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No. 150, setiembre-diciembre de 2000

El deterioro del mercado laboralde fin de los noventa y principios delnuevo siglo está siendo particularmen-te sentido en los países del MERCO-SUR (Argentina, Brasil, Paraguay yUruguay). La coyuntura económicainternacional y la situación regional nohan sido propicias a revertir la rece-sión por la que pasan varios de estospaíses y ello hace pensar en que no seestaría retomando la senda del creci-miento económico en un futuro cerca-no. Esta realidad, alimentada por va-rios choques externos recientes de in-dudable importancia para la economíamundial (signos de enlentecimiento enla economía mundial, acciones bélicas

a nivel mundial en zonas cercanas a laproducción de petróleo, aumento en elriesgo regional principalmente en Ar-gentina y Brasil, entre otras), lleva a lanecesidad urgente de imaginar nuevaspolíticas activas de empleo, combinan-do acciones que tiendan a consolidaruna fuerza de trabajo flexible y adap-table a nuevos escenarios.

Durante los primeros siete años dela década de los noventa se habían dadotasas interesantes de crecimiento eco-nómico aunque el desempleo abiertono descendió tanto como hubiera sidode esperar, mostrando que el fenóme-no cambiaba de carácter: el crecimien-

El presente artículo está basado en ellibro «Jóvenes y Empleo en los Noven-ta» de este mismo autor y previamen-te publicado por Cinterfor/OIT en la se-rie «Herramientas para la Transforma-ción». Aquí se analizan las distintas di-mensiones del empleo de los jóvenesen los países del Mercosur, a travésde un estudio comparativo de las En-cuestas de Hogares de los países dela región. Rafael Diez de Medina esAsesor Regional en Políticas de Em-pleo de la CEPAL y Profesor Catedrá-tico de Econometría en las facultadesde Ciencias Económicas y Administra-ción y de Ciencias Sociales, ambas dela Universidad de la República (Uru-guay).

Calificación, empleoCalificación, empleoCalificación, empleoCalificación, empleoCalificación, empleoy desempleoy desempleoy desempleoy desempleoy desempleoen los jóvenes delen los jóvenes delen los jóvenes delen los jóvenes delen los jóvenes delMERCOSURMERCOSURMERCOSURMERCOSURMERCOSUR

Rafael Diez de MedinaRafael Diez de MedinaRafael Diez de MedinaRafael Diez de MedinaRafael Diez de Medina

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to ya no era suficiente para asegurarmejoras en el empleo. Eso no era unabuena noticia y menos aun cuando elcrecimiento se desaceleraba, detenía ydisminuía como ha venido sucediendoen los últimos años en muchos de losintegrantes del MERCOSUR. A finesde los noventa el desempleo abierto esmuy superior a lo que imperaba a prin-cipios de la década en todos los paísesde la subregión. Los cambios impor-tantes que se dan en la estructura eco-nómica de base se traducen claramen-te en un desajuste que no logra tradu-cir crecimiento en mejoras laborales.La profundización de procesos de aper-tura comercial agudizados en los no-venta han sido acompañados de des-ajustes muy pronunciados en los dife-renciales salariales entre mano de obracalificada y no calificada, fenómenosde deterioro en la distribución del in-greso de los hogares y de los asalaria-dos, entre otros elementos. Algunoscambios institucionales, muchas vecesnecesarios a la luz de nuevas reglas enla economía mundial, han sido a vecesuna causa muy importante del deterio-ro en la calidad de los empleos gene-rados, la notoria informalización delempleo y la presencia cada vez másfrecuente de tipos de contratacionesprecarias.

Los programas antiinflacionarios,a la vez que la creciente apertura co-mercial en un contexto de globaliza-ción económica sin igual en el pasado,la implementación de ajustes tendien-tes a la reducción de los déficits de losEstados y la apreciación de los tipos

de cambio que condujeron a un impor-tante incremento de las importaciones,fueron todos factores que jugaron, enmayor o menor medida, para confor-mar los nuevos escenarios de los mer-cados laborales.

Dentro de este panorama, los jó-venes sufren con especial énfasis losfenómenos del desempleo, la precariainserción laboral, los desajustes y lapérdida de confianza y calidad de lossistemas educativos. La introducciónde nuevos procesos tecnológicos, lareconversión industrial, la irrupción delos servicios de alta especializacióncomo motores del crecimiento, presu-ponen, para su mejor y rápido aprove-chamiento, que la población más jo-ven esté incorporada en forma activa,ya que las cohortes de entrantes almercado exhiben crecientes niveleseducativos y mayor facilidad para ab-sorber la innovación y la adaptación alos cambios tecnológicos. Sin embar-go, se observan situaciones claramen-te heterogéneas. Por un lado, jóvenesque provienen de los hogares de ma-yores ingresos. Por otra parte, sin em-bargo, se encuentran los jóvenes queprovienen de hogares de bajos ingre-sos, quienes abandonan tempranamen-te el sistema educativo y forman tam-bién temprano sus propios hogares.Son ellos quienes forman parte de lasllamadas “áreas duras” de la políticasocial y económica.

Desde el Estado y varias organi-zaciones se han realizado algunos es-fuerzos por atacar el problema del

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empleo juvenil y mejorar su inserción,diseñándose programas de empleo ju-venil e incentivos a la contratación dejóvenes con mayor o menor éxito. Sinembargo, pocas son las evaluacionescientíficas de sus impactos. En muchoscasos, se pone en duda su existenciafutura, a causas de debilidades institu-cionales o falta de recursos financie-ros que los sustenten.

La situación del empleo juvenilpuede verse beneficiada en el futurocercano a causa de un proceso demo-gráfico y de urbanización. El llamado“bono demográfico” juega a favor delos contingentes más jóvenes ya quela nueva conformación demográfica esnotoria, por lo que hubiera sido muyinteresante poder aprovecharlo cuan-do existía el crecimiento en los prime-ros años de la década. ¿Qué causa ese“bono demográfico”?1

En la región, la población jovenestá comenzando a estabilizarse trashaber crecido exponencialmente du-rante un largo período de su historia.Esto tendrá importantes repercusionesen el mercado de trabajo que podríacompensar desequilibrios muy grandesen la generación de empleo producti-vo que se vislumbran en el. Con rela-ción a la población total de la región,la cohorte de 15 a 24 años se ha man-tenido en torno a la quinta parte. Porotra parte, el proceso de urbanizacióncreciente es notorio. Dentro de la po-blación urbana, el peso de los jóvenesde entre 15 y 24 años de edad ha dis-minuido de un 20% en 1980 a menos

de un 15% en 2000. Las ciudades sonla sede de los mercados de trabajo másestructurados y modernos de las eco-nomías nacionales, pero también de losnúcleos más anómicos y propensos adesvíos en la conducta.

Asimismo, se observa la desace-leración en el ritmo de crecimiento dela población en edad de trabajar en laregión, que se acompasa con el cum-plimiento de la transición demográfi-ca realizada en varios de los paísesdurante las últimas dos décadas. Para-lelamente, se observan fenómenos deenvejecimiento (especialmente en Uru-guay y Argentina) que llevan a una re-ducción de las cohortes más jóvenesque entran al mercado de trabajo, loque induce a pensar que la situacióndel empleo juvenil en la subregión deAmérica Latina puede mejorar relati-vamente con relación al pasado. Eldecrecimiento en los ritmos de activi-dad femenina se da fundamentalmen-te a causa de que las mujeres más jó-venes, en forma porcentual, son me-nos que en las décadas anteriores. Losgrupos mayores, con menores tasas deactividad, son los que todavía crecenmás, fundamentalmente por el descen-so en el ritmo de la fecundidad que sedio desde los setenta. Las tasas de cre-cimiento poblacional del MERCO-SUR, a influjo principalmente de Bra-sil y de Paraguay, han sido histórica-mente muy altas, aunque han venidodesacelerándose en forma notoria. Lospaíses integrantes del bloque comer-cial hoy reciben distintas “herencias”demográficas que, en cierto modo, los

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condicionan para hacer frente a aspec-tos del mercado de trabajo tales comola fuerza de trabajo juvenil.

Si se considera únicamente la po-blación rural en el MERCOSUR, elgrupo de 15 a 24 muestra decrecimien-tos a partir del último quinquenio delos setenta, lo que acompasa el progre-sivo proceso de urbanización que se daen la región. Esto se da mucho mástemprano que en el resto de AméricaLatina2 .

Este artículo se basa en los resul-tados contenidos en el libro “Jóvenesy Empleo en los Noventa” escrito porel autor y publicado por Cinterfor/OITen el marco de la serie “Herramientaspara la Transformación”. En el mis-mo, por “juventud” se entiende a lapoblación entre 15 y 24 años de edady, mediante el análisis comparativoconjunto de las Encuestas de Hogaresque los países de la región relevan enlas zonas urbanas, se intentará resumirlos cambios operados en la década delos noventa, en lo referente a las dife-rentes dimensiones que enmarcan la di-námica laboral de los jóvenes.

CALIFICACIÓN DE LA JUVENTUDCALIFICACIÓN DE LA JUVENTUDCALIFICACIÓN DE LA JUVENTUDCALIFICACIÓN DE LA JUVENTUDCALIFICACIÓN DE LA JUVENTUDDEL MERCOSURDEL MERCOSURDEL MERCOSURDEL MERCOSURDEL MERCOSUR

Durante los noventa, la escolari-dad promedio y la capacitación de losjóvenes han aumentado, aunque quizáno lo suficiente en comparación conotras regiones en desarrollo. Los nive-

les aquí considerados son compatiblescon la nueva inserción laboral que sevislumbra en función de las estructu-ras emergentes. Se pueden definir cua-tro estadios de calificación: nula, baja,media y superior. En algunos países esposible diferenciar, adicionalmente, lacalificación técnica. La calificación sejuzga nula cuando la persona es anal-fabeta o no ha recibido instrucción for-mal o únicamente ha alcanzado hastatres años de educación primaria. Concalificación baja se contabiliza a lapersona con niveles de educación pri-maria con más de tres años hasta nive-les básicos de Secundaria (usualmen-te los primeros tres). Media seria lacalificación de la persona con más detres años de educación de nivel secun-dario aunque no con formación tercia-ria. La calificación superior es para losindividuos con formación terciaria, seauniversitaria o no universitaria (profe-sorado, magisterio u otros). Finalmen-te, en calificación técnica se incluye,para algunos países, las personas quehan encarado una educación a niveltécnico formal, ya sea en Institucionesde Formación Profesional como enotras instituciones oficiales o privadasde educación técnica o vocacional.

