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LOS PRINCIPIOS DE EFICACIA Y EFICIENCIAADMINISTRATIVAS1

PorGladys CAMACHO CEPEDA

Doctora en DerechoUNIVERSIDAD DE CHILE

SUMARIO: 1. Introducción: Aproximación al tema; 2. La Eficacia y la Eficiencia comoprincipios jurídico-públicos: a) La positivación de la Eficacia y la Eficiencia como principiosjurídico-públicos; b) Ámbito y contenido de la Eficacia y Eficiencia administrativas; c) Lavinculación de los principios de Eficacia y Eficiencia con otros principios de la actuaciónadministrativa; y d) El significado de los conceptos de Eficacia y Eficiencia administrativas:1° el significado habitual; 2° el significado para la economía; y 3° el significado para lasciencias de la administración; 3. El problema de la eficacia jurídica de los principios deEficacia y Eficiencia administrativas; 4. Los condicionantes de los principios de Eficacia yEficiencia.

1. Introducción: Aproximación al temaLos problemas que plantea la necesidad de garantizar la eficacia y la eficiencia

de las actuaciones administrativas no son nuevos para la ciencia jurídica. En elDerecho comparado como destaca el profesor BULLINGER, en Alemania, desdetempranas épocas hubo una preocupación por el tema del control que laAdministración ejercía sobre el tiempo en virtud de su mayor o menor celeridad enla toma de decisiones administrativas vinculando esta exigencia a la idea deEstado de Derecho.2 Asimismo, en Francia, el tema por el control de laoportunidad y la duración de la ejecución de la ley por parte de la Administraciónfue materia de una gran disputa entre ésta y el legislador republicano, lo queincluso propició la aparición de instituciones fundamentales como el silencioadministrativo negativo o de rechazo en orden a sancionar la inacción de laAdministración.

En nuestro ámbito las preocupaciones sobre la eficacia y eficienciaadministrativas aparecen en su inicio vinculadas a la función de control y por endeal desarrollo y consolidación de la Contraloría General de la República comoórgano autónomo. De este modo, por sí misma, la función de control de laAdministración que debe ejercer la Contraloría tiene por objeto no sólo garantizarla corrección del actuar administrativo mediante la observancia de la legalidad,

1 Este artículo ha sido publicado en el libro La Administración del Estado de Chile, decenio1990-2000, patrocinado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Editorial ConosurLtda., Noviembre, 2.0002 Este autor destaca que ya en 1831, el iuspublicista R. VON MOHL consideraba como unelemento esencial de la noción de Estado de Derecho el que las leyes fueran ejecutadasrápidamente por la Administración. Asimismo, el profesor berlinés y parlamentario liberal (1858-1893), don Rudolf VON GNEIST, derivaba con claridad del principio de Estado de Derecho elmandato de procurar una rápida ejecución de las leyes por parte de la Administración. Vid.BULLINGER, M., La Administración al ritmo de la economía y la sociedad, en RevistaDocumentación Administrativa, N° 234, abril-junio, 1993, p. 90.

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sino que atendiendo a su finalidad de servicio al bien común también involucra unafiscalización por el cumplimiento de los fines de las entidades públicas.3 Así, laContraloría, entidad inicialmente creada sólo con el objeto de ejercer un controlcontable y jurídico de la gestión financiera del Estado, fue ampliando suscompetencias y perfeccionando su organización, reflejándose este proceso ensucesivas reformas legislativas e incluso dando mérito a una reformaconstitucional de la Carta de 1925.4 A partir de entonces, se le atribuyó comomisión, entre otras, la de fiscalizar tanto el ingreso como la inversión pública. Porlo dicho anteriormente, se desprende la necesidad de efectuar un control sobre elcorrecto destino y la forma como se realiza la inversión con fondos públicos y porende del cumplimiento de los fines de las Administraciones, es decir, conllevatambién evaluar la eficacia de la gestión administrativa. En palabras del profesorAYLWIN: “una Administración será “buena” si sirve al pueblo con eficacia,economía y justicia”, y el control de la Administración será “bueno” si contribuyepositivamente a dicho fin.5

En otro orden, la evolución del Estado, especialmente su democratización y supaso a lo que se ha llamado un "Estado garantista" de los derechos de losciudadanos constituye el fundamento de la atribución a éste de la responsabilidadde promover el bien común contribuyendo a crear las condiciones necesarias paralograr para cada uno de sus integrantes la mayor realización posible (material yespiritual, dice nuestra Carta en su artículo 1°). Este proceso, igualmente, hahecho retomar la preocupación sobre la eficacia con la que éste cumple loscometidos que se le asignan. Todo esto, con el objeto de hacer efectivo losderechos y garantías establecidas por el Ordenamiento constitucional, máximecuando los recursos con los que cuenta el Estado para cumplir su misión sonlimitados y escasos. 6 La crisis económica, el agotamiento del modelo de Estado

3 Respecto de un análisis de la función contralora vid. AYLWIN AZOCAR, P., El control de laAdministración Pública, en Revista Gobierno Regional y Municipal, año III, N° 28, noviembre1995, pp. 5-16.4 Ver Ley de Reforma Constitucional N° 7.227, de 23 de noviembre de 1943 que introdujo unsegundo inciso al artículo 21, que textualmente decía: “Un organismo autónomo con el nombre deContraloría General de la República, fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco,de la Municipalidades, de la Beneficencia Pública y de los otros servicios que determinen las leyesexaminará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades,llevará la contabilidad general de la Nación y desempeñará las demás funciones que leencomiende la ley. Se exceptúan de esta disposición las cuentas del Congreso Nacional, queserán juzgadas de acuerdo a sus reglamentos internos”. Básicamente, esta definición de la misiónde la entidad contralora se encuentra, también, en la Ley Orgánica que regula su funcionamientocuyo texto refundido fue aprobado por Ley N° 10.336 y de ahí ha trasuntado también el TextoConstitucional de 1980, en la redacción que presenta el artículo 87.5 AYLWIN, op. cit., p.13.6 Al respecto, el profesor R. PANTOJA, apoyándose en las palabras de la Comisión de Estudio dela Constitución de 1980 y del propio Tribunal Constitucional en su sentencia Rol N° 53, de 5 deabril de 1988, sostiene que el artículo 1° de la Constitución, adelanta los contenidos de lasregulaciones específicas de los diversos capítulos que estructuran la Constitución, de este modo“expresa la síntesis de su arquitectura jurídica, señala la razón de ser del Estado de Chile y sufinalidad, con efectos obligatorios para las autoridades y los particulares. Allí está el orden público

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de bienestar instaurado desde los años 1920, y los graves desajustes resultantesdel sobredimensionamiento del aparato estatal y su creciente intervencionismoeconómico llevan también a plantear los problemas derivados de la exigencia deeficiencia en la gestión pública.

Surgen entonces, nuevas y antiguas preocupaciones: al lado de la justicia eigualdad en el campo del Derecho público emerge una nueva necesidad delegitimar las actuaciones y decisiones públicas. Entre los elementos que buscanasegurar esta legitimación se encuentra precisamente la valoración de la eficacia yeficiencia con la que los poderes públicos cumplen con las tareas de gobierno, lascuales se convierten en principios que pasan del ámbito no normado a ser parteintegrante de los principios establecidos legalmente apuntados a orientar laactuación de dichos poderes, gozando de una virtualidad general dada supositivación dentro del Ordenamiento. En este sentido, la Ley N° 18.575, OrgánicaConstitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, de 12 denoviembre de 1986, (en adelante la Ley N° 18.575), como primigenia en suobjetivo de constituirse en el marco orgánico institucional administrativoconteniendo los principios fundamentales y normas comunes sobre los cuales laAdministración del Estado se debe edificar, ya aludía en su artículo 5, a laeficiencia como elemento del control jerárquico.7

Ahora bien, uno de los poderes públicos más presionados por reunir estasnuevas exigencias y cumplir con ellas, es la Administración pública ya que ella esel instrumento fundamental para la actuación del Estado constituyéndose en la“cara visible” del mismo frente a los ciudadanos. Por ello, sin menoscabar las otrasdimensiones del Estado, vale decir, la legislativa y judicial, se puede afirmar queen éstas no se proyecta tan apremiantemente el cumplimiento de sus funciones enorden a los nuevos principios de eficacia y eficiencia de sus actuaciones.

interno y la seguridad exterior de la República, pero lo están (también) el deber de servicio delEstado, su contribución al bien común encaminado a “crear las condiciones sociales que permitana todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual ymaterial posible”, “promover la integración armónica de todos los sectores de la nación y asegurarel derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional”. Loseñalado despeja cualquier duda sobre la predominancia del principio de subsidiariedad del Estadoproyectada por la Constitución Política de 1980 que debe ejecutarse sin menoscabo, o mejor, enarmonía con el deber constitucional del Estado de “propender al desarrollo sustentable de lanación, como expresión del bien común, por medio de una explícita política nacional de desarrollo”.Vid. El Derecho Administrativo, Positivo y Doctrinal. Nacimiento, especificidad, doctrinas, laAdministración en la Constitución, en Revista Gobierno Regional y Municipal, año V-10, N° 58,mayo 1998., p. 96.7 El artículo 5 primigenio de la citada Ley, a la letra preceptuaba: “Las autoridades y funcionariosdeberán velar por la eficiencia de la Administración...” configurando indirectamente el principio através de establecer un deber de las autoridades y funcionarios. Ahora esto se ha corregido yaque, como es sabido, se han introducido importantes modificaciones a esta Ley en virtud de la LeyN° 19.653, de 3 de diciembre de 1999, sobre Probidad Administrativa de las que se da cuenta en elpresente artículo.

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En este contexto se puede afirmar que no basta ahora al Estado y, en especial,a la Administración legitimarse sólo por los mecanismos democráticos ni en unsupuesto poder general sobre los demás ciudadanos atribuido por el ordenamientolegal, sino que le es preciso justificarse no sólo en la materialización de susfunciones sino en que ésta se realice con una adecuada utilización de los mediospuestos a su disposición.

En otras palabras se espera que el Estado y, particularmente, la Administración,no sólo resuelva los problemas sino que lo haga oportunamente y con atención auna racional utilización de los recursos, vale decir, se exige hoy la eficacia y laeficiencia en su labor. La innovación en el sector público es tanto o más complejaque en el sector privado, es urgente mejorar la gestión publica, para ello elfomento de los cambios tecnológicos, la disminución de la inercia burocráticagracias a la simplificación y rapidez de los trámites y el mejor aprovechamiento delos medios disponibles, el establecimiento de procedimientos administrativoságiles y expeditos deben ir necesariamente acompañados por un cambio profundoen la forma de pensar de muchos funcionarios que se encuentran adaptados a unsistema que ha funcionado prácticamente de la misma manera por décadas.

Son muchas las dificultades para que la Administración de cumplimiento a lasdirectivas obligatorias que se desprenden de estos principios, y por tanto de todoproyecto que intente trazar el camino para que este objetivo se materialice.Presupuesto indispensable para avanzar en esta línea es la determinación delsignificado y alcance jurídicos de los principios de eficacia y eficiencia en cuanto asu condición de principios jurídicos partiendo de la propia eficacia jurídica delartículo que los establece y los transforma en elementos normativos de nuestroOrdenamiento. Asimismo, descubrir la significación que estos principios puedentener a la luz de las diversas acepciones semánticas que a dichos vocablos se lespuede atribuir y los condicionantes para su realización efectiva derivados delsujeto que debe cumplirlos (la Administración), en tanto sus fines, medios y acciónestán predeterminados por el Ordenamiento. En el objetivo de procurar avanzar enesta tarea se inscribe el presente trabajo y las reflexiones que seguidamente seexponen desde una perspectiva estrictamente jurídica.

Sólo una última anotación y es que de ningún modo se puede prescindir deseñalar que en el fondo de estos problemas, como en todos los referentes a laAdministración, existe una tema político, que arranca de una determinadaconcepción del Estado, de las exigencias que a él se le imponen y que suejecución y puesta en práctica, siempre desde la finalidad de procurar el biencomún, en participación, y de forma descentralizada y coordinada, no serán sinoconsecuencias de la decisión que al efecto se adopte.

2. La Eficacia y la Eficiencia como principios jurídico-públicos

a. La positivación de la Eficacia y la Eficiencia como principios jurídico-públicos

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El inciso primero del artículo 1° de la Constitución Política condensa enla persona humana los criterios axiológicos sobre los cuales se edifica el conjuntodel Ordenamiento: en él, se proclama una necesaria igualdad tanto de libertadcomo de dignidad de las personas.

A partir de este fundamento se ordenan todos los demás principios yvalores que en esta norma se establecen: la familia, la autonomía de los gruposintermedios, y en especial para lo que aquí nos ocupa:

1. La Servicialidad del Estado; y

2. Los deberes del Estado.

Con respecto a la cláusula de Servicialidad del Estado contenida en elinciso cuarto del artículo 1 de la Constitución, ésta consagra como misión delEstado la procura del bien común, contribuyendo a crear las condiciones socialesque permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional sumayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos ygarantías que el propio Texto Constitucional establece. De modo alguno, el Estadopuede, por consiguiente, estar inerme ante la injusticia social y ante la desigualdadde los ciudadanos, por el contrario, esta responsabilidad del Estado hace cambiarla perspectiva de la Administración tradicional que se agotaba en el respeto de lalegalidad adecuando su actuación a lo dispuesto por las leyes. El Ordenamientoconstitucional exige pasar de una concepción de una Administración pasiva a unaconcepción de una Administración que actúa para que los servicios mejoren, paraque las realizaciones sean satisfactorias, para que las obras surjan, etc., endefinitiva, el Orden constitucional exige a la Administración actuar en aras aremover con eficacia los obstáculos que impiden el pleno desarrollo de laspersonas.

La cláusula de servicialidad del Estado viene complementada con losdeberes básicos del Estado definidos por el inciso 5 del artículo 1 de la CartaPolítica, en el que al lado de los deberes de resguardar la seguridad nacional, darprotección a la población y a la familia, se encuentra el deber de promover laintegración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho delas personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.Concordantemente, dada la importancia de la misión del Estado referida aimpulsar el desarrollo y la integración armónica de las diferentes regiones del paísla única referencia constitucional al principio de eficacia la tenemos consignada enel Capítulo XIII relativo a los Gobiernos Regionales, los que el constituyente definecomo los entes administrativos básicos para lograr estos objetivos y en donde lareferencia constitucional a la exigencia de eficacia aparece ligada al principio deequidad. Así, el artículo104 al regular las Inversiones Sectoriales de Asignación

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Regional (ISAR) ordena que su distribución entre las regiones se regulará acordecon los criterios de equidad y eficiencia.8

En el ámbito legislativo, siendo la Administración el poder público con elque cuenta el Estado para la lograr la efectividad del orden constitucional, ha sidoésta la primera que ha visto desarrollado en su norma orgánica en qué se traduceestas exigencias constitucionales.

Así, el artículo 3° de la Ley N° 18.575 traslada la definiciónconstitucional del Estado contenida en el inciso cuarto del artículo 1 de la CartaPolítica y se la atribuye a la Administración preceptuando:

“La Administración del Estado está al servicio de la personahumana; su finalidad es promover el bien común”

Al mismo tiempo, el legislador ha cuidado de dejar establecido lo quesignifica esta misión de servicialidad a la que se debe la Administración en aras deprocurar el bien común, lo que constituye un gran avance para guiar lainterpretación de los operadores jurídicos. Así, para la Administración laservicialidad y la procura del bien común significan que ella tiene como deberjurídico el atender:

“las necesidades públicas en forma continua ypermanente y fomentando el desarrollo del país a travésdel ejercicio de las atribuciones que le confiere laConstitución y la ley, y de la aprobación, ejecución y controlde políticas, planes, programas y acciones de alcancenacional, regional y comunal” (artículo 3, Ley N° 18.575)9.

Fijada la misión y el significado de ésta el inciso segundo del preceptoen comento estatuye los principios que deberán guiar la actuación de laAdministración en orden a cumplir sus cometidos:

“La Administración del Estado deberá observar los principiosde responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación,impulsión de oficio del procedimiento, impugnabilidad de losactos administrativos, control, probidad, transparencia ypublicidad administrativas, y garantizará la debida autonomíade los grupos intermedios de la sociedad para cumplir suspropios fines específicos, respetando el derecho de las

8 Esto mismo es ratificado en el artículo 14 de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno yAdministración del Estado N° 19.175, que señala los principios a los que deberán sujetarse losGobiernos Regionales estableciendo al lado de la equidad los principios de eficacia y eficiencia enla asignación y utilización de recursos públicos y en la prestación de servicios.9 Texto del inciso conforme a lo establecido por el artículo 1, n° 2 de la Ley N° 19.653. de 3 dediciembre de 1999 sobre Probidad Administrativa de los Organos de la Administración del Estado.

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personas para realizar cualquier actividad económica, enconformidad con la Constitución Política y las leyes”10

Es larga la lista y el legislador parece haber tenido especial cuidado enque no se le quede ningún principio fundamental en el tintero. Por lo que aquí nosinteresa, los principios de eficacia y eficiencia administrativas quedan reconocidosexpresamente en la norma y son susceptibles de ser controlados en virtud delprincipio de legalidad por cuanto han pasado a ser parte del Ordenamiento jurídicopositivo dejando de ser, exclusivamente, principios generales para una buenagestión administrativa que la Administración puede o no practicar.

b) Ámbito y contenido de la Eficacia y Eficiencia administrativas

Los principios de eficacia y eficiencia administrativas se estatuyen por ellegislador orgánico en la Ley N° 18.575 como deberes de doble concreción:primero, como deber jurídico de la Administración en cuanto organizaciónsustantivada (artículo 3); y segundo, en cuanto deber de las autoridades yfuncionarios (inciso primero del artículo 5).11

Respecto del predicamento de la eficacia y de la eficiencia de laAdministración en cuanto ente sustantivado corresponde responder a cuálessupuestos se aplica, es decir:

1. Si se aplica a cada órgano o ente personalizado de laAdministración; o

2. Si se aplica a la Administración como sistema organizativo.

Tal como se encuentran formulados los principios de eficacia yeficiencia administrativas en los preceptos reproducidos de la Ley N° 18.575, nocabe duda que se refiere a toda la actuación de la Administración del Estado,operando en los siguientes ámbitos:

a) El propio de cada actuación administrativa concreta,determinada por un específico fin orientado a la procura delbien común, encaminada a su efectiva realización, en lostérminos de su definición legal;

b) El referido a la actividad de una organización administrativaen su conjunto, (aludiendo tanto a las entidades sustantivadascomo a los órganos administrativos), cuya función se

10 Texto del inciso conforme a lo establecido por el artículo 1, n° 2 de la Ley N° 19.653. de 3 dediciembre de 1999 sobre Probidad Administrativa de los Organos de la Administración del Estado.11 Dicho precepto establece: “Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idóneaadministración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública”.

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encuentra delimitada por la suma de las potestades-competencias que le atribuye el ordenamiento y parademandar que la misma muestre –en su resultado- el mejorcumplimiento posible de la función que a aquella organizaciónle corresponda desempeñar como pieza del sistemaadministrativo; y

c) El ámbito constituido por la actuación global de cada una deestas Administraciones públicas integradas también ensubsistemas administrativos (estatal, regional y comunal) loque remite a la actividad de todas las Administracionespúblicas, consideradas como verdadero sistema administrativoy para reclamar la realización más plena del bien común pordicha actuación administrativa considerada en su conjunto,derivada del principio de unidad del Estado, según lopreceptúa el orden constitucional.

Ahora bien, si la eficacia y eficiencia administrativas operan en cadauno de éstos ámbitos hay que tener en cuenta la posibilidad que en su concreciónpuedan suscitarse diferencias o contradicciones según el ámbito de aplicación enel que nos movemos, emanadas de las exigencias que simultáneamente derivande los mismos principios para cada uno de los aludidos ámbitos. De ello se derivaque estos principios no son unívocos producto de la amplitud y la falta dehomogeneidad de su ámbito de aplicación.

c) La vinculación de los principios de Eficacia y Eficiencia conotros principios de la actuación administrativa

Los principios de eficacia y eficiencia administrativas se encuentranvinculados en una relación de interdependencia con otros principios de laactuación administrativa, esto quiere decir que, el cumplimiento de unos esnecesario para la materialización de los otros. Entre estos principios podemosdestacar el de coordinación, control y probidad.

Por lo que se refiere a la relación entre los principios de eficacia yeficiencia administrativas con el principio de coordinación es necesario recordarque estos principios no sólo se predican de la organización y la acción de cadauna de las Administraciones individual e independientemente consideradas, sinoque se extienden al entero poder público administrativo considerado éste en suconjunto como sistema. De ahí, la importancia o relevancia de las técnicas decoordinación para la efectividad de estos principios, además, de la regulación delas relaciones interadministrativas para garantizar la unidad de acción de laAdministración y excluir las duplicidades o interferencia de funciones, lo que está

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expresamente proscrito por el legislador orgánico (inciso 2 del artículo 5 de la LeyN° 18.575).12

En relación con la vinculación entre los principios de eficacia y eficienciaadministrativas y el principio de control se debe aquí destacar la ampliación delcontrol jerárquico, que deben realizar las autoridades administrativas dentro delámbito de sus competencias. En virtud de la disposición contenida en el artículo10 de la Ley N° 18.575, el control jerárquico se extiende no sólo al clásico controlde legalidad sino que comprende dentro de éste al control de oportunidad y,específicamente, al control sobre la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de losfines y objetivos legalmente establecidos por parte tanto de la organización en suconjunto como por el personal funcionario de su dependencia. El énfasis puestopor el legislador está en el control sobre la eficacia y eficiencia administrativas, yaque hasta la aprobación de la Ley N° 19.653, sobre Probidad Administrativa, estoshabían constituido principios secundarios no formalizados. La mención de ellos, enprimer término resulta por tanto una gran innovación entre las directivasfuncionales que recibe la Administración pública lo que además refleja un impulsomodernizador en la actuación administrativa del Estado, tradicionalmente apegadaa la minuciosidad y al control de la legalidad y no preocupada por la rapidez yoportunidad de su actuación. De este modo, a la luz de la legislación orgánicacitada, el ritmo con el que la Administración pública cumple sus tareas constituye,tanto jurídica como fácticamente, un elemento esencial de su poder, pero tambiénde su responsabilidad la que podrá ser exigida por los cauces correspondientes.

Importa, por consiguiente, no sólo una Administración correctalegalmente en su actuación sino una Administración que responda conoportunidad al cumplimiento de sus fines y de este modo garantizar al ciudadanosu derecho al libre desarrollo de su persona. Esta exigencia es especialmentepercibida en el área económica, pues, es en éste ámbito de particular sensibilidaden el que se pone a prueba la actuación administrativa ya que si, por ejemplo, losprocedimientos administrativos de autorización de actividades económicas seprolongan las empresas no llegarán a tiempo al mercado. Ello puede tenerconsecuencias graves ya que las inversiones o bien no llegan a realizarse opodrían desplazarse a otros países, con la consiguiente pérdida de puestos detrabajo, ingresos fiscales e impulsos económicos necesarios para el desarrollo delpaís.

Un elemento de gran importancia para la efectividad de los principios deeficacia y eficiencia de la actuación administrativa es que las autoridades yfuncionarios con facultades para elaborar políticas, planes y programasefectivamente los sancionen. De esta forma, se podrá contar con planes de acciónpor servicio público en los que en primer lugar, se definan la misión peculiar de

12 El citado inciso a la letra prescribe: “Los órganos de la Administración del Estado deberáncumplir los cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicacióne interferencia de funciones”.

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cada uno de los servicios y su ubicación en el sistema administrativo general13. Ensegunda instancia, la misión institucional deberá traducirse en metas y objetivosconcretos, cuantitativos y cualitativos, susceptibles de medición o apreciación encuanto a su logro u obtención 14. A su vez, los medios y recursos con los quecuenta la Administración deben ser establecidos con claridad, coherencia yprecisión por el ordenamiento jurídico-público. De otro modo, no es posible elcumplimiento a cabalidad del deber de las autoridades y funcionarios contenido enel artículo 11 de la Ley N° 18.575, en orden a velar permanentemente por elcumplimiento de los planes y la aplicación de las normas.

Finalmente, en relación con la vinculación existente entre los principiosde eficacia y eficiencia administrativas y el principio de probidad ha de destacarsela innovación que ha producido el texto de la Ley de Probidad Administrativa delos Organos de la Administración Pública N° 19.653 al establecer que laprevalencia del interés general exige el empleo de medios idóneos dediagnóstico, decisión y control, para concretar dentro del orden jurídico, unagestión eficiente y eficaz (artículo 55 Ley N° 18.575). En virtud de estadisposición se puede afirmar que los planes y programas con el correspondienteseñalamiento de las metas, objetivos y las formas de control que deberán elaborarlos funcionarios con autoridad para ello, constituye no una facultad o atribución dealeatorio cumplimiento sino un deber legal para dichos funcionarios (artículo 11 dela Ley N° 18.575), ya que estos instrumentos constituyen la condición sine quanon por la que se puede concretar una gestión eficiente y eficaz. El incumplimientode este deber jurídico, complementariamente, puede ser tipificado como una faltaal principio de probidad administrativa ya que entre las conductas expresamenteseñaladas como contrarias al principio de probidad se encuentra entre otros, lacontravención de los deberes de eficiencia y eficacia que rigen el desempeño delos cargos públicos (artículo 64 n° 8 Ley N° 18.575).

d) El significado de los conceptos de Eficacia yEficiencia administrativas

13 La ausencia de planes de acción por servicio público y su traducción a metas y objetivosmensurables ha sido destacada como una de las principales deficiencias de la Administraciónpública chilena en ARRIAGADA HERRERA, G., La modernización del Estado en la Administraciónde Frei, Revista Gobierno Regional y Municipal, año II-12, N° 24, julio 1995, pp. 5-12.14 Algunos pasos importantes se han dado al respecto, en 1996 por primera vez, se incluyó en elproyecto de Ley de Presupuestos para ese año los denominados indicadores de gestión, cuyopropósito fue el de introducir en la discusión presupuestaria, y en el seguimiento de la gestión delos servicios públicos, no sólo los recursos gastados sino los resultados obtenidos en el trabajo deestos servicios, fijando algunos criterios y metas de desempeño específicos relacionados con lacalidad de los servicios prestados y la forma cómo se desempeñan con sus usuarios. Lográndosealgunos resultados destacables: en el Servicio de Impuestos Internos, se produjo una reducción enel tiempo promedio de los fallos definitivos de los reclamos presentados por los contribuyentes,desde 250 a 140 días; en la Dirección del Trabajo, la reducción del tiempo entre la presentación deuna denuncia y la fiscalización fue desde 34 a 27 días; y en el INP, la reducción del tiempo deotorgamiento de la primera pensión para los afiliados a la ex Caja de Empleados Particulares, fuede 66 a 44 días. Ibid, p. 18.

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1° El significado habitual de las voces “eficacia” y “eficiencia”En el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia

Española 15, se define:- eficacia como “Virtud, actividad, fuerza y poder para obrar”; y- eficiencia como “Virtud y facultad para lograr un efecto determinado”.

El Diccionario de Uso del Español, de María Moliner16, define lasdistintas gamas de términos vinculados, así describe los siguientestérminos:

- Eficacia como “Cualidad de eficaz. Hecho de resultar eficaz unacosa”;

- Eficaz como (Adj.) Se aplica más a cosas mientras “eficiente” seaplica más a personas u organizaciones. Se aplica a las cosas queproducen el efecto o prestan el servicio a que están destinadas.Aplicado a personas u organizaciones: que obra con actividad yempeño para el logro de cierto fin

- Eficiencia como “Cualidad de eficiente. Especialmente “aptitud,capacidad, competencia”, cualidad de la persona eficiente”.

- Eficiente como “Eficaz”. Se aplica a lo que realiza cumplidamente lafunción a que está destinado: “Una organización eficiente”.

En Chile, encontramos que en el ámbito local 17 se dan las siguientesdefiniciones de:

- Efectividad como “Eficacia; calidad de efectivo”; y- Efectivo como “Eficaz; que logra los resultados apetecidos o

esperados”

De acuerdo a las definiciones arriba transcritas se observa que laeficacia en cuanto fuerza y poder para obrar está vinculada con laefectividad, es decir, que “reúne la calidad de efectivo”, y hacer efectivoentre nosotros es “lograr los resultados apetecidos o esperados”.

Consiguientemente, la palabra eficacia sugiere la obtenciónintencionada, en tanto deliberada y conscientemente orientada a un fin, deun resultado o efecto determinado, por parte de un agente con poder yfuerza para obrar.

15 Vigésima primera Edición, Madrid, 1992.16 Vid. Diccionario de uso del Español, Editorial Gredos, Madrid, Primera Edición, 19ª Reimpresión,1994.17 Vid. Diccionario Ejemplificado de Chilenismos de la Academia Superior de Ciencias Pedagógicasde Valparaíso, 1985.

