolla: Activar, comprometer

CAMPAÑA DE REUNIONES EFECTIVAS

o Objetivo: Promover la racionalización de las reuniones y mejorar su eficiencia.

o Contexto y Metodología: La baja eficiencia y el exceso de reuniones es una problemática

común en todo tipo de organizaciones. Tener muchas reuniones o estar en unas muy largas

puede tener un impacto negativo en la productividad. Para mejorar esto realizamos una

campaña interna en la que, en primer lugar, visibilizamos la problemática sacando y

difundiendo cifras sobre la cantidad de tiempo que nuestros servidores estaban gastando en

reuniones semanalmente. Posteriormente sacamos y difundimos 8 reglas generales de reuniones

en toda la entidad. Así mismo, implementamos el uso de tarjetas rojas y amarillas (para

sancionar malas prácticas) y verdes (para agradecer las buenas) en todas las salas de reuniones

de la entidad.

o Resultados: Se logró una apropiación cotidiana de las reglas generales de reuniones a través de

la producción de piezas de comunicación que fueron enviadas a todos los trabajadores por

correo electrónico, así como puestas como fondo de pantalla de todos los equipos electrónicos y

en las pantallas de comunicación interna de la entidad. Las sanciones y el reconocimiento de los

compañeros de trabajo con el uso de las tarjetas han sido mucho más efectivo que campañas

anteriores en donde solo se formulaban reglas o recomendaciones.

o Elementos de las 4E’s que desarrolla: Fomentar

CAMPAÑA DE LENGUAJE CLARO

o Objetivo: Mejorar la claridad y eficiencia tanto de los trabajadores de la entidad que brindan

servicios a otros servidores públicos y a los ciudadanos, como de los procesos e instrumentos de

comunicación interna.

o Contexto y metodología: Creamos unas piezas comunicacionales en donde complejizábamos

el lenguaje de refranes populares para crear conciencia sobre la importancia del lenguaje claro.

El gráfico 12 muestra un ejemplo de estas piezas:


22

Gráfico 12 – Pieza Campaña Lenguaje Claro

Fuente: Equipo de Cambio Cultural de Función Pública, 2015

o Resultados: Las piezas se divulgaron por todos los medios internos de comunicación (correo

electrónico, fondos de pantallas, pantallas de comunicación interna, etc.) y tuvieron gran

acogida en la entidad.

o Elementos de las 4E’s que desarrolla: Fomentar

o

Componente 2: Orgullo

Este componente es fundamental porque busca enaltecer la labor del servidor público y en ese

enaltecimiento buscamos también concientizar a los servidores sobre las responsabilidades que trae ese

reconocimiento: para que las personas se sientan orgullosas de mí tengo que darles motivos estar

orgullosos.


PEDAGOGÍA DE PAZ

o Objetivo: Brindar información de primera mano a los servidores públicos sobre el proceso para

finalizar el conflicto y propiciar espacios de reflexión y dialogo interinstitucional sobre los retos

de la administración pública en una fase de construcción de paz.

Contexto y metodología: La estrategia ―servidores públicos constructores de paz‖ consiste en

la puesta en marcha de un conjunto de acciones pedagógicas que promuevan el conocimiento y

la sensibilización sobre la política de paz del Gobierno Nacional, así como los efectos y las

implicaciones que el actual proceso de paz que se adelanta en La Habana tendrá para el

acontecer próximo de la administración pública en un escenario de posconflicto. Buscamos que

los servidores públicos desarrollen actitudes y comportamientos acordes con estos propósitos y

se conviertan en servidores públicos constructores de paz y en multiplicadores de mensajes de

ciudadanía a través del servicio público.

Resultados: A la fecha, la estrategia ha logrado impactar a un aproximado de 42.000 servidores

públicos a nivel nacional. Se han desarrollado más de 23 encuentros regionales y se han llevado

a cabo acciones pedagógicas en 37 entidades del orden nacional.


23

o Elementos de las 4E’s que desarrolla: Activar, comprometer

DÍA NACIONAL DEL SERVIDOR PÚBLICO:

o Objetivo: Realizar en el evento de celebración de este día actividades que resaltaran el trabajo

y papel de los servidores públicos y que a la vez fueran llamativas y recreativas para generar

recordación.

o Contexto y metodología: En el año 2013 se institucionalizó la celebración en Colombia del

Día Nacional del Servidor Público, y la fecha escogida fue el 27 de junio de cada año. Este día

las entidades adelantan actividades dirigidas al fortalecimiento del sentido de pertenencia de los

servidores y a reconocer la importancia de su trabajo para el país. Para el año 2016, Función

Pública quiso destacar el papel que cumplen los servidores más jóvenes y su aporte al proceso

de construcción de la paz, a través del compromiso con el que desarrollan sus labores día a día.

El Equipo de Cambio Cultural apoyó estos objetivos proponiendo actividades llamativas para

los jóvenes a través de los cuales pudiéramos dar a conocer los procesos de Función Pública y a

la vez crear un ambiente divertido e innovador en el evento. Se contrató a una batucada que

ambientó el evento y se creó una mini feria de la función pública con stands interactivos para

dar a conocer el portafolio de servicios de la entidad y resaltar la labor de los servidores

públicos. En la feria, el stand de la estrategia de cambio cultural se enfocó en el componente de

orgullo.

o Resultados: 1400 servidores públicos de diversas entidades asistieron al evento y participaron

en las actividades de reconocimiento y orgullo en donde se invitó a pensar y escribir qué los

hacía orgulloso de ser servidores públicos en un papel adhesivo que luego pegaron en una

cartelera para compartir sus orgullos.

o Elementos de las 4E’s que desarrolla: Ejemplificar, comprometer


BUZÓN DE ORGULLO

o Objetivo: obtener un panorama general de los orgullos y vergüenzas asociadas al trabajo de los

servidores de Función Pública, para posteriormente generar estrategias para combatir

vergüenzas y fortalecer orgullos.

o Contexto y metodología: ubicamos un buzón en la entrada de la entidad durante dos semanas

en donde solicitábamos a los servidores responder dos preguntas: 1) Como servidor de Función

Pública, ¿de qué se siente orgulloso? y 2) Como servidor de Función Pública, ¿de qué se

avergüenza? Con esto también buscábamos que los servidores de nuestra entidad reflexionaran

sobre su papel como servidores públicos, sobre el reconocimiento que se les da como tal, y

sobre su propia percepción del servicio público.

o Resultados: Obtuvimos más de 100 respuestas en donde los principales orgullos fueron:

– Impacto positivo en el país, los servidores públicos y los ciudadanos

– Perfil técnico y honestidad de nivel directivo

– Calidad humana y técnica de servidores de la entidad (esfuerzo, respeto, honestidad)


24

Y las principales vergüenzas fueron:

Mal servicio al ciudadano y a los servidores

Falta de compromiso, motivación y esfuerzo personal

Mal ambiente laboral y divisiones internas

Al presentar los resultados a los servidores conseguimos visibilizar y reconocer buenas prácticas

y poner de presente los comportamientos y actitudes negativos, generando reflexiones a nivel

personal, por áreas y en la Dirección de la entidad.

o Elementos de las 4E’s que desarrolla: Ejemplificar, fomentar

Componente 3: Diversidad e inclusión

Para este componente aún no se han diseñado iniciativas específicas de cambio cultural pero se buscará

coordinar intervenciones con la proyecto de Diversidad en el Empleo Público de Función Pública17

.

Componente 4: Integridad y cultura de la legalidad


CÓDIGO GENERAL DE INTEGRIDAD

La mayor apuesta de intervención por fuera de Función Pública, es decir dirigida a todos los servidores

públicos del país y a los ciudadanos, le apunta al objetivo de intervención de integridad y cultura de la

legalidad. Esta apuesta es la construcción e implementación de un código único de integridad en el

servicio público colombiano. De forma conjunta con la Dirección de Participación, Transparencia y

Servicio al ciudadano (DPTSC), el Equipo de Cambio Cultural se ha propuesto el enorme reto de

construir un código de integridad lo suficientemente general y conciso como para que sea aplicable a

todos los servidores de todas las entidades públicas.

o Objetivo: La construcción, aprobación e implementación del Código General de Integridad

para el sector público colombiano, y la creación de un de un sistema de pedagogía e

interiorización de los valores formulados en ese código.

o Contexto y Metodología: En el año 2015, la Función Pública buscó la asesoría del experto

Rafael Jiménez Asensio, quien realizó un diagnóstico de los códigos de conducta del servicio

público en el país. En el informe final de su asesoría (2016), encontró los siguientes fenómenos:

Existen a lo largo de las entidades del país una gran diversidad de códigos con valores y

principios diversos. No existe ningún tipo de homogeneidad entre ellos.

Éstos en muchos casos fueron redactados por consultores a puerta cerrada, pasando por

alto la importancia de la participación de los servidores y la ciudadanía en su formulación

Los códigos se caracterizan por ser muy largos

La mayoría de los servidores públicos del país no conocen los códigos éticos de su entidad

17 Este proyecto fue presentado por Función Pública en la ponencia ―Inclusión y Diversidad en el Empleo Público‖ para el

panel: ―Buenas prácticas para el desarrollo de políticas en materia de interculturalidad e inclusión.‖ del XXI Congreso

internacional del CLAD


25

Ante este panorama se desarrolló una metodología de construcción e implementación concebida

por Función Pública consta de los siguientes puntos:

1. Construcción participativa lista larga de valores a través de buzones de votación en las

principales entidades del orden nacional

2. Votación nacional sobre lista corta de valores y consolidación de 5 valores y sus

principios por medio de redes sociales y espacios virtuales

3. Campaña nacional de firma de Código General de Integridad

4. Evento masivo de ―Hora cero‖ y presentación de firmas

5. Definición reglas de integridad transversales a partir de los 5 valores elegidos. Esto para

los equipos transversales de Contrataciones, Trámites y Servicios, Talento Humano,

Control Interno, Áreas Financieras y Gerentes Públicos

6. Expedición de metodologías pedagógicas de cambio cultural para la adaptación e

implementación de los códigos

o Resultados: En el momento en el que se escribe esta ponencia se estaba comenzando a realizar

el primer punto de la metodología, es decir, la construcción participativa a través de buzones. Se

han entregado buzones a 20 entidades del orden nacional.

o Elementos de las 4E’s que desarrolla:Activar, comprometer, ejemplificar, fomentar


VIDEO TIENDA DE GRACE

o Objetivo: Resaltar la honestidad de los servidores públicos.

o Contexto y metodología: Se montó una tienda en nuestro edificio que se atendiera sola. En la

tienda los servidores encontraban una variedad de dulces y chocolates. La tienda permanecía

desatendida toda la mañana y los servidores se acercaban solos a hacer compras, se les pedía

depositar el dinero que debían según el valor que estaba indicado para cada artículo en una

bandeja.

Para visibilizar los resultados del experimento se realizó un video18

en donde se presentan

algunas cifras de la percepción ciudadana en torno a la corrupción de los servidores públicos y

se planteaba la pregunta ¿se puede confiar en los servidores públicos? Posteriormente se

mostraban las grabaciones del montaje de la tienda y la actividad, y finalmente se presentaban

los resultados.

o Resultados: En todas las ocasiones en que se ha realizado este experimento se encontró

exactamente la cantidad de dinero que se esperaba encontrar, es decir, todos los servidores

pagan por lo que se comen de la tienda. El video promocional termina con un contundente ―Por

supuesto que se puede confiar en los servidores públicos‖.