La calificación de la población de15 a 19 años es diferente según sus in-tegrantes estén o no asistiendo al sis-tema educativo. Entre quienes asisten,se observa una concentración en nive-les bajos y medios de calificación, ló-gicamente a causa de la edad. Todoslos países considerados ven disminuir

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los porcentajes de población con cali-ficación nula. Aumentan los nivelesbajos en Argentina, Brasil y Paraguay,y los niveles superiores en Uruguay.Para los países con los que se cuentacon información sobre educación téc-nica se observan descensos en Argen-tina y Uruguay.

Los jóvenes adultos de 20 a 24años muestran también esta dualidaden su calificación respecto a la asis-tencia. Aquí ya operó una selecciónprevia, básicamente a causa de los ho-gares de origen, por la cual la mayoríade los jóvenes que asisten lo hacen enniveles superiores y medios. En cuan-to a la población no asistente, durantelos noventa han decrecido levementelos porcentajes de quienes no tienencalificación alguna, pero permanecenaltos los porcentajes de calificaciónbaja en muchos países. En Argentinay Uruguay se producen aumentos enlos porcentajes de jóvenes con capaci-tación media, mientras que en el restode los países de la región estos por-centajes se mantienen casi incambia-dos desde principio de la década. Encuanto a la educación técnica, el cua-dro es el mismo que para los gruposde entre 15 y 19 años que no asisten,mostrando descensos en Argentina yUruguay.

Al observar la estructura de la ca-lificación alcanzada en función de losdiferentes grupos de ingresos y segúngénero, se manifiesta una clara dife-renciación en la mayoría de los paísesconsiderados: una concentración de los

jóvenes que cuentan con calificaciónsuperior en los hogares más ricos y delos porcentajes con calificación nulaen los menos favorecidos.

En los no asistentes más jóvenesse advierten menores calificacionesque en las categorías anteriores. Aquí,la proporción con ninguna calificaciónes muy grande en Brasil. Por su parte,los niveles superiores son casi inexis-tentes y la mayoría se concentra en ni-veles bajos.

Es indudable que la no asistenciaes un área problemática en el campodel panorama laboral de los jóvenes,puesto que los niveles de calificaciónque alcanzan no van a constituirlos enun grupo empleable dadas las nuevasreglas de juego económicas.

La participación en la fuerza la-boral de los jóvenes compite con laasistencia a la educación, especialmen-te en los grupos de población entre 15y 19 años, aunque también en los adul-tos jóvenes. Durante la década de losnoventa, todos los países del MERCO-SUR han comenzado a revisar e inter-venir en sus sistemas educativos yformativos.

Una de las primeras premisas con-sideradas es que la calificación hoy seerige como el mejor instrumento paracomenzar a enfrentar los cambios enlas estructuras ocupacionales emergen-tes. La vieja manualidad y la fábricafordista son rápidamente sustituidospor la robótica, la inteligencia artifi-

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ha materializado en el interés demos-trado por los Estados de la región en launiversalización de la educación pri-maria y secundaria como vehículo fun-damental para alcanzar, aunque más nosea, la posibilidad de comprender yparticipar en las nuevas reglas de jue-go de la economía global. Algunospaíses han implementado la preesco-larización obligatoria con el fin de co-menzar a integrar a sectores socialesque, por su origen socioeconómico,hubieran sido excluidos prima facie delos nuevos mercados laborales. Estamedida busca internalizar normas yredes nuevas a través de la asistenciay aprendizajes tempranos, a la vez queposibilitar la participación de las mu-jeres de hogares más pobres en el mun-do del trabajo.

Considerando el grupo de jóvenesde menor edad (15 a 19), en Argentinay Brasil se produce un significativoaumento en la asistencia a la educa-ción. Sin embargo, ello no se tradujoen bajas en la participación en el mer-cado de trabajo. Únicamente Argenti-na y Uruguay muestran un descenso enlas tasas de actividad de este grupo,aunque en Uruguay, la tasa de activi-

dad de este grupo era previamente bas-tante alta (42,7% en 1998). Paraguaymuestra un importante aumento.

En sociedades con crecientes ni-veles de escolaridad de su poblaciónmás joven, el incremento de las tasasde participación implica que, en mu-chos casos, figuren categorías de jó-venes de lenta y difícil incorporaciónal empleo.

En el estudio de la actividad de losmás jóvenes se advierten algunas di-ferencias en los comportamientos enfunción del nivel de ingreso de los ho-gares. Si éstos se ordenan en funciónde su ingreso per cápita, Brasil y Pa-raguay muestran aumentos en la parti-cipación en los dos extremos de la dis-tribución de ingresos por igual y, ha-cia fines de la década, la participaciónes mayor en los hogares más ricos.

La actividad de los jóvenes de en-tre 15 y 19 años se relaciona muy fuer-temente a las condiciones de los hoga-res, puesto que es en su seno donde sedecide si el joven sigue en el sistemaeducativo o, por el contrario, es nece-sario como generador de ingresos parala sobrevivencia. Asimismo, tambiénes en este grupo de edad donde se ma-nifiestan los primeros síntomas de des-ventaja futura, puesto que el tempranoabandono escolar se acompaña fre-cuentemente de una también tempra-na formación de familia, altas tasas dedependencia y natalidad, y generaciónde bajos ingresos por baja calificación.Por otra parte, participación no impli-

La calificación hoyse erige como elmejor instrumentopara comenzar aenfrentar loscambios en lasestructurasocupacionalesemergentes

cial, el comercio elec-trónico, los microchipsy la producción “just intime”. Los servicios al-tamente sofisticados sonlos motores de creci-miento de muchas eco-nomías y los generado-res de los nuevos em-pleos. Esta premisa se

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ca empleo, sino disposición a tenerlo.Por ende, este grupo muestra muy al-tas tasas de desempleo, como se verámás adelante, con el consiguiente des-ánimo y frustración.

El estudio de los cambios en losporcentajes de asistencia escolar deeste grupo que se han dado en la re-gión en este período es bastante reve-lador. La mayoría de los países hanemprendido, durante la década, refor-mas educativas que enfatizaron la im-portancia de la educación primariacomo pilar de la instrucción de basefutura de la población. Por ello, la edu-cación secundaria recién comienza aser enfocada con programas de accióntendientes a fortalecer su calidad ycobertura. Sin embargo, parece quetodavía no se ha logrado un significa-tivo aumento en la asistencia escolaren este nivel. Argentina y Uruguay, porejemplo, comienzan a abordar refor-mas sustanciales en su enseñanza se-cundaria superior, habilitando diferen-tes salidas laborales, evitando que estasea únicamente un preuniversitario queúnicamente una élite seguirá.

En Argentina y Brasil, la propor-ción de los más jóvenes que asisten ala educación ha aumentado, mientrasdesciende en Uruguay. Los hogares conmayores recursos logran tasas de asis-tencia mayores. Si se supone que losrequerimientos de la mano de obra delnuevo siglo demandarán mayores ca-lificaciones, se deberá tener como ob-jetivo la universalización de la educa-ción secundaria (por lo menos su ciclo

sición de ingresos perdi-dos o menoscabados, enel resto de los hogares sedebió principalmente alos niveles de escolari-dad y calificación cre-cientes alcanzados. Enmuchos casos, el creci-miento de la actividadfemenina fue espectacu-lar durante los ochentay principios de los no-venta, siguiendo las ten-dencias mundiales ob-servadas. Sin embargo,hoy parece haberse esta-bilizado –aun sin haber

Si se supone quelos requerimientos

de la mano deobra del nuevo

siglo demandaránmayores califica-ciones, se deberá

tener como objeti-vo la universaliza-ción de la educa-

ción secundaria yuna mejora de su

calidad que apun-te a formar más

productivamente ala futura fuerza de

trabajo

básico de tres años) y una mejora desu calidad que apunte a formar másproductivamente a la futura fuerza detrabajo. Por su parte, la diferenciaciónpor ingreso recién observada muestrala necesidad de intervenir, propician-do la asistencia escolar de los sectoresurbanos más desprotegidos. La nece-saria valoración de las credencialeseducativas es indispensable para quelos hogares más desfavorecidos se de-cidan por más años de escolaridad desus integrantes. Esta decisión debe te-ner un “claro retorno” posterior, si esque se desea que los hogares la tomen.

En la región, luego de la décadade los ochenta, se detonan los meca-nismos por los cuales las mujeres, quie-nes tradicionalmente se habían mante-nido con baja actividad, se vuelcan almercado de trabajo. Mientras que enlos hogares más pobres esto se debióprincipalmente a motivos de recompo-

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llegado a los niveles de los países másdesarrollados. No obstante, una parteimportante de las mujeres que se vuel-can al mercado de trabajo son precisa-mente jóvenes. Es notorio el aumentode la actividad de estos grupos en Bra-sil.

Al analizar la participación en elmercado de trabajo por parte de los“adultos jóvenes”, es decir, el grupode entre 20 y 24 años, se pueden ad-vertir ya características comunes a losadultos, aunque también algunas espe-ciales del grupo relacionadas con sucercanía con la población más joven.Es en esta edad donde la mayoría hacesu primera experiencia de trabajo o seencuentra en proceso de búsqueda. Escuando se manifiestan los problemasde desajuste entre expectativas y rea-lidades, en una etapa que se caracteri-za por la finalización de los estudios ola formación de una familia.

La casi totalidad de los países es-tudiados muestran tasas de actividadcrecientes en la población de 20 a 24años desde el inicio de la década. Sólose observan tasas estables en Paraguay.En muchos casos, además, las tasas quese observan son muy similares (y aveces incluso superiores) a las que sedan en la población de entre 25 y 65años. Así, en Argentina, Paraguay yUruguay se observa una participaciónsimilar a la de los adultos. En Uruguay,por ejemplo, la actividad en los adul-tos jóvenes ha sido varios puntos por-centuales superior a lo largo de losnoventa. Esto indudablemente no sig-

nificó un éxito en su inserción, sino porlo contrario, se tradujo en tasas de des-empleo mucho más altas que las pre-valecientes en los grupos mayores. Porotra parte, en todos los países, con laexcepción de Brasil y Paraguay, la par-ticipación de la mujer joven es crecien-te.

Si se acepta que la creciente esco-larización y calificación es una condi-ción necesaria para una posterior in-serción laboral exitosa, es dable plan-tearse cómo ha evolucionado la asis-tencia a la educación por parte de es-tos “jóvenes adultos” de entre 20 y 24años. En Argentina y Brasil, el porcen-taje de asistencia escolar ha aumenta-do y en Uruguay se ha mantenido.