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La palabra eficiencia por su parte, no es sino “la virtud y facultad paralograr un efecto determinado”, acentuándose su significación no tanto en elresultado obtenido sino en la aptitud o capacidad del agente paraproducirlo.

En suma, mientras la eficacia evoca la producción real o efectiva deun resultado o efecto, la eficiencia alude a la idoneidad de la actividad dirigida aproducir tal fin. Constituyendo por demás, términos estrechamenteinterrelacionados.

2° El significado para la economía

Desde la perspectiva económica 18se definen:

- Efectividad como “Gen. Capacidad y poder para obrar. Virtud paraconseguir un objetivo”.

- Eficiencia “En economía, utilización eficaz de los recursosdisponibles (minimizando su empleo), productividad”.

- Eficiencia “Virtud para conseguir un objetivo con el menor consumoposible de recursos”.

En la Economía, el término de mayor importancia es el de eficienciaya que resume o expresa la razón misma de dicha Ciencia, en el sentido de aludira la “utilización eficaz de los recursos disponibles”. La eficiencia resulta ser unanoción sistémica vinculada a la “productividad” y atiende fundamentalmente, a laconsecución del máximo nivel de satisfacción posible a alcanzar con los recursosdisponibles en el sistema económico, situando de este modo, la economía en lafrontera de posibilidades de utilidad.

La eficacia, por su parte, es un término más organizacional quedescribe la actuación para cumplir los objetivos propuestos. Así, la eficacia de unaorganización se refiere a su capacidad de satisfacer una necesidad socialmediante el suministro de productos (bienes o servicios). La valoración del cómose han conseguido los mismos viene dado por la eficiencia la cual se expresa enla relación técnica entre las entradas y las salidas. Por consiguiente, puederesumirse que si bien la eficacia significa hacer las cosas, la eficiencia suponehacer bien las cosas (the best way). En otras palabras, la eficiencia no sepreocupa de los fines, sino por los medios por su parte, el logro de los objetivosprevistos no es competencia de la eficiencia sino de la eficacia.

3° El significado para las Ciencias de la Administración

La Administración pública constituye como toda organización unaunidad social intencionalmente construida para lograr objetivos específicos. Estos 18 Vid. Diccionario ESPASA de Economía y Negocios, Arthur Andersen, Espasa, Madrid, 1997.

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objetivos en el caso de la Administración vienen dados por el propio ordenamientojurídico-público, el cual traza los principios, las formas de actuación y los recursoscon los que cuenta dicha organización para cumplir sus fines. En la medida en quelas metas propuestas se logren o se descubran mejores medios para obtenerlos amenor costo y menor esfuerzo, a la organización se le atribuye los valores deeficacia y eficiencia organizacionales.

En las Ciencias de la Administración la eficacia y eficiencia serelacionan con la productividad personal y organizacional 19. Así, para KOONTZ yWEIHRICH “la productividad implica efectividad y eficiencia en el desempeñoindividual y organizacional. La efectividad es el logro de objetivos. La eficienciaes el logro de los fines con la menor cantidad de recursos. Sin embargo, losgerentes no pueden saber si son productivos a menos de que conozcan primerosus metas y las de la organización”. 20

El nivel de productividad de una organización, de acuerdo conKoontz y Weihrich, se determina por la relación existente entre productos/insumosdentro de un período de tiempo sin descuidar la calidad 21. De este modo, seaumentará la productividad si: 1) se aumentan los productos mas no los insumos;2) se mantienen constantes los productos y se disminuyen los insumos; 3) en unacombinación de los anteriores se aumentan los productos y se disminuyen losinsumos; a lo cual habría que también añadir la siguiente consideración másligada a la gestión 4) si se mantienen los productos y los insumos constantes perose disminuye el tiempo empleado para producirlos.

Sobre la base de estas observaciones, inicialmente, los programasorientados a incrementar la productividad pusieron énfasis en aceitar al trabajador;pero más recientemente, se ha visto que lo más adecuado era apuntar al propiotrabajo de incrementar conocimientos o tecnología y especialmente, incidir en lagestión o administración. Por tanto, la eficacia y eficiencia como consecuencia dela productividad de la organización administrativa estarán más enlazadas, engeneral, al grado de efectividad de la gestión.

Si se acepta la definición de ambos principios relacionándolos con lanoción de productividad se los liga al denominado principio de oportunidad de laAdministración que ha sido tradicionalmente contrapuesto al de legalidad de laactuación administrativa. Esta contraposición debe necesariamente superarse envirtud de lo dispuesto por el propio legislador orgánico al definir las exigenciasderivadas del interés general, en el que se señala que la concreción de la gestióneficiente y eficaz de la Administración debe realizarse dentro del marco (debe

19 Vid. SMITH, E., Manual de Productividad, Ediciones Macchi, Buenos Aires, 1993 y KOONTZ,H., y WEIHRICH, H., Elementos de Administración, Quinta Edición, Ed. Mac Graw Hill, 1991,España.20 KOONTZ, H., y WEIHRICH, H., op. cit., p. 10.21 Ibid.

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leerse sin menoscabo) del ordenamiento jurídico (artículo 55 de la Ley N° 18.575).El factor tiempo que influye en la productividad de la Administración será deespecial importancia para determinar la eficacia y eficiencia de su actuación y elcumplimiento por su parte de estos valores integrantes del Derecho positivo y portanto sujetos también al control de legalidad. En este marco, la mayor celeridadposible se constituye en uno de los objetivos prioritarios cuya materialización debeefectuarse, especialmente, en el procedimiento administrativo donde cada vezmás se exige a la Administración actuar en plazos adecuados preceptuados porlas leyes.

Otra forma de definir en las Ciencias de la Administración la eficaciay eficiencia es vinculándolas a la racionalidad de las organizaciones, identificandouna organización racional como aquella que adecua los medios utilizados a losfines y objetivos que se desea alcanzar. Así,”una organización es racional si seescogen los medios más eficientes para lograr los objetivos deseados, aunquesólo se tienen en cuenta los objetivos organizacionales y no los individuales.” 22

La racionalidad se constituye en una exigencia primordial de todaslas actividades de la organización dando lugar a múltiples comportamientos paraalcanzar los objetivos deseados. La racionalidad, por tanto, se relaciona con laeficiencia en la búsqueda de un objetivo específico utilizando más eficazmente losrecursos disponibles. Es otro modo de abordar el tema de la productividad de laorganización: al relacionar la eficiencia con la utilización de los recursos paraobtener un fin u objetivo ésta puede expresarse mediante la ecuación E=P/R,donde P son los productos y R los recursos utilizados23. Bajo esta perspectiva, laeficiencia es el resultado de la racionalidad, puesto que una vez establecidos losobjetivos, le compete descubrir los medios más adecuados para obtenerlos.

En la medida que el administrador se preocupa por hacercorrectamente las cosas (óptima utilización de los recursos disponibles), marchahacia la eficiencia, sin embargo, cuando utiliza instrumentos adecuados paraevaluar el logro de los resultados, verificar que las cosas bien hechas son las queen realidad debían hacerse (obtención de los objetivos propuestos) entoncesmarcha hacia la eficacia.

Pero la eficiencia y la eficacia no siempre van de la mano. Unaorganización puede ser eficiente pero no eficaz, o viceversa, puede ser ineficienteen sus operaciones pero eficaz en el logro de sus objetivos. El nivel operacional seocupa primordialmente de la búsqueda de la eficiencia. El nivel institucional encambio, procura la eficacia mediante la adaptación de la organización al ambiente

22 CHIAVENATO, H., Administración de recursos humanos, Segunda Edición, Ed. Mc. GrawHill, Colombia, 1998, p. 27.23 CHIAVENATO, op. cit. p. 27-29.

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de trabajo. El nivel intermedio busca conciliar las necesidades de eficacia del nivelinstitucional con las necesidades de eficiencia del nivel operacional. 24

Un último aspecto desarrollado por la teoría de la gestión en relacióncon la vinculación entre las empresas y el ambiente en que estas se desenvuelveny que resulta ser una contribución al management público, parte de la observaciónque dichas entidades son sistemas abiertos y el medio en el cual se inscriben esinestable 25. Diversos factores causan esta inestabilidad: el rápido desarrollo de latecnología, la expansión del mercado y los cambios sociales y económicos, quepresionan constantemente para que la empresa confíe, se adapte y crezca de talmanera que cumpla las exigencias del ambiente. El propósito fundamental de laorganización, es la supervivencia y el mantenimiento de la estabilidad interna locual sólo los alcanza mediante la adaptabilidad al medio. Esto, sin embargo,presupone una multiplicidad de objetivos y funciones mediante los cuales sealcanza la estabilidad e implica muchas interacciones con el ambiente. Si se lograesa adaptación y se consiguen los objetivos, la empresa se considera eficaz ypodrá crecer y sobrevivir en la medida en que el volumen de lo obtenido mediantesus productos y servicios sea mayor que lo invertido en la obtención y la aplicaciónde los recursos.

En este contexto los factores organizativos y de gestión son decisivospara la eficiencia en el cumplimiento de los fines y objetivos de toda organizaciónpública. No obstante, cualquiera sea la eficiencia de la asignación de recursos enel presupuesto público (donde los factores políticos son de especial relevancia), laejecución suscita muchas cuestiones vinculadas a la buena utilización de losrecursos asignados. La teoría de la gestión y la administración ha puesto derelieve las dificultades para erradicar la ineficiencia productiva en el sector público,destacándose las de: 1) la falta de definición o simplemente la ambigüedad de losobjetivos de la gestión de los servicios públicos; 2) la imperfección de losindicadores de resultados; 3) la falta de la evaluación en la gestión; yespecialmente, 4) la poca adaptabilidad de las organizaciones públicas a lasdemandas y requerimientos del sistema económico cuyo ritmo impone unaceleridad todavía inalcanzable para la organización administrativa.

