1N 39Eric A. Hanushek*Ludger Wmann**Calidad de la educacinycrecimiento econmicoPrograma de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el CaribePartnership for Educational Revitalization in the Americas* Paul & Jean Hanna Senior Fellow en Hoover Institution, de la Universidad de Stanford, y profesor investigador del Ifo Institutefor Economic Research (Universidad de Munich).**ProfesordeEconoma,especializacinenEconomadelaEducacin,CenterforEconomicStudies(CES)eIfoInstituteforEconomic Research, Universidad de Munich.EstedocumentofueoriginalmentepreparadoypublicadoporelBancoMundialbajoelttuloEricA.HanushekyLudgerWmann.2007.TheRoleofEducationQualityinEconomicGrowth.DocumentodeTrabajodeInvestigacindePolticas4122, Banco Mundial, Washington, D.C.http://wwwwds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2007/01/29/000016406_20070129113447/Rendered/PDF/wps4122.pdf.PREAL agradece al Banco la autorizacin para traducirlo al espaol. La traduccin estuvo a cargo de Maritza Blachraj.LasopinionesvertidasenestetrabajosonresponsabilidaddelautorynocomprometenaPREALnialasinstitucionesquelopatrocinan.Noviembre2007DOCUMENTOS2Education Quality and Economic GrowthCopyright 2007 byThe International Bank for Reconstruction and Development/The World BankThis work was originally published by The World Bank in English as Education Quality and Economic Growth in 2007.This Spanish translation was arranged by PREAL. PREAL is responsible for the quality of the translation.In any case of discrepancies, the original language will govern.Calidad de la Educacin y Crecimiento EconmicoCopyright 2007Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/El Banco MundialEste trabajo fue originalmente publicado por el Banco Mundial en 2007 bajo el ttulo Calidad de la Educaciny Crecimiento Econmico. La traduccin al espaol fue contratada por el PREAL que se responsabiliza por su calidad.En caso de discrepancias, prima el contenido del idioma original.Los hallazgos, interpretacin y conclusiones contenidas en este documento son de responsabilidad de los autores y nocomprometen los puntos de vista de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o los gobiernos que ellos representan.El Banco Mundial no garantiza la confiabilidad de los datos incluidos en este documento. Los lmites, colores,nomenclaturas y otras informaciones contenidas en los mapas no implican, por parte del Banco Mundial,juicios sobre el estatus legal de los territorios o el respaldo o aceptacin de sus lmites.Este documento fue publicado en la Serie Documentos del PREAL correspondiente a noviembre de 2007y distribuido en enero del ao 2008.Si desea solicitar copias adicionales, contacte al PREAL y al Inter-American Dialogue.Este estudio puede ser descargado de: www.preal.org/publicacion.aspInter-American Dialogue1211 Connecticut Avenue, NW, Suite 510Washington, DC 20036202-822-9002iad@thedialogue.orgwww.thedialogue.org y www.preal.orgISBN: 0-9772271-8-9Primera EdicinPublicado en ChileDiseo e Impresin:Editorial San Marinoesm.cl3Introduccin 5La calidad de la educacin incide directamente en los ingresosde las personas 6Los anlisis iniciales dieron nfasis al rol de la cantidad deeducacin en el crecimiento econmico 8La calidad de la educacin es aun ms importante para elcrecimiento econmico 10Cul es la situacin del mundo desarrollado en la actualidad? 20El mejoramiento de la calidad de la educacin requiere atencina las instituciones adecuadas y un gasto educacional eficiente,no solo mayores recursos 23La necesidad de reformar las instituciones de manera fundamentales ineludible 31Referencias Bibliogrficas 34NDICE41 El mero aumento del gasto en educacin no garantiza unmejoramiento de los indicadores educacionales 25Lista de cuadrosLista de figuras1. Los retornos de las habilidades cognitivas (alfabetizacin)son generalmente altos en todos los pases 82. Cada ao de escolaridad est asociado a un aumentode 0,58 puntos porcentuales del crecimiento a largo plazo 93. El desempeo en las pruebas internacionales de rendimientoacadmico mide la calidad de la educacin a travs del tiempo 114. Los puntajes de las pruebas, en contraposicin a los aosde educacin, tienen un fuerte impacto en el crecimiento 135. Los puntajes de las pruebas inciden en el crecimiento tantoen los pases de bajo ingreso como de alto ingreso 156. El PIB aumenta significativamente en funcin de un mejoramientomoderado de los conocimientos (0,5 desviaciones estndar) 197. Es evidente que en los pases en desarrollo existe un bajonivel de educacin 218. La proporcin de estudiantes bajo 400 (analfabetos),entre 400 y 600, y sobre 600 vara notoriamente entre lospases seleccionados 229. Ghana, Sudfrica y Brasil muestran fuentes variables paraexplicar la falta de educacin de los estudiantes de 15-19 aosde edad 2310. La responsabilidad por los resultados y la autonoma interactanafectando el rendimiento acadmico en todos los pases 305INTRODUCCINLaeducacinnohacumplidocabalmentesupromesacomomotordelxitoeconmico.Laexpansindelniveldeeducacin,unaspectocentraldelamayoradelasestrategiasdede-sarrollo,nohagarantizadomejorescondicioneseconmicas.Loquehafaltadoeslaatencinala calidad de la educacin, garantizando que losestudiantesrealmenteaprendan.Existeunas-lidaevidenciadequelashabilidadescognitivasde la poblacin, ms bien que la mera matrculaenelsistemaescolar,estnpoderosamentere-lacionadasconlosingresosdelaspersonas,ladistribucindelingresoyelcrecimientoecon-mico.Ylamagnituddeldesafoesclara:lascomparacionesinternacionalesrevelaninclusomayoresdficitsenlashabilidadescognitivasqueenlamatrculaescolaryelniveldeeduca-cin en los pases en desarrollo.Basndose en varias dcadas de reflexin acer-ca del capital humano y siglos de atencin a laeducacin en los pases ms avanzados es na-turalpensarqueunaestrategiadedesarrolloproductivaconsistiraenaumentarlosnivelesdeescolaridaddelapoblacin.Efectivamente,esteesexactamenteelenfoquedelainiciativaEducacinparaTodosyunelementocentralde los Objetivos de Desarrollo del Milenio.Sin embargo, existen cuatro incertidumbres per-sistentesconrespectoaestaspolticas.Enpri-merlugar,lospasesdesarrolladosyendesa-rrollodifierenenunadiversidaddeaspectosaparte de los niveles de educacin. En segundolugar, una serie de pases, tanto en forma aisla-dacomoconlaasistenciadeotros,hanexpan-didolasoportunidadeseducacionalessinacor-tarlabrechaenelbienestareconmico.Entercerlugar,lospasesqueestnenfrentandosituacionesproblemticaspodrannosercapa-cesdeimplementarprogramasdeeducacineficaces.Encuartolugar,inclusosisedanfa-sis a la escolaridad, muchos de los enfoques noparecenmuyeficacesynoproducenlosindica-dores educacionales esperados.Lamayoradelaspersonasreconoceranqueunaodeescolaridadnoproducelasmismashabilidadescognitivasentodaspartes. Tambinestarandeacuerdoenquelasfamiliasylosparescontribuyenalaeducacin.Lasaludylanutricin tambin inciden en las habilidades cog-nitivas.Sinembargo,lasinvestigacionesconrespectoalimpactoeconmicodelasescuelas,en gran medida debido a la premura del tiempo,pasanporaltoestosaspectosdemaneracasiuniforme.Elhechodepasarporaltolasdiferenciasdecalidaddistorsionasignificativamentelavisindelarelacinqueexisteentrelosindicadoreseducacionalesylosindicadoreseconmicos.Debidoaestadistorsin,noseconsideranlassignificativas diferencias existentes entre la edu-cacinylashabilidadesylosingresosdelaspersonas.Tampocoseconsideraunimportantefactorsubyacentequedeterminaladistribucininterpersonaldelosingresosalinteriordelassociedades.Ysepasaporaltodemaneramuysignificativaelimportanteelementodeeduca-cin ligado al crecimiento econmico. Existe evi-denciaconfiabledequelacalidaddelaeduca-cintieneunfuerteimpactocausalenlosingresosdelaspersonasyenelcrecimientoeconmico.Apesardequelainformacinconrespectoalas tasas de matrcula y el nivel de educacin hasidoampliamentedivulgadaenlospasesendesarrollo, no ha ocurrido lo mismo con la infor-macinrelativaalacalidad.Nuevosdatospre-sentados en este informe con respecto a las ha-bilidadescognitivas,nuestramedidadelacalidaddelaeducacin,muestranquelosdfi-citseducacionalesenlospasesendesarrollosonmayoresdeloquesepensabahastahacealgn tiempo.Las polticas orientadas a aumentar las habilida-descognitivashantenidoresultadosdesalenta-dores. El nfasis en la provisin de mayores re-cursos,altiempoquesemantienelaestructurafundamentaldelasescuelas,nohatenidoxito6en general. Por otra parte, un hallazgo constan-tedelasinvestigacionesesquelacalidaddelosmaestrosinfluyemarcadamenteenlosindi-cadoreseducacionales.Elmerohechodeadi-cionar recursos no tiene mucho efecto en la cali-dad de los maestros.Existe evidencia creciente del impacto de la mo-dificacin de los incentivos en las escuelas. Lossistemasderesponsabilidadporlosresultadosbasadosenlaspruebasderendimientocogniti-vodelosestudiantespuedenmodificarlosin-centivostantoparaelpersonaldocentecomopara los estudiantes. Al centrar la atencin en elverdaderoobjetivodelaspolticas,enlugardesustitutosimperfectosbasadosenlaadicindeinsumosalasescuelas,esposiblemejorareldesempeo.Estossistemasarmonizanlasre-compensasconlosresultados. Adems,unma-yorgradodetomadedecisionesanivellocaloautonomalocal,enconjuntoconlaresponsabi-lidadporlosresultados,puedefacilitarestosmejoramientos.Tambinexisteevidenciasuge-rentedequeelmayorgradodeeleccindelasescuelas promueve un mejor desempeo.En resumen: Lacalidaddelaeducacinmedidaatra-vsdeloquelaspersonassabentienegranincidenciaenlosingresosdelasper-sonas,enladistribucindelingresoyenelcrecimiento econmico. La calidad de la educacin en los pases endesarrolloesmuchomsdeficientequelacantidaddeeducacin(matrculaescolaryniveldeeducacin),unpanoramayabas-tante sombro. Espocoprobablequelameraentregademayoresrecursosalasescuelasconduzcaalxito;elmejoramientodelacalidaddelaeducacinrequerirgrandesreformasdelas instituciones.LA CALIDAD DE LA EDUCACIN INCIDEDIRECTAMENTEENLOSINGRESOSDELASPERSONASLamayorpartedelaatencinalvalordelaes-colaridadsecentraenlosretornoseconmicosdelosdiferentesnivelesdeeducacinparalaspersonas.Estosestudioshanmostradounifor-mementequeunmayorniveldeescolaridadestasociadoamayoresingresosparalasper-sonas.Latasaderetornodelaeducacinentodoslospasescorrespondeaun10%aproxi-madamente, con mayores retornos para los pa-sesdebajoingreso,paralosnivelesdeescola-ri dadi nferi oresyfrecuentementeparal asmujeres1.Laconcentracinenelniveldeeducacinenlaliteratura acadmica contrasta con gran parte delosdebatessobrelaspolticasque,inclusoenlas zonas ms pobres, abordan elementos de lacalidaddelaeducacin.Estosdebates,ame-nudoformuladosentrminosdelossueldosdelosmaestrosoeltamaodeloscursos,supo-nenunaaltatasaderetornodelasescuelasengeneral y de la calidad en particular.Actualmente,losinvestigadorespuedenfunda-mentar que las ventajas en trminos de ingresosderivadasdeunmejorrendimientoenlasprue-basestandarizadassonconsiderables.Sibienestosanlisisdannfasisadiferentesaspectosdelosingresosdelaspersonas,normalmenteconcluyenqueelrendimientomedidotieneunclaroimpactosobrelosingresosdespusdeconsiderar las diferencias en la cantidad de edu-cacin,laexperienciadelostrabajadoresyotros factores. En otras palabras, una mayor ca-lidad,medidaatravsdepruebassimilaresalasqueseestnutilizandoactualmenteenlossistemasderesponsabilidadporlosresultadosentodoelmundo,estestrechamenterelacio-nadaconlaproductividadylosingresosdelaspersonas.Tresinvestigacionesnorteamericanasrecientesentreganestimacionesdirectasyconsistentesdelimpactodeldesempeodelosestudiantesenlaspruebassobrelosingresos2.Sugierenqueunaumentodeunadesviacinestndarenel rendimiento en matemticas al final de la edu-cacin secundaria se traduce en un 12% ms enlos ingresos anuales. Una parte del retorno de lacalidaddelasescuelasprovienedelaperma-nenciaenelsistemaescolar,talvezentreuntercioylamitaddelretornototaldelmayorren-dimiento3.1Mincer(1974);PsacharopoulosyPatrinos(2004);Card(1999);Heckman, Lochner y Todd (2006).2Mulligan(1999);Murnane,Willett,Duhaldebordey Tyler(2000);Lazear (2003).3Murnane, Willett, Duhaldeborde y Tyler (2000) separan los retor-nos directos de las habilidades medidas de los retornos indirec-tos de un mayor nivel de escolaridad.7PuedegeneralizarsealospasesendesarrolloelclaroimpactodelacalidadenEstadosUni-dos?Laliteraturaconrespectoalosretornosdelashabilidadescognitivaseslimitada:Ghana,Kenya,Marruecos,Pakistn,SudfricayTanza-nia.Perolaevidenciapermiteunaconclusintentativa:losretornosdelacalidadpodranserinclusomayoresenlospasesendesarrolloqueen los pases desarrollados. Esto sera coherenteconelrangodelasestimacionesdelosretornosde la cantidad de educacin, que suelen interpre-tarse como indicativos de una disminucin de losretornos marginales de la escolaridad4.El resumen general es que las estimaciones dis-ponibles con respecto al impacto de las habilida-descognitivassobrelosindicadoressugierengrandesretornoseconmicosenlospasesendesarrollo. La considerable magnitud de las esti-maciones tpicas indica que la preocupacin porlacalidaddelaeducacinesmuyvlidaenlospases en desarrollo y no puede ser pasada poralto.Laevidenciatambinsugierequelacalidaddelaeducacinestdirectamenterelacionadaconelniveldeeducacin.EnBrasil,unpascarac-terizado por altas tasas de repeticin de grado ydesercionesdelsistemaescolar,laadquisicindemayoreshabilidadescognitivasenlaeduca-cinprimariasetraduceenmenorestasasderepeticin5. La educacin de menor calidad, me-didaatravsdelmenorvaloragregadodelren-dimiento cognitivo, se traduce en mayores tasasdedesercinenlasescuelasprimariasegip-cias6.Enconsecuencia,aligualqueenlospa-sesdesarrollados,todoelimpactoeconmicodelamayorcalidaddelaeducacinderivaenparte del mayor nivel de educacin.Esta complementariedad de la calidad de las es-cuelasyelniveldeeducacintambinimplicaque las acciones destinadas a mejorar la calidaddelasescuelasimpulsarnlosobjetivosentr-minosdeniveldeeducacin.Ensentidoinver-so,elintentodeexpandirsimplementeelacce-so y el nivel de escolaridad como, por ejemplo,abriendoungrannmerodeescuelasdebajacalidadsercontraproducente,debidoaqueexiste una reaccin directa a la baja calidad queafecta el nivel de educacin efectivo.Los anlisis anteriores tanto para los pases de-sarrolladoscomoendesarrollosebasanengran medida en datos de panel, que realizan unseguimientodelaspersonasdesdeelsistemaescolar hasta el mercado laboral. El enfoque al-ternativoconsisteenevaluarunamuestradeadultosyluegorelacionarlasmedidasconlasexperiencias en el mercado laboral, como la En-cuestaInternacionaldeAlfabetizacindeAdul-tos(InternationalAdultLiteracySurvey-IALS).Entre1994y1998,23pasesparticiparonenevaluacionescomunesadministradasaadultosentrelasedadesde16y65aos.Paraestasmuestrasrepresentativas,algunospasestam-binrecopilaroninformacinconrespectoalosingresosyotrosatributosquepermitenestimarelefectoquetienensobrelosindicadoreseco-nmicoslosresultadoscombinadosobtenidosendiferentestiposdealfabetizacin(prosista,documental y cuantitativa)7. Una ventaja de estesistema es que entrega informacin con respec-toaunrangomuchomsamplio,tantoetariocomodeexperienciaenelmercadolaboral.Aligualqueenlosanlisisanteriores,tantoelni-veldeeducacincomolashabilidadescogniti-vasdeterminanlosingresosdelaspersonas.Con excepcin de Polonia, los resultados en tr-minos de alfabetizacin tienen un impacto positi-voconsistentesobrelosingresos(figura1).Elpromedio(noponderado)delimpactodelospuntajesdealfabetizacincorrespondea9,3%,una cifra solo levemente inferior a la de los estu-dios norteamericanos. Sin embargo, despus deajustarlosretornosenfuncindelospuntajesdealfabetizacin,elimpactoestimadodelnivelde educacin en los 13 pases corresponde soloa 4,9% (por ao de escolaridad agregado). Estabaja estimacin refleja en parte la consideracinconjuntadelosresultadosenelreadelaalfa-betizacinyelniveldeeducacin.Elretornoestimadodelosaosdeescolaridadsinconsi-derar los puntajes de alfabetizacin correspondeal6%,unacifratodavainferioralasestimacio-nesmscomunes,equivalentesal10%.LaspruebasdealfabetizacinenIALStienenporobjetomedirlashabilidadesbsicassolamentey, sin embargo, las diferencias estn fuertemen-teasociadasalosmayoresingresos.Estosre-sultados, derivados de un amplio espectro etarioen una serie de pases, refuerzan la importanciade la calidad.4Porejemplo,Psacharopoulos(1994)yPsacharopoulosyPatri-nos (2004).5Harbison y Hanushek (1992).6Hanushek, Lavy y Hitomi (2006).7Hanushek y Zhang (2006) muestran que la medida de la alfabe-tizacincuantitativaenIALSestaltamentecorrelacionadaconlos puntajes en el Tercer Estudio Internacional de Matemticas yCiencia (TIMSS).8FIGURA 1LOS RETORNOS DE LAS HABILIDADES COGNITIVAS (ALFABETIZACIN) SON GENERALMENTE ALTOSEN TODOS LOS PASESUnaconsecuenciadelimpactodelashabilida-descognitivasenlosingresosdelaspersonases que la distribucin de estas habilidades en laeconomatendrunimpactodirectoenladistri-bucindelingreso.Nickell(2004)haentregadoevidenciamuysugerente.Consideraelimpactodeladistribucindelashabilidadesydefacto-resinstitucionalestalescomolapertenenciaaunsindicatoylossalariosmnimosenlasdife-renciasenladistribucindelosingresosenlosdistintospases.Concluyequelamayorpartedelavariacindeladispersindelosingresosse explica por la dispersin de las habilidades8.Otrosestudiostambinhanconcluidoquelashabilidadestienenuncrecienteimpactoenladistribucin del ingreso9. No intentan describir laestructuracausalyseraincorrectoatribuirlavariacin de los ingresos simplemente a las dife-rencias en la cantidad o la calidad de educacin.Sin embargo, en la medida que ambas contribu-yenalasvariacionesdelashabilidadescogniti-vas, es vlido concluir que las polticas de mejo-ramientodelacalidaddelaeducacin(ylosindicadoreseducacionales)mejorarnladistri-bucin del ingreso.LOSANLISISINICIALESDIERONNFASISALROLDELACANTIDADDEEDUCACINEN EL CRECIMIENTO ECONMICOPara una economa, la educacin puede aumen-tar el capital humano de la fuerza laboral, lo queaumenta la productividad laboral y, por ende, setraduceenunmayorniveldeequilibriodelaproduccin10. Tambin puede aumentar la capa-cidaddeinnovacindelaeconoma:elconoci-mientosobrenuevastecnologas,productosyprocesospromueveelcrecimiento11.Ypuedefacilitarladifusinytransmisindelosconoci-mientos necesarios para comprender y procesarlanuevainformacinyparaimplementarlasnuevastecnologasconcebidasporotros,nue-vamente promoviendo el crecimiento12.Fuente: Hanushek y Zhang (2006).8DeGregorioyLee(2002)encuentranunaasociacinpositiva(algo ms dbil) entre la desigualdad de los aos de escolaridady la desigualdad del ingreso.9Juhn, Murphy y Pierce (1993).10Mankiw, Romer y Weil (1992).11Lucas (1988); Romer 1990; Aghion y Howitt (1998).12Nelson y Phelps 1966; Benhabib y Spiegel (2005).9Aligualquelaliteraturaconrespectoalosre-tornosmicroeconmicosdelaeducacin,lamayorpartedelaliteraturamacroeconmicasobrelosretornoseconmicosdelaeducacinemplealamedidacuantitativabasadaenlosaosdeescolaridad,ahorapromediadaparatodalafuerzalaboral.Elusodelpromediodeaosdeescolaridadcomounamedidaeduca-cionalsuponeimplcitamentequeunaodeescolaridadentregaelmismoaumentodeco-nocimientosyhabilidadesindependientementedelsistemadeeducacin.Estamedidatam-bin supone que la educacin formal es la prin-cipal fuente de educacin y que las variacionesenlacalidaddelosfactoresnoescolaresqueafectanelaprendizajetienenunefectodespre-ciableenlosindicadoreseducacionales.Estafaltadeconsideracindelasdiferenciasqueexhibenlospasesenlacalidaddelaeduca-cineselprincipalobstculodeestetipodemedida cuantitativa.Elmtodoestandarizadodeestimacindelefectodelaeducacinenelcrecimientoecon-micoconsisteenestimarregresionesdecreci-mientoentrepases,enlascualeselcrecimien-toanualpromedioenelproductointernobruto(PIB)percpitadurantevariasdcadasseex-presaenfuncindelasmedidasdeescolaridady un conjunto de otras variables que se estimanimportantesparaelcrecimientoeconmico.Granpartedelaliteraturainicialacercadelasregresionesdecrecimientoentrepasestendaaencontrarunaasociacinpositivasignificativaentrelasmedidascuantitativasdelaeducaciny el crecimiento econmico13.Lainvestigacininformadaenestedocumentosugiere que cada ao de escolaridad aumenta elcrecimientoalargoplazoen0,58puntospor-centuales (figura 2). Existe una clara asociacinentre las tasas de crecimiento y el nivel de edu-cacin.13Para revisiones exhaustivas de la literatura, vase Topel (1999);Temple (2001); Krueger y Lindahl (2001); Sianesi y Van Reenen(2003).FIGURA 2CADA AO DE ESCOLARIDAD EST ASOCIADO A UN AUMENTO DE 0,58 PUNTOS PORCENTUALESDEL CRECIMIENTO A LARGO PLAZOFuente: Hanushek y Wmann (2007).Nota: Este es un diagrama de variables agregadas de una regresin de la tasa de crecimiento anual promedio (en porcentaje) del PIB per cpitareal en 1960-2000 con respecto al promedio de aos de escolaridad en 1960 y el nivel inicial del PIB per cpita real en 1960.10Sinembargo,persistenlasinterrogantesacercade la interpretacin de estas relaciones. Ha sur-gidounagrancontroversiaenlaliteraturaeco-nmicaacercadeculeselmotormsimpor-tantedelcrecimientoeconmico:elniveldeaos de escolaridad (como pronosticaran variosmodelosdecrecimientoendgeno)olavaria-cin de los aos de escolaridad (como pronosti-caran los modelos neoclsicos bsicos). Si bienlasinvestigacionesrecientestiendenabuscarunefectopositivoderivadodelacantidaddeeducacinenelcrecimientoeconmico,laob-tencindeconclusionesslidasconrespectoalaimportanciarelativadediferentesmecanis-mosatravsdeloscualeslacantidaddeedu-cacinafectaelcrecimientoeconmicoparecetrascender el alcance de los datos actuales. Aunas,diversosestudiosrecientessugierenquelaeducacinesimportanteparafacilitarlainvesti-gacin y el desarrollo y la difusin de las tecno-logas, siendo las fases iniciales de la educacinmsimportantesparalaimitacinylaeduca-cinsuperiormsimportanteparalainnova-cin14.Enconsecuencia,parecejustificadounnfasisenlashabilidadesbsicasparalospa-ses en desarrollo.Sinembargo,lacausalidadinversaquevadelmayorcrecimientoeconmicoalaeducacinadicional podra ser por lo menos tan importantecomoelefectocausaldelaeducacinsobreelcrecimientoenlaasociacinentrelospases15.Tambinesimportanteparaelcrecimientoeco-nmicomejorarotrosaspectos,particularmenteel marco institucional de la economa16.LACALIDADDELAEDUCACINESAUNMSIMPORTANTEPARAELCRECIMIENTOECONMICOLaprincipalobjecinalaliteraturasobreedu-cacin y crecimiento es que se basa exclusiva-mente en los aos de escolaridad como su me-didadelaeducacin,endesmedrodelasdiferenciascualitativasenlosconocimientos.Esteenfoquepierdedevistaaquellodeloquerealmentesetratalaeducacin.Elproblemapareceseraunmsgraveenlascomparacio-nes entre los pases que en los anlisis al inte-riordecadapas.QuinpodrapensarqueelestudiantepromediodeGhanaodePerad-quierelamismacantidaddeconocimientosencualquieradelosaosdeescolaridadqueelestudiantepromediodeFinlandiaoCorea?Sinembargo,utilizandolamedidacuantitativadelos aos de escolaridad, se obtiene exactamen-te eso.Los aos de escolaridad tienen una segunda de-ficienciaimportante.Suponenimplcitamentequetodaslashabilidadesyelcapitalhumanoprovienendelaeducacinformal.Sinembargo,unaampliaevidenciaconrespectoaldesarrollodelosconocimientosylashabilidadescogniti-vasindicaqueunadiversidaddefactoresaje-nosalsistemaescolarlafamilia,losparesyotrostienenunainfluenciadirectaypoderosa.El hecho de no considerar estos factores no es-colaresintroduceotroelementodeerrordeme-dicinenlosanlisisdelcrecimiento,aligualcomo ocurre en el anlisis de los ingresos de laspersonas.EL ROL DOMINANTE DE LAS HABILIDADESCOGNITIVASDesdemediadosdeladcadadelos60,losorganismosinternacionaleshanadministradomuchaspruebasinternacionalesderendimien-toacadmicoenhabilidadescognitivas,talescomolasmatemticasylaciencia.Todoslospases en desarrollo que han participado en al-guna de las pruebas han exhibido un desempe-o notoriamente inferior al de cualquiera de lospasesdelaOCDE(OrganizacinparalaCo-operacinyelDesarrolloEconmicos)(figura3).LavariacindelacalidaddelaeducacinqueexisteentrelospasesdelaOCDEyaesconsiderable.Sinembargo,ladiferenciaconlospasesendesarrolloenlacantidadprome-diodeaprendizajeadquiridadespusdeunacantidaddeaosdeescolaridaddeterminadasobrepasacualquierdiferenciaalinteriordelaOCDE.Durante los ltimos 10 aos, las investigacionesconrespectoalcrecimientodemuestranquelaconsideracindelacalidaddelaeducacin,medidaatravsdelashabilidadescognitivasadquiridas,alteradrsticamentelaevaluacindel rol de la educacin en el desarrollo econmi-co.Utilizandolosdatosderivadosdelasprue-basinternacionalesderendimientoacadmicohasta 1991 para construir una medida de la cali-daddelaeducacin,HanushekyKimko(2000)14Vandenbussche, Aghion y Meghir (2006).15Bils y Klenow (2000).16Pritchett (2001, 2006).11FIGURA 3EL DESEMPEO EN LAS PRUEBAS INTERNACIONALES DE RENDIMIENTO ACADMICO MIDE LA CALIDADDE LA EDUCACIN A TRAVS DEL TIEMPOFuente: Basado en Hanushek y Wmann (en prensa).12encuentranunefectopositivosignificativo,des-de el punto de vista estadstico y econmico, delacalidaddelaeducacinsobreelcrecimientoeconmicoenelperodo1960-90quesuperalaasociacinentrelacantidaddeeducacinyelcrecimiento.Porlotanto,elhechodenoconsi-derar las diferencias de calidad lleva a pasar poraltodemaneramuysignificativalaverdaderaimportanciadelaeducacinparaelcrecimientoeconmico.Susestimacionessugierenqueunaumentodeunadesviacinestndarenelren-dimientoenlapruebaaniveldelospases(equivalentea47puntosenlapruebademate-mticasdePISA2000,lamismaescalausadaenlafigura3)produciraunaumentoaproxima-dodeunpuntoporcentualenelcrecimientoanual.Esta estimacin deriva de un modelo estadsticoquerelacionalastasasdecrecimientoanualesdelPIBpercpitarealconlamedidadelacali-dad de la educacin, los aos de escolaridad, elniveldeingresoinicialyvariasotrasvariablesdecontrol(incluyendo,endiferentesespecifica-ciones, las tasas de crecimiento de la poblacin,lasmedidaspolticas,laaperturadelasecono-masyotrosaspectossimilares).Laadicindelacalidaddelaeducacinaunaespecificacinbase que incluye solo el ingreso inicial y la can-tidaddeeducacin,aumentalavariacindelPIB per cpita entre los 31 pases consideradosen la muestra de Hanushek y Kimko, que puedeserexplicadaporelmodelodel33%al73%17.Elefectodelosaosdeescolaridadsereduceconsiderablementealincluirlacalidad,quedan-doenunnivelprcticamenteinsignificante.Almismotiempo,laadicindeotrosfactoresnoproduceprcticamenteningunamodificacindelos efectos de la calidad. Diversos estudios rea-lizados desde entonces han obtenido resultadosmuy similares18.En resumen, la evidencia sugiere que la calidaddelaeducacin,medidaentrminosdelosco-nocimientosqueadquierenlosestudiantesse-gnloreflejadoenlaspruebasdehabilidadescognitivas, es considerablemente ms importan-teparaelcrecimientoeconmicoquelameracantidad de educacin.NUEVA EVIDENCIA CON RESPECTO A LAIMPORTANCIA DE LA CALIDAD DE LA EDUCACINPARA EL CRECIMIENTO ECONMICOLanuevaevidenciaincluyepruebasinternacio-nales de rendimiento acadmico que no estabandisponibles anteriormente y utiliza los datos msrecientesconrespectoalcrecimientoeconmi-coparaanalizarunperodoinclusomslargo(1960-2000)19. Extiende a 50 la muestra de pa-sesconinformacindisponiblesobrelospunta-jes de las pruebas y sobre el crecimiento. Estosdatostambinseutilizanparaanalizarlosefec-tosdeltramoinferioryeltramosuperiordeladistribucindelacalidaddelaeducacinsobreel crecimiento econmico, as como tambin lasinteraccionesentrelacalidaddelaeducacinyla infraestructura institucional de una economa.Lamedidadelacalidaddelaeducacinesunpromediosimpledelospuntajesenmatemti-cas y ciencia en las pruebas internacionales, in-terpretadocomounvalorsustitutivodeldesem-peoeducacionalpromediodetodalafuerzalaboral.Estamedidacomprendelashabilidadescognitivasensutotalidad,nosoloaquellasde-sarrolladas en las escuelas. Por lo tanto, ya seaquelashabilidadessedesarrollenenelhogar,enlasescuelasoencualquierotrolugar,seincluyen en los anlisis del crecimiento.DespusdecontrolarelnivelinicialdelPIBpercpitaylosaosdeescolaridad,lamedidadelospuntajesdelaspruebasrepresentaunefec-toestadsticamentesignificativosobreelcreci-mientodelPIBpercpitarealenelperodo1960-2000(figura4).Deacuerdoaestasimpleespecificacin,lospuntajesdelaspruebasqueson superiores en una desviacin estndar (me-didosaniveldelosestudiantesentodoslospasesdelaOCDEenPISA)estnasociadosaunaumentodedospuntosporcentualesenlatasadecrecimientoanualpromediodelPIBpercpita durante todo el perodo de 40 aos.Elhechodeagregarcalidadeducacional(aunmodeloquesoloincluyeelingresoinicialylosaosdeescolaridad)aumentalaproporcindelavariacindelcrecimientoeconmicoexplica-da del 25% al 73%. La cantidad de educacin esestadsticamentesignificativaenrelacinconelcrecimientoeconmicoenunaespecificacinquenoconsideralacalidaddelaeducacin,pero la asociacin entre los aos de escolaridad17Hanushek y Kimko (2000).18Barro(2001);Wmann(2002,2003b);BosworthyCollins(2003);Coulombe,TremblayyMarchand(2004);CoulombeyTremblay (2006); Jamison, Jamison y Hanushek (en proceso).19Hanushek y Wmann (2007).13FIGURA 4LOS PUNTAJES DE LAS PRUEBAS, EN CONTRAPOSICIN A LOS AOS DE EDUCACIN, TIENEN UN FUERTEIMPACTO EN EL CRECIMIENTOA. IMPACTO DE LOS PUNTAJES DE LAS PRUEBAS EN EL CRECIMIENTO ECONMICOFuente: Hanushek y Wmann (2007).Nota: Estos son diagramas de variables agregadas de una regresin de la tasa de crecimiento anual promedio (en porcentaje) del PIB per cpitarealen1960-2000conrespectoalnivelinicialdelPIBpercpitarealen1960,lospuntajespromediodelaspruebasinternacionalesderendimiento acadmico y el promedio de aos de escolaridad en 1960.ARG = Argentina, AUS = Australia, AUT = Austria, BEL = Blgica, BRA = Brasil, CAN = Canad, CHE =Suiza, CHL = Chile, CHN = China, COL =Colombia, CYP = Chipre, DNK = Dinamarca, EGY = Rep. rabe de Egipto, ESP = Espaa, FIN = Finlandia, FRA = Francia, GBR = Reino Unido,GHA = Ghana, GRC = Grecia, HKG = Hong Kong (China), IDN = Indonesia, IND = India, IRL = Irlanda, IRN = Rep. Islmica de Irn, ISL = Islandia,ISR = Israel, ITA =Italia, JOR = Jordania, JPN = Japn, KOR = Rep. de Corea, MAR = Marruecos, MEX = Mxico, MYS = Malasia, NLD =Holanda,NOR = Noruega, NZL = Nueva Zelanda, PER = Per, PHL = Filipinas, PRT = Portugal, ROM = Rumania, SGP = Singapur, SWE = Suecia, THA =Tailandia, TUN = Tnez, TUR = Turqua, TWN = Taiwn, URY = Uruguay, USA = Estados Unidos, ZAF = Sudfrica y ZWE = Zimbabwe.B. IMPACTO DE LOS AOS DE ESCOLARIDAD EN EL CRECIMIENTO ECONMICO14y el crecimiento se vuelve insignificante y se re-duceacasicerounavezquelacalidaddelaeducacinseincluyeenelmodelo(vaselaparteinferiordelafigura4)20.Elmismopatrnderesultadossemantienecuandosedejadelado cualquier variacin entre cinco regiones delmundo. De manera que, incluso cuando se con-sideralavariacinsoloencadaregin,lacali-dad de la educacin est relacionada significati-vamente con el crecimiento econmico.Laliteraturarecienteconrespectoalosdetermi-nantesdelcrecimientoeconmicorecalcalaim-portancia del marco institucional de la economa.Lasmedidasmscomunesyslidasdelmarcoinstitucionalutilizadaseneltrabajoempricosonlaaperturadelaeconomaalcomerciointerna-cionalylaseguridaddelosderechosdepropie-dad.Estasdosvariablesinstitucionalessonmuysignificativas en conjunto cuando se las agrega almodelo. Pero el efecto positivo de la calidad de laeducacinenelcrecimientoeconmicopersisteluegodelainclusindeestoscontroles,aunquesu magnitud se reduce a 1,26.Otrosposiblesdeterminantesdelcrecimientoeconmicoquesuelenseranalizadosenlalite-ratura son la fertilidad y la geografa. No obstan-te, cuando se agregan al modelo la tasa de ferti-lidadtotalylosvaloressustitutivosgeogrficoscomunestalescomolalatitudolafraccindelasuperficiedelterrenoubicadaentrelostrpi-cos geogrficos, ninguna est asociada de ma-neraestadsticamentesignificativaalcrecimien-to econmico.Un aspecto importante es si el rol de la calidad delaeducacineneldesarrolloeconmicodifiereentrelospasesendesarrolloylospasesdesa-rrollados. Pero los resultados son notoriamente si-milarescuandosecomparalamuestradepasesde la OCDE con la muestra de pases no pertene-cientesaestaorganizacin,siendolaestimacinpuntualdelefectodelacalidaddelaeducacinligeramente superior en los pases no pertenecien-tesalaOCDE.(Sinembargo,ladiferenciaenelefecto de la calidad de la educacin sobre el creci-mientoeconmicoentreambosgruposdepasesnoesestadsticamentesignificativa).Losresulta-dossiguensiendolosmismosdesdeelpuntodevista cualitativo cuando se agregan nuevamente laapertura y la calidad de las instituciones como va-riablesdecontrol.Cuandolamuestraseseparabasndose en el hecho de que un pas se encuen-tre bajo o sobre el promedio del PIB per cpita en1960,elefectodelacalidaddelaeducacinesmayorenlospasesdebajoingresoqueenlospases de alto ingreso (figura 5).Entrelospasesendesarrollo,losretornosdelincrementodelosaosdeescolaridadaumen-tanenfuncindelacalidaddelaeducacin.Unavezqueexisteunsistemaescolardealtacalidad,sejustificamanteneralosniosenlaescuela durante ms tiempo, pero no se justificasi el sistema escolar no desarrolla habilidades.Losresultadossonmuyslidosalasespecifi-cacionesalternativasdelasrelacionesconelcrecimiento.Enprimerlugar,elimpactodelashabilidadescognitivassiguesiendocualitativa-menteigualalmedirsesolamenteatravsdelas pruebas rendidas al nivel del primer ciclo del aeducaci nsecundari a,excl uyendotodapruebadeeducacinprimariaodelltimoaodelaeducacinsecundaria.Dadaslasdiferen-testasasdeegresodelsistemaescolar,lapruebaparaelltimoaodelaeducacinse-cundariapodraimplicarmuestrastransversa-lesdepasesconunaselectividaddiferencialdelosestudiantesquerindenlaprueba.Sinembargo,nilaspruebasparalaeducacinpri-maria ni aquellas realizadas en el ltimo ao desecundaria son cruciales para los resultados.Ms an, los resultados son cualitativamente igua-lescuandoseutilizansololospuntajesobtenidosenlaspruebasrendidasapartirde1995.Estaspruebas recientes no se han utilizado en los anli-sisanterioresygeneralmenteseconsideraquesonlasquetienenelmayorniveldecontroldelmuestreo y de la calidad. Al mismo tiempo, debidoa que el desempeo en las pruebas medido a par-tirde1995estrelacionadoconlosdatosecon-micos para el perodo 1960-2000, tambin se utili-z una medida de los puntajes de las pruebas queno considera las pruebas posteriores a los ltimosaosdeladcadadelos90.Losresultadossonslidos,conunaestimacinpuntualconrespectoa la variable de los puntajes de las pruebas que essignificativamentemsaltacuandolaspruebasestnrestringidassoloaaquellasrendidashasta1995 (muestra reducida a 34 pases) y hasta 1984(22pases).Enresumen,losresultadosnoestninfluidossolamenteporlospuntajesdelasprue-bas iniciales ni ms tardas.20Encualquieradelasespecificaciones,existeevidenciadecon-vergenciacondicionalenelsentidodequelospasesconunmayor ingreso inicial tienden a crecer en forma ms lenta duran-te el perodo posterior (Hanushek y Wmann 2007).15FIGURA 5LOS PUNTAJES DE LAS PRUEBAS INCIDEN EN EL CRECIMIENTO TANTO EN LOS PASES DE BAJO INGRESOCOMO DE ALTO INGRESOA. PASES CON UN INGRESO INICIAL BAJO LA MEDIAFuente: Hanushek y Wmann (2007).Nota: Estos son diagramas de variables agregadas de una regresin de la tasa de crecimiento anual promedio (en porcentaje) del PIB per cpitarealen1960-2000conrespectoalnivelinicialdelPIBpercpitarealen1960,lospuntajespromediodelaspruebasinternacionalesderendimiento acadmico y el promedio de aos de escolaridad en 1960. La divisin en pases de bajo y alto ingreso se realiz considerando si elPIB per cpita de un pas en 1960 estaba bajo o sobre la mediana de la muestra.B. PASES CON UN INGRESO INICIAL SOBRE LA MEDIA16Losresultadostambinsonslidoscuandolosanlisisserealizanendossubperodos:1960-80 y 1980-2000. El perodo ms reciente incluyelacrisismonetariaasiticayotrostrastornoseconmicosimportantes,quepodranafectarelimpactoevidentedelacalidaddelaeducacinsobre el crecimiento, pero no lo hacen. Los pun-tajesdelaspruebasejercenunefectopositivosobreelcrecimientoenambossubperodos,mientrasquelosaosdeescolaridadsoninsig-nificantes en ambos.EstnimpulsandolospasesdeAsiadelEstelaasociacinentrelacalidaddelaeducacinyel crecimiento econmico? Como lo evidencia lafigura4,variospasesde AsiadelEsteexhibentantounaaltacalidadeducacionalcomounaltocrecimiento econmico; estos pases dominan elextremosuperiorderechodelafigura.Sinem-bargo,laasociacinentrecalidaddelaeduca-cinycrecimientonosedebesolamenteaunadiferenciaentrelospasesde AsiadelEsteyelresto,nientrecualquiercombinacinderegio-nes del mundo. Aun ms, cuando se eliminan delamuestralos10pasesdeAsiadelEste,laestimacinconrespectoalacalidaddelaedu-cacinsiguesiendoaltamentesignificativades-delaperspectivaestadstica,conunaestima-cinpuntualde1,3.Elsignificativoefectoenlamuestra sin los pases de Asia del Este tambinesevidenteenlosdossubperodosseparados,siendolasestimacionespuntualesmayoresenlas regresiones separadas.EDUCACIN PARA TODOS O FSICOS NUCLEARES,O AMBOS?Esimportantesabersilasdiferentespartesdeladistribucindelaeducacinafectanelcreci-mientodediferentemanera.Entrminosgene-rales,sonunospocosfsicosnuclearesubi-cados en el tramo superior quienes estimulan elcrecimientoeconmicooeslaeducacinparatodoslaqueestableceunabaseampliaeneltramoinferiordeladistribucin?Tieneeldes-empeoeducacionalendiferentespuntosdeladistribucindistintosefectossobreelcrecimien-to econmico?Estos efectos se estiman midiendo la proporcindeestudiantesdecadapasquealcanzaunciertoumbraldealfabetizacinbsicaenlaes-calainternacional,comotambinlaproporcinde estudiantes que supera un umbral internacio-naldedesempeosuperior.Seutilizanlospun-tajesequivalentesa400y600enlaspruebascomolosdosumbralesenlaescalainternacio-nal transformada.Elumbralde400puntosseutilizapararepre-sentarlaalfabetizacinbsica.Porejemplo,enlapruebadematemticasdePISA2003,estocorresponderaalpuntomediodelrangodeni-vel1,quedenotaquelosestudiantespuedenresponderpreguntasqueinvolucrancontextosfamiliares cuando se encuentra presente toda lainformacin pertinente y las preguntas estn for-muladas con claridad. Si bien la prueba de cien-cia de PISA 2003 no define un conjunto comple-todenivelesdecompetencia,elumbralde400puntosseutilizacomolmiteinferiordelnivelbsicodealfabetizacinenciencia21.Unnivelde400puntossignificaundesempeoequiva-lenteaunadesviacinestndarbajolamediadelaOCDE.Laproporcindeestudiantesquealcanzanestenivelvaradel18%enPeral97%enHolandayJapn,conunamedianain-ternacionalde86%paralamuestra.Elumbralde600puntosrepresentaalosestudiantesdemuyaltodesempeo,quealcanzanundesem-peosuperioraunadesviacinestndarsobrelamediadelaOCDE.Laproporcindeestu-diantesquealcanzanestenivelvarademenosde0,1%enColombiayMarruecosa18%enSingapurylaRepblicadeCoreay22%enTaiwn(China),conunamedianainternacionalde 5% para la muestra.Cuandoseingresalaproporcindeestudiantessobreambosumbralesenelmodelodecreci-miento,ambosgruposexhibenseparadamenteuna relacin significativa con el crecimiento eco-nmico.Estoquieredecirquetantolaeduca-cinparatodoscomolaproporcindelosestu-diantesdemejordesempeoparecenejercerseparadamenteefectosidentificablessobreelcrecimientoeconmico.Estosresultadosinicia-les deberan considerarse como indicativos msquedefinitivos,inclusoconsiderandolaaltaco-rrelacinentreambasmedidasdecalidad(0,73aniveldelospases).Otroaspectoimportanteesquelamagnitudrelativadelosefectosdeldesempeoeneltramoinferioryeneltramosuperior de la distribucin depende de la especi-ficacin,yserequierennuevasinvestigacionesparaentregarpronsticosmsdetallados.Aunas, la evidencia sugiere marcadamente que am-basdimensionesdeldesempeoeducacional21OCDE (2004).17son importantes para el potencial de crecimientodeunaeconoma22.Especificacionesadiciona-les utilizando diferentes puntos de la distribucindelospuntajesenlaspruebasapoyanestaperspectiva general.Lamedidabasadaenunacombinacindelospuntajes de las pruebas tambin puede dividirseenunamedidaqueutilizasololaspruebasdematemticasyunaqueutilizasolamentelaspruebasenciencias.Ambospuntajesespecfi-cosaunamateriaestnsignificativamenteaso-ciados al crecimiento, ya sea que se los ingreseenformaseparadaoconjunta.Existealgunatendenciaaqueeldesempeoenmatemticaspredominesobreeldesempeoencienciaenespecificacionescondiferentesolidez,peroeldesempeoenmatemticasyeldesempeoencienciatienendiferenteincidenciaenelcreci-miento econmico.Enresumen,diferentesdimensionesdelacali-dad de la educacin parecen tener efectos posi-tivosindependientessobreelcrecimientoeco-nmi co. Est oesvl i dot ant oparal asdimensionesbsicascomoparalasdimensio-nessuperioresdeldesempeoeducacionalyparalasdimensionesdematemticasyciencia.Sinembargo,debidoalreducidotamaodelasmuestrasdelospases,sedeberaasignarma-yorconfianzaalpatrnderesultadosquealasestimaciones especficas.LA INTERACCIN DE LA CALIDAD DE LA EDUCACINCON LAS INSTITUCIONES ECONMICASEl rol de las instituciones econmicas como cau-sa fundamental de las diferencias en el desarro-llo econmico, enfatizado en la literatura recien-te23, plantea la posibilidad de que el efecto de lacalidad educacional sobre el crecimiento econ-micodifieradependiendodelasinstitucioneseconmicasdeunpas.Elmarcoinstitucionalafectalarentabilidadrelativadelapirateraylaactividadproductiva.Siseutilizanlosconoci-mientosyhabilidadesdisponiblesenlaprimeraactividadmsqueenlasegunda,elefectoso-bre el crecimiento econmico podra ser muy di-ferente,volvindoseinclusonegativo24.Ladis-tribucindeltalentoentrelasocupacionesasalariadas y las actividades basadas en el em-prendimientoesimportanteparaelcrecimiento:los pases con un mayor nmero de estudiantesdeingenieracrecenconmayorrapidezylospasesconunmayornmerodeestudiantesdeleyescrecenenformamslenta25.Laeduca-cinpuedenotenermuchoimpactoenlospa-sesmenosdesarrolladosquecarecendeotrosfactoresfacilitadores,talescomoinstitucionesestablecidasparalosmercadosylossistemaslegales26.Ydebidoalasdeficienciasenelam-bienteinstitucional,lashabilidadescognitivaspodranhaberseaplicadoaactividadessocial-menteimproductivasenmuchospasesende-sarrollo,volviendoinsignificanteelefectopro-mediodelaeducacinsobreelcrecimientoentodoslospases27.Losretornossocialesdelaeducacinpuedenserbajosenlospasesconambientesinstitucionalesperversos,unpuntoque ciertamente vale la pena investigar.Alagregarlainteraccindelacalidaddelaedu-cacinyunamedidainstitucionallaaperturaalcomerciointernacionalalaespecificacindelcrecimiento,seobtieneunasugerenciadequeambostienenefectosindividualessignificativossobre el crecimiento econmico y una interaccinpositiva importante. El impacto de la calidad de laeducacinenelcrecimientoeconmicoes,enefecto,notablementemayorenlospasesquehanestadoplenamenteabiertosalcomercioin-ternacionalqueenlospasesquehanestadototalmentecerrados.Elimpactodelacalidaddela educacin en el crecimiento econmico es sig-nificativamente positivo, si bien con una magnitudrelativamentebajade0,9,enlaseconomasce-rradas,peroaumentaa2,5enlaseconomasabiertas.Elresultadoinformadoesslidoalin-cluirlamedidadeproteccincontralaexpropia-cin.Alutilizarlaproteccincontralaexpropia-ci nenl ugardel aaperturaal comerci ointernacionalcomomedidadelacalidadinstitu-cional, tambin se obtiene un trmino de interac-cinpositivoconlacalidaddelaeducacin,sibien carente de significacin estadstica.Enresumen,tantolacalidaddelambienteinsti-tucionalcomolacalidaddelaeducacinpare-cenimportantesparaeldesarrolloeconmico.Adems, el efecto de la calidad de la educacinenelcrecimientoparecesignificativamentema-yor en los pases con un marco institucional pro-22Vase Hanushek y Wmann (2007) para mayores detalles.23Acemoglu, Johnson y Robinson (2001, 2002, 2005).24North (1990).25Murphy, Shleifer y Vishny (1991).26Easterly (2002).27Pritchett (2001, 2006).18ductivo, de manera que la buena calidad institu-cionalylabuenacalidadeducacionalpuedenreforzarsemutuamente.Porlotanto,elefectomacroeconmicodelaeducacindependedeotraspolticaseinstitucionescomplementariasde fomento al crecimiento. Sin embargo, las ha-bilidades cognitivas tienen un significativo efectopositivosobreelcrecimientoinclusoenlospa-ses con un dbil ambiente institucional.LAS IMPLICACIONES DE LA REFORMA EDUCACIONALPARA UN CRECIMIENTO MS RPIDOEs importante comprender las consecuencias delaspolticasdestinadasamejorarlosindicado-reseducacionales.Lasestimacionesanterioresentreganinformacinacercadelasimplicacio-neseconmicasalargoplazodelosmejora-mientosdelacalidaddelaeducacin.Paracomprendermejorelimpactodelmejoramientodel rendimiento acadmico, es til relacionar lasreformas de polticas directamente con el patrndeindicadoreseconmicosconsistenteconlosmejoramientos factibles.Dos aspectos de todo plan de reforma educacio-nal son importantes. En primer lugar, cul es lamagnitud de la reforma ya lograda? En segundolugar,concuntarapidezseobtienenresulta-dosderivadosdelareforma?Paraunaevalua-cincomparativa,considreseunareformaqueproduceunmejoramientode0,5desviacionesestndarenelrendimientopromediodelosegresadosdelsistemaescolar.Estamedidaesdifcildecomprenderintuitivamente,enpartedebidoaquelamayoradelaspersonastienenexperienciasalinteriordeunsolopas.Sinem-bargo, es posible colocar esto en el contexto delasestimacionesanteriores.Considrese,porejemplo, un pas en desarrollo con un desempe-opromediodeaproximadamente400puntosenlaprueba,loquecorrespondeaproximada-mente a la alfabetizacin mnima. En los exme-nesdePISA2003,elrendimientopromedioenBrasil, Indonesia, Mxico y Tailandia se encuen-traentornoaestenivel.Unplandereformaagresivo consistira en cerrar la mitad de la bre-chaconelestudiantepromediodelaOCDE,unmejoramiento de media desviacin estndar.Comounareformadepolticaalternativa,consi-drese lo que ocurrira si un pas que actualmen-teexhibeundesempeocercanoalamediadelospasesdelaOCDEenPISA,con500puntosenlaprueba(porejemplo,NoruegaoEstadosUnidosenPISA2000o AlemaniaenPISA2003)lograraaumentarsucalidadeducacionalalnivelde los estudiantes de mejor desempeo en PISA,conaproximadamente540puntosenlaprueba(por ejemplo, Finlandia o Corea en cualquiera delas dos pruebas PISA). Este aumento representa0,4 desviaciones estndar.Lacronologadelareformatambinesimpor-tantedesdedosperspectivas.Enprimerlugar,estavariacindeldesempeodelosestudian-tesnopuedeobtenerseenformainstantnea,sinoquerequieremodificacionesenlasescue-lasqueselograrnatravsdeltiempo(diga-mos,atravsdelreemplazosistemticodelosdocentespormediodelajubilacinyposterio-rescontrataciones).Elplazodecualquierrefor-maesdifcildeespecificar,peroellogrodelavariacinde0,5desviacionesestndardescritaanteriormenteparatodaunanacinpodrato-mar20a30aos.Ensegundolugar,silasre-formastienenxito,suimpactoenlaeconomano ser inmediato; inicialmente los nuevos egre-sados sern una pequea proporcin de la fuer-zalaboral.Pasaralgntiempodespusdelareforma de las escuelas para que se materialicesuimpactosobrelaeconoma.Enotraspala-bras,lasestimacionesanterioresdebenconsi-derarsemsbiencomolosresultadosalargoplazoodeequilibriodeunafuerzalaboralconuna calidad educacional determinada.Lasreformasmsrpidastendrnmayoresim-pactos sobre la economa, simplemente debido aquelosmejorestrabajadorespasarnaconfor-marunapartedominantedelafuerzalaboralenforma ms rpida (figura 6). Sin embargo, inclusounplandereformaa2030aostieneunim-pactopoderoso.Porejemplo,unplana20aosdaralugaraunaumentodelPIBdel5%enelao2037(encomparacinconlamismaecono-masinningnaumentodelacalidaddelaedu-cacin).Lafiguratambingraficaun3,5%delPIB, un nivel de gasto agresivo para la educacinenmuchospasesdelmundo.El5%delPIB,unporcentajesignificativamentemayorqueelgastotpico de un pas en toda la educacin primaria ysecundaria,representauncambioverdadera-mente significativo, que permitira que el dividen-doentrminosdecrecimientocubrieraholgada-mentetodoelgastoeneducacinprimariaysecundaria.Sinembargo,inclusounprogramadereformaa30aos(nologradocabalmentehastaelao2035)setraduciraenunaumentosuperior al 5% del PIB real en el ao 2041.19Laproyeccindeestosaumentosnetosderiva-dosdelacalidaddelaeducacinmsalldelperododereformamuestraclaramentelosim-pactosdelareformaalargoplazo. Atravsdeun horizonte de 75 aos, una reforma a 20 aosproduceunPIBrealsuperiorenun36%alPIBquehabrasinuncambioenlacalidadeduca-cional.Sin embargo, debe quedar claro que estos efec-tosrepresentanelresultadodelosaumentosreales en los indicadores educacionales. Se hanrealizado muchos intentos en todo el mundo pormejorar los indicadores educacionales, pero mu-chos de estos no han logrado mejoramientos enelrendimientoacadmicodelosestudiantes.Las malas reformas aquellas que no tienen im-FIGURA 6EL PIB AUMENTA SIGNIFICATIVAMENTE EN FUNCIN DE UN MEJORAMIENTO MODERADO DE LOSCONOCIMIENTOS (0,5 DESVIACIONES ESTNDAR)Fuente: Hanushek y Wmann (2007).Nota: La figura simula el impacto de las polticas de reforma sobre la economa tomando 20 o 30 aos para un mejoramiento de 0,5 desviacionesestndar en los indicadores educacionales al final del segundo ciclo de la educacin secundaria, designado como un mejoramiento moderado delosconocimientos.Paralacalibracin,sesuponequelaspolticasseinicianenelao2005,demaneraqueunareformaa20aosestaracompletaenelao2025.Sepresumequelapolticadereformarealoperaenformalineal,demaneratalque,porejemplo,unareformaa20aosquefinalmenteprodujeraunaumentodelrendimientoen 1/2desviacinestndaraumentaraeldesempeodelosegresadosen0,025desviacionesestndarcadaao.Tambinesnecesariocaracterizarelimpactosobrelaeconoma,quesesuponequeesproporcionalalosnivelesderendimientopromediodelostrabajadoresenlaplenituddesuvidaproductiva.Finalmente,paraesteejercicio,elimpactodelcrecimiento se proyecta de acuerdo al modelo de rendimiento bsico, que tambin incluye el impacto independiente de las instituciones econmi-cas, obtenindose una estimacin del coeficiente basado en los puntajes de las pruebas equivalente a 1,265. La figura indica cunto mayor es elniveldelPIBencualquiermomentodespusdeliniciodelapolticadereformacomparadoconlacifrasinreforma.Enotraspalabras,lasestimaciones sugieren que se espera un aumento del PIB superior a cualquier crecimiento derivado de otros factores.pacto en los estudiantes no tendrn estos efec-tos en trminos de crecimiento.Estasimulacinmuestraquelasestimacionesanteriores de los efectos de la calidad de la edu-cacinsobreelcrecimientotienengrandesim-pactosenlaseconomasnacionales.Almismotiempo,sibienlasrecompensassongrandes,tambinimplicanquelaspolticasdebenconsi-derarseatravsdeperodosprolongados,loquerequierepaciencia,algoquenosiempreestpresenteenlaformulacindelaspolticasnacionales.Adems,estasreformasdebensercolocadasdentrodeunaperspectivamsam-plia, debido a que otros tipos de cambios institu-cionaleseinversionestambintomarntiempo.Lamodificacindelasinstitucioneseconmicas20bsicas, por ejemplo, no suele producirse de undaparaotroylaeconomanecesitatiempopara ajustarse.CUL ES LA SITUACIN DEL MUNDODESARROLLADO EN LA ACTUALIDAD?Dadalaimportanciadelashabilidadescogniti-vasparaeldesarrolloeconmico,essignificati-vo documentar la situacin imperante en los pa-sesendesarrolloenloquerespectaalacantidaddeeducacinylacalidaddelaeduca-cin.BAJA CANTIDAD DE EDUCACINLasdesventajasdelospasesmenosdesarro-lladosentrminosdematrculaeducacionalynivel de educacin se han documentado amplia-mente. Si bien casi todos los pases de la OCDEhan alcanzado un nivel de escolaridad universalhastaelnovenogrado,todaslasregionesendesarrollo estn lejos de este nivel (figura 7). Enelpasafricanopromediorepresentadoporlosdatos,soloel13%decadacohorteterminaelnoveno grado y menos del 30% lo hace en Am-rica Central y Asia del Sur y del Este. Incluso enAmrica del Sur, solamente el 43% egresa, aun-quesoloel17%deunacohortenoterminaelquintogrado(loqueamenudosirvecomounaindicacininicialdelastasasdealfabetizacinbsicayconocimientosbsicosdematemti-cas).EnfricaOccidentalyCentral,el59%decadacohortenoterminanisiquieraelquintogrado y el 44% nunca se matricula en el sistemaescolar.Centrndoseenestadimensindelacantidadde educacin, muchas iniciativas de polticas delosgobiernosnacionalesydelasagenciasdedesarrollo internacionales han intentado aumen-tarelniveldeeducacin.Losdatosdelafigura7 muestran que existe un largo camino por reco-rrer. Pero incluso este sombro panorama puedesubestimar el desafo.BAJA CALIDAD DE LA EDUCACINLadescripcindelastasasdeegresodelsiste-maescolarnoconsideraelniveldehabilidadescognitivas adquirido. El hecho de completar cin-co o incluso nueve aos de educacin en el pasen desarrollo promedio no significa que los estu-diantesseencuentrenalfabetizadosfuncional-menteenlashabilidadescognitivasbsicas.ComolodocumentauninformerecientedelGrupodeEvaluacinIndependientedelBancoMundial(2006),seasignunaaltaprioridadalaumentodelamatrculaenlaeducacinprima-riaenlospasesendesarrolloduranteloslti-mos 15 aos. El hecho de que los nios estuvie-ranaprendiendoatrajomuchomenosatencin.Elbajodesempeodelosestudiantesencasitodoslospasesendesarrolloqueparticiparonenlaspruebasinternacionalesderendimientoacadmicoyahasidodocumentado(figura3).Sinembargo,elrendimientomediopuedees-conderladispersinalinteriordelospasesylosanlisisanterioresdelcrecimientomuestranqueexisteunainformacindiferenteenlosdis-tintospercentilesdelosdatosdelospuntajesde las pruebas.En la Figura 8 se muestra la proporcin de estu-diantes de los pases seleccionados que superalosumbralesde400y600puntosenlaescalatransformadadelaspruebasinternacionalescombinadas,lamismamedidayumbralesutili-zados en los anlisis de crecimiento anteriores.Alconsiderarelrendimientoacadmicodelosestudiantesenlaeducacinbsica,lapropor-cindeestudiantesquesuperaelumbralde400puntosrepresentaunumbralaproximadodelaalfabetizacinbsicaenmatemticasyciencias.Comoesevidenteapartirdelafigu-ra,estaproporcinvaraenormementeentrelosdiferentespases.EnJapn,Holanda,Co-rea,TaiwnyFinlandia,menosdel5%delosestudiantesevaluadosseencuentrabajoesteumbraldealfabetizacin.Encontraste,msdelamitaddelosestudiantesevaluadosenmu-chospasesendesarrollonoalcanzaesteum-bral.LospasesconlasmayoresproporcionesdeestudiantesfuncionalmenteanalfabetossonPer(82%),Arabi aSaudi ta(67%),Brasi l(66%),Marruecos(66%),Sudfri ca(65%),Botswana(63%)yGhana(60%).Enestospa-ses,msdel60%delosalumnosmatriculadosenelsistemaescolarnologralaalfabetizacinbsicaenlashabilidadescognitivas.Ntesequeelgrupodepasesendesarrolloqueparti-cipaenlaspruebasinternacionalesprobable-menteyaconstituyeunamuestraseleccionadadetodoslospasesendesarrolloyqueloses-tudiantes matriculados en el sistema escolar enlos diferentes grados evaluados probablementerepresentan un grupo seleccionado de nios deuna edad determinada.21LA MAGNITUD DE LA TAREA: CANTIDAD Y CALIDADDE LA EDUCACINEstilcombinarlasdosvisionesseparadasdelosdesafoseducacionalesqueenfrentanlospases en desarrollo: la cantidad y calidad de laeducacin.Enelcasodelospasesquecuen-tan tanto con datos confiables sobre el nivel deeducacin derivados de las encuestas de hoga-rescomocondatosdelaspruebasinternacio-nalesderendimientoacadmico,elniveldeeducacindelosestudiantesde15-19aosderivadodelaomsrecientedisponiblesecombina con los puntajes de las pruebas al tr-mino del primer ciclo de la educacin secunda-ria(octavogradooestudiantesde15aosdeedad)deunaoadyacentecercano.Estoper-mitecalcularlasproporcionesaproximadasdelascohortesrecientesenedaddeegresodelsistema escolar: cuntos nunca se matricularonen el sistema escolar, cuntos desertaron de laescuelaenquintogradoyennovenogrado,cuntosterminaronelnovenogradoconunrendimientobajolos400puntos(loqueindicaunanalfabetismofuncional)ycuntostermina-ronelnovenogradoconunrendimientosobre400.Solamenteelltimogrupopuedevisuali-zarse como un grupo que ha obtenido una alfa-betizacinbsicaenlashabilidadescogniti-vas28.En 11 de los 14 pases para los cuales se dispo-nededatosAlbania,Brasil,Colombia,Egipto,Ghana,Indonesia,Marruecos,Per,Filipinas,SudfricayTurqualaproporcindeestudian-tescompletamentealfabetizadosenlascohor-tesrecientesesinferiorauntercio.EnGhana,Sudfrica y Brasil, solo el 5 a 8% de cada cohor-te logra la alfabetizacin (figura 9). El resto, msdel90%delapoblacin,seencuentraensitua-cindeanalfabetismo,debidoaquenuncasematriculenelsistemaescolar,desertdelaescuelaenelnivelprimariooacomienzosdelnivelsecundarioo,inclusodespusdeterminarFIGURA 7ES EVIDENTE QUE EN LOS PASES EN DESARROLLO EXISTE UN BAJO NIVEL DE EDUCACINNota: Basado en Pritchett (2004).28Pritchett (2004); Wmann (2004).22elprimerciclodelaeducacinsecundaria,suadquisicindelashabilidadescognitivasbsi-cas fue demasiado baja como para ser conside-radoalfabetizado.Encontraste,el42%deunaFIGURA 8LA PROPORCIN DE ESTUDIANTES BAJO 400 (ANALFABETOS), ENTRE 400 Y 600, Y SOBRE 600VARA NOTORIAMENTE ENTRE LOS PASES SELECCIONADOScohorteenTailandia,el55%enArmeniayel63% en Moldavia pueden considerarse como al-fabetizados al final del primer ciclo de la educa-cin secundaria.Fuente: Hanushek y Wmann (en proceso), basado en diversas pruebas internacionales.23Unejemplodeunapreguntadeunapruebadeeducacin bsica tomada de una de las pruebasinternacionalesderendimientoacadmicoilus-traelalcancedelproblemaenlospasesendesarrollo.Unapreguntahechaalosestudian-tesdeoctavogradoenlapruebaTIMSS2003fue:Aliciarecorriunadistanciaen49,86se-gundos.Bettyrecorrilamismadistanciaen52,30 segundos. Cunto tiempo ms le tom aBettyrecorrerladistanciaquea Alicia?(a)2,44segundos, (b) 2,54 segundos, (c) 3,56 segundosy(d)3,76segundos.Mientrasqueel88%delosestudiantesdeoctavogradoenSingapur,el80%enHungrayel74%enEstadosUnidosobtuvolarespuestacorrecta,(a),soloel19%logr la respuesta correcta en Arabia Saudita, el29%enSudfricayel32%enGhana.Unares-puestaalazarhabradadocomoresultadoun25% en promedio.Lacombinacindelosdatosconrespectoalni-vel de educacin cuantitativo y al logro cualitati-vo de las habilidades cognitivas deja en eviden-cialaenormetareaquedebeenfrentarlamayora de los pases en desarrollo. En muchosdeellos,laproporcindecualquiercohortequetermina el primer ciclo de la educacin secunda-riayapruebaporlomenosunaevaluacindenivelmnimodelaalfabetizacinbsicaenlashabilidadescognitivasesinferiora1personaentre 10. Por lo tanto, los dficits educacionalesen los pases en desarrollo parecen ser aun ma-FIGURA 9GHANA, SUDFRICA Y BRASIL MUESTRAN FUENTES VARIABLES PARA EXPLICAR LA FALTA DE EDUCACINDE LOS ESTUDIANTES DE 15-19 AOS DE EDADNota:ClculosdeHanushekyWmannbasadosenFilmer(2006)ymicrodatosdediferentespruebasinternacionalesderendimientoacadmico.yoresdeloqueseapreciageneralmente.EnPritchett(2004),seentreganvariasreferenciasadicionalesdeejemplosdedesempeoeduca-cionalextremadamentebajodelosestudiantesinclusodespusdeaosdeescolaridadparadiferentespasesendesarrollo.Conestedeso-ladorpanoramaencuantoalacantidadycali-dad de la educacin en la mayora de los pasesendesarrollo,lapreguntaobviaquequedaporformular es: qu se puede hacer?ELMEJORAMIENTODELACALIDADDELAEDUCACINREQUIEREATENCINALASINSTITUCIONESADECUADASYUNGASTOEDUCACIONAL EFICIENTE, NO SOLOMAYORES RECURSOSSiguependientelapregunta:Qusepuedehacerparamejorarlasescuelasenlospasesendesarrollo?Estainterrogantehaabrumadoalasautoridadesresponsablesdelaspolticasenlospasesendesarrollodetodoelmundo,ascomotambinalasorganizacionesdede-sarrollointernacionales.Durantelasltimasdcadas,granpartedelaspolticassehafor-mulado partiendo del supuesto de que el princi-palobstculoparaelmejoramientodelases-cuelaseslafaltaderecursos,unenfoqueaparentementeobviodadalafaltadeinstala-cionesylaescasezdepersonalcapacitadoque enfrentan estos pases.24EL ROL DE LOS RECURSOS Y LOS MAESTROSLamentablemente,tantolosanlisissimplescomolossofisticadoslleganalamismares-puesta: las polticas basadas meramente en losrecursos,queadoptanlaestructuraexistenteparalasoperacionesescolares,tienenpocasprobabilidadesdetraducirseenlosmejora-mientosnecesariosenelaprendizaje.EnelCuadro 1 se presenta evidencia simple con res-pectoaestepunto:basndoseenlosdatosdisponiblesenlamuestradepasesdemedia-noyaltoingreso,noexisteningunarelacinentreelgastoyelrendimientoacadmico.In-vestigacionesrealizadasconrespectoaunaamplia gama de pases, incluyendo una diversi-daddepasesendesarrollo,tambinapoyanesta conclusin29.Lasinvestigacionessobrelasescuelasdelospasesendesarrollohansidomenosexhausti-vas que las realizadas en los pases desarrolla-dos. Adems,laevidenciasuelesermsdbildebido a problemas de datos o problemas ana-lticos de los estudios al respecto. No obstante,comososti eneconvi ncentementePri tchett(2004)basndoseenunaampliaevidencia,espocoprobablequeelmeroaumentodelgastoenlossistemaseducacionalesexistentesenlospasesendesarrollomejoreconsiderable-menteelrendimientodelosestudiantes30.Evi-denciaabrumadoramuestraquelasexpansio-nesporelladodelosinsumos,talescomolasimpleexpansinfsicadelasinstalacioneseducacionalesyelaumentodelgastoporalumno,generalmentenosetraducenenau-mentossustancialesdelascompetenciasylo-gros de aprendizaje de los alumnos. La falta deefectos sustanciales de los recursos en generaly de efectos del tamao de los cursos en parti-cular,sehadetectadoentodoslospasesendesarrollo,incluyendolosdefrica,AmricaLatina y Asia31.Nuevamente,esnecesariocomprenderlanatu-ralezadelosresultados.Enparticular,laevi-denciaserefieremsespecficamentealasin-yeccionesgeneralizadasderecursos.Noseniegaquealgunasinversionessonproductivas.Unaseriedeestudiosentreganevidenciacon-vincentedequeciertosnivelesmnimosdere-cursosclavessuelenservaliososenlapromo-cindelaprendizajedelosestudiantes.Sinembargo,sibienexistensugerenteshallazgosdeefectospositivosdelosrecursosdisemina-dosatravsdelaliteratura32,elprincipalmen-sajesiguenosiendofavorablealasiniciativasde polticas amplias basadas en los recursos. Elimpactodeestaspolticasyprogramas,inclusosisuponemosquepodranreplicarseenotroslugares, es limitado.El hallazgo ms consistente a travs de una am-pliagamadeinvestigacionesesquelacalidaddelmaestroenelaulaesunodelosatributosmsimportantesdelasescuelas33.Losbuenosmaestros,definidosentrminosdelaprendizajedelosestudiantes,soncapacesdeaumentarelrendimientodesusestudiantesmuchomsalldeloquelohacenlosmalosmaestros.Sinem-bargo,laidentificacindelosbuenosmaestrossehavistocomplicadaporelhechodequelasmedidassimplesutilizadascomnmentecomolaexperienciadocente,laformacindocenteoinclusoelcumplimientodelosestndaresdeacreditacin requeridos no estn estrechamen-tecorrelacionadosconlacapacidadrealenelaula.Granpartedeestaevidenciaprovienedeinvestigacionesrealizadasenlospasesdesa-rrollados, pero existe un trabajo muy consistenterealizadoporunaseriedepasesendesarro-llo34. Por ende, es difcil si no imposible iden-tificarlascualidadesdelosmaestrosquepo-dranconformarlabaseparapolticasynormasque incentiven el desarrollo de buenos maestrosen el aula.Estadificultaddefiscalizarelempleodelosmaestrosdealtacalidad(olosadministradoresde alta calidad) sugiere que la estructura institu-cional del sistema escolar debe disearse con elfindebrindarslidosincentivosparaelmejora-mientodelrendimientoacadmicodelosestu-diantes.29Hanushek (1995, 2003), Hanushek y Luque (2003), Wmann yWest (2006).30VaseHanushek(1995),Glewwe(2002),Pritchett(2004)yGlewweyKremer(2006)pararevisionesdelasinvestigacionesconrespectoalosdeterminantesdelacalidaddelaeducacinen los pases en desarrollo.31Para evidencia de los pases africanos, vase, por ejemplo, Kre-mer (2003) y Michaelowa (2001); para los pases latinoamerica-nos,vase,porejemplo,MizalayRomaguera(2002)yW-mannyFuchs(2005);paralospasesde AsiadelEste,vase,por ejemplo, Gundlach y Wmann (2001) y Wmann (2005c).32Vase, por ejemplo, Lockheed y Hanushek (1988).33Hanushek y Rivkin (2006).34Harbison y Hanushek (1992); Hanushek (1995); Hanushek y Lu-que (2003); Hanushek y Rivkin (2006).25FIGURA AEL GASTO POR ALUMNO NO INCIDE EN LAS DIFERENCIAS EN EL RENDIMIENTOACADMICO ENTRE LOS PASESAsociacin entre el rendimiento promedio en matemticas en PISA 2003 y el gasto acumulado enlas instituciones educacionales por alumno entre las edades de 6-15, en dlares, convertido a lasparidades del poder adquisitivoLos decepcionantes resultados obtenidos en el pasado generalmente reflejan la promocin de polticas conpocoapoyoemprico.Sinembargo,estosresultadosnodebengeneralizarseatodaslaspolticas.Muchaspolticasimplicanconsiderablesflujosderecursosgastodirecto,modificacionesdelossueldosdelosmaestros,reduccionesdeltamaodeloscursosyotrosrealizadosenelcontextodelaorganizacinescolaractual.Laevidenciaempricadocumentalasdificultadesqueplanteanestaspolticas.Lasimpleentrega de ms recursos brinda pocas garantas de un mejoramiento significativo del rendimiento acadmi-co de los estudiantes.La figura A presenta la asociacin internacional entre los niveles de gasto y el rendimiento en matemticas enelciclo2003dePISAadministradoporlaOCDE.LalneacontinuaeslalneadelaregresinparalospuntajesdePISAconrespectoalgastoacumulado(6-15aosdeedad).Interpretadaenformaliteral,estalneaindicaqueungastoadicionalde$60.000poralumno(unacuadruplicacindelgastoenlospasesconbajo gasto) est asociado a un mejoramiento de alrededor de media desviacin estndar en los puntajes. Sinembargo, esta relacin se debe casi exclusivamente a los dos valores atpicos de gasto y desempeo: MxicoyGrecia.Esimposiblecreerquelanicadiferenciaentreestosdospasesyelrestodelospasesseasugastoenlasescuelas.Porejemplo,existencuatropasesquegastanmenosqueGrecia,peroexhibenunmejor desempeo. Si se omiten Mxico y Grecia, no existe ninguna relacin entre el gasto y el desempeo (lalnea de regresin discontinua).CUADRO 1EL MERO AUMENTO DEL GASTO EN EDUCACIN NO GARANTIZA UN MEJORAMIENTO DE LOS INDICADORESEDUCACIONALESFuente: OCDE (2004, pp. 102 y 358); Wmann (en prensa-a).26En promedio, los pases con un alto gasto educacional exhiben un desempeo al mismo nivel de los pases conun bajo gasto educacional. Mientras que los pases incluidos en la muestra de la figura corresponden a pasesdemedianoyaltoingreso,comolosealaeltexto,otraevidenciadelospasesendesarrolloesconsistente.Este panorama es solo la demostracin ms reciente de que el gasto por s solo no est asociado al rendimien-toacadmico.Elmismopanoramapuedeencontrarseenpruebasinternacionalesderendimientoanteriores,como TIMSS. Hanushek y Kimko (2000) toman en consideracin otros factores, incluyendo la educacin de lospadres,ensuinvestigacinconrespectoalasdiferenciasinicialesenlospuntajesdelaspruebas,peronoencuentran ninguna relacin con el gasto por alumno, el gasto como fraccin del PIB o el coeficiente maestro-alumnos.Asimismo,inclusocuandoseconsiderannumerosascaractersticasdeantecedentesfamiliaresyescolaresenlasregresionesmicroeconmicasaniveldelosestudiantesenlosdiferentespases,estosresultados se mantienen.Elpanoramatampocovaracuandoseexaminanlasvariacionesdelgastoatravsdeltiempoenpasesindividuales. Un estudio detallado de las variaciones a travs del tiempo del gasto en educacin y el rendimien-toacadmicohamostradoqueelgastoeducacionalporalumnoaumentconsiderablementeentrminosrealesentodoslospasesdelaOCDEconsideradosentreeliniciodeladcadadelos70ymediadosdeladcada de los 90. Sin embargo, la comparacin de los resultados de 1970 y 1994/95 sugiere que no se produjoningn mejoramiento sustancial del rendimiento acadmico en estos pasesa.Esta evidencia, si bien cubre una amplia gama de pases, de nuevo est dbilmente representada en los pasesendesarrollo,debidoaquenohanparticipadodemanerafrecuenteenlasdiversaspruebasinternacionales.Estafaltadeparticipacinesunaspectoimportanteenelreadelaspolticas.Esdifcilsaberculessonlosmejoramientos que se requieren o si cualquier variacin de las polticas est teniendo impacto sin una medicinprecisa del rendimiento acadmico de los estudiantes.Lahistoriageneralqueemergedeltrabajoenlospasesendesarrollosiguesiendomuysimilaraladelospases desarrollados. Es poco probable que la simple entrega de mayores recursos o de recursos de acuerdo alos parmetros comnmente sugeridos, como la reduccin del tamao de los cursos o aumentos generalizadosde los sueldos de los maestros, se traduzca en cambios sustanciales en el rendimiento acadmico. Al igual queenelcasodelospasesendesarrollo,pareceextraordinariamenteimportantedefinirdeformacorrectalosincentivos y la estructura institucional.Laausenciageneralizadadecualquierrelacinsistemticaentreelrendimientoacadmicoylosrecursosplantealainterrogantedesiexistealgnnivelmnimoderecursosrequerido,inclusosilosimpactosnosonevidentesenlosnivelessuperiores.Sepodraafirmarcasiconcertezaqueestoesas.Escoherenteconlospocos hallazgos en el rea de los recursos con respecto a la disponibilidad de textos escolares, la importanciadelasinstalacionesbsicas,elimpactodelaasistenciaregulardelosmaestrosaclasesyotrosaspectosmnimos similares de una escuelab.Almismotiempo,existepocaevidenciadecualquiernocinseriadelasnecesidadesderecursos.Sepodrasospecharquelosefectosdelosrecursosnoestaranrelacionadoslinealmenteconelrendimiento,detalmaneraque,bajounciertonivel,existeunaslidarelacinentrelaadicinderecursosylosindicadoreseducacionales. Existe poca evidencia que apoye este tipo de relacin.Partedeladificultadsurgedelainferenciadequelacalidaddelosmaestroseselelementoescolarmsimportante, pero que esa calidad no est relacionada con las medidas comunes de sueldo, formacin, experien-cia,acreditacinyotrasmedidassimilaresc.Estoimplicaquelosrecursos,almenosdelaformaenquesegastan actualmente, no son eficaces en el mejoramiento de la calidad de los maestros. Ms que una condicinnecesaria,estaessimplementeunaobservacinconrespectoalamaneraenquelasinstitucionesactualestraducen los recursos en resultados.a. Gundlach, Wmann, y Gmelin (2001); Wmann (2002, seccin 3.3).b. Hanushek (1995, 2003).c. Hanushek y Rivkin (2006).27ciSON LOS INCENTIVOSLaanalogaconlasinstitucioneseconmicasestil. Las economas nacionales son dependientesde la calidad de sus instituciones econmicas. Esdifciltenerunaeconomaconunfuertecreci-mientosininstitucionescomplementariasenelmercadolaboralyenelmercadodeproductos,sinaperturaalcomercioexterioreinversionesdel exterior y sin sistemas legales y de derechosdepropiedadeficaces. Asimismo,esdifciltenerunsistemadeeducacinquefuncionebiensinuna estructura institucional de apoyo. Sin embar-go,aesterespecto,existenopinionesmsdis-milesy,probablemente,unamayordivergenciaen los resultados. Parte de la razn de la existen-cia de diferentes opiniones es simplemente la fal-ta de experiencia, anlisis y evidencia.Dicho lo anterior, son importantes algunas polti-casgeneralesclaras.Lamsimportantedeto-dasesqueeldesempeodeunsistemaseveafectadoporlosincentivosofrecidosalosacto-res.Silosactoresqueparticipanenelprocesoeducativorecibenunaretribucin(extrnsecaointrnsecamente)porgenerarunmejorrendi-mientoacadmicoysiselossancionapornogenerar un alto rendimiento, se mejorar el des-empeo.Losincentivosparagenerarunaedu-cacindealtacalidad,asuvez,soncreadospor las instituciones del sistema educacional: to-daslasnormasyregulacionesque(explcitaoimplcitamente)establecenlasrecompensasysancionesparalaspersonasinvolucradas.Unaspectosignificativodeestosincentivoseslaalternativa de lograr un mejor rendimiento a par-tir de los maestros en ejercicio o bien mejorar laseleccinyretencindemaestrosdealtacali-dad.Porlotanto,sepodraesperarquelasca-ractersticas institucionales tengan impacto en elaprendizaje de los estudiantes.Laevidenciasugierequetrescaractersticasinstitucionalespodranformarpartedeunsiste-ma exitoso de entrega de habilidades cognitivasa los estudiantes: Eleccin y competencia. Descentralizacinyautonomadelases-cuelas. Responsabilidad por los resultados.Losanlisismsprofundos,particularmenteconrespectoalosproblemasdediseoeim-plementacinencontextosespecficos,debendejarseparaestudiosyrecopilacionesdema-yor alcance35.ELECCIN Y COMPETENCIA EN LOS PASES ENDESARROLLOLaeleccinylacompetenciaenlasescuelasfueronpropuestashacemediosiglo36.Laideaessimple:lospadres,interesadosenlosresul-tados acadmicos de sus hijos, buscarn las es-cuelasproductivas.Estapresinporelladodelademandagenerarincentivosparaquecadaescuelatengaunbuendesempeo.Estosin-centivostambinpresionarnalasescuelasagarantizar la existencia de docentes de alta cali-dad y un buen currculum.Enlospasesendesarrollo,unaseriedeescue-lasdegestinprivada(particularmenteenEuro-pa)ofrecenalternativasalosestudiantes.La-mentablemente,sehanllevadoacabopocasevaluaciones exhaustivas de las posibilidades deeleccin, en gran parte debido a que no existe ungrupo de comparacin obvio (la eleccin es insti-tuida para todo un pas y no existen ejemplos delaalternativasineleccin).Enunacomparacinentrepases,losestudiantesdelospasesconuna mayor proporcin de escuelas de gestin pri-vada tienden a exhibir un mejor rendimiento37.EnEstadosUnidos,existenlimitadosejemplosdeeleccindeescuelasprivadas,quevandes-delosvouchersescolaresconfinanciamientopblicoenMilwaukee,ClevelandyWashingtonD.C.,hastalasalternativasdevouchersconfi-nanciamientoprivado.Lasescuelasdeeleccinexhibenunrendimientoalmenosigualmentebueno,sinomejor,quelasescuelaspblicasregulares38.EnInglaterra,seadviertenefectospositivossi-milaresenelrendimientodelasescuelasderi-vados de la competencia entre las mismas39. EnSuecia,lacompetenciaprovenientedelases-cuelas de gestin privada tiene efectos positivossignificativoseneldesempeodelasescuelaspblicas40.EnlaRepblicaCheca,laintroduc-35Hanushek(1994);PetersonyWest(2003);BettsyLoveless(2005); y, para los contextos de los pases en desarrollo, BancoMundial (2004), captulo 7; Vegas (2005).36Friedman (1962).37Wmann (2005b, en prensa-b).38Rouse (1998); Howell y Peterson (2002).39Bradley y Taylor (2002); Levacic (2004).40SandstrmyBergstrm(2005);Bjrklund,Edin,Freriksson,yKrueger (2004).28cindeunsistemasimilaralosvoucherssetradujoenlacreacindeescuelasprivadasenlasreasenlascualeslasescuelaspblicasestabanexhibiendounbajodesempeoylasescuelaspblicasqueenfrentaronlacompeten-ciadelsectorprivadomejoraronsudesempeoentrminosdelaccesodesusegresadosalasuniversidades41.Laevidenciaderivadadelasevaluacionesenlospasesendesarrollotambinesgeneral-mentecoherenteconaquelladelospasesde-sarrollados.Porejemplo,Colombiaimplementun programa que entrega vouchers para asistir aescuelasprivadas.Losbeneficiosdeestepro-gramaexcedenclaramentesucosto,queessi-milaralaentregadeunavacanteenlasescue-las pblicas42. Si bien la evidencia con respectoal amplio sistema de vouchers implementado enChileesmenosuniforme,losestudiosmsela-boradossugierenquetuvoefectospositivosenelrendimientoacadmico43.EnChile,lases-cuelasprivadasconpagodeunamensualidadsonlasmseficientesdesdeelpuntodevistatcnico,seguidasdelasescuelasprivadassub-vencionadasylasescuelaspblicas44.Asimis-mo, los estudiantes de las escuelas privadas ex-hibenunmejorrendimientotantoenColombiacomoenTanzania45.YenIndonesialasescue-lasprivadassonmseficientesyeficacesquelas pblicas46.Sin embargo, la experiencia sigue siendo limita-da. A los sindicatos de maestros y los grupos deadministradoresnolesagradalacompetencia,debidoaquesesientenpresionadosporesta.Por lo tanto, no existen muchos ejemplos de ini-ciativasdecompetenciaoperacionalesagranescalaquehayansidoevaluadas.Noobstante,losbeneficiosdelacompetenciaestntanbiendocumentados en otras esferas de actividad quenoesconcebiblepensarqueelaumentodelacompetencia no vaya a ser beneficioso.Eleccinycompetenciasontrminosmuyam-plios que pueden abarcar muchos programas di-ferentes.Eldiseoespecficodecualquierpro-gramadeeleccinserimportante,particular-menteenloquerespectaalosresultadosentrminosdeladistribucin,debidoaquelosprogramaspodransegregarlapoblacinesco-lardevariasmanerasquepodrannoserde-seables47. Existe la necesidad de una mayor ex-perimentacinyexperiencia,dadoslosactualesniveles de incertidumbre.AUTONOMA DE LAS ESCUELASVariascaractersticasinstitucionalesdelossis-temasescolarespuedenagruparsedentrodelascategorasdeautonomaodescentraliza-cin,incluyendolatomadedecisionesanivellocal,ladescentralizacinylaparticipacindelospadres.Casitodoslossistemasquebuscanmejorarlosincentivosparalasescuelasdepen-dendequeelpersonaldocenteestestrecha-mente involucrado en la toma de las decisiones.Es difcil reunir evidencia con respecto al impac-todelaautonoma,debidoaqueelgradodetomadedecisioneslocalsueleserunadecisinaniveldelpas(oEstado)ensuconjunto,noquedandoningngrupoparacomparacinalin-teriordelospases.Entrelosdiferentespases,los estudiantes tienden a exhibir un mejor rendi-miento en las escuelas que tienen autonoma enlasdecisionesconrespectoalpersonalyalasactividadesdiarias,particularmentecuandoexiste un mecanismo de responsabilidad por losresultados48.Existe evidencia de unos pocos pases en desa-rrolloquemuestralosefectospositivosdeladescentralizacin, la autonoma escolar y la par-ticipacindelacomunidad.EnFilipinas,losaportesfinancieroslocalesaumentaronlapro-ductividaddelasescuelaspblicasenrelacincon el financiamiento central49. La mayor partici-pacin comunitaria y local mejor el aprendizajede los alumnos en El Salvador50. La descentrali-zacin del sistema escolar secundario de Argen-tina mejor el rendimiento de los estudiantes enlaspruebas51.Laautonomadelosdocentesafectapositivamentelosindicadoreseducacio-nalesenChilecuandolaautoridadporlatomadelasdecisionesseencuentradescentraliza-da52.Ladescentralizacindelatomadedeci-41Filer y Mnich (2003).42Angrist et al. (2002); King, Orazem y Wohlgemuth (1999).43Mizala y Romaguera (2000); Sapelli y Vial (2002); Vegas (1999);Hsieh y Urquiola (2006). Se encuentra una interpretacin menospositiva de los vouchers en Chile en McEwan y Carnoy (2000) yde los vouchers en general en McEwan (2000).44Mizala, Romaguera y Farren (2002).45Cox y Jimnez (1991).46James, King y Suryadi (1996); Bedi y Garg (2000).47McEwan (2000).48Wmann (2003a, en prensa-b).49Jimnez y Paqueo (1996).50Jimnez y Sawada (2001).51Galiani y Schargrodsky (2002).52Vegas (1999).29sionesanivellocalenMxicoincidepositiva-menteenlosindicadoreseducacionales,siendolaresponsabilidadporlosresultadosunfactormuyimportanteenlapromocindelatomadedecisiones a nivel local53. Tambin en Mxico, lacombinacindemayoresrecursosparalases-cuelas y gestin escolar a nivel local puede pro-ducirmejoramientospequeosperoestadstica-mente significativos en el aprendizaje54.No obstante lo anterior, dada la evidencia dispo-nible,elapoyoalaautonomatambinsefun-damentaenunaideasimple:esdifcilimaginarun sistema con incentivos slidos que no se be-neficie como resultado de la toma de decisionesa nivel local.RESPONSABILIDAD POR LOS RESULTADOS EN LASESCUELASMuchos pases han avanzado en la implementa-cindeunamayorresponsabilidaddelases-cuelasporelrendimientoacadmicodeloses-tudiantes.ElReinoUnidohadesarrolladounelaboradosistemadelistadosdeclasificacindeldesempeoconelpropsitodeentregaralospadresunacompletainformacinconres-pectoalrendimientodesushijos.EstadosUni-dostieneunaleyfederalqueestablecequeto-dos los estados deben desarrollar un sistema deresponsabilidadporlosresultadosquecumplaconciertasnormas.Tambinestableceseriesdeaccionesquedebenimplementarsecuandouna escuela no logra desarrollar el nivel de com-petenciarequeridoenlasmateriasbsicasenun nmero suficiente de estudiantes.Laevidenciadelosimpactosdeestossistemashacomenzadoaacumularse.Sibienexisteal-gunaincertidumbredadoelbrevetiempotrans-currido desde la implementacin del sistema ge-neralderesponsabilidadporlosresultados(implementado en el ao 2002), la mejor eviden-cianorteamericanaindicaquelossistemasderesponsabilidadporlosresultadosslidossetraducen en un mejor rendimiento acadmico55.Undiseoinstitucionalquecombinalarespon-sabilidadporlosresultadosconlaeleccindeescuelaporpartedelospadres,esunsistemaqueotorgaalosestudiantesdelasescuelasconmalrendimientorepetidounvoucherparaasistir a escuelas privadas56. En Florida, la ame-naza de someter a las escuelas a un sistema deeleccindeescuelasprivadassifracasanenlapruebahamejoradoeldesempeo,particular-mente de los estudiantes desfavorecidos57.Losexmenesexternosdeegresobasadosenelcurrculumconstituyenotromediodeimple-mentarlaresponsabilidadporlosresultados.Entreganinformacinconrespectoaldesempe-oquepermiteresponsabilizartantoalosestu-diantes como a las escuelas. Los estudiantes delos pases que tienen sistemas de exmenes ex-ternosdeegresotiendenaexhibirsistemtica-mente un mejor desempeo que los estudiantesde pases que no cuentan con estos sistemas58.Enlosdossistemaseducacionalesnacionalesquepermitentantolaexistenciadeexmenesexternoscomolaausenciadeestos,CanadyAlemania(algunasregionestienenestosex-menesyotrasno),losestudiantesdelasregio-nesquetienenexmenesexternosexhibenunmejor rendimiento59.Actualmente,sedisponedepocaevidenciaconrespectoalossistemasderesponsabilidadporlosresultadosenlospasesendesarrollo.Estoreflejaquelaresponsabilidadporlosresultadosesgeneralmentedbilenestospasesyqueexiste una carencia generalizada de medicionessistemticasydivulgacindelrendimientoaca-dmico. Sin embargo, en Mxico la responsabili-dad por los resultados y la toma de decisiones anivellocaltienenunfuerteimpacto,aunconsi-derandoelimpactorelativodelossindicatosdemaestros60.Esdifcilimaginarelbuenfuncionamientodelaeleccinolaautonomasinunbuensistemadeevaluacin de los estudiantes y de responsabili-dadporlosresultados.Porlotanto,lasideasacerca de la estructura institucional estn estre-chamenterelacionadas61.Laevidenciainterna-cionalsugiereclaramentequelaautonomadelasescuelas,enparticularlaautonomalocalconrespectoalossueldosdelosmaestrosyel53Gertler, Rubio-Codina, y Patrinos (2006); lvarez, Moreno y Pa-trinos (2006).54Skoufias y Shapiro (2006).55CarnoyyLoeb(2002);HanushekyRaymond(2005);Jacob(2005).56La legalidad de este sistema ha sido impugnada ante las cortesde Florida, de modo que el futuro del programa es incierto.57West y Peterson (2006); Figlio y Rouse (2006).58Bishop (1997); Bishop (2006); Wmann (2001, 2003a, en pren-sa-b).59Bishop (1997); Jrges, Schneider y Bchel (2005).60lvarez, Moreno y Patrinos (2006).61Banco Mundial (2004).30contenidodeloscursos,soloeseficazenlossistemasescolaresquecuentanconexmenesexternos62.Unejemplodeestaevidenciasedescribeenlafigura10,quegraficaelrendi-mientoacadmicorelativosujetoalascuatrocondicionesresultantesdelapresenciayau-senciadeexmenescentralizadosylaautono-madelasescuelasconrespectoalossueldosdelosmaestros,despusdecontrolardecenasde factores asociados a los antecedentes de losestudiantes, las familias y las escuelas. La auto-nomadelasescuelasconrespectoalossuel-dosdelosmaestrosestasociadanegativa-mente al rendimiento acadmico en los sistemassinexmenescentralizados.Enlossistemasconexmenescentralizados,elrendimientoacadmicoesgeneralmentemejorqueenlossistemas sin exmenes centralizados, lo que re-flejalamayorresponsabilidadporlosresulta-dos.Adems,elefectodelaautonomadelasescuelas se revierte en los sistemas con exme-nes centralizados: la autonoma de las escuelassobrelossueldostieneefectospositivosenelrendimientoacadmicodelosestudiantesenlos sistemas que cuentan con exmenes centra-l i zados.EstepatrnsehaencontradoenTIMSS,TIMSS-RepeatyPISA.Sehanencon-tradocasossimilaresenloscualeslosexme-nesexternosreviertenunefectonegativodelaautonomatransformndoloenunefectopositi-voenotrasreasdelatomadedecisiones,ta-lescomolaautonomadelasescuelasenladeterminacindelcontenidodeloscursosylainfluencia de los maestros en el financiamiento.FIGURA 10LA RESPONSABILIDAD POR LOS RESULTADOS Y LA AUTONOMA INTERACTAN AFECTANDO EL RENDIMIENTOACADMICO EN TODOS LOS PASESFuente: Wmann (2005a).Nota: Las diferencias en el rendimiento se han estimado despus de controlar los factores de los estudiantes, la familia y las escuelas.Rendimiento en matemticas en puntajes en PISA (en relacin con la categora ms baja)62Wmann(2005a,enprensa-b);FuchsyWmann(enpren-sa).31Dadalaimportanciadeunaaltacalidaddelosmaestros, la focalizacin de los incentivos direc-tamente a los maestros es prometedora. Si bienlaevidenciaconvincenteconrespectoalosefectosdelaremuneracindocenteligadaaldesempeoesescasa,losestudiosmsriguro-sos en la identificacin emprica han encontradounarelacinpositivaentrelosincentivosfinan-cierosparalosmaestrosylosindicadoresedu-cacionales63. Los incentivos monetarios para losmaestrosbasadoseneldesempeodesuses-tudianteshanmejoradoenormementeelapren-dizajedelosestudiantesenIsrael64. Asimismo,lainstauracindeunsistemaderemuneracinligadaaldesempeotuvounimpactopositivosustancialenelrendimientoacadmicoenIn-glaterra65.Al resumir la evidencia con respecto a las mane-ras en que las polticas pueden producir mejoresindicadores,surgeunpanoramasimple.Enpri-merlugar,laevidenciamuestraqueespocoprobablequelaspolticasbasadasmeramenteen los recursos aquellas que simplemente en-treganmsrecursosdentrodelaestructuradeincentivosactualdelasescuelasproduzcanaumentossustancialessistemticosenlosindi-cadoreseducacionales.Evidentemente,espre-cisohaceralgunasadvertencias.Algunases-cuelasutilizarnlosrecursosadicionalesenformaeficaz.Yalgunossistemasquenologranentregarlosrecursosmnimos,talescomolostextosescolaresbsicos,podranmejorarsiseaplicaran recursos a las principales reas defici-tarias. Sin embargo, tanto los pases desarrolla-doscomolospasesendesarrollodemuestranunafaltadeconexinimprobableperotangi-bleentrelassolucionessimplesbasadasenlos recursos y el rendimiento acadmico.En segundo lugar, la evidencia con respecto a loque cuenta en las escuelas es limitada. El mejorcandidato es la calidad de los maestros. Lamen-tablemente,noexisteunaadecuadacompren-sindelascaractersticasdelosbuenosmaes-tros,loquedificultalassolucionesdetiponormativoyapoyalaentregaderecompensasporunadocenciadealtacalidad.Sinembargo,lamayoradelospasestantodesarrolladoscomo en desarrollo cuentan con polticas impl-citasincorporadasenlossueldosycontratosdocentesqueseresistenalcambiosignificativoyquenoestnarmonizadasconlacalidaddelos maestros.Entercerlugar,laclaveparaelmejoramientopareceradicarenlamodificacindelosincenti-vos,tendiendohaciaincentivosquevinculenlagestin con el rendimiento acadmico y que pro-muevan escuelas con un buen funcionamiento ycon maestros de alta calidad. En este punto, en-tranenjuegotrespolticasinterrelacionadas:lapromocindeunamayorcompetencia,dema-nera que la demanda de los padres genere fuer-tesincentivosparalasescuelasindividuales;laautonomaenlatomadedecisionesanivello-cal,demaneraquelasescuelasindividualesysusautoridadestomenaccionestendientesapromoverelrendimientoacadmico;yunsiste-maderesponsabilidadporlosresultadosqueidentifique el buen desempeo de las escuelas ysetraduzcaenretribucionesbasadasenestedesempeo.Lastrespartesseparadasdelmejoramientodelosincentivosconformanunpaquete.Laauto-nomalocalsinunaslidaresponsabilidadporlosresultadospodraserpeorquenohacernada.Esprobablequelaresponsabilidadporlosresultadossineleccinseadebilitadaydes-provistadetodaeficaciaporlasescuelas,quepreferiran no tener sistemas de responsabilidadporlosresultados.Laeleccinsinunabuenainformacinconrespectoaldesempeotieneresultadosinciertos.Enotraspalabras,estaspolticasnodeberanserconsideradascomopolticasaisladasquepuedenserimplementa-das independientemente y aun as mantener susventajas.LA NECESIDAD DE REFORMAR LASINSTITUCIONES DE MANERA FUNDAMENTALES INELUDIBLESurgeunpanoramasimpleperoslido.Enpri-merlugar,loquelaspersonassabentieneim-portancia.Ensegundolugar,lospasesende-sarrolloseencuentranenunasituacinmuchoms deficiente de lo que suele percibirse basn-doseenlosdatoscomunesconrespectoalastasasdematrculayelniveldeeducacin.Entercer lugar, la va hacia el mejoramiento reque-rircambiosestructuralesmayoresynosepro-ducircomoresultadodesimplesadicionesderecursos.63Vaseelestudioen Atkinsonetal.(2004)juntoconlosanlisisen Vegas (2005) y Vegas y Umansky (2005).64Lavy (2002, 2004).65Atkinson et al. (2004).32Granpartedeldebateactualconrespectoalaspolticasdedesarrollosimplificaydistorsionaestosmensajes.Reconocequelaeducacinesimportante,perocentralamayorpartedelaatencin en garantizar que todos ingresen el sis-temaescolar,independientementedelaprendi-zajequeseproduce.Asimismo,suponequelaprincipal limitacin radica en los recursos, espe-cficamenteaquellosnecesariosparabrindarunamplioaccesoalaeducacinbsica.Debidoaestasdistorsiones,losresultadosentrminosdelosindicadoreseconmicosmedibleshansido desalentadores.Laevidenciaacumuladaapartirdelosanlisisde los indicadores econmicos es que la calidaddelaeducacinmedidasobrelabasedelosindicadoresdelashabilidadescognitivastieneefectospoderosos.Losingresosdelasperso-nasestnrelacionadosenformasistemticaconlashabilidadescognitivas.Ladistribucindelashabilidadesenlasociedadpareceestarestrechamenterelacionadaconladistribucindelingreso. Y,talvezlomsimportante,elcre-cimientoeconmicosevefuertementeafectadopor las habilidades de los trabajadores.Otros factores tambin inciden en el crecimientoypodrantenerefectosmspoderosos.Porejemplo,laexistenciadeinstitucioneseconmi-casconunbuenfuncionamientocomolaexis-tenciadederechosdepropiedad,mercadosla-boral esydeproduct osabi ert osyl aparticipacinenlosmercadosinternacionalestienenunaclaraimportanciaparaeldesarrolloeconmicoypodranmultiplicarlosbeneficiosdeunaeducacindecalidad.Noobstante,laevidenciaexistentesugierequelacalidaddelaeducacin incide en los indicadores econmicosenformaindependiente,inclusodespusdeconsiderar estos otros factores.Adems,lasinvestigacionesexistentesentre-ganslidasrazonesparapensarquelacalidaddelaeducacinestrelacionadademodocau-salconlosindicadoreseconmicos.Ciertamen-te,lacalidadpuedeprovenirdelaeducacinformal,delospadresodeotrasinfluenciasso-brelosestudiantes.Puedeserelresultadodepolticas que preservan y fomentan la salud y lanutri ci n,permi ti endoquel osestudi antesaprendanefectivamente.Sinembargo,unapo-blacin mejor capacitada que incluya tanto unapoblacinbieneducadacomoungrupodeper-sonas con un desempeo de excelencia se tra-duceenundesempeoeconmicomsslidode las naciones.Lasmedidasdisponiblesdelniveldeeducacinindicanuniformementequelospasesendesa-rrolloestnquedandodramticamenteatrsdelospasesdesarrollados.Estehechohaimpul-sadounadiversidaddeiniciativastendientesaexpandirlaescolaridadenlospasesendesa-rrollo,incluyendolainiciativaEducacinparaTodos.Sinembargo,granpartedeldebateygranpartedelaformulacindelaspolticashatendido a subvalorar los aspectos de calidad.Lasevaluacionesinternacionalesindicanque,incluso entre quienes llegan al primer ciclo de laeducacinsecundaria,lastasasdealfabetiza-cin(segnlosestndaresinternacionales)sonmuybajasenmuchospasesendesarrollo.Se-gn clculos razonables, en la actualidad menosdel 10% de la juventud de muchos pases alcan-zanivelesmnimosdealfabetizacinyconoci-mientosbsicosdematemticas,inclusocuan-dolosdatosconrespectoalniveldeeducacinson mucho mejores.Debidoaloshallazgosanteriores,enelsentidodequesonlosconocimientosmsqueelmerotiempodepermanenciaenlaescuelaloquecuenta, las polticas deben prestar ms atencina la calidad de las escuelas.Enelcasodelospasesendesarrollo,laeva-luacin espordica o la ausencia de evaluacindelosconocimientosdelosestudiantesesunaspectomuyimportante.Deberaasignarselamayorprioridadalacorreccindeestadefi-ciencia. Es imposible desarrollar polticas efica-cessintenerunabuenacomprensindelaspolticasquefuncionanylasquenofuncionan.Lasmedidasdisponibleshoyconrespectoalacalidaddelosprogramasfrecuentementesebasanendiversasmedidasdeinsumos,quelamentablementenoestnrelacionadasenfor-masistemticaconelaprendizajedelosestu-diantes.Adems,laspruebasinternacionalesexistentestalescomolaspruebasPISAdelaOCDEpuedennoserlasmsapropiadasparaentregarevaluacionesprecisasdelrendi-mientoaca