En estos grupos se revela clara-mente la heterogeneidad de las situa-ciones ya mencionada, originada porlos niveles de ingreso de los hogaresde origen. Por otra parte, las edadesconsideradas implican niveles mediosy superiores de educación a los quemuchos grupos no acceden, a la vezque la formación de la familia se da enforma más temprana en los hogares demenores ingresos. En la totalidad delos países considerados, la diferenciaen la asistencia a la educación de estosgrupos es muy marcada al tener encuenta el ingreso como variable expli-cativa. En Paraguay, por ejemplo, ha-cia fines de la década se observa queel porcentaje de asistencia del quintilinferior es más de nueve veces infe-rior a la observada en los hogares másricos.

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Durante los 90, se advierte un au-mento en los años promedio de estu-dio de la fuerza de trabajo juvenil, aexcepción de Paraguay (CEPAL,1999)3 . En particular, Argentina es elpaís que logra mayor número de añosde escolaridad (10 hacia 1996), mien-tras que Brasil es el país que solo lo-gra un promedio de algo más de 7 años.

En casi todos los países estudia-dos se observa un decrecimiento en laparticipación de los grupos más jóve-nes (15 a 19 años) con ninguna califi-cación –a excepción de Argentina quemuestra un leve aumento. En los adul-tos jóvenes (20 a 24 años), por su par-te, crece el porcentaje en Paraguay. Alrespecto, Uruguay es el país que mues-tra menor porcentaje de no calificadosen todo el grupo de jóvenes, mientrasque son importantes los porcentajesque se observan en Brasil.

Todos los países considerados au-mentan los porcentajes de jóvenes concalificación superior, es decir, con edu-cación universitaria o terciaria no uni-versitaria como el magisterio o el pro-fesorado. En cuanto a los niveles me-dios de los más jóvenes, se observa uncrecimiento en la mayoría, aunque des-censos en Brasil y Paraguay. En el gru-po de 20 a 24 años bajan los porcen-tuales en Paraguay, todos en beneficiode la calificación superior que se ex-pande notoriamente.

Al considerar el género, se advier-te que los porcentajes más altos de ni-veles medios y altos de calificación se

tre 15 y 24 años que no asisten a siste-ma educativo ni formativo alguno yque, simultáneamente, no trabajan nibuscan hacerlo. Con las excepción deParaguay, en casi todos los restantespaíses considerados, la quinta parte omás de los jóvenes de este grupo deedad están en esta situación a fines delos noventa. En Paraguay y Uruguayel porcentaje de jóvenes de este grupoespecialmente vulnerable ha subido enla década.

Este porcentaje de jóvenes no asis-tentes ni participantes se podría deberprincipalmente al desaliento en la bús-queda del empleo, pero también a for-mas de componer ingresos por otrasvías fuera del mercado de trabajo. Es-tudios en ciertos países permiten ase-gurar que estos grupos están estrecha-mente vinculados a fenómenos demarginalidad e ilegalidad urbanas, quelamentablemente se puede percibircomo crecientes en la región. De ahíla necesidad de buscar formas de polí-ticas que busquen la retención en elsistema educativo o la inserción labo-ral exitosa de esta población.

En la totalidad delos países

considerados, ladiferencia en laasistencia a la

educación es muymarcada al tener

en cuenta elingreso como

variableexplicativa

encuentran en las muje-res activas, que mues-tran, en la mayoría delos países, un mayor nú-mero de años de escola-ridad que sus pares hom-bres.

En la década de losnoventa, es interesantenotar un porcentaje ele-vado de jóvenes de en-

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En el caso de los jóvenes, la dife-renciación por sexo es clave, puestoque las mujeres jóvenes, especialmen-te las que provienen de hogares de ba-jos ingresos, permanecen en el hogarcuidando de los niños, puesto que elcosto de oportunidad de salir a traba-jar es muy alto dados los bajos nivelesde calificación con los que cuentan. Enlos hombres jóvenes, sin embargo, elproblema es serio. Se trata generalmen-te de personas con muchos fracasos es-colares y laborales que causan una sen-sación de impotencia, y muchas vecesson tentados por actividades ilícitas omarginales.

El principal aspecto que se asociaa este problema urbano es el riesgo deque estas poblaciones, al ser excluidasdel mercado formal de empleo, se in-clinen hacia conductas delictivas y vio-lentas que las inhiben de participaractivamente en la sociedad civil. Mu-chos de estos contingentes provienenefectivamente de hogares pobres y vul-nerables donde aumenta el desempleoy el desaliento por la búsqueda de untrabajo productivo. Para la poblaciónmenor de 25 años del MERCOSUR,el porcentaje de hombres de este gru-po que no estudian ni trabajan esalarmantemente creciente en la déca-da que consideramos.

Es indudable el reto que represen-ta para los sistemas de calificación yformación de la próxima década la cap-tación de estos contingentes crecien-tes de población en un marco de enlen-tecimiento en el crecimiento de la

cohorte desde el punto de vista demo-gráfico. Este desafío es muy importan-te, en el entendido de que estos núcleostienen una gran probabilidad de caeren la pobreza y ser excluidos totalmen-te del sistema, agudizando los ya gra-ves problemas de seguridad y compor-tamientos anómicos que se hallan enalgunas sociedades, muchas veces aso-ciadas a patrones importados o violen-tos (pandillas, “patotas” y “barras bra-vas”). El fortalecimiento de las redesde apoyo local a nivel de barrios, co-munidades y organizaciones de la so-ciedad civil, así como los sistemasformativos, pueden ser claves para tra-tar de localizar e integrar estas “ciuda-des dentro de las ciudades” que coexis-ten con los mercados globales y mo-dernos, pero representan un claro pe-ligro para la integración social.

EMPLEO, PRECARIEDADEMPLEO, PRECARIEDADEMPLEO, PRECARIEDADEMPLEO, PRECARIEDADEMPLEO, PRECARIEDADY JÓVENESY JÓVENESY JÓVENESY JÓVENESY JÓVENES

Como ya se señaló, entre 1990 y1998 las tasas de aumento en el pro-ducto lamentablemente no se han tra-ducido en generación de empleo en laregión. Por otra parte, la productividaddel factor trabajo aumenta escasamen-te, y la tasa de desempleo global se ele-vó.

Durante la década, la tasa de ocu-pación promedio había venido subien-do a partir de 1990, declinando en 1995por el impacto de la desaceleración enel crecimiento del producto regional,retomando su tendencia ascendente en1997. El aumento del empleo se ha

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dado, en general, en el sector privadode menores niveles de productividady, en función del comportamientomacroeconómico ya analizado, en sec-tores vinculados a bienes no comercia-bles, aspecto diferencial en relación adécadas pasadas, donde el incrementodel empleo se había observado en sec-tores de bienes comerciables. Esto seha venido produciendo en un marco debaja generación de empleos, con reque-rimientos de calificación vinculados asectores modernos de la economía yde un aumento en los sectores de bajaproductividad, tradicionalmente consi-derados refugio para la fuerza laboralno calificada.

La participación del sector defi-nido como informal en el empleo totalha crecido, con relativamente bajos re-gistros en Uruguay. Es de destacar elaumento en la participación de la mi-croempresa en la generación de em-pleos, aspecto muy importante en loque al tipo de empleo generado se re-fiere. Se constata, también, un impor-tante crecimiento de la ocupación enel servicio doméstico, que generalmen-te recluta mujeres jóvenes, uno de losgrupos más vulnerables en términos degeneración de ingresos y cobertura so-cial.

Paralelamente, el sostenido retro-ceso del empleo del sector público encasi toda la región, especialmente a raízde los procesos de reforma del Estadoy políticas de competitividad empren-didas, ha sido una característica comúna todos los países de la región y de

América Latina en general durante losnoventa.

Los procesos de reestructura de laeconomía –principalmente en el sec-tor industrial de los bienes comerciali-zables y del sector público– y la esca-sa generación de empleos calificadoshan incidido en un aumento de losempleos con mayor precariedad y nohan podido generar mayor empleo ensectores modernos de la economía.

La proliferación de empleos sinprotección, o el aumento de las moda-lidades de contrataciones flexibles atérmino, o la modalidad de la subcon-tratación generada por la nueva orga-nización de la industria y muchos ser-vicios, han incidido en el aumento delas ocupaciones denominadas «de bajaproductividad». Sin embargo, tambiénse observan estas características en lasmodalidades de inserción de gruposmás calificados, como profesionales ytécnicos, que si bien no pertenecen aeste grupo, comparten con ellos la in-certidumbre y la precariedad de la in-serción.

Es muy indicativo el aumento enla disparidad de los ingresos genera-dos por el trabajo calificado y no cali-ficado. Así, la disparidad entre ingre-sos de asalariados técnicos o profesio-nales en relación a los no profesiona-les ni técnicos del sector privado másmoderno (establecimientos de más de5 personas ocupadas), es notoriamen-te creciente desde la década de losochenta4 . La mayoría de los países

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El último aspecto considerado,vinculado a cierto aumento en los ni-veles de remuneración reales del tra-bajo, principalmente a causa de unadesaceleración de los niveles inflacio-narios, llevan a concluir que los aspec-tos globales de las estructuras del em-pleo están alcanzando a la región, prin-cipalmente a través de la disparidad enlas remuneraciones de su fuerza labo-ral.

En la década estudiada, se confir-ma la disminución en el porcentaje dela PEA ocupada en la industria manu-facturera y el aumento sostenido en lossectores terciarios (comercio y servi-cios principalmente).

A pesar de los avances realizadosen materia educativa, el mercado detrabajo de los países considerados to-davía no es capaz de generar fluida-mente empleos de calidad suficiente ala población entrante al mercado.

Como ya se ha visto, la dinámica delempleo se basa en el crecimiento desectores de baja productividad, princi-palmente el autoempleo y la mi-croempresa. Adicionalmente, el ritmode crecimiento del empleo no ha sidoel deseado cuando se trata de los jóve-nes menores de 24 años. Se sabe queel empleo depende fundamentalmentedel ciclo económico y el comporta-miento de la demanda agregada, porlo que en un marco de recesión no esdable aumentar empleos para los jó-venes.

Los procesos de liberalización co-mercial y financiera que se fueron dan-do en la década en todos los países delbloque, han puesto a las estructurasocupacionales preexistentes en la re-gión en un claro entredicho en cuantoa su compatibilidad con el cambio glo-bal.

En la región se observan aumen-tos en los diferenciales salariales y nodisminuciones, aparte de un aumentoen la demanda por mano de obra cali-ficada. Esto se debe, fundamentalmen-te, a que la transferencia de tecnologíarequiere calificación. Cuando se libe-raliza la economía en un contexto comolos noventa, el país en desarrollo bus-ca incorporar rápidamente tecnologíaen bienes de capital cuya importaciónse abarata. Ello aumenta la demandapor mano de obra con calificación parael uso de esta nueva tecnología y porello aumentan los salarios ofrecidospara este tipo de personas.

A pesar de losavances realiza-dos en materiaeducativa, elmercado de traba-jo de los paísesconsideradostodavía no escapaz de generarfluidamente em-pleos de calidadsuficiente a lapoblación entranteal mercado

aumentan la brecha: Pa-raguay aumenta más deun 50%, pero partiendode cierta igualdad haciaprincipios de la década,Uruguay, un 42%. Si seobserva el mismo tipode análisis, comparandolos profesionales y téc-nicos asalariados y lostrabajadores por cuentapropia no profesionales,se advierte una brechaaún mayor.

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Lo anterior ha incidido en granmedida en la ocupación, puesto que sehan detonado mecanismos de ajusteestructural en las diferentes economíasque han hecho disminuir en forma pro-nunciada a los sectores industrialesmanufactureros que competían –mu-chas veces al amparo de proteccionesy subsidios- con productos del resto delmundo. Los sectores vinculados a losservicios y al comercio han ocupadosu lugar en términos de generación deempleos y se hace necesario detenerseen cuantificar y caracterizar estos cam-bios, especialmente en la ocupación delos más jóvenes.

En el empleo urbano del MERCO-SUR, los ocupados menores de 19 añosconstituyen hacia fines de la décadaentre el 15 y el 57% del total de grupo

de edad, dependiendo del país. En Bra-sil y Paraguay se produce un aumentode este porcentaje. También es el casode los jóvenes adultos de 20 a 24 años,aunque en Argentina disminuye. Lastasas de empleo de los más jóvenes au-mentan en Paraguay, y disminuyen enel resto. En los jóvenes de entre 20 y24 años, las tasas de empleo aumentanen casi todos los países, a excepciónde Argentina, donde disminuyen.

¿Cómo ha venido evolucionandola inserción en términos de ramasde actividad? Naturalmente, este esun punto medular dentro del análisisde las estructuras de empleo de la ju-ventud, pues revela cómo se perfilanlos nuevos requerimientos de las es-tructuras productivas en transforma-ción.

15 a 19 20 a 24 25 a 65

Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de Tasa deActividad Empleo Desempleo Actividad Empleo Desempleo Actividad Empleo Desempleo

Brasil Paraguay Argentina Argentina Brasil Argentina Argentina Argentina ArgentinaParaguay Brasil Brasil Paraguay Brasil Brasil Brasil Brasil

Paraguay Uruguay Uruguay Uruguay Paraguay Paraguay ParaguayAUMENTA Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay

ParaguayMANTIENE

Argentina Argentina Argentina ParaguayUruguay Brasil

DISMINUYE Uruguay

Cuadro 1: Evolución de las principales variablesCuadro 1: Evolución de las principales variablesCuadro 1: Evolución de las principales variablesCuadro 1: Evolución de las principales variablesCuadro 1: Evolución de las principales variablesdel mercado laboral urbano, según grupos de edad. MERCOSURdel mercado laboral urbano, según grupos de edad. MERCOSURdel mercado laboral urbano, según grupos de edad. MERCOSURdel mercado laboral urbano, según grupos de edad. MERCOSURdel mercado laboral urbano, según grupos de edad. MERCOSUR

Variación circa 1990- circa 1998Variación circa 1990- circa 1998Variación circa 1990- circa 1998Variación circa 1990- circa 1998Variación circa 1990- circa 1998

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En la estructura de empleo de losmás jóvenes, el principal cambio quese da en muchos países es la disminu-ción del sector industrial manufactu-rero, aunque se advierte que los jóve-nes continúan participando relativa-mente más de este sector que el restode los ocupados adultos en la mayoríade los países. Sin embargo, su partici-pación cae muy abruptamente en Ar-gentina y Uruguay, y desciende tam-bién en Brasil y Paraguay. Hacia finesde la década, los países que concen-traban proporcionalmente menos jóve-nes de entre 15 y 19 años en la indus-tria manufacturera eran Paraguay(14.2%) y Argentina (14.6%).

Otro rasgo del empleo de los jó-venes de entre 15 y 19 años se encuen-tra en el aumento de la rama del Co-mercio, Hoteles y Restaurantes. Éstaha resultado muy dinámica en la incor-poración de los más jóvenes, habien-do aumentado en todos los países con-siderados. En Argentina y Paraguay elsector resultó en aumentos considera-bles en el porcentaje del empleo de losmás jóvenes. La apertura comercialque se da en la mayoría de los países,así como el desarrollo del sector Tu-rismo que también se da en gran partede la región, explican el aumento.

Únicamente en Paraguay, el sec-tor primario agropecuario aumenta comoporcentual en el medio urbano. Ello den-tro de un porcentaje bastante reducido.

El otro aspecto distintivo de la es-tructura de la ocupación de los más

jóvenes se encuentra en la disminuciónde su participación en los ServiciosComunales, Sociales y Personales. Ellose debe principalmente al retroceso delEstado como empleador y al aumentode la calificación de la mano de obra.En todos los países disminuye el por-centaje de personas de entre 15 y 19años que están ocupados en esta ramacon la excepción de Brasil, donde semantiene constante en torno al 30%.

La rama del Transporte y las Co-municaciones aparece aumentando enla inserción de los más jóvenes. Si bienno es posible un nivel de desagregaciónmuy importante, se puede advertir queel aumento se está dando en jóvenescalificados captados por el auge de losservicios de comunicaciones modernosal que se hacía referencia anteriormen-te. El hecho que se revela es que entodos los países aumenta su participa-ción, excepto en el caso de Paraguay.Brasil, por su parte, muestra ciertaconstancia.

De lo anterior se puede inferir quelos servicios son los que están aumen-tando en la inserción laboral de losocupados más jóvenes. Este aspecto esmuy importante en términos de capa-citación y requisitos del empleo, asícomo también en el tipo de relaciónlaboral que se observa en este grupo.Anteriormente, los jóvenes que se vol-caban tempranamente a la oferta de tra-bajo lo hacían en la industria manu-facturera, donde posteriormente teníanun horizonte de “carrera laboral” den-tro del establecimiento fabril. Hoy, esto

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no se da en la mayoría de los países,puesto que las nuevas inserciones sedan en sectores cuya organización noasegura de modo alguno “el empleo depor vida”, sino por el contrario, la fle-xibilidad de su organización los haceaparecer más inestables y con mayo-res incertidumbres.

Si se analizan las ramas de activi-dad de los jóvenes de entre 20 y 24años, el panorama no difiere sustancial-mente del ya mencionado para los másjóvenes. Se dan tanto la disminucióndel sector manufacturero como el au-mento del sector comercio y servicios,con la excepción de los servicios per-sonales y comunales, que disminuyenen casi todos los países estudiados. Porejemplo, en Uruguay, la caída fue decasi del 40% entre 1991 y 1998. Elaumento del porcentual de Comercio,Hoteles y Restaurantes en el Gran Bue-nos Aires es de casi un 40% en los pri-meros ocho años de la década y un 60%en Paraguay.

Es interesante marcar el incremen-to que se da en la rama de los Estable-cimientos Financieros y Servicios a lasEmpresas, el cual aumenta su partici-pación en este grupo de ocupados entodos los países, con la excepción deBrasil. Por otra parte, en esta rama deactividad se encuentran los servicios alas empresas, muchos de los cualesantes se realizaban dentro de la propiarama manufacturera y hoy se subcon-tratan con empresas que brindan losservicios (limpieza, mensajería, proce-samiento de datos, contabilidad, mar-

keting y publicidad, entre otros). Tam-bién es de notar que en este sector secontabilizan los servicios de informá-tica brindados a las empresas, un sec-tor que muchas veces es manejado porempresas de jóvenes que tienen la ca-lificación para aprovechar los nichosde mercados para el desarrollo de soft-ware o la comercialización de equiposde oficina sofisticados.

El Transporte y las Comunicacio-nes también ven aumentar su partici-pación, dando lugar a interpretacionessimilares a las mencionadas para lainformática. Los procesos de privati-zación y desregulación de mercadoshan alentado la inversión privada eneste sector, lo que ha incidido en elaumento del porcentaje de jóvenes,muchas veces calificados en nuevastécnicas de telefonía, comunicacionesdigitales y redes de comunicaciones.

Si se observan los cortes por gé-nero, la estructura ocupacional de lasmujeres jóvenes está más concentradaen torno a la industria manufacturera,la rama del Comercio, Hoteles y Res-taurantes y los Servicios personales ycomunales. Simultáneamente, si seobserva también la evolución por edad,se aprecia una disminución en el pesode la manufactura en todos los paísesestudiados. El sector de los Servicioscomunales y personales ha visto dis-minuir su participación en el empleojuvenil femenino, a excepción de Uru-guay, donde no se ha llevado a cabouna reestructura del aparato estatalmuy fuerte, y donde el peso de la mu-

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que los adultos, donde el trabajo inde-pendiente se extiende con mayor in-tensidad. En Argentina, el porcentajede asalariados sube para los más jóve-nes, mientras que tratándose de los jó-venes adultos, sube en Argentina yUruguay. Paralelamente, el porcentajede ocupados por cuenta propia oautoempleados urbanos, también cre-ce en Brasil y Uruguay tratándose delos menores de 19 años, y también enParaguay en los adultos jóvenes. Porsu parte, la ocupación como ServicioDoméstico es de indudable gravitaciónen el empleo de la mujer más joven.5

El tipo de inserción de la ocupa-ción de los jóvenes generalmente tie-ne muy poca protección social, y la es-tabilidad y seguridad laboral se en-cuentra generalmente en su mínimaexpresión. Las fuertes restricciones ala entrada del mercado laboral y la exis-tencia de altas tasas de desempleo lle-van a que los jóvenes acepten muchasveces condiciones laborales muy pocosatisfactorias y salarios de subsisten-cia. Si bien es poca la información que

se tiene en torno a la calidad de loscontratos, se puede afirmar que, en lamayoría de los casos, los jóvenes tra-bajan sin contrato laboral alguno, fue-ra del amparo de los regímenes de se-guridad social o similares.

Ya se ha señalado como una ca-racterística del empleo de los noventa,el carácter informal de la creación deempleo en la región. Existe una diver-sidad de definiciones de lo que se en-tiende por informalidad en la inserciónlaboral, pero lo más interesante de no-tar, para el caso de los jóvenes, es es-tudiar el carácter de la inserción mayo-ritariamente asalariada que poseen. Loimportante de señalar, en el caso de losmenores de 24 años, es la necesidadde llamar la atención a la inserción bajocondiciones de inestabilidad y despro-vistas de protección, especialmente enla modalidad de dependientes, dondeel fenómeno es particularmente inten-so.

Muchas reformas laborales reali-zadas en los 90 propiciaron la flexibi-lización del mercado, desregulándoloen cuanto a trabas, para facilitar el au-mento en el empleo (principalmenteArgentina). Estas reformas atendierona bajar el costo de la plantilla de em-pleados, propiciar el contrato a térmi-no, temporal o pasantías, o aun el em-pleo sin contrato, con el objeto de evi-tar los costos elevados de contratosindeterminados.

Es interesante observar cómo laprecariedad de los empleos alcanza en

El tipo deinserciónde la ocupaciónde los jóvenesgeneralmentetiene muy pocaprotección social,y la estabilidad yseguridad laboralse encuentrageneralmenteen su mínimaexpresión

jer en la docencia es muyimportante en medio deprogramas de reformaeducativa de los sectoresprimario y secundario.

La gran mayoría delos jóvenes de entre 15 y24 años de la región seocupa en forma asalaria-da, principalmente delsector privado de la eco-nomía, en mayor medida

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mayor medida a los jóvenes de la re-gión, en especial a los menores de 19años. Por otra parte, durante los noven-ta, su participación en el empleo totalha crecido en varios países. De ahí sur-ge el importante crecimiento del fenó-meno, además de su importancia den-tro del empleo juvenil, tanto entre loshombres como en las mujeres. Al ana-lizar este tema surgen múltiples defi-niciones de precariedad, dependiendode cada país y de la información conla cual se cuenta para cuantificarla. Enprincipio, hay consenso en que el con-cepto de empleo precario reúne las ca-racterísticas generales de ser temporal,sin contrato de trabajo definido, conausencia de beneficios sociales, en es-pecial sin cotización a la seguridadsocial y sin cobertura alguna de segu-ro.

Estudiando la modalidad de con-tratación, se advierten muy elevadosporcentajes de jóvenes asalariados con-tratados temporalmente o sin firma decontrato alguno. Esta modalidad havenido creciendo en toda la masa deasalariados, pero es en los jóvenes don-de se da con mayor intensidad. Másaun, si se consideran los jóvenes deacuerdo a los niveles de ingreso de loshogares, se advierten dualidades muygraves en algunos países.

Se advierte en toda la región uncrecimiento impactante en la década deeste tipo de contratación temporal y enlos asalariados sin contrato. Esto últi-mo es clave, puesto que la existenciade un contrato conlleva muchos ele-

piciado los contratos de aprendizaje, ode prácticas laborales, o los llamados“trabajo-formación” en Argentina. Enesos contratos de duración corta sebusca crear condiciones para el empleode los menores de 24 años, acompa-ñándolos con beneficios para los em-pleadores que se ven eximidos de con-tribuciones a la seguridad social y delpago de despidos cuando cese el em-pleado. En algunos países se instaura-ron también modalidades de contrata-ción que vinculan el trabajo con capa-citación, buscando una vinculaciónestrecha entre el lugar de trabajo y laformación, facilitando al joven la ad-quisición de experiencia laboral concosto bajo para el empleador.

En cuanto al otro aspecto de la pre-cariedad en la inserción, es decir, lafalta de beneficios y cobertura de se-guridad social, es destacable observarque es muy elevado el porcentaje dejóvenes que no cuentan con beneficioscomo seguro de salud, aguinaldos, va-

El aumento de loscontratos tempo-rales se vincula,

en algunos países,a las reformas

laborales enmarcha, donde se

han propiciado loscontratos de

aprendizaje, ode prácticas

laborales, o losllamados

“trabajo-formación”en Argentina

mentos de integración ybienestar que indudable-mente faltan ante suinexistencia: beneficiossociales, cobertura futu-ra de la seguridad socialy ausencia de capacita-ción profesional.

El aumento de loscontratos temporales sevincula también, en al-gunos países, a las refor-mas laborales en mar-cha, donde se han pro-

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caciones, indemnización por despido,entre otros. También es muy alto elporcentaje que no cotiza o está afilia-do a ningún sistema de seguridad so-cial. Más aun, si se estudia la distribu-ción por quintiles de ingreso de loshogares, también se advierte una co-rrelación estrecha entre nivel de ingre-so y cobertura o acceso a los benefi-cios en todos los países estudiados.

Los datos presentados permitencomprobar también la hipótesis de quela presencia de mayor capital social yeconómico en los hogares condicionael tipo de contratación y cobertura quetendrá el joven en su inserción comoasalariado. Por otra parte, ambasfacetas de la precariedad se encuentranvinculadas: a mayor temporalidad einestabilidad en los empleos, menorinterés en cotizar a los sistemas de se-guridad social.

EL DESEMPLEOEL DESEMPLEOEL DESEMPLEOEL DESEMPLEOEL DESEMPLEOEN EL MERCOSUREN EL MERCOSUREN EL MERCOSUREN EL MERCOSUREN EL MERCOSUR

Durante los noventa, el desequili-brio entre oferta y demanda laboralse ha agudizado en la región, prin-cipalmente debido a la reestructuraciónproductiva con contracción en la indus-tria manufacturera, exitosas políticasde estabilización, y las reformas en losaparatos estatales compatibles con lasprimeras (disminución de déficitpúblicos e implementación de políti-cas de mejoramiento de la compe-titividad nacional ante la apertura co-mercial). Paralelamente, la afluencia

de capitales internacionales a la región,así como las políticas que algunospaíses adoptaron como manejo de susplanes de estabilización, motivaron unaapreciación en los tipos de cambioque provocaron cambios importantesen la competitividad, con el consi-guiente impacto en el mercado labo-ral6.

La disminución dramática en losíndices inflacionarios condujeron a unaumento en los salarios reales que im-pusieron cierta rigidez a las remunera-ciones, las cuales no podían ser abati-das con aumentos inesperados de in-flación, sino vía salarios nominales.Ello motivó, naturalmente, un desin-centivo al aumento de la nómina, es-pecialmente en sectores en declive,como el industrial manufacturero. Porotra parte, la apreciación de los tiposde cambio que acompañó a la estabili-zación, incentivó la importación debienes de capital, encareciendo relati-vamente el factor trabajo y requirien-do de éste mayores niveles de capaci-tación, los cuales la mayoría de lospaíses no estaba todavía en condicio-nes de ofrecer. Además, el debilita-miento de los sectores productores debienes transables conducen a incenti-var la producción de bienes no transa-bles, y por tanto aumenta el comercioy los servicios, aumento que en la re-gión se traduce en una informalizacióncreciente ya analizada. Lo anterior seda en un contexto donde el sector pú-blico se retrae y reestructura y, porende, deja de ser una opción para eldesplazado de otro sector.

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El desempleo de los noventa esparticularmente agudo en los grupos deeducación media (6 a 12 años de educa-ción), en comparación con los activoscon niveles incompletos de primaria,o con los más educados (13 años y más).Esto se explica por la mayor educaciónrelativa de las mujeres –que son parti-cularmente afectadas por el desem-pleo– y de las nuevas cohortes de jóvenesentrantes, que muestran un incrementoen sus años de escolaridad promedio entodos los países estudiados con respectoa las cohortes más envejecidas.

Por otra parte, los cambios opera-dos en las tasas de retorno a la educa-ción han sido en el sentido de exigircrecientes niveles de instrucción a lafuerza laboral. Paralelamente, los gru-pos que tienen mayor instrucción soncapaces de esperar más para una opor-tunidad de empleo, mostrando perío-dos de búsqueda más largos y con ma-yor selección en este proceso. Argen-tina y Uruguay aumentan los desocu-pados con períodos de desempleo su-periores a un año, sugiriendo nivelesaltos de selectividad en la búsqueda7 .De lo anterior puede concluirse que,en muchos países, el desempleo ha ve-nido golpeando a capas medias –y aunaltas– de la sociedad, obviamente conun impacto menor en cuanto a su gra-vedad, pero suficientemente influyen-te para generar “sensaciones térmicas”adversas a las estructuras laboralesemergentes.

El desempleo es muy agudo en losmiembros del 20% más pobre de los

hogares, sugiriendo que el fenómenoestá especialmente relacionado a losproblemas de pobreza y disparidad enla generación de ingresos. ¿Cómo haimpactado el aumento de las tasas dedesempleo en los hogares? Si se ob-serva la intensidad del fenómeno porniveles de ingreso se advertirá que elpeso del aumento de las tasas lo so-portaron las capas medias y altas de lapoblación (Argentina, Brasil y Uru-guay)8.

La gravedad del desempleo vincu-lado a bajos ingresos de los hogares sepone en relieve, dado que a veces setiende a visualizar el fenómeno desdeuna óptica personal, cuando en defini-tiva las características de los hogaresson fundamentales para explicar la pro-babilidad de desempleo. En particular,la existencia de redes de apoyo einterrelaciones entre hogares y comu-nidades serán más funcionales a la per-manencia de sus integrantes más jóve-nes en el sistema educativo y al encuen-tro de un empleo de mejor calidad, enla medida que se esté frente a hogarespor encima de la línea de pobreza o conun clima educativo que posibilite unmejor logro en este sentido. La con-centración del desempleo en núcleosde hogares pobres con pobre califica-ción y, en general, con jóvenes y niñoscomo integrantes, exige de políticasque se focalicen en el sector. La dispa-ridad entre calificación o no dentro delmercado laboral, se erige en los noven-ta como una variable clave para la suer-te de la población en edad activa, tan-to en su situación laboral como en su

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nos casos, revueltas rurales, ya eviden-ciadas en la región en los noventa.

La relación de la tasa de desem-pleo de los adultos jóvenes (15 a 24años de edad) es, en promedio, dosveces y media la de los adultos de 25 a65 años. Tratándose de los más jóvenes(15 a 19 años), es casi cuatro veces su-perior. Constituye, indudablemente, elprincipal grupo explicativo del desem-pleo global de la región, de ahí la im-portancia de estudiar sus característi-cas y buscar alternativas y políticas deintervención para reducirlo.

En los cuatro países estudiados,existían estimativamente casi 3,1 mi-llones de jóvenes que no tenían éxitoen su inserción laboral hacia fines dela década, cifra que más que duplica laimperante en sus inicios. Por otra par-te, estos cuatro países concentran casiel 59% del desempleo juvenil total deAmérica Latina. El desempleo de es-tos grupos afecta principalmente a lasmujeres y a los grupos con menor cali-ficación. Sin embargo, durante los no-

venta, la contribución de los jóvenesmenores de 25 años al desempleo glo-bal ha descendido en casi todos lospaíses considerados. Sin embargo, encasi todos los casos, son los más jóve-nes quienes contribuyen en mayormedida al desempleo total del grupo.

En la región, ya se ha señalado queel tamaño de la cohorte opera a favorde amortiguar el impacto del desem-pleo juvenil en el total, puesto que esun grupo cuyo peso específico en eltotal está decreciendo y se prevé lacontinuación de esta tendencia. Otrosfactores, como la reforma estatal y elaumento de las actividades no transa-bles de la economía, así como la intro-ducción de nuevas tecnologías susti-tuidoras de mano de obra –fenómenoya citado-, tienden a agravar el proble-ma, tanto en la precarización del em-pleo como en el aumento del desem-pleo abierto.

En el MERCOSUR, es mayor lacesantía (es decir aquellos que han te-nido un empleo y lo han perdido) quelos entrantes (buscadores de empleopor primera vez). No obstante, el trán-sito de la educación al trabajo encuen-tra dificultades en todos los países dela región, habiendo dado origen a mu-chos programas de capacitación y em-pleo con mayor o menor éxito relati-vo. En países como Uruguay, el jovenque busca su trabajo por primera vezmayoritariamente es un asistente si-multáneo al sistema educativo. El ac-ceso inicial al empleo generalmente seve dificultado por la falta de informa-

En los cuatropaíses estudiados,existíanestimativamentecasi 3,1 millonesde jóvenes que notenían éxito en suinserción laboralhacia fines de ladécada, cifra quemás que duplica laimperante en susinicios

capacidad para generaradecuados ingresos. Porotro lado, los fenómenosde exclusión social quesobrevienen al desem-pleo y la insuficienciade ingresos, unidos auna urbanización cre-ciente en el marco de in-certidumbre ya señaladaen cuanto al futuro labo-ral, devienen en violen-cias urbanas y, en algu-

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ción, de redes de contacto y de los re-cursos necesarios para una búsquedaexitosa. Para obtenerlo, muchas veceses necesario contar con habilidades,hábitos y normas mínimos que los jó-venes menos educados y provenientesde hogares de bajos ingresos no po-seen.

En el caso del empleo indepen-diente, el acceso al crédito y al capitalen general se ve dificultado por faltade garantías y préstamos dirigidos ajóvenes. Por otra parte, en los otrosextremos de la distribución del ingre-so, existen desequilibrios entre las ex-pectativas de jóvenes egresados de cen-tros tecnológicos o universidades queno encuentran empleos acordes con lascapacidades adquiridas y muchas ve-ces retrasan su entrada al mercado detrabajo, incorporando más años de es-tudio, o simplemente emigran haciapaíses desarrollados que atraen a laspersonas más capacitadas. Esto se sub-sana muchas veces por las redes de re-laciones y contactos que poseen loshogares que logran encontrar ubicacio-nes laborales satisfactorias.

El porcentaje de mujeres dentro delos desempleados de entre 15 y 24 añosaumenta en la década en todo el MER-COSUR, con la excepción de Paraguay.

Es interesante analizar el desem-pleo de los jóvenes por ingresos de loshogares a los que pertenecen. Se ob-serva que la relación de la tasa de des-empleo prevaleciente en los jóvenes de

consumo superior, esperando ofreci-mientos más rentables. Por ejemplo, enArgentina, la tasa de desempleo abier-to urbano de los menores de 20 años,en 1998 era de casi el 50% de la fuer-za laboral juvenil de ese grupo en loshogares más pobres, mientras que enlos más ricos era del 17. Es Uruguayel país que muestra mayores tasas dedesempleo juvenil en los jóvenes dehogares de mayores ingresos.

Relacionado con lo anterior, se de-bería esperar que los niveles de califi-cación de la fuerza de trabajo desocu-pada sean bajos. Efectivamente, lamitad del desempleo de los jóvenes seexplica por niveles nulos o bajos de ca-lificación, es decir, menos del segun-

El acceso inicialal empleo

generalmente seve dificultado por

la falta deinformación, de

redes de contactoy de los recursos

necesarios parauna búsqueda

exitosa. Paraobtenerlo, muchas

veces esnecesario contarcon habilidades,

hábitos y normasmínimos que los

jóvenes menoseducados y

provenientes dehogares de bajos

ingresos noposeen

los hogares más ricos ymás pobres ha venidodisminuyendo en el casode los jóvenes de 15 a19, excepto en Paraguayy Uruguay. En el caso delos de 20 a 24 años, sehan agravado las des-igualdades en Argenti-na. Las diferencias sonnotorias. Esta relaciónadvierte sobre el hechode que el peso del des-empleo global se estádando principalmenteen estos grupos vulnera-bles, descartando que lamayoría de los jóvenesdesempleados sean se-lectivos en su búsqueday experimenten el des-empleo como un bien de

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6 4 medios educativos también de los des-ocupados. Los cambios en las estruc-turas ocupacionales conllevan sesgoshacia mayores requerimientos de ca-pacitación. Las credenciales educati-vas muchas veces son insuficientespara el éxito, puesto que carreras tra-dicionales pueden no ser funcionalesa lo nuevo, mientras que competenciasadquiridas en sectores claves puedenser valorizadas en forma muy elevada.

ENSAYOS DE POLÍTICASENSAYOS DE POLÍTICASENSAYOS DE POLÍTICASENSAYOS DE POLÍTICASENSAYOS DE POLÍTICASDE CAPACITACIÓN Y EMPLEODE CAPACITACIÓN Y EMPLEODE CAPACITACIÓN Y EMPLEODE CAPACITACIÓN Y EMPLEODE CAPACITACIÓN Y EMPLEO

Buscar soluciones prácticas queposibiliten que los grupos de jóvenesen desventaja social puedan acceder a

un puesto de trabajo en las mejorescondiciones posibles se ha vuelto elnorte de toda política de empleo. Sibien las propuestas muestran respues-tas diferentes, existen ciertos consen-sos: la necesidad de contar con creci-miento económico y crecientes nive-les de productividad en los procesoseconómicos nacionales, la urgencia porla inversión en capital humano, es de-cir, capacitación y educación, y la in-evitable focalización en los grupos conmenor ventaja (TOKMAN, 1997)9.Allí se afirma que “el perfil de la de-manda por calificación está cambian-do. Ya no se requiere tanto el obreroespecializado, sino que lo que se pre-mia es la versatilidad, la creatividad yla generación de competencias”, exis-tiendo “también una relación más es-trecha entre los empresarios, los mer-cados y los sistemas educacionales,como mecanismo para aumentar la re-levancia de la educación y la capacita-ción”. Finalmente, Tokman afirma quehay un “espacio para redefinir el rolde las instituciones de formación, quedesde una capacitación con baseinstitucional han debido adecuarse aque la formación se hace en forma cre-ciente en empresas o fuera de las insti-tuciones. Esto no significa, como se hapostulado, que el gobierno desapareceo que las instituciones públicas pier-den sus funciones. Por el contrario,existe la necesidad de fortalecer el pa-pel de los gobiernos en el diseño, en elcontrol y en asegurar la calidad. Enapoyar a los grupos más vulnerables,que los gobiernos tiene la obligación yla responsabilidad de atender”.

Los cambios enlas estructurasocupacionalesconllevan sesgoshacia mayoresrequerimientos decapacitación. Lascredencialeseducativas mu-chas veces soninsuficientes parael éxito, puestoque carrerastradicionalespueden no serfuncionales a lonuevo, mientrasque competenciasadquiridas ensectores clavespueden ser valori-zadas en formamuy elevada

do ciclo de secundariacompleta. Sin embargo,es llamativo el creci-miento en la contribu-ción de personas con ni-veles superiores de califi-cación en casi todos lospaíses (únicamente enUruguay, disminuyen le-vemente sus contribu-ciones) .

Se puede concluir,por lo señalado arriba,que niveles crecientesde calificación de la ma-no de obra, así como lacreciente participaciónde jóvenes y mujeres enla actividad económica,vienen acompañadospor aumentos en los pro-

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Esas soluciones, necesariamente,deben pasar por la revisión de los sis-temas educativos y, en particular, decalificación en la región, los que hanpasado por diferentes etapas, unas máso menos exitosas que otras. Los siste-mas de capacitación que implican unnexo con el mercado laboral han veni-do evolucionando según los diferentesescenarios económicos por los que hadiscurrido la región, de ahí su necesa-rio dinamismo y constante actualiza-ción y adaptación.

En la región, las principales solu-ciones que se deben proponer para ali-viar el problema del desempleo y lapobre inserción ocupacional de impor-tantes grupos de pobres, necesariamen-te pasan, en mayor o menor medida,por priorizar los grupos más necesita-dos que constituyen los núcleos “du-ros” o difíciles de la realidad laboral.

La preocupación por estos grupos,así como por llenar vacíos en la capa-citación que la educación formal nollenaba, lleva a que, luego de la déca-da de los cuarenta, la región comenza-ra a implementar “sistemas de apren-dizaje”, e imaginara, desde el Estado,una formación ligada al trabajo confuertes sesgos industrialistas, a la luzde la etapa económica que se estabaviviendo. En muchos casos ya seavisora la financiación tripartita de lacapacitación implementada. En losaños sesenta, casi todos los paísescuentan con las llamadas Institucionesde Formación Profesional (IFP). Ini-cialmente fueron instituciones con un

alto sesgo de “orientación desde laoferta de calificaciones”, que buscaronla conformación de sistemas naciona-les de aprendizajes con fuerte apoyode los Ministerios de Trabajo de cadapaís. Acompasando el período de sus-titución de importaciones, la oferta decapacitación se centraba casi exclusi-vamente en las manufacturas y en laconstrucción. La formación creciente-mente se mostraría alejada de la de-manda laboral cambiante en las déca-das sobrevinientes. Por otra parte, nue-vas demandas y requerimientos, asícomo la revisión del papel del Estadoen la mayoría de los países, ponen enjaque, en los ochenta y noventa, a laformación tradicional y provocan cam-bios en los sistemas nacionales de ca-pacitación.

Paralelamente al proceso anteriorse desarrolla la educación técnica ovocacional, que estaba incorporada alos sistemas formales de educación, ypor ello sujeta a una tutela del Estadoen relación a los contenidos y a su or-ganización, muchas veces mostrandoun divorcio pronunciado con las reali-dades productivas nacionales.

La tercera avenida de calificaciónde la juventud es la clásica educaciónsuperior formal, por la que transitabanlos jóvenes de las capas medias y altasde la región, pero que no apuntaba aresolver un problema masivo de em-pleo juvenil.

En muchos casos los tres pilares(IFP, educación técnica y educación

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formal superior) eran combinados paraatender las demandas por calificacio-nes distintas, con una óptica planifi-cada y enmarcada en Planes Naciona-les de desarrollo que buscaban optimi-zar y distribuir recursos para objetivosclaros de desarrollo económico.

En la década de los noventa se ob-serva un cambio sustancial en lo que acapacitación de grupos objetivo se re-fiere, acompañando los importanteschoques generados por la crisis de ladeuda de los ochenta y los procesos deliberalización comercial y financieraque se han dado en la región, y a losque ya hemos hecho referencia. Se pro-duce la irrupción de nuevos procesostecnológicos que pusieron en duda laviabilidad de los sistemas de capacita-ción existentes, se exige mayor agili-dad en la adaptación de la mano de obraa aquellos y se diversifica su ofertaexponencialmente, alcanzando esto atodos los sectores: primario, secunda-rio y terciario. Tradicionalmente unafunción del Estado o con manejo tri-partito, los noventa ven multiplicar laoferta privada de calificaciones, mu-chas veces a instancias del propio Es-tado, que se retrae en su papel regula-dor y da lugar a iniciativas privadas,en ocasiones hasta financiándolas, conel objetivo de, por un lado, acercarsemás a la demanda laboral facilitandoel tránsito al empleo productivo y, porotro, intentar crear una oferta adicio-nal que libere al Estado de su caráctercuasi monopólico en cuanto a sistemasde capacitación se refiere, permitién-dole así concentrarse en fortalecer los

sistemas primarios y secundarios de laeducación, con crecientes niveles decalidad y mejores logros de aprendi-zajes.

Así, de ejecutor, el Estado comien-za a asumir un rol de financiador, re-gulador y supervisor de la calidad dela capacitación impartida y de las ade-cuadas condiciones de competencia,mediante la diversificación y la exce-lencia de la oferta para capacitación.De esta manera se deja un papel cen-tral a las propias empresas demandan-tes de capacitación, propiciando la fle-xibilidad en los programas y metodo-logías, y facilitando la inserción pos-terior de los jóvenes en el empleo parael cual se están capacitando.

A fines de la década de los ochen-ta surge en Chile un programa que bus-ca la adaptación del JTPA (Job TrainingPartnership Act) de los Estados Uni-dos, dirigido a jóvenes en desventajasocial y que rápidamente es apoyadopor organismos internacionales comoel Banco Interamericano de Desarro-llo para su extensión a otros países dela región. Así, durante los noventa, elmodelo denominado “Chile Joven” seextiende a otros dos países: Argentina(Projoven) y Uruguay (Projoven).

¿Cuáles son las principales carac-terísticas y resultados de este mode-lo?10

Como respuesta a los ajustes delos ochenta, el programa se encara enChile por parte del Servicio Nacional

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de Capacitación y Empleo (SENCE),del Ministerio de Trabajo, y por partedel Fondo de Solidaridad e InversiónSocial (FOSIS) del MIDEPLAN. Estemodelo se dirige explícitamente a jó-venes vulnerables y en situación dedesempleo estructural, y consiste encursos de capacitación cortos dirigidosa ocupaciones con cierto grado de ca-lificación (su duración depende delprograma), con pasantía integrada enempresas, lo que asegura elinvolucramiento del sector privadodemandante. Sus principales caracte-rísticas son:a) vinculación de las temáticas de la

capacitación con las necesidadesdel mercado;

b) el Estado supervisa, diseña, con-trola y financia pero no ejecuta,sino que es la empresa y la socie-dad civil quienes lo hacen, espe-cialmente a través de pasantías la-borales y acreditación de la pobla-ción que accede al programa;

c) los beneficiarios se autofocalizan,por lo que los criterios se definende manera tal de atraer únicamen-te a los jóvenes pertenecientes ala población objetivo del programa;

d) la ejecución es descentralizada yregulada según el mercado, utili-zándose mecanismos como licita-ciones o concursos para potencia-les oferentes de capacitación;

e) contactos y consultas permanen-tes para su actualización y modi-ficaciones.

El programa se divide en cuatro par-tes con diferentes poblaciones objetivo:

a) Capacitación para el AprendizajeAlternado, que busca capacitarpara el trabajo dependiente concontrato de aprendizaje;

b) Capacitación y Experiencia Labo-ral en Empresas, que busca tam-bién la calificación para el asala-riado en oficios de semicalifica-ción;

c) Capacitación para el Trabajo In-dependiente;

d) Formación y Capacitación Labo-ral de Jóvenes, orientado a jóve-nes bajo la línea de pobreza conriesgo psicosocial.

Generalmente, los programas im-plementados según este modelo seadministran desde una Unidad Coordi-nadora, que se ubica en diferentes or-ganismos estatales dependiendo decada país, y responde a los lineamien-tos de un Consejo directivo integradopor las empresas y los organismos es-tatales involucrados. Consiste, princi-palmente, en ofrecer un conjunto inte-grado de capacitación y de práctica la-boral en empresas a jóvenes que re-quieran un nivel de semicalificación,con una aplicación no únicamente pe-dagógica, sino también referida a in-formación del mercado, actividadescomplementarias de formación de ha-bilidades, etc. La entidad capacitadoradebe integrar a su propuesta la prácti-ca laboral, por lo que se fuerza unaestrecha vinculación entre la temáticade los cursos y la realidad laboral, através de la incorporación de la propiaempresa como socia de la capacitación.La capacitación y práctica es limitada

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en el tiempo. Durante este período, elbeneficiario recibe un subsidio paraque permanezca en el programa, gene-ralmente mínimo para evitar errores enlos incentivos. Si bien no hay ningúncompromiso de las empresas para unaposterior contratación, existe la presun-ción de que el conocimiento y el desa-rrollo de las habilidades harán más pro-bable que el beneficiario tenga un em-pleo con calificación mínima, sea enla propia empresa donde haga la pa-santía o en otra similar.

Las entidades capacitadoras pue-den ser públicas o privadas u ONGsque cumplan ciertos requisitos míni-mos y se anoten en los registros, loscuales sirven de marco para las poste-riores licitaciones o concursos que seabran públicamente. El objetivo que sebusca con esto es que, por un lado, sediversifique la oferta de capacitación,tanto por parte de empresas como deotras organizaciones y, por otro, ase-gurar que la formación se realice enocupaciones para las cuales exista de-manda explícita por parte de las em-presas, asegurando por tanto, la actua-lización y adaptación a los nuevos per-files ocupacionales que puedan ir sur-giendo con los cambios en las tecno-logías y en las actividades económicas.Una vez seleccionadas las entidades decapacitación, en función de los plie-gos de las licitaciones y la virtud delpaquete de capacitación-pasantía pre-sentado, se realiza un contrato que,generalmente, castiga la deserción ypremia la captación laboral por partede las empresas.

Los beneficiarios se eligen en fun-ción de un proceso de autoselección,pero es responsabilidad de los organis-mos estatales y regionales que éste sehaga en función de las prioridades pre-vistas en el programa, es decir, se diri-ja a jóvenes en situación de pobreza ode desventaja social. Así, se realiza unproceso de difusión, convocatoria yselección que es clave para evitar ses-gos en la selección y fallas en la foca-lización. Este es un tema medular enlos programas de este tipo. Finalmen-te, una vez elegidos, los programas pe-dagógicos se combinan con aspectosque faciliten la inserción laboral del jo-ven mediante programas dirigidos amejorar sus habilidades, autoestima einformación. Obviamente, el tema dela pasantía laboral pasa a ser tambiénmuy importante, pues asegura un con-tacto con el mundo del trabajo que au-mentará las chances de empleabilidaddel joven en el futuro.

Los programas de este tipo que laregión ha venido implementando ca-recen, en general, de evaluacionescientíficamente sostenibles que se ha-yan diseñado desde su inicio, en basea la conformación de grupos de con-trol adecuados y un seguimiento de losegresados. Las experiencias de evalua-ción parciales de estos programas,dado el limitado lapso de implementa-ción, dan cuenta de que existen ciertoséxitos y algunos fracasos en su ejecu-ción. En primer término, se aprecia unaumento en la probabilidad de in-serción ocupacional en los beneficia-rios de algunos programas. No obstan-

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te, se observa que éstos generalmente“destilan” los mejores beneficiarios,que son aquellos que prometen menosdeserción y más empleabilidad (dosaspectos claves en el éxito del mode-lo), por lo que dejan de lado losnúcleos más problemáticos de la fuer-za de trabajo joven con evidentes des-ventajas sociales. Por otra parte, enalgunos casos, se advirtieron filtracio-nes de jóvenes de estratos medios y al-tos, aunque ese porcentaje es pequeño.

El limitado impacto en términoscuantitativos en las poblaciones obje-tivo que se plantean (jóvenes bajo lalínea de pobreza y con problemas deinserción laboral) es común a todos losprogramas de este tipo implementadosen la región. Los programas de Chiley Argentina han sido más masivos,aunque únicamente en el primer paísse puede afirmar que ha tenido impac-to en las cifras estadísticas globales dela población con carencias.

Los programas han sido menosexitosos en lo que hace a la diversifi-cación de oferta puesto que, en algu-nos casos, la propia oferta de las enti-dades de capacitación no estaba con-solidada y, por tanto, existieron cier-tos sesgos hacia la oferta por parte depersonas y no entidades que conforma-ban en forma ad hoc las propuestas decapacitación (ello ocurrió en la prime-ra etapa del Proyecto Joven en Argen-tina, donde la mitad de los oferenteseran de este tipo). Por otra parte, el tipode capacitación laboral recibida por losbeneficiarios dista de ser una forma-

son lo suficientemente desarrolladas,como es el caso de los jóvenes provenien-tes de muy bajos niveles de ingresos.

Por otra parte, se acepta que losprogramas de este tipo “parecen res-ponder mejor a los jóvenes más inte-grados socialmente y con menoreshandicaps de entrada. Poblaciones másmarginales necesitarían de políticas in-tegrales con componentes formativosmás amplios y mayor contención so-cial. Por ello es preciso mirar en el máslargo plazo para asegurar el aporte a laempleabilidad y la integración social”11.

Es indudable, por tanto, reflexio-nar sobre el hecho de cómo los siste-mas de capacitación o formación parael trabajo pueden, a su vez, tener unimpacto cuantitativo en los crecientesnúmeros de desempleados jóvenes dela región.

Una primera lección, aprendida enlos noventa, es que los cambiantes es-

El limitado impac-to en términos

cuantitativos enlas poblacionesobjetivo que se

plantean (jóvenesbajo la línea depobreza y conproblemas de

inserción laboral)es común a todoslos programas de

este tipoimplementados en

la región

ción profunda y perma-nente que cree compe-tencias polivalentes engrupos donde, quizá, losconocimientos básicosson desconocidos porcompleto, además de ig-norar las normas míni-mas compatibles con unempleo formal. Esto con-duce a reflexionar sobreel impacto que estosprogramas pueden teneren contextos donde lasformaciones básicas no

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cenarios productivos y de insercióneconómica que tiene y tendrá la regiónen el corto plazo, necesariamente con-lleva la necesidad de un sistema quepermita calificar en contacto perma-nente y con efectiva coparticipación dela demanda laboral, cualquiera sea suactividad. Por otra parte, desde la ló-gica del costo-beneficio, esta forma-ción debería sustentarse sobre forma-ciones básicas muy sólidas, es decir,por sistemas educativos primarios y se-cundarios con alta calidad y universa-lidad, que aseguren que las diferentesaperturas que se den al mundo del tra-bajo sean aprovechadas en su totalidad.Los noventa y el nuevo siglo imponen,por tanto, un nuevo “pacto” en las di-ferentes sociedades de la región parauniversalizar y mejorar la calidad delos sistemas educativos básicos, exten-diéndolos a poblaciones indígenas,marginales y rurales, con metodologíasnovedosas e incentivos claros. Paramuchos grupos con bajo nivel deempleabilidad futura, es claro que elEstado debe ser el principal promotordispuesto a motivar la capacitación,puesto que seguramente otros sectoresno estarán dispuestos a emprender ta-reas con una baja relación beneficio-costo.

Otra enseñanza que arroja estemodelo, es que la demanda laboral notiene claro muchas veces sus propiasnecesidades de calificación de la manode obra12 , puesto que ella misma estásujeta a cambiantes situaciones –demercados, tecnológicas, etc.– que leimpiden una clara visión sobre estos

temas. Los países, al respecto, desdesus institutos tecnológicos, o desde losmedios académicos con apoyo del Es-tado, deberían contar con un marcoinformativo que apoye a las empresasen lo que a hace a nuevos procesosemergentes y que posibilite la previ-sión y preparación de una adecuadacalificación de los nuevos entrantes.Esto es especialmente clave en todaslas etapas productivas de la emergenteorganización económica, ya que losnuevos avances tecnológicos impactanno solo en los empleos de alta califi-cación, sino en todos, aun los antes lla-mados manuales. En estos nuevos es-cenarios, es fundamental aprovecharlas posibilidades de los sistemas deinformación de redes internacionalesque posibiliten tomar contacto con losnuevos requisitos de capacitación y losplasmen con celeridad y calidad ennuevos marcos de formación para losjóvenes entrantes al mercado.

En tercer lugar, la experiencia deciertos programas de la región ponenen relieve la necesidad de dotar de undinamismo a la oferta pública y priva-da de formadores para el trabajo. Lagran lección de los programas imple-mentados se encuentra en que, ante elretroceso del Estado como planifica-dor y ofertante casi exclusivo de for-mación, no ha surgido una oferta pri-vada diversificada, flexible y de altacalidad que posibilite pensar en unasituación deseable. Por el contrario, laoferta muchas veces era inexistente ose conformaba esporádicamente paraaprovechar los beneficios de los pro-

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gramas. Ante esto, es importante dise-ñar los mecanismos necesarios paraincentivar una oferta privada pujanteque acompañe la estatal, complemen-tándola, y que encuentre los incenti-vos necesarios para actualizarse per-manentemente y ofrecer cursos de for-mación acorde con los conocimientosde frontera. Aquí, otra vez, surge comonecesaria la información sobre los nue-vos procesos y modalidades. La pro-pia oferta de calificaciones puede serun motor de cambio en la demanda la-boral, ya que podría anticiparse a éstaen lo que a nuevos requisitos se refiere.

La puesta en marcha de programasde capacitación no asegura per se unabatimiento del desempleo o de la pre-cariedad en el empleo de los jóvenes.Combinando las tradicionales políticasactivas del mercado laboral, con unénfasis muy grande en la formaciónbásica, se asegura, por lo menos, quela inclusión de grandes masas poten-cialmente desplazadas del mercado la-boral puedan ser más exitosas en su in-serción. El acceso de capas medias yaltas a la capacitación con alta calidadse asegura dada la globalidad de losprocesos y la disponibilidad de infor-mación en tiempo real. Se debe procu-rar facilitar este acceso a los jóvenesmás vulnerables, y para ello se debecontar con un explícito apoyo del Es-tado y de la sociedad civil en su con-junto, con el fin de hacer empleableposteriormente a ese contingente. Laaceptación de la heterogeneidad en losdiferentes grados de integración socialde los jóvenes es, indudablemente, una

Uruguay establece beneficios a empre-sas que incorporen jóvenes bajo cier-tas formas contractuales establecidasen la misma ley. Esta norma establececontratos de prácticas laborales paraegresados de centros educativos públi-cos o privados establecidos es-pecialmente, becas de trabajo para jó-venes de 15 a 24 años pertenecientes asectores de estratos bajos, contrato deaprendizaje vinculado a la capacitacióntécnico-profesional en alguna institu-ción, entre otras formas. Las empresasque contratan bajo estas formas esta-blecidas gozan de exoneraciones deaportes patronales con destino al régi-men de seguridad social y aportes pa-tronales con destino al seguro por en-fermedad. Es interesante mencionarque el Instituto Nacional de la Juven-tud y la Junta Nacional de Empleo–instancia tripartita que funciona en elmarco del Ministerio de Trabajo y Se-guridad Social– tienen el cometido de

La gran lección delos programas

implementados seencuentra en que,ante el retrocesodel Estado como

planificador yofertante casiexclusivo de

formación, no hasurgido una oferta

privadadiversificada,

flexible y de altacalidad que posi-

bilite pensar enuna situación

deseable

premisa para el diseñode políticas que encarenactivamente la califica-ción de los jóvenes paradarles mejores oportuni-dades en el mercado detrabajo de fin de siglo.

Finalmente, es inte-resante estudiar las ex-periencias de algunospaíses en relación a losincentivos dados a lacontratación de jóvenes.

Por ejemplo, la LeyN° 16.873 de 1997 en

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evaluar la aplicación de la ley cada dosaños. Por otra parte, los contratos deaprendizaje dirigidos por institucionesde formación técnico-profesional queno sean públicas o no cuenten con su-pervisión pública deben ser autoriza-dos por la propia Junta Nacional deEmpleo. Con el fin de evitar desvíos,se prevé que los contratos celebradosbajo el marco de esta ley se deban re-gistrar en la Inspección General delTrabajo, con el fin de fiscalizar el debi-do cumplimiento de los requisitos queen ella se estipulan. También se prevéque una empresa no pueda tener másdel 20% del total de empleados bajoestas formas contractuales. El progra-ma ProJoven, del que ya dimos cuentaanteriormente, evalúa semestralmenteel devenir de la aplicación de la ley. Aoctubre de 2000, se habían celebradoúnicamente 228 contratos registrados

bajo las modalidades de la ley, juzgán-dose que existen grandes dificultadesen la aplicación, especialmente en elcontrato de aprendizaje que vinculala contratación a una experiencia decapacitación mediante alguna insti-tución.

En Argentina, la ley de empleo es-table N° 25.250 de mayo de 2000 pre-vé eximir parcialmente aportes a laseguridad social a las empresas quecontraten trabajadores por tiempo in-determinado, con el fin de neutralizarlos efectos que la reforma laboral delos 90 tuvieron en la precarización delempleo. Mientras que la exoneraciónparcial es de un tercio de las contribu-ciones vigentes para todos los trabaja-dores, en el caso de los jóvenes meno-res de 25 años esta reducción sube a lamitad de las contribuciones.¨

NOTAS1 Véase CEPAL. Panorama social 2000-2001. Santiago de Chile, 2001.2 Véase RAFAEL DIEZ DE MEDINA. Jóvenes y empleo en los noventa. Montevideo: Cinterfor/

OIT, 2001.3 CEPAL. Panorama social de América Latina. Santiago de Chile, 1999.4 CEPAL. Panorama social de América Latina. Santiago de Chile, 1999.5 No todos los países incluyen al Servicio Doméstico dentro de su clasificación de categoría ocupacio-

nal. Sin embargo, en todos los países que sí lo hacen, el porcentaje en el caso de las mujeres jóvenes es muyimportante, lo que hace pensar en la gravitación de esta categoría en el resto de los países. Constituye, portanto, una de las categorías de entrada laboral más importante en segmentos de mujeres con mínima calificación.

6 Hacia fin del período, en algunos países, comienza cierta flexibilización de estas “anclas” cambiariasdel manejo macroeconómico con el objetivo de ganar competitividad internacional. Brasil y Chile dejanflotar la moneda para evitar ataques especulativos.

7 “Panorama Social de América Latina” CEPAL, 1999.8 CEPAL, op.cit.9 TOKMAN, Víctor. El trabajo de los jóvenes en el post-ajuste latinoamericano. Boletín técnico

interamericano de formación profesional, Montevideo, Cinterfor/OIT, n. 139-140, abr.-set. 1997.10 Véase, entre otros, Cinterfor/OIT. Juventud, educación y empleo. 1998 y Cinterfor/OIT. Progra-

mas de capacitación y empleo de jóvenes en América Latina. 1999 (mimeo)11 JACINTO, C.; GALLART, M.A. La evaluación de programas de capacitación de jóvenes

desfavorecidos. Buenos Aires: IIPE/UNESCO; CENEP. 1997.12 Al respecto se ha notado que los programas del modelo “Chile Joven” donde se obliga a una presen-

tación conjunta entre entidades de capacitación y empresas, muestran que en muchos casos estas últimas noconocen claramente sus propias necesidades de calificación y menos aun anticipan los requerimientos futuros.