Para los servidores de Función Pública fue muy impactante ver este video y conocer los

resultados de la actividad –ellos no sabían que estaban siendo grabados-. De todas las

intervenciones se han realizado en el marco de esta estrategia ha sido la que ha generado un

18 Para ver el video ingresar al link: https://www.youtube.com/watch?v=2G3BJ8ql518


26

impacto más contundente en las construcciones culturales dentro de Función Pública en torno a

la integridad y honestidad de los servidores públicos.

o Elementos de las 4E’s que desarrolla: Ejemplificar

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Fortalecer la integridad en las entidades públicas es fundamental para aumentar la confianza de los

ciudadanos en el Estado y en los servidores públicos, lo que es a su vez crucial para aumentar los

niveles de participación social y la efectividad de las políticas públicas (OCDE, 2015). Como se ha

mostrado en esta ponencia, la "Estrategia de Cambio Cultural por mejores servidores públicos‖ del

Departamento Administrativo de la Función Pública de Colombia parte de la idea de que para

fortalecer la integridad y la transparencia en las entidades públicas no basta con generar nuevos

mecanismos regulatorios y de sanción y control. También es necesario generar cambios en las culturas

organizacionales de las entidades y en los comportamientos de los servidores públicos, con el fin de

que ambos estén alineados con la integridad en sus actuaciones diarias.

Esta ponencia se diseñó con el propósito de presentar el proceso de conceptualización, diseño e

implementación de la Estrategia que hemos llevado a cabo, para así resaltar el potencial que tiene para

generar cambios sostenibles en los comportamientos, actitudes y percepciones de los servidores

públicos. Sea cual sea el reto al que se enfrentan las administraciones públicas, lograr transformaciones

reales y sostenibles requiere impactar estos aspectos, por lo que creemos firmemente que las acciones y

herramientas aquí revisadas pueden ser muy útiles para las administraciones de otros contextos. Por

esta razón, a continuación presentamos algunas recomendaciones que deben tenerse en cuenta para

implementar iniciativas similares:

Como primer término, es necesario definir muy bien el objetivo de cambio que quiere lograrse.

Por más amplio y ambicioso que sea, éste debe ser realista y debe poder lograrse a través de la

modificación de los comportamientos, actitudes y percepciones de los servidores públicos. En

nuestro caso, este objetivo fue el de fortalecer la confianza en el Estado a través del

fortalecimiento de la integridad.

A continuación, es necesario recolectar o aplicar un diagnóstico alrededor de las

representaciones, motivaciones y regulaciones relacionadas con el objetivo de cambio. Contrario

a otros diagnósticos realizados en el ámbito de las políticas públicas, las encuestas de percepción

pueden funcionar bien para identificar estos aspectos. En nuestro caso, fue la recolección y

análisis de los datos presentados en las secciones del ―Contexto interno‖ y "Contexto externo‖.

Defina los elementos prioritarios en los en los que enfocar las intervenciones utilizando métodos

participativos con los actores más importantes asociados a su estrategia. En nuestro caso

priorizamos los "Componentes a los que está dirigida la Estrategia de Cambio cultural‖

referenciados más arriba.

Acto seguido, diseñe intervenciones participativas, creativas y con contenidos emocionales y

artísticos. Este tipo de intervenciones logran un mayor efecto pedagógico en los participantes.

Cada cierto tiempo, verifique el impacto que están logrando las intervenciones a través de

sondeos cortos o contacto directo con los actores del proyecto. En nuestro caso, esto incluye

distintas instancias como talleres participativos con representantes de los servidores públicos cada


27

mes, reuniones con niveles directivos sobre las acciones y resultados obtenidos y la aplicación

anual de los sondeos realizados por nosotros, así como recolección de nuevos datos de los que

realizan terceros.

Encuentre siempre un grado adecuado de participación de servidores, ciudadanos y demás actores

relevantes. Recolecte información y valide sus propuestas con estos grupos, pero mantenga cierto

grado discrecionalidad para poder avanzar rápidamente.

Mientras diseña y aplica la estrategia que le permitirá asegurar resultados a largo plazo, asegúrese

de generar pequeñas acciones visibles que generen confianza e interés en su estrategia. Esto

preparará el terreno para las intervenciones más profundas y generará interés y apoyo en sus

acciones posteriores. La transformación de culturas organizacionales y comportamientos

individuales toma tiempo, por lo que es primordial generar interés y compromiso en este tipo de

iniciativas para que no sean abandonadas antes de lograr los resultados deseados.

El fortalecimiento de la confianza en el Estado y la integridad de los servidores públicos es un proceso

complejo pero fundamental. Aunque generar mecanismos regulatorios y de control robustos y efectivos

es muy importante, sin un esfuerzo pedagógico que cuente con una participación amplia de actores del

sector público y la ciudadanía es muy difícil que dichos mecanismos sean aplicados efectivamente en

las actuaciones diarias de los servidores públicos y las entidades. En este sentido, iniciativas como la

presentada en esta ponencia, basadas en el enfoque de cambio cultural y de comportamientos, son

fundamentales para lograr cambios sostenibles en las entidades públicas de la región.

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RESEÑA BIOGRÁFICA

LILIANA CABALLERO DURÁN

Directora General - Departamento Administrativo de la Función Pública de Colombia

Presidente Consejo Directivo – Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo –CLAD

Doctora en Derecho, Ciencias Políticas, Sociales y Económicas especializada en Derecho Penal y

Criminología de la Universidad Nacional de Colombia. Ha estado vinculada durante todo su ejercicio

profesional al Sector Público colombiano en diversos cargos ejecutivos y directivos, y como asesora y

consultora.

Se ha desempeñado como Secretaria General de la Alcaldía de Bogotá y Alcaldesa encargada,

Subdirectora del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES, Secretaria General

de la Universidad Nacional de Colombia, Jefe de Inspección y Vigilancia de la Dirección General de la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN. Además, es Par Académico del Consejo

Nacional de Acreditación.

Durante su amplia trayectoria profesional ha sido asesora y consultora de diversas entidades públicas

como la Presidencia de la República, los Ministerios de Hacienda, Defensa, Salud, Relaciones

Internacionales, Salud y Cultura, entre otros. Asimismo ha asesorado distintos entes territoriales como

los Departamentos de Chocó, Meta y Cundinamarca y los Municipios de Quibdó, Cali, Medellín y

Cartagena, así como de organismos multilaterales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de

Desarrollo –BID, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD, la Agencia de los

Estados Unidos para el Desarrollo Internacional –USAID, la Organización Internacional para las

Migraciones –OIM y la Fundación Ford, entre otras entidades.

Tiene amplia experiencia en elaboración de normatividad, formulación de políticas públicas,

preparación, ejecución y coordinación de proyectos de desarrollo institucional, gestión jurídica,

servicio al ciudadano, organización, administración de talento humano, gerencia pública en general,

educación superior, ciencia y tecnología y cultura democrática (incluyendo el programa de Voto Vital y

como gerente de la campaña conocida como la Ola Verde a la Presidencia de Colombia en el año

2010).


29

Fue nombrada por el Presidente Juan Manuel Santos en el cargo de Directora del Departamento

Administrativo de la Función Pública el 26 de agosto de 2014.

Como Directora de la Función Pública, Liliana Caballero es además la Presidente del Consejo

Directivo del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo –CLAD para el periodo

2015-2017.

TABLA DE SIGLAS

OCDE ….……………………...Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

LAPOP …………………………………………………..Latin American Public Opinion Project

CLAD ………………………….Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo

DAFP …………………………………….Departamento Administrativo de la Función Pública

PND ……………………………………………………………...Plan Nacional de Desarrollo

EDI …………………………...Encuesta sobre ambiente y desempeño institucional nacional

ECC …………………………………………………………...Encuesta de Cultura ciudadana

DANE ………………………………...Departamento Administrativo Nacional de Estadística

CENDEX ………………....Centro de Estudios para el Desarrollo Pontifica Universidad Javeriana

DEFRA ……………………………...……..Department for Environment, Food & Rural Affairs

EVA ..…Espacio de Asesoría Virtual del Departamento Administrativo de la Función

Pública

DPTSC ……Dirección de Participación, Transparencia y Servicio al Ciudadano del

Departamento Administrativo de la Función Pública

cambio cultural por mejores servidores públicos: …...xxi congreso internacional del clad sobre la...

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