Estas contribuciones del significado de eficacia y eficiencia desde laperspectiva del management pueden resultar promisorias en orden a una nuevaformulación del modelo racional de la organización administrativa públicaimponiendo su adaptabilidad a las nuevas condiciones del medio en que debanactuar.

3. El problema de la eficacia jurídica de los principios deeficacia y eficiencia.

24 Ibid.25 Ibidem, p. 31-36.

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El hecho de que los principios de eficacia y eficiencia hayan sidorecogidos en una norma jurídica como la Ley N° 18.575 que se proponeestructurar, sobre la base de sus principios y directrices, las principalesinstituciones del Ordenamiento jurídico-administrativo, nos exige examinar laconsistencia y exigibilidad de un deber jurídicamente establecido formulado entérminos incondicionales y referido a un objeto tan extenso como el del “servicio ala persona humana y la promoción del bien común” (artículo 3 de la Ley).

Este examen, necesariamente nos remite a temas como la validez yeficacia de este tipo de normas principiales y las exigencias de efectividad jurídicade las mismas lo que se vincula a materias ya analizadas por la Teoría Generaldel Derecho, y que es interesante rescatar.

En principio, conviene recordar que la experiencia jurídica más comúnes la que se deriva de la percepción de que el modo como se exterioriza elDerecho es través de las normas. Así, el Derecho habitualmente se percibe comoun conjunto de normas que pretende ordenar la vida social y resolver los conflictosque en ella se generan al que, además, atribuimos una sistemática o estructura(que explica las diversas relaciones que se traban entre estos elementos básicosdel Derecho).26

Esta aseveración de que el Derecho, y en particular, el sistemanormativo sólo puede comprenderse a partir de su consideración como un sistemacomplejo y extenso es una afirmación casi pacífica en la doctrina. De este modo,la norma jurídica elemento básico del sistema, cobra sentido y su operatividad esfactible dentro del Ordenamiento jurídico. Tres hechos básicos contribuyen areforzar esta afirmación: primero, es el sistema el que permite reconocer laexistencia o vigencia de una norma; segundo, la interpretación y aplicación de unanorma siempre se hace por referencia al contenido de las restantes normas; ytercero, la operatividad y eficacia de una norma siempre dependen de unaorganización coactiva que la aplica y garantiza su cumplimiento.

Desde una perspectiva dinámica del sistema normativo elfuncionamiento y operatividad de las normas puede enfocarse desde la validez oeficacia de las mismas. Ello nos lleva a la primera decantación de estosconceptos. Por validez se entiende la existencia misma de una norma en cuantoregla dotada de fuerza obligatoria; vale decir, si ha sido dictada por el órganocompetente, si no ha sido derogada o no es incompatible con otra norma delsistema. Por eficacia, en cambio, nos remitimos a la aplicación real y efectiva de

26 Vid. al respecto, SANTAMARÍA PASTOR, J.A., El Capítulo Cuarto, Segunda Parte, sobre “LaTeoría General del Sistema Normativo”, Fundamentos de Derecho Administrativo, T. I, Ed.Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., Madrid, 1991.

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una norma por parte de sus destinatarios y por parte de los órganos públicosencargados de hacerla cumplir y de sancionar sus infracciones.27

Estos dos planos se encuentran en directa relación aunque el segundoincorpora elementos “extrajurídicos” más ligados a los aspectos sociológicos ypolíticos. Tan es así, que el principio de eficacia da fundamento a la legitimidad delordenamiento y más aún del Estado que lo sustenta. 28

Para la ciencia del Derecho la efectividad de la norma jurídica se haligado a las nociones de orden jurídico y ordenamiento jurídico. Sólo dentro delcontexto del análisis de éstos últimos se puede dar una respuesta sensata de lavalidez y eficacia de la norma jurídica. Así, para KELSEN, la validez de un ordenjurídico está en directa función de la adecuación de las conductas por élordenadas al orden que establece o, lo que es igual, de su eficacia. Por tanto, paraque un ordenamiento sea válido “es necesario que sea eficaz, es decir, que loshechos sean en cierta medida conformes a ese orden”.29 Existe, entonces, unarelación entre la validez de la norma y la efectividad del orden jurídico comosistema. Esta última se constituye en garantía para la primera, dependiendo portanto la validez de la norma, de la efectividad del sistema. Se trata, según elilustre profesor austríaco, de una condición sine qua non, pero no de unacondición per quam de la validez de todas las normas.

Por otro lado, SANTI ROMANO incorpora al análisis del fenómenojurídico datos de la realidad social y política, de la organización y de los valores enque el Derecho opera. Para el célebre profesor italiano, de la corrienteinstitucionalista, la norma no es lo más importante del ordenamiento sino tan sólouno de sus elementos, ya que éste es el resultado de la organización social (basesocial y organización) de la cual las normas no son sino un efecto.Consiguientemente, Derecho es lo que ha adquirido fuerza suficiente paraimponerse como Derecho positivo. 30

JELLINEK, llega a una posición de más equilibrio reconociendo alhecho normativo un rol importante pero sin desligarlo de la necesidad de sueficacia. Así, el Derecho, exige en cuanto tal tener un valor efectivo, es decir,poseer la capacidad de realizarse en los hechos reales. 31

27 Vid. BOBBIO, N., Teoría General del Derecho, Ed. Temis S.A., Colombia, 1997, en especial elCapítulo II “Justicia, Validez y Eficacia”, traducción de Jorge Guerrero de las obras italianaspublicadas en 1958 y 1960.28 Vid. PAREJO ALFONSO, L., La eficacia como principio jurídico de la actuación de laAdministración Pública, en Documentación Administrativa N° 218-219 (abril-septiembre 1989), p.26-28.29 Vid. KELSEN, H., Teoría Pura del Derecho, Ed. Universitaria de Buenos Aires, 1994, p. 142.30 Vid. SANTAMARÍA PASTOR, J.A., op. cit. en nota 25.31 Ibid.

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Una segunda decantación a realizar es que el concepto de eficaciadebe separarse de la noción de verdad, pues esta última, como explica el realismognoseológico, está ligada a la relación de concordancia entre pensamiento yobjeto pensado y entonces se llama “verdadero” al pensamiento que se ajusta a larealidad, y en ese sentido no altera lo “real” porque reproduce los hechos sinmodificarlos. 32

Por el contrario, el concepto de eficacia es la concordancia entre lo“real” y la norma, por consiguiente se llama eficaz a un ordenamiento obedecidopor la realidad. De este modo, verdad y eficacia son conceptos de relación, perode sentido opuesto, pues la primera se refiere al conocimiento, en tanto que lasegunda, se refiere a la acción. En el conocimiento, la actitud del sujeto esreceptiva mientras que en la acción es activa y espontánea, por ello la normajurídica puede ser caracterizada como un “esquema para la acción”, cuyo valorcorrespondiente es la eficacia, directamente opuesto a la verdad, relativa alesquema de conocimiento.33

Se llega así a lo más importante en relación con el tema de la eficaciajurídica en el tema que se analiza, es decir, el efecto jurídico que conlleva lapositivación de los principios de eficacia y eficiencia como directrices funcionalesde la actuación de la Administración pública.

Teniendo en cuenta lo señalado, no podemos dejar de aceptar elatributo de verdadera norma jurídica del precepto (artículo 3 de la Ley N° 18.575)que instituye los principios de eficacia y eficiencia de la actuación administrativa.Ello conlleva el carácter preceptivo o imperativo que se predica de toda normajurídica por lo que su incumplimiento comporta necesariamente una sanciónjurídica (que conecta directamente, por ejemplo, con otras instituciones como laresponsabilidad del Estado) debidamente institucionalizada en el propio sistema.

De este modo, a los principios de eficacia y eficiencia de la actuación dela Administración pública no se los puede ubicar entre los denominados principiosgenerales del Derecho que constituyen una de las principales herramientasintegradoras del sistema normativo y permiten autónomamente salvar losproblemas de los vacíos del sistema. Por el contrario son, a diferencia de éstos, loque se ha identificado como conceptos jurídicos indeterminados cuya problemáticaes distinta a la de los primeros por cuanto su positivación obliga a determinar susignificación dentro del sistema.

Con la técnica del concepto jurídico indeterminado la Ley refiere unaesfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado, noobstante, es claro que intenta delimitar un supuesto concreto (al igual como la

32 Vid. GARDELLA, J.C., voz “Eficacia jurídica”, Enciclopedia Jurídica OMEBA, Vol. IX, Ed. Driskill,S.A., Buenos Aires, 1993.33 Ibid.

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buena fe o el justo precio). La Ley no determina con exactitud los límites de estosconceptos porque se trata de conceptos que no admiten una cuantificación odeterminación rigurosas y aptas de ser determinadas de manera general, pero entodo caso, es obvio que se trata de un supuesto de la realidad que, a pesar de laindeterminación del concepto, admite ser precisado en el momento de laaplicación.34

Así, al establecerse la eficiencia y eficacia de la actuaciónadministrativa como deberes jurídicos de la Administración, es claro que laaplicación de tales conceptos y por ende la calificación de las circunstancias en lasque éstos deben operar no admiten más que una solución: se da o no se da laeficacia y la eficiencia en la actuación de la Administración y por tanto se hacumplido o se ha faltado a ellas; al igual que si debatiéramos sobre si existe o nola buena fe o el justo precio.

Predicar la juridicidad o normatividad de los principios de eficacia yeficiencia nos lleva, también, a afirmar que la efectividad de los mismos seconvierte en una necesidad jurídica en cuanto deber jurídico que debe satisfacer orealizar un específico sujeto, cual es la Administración pública. Así, eficacia yeficiencia constituyen intereses o valores jurídicos que gozan por tanto deprotección jurídica. Tienen consistencia jurídica y no constituyen sólo merasaspiraciones sin valor jurídico, sino que se tratan de verdaderos principios deDerecho.

De las consideraciones precedentes sobre la eficacia jurídica delreconocimiento normativo de los principios de eficacia y eficiencia en el artículo 3°de la Ley N° 18.575 se infiere:

a) La eficacia y eficiencia de la Administración pública se constituyen a partirde su formalización expresa en el citado precepto en bienes o valoresjurídicamente protegidos, vinculados a la “promoción del bien común”. Así,esta norma expresa la pretensión de una concreta situación jurídica, que noes otra que la realización del fomento del bien común, atendiendo a travésde los servicios públicos, las necesidades públicas de forma permanente eimpulsando, a su vez, el desarrollo del país; situación que es de este modo,jurídicamente necesaria.

b) No obstante que el mandato imperativo de la norma contenida en el artículo3 de la Ley N° 18.575, que exige la materialización de la actuaciónadministrativa acorde con los principios de eficacia y eficiencia, no está deningún modo establecido de una manera condicionada, hay dos exigenciasque necesariamente deben cumplirse para garantizar la operatividad de lanorma en cuestión:

34 Al respecto vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T.R., Curso de DerechoAdministrativo, T. I., Civitas, 7ma Edición, Reimpresión, Madrid, 1996, p. 445-452.

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1) La determinación de los objetivos que debe cumplir la Administración encada caso a fin de promover el bien común lo que se alude en el primerinciso del precepto en comento con la “aprobación ejecución y control depolíticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional ycomunal”; y

2) La dotación de los medios suficientes para el cumplimiento de losobjetivos preestablecidos de modo de garantizar la “atención de lasnecesidades públicas en forma continua y permanente y el fomento deldesarrollo del país”.

Estos dos elementos están relacionados con temas como la modernizacióndel Estado, la simplificación administrativa y la racionalización de laAdministración sobre los cuales anotaremos algunas reflexiones másadelante.

La necesidad de abordar los problemas vinculados a estoscondicionamientos fácticos en los últimos años ha sido patente, si bien sereconoce que en el primer período de gobierno democrático lamodernización del Estado no constituyó una prioridad dentro de la agendapolítica por lo que no se llevaron a cabo "cambios sustantivos en laorganización e institucionalización de la gestión pública". Sin embargo, enel Gobierno del Presidente Frei, se intentó avanzar en este objetivomediante el impulso a la determinación de orientaciones políticas y ladefinición de instrumentos y medidas tendientes a llevar a la práctica unproceso gradual y sostenido de innovación en la gestión de laAdministración 35; y

c) La identificación de la Administración pública como el sujeto cuyaactividad es indispensable para la aludida comprobación de la situaciónjurídica pretendida por la norma. Ciertamente, el principio de eficacia, sepredica de la actuación administrativa. Su consagración contiene el deber

35 El diagnóstico de los problemas de la gestión pública hace destacar como uno de los cuatroproblemas estructurales causantes de la ineficiencia de la misma a la "ambigüedad de los objetivosde la gestión de los organismos públicos", lo que se traduce en una "falta de precisión en losobjetivos y metas, derivada a su vez de la inexistencia de una definición del objeto o destinatariode la gestión pública, si es el sistema político, los propios funcionarios o los usuarios finales de losservicios." Esto obviamente trae como consecuencia otro de los graves problemas detectados: la"ausencia de evaluación de la gestión" en el sentido de que los programas gubernamentales enmarcha no se contrastan con sus objetivos iniciales; no existen balances periódicos obligatorios dela gestión de las instituciones públicas; no se evalúa ni sanciona la gestión de las autoridadessuperiores ni el desempeño de los funcionarios". Vid. Modernización de la Gestión Pública enChile. Antecedentes, Orientaciones Actuales y Avances, Documento N° 3 presentado por elMinisterio de Hacienda al Seminario de Experiencias Internacionales de Modernización de GestiónPública y su Relevancia para Chile, en Revista Gobierno Regional y Municipal, año VI-5, N° 65,Diciembre, 1998, p. 15.

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jurídico por parte de la Administración del cumplimiento de la actividadrequerida.

4. Los condicionantes de los principios de eficacia y eficiencia

Son múltiples los aspectos que determinan la obtención de la eficacia yeficiencia de la organización administrativa pública. Sin embargo, en el presenteapartado se señalarán los condicionantes que se valoran como más importantespara el logro de estos principios derivados de las necesidades institucionales yoperativas de la Administración y las que impone el reconocimiento efectivo delstatus de ciudadano de los administrados.

Así, la eficacia y eficiencia administrativas permitirán liberar al ciudadano delas pesadas cargas que suponen las relaciones que éste traba con laAdministración y reducir los costos financieros de mantener una organizacióncompleja y sobredimensionada, en gran medida inoperante. De este modo, sontres los ámbitos en los que la eficacia y eficiencia de la Administración ordenanoperar vinculados con la racionalización o simplificación: normativa, organizacionaly procedimental. 36

a) La racionalización o simplificación normativa.Constituye un anhelo de antaño y está referida no sólo a las normas

con rango de ley, que son las habilitantes de la actuación administrativa envirtud del principio de legalidad, sino al ordenamiento creado por la propiaAdministración: el reglamentario. En el campo legislativo la crecientecomplejidad del ordenamiento normativo es algo natural por la propiacomplejidad del sistema social y la realidad económica, pero esto cobradimensiones altamente preocupantes en el ámbito jurídico-administrativo.Este fenómeno no es propio ni exclusivo nuestro y ha sido identificado porCarl Smith como “legislación motorizada” en expresa alusión al carácteraltamente dinámico que presenta. Las consecuencias de esta circunstanciason varias:

1) La falta de claridad en las normas con graves deficienciastécnicas 37;

36 En España, MARTÍN-RETORTILLO, S. señala: “ Puede resultar paradójico, pero la reducción ysimplificación de la organización y de los procedimientos administrativos vienen requeridasdirectamente por la necesidad de fortalecer el propio aparato estatal, liberándole de milintervenciones inoperantes que a nada conducen y tampoco garantizan nada. No es el Estado másfuerte porque su aparato sea más grande y más complejo su operar” en “De la SimplificaciónAdministrativa”, Revista de Administración Pública N° 147, septiembre-diciembre, 1998, p.37.37 Son muchos los ejemplos que se podrían anotar: normas que aprueban textos refundidos sintener en consideración la última ley modificatoria (caso de la Ley Orgánica de Municipalidades,cuyo texto refundido publicado en enero de 2000 no incluía en su texto las modificacionesintroducidas por la Ley 19.653 de Probidad Administrativa, publicada en diciembre de 1999). Otro

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2) El constante y permanente cambio al que está sometido elordenamiento jurídico que afecta a su vez al principio deseguridad jurídica en cuanto impide consolidar una certeza yseguridad del ordenamiento a aplicar38. Lo peor de ello es que lasnormas no señalan con claridad cuál es el ordenamiento quevienen a sustituir o modificar, por consiguiente, en lugar dedespejar de dudas a los operadores jurídicos se complejiza aúnmás la labor de aplicación del derecho actual y vigente 39; y

3) La propia complejidad normativa del sistema legal se acentúa enel ámbito reglamentario. Es aquí donde no se puede ocultar quela propia Administración desconoce las normas elaboradas porella misma 40. Quienes elaboran una norma deben conocer,primero, el impacto que ella tendrá en el derecho vigente: quénormas se modifican y cuáles no41.

De lo señalado urge la realización de un esfuerzo especial por ordenar,sistematizar y simplificar el ordenamiento jurídico. Concomitante con loanterior, la adopción de una técnica más rigurosa y precisa para laelaboración de las normas, así como comprometerse con una mayorpermanencia de las normas.

Ciertamente, el cabal conocimiento del Derecho es requisito esencialpara su correcta aplicación, de otro modo, no resulta razonable exigir lapresunción del conocimiento de las leyes tal como lo prescribe el artículo 8del Código Civil. Presumir el conocimiento de las leyes puede tener sentido

ejemplo, es la propia Ley de Probidad Administrativa que contiene algunas remisiones inválidascomo las contenidas en el artículo 58 en su segundo inciso que señala la letra b) del artículo 56 enlugar de la letra c); y lo advertido por el propio Tribunal Constitucional en relación con lo dispuestopor la quinta disposición transitoria de la ley que remite a un texto que fue eliminado del proyecto.38 El Decreto 594, de 15 de septiembre de 1999, del Ministerio de Salud (D.O. 29.04.2000) por elque se aprueba el Reglamento sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas en los lugaresde trabajo ha sido recientemente suspendido en su aplicación, dada la previsible imposibilidad decumplimiento por los sectores empresariales, decretándose una vacatio legis de un año.39 Para ejemplo, un botón, la Ley 19.300 de Bases del Medio Ambiente preceptúa en su artículo 1°que dicha ley regulará el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, lapreservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental, sin perjuicio de lo queotras normas legales establezcan sobre la materia.40 El Decreto 594, de 15 de septiembre de 1999, del Ministerio de Salud (D.O. 29.04.2000), por elque se aprueba el Reglamento Sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas en los lugaresde Trabajo también establece los límites permisibles de exposición ambiental a agentes químicos yagentes físicos, a pesar de ello se obviaron los requerimientos de la Ley 19.300 para la elaboraciónde una norma de calidad primaria de este tipo.41 En la temática ambiental, por ejemplo, esto ha sido puesto de manifiesto comprobándose que:“la dispersión y el carácter inorgánico de la gran mayoría de las normas existentes y las sucesivasmodificaciones, han provocado un gran desconocimiento de sus alcances normativos, y un altogrado de incertidumbre sobre la vigencia de los textos originales”, en la presentación de D. RafaelAsenjo Zegers, Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Medio Ambiente, del Repertoriode la Legislación de relevancia ambiental vigente en Chile, CONAMA, Santiago, 1992.

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si es que existen ciertas mínimas condiciones y no cuando esto esprácticamente imposible aplicando una razonable diligencia por parte delciudadano 42. Ello tal vez se podría empezar a subsanar, por ejemplo,estableciendo la obligación de la Administración, al sancionar una nuevadisposición reglamentaria, de elaborar unas tablas de vigencia que nospermitieran claridad de las normas administrativas vigentes. 43

b) Racionalización organizacional.Una organización adecuada a la eficacia es presupuesto sine qua non

para obtener la eficiencia administrativa. Es por todos conocidos que elentramado organizativo público se ha ido conformando sin una estrategiaglobal, coherente y definida. En esto ha funcionado más la agregación denuevas dependencias, conforme aumentaban los cometidos y tareas adesempeñar.

La tradicional clasificación de la composición de la Administraciónpública44 ha tenido necesariamente que variar producto de lareestructuración de la organización administrativa que se llevó a cabo por elGobierno Militar en la década del 80, cuyo objetivo fue “achicar” el aparatoburocrático entonces existente de tal modo que se redujerasignificativamente el gasto público acorde con las políticas de ajustemacroeconómico practicadas.

Sin embargo, la reducción de la Administración del Estado, constituidapor los servicios fiscales centralizados y las instituciones y empresasdenominadas autónomas o descentralizadas se produjo a través dediversos mecanismos que no necesariamente implicaron la supresión dedichos servicios. Así, ésta reducción se produjo principalmente mediante:

1) La modificación de la naturaleza jurídica de muchas instituciones yde su cambio de ubicación dentro del esquema de laorganización; y

42 Esto no es nuevo en el ámbito del Derecho Penal en donde el error de prohibición acuñado porla doctrina constituye un eximente de responsabilidad penal.43 Esta disposición ya existente en el ámbito español (artículo 129.3 de la Ley de ProcedimientoAdministrativo de 17 de julio de 1958), ha sido considerada como una medida altamente saludablelamentando su incumplimiento por parte de la Administración y la laxitud con la que lajurisprudencia ha juzgado dicha inobservancia.44 Vid. PANTOJA BAUZA, R., La organización administrativa del Estado, Ed. Jurídica de Chile,Santiago, 1998, especialmente el capítulo I sobre la Evolución de la Administración del Estado deChile; también ver SOTO KLOSS, E., La organización de la administración del Estado uncomplejo de personas jurídicas en Gaceta Jurídica N° 73, 1986, pp. 16-23; SOTO KLOSS, E. yREYES ROMAN, G., Régimen Jurídico de la Administración del Estado, Editorial Jurídica deChile, 1980; y PIERRY ARRAU, P., Transformaciones en la Organización Administrativa delEstado, en Revista de Derecho, Universidad Católica de Valparaíso, N° 4, 1982, pp. 333-352.

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2) Las funciones ejercidas anteriormente por organismos denaturaleza jurídica pública ubicados al interior de la Administracióncentral del Estado fueron trasladados a organismosdescentralizados territorialmente (caso de los servicios deeducación y salud traspasados a la Municipalidades45), o ainstituciones ubicadas fuera de la Administración del Estado(constitución de sociedades para asumir funciones realizadas porempresas del Estado con las acciones íntegramente del Estado ode sus instituciones, o de corporaciones de derecho privadoconstituidas por organismos del Estado, entre otras); y

3) Funciones a cargo de instituciones de la Administración handejado de ser ejercidas por ellas o por órganos en que tengainjerencia el Estado, para ser asumidas por los particulares (eneste rubro están los ejemplos del sistema privado de pensiones yde salud y las privatizaciones de las empresas públicas).

Algunos de estos casos (especialmente, el que alude a las empresasprivadas del Estado) han dado lugar a acuñar determinadasdenominaciones que son ilustrativas de la problemática que generan enorden a su ubicación orgánica dentro de la Administración del Estado:“sector paraestatal” para el profesor Pierry o “Administración invisible”para el profesor Soto Kloss. Con todo, esto refleja el conflicto entre ladenominación legal de Administración Pública y el complejo organizativoque se conecta al Estado.

Aún hoy es difícil conocer el entramado organizativo que se conectaal Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, en el que entidadesde diversa naturaleza jurídica están incardinados. Especial mención debehacerse en relación con la Corporación de Fomento de la Producción(CORFO) responsable del Sistema de Administración de Empresas (SAE)que comprende 21 de estas entidades en las que el Estado participa o bientiene el 100% del capital directamente o a través de sus organismos.

Otro aspecto a considerar es la frecuente huida del DerechoAdministrativo en el ámbito organizativo bajo el supuesto axioma de lamayor flexibilidad que se confiere a la actuación administrativa, mediante laadopción de esquemas jurídico-privados, pues ello puede traer gravesconsecuencias en lo que respecta a la tutela de situaciones jurídicas de losciudadanos y el respeto de los principios del Estado de Derecho.46

45 Por D.F.L. N° 1-3.063, Ministerio del Interior (D.O. 13-06-80) se reglamentó la aplicación delinciso 2° del artículo 38 del D.L. 3.063 de 1979 sobre servicios traspasados.46 Vid. MARTÍN-RETORTILLO, S., El Derecho civil en la génesis del Derecho administrativo yde sus instituciones, 2° ed., Civitas, Madrid, 1996.

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Asimismo, el aludido escape del Derecho administrativo se expresaen el ámbito del personal de la Administración ya que en éste se percibepor un lado el conflicto entre las rigideces que imprime laconstitucionalización del modelo de control del gasto público -por vía delcontrol del incremento de los empleos públicos 47 cuya consecuencia esque las plantas de los servicios públicos deben ser aprobadas por ley- y larealidad social en la que éstos deben desarrollar sus actividades. Un soloejemplo basta para ilustrar lo que se dice, la planta de la CONAMA serviciopúblico creado en 1994, por la Ley N° 19.300, sólo preveía 62 cargos locual resultaba a todas luces insuficiente por constituir un servicio público decompetencia nacional. Esto ha propiciado que la gran parte del personalque labora en dicho servicio se encuentre con contratación de honorarios, loque no sólo desdibuja esta figura ampliamente48 sino que torna precaria lafunción pública que se realiza a través de este medio, estableciendo en lapráctica discriminaciones no compatibles con los principios de igualdad y delegalidad.

Con todo, no debe extrañar la complejidad y dimensiones quealcanza la realidad organizativa del Estado. Lo que hay que destacar es queantes de reducir cualquier organización ha de plantearse su ordenaciónacorde a los cometidos que ésta debe desempeñar, así habrá mejorescondiciones para que técnicas como las de coordinación administrativafuncionen y no se produzcan la duplicidad y traslape de competencias conla consiguiente penalización al administrado. Habrá que adoptar diversasfórmulas para lograr un cierto adecuamiento de la organizaciónadministrativa entre las cuales, cabe destacar:

1) Habrá que hacer un catastro de los ámbitos competenciales delos servicios públicos para evitar la duplicación de competencias yfomentar la colaboración y complementación de los servicios;

2) Ensayar los mecanismos de transferencia de competencias desdeel Estado central a las Regiones49, pudiendo establecersealgunos proyectos en regiones pilotos a la manera como se vieneaplicando la Reforma Procesal Penal. Esto permitirá acercar másla Administración al ciudadano y que éste, en definitiva, vearesuelto su problema en el lugar donde habita.

47 Al respecto ha de tenerse en cuenta que el art. 62 inciso cuarto n° 2 dispone que sólo por ley (deiniciativa presidencial) se podrán aprobar la creación de nuevos servicios públicos o empleosrentados.48 Esto ya ha sido advertido por la Contraloría General de la República en el trámite de registro delos respectivos convenios de honorarios lo cual podría tener serias consecuencias en elfuncionamiento normal de los servicios públicos que en su generalidad se encuentran en la mismasituación.49 Esto está contemplado en el artículo 103 de la Constitución Política del Estado y en el artículo 67de la Ley N° 19.175 sobre Gobierno y Administración Regional, de 1993.

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3) Impulsar el instrumento contenido en el artículo 34 Ley N° 18.575en orden a que los servicios públicos encomienden a lasAdministraciones locales la ejecución de acciones 50. Esta medida,supondría un notable aligeramiento del aparato organizativo de laAdministración pública y además fortalecería a lasAdministraciones locales, las cuales aparecerían así comoorganismos ejecutores de cometidos públicos más amplios, queserían ejecutados en relación de mayor inmediatividad y decercanía al administrado, disminuyéndose los costos ycontribuyendo económicamente a dichas Administraciones porqueello constituiría fuente de ingresos para las mismas. Lo sugeridoen modo alguno supondría desapoderamiento competencial de laAdministración del Estado sino simple encomienda de gestión alas entidades locales de una serie de cometidos y una mejorutilización de su aparato organizativo;

4) En materia de personal: hay tres líneas en las que hay que obrarconsecutivamente y estas son: a) en lo concerniente al estatutoadministrativo, urge la aplicación de un sistema cabal decalificaciones del personal que realmente permita tener elementosobjetivos para el mejoramiento de las remuneraciones delpersonal de la Administración.51 Se debe eliminar todo tipo dediscrecionalidad en esta materia52 para que los resultados seanaceptados por los propios funcionarios y pueda operar la normacontenida en el artículo 45 del Estatuto Administrativo, que asocialas calificaciones a la permanencia en el servicio; b) flexibilizar lasnormas estatutarias en el sentido de no crear inamovilidadesextremas en el cargo lo cual hace inoperante cualquier intento deeliminar situaciones de privilegio; y c) regularizar las actualesplantas, luego de un diagnóstico de las reales necesidades delfuncionamiento de la entidad y de la readecuación de las

50 Estos convenios están regulados por la Ley N° 18.803 (D.O. 12-06-89) del Ministerio deHacienda, que “Otorga a los servicios públicos la autorización que indica” y están reglamentadospor el Decreto N° 21 (D.O. 24-02-90) del Ministerio de Hacienda que “Reglamenta la aplicación dela Ley N° 18.803”.51 En algunos sectores más álgidos de la Administración pública se han concedido beneficioseconómicos asociados al cumplimiento de metas o al buen desempeño funcionarial, estos han sidolos casos del personal del Servicio de Impuestos Internos, del Consejo de Defensa del Estado, dela Dirección de Presupuestos y de las Fuerzas Armadas, aprobados por la Ley N° 19.646.52 Actualmente el sistema de calificaciones establecido en los artículos 27 al 47 del EstatutoAdministrativo, aprobado por la Ley N° 18.834 se aplica muy parcialmente, especialmente en elnivel regional. La labor de precalificación la realizan los Directores Regionales de los ServiciosPúblicos (cargos políticos). Además, en virtud de que muchos de los servicios públicos no cuentancon más de 15 funcionarios (entre los de planta y los a contrata) las Juntas Calificadorasregionales de la Institución no existen.

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competencias administrativas eliminando los posiblessobredimensionamientos.

Las líneas de actuación expuestas constituyen sólo los trazos generalesde los cauces, que conforme al Derecho vigente, podrían permitir unasustancial y sistemática simplificación de nuestra organizaciónadministrativa.

b.Simplificación procedimental.Una de las conquistas fundamentales del Estado de Derecho sobre

el actuar de la Administración pública constituye el establecimiento delprocedimiento administrativo como el cauce formal en que se concreta laactuación administrativa para la realización de un determinado fin.53 De otrolado, como resaltó MERKL al vincular el procedimiento administrativo y eljudicial con una categoría general o concepto matriz propio de la teoríageneral del Derecho, se hace hincapié en la función garantizadora de lasrelaciones jurídicas que surgen en el ámbito del Derecho Administrativo 54.

El procedimiento administrativo en este sentido viene a cumplir unafunción garantizadora doble: primero, del acierto de la Administración alpermitirle contar con los elementos de juicio y asesoramientos necesariospara una correcta decisión; y segundo, de respeto de las situacionesjurídicas de los administrados que de uno u otro modo pudieran verseafectados por la resolución que la Administración adopte.

El actuar procedimentalizado de la Administración constituye, pues,una exigencia del ordenamiento constitucional que de modo directo seconecta con el principio de legalidad. Ahora bien, esta actuación ha sidotradicionalmente cumplida haciendo mayor hincapié en la minuciosidad queen la celeridad del procedimiento, no obstante que expresamente seseñalan la agilidad y expedición entre los principios básicos informantes delprocedimiento administrativo. 55

En este contexto la simplificación administrativa que urge en esteámbito tiene dos expresiones básicas: 1) la reducción de la abundante yfrondosa gama de procedimientos administrativos distintos existentes; y 2)

53 Para SANTAMARÍA PASTOR, J.A., “el procedimiento es, en primer lugar, la reacción natural delEstado liberal de Derecho ante el fenómeno de asunción de potestades autoritarias por laAdministración”, en Principios de Derecho Adminitrativo, Ed. Centro de Estudios Ramón Areces,Madrid, 1999, p. 54.54 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T.R., Curso de Derecho Administrativo, T. II,Civitas, 4° edición, reimpresión 1997, Madrid, p. 432-433.55 El inciso segundo del artículo 8 de la Ley N° 18.575 preceptúa “los procedimientosadministrativos deberán ser ágiles y expeditos, sin más formalidades que las que establezcan lasleyes y reglamentos”.

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la simplificación de las etapas o actuaciones excesivas a los que éstosobligan, aligerándolos de los copiosos trámites que deben cumplirse encada uno de ellos.

1) La reducción de los procedimientos administrativos.Al no existir una ley de procedimiento administrativo que regule las

bases del mismo en orden a su estructura general, formalidades mínimas,requisitos de validez y eficacia, los modos y plazos de revisión y los mediosde ejecución de los actos administrativos, entre otros, el administrado estásujeto a un sin número de regulaciones singulares en leyes y reglamentosque contienen reglas especiales de procedimiento aplicables a larealización de cada tipo de actividad administrativa ratione materia 56. Lapermanente necesidad de elaborar nuevos procedimientos para cadarequisito u exigencia que deba cumplirse, también significa una doble cargade trabajo para la Administración. Esta situación ha generado un auténticocaos en la realidad procedimental de nuestro ordenamiento jurídico por lanotable dispersión producida y de la cual apremia un diagnóstico queevalúe los niveles que ésta ha alcanzado.

Al respecto una de las iniciativas que se pueden adoptar es elestablecimiento de la obligación por parte de las Administraciones públicasde publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relacionesde sus procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duraciónde los mismos, así como los efectos que produzca el silencio administrativosi este estuviera regulado. 57

Otra iniciativa que podría impulsarse es la denominada “ventanillaúnica” encaminada a facilitar las relaciones entre los ciudadanos con laAdministración. Una oportunidad valiosa de ensayarlo y sin embargo,desperdiciada hasta el momento, lo constituye el Sistema de Evaluación deImpacto Ambiental, creado por la Ley N° 19.300, sobre Bases Generalesdel Medio Ambiente (D.O. 9-03-94). En estos momentos, en que se discutela modificación de dicho cuerpo legal con el objeto de ajustarlo a losrequerimientos de los agentes económicos, antes que nada, deberíaprimero, practicarse la aplicación plena de lo dispuesto por la ley 58.

56 En virtud del artículo 60 n° 18 de la Constitución Política, la fijación de las bases de losprocedimientos administrativos son materia de ley, por consiguiente al carecer de una ley generalque los regule, el legislador en cada materia ha optado por incorporar las reglas básicas delprocedimiento administrativo que se aplicará apelando por lo general al legislador reglamentariopara que establezca las normas complementarias necesarias.57 Esta medida, por ejemplo, se ha tomado en España por la Ley 6/1997, de 14 de abril, deOrganización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, la cual ha supuesto unareestructuración en profundidad de la Administración y un avance en el proceso de simplificaciónadministrativa con el objetivo de lograr una mayor eficacia y un mejor servicio a los ciudadanos.58 Esta situación ha sido analizada por la autora con Andrés Gómez-Lobo R., en Los permisosambientales sectoriales: una creación sui generis de la Administración?, Revista Gobierno yAdministración del Estado: Nacional-Regional-Comunal, Año VI, N° 78, Enero 2000, pp. 96-110.

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La celebración de convenios entre la Administración estatal y lasAdministraciones locales como ya se mencionó en el apartado de lasimplificación organizativa podrían permitir al ciudadano, por ejemplo,presentar en su Municipalidad aquellas solicitudes dirigidas a otrasAdministraciones, con el consiguiente ahorro de gastos y molestias59.

2) La simplificación de los trámites.El otro ámbito propuesto en punto a la simplificación de las etapas o

actuaciones excesivas a los que los procedimientos obligan, debeabordarse con particular cuidado para no menoscabar la protección delinterés público.

La experiencia del Derecho comparado nos debe servir paraguiarnos con mesura en este aspecto 60, ya que en ésta se mira con reparolas iniciativas de racionalización procedimental basadas exclusivamente en:a) aplicar plazos más exigentes a la Administración (técnica bautizada enAlemania como “látigo de plazos” y conocida en USA por el expresivocalificativo de “solución del martillo”); y b) sancionar de manerageneralizada con el silencio positivo la inacción de la Administración dentrode los plazos establecidos por cuanto ambas técnicas pueden poner enriesgo otros valores superiores y las garantías debidas a los ciudadanos 61.

Si se establecen plazos legales rígidos, podría menoscabarse larepresentación de los intereses privados contrarios y, en la medida de loposible, su inclusión en una solución de mayor aceptación. La evaluaciónde los riesgos ambientales que supone una actividad económica constituyeun buen ejemplo de lo señalado. Ciertamente, los organismosadministrativos deben resolver en el menor tiempo posible, pero no debentomar sus decisiones con tanto apresuramiento que no sea factible evaluar

59 Esta es la tendencia de los procesos de integración. En el ámbito comunitario europeo, se haprevisto que en áreas como las Telecomunicaciones se constituya una ventanilla única para todoel territorio comunitario, de tal modo que “los interesados en prestar servicios o, en su caso,establecer o explorar redes de telecomunicaciones, en cualquier Estado miembro de la UniónEuropea o de otra organización internacional con la que se hayan celebrado acuerdos a tal efecto,pueden presentar la solicitud para obtener licencias individuales, o la notificación precisa paradisfrutar de autorizaciones generales, en cualquiera de los organismos que, con tal fin designendichos Estados. (artículo 9 de la Ley española 1/1998, de 24 de abril, General deTelecomunicaciones).60 Vid. MARTÍN-RETORTILLO, S. De la simplificación administrativa, op. cit.61 Para BULLINGER, La fijación de plazos estrictos, cuando éstos van acompañados por la ficciónde la autorización a la Administración le priva de hecho no sólo de su poder, sino también de suresponsabilidad. Por mucho que el legislador pueda remover determinadas barrerasadministrativas por el mero transcurso del plazo fijado, no puede reportar los otros servicios que lapropia actividad administrativa supone no sólo para el Estado y la sociedad sino para el mismoinversionista en orden a la seguridad de su inversión, en La Administración al ritmo de laeconomía y la sociedad, op. cit.

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suficientemente los riesgos derivados de la actividad que se propone ya queello no contribuiría a generar la seguridad a la que se aspira lograr con elprocedimiento.

Así las cosas, la simplificación de los trámites del procedimiento, arealizarse necesariamente por vía legislativa, supone una evaluacióncuidadosa de lo que debe suprimirse y lo que debe permanecer, caso porcaso, tarea a la que el jurista puede especialmente contribuir.