caderno 2_espanhol_miolo

Renato Sérgio de LimaGerard Viader SauretGustavo Henrique Brasil de BarrosJonas Sobral MorenoParte de este Programa, el Proyecto

URBAL - Políticas Locales de Prevención de la Violencia tiene el objetivo de contribuir para el fortalecimiento de políticas públicas de prevención de la violencia y de promover la cohesión social.

El Proyecto es ejecutado por el Gobierno del Estado de Pernambuco – Brasil, representado por la Secretaria de Defensa Social, en asociación con los Gobiernos Locales de la Región Loreto - Perú, de la Intendencia de Paysandú – Uruguay, de la Municipalidad de Bérgamo – Italia y con Cesvi Fundación.

Realización:

Parceria:

URB-AL III es un programa de cooperación descentralizada de la Unión Europea dirigido a gobiernos (locales y regionales) de la Unión Europea y de América Latina. Actualmente, el Programa se encuentra en su tercera fase de ejecución (2008-2012). URB-AL III tiene como objetivo general contribuir para incrementar el grado de cohesión social y territorial entre colectividades sub-nacionales en América Latina. Su objetivo específico es consolidar o promover, apoyándose en asociaciones e intercambio de experiencias, procesos y políticas de cohesión social que se puedan convertir en modelos de referencia capaces de generar debates e indicar posibles soluciones a los gobiernos que deseen impulsar dinámicas de cohesión social.

URB-AL III cuenta con 20 proyectos que desarrollan acciones en América Latina.

IntendenciaDepartamentalde Paysandú

El rompecabezas de los datos en las políticas de Seguridad

Cuadernos sobre Seguridad y Prevención de la Violencia en América Latina

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En sus cuatro años de actividad, el Proyecto URBAL – Políticas Locales de Prevención de la Violencia actuó en la discusión sobre políticas de seguridad y de prevención de la violencia junto a tres gobiernos locales de América Latina.

La propuesta de lanzar la serie “Cuadernos sobre Seguridad y Prevención de la Violencia en América Latina” surge en el exacto momento en que el Proyecto se prepara para la despedida y evalúa el camino recorrido. ¿Cómo compartir y no perder el conocimiento adquirido? ¿Cómo ampliar nuestra contribución, aunque de forma modesta, a los debates actuales?

1ª ORELHA2ª ORELHA

capa livro 2 espanhol.pdf 1 10/10/2012 16:35:55

El rompecabezas de los datos en las políticas de Seguridad 2

Renato Sérgio de LimaGerard Viader Sauret

Gustavo Henrique Brasil de Barros

Jonas Sobral Moreno

Organización:

Júlia Loonis OliveiraMariângela Ribeiro

Edna Jatobá

1ª EdiciónRecife-PE

Editora: Provisual2012

Este documento ha sido elaborado en el marco de una subvención de la Unión Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de los autores y en modo alguno se debe considerar que refleja la posición de la Unión Europea o de las instituciones socias del Proyecto URBAL - Politicas Locales de Prevención de la Violencia.

Distribuido gratuitamente. Es permitida la reproducción total o parcial de este documento, desde que citada la fuente y no sea para la venta o cualquier fin comercial.

Q3 O quebra-cabeça dos dados nas políticas de segurança / Re-nato Sérgio de Lima ... [et al.].; organização Júlia Loonis Olivei-ra, Mariângela Ribeiro, Edna Jatobá. – Recife : Provisual, 2012. 64p. : il.

Inclui referências.

1. SEGURANÇA PÚBLICA – BRASIL. 2. VIOLÊNCIA – BRASIL – ASPECTOS SOCIAIS. 3. VIOLÊNCIA – BRASIL – PREVENÇÃO. 4. PO-LÍTICAS PÚBLICAS. 5. RESPONSABILIDADE SOCIAL. 6. LIMA, RENATO SÉRGIO DE – ENTREVISTA. 7. FORUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. 8. PACTO PELA VIDA – PERNAMBUCO – ESTATÍSTICA. I. Lima, Renato Sérgio de. II. Oliveira, Júlia Loonis. III. Ribeiro, Mariângela. IV. Jatobá, Edna.

CDU 351.78CDD 351.75

PeR – BPE 12-0521ISBN 978-85-65783-040

Índice

Presentación

Introducción Por: Mariângela Ribeiro

Entrevista: Renato Sérgio de Lima

Implantación del sistema de información de muertes de interés policial

y pulsera de identificación de cadáverPor: Gerard Viader Sauret, Gustavo Henrique Brasil de Barros,

Jonas Sobral Moreno

Vidas salvadas: metodologías de cálculo aplicadas al Pacto por la Vida

Por: Gerard Viader Sauret

Profundizando en el tema: ¿Qué es el Latino-barómetro?

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Proyecto URBAL – Políticas Locales de Prevención de la Violencia

COORDINACIÓN GENERAL

Mariângela Ribeiro

ADMINISTRACIÓN GENERAL

Aurora Oggioni

Oficina Brasil:

ASESORÍA TÉCNICA

Edna Jatobá

Giulia Donnici

Júlia Loonis Oliveira

ASISTENCIA DE PROYECTO

Marta Pontoglio

APOYO LOGÍSTICO

Osvaldo Romão Batista

Oficina Uruguay:

COORDINACIÓN LOCAL

Fernanda Martinez

ASESORÍA DE CAMPO

Judith Algalarrondo

Oficina Perú:

COORDINACIÓN LOCAL

Victor-Hugo Ruiz Tapayuri

ASESORÍA DE CAMPO

Jeniffer Karina Polanco Diaz

Oficina Bérgamo:

COORDINACIÓN LOCAL

Sara Colombo

Secretaria de Defensa Social – Gobierno de Pernambuco/ Brasil

SECRETARÍA ESTADUAL

Wilson Salles Damázio

GERENCIA GENERAL DE ARTICULACIÓN, INTE-GRACIÓN INSTITUCIONAL Y COMUNITARIA

Manoel Caetano Cysneiros de Albuquerque Neto

REFERENCIA INSTITUCIONAL DEL PROYECTO URBAL

Vladimir Sales Brasiliano

Gobierno Regional de Loreto/ Perú

PRESIDENCIA REGIONAL Y REFERENCIA INSTITUCIONAL DEL PROYECTO URBAL

Yván Enrique Vásquez Valera

Intendencia de Paysandú/ Uruguay

INTENDENCIA

Bertil Randolf Bentos Scagnegatti

REFERENCIA INSTITUCIONAL DEL PROYETO URBAL

Mauro Soto

Comune de Bérgamo

DIRECCIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES

Leonio Callioni

REFERENCIA INSTITUCIONAL DEL PROYECTO URBAL

Massimo Chizzolini

Cesvi Fundação RESPONSABLE PARA LA AMÉRICA LATINA Y REFERENCIA DEL PROYECTO URBAL

Stefania Cannavó

FOTOS Capa e apertura capitulo 2: Acervo Proyecto URBAL Otras fotos internas: Veronica Sanz (OCO Barcelona)

PROYETO GRÁFICO E DIAGRAMACIÓN:Via Design Criação Estratégica

EDITORA:Provisual Gráfica e Editora

TRADUCCIÓN DEL PORTUGUÉS (EXCEPTO ENTREVISTA CON MARTA LAGOS)Poliglota Brasil Traduções

REVISIÓN DE LA TRADUCCIÓN: Gerard Sauret

“Donde Beremiz Samir, el Hombre que Calculaba, cuenta la historia de su vida. Cómo quedé informado de los cálculos prodigiosos que realizaba y de cómo vinimos a convertirnos en compañeros de jornada”

El Hombre que Calculaba

Malba Tahan

El surgimiento del Proyecto URBAL – Políticas Locales de Prevención de la Violencia se enraíza, en primera instancia, en el momento vivido por América Latina. Altos índices de criminalidad y varias manifestaciones de violencia demandan cada vez más una res-puesta pública y la búsqueda por soluciones innovadoras.

En segunda instancia, la decisión de crear este proyecto de cooperación descentralizada se basa en el entendimiento cada vez más consensual de que la Seguridad es un tema de la sociedad, en el cual actores tan diversos como gobiernos nacionales, gobiernos locales, academia, sociedad civil, policías, sector privado tienen un papel que desem-peñar.

El objetivo general del proyecto fue contribuir a la promoción y a la consolidación de los procesos y de las políticas de prevención de la violencia, como base para fortalecer la cohesión social en los territorios donde se ejecuta. De hecho, a pesar de que se traten de dos conceptos que continúan siendo abordados de forma desvinculada, el alcance de la seguridad ciudadana es uno de los componentes claves de una sociedad cohe-sionada.

En sus cuatro años de actividad, el Proyecto URBAL actuó en la discusión sobre políticas de seguridad y de prevención de la violencia junto a tres gobiernos locales de América Latina. Desde este lugar privilegiado, fue posible observar no sólo todo lo que ya se hizo

Presentación

o que falta para hacer en el campo de las políticas públicas, sino que además fue posi-ble constatar que este campo de actuación ha produzido, en las últimas dos décadas um vasto conocimiento, debates estimulantes y experiencias innovadoras y exitosas.

La propuesta de lanzar la serie “Cuadernos sobre Seguridad y Prevención de la Vio-lencia en América Latina” surge en el exacto momento en que el Proyecto se prepara para la despedida y evalúa el camino recorrido. ¿Cómo compartir y no echar a perder el conocimiento adquirido? ¿Cómo ampliar nuestra contribución, aunque de forma modesta, a los debates actuales?

Elegimos este formato, que une pequeños textos y entrevistas a los actores estratégi-cos que esperamos pueda contribuir para difundir de forma simple y accesible ideas, conceptos y experiencias que nos animan.

Aprovechamos la oportunidad y el espacio para agradecer a aquellos que diversas veces contribuyeron en los trabajos del Proyecto en sus diferentes territorios. Y para la composición de esta serie, agradecemos en particular al Prof. José Luiz Ratton, del Núcleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade, Violência e Políticas Públicas de Se-gurança (NEPS) de la Universidad Federal de Pernambuco, Brasil, por la fructífera inter-locución, por el apoyo en articular a los colaboradores y, sobre todo, por sus consejos juiciosos.

¡Buena lectura!

Juntando piezas: producción de información y políticas de seguridad

En las últimas décadas, los procesos de redemocratización en América Latina trajeron consigo la lucha por los Derechos Humanos y por instituciones republicanas, es decir que estén organizadas por reglas y principios orientados para el bien común, la cosa pública. En este contexto, se amplió el debate en torno a lo que “el gobierno elige hacer o no ha-cer”, o cómo piensa, ejecuta y acompaña las políticas públicas que influencian la vida de la población.

Este tema se fortalece, sobre todo, a partir de los años 90, cuando el flujo de informa-ciones toma proporciones antes inimaginables y las acciones gubernamentales pasan a sufrir cada vez más las presiones de grupos de interés y de la sociedad civil. Control Social, Accountability y Gobernabilidad pasan a hacer parte tanto del discurso de los analistas de políticas públicas y de la Opinión Pública, como de los propios políticos y decisores públi-cos. Se cree que para la consolidación del Estado Democrático de Derecho, es necesaria la creación de estructuras (conjunto de reglas e instrumentos) que orienten la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas.

En la práctica, y contando con modernas tecnologías, los nuevos modelos de gestión propuestos están fundamentándo en una producción cada vez mayor de datos e in-formaciones, sobro todo, cuantitativos. Sin embargo, los investigadores señalan que el simple aumento en la producción de datos no garantiza una mejor gestión o mejores resultados. Inclusive, aunque en menor escala, los gobiernos son históricos productores de estadísticas en prácticamente todas las esferas políticas. De la misma manera, destacan

Introducción Por: Mariângela Ribeiro¹

1 Máster en Sociología por la UNICAMP y actualmente Coordinadora del Proyecto URBAL – Políticas Locales de Prevención de la Violencia

la importancia de darse cuenta que la simple innovación tecnológica (sistemas informá-ticos complejos y de altísimo costo) no es la solución automática para los dilemas de la administración pública. Los problemas están, pues, en las metodologías, en la confiabilidad, en la interpretación y en la función de esa producción.

En este escenario, la discusión sobre la producción y el tratamiento de datos oficiales tam-bién gana destaque. El debate actual reivindica la adecuación (o creación) de sistemas de información que atiendan a las demandas reales, que sean subsidios para la toma de deci-sión política y para la planificación de políticas públicas eficientes, así como instrumentos de transparencia.

En el campo de la Seguridad Pública, este tema aún presenta algunos elementos especí-ficos, dado que en su sentido más tradicional se ocupaba de la protección del Estado y, por lo tanto, sus datos eran tratados como secretos. Según investigaciones, a pesar de la sustitución de la noción de “Seguridad Nacional” (protección del y para el Estado-Nación) por la noción de “Seguridad Pública” (protección para todos los ciudadanos), bien como los esfuerzos institucionales realizados en las últimas décadas en pro de un enfoque multidi-mensional que responda a las demandas y a los anhelos sociales, el aparato de seguridad y justicia criminal poco se modificó en América Latina.

Por un lado, un estudio realizado por la OEA (Organización de los Estado Americanos) en 2008 indica que las estadísticas oficiales de la Seguridad todavía presentan un conjunto de limitaciones y obstáculos en prácticamente todos los países de la región: falta de sistemas a nivel local y nacional estandarizados; inconsistencia de los datos producidos (diferen-cias considerables entre el número de crímenes efectivamente practicados y el número de aquellos que hacen parte de las estadísticas oficiales); bajos niveles de confianza de la población en relación a las instituciones policiales y jurídicas; precaria complementariedad entre los estudios de victimización y las estadísticas oficiales; discontinuidad de tiempo y método empleados.

Por otro lado, hay recientemente un gran movimiento dentro y fuera de los gobiernos pensando y proponiendo la producción, el tratamiento y la interpretación de datos cri-minales, que sean lo más confiables posible y que faciliten el diseño y la definición de estrategias de control y de prevención de delitos. Es en este movimiento que se situa esta publicación. Al final, el tema, que en una primera lectura revela una dimensión técnica preponderante, no puede reducirse a una discusión de especialistas. La entrevista con Renato Sérgio de Lima nos habla justamente acerca de las implicaciones y repercusio-nes que la discusión sobre los sistemas de información y gestión de datos, en el área de Seguridad Pública, tiene sobre la propia comprensión y el modo de hacer políticas de seguridad, y nos muestra que los principales obstáculos no siempre son, como se podría esperar, de orden técnico.

Los dos textos siguientes presentan ejemplos concretos de las innovaciones que se vie-nen dando en el ámbito de la Seguridad Pública en el Estado de Pernambuco, Brasil. El equipo responsable por la recolección, procesamiento y sistematización de los datos de homicidio en la provincia comparten su reconocida experiencia, ayudándonos a difundir prácticas y metodologías que ya vienen siendo estudiadas y reproducidas en otros es-tados brasileños. Además de los casos prácticos presentados, los autores Gerard Sauret, Gustavo Brasil y Jonas Sobral Moreno nos muestran, dialogando con el propio discurso de Renato, que la metodologia y las técnicas están al alcance de los gobiernos.

No podríamos dejar de mencionar, también, el hecho de que la búsqueda por traer la dis-cusión de ámbito regional enfrentó un obstáculo considerable: la dificultad en identificar las instituciones y autores que pudieran contribuir a este debate. Si las experiencias locales de creación de instituciones encargas de la recolección y al análisis de datos, como Ob-servatorios Municipales de la Violencia, se están multiplicando en América Latina, éstas vienen siendo desarrolladas de modo fragmentado, y aún no es posible obtener un pano-

rama armonizado, a pesar de los esfuerzos realizados por el Observatorio Interamericano de Seguridad (Crimen y Violencia) de la OEA. En este sentido, las declaraciones hechas por Marta Lagos, directora del Latino-barómetro, reconocido estudio regional de opinión pública que incluye entre sus indicadores los temas de (in)seguridad, nos brindan algu-nas pistas sobre los desafíos latinoamericanos en el campo de la producción regional de informaciones.

Por fín, este segundo cuaderno trae a la luz un tema que, a principio, puede parecer dis-tante del debate de la prevención de la violencia. Como Renato Sérgio de Lima observa en la entrevista concedida a esta publicación, la variable de la prevención no es una agenda específica en los sistemas de información de la Seguridad Pública. Entonces, se podría preguntar, ¿por qué el Proyecto URBAL - Políticas Locales de Prevención de la Violencia decidió poner de relieve el tema?

Primero, porque queremos llamar la atención de cómo las acciones de prevención de la violencia pueden ser fortalecidas si son diseñadas y monitoredas en consonancia con informaciones sólidas sobre vulnerabilidades y violencias territoriales producidas por el campo de la Seguridad Pública. Al final, aunque actúen también con enfoque en la inclu-sión y cohesión social, las políticas de prevención de la violencia se diferencian de las po-líticas sociales de carácter universalista, debiendo ser focalizadas en los grupos que están más próximos de las “oportunidades” que incitan la producción de la violencia/crimen y/o de circunstancias que contribuyen a la victimización. Además, porque creemos que forta-leciendo las capacidades institucionales de gestión de la Seguridad, contribuiremos a una actuación más “racional”, que ultrapase los modelos antiguos pautados en estereotipos sobre el crimen y la violencia (sobre potenciales productores, víctimas y circunstancias), y que se fundamente en una lógica donde el control y la prevención de la violencia sean vistos como elementos complementarios.

Presentación del entrevistado

Renato Sergio de Lima es actualmente miembro del Consejo de Administración del Fórum Brasileiro de Segurança Pública - FBSP, donde fue Secretario Ejecutivo entre 2008 y 2012, y es editor de la Revista Brasileña de Seguridad Pública. Es Doctor en Sociología recibido en la Universidad de San Pablo (USP) e hizo un Pos-Doctorado en el Instituto de Economía de la UNICAMP; también viene desarrollando trabajos en las áreas de la estadística y gestión de la información, con enfoque en la Seguridad Pública.

Fue coordinador general de análisis de la información de la SENASP (2000 y 2003) y jefe de la División de Estudios Socioeconómicos de la Fundación del Sistema Provincial de Análisis de Datos - SEADE (2004-2009). También fue profesor del Departamento de Sociología de la USP en 2004 y 2005.

Renato también hace parte del Consejo Fiscal de la Sociedad Brasileña de Sociología - SBS (2012-2013) y es Director Científico de la Anipes (Asociación Nacional de las Instituciones de Planificación, Investigación y Estadística).

ENTREVISTA – RENATO SÉRGIO DE LIMAPor: Júlia Loonis Oliveira

Abril de 2012

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Renato, me gustaría que presentara un poco lo que es el Forúm Brasileiro de Segurança Pública – FBSP, del cual es Secretario Ejecutivo, y cómo sur-gió esta iniciativa.

El FBSP nació en 2006. Es una OSCIP – Organización de la Sociedad Civil de Inte-rés Público, título otorgado por el Ministerio de la Justicia en Brasil. En la práctica, la idea es exactamente como su nombre ya lo dice: construir un foro para discutir el modelo de seguridad pública brasileña, entendida como la forma en que la sociedad y el Estado abordan la temática de la seguridad, no restricta apenas a la dimensión policial. Cuando empezamos a trabajar en el 2006, éramos aproxima-damente cuarenta. Hoy somos casi cien.

El FBSP nació de la idea de que, en los últimos 15 años, Brasil avanzó bastan-te en relación a una agenda política de reforma de la seguridad pública, que infelizmente no se transformó en una agenda de reforma legislativa. Desde la Constitución del 1988 [la primera después de la redemocratización], aún no lo-gramos reglamentar, siguiendo el Artículo 144 de la Constitución, lo qué hacen las instituciones encargadas de proveer la seguridad pública. Entonces, el FBSP nace en el momento en que tenemos un dinamismo muy intenso por parte de la sociedad civil, de los centros universitarios, de los centros de investigación, de las entidades de la sociedad civil, de las asociaciones, y hasta de las asociaciones de carácter más sindical y/o corporativas de policías, de guardias municipales, ha-ciendo una presión muy fuerte sobre el Estado, pensado en cómo los municipios, los estados2 , la Unión, en fin, en cómo el ente mayor, delante la evidencia que era necesario introducir cambios en las prácticas actuales. Esta presión, hecha por la sociedad civil y por la Universidad, de algún modo hacía poco eco en los opera-dores de la seguridad pública, especialmente en policías y, más recientemente, guardias municipales. Tenías casi dos mundos alejados, muchas veces en con-flicto, en desconfianza mutua. Hasta podían usar las mismas palabras, pero éstas tenían significados completamente diferentes conforme fuesen utilizadas por un operador de la seguridad, un policía o por un investigador, un representante de la sociedad civil. En este sentido, el FBSP viene para construir puentes y traduccio-nes entre estos diferentes segmentos, incluyendo a los medios de comunicación, para que las palabras utilizadas sean las mismas, con los mismos significados.

No es un desafío fácil, ni trivial. Era interesante que incentiváramos este debate, que aproximáramos estos segmentos, que intentáramos vencer algunos de los preconceptos mutuos en relación a quién es el policía brasileño, quién es la so-ciedad civil, quién es el investigador y cómo ellos se articulan. La idea del FBSP

2 En la estructura federativa brasileña, el Estado es el Gobierno intermedio. En todos los textos a seguir, se utilizará los termos “Estado” y “estadual” para designar el nivel intermedio de gobierno.

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era aproximar a estos públicos a través de una producción intensa de referencias técnicas y de informaciones. Hicimos una apuesta muy fuerte en el tema de la producción de datos, informaciones y referenciales técnicos como táctica para conseguir pautar los temas que de algún modo eran temas tabús. Comenzamos entonces a organizar el Encuentro Anual, que en el 2012 llegó a la 6ª edición. Ya organizamos encuentros en los Estados de Pernambuco, Minas Gerais, Espírito Santo, en São Paulo y en Brasilia. En esos encuentros, la media es de 1.000 par-ticipantes (en São Paulo llegamos a 1.500 personas). El formato, académico, es de mesas redondas, talleres, como espacios para discutir tanto temas de carácter estructural, como coyuntural y operacional. Con ello, se ha alcanzado un am-biente de intercambios muy interesante. Hasta hoy, a excepción del Encuentro del FBSP, los espacios existentes son los espacios de las ferias. Estas son impor-tantes para que se conozca la tecnología, pero sólo son para comprar, para ver la mejor computadora, etc. Se constituyen más como un “happening” comercial de que para pensar la revisión de procesos. Entonces, el Encuentro del FBSP se fue constituyendo como un espacio de reflexión muy importante.

También, el FBSP actúa a través de una serie de otras acciones. Una de ellas es la Revista Brasileña de Seguridad Pública que es un periódico científico, con una pro-puesta de producir reflexiones sobre la policía con una diferencia: invitando a los policías a que escriban. Muchos de ellos producen académicamente, pero no tienen sus espacios reconocidos. A veces, escriben con calidad incluso muy superior a la media de la producción académica. La Revista tiene, por lo tanto, el añadido de incentivar la diseminación de la producción de los policías, dentro de los lenguajes, de las exigencias, de los requisitos de la Universidad.

¿Qué es el Fórum Brasileiro de Segurança Pública - FBSP?

El FBSP es una organización no-gubernamental, cuya misión es actuar como un espacio de referencia y cooperación técnica de la actividad de la policía y de la gestión de la Se-guridad Pública en Brasil. Para eso, las principales herramientas del FBSP son la promo-ción del intercambio, de la cooperación técnica, la manutención de canales permanentes para el diálogo y la acción conjunta entre sus asociados, afiliados y socios.

Desde su creación, en 2006, con el apoyo, entre otras instituciones, de la Fundación Ford, del Open Society Institute, de la Fundación Tinker, y en sociedad con el Ministerio de la Justicia, el Fórum ha actuado con particular énfasis en el debate sobre la transparencia de los datos y la evaluación de las políticas de Seguridad Pública. Hoy, productos como el Anuario Brasileño de Seguridad Pública (compendio de datos y estadísticas de Seguridad Pública) y el Encuentro Anual del Fórum se convirtieron en referencias nacionales.

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Y, por último, lo que podemos considerar nuestro producto de mayor visibilidad: el Anuario. El Anuario nació de la idea de trabajar con la compilación de datos ya exis-tentes (no producimos los datos que publicamos), porque sabíamos que los datos estaban todos dispersos. Por ejemplo, datos sobre gastos de Seguridad Pública es-taban hace muchos años en la web de la Secretaría del Tesoro Nacional, pero poca gente sabía que estaban allí. Se trataba de una información para especialistas sobre finanzas. En relación a los datos criminales, teníamos un problema en el Ministerio de la Justicia, relacionado con el SINESP [Sistema Nacional de Informaciones de Seguridad Pública], en el cual el dato presentaba problemas metodológicos. Traía consigo dilemas políticos: divulgar un dato, comparar un estado “bueno” con uno “malo”... El Ministerio de la Justicia tenía cierta dificultad en publicar esta información. ¿Qué hicimos? Hicimos un acuerdo con el Ministerio para organizar los datos y pa-samos a publicarlos. En un primer momento, ocasionó una conmoción generaliza-da. “¿Pero cómo? ¡El dato está incorrecto!”. Al cabo de poco, nos dimos cuenta que el dato podía estar incorrecto, pero revelaba fragmentos importantes de la realidad social e institucional, y en poco tiempo los datos empezaron a mejorar. Comenza-mos un debate en Brasil sobre la calidad de la información criminal, y sobre cómo esta información criminal servía como insumo para el planeamiento operacional.

Si, por una parte, logramos legitimar el dato y la información criminal como insu-mos de la planificación y la gestión, aún existe la necesidad de pensar al dato en la agenda de “accountability”, de rendición de cuentas, aún más ahora con la nueva ley de acceso a la información que hará con que todos tengan que disponibilizar estas informaciones. No existe más la posibilidad de alegar el secreto, sino clasificando al dato como sigiloso, pero en este caso habría de crearse una base jurídica para justificar el sigilo. De ahí que muchos de los argumentos se desvanezcan. Tenemos, entonces, un momento positivo de tensión democrática, propicio para pensar en una agenda democrática de transparencia. Nuestra apuesta fue: por medio de las referencias técnicas existentes, inducir un debate sobre transparencia y “rendición de cuentas”, y hacer con que ese debate provoque tensiones en el modelo de la organización de la Seguridad Pública brasileña. O sea, usar la técnica para discutir cuestiones sustantivas, entrar en el debate sobre el análisis criminal para discutir cómo mejorarlo, mostrando que llegará un momento en que el análisis necesitará de pactos sobre lo que se quiere contabilizar. Homicidio para unos es una cosa, para otros es otra cosa. Y no sirve de nada tener el mejor registro, el mejor sistema tecnológico, si no se ha pactado sobre cómo contar determinados hechos. Al hacer eso, vamos destacando la relevancia de la dimensión política en una perspectiva Arendtiana, del espacio público.

El FBSP cumple seis años en el 2012, con ese rol muy claro de pautar la discusión, urgente, sobre la reforma de la seguridad pública brasileña por medio de la expli-citación de nuestros dilemas como, por ejemplo, un costo altísimo, una bajísima eficiencia, la convivencia con la violencia de la policía, con la violencia criminal, con

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la letalidad y la victimización de la policía. En un escenario donde, de alguna forma, por varias razones que no cabe ni discutir aquí, de un lado se “guetificó” las entidades de Derechos Humanos, nosotros decimos: “Es más que legítimo el discurso de estas entidades y estos temas necesitan, sí, estar en la agenda”. Porque si no se colocan estos temas – hace parte de todas las organizaciones, no sólo de la policía, encerrar-se en sus problemas, decir que los problemas son menores de lo que realmente son – vamos a vivir en un cuadro de constante aislamiento, de constante reproducción, de más de lo mismo. Y, en fin, para nosotros está más que claro que eso ya no atien-de a las expectativas de Brasil. Llego incluso a pensar que en breve Brasil no va a tener más fuerzas para continuar haciendo más de lo mismo, porque el costo es al-tísimo en vidas, altísimo en recursos financieros y altísimo en garantía de derechos. Nosotros dejamos mucho que desear... Sea pensando en déficit democrático o en déficit económico, aún estamos lejos de ser el Brasil desarrollado que nos gustaría.

El Anuario del FBSP, donde los estados brasileños son clasificados en dos grupos en función de la confiabilidad de sus datos, se tornó una de las referencias anuales para cualquier tipo de investigación y/o análisis sobre homicidio. Otra referencia es el Mapa de la violencia del Instituto Sangari, construido con los datos de la salud. Los dos son iniciativas privadas. En el ámbito público, existe el Sistema Nacional de informaciones Seguridad Pública del Ministerio de la Justicia, del cual hablaste. Al final... ¿Cuál es la realidad de esa cuestión de los datos en Brasil? Aún tenemos muchas fuentes diferentes.

En verdad, estamos con menos fuentes de las que ya tuvimos. Mi tesis de doc-torado fue sobre la historia de las estadísticas criminales en Brasil. Las primeras referencias estadísticas criminales son de 1871, en la ley que crea el inquérito policial3 . Esa ley fue reglamentada en 1878, con 50 páginas de estadísticas. En ese mismo año, la Secretaría de Gobierno, que era responsable por la Dirección General de Estadísticas, creó otra ley pidiendo una gran cantidad de estadísticas que, de alguna forma, marcó la historia de las estadísticas de las informaciones en el país. Siempre tuvimos una producción bifurcada y extremamente proficua en relación a esta área. Cuando tienes en el área de la salud una autorización de internación, las “AIH’s” – Autorización para la Internación Hospitalar, la finalidad de esa autorización es el documento, el registro administrativo para fines de pago de los costos de la internación. Pero en el debate del área de la salud, donde el tema de la información contenida en los datos está más consolidado, descubrie-ron que la AIH podría servir para producir estadísticas muy poderosas sobre la morbilidad y sobre la forma en cómo el sistema de salud aborda la cuestión de las epidemias y las enfermedades.

3 Trata-se de la pieza administrativa que instaura la investigación policial en Brasil

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En el área de la seguridad tenemos muchos datos, porque envuelve también todo el sistema de la justicia. Tenemos, desde la década de 1940, la legislación (artículo 809, del Código de Proceso Penal) que establece que tendríamos que producir datos de forma longitudinal, involucrando al Ministerio Público, al Sistema Carcelario y al Poder Judicial. Eso no pasa. Tenemos millones y millones de registros de datos, sin embar-go, no conseguimos transformarlos en información. Esta es nuestra gran carencia.

En mi opinión, esta transformación en informaciones no sucede por dos movimien-tos: de un lado, porque nunca fue vista como instrumento de planificación y gestión, como ahora está sucediendo. Del otro lado, existe la idea que el dato no sirve como herramienta de rendición de cuentas, de “accountability”, de atribución de respon-sabilidades que sería, dentro de una democracia, lo ideal. O sea, el dato sirve para que se hagan operaciones, pero también refleja la forma cómo la sociedad ve a la institución, ve lo que está pasando. Y, en fin, dentro de una tradición aún extremada-mente tributaria de una visión autoritaria, el país no logra ver la importancia en rendir cuentas, que me parece ser el gran desafío ahora de la nueva ley. Brasil aún enfrenta al desafío de hacer con que el gestor, que tiene problemas como falta de recursos, bajos salarios, cuya reacción es “¿y encima tengo que rendir cuentas a la población?” entienda de que sí, porque tal vez ahí esté el punto fuerte y no el punto débil, como él imagina.

En este proceso de recolección de datos, generar información y utilizar esa información en la planificación, ¿Cuáles son los obstáculos que aún existen? ¿Son presupuestarios, políticos y/o culturales?

Yo diría que tenemos un desafío eminentemente político. Problemas metodológicos existen. Tengo una carrera de 20 años en instituciones de estadística pública y fui aprendiendo que ningún dato revela la realidad en su totalidad. Existe todavía cierto fetichismo, sea de la tecnología o del número, heredado de una visión tributaria del positivismo, de que vamos a lograr describir la verdad, la realidad. Esto no existe. Vamos a describir un determinado momento histórico, un determinado recorte de visión que sirvió para guiar una acción. Cuando estoy hablando de crimen, estoy hablando de los crímenes tipificados en el Código Penal a partir de un determinado momento cultural. O sea, si me pongo a pensar en los problemas metodológicos, no salgo del lugar, porque son muchos. La cuestión es: si tengo la claridad sobre cuáles son las cuestiones metodológicas involucradas, entonces sí, el dato puede transfor-marse rápidamente en una información y generar conocimiento para ser aplicado en las políticas públicas.

Una de las discusiones metodológicas más importantes es la constitución de un sis-tema de Metadatos que consiste en decir en cómo determinado dato fue construido, cuándo, por quién, con qué finalidad. Esto es un desafío. Brasil tiene experiencia para

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ello. En la Unión Europea, hay una iniciativa interesantísima el “Eurostat”, que está en Luxemburgo, donde hay una discusión clara sobre la producción de Metadatos: cómo organizar, cómo transformar realidades jurídicas diferentes como las de Fran-cia, Italia, Luxemburgo, Bélgica... ¿Cómo contar crímenes, homicidios en estos cuatro países? El Eurostat hace un esfuerzo muy grande de pacto, con un equipo pequeño, con datos que no son de ayer, sino del año anterior. Producen un informe pequeño de 10 páginas, pero esa contribución es muy efectiva en la planificación de las rela-ciones de la Unión Europea. Inclusive, el FBSP fue a conocer el Eurostat para intentar establecer asociaciones y una agenda de trabajo de cooperación.

Para retomar un poco lo que había dicho, el problema de la información en Brasil, en la actualidad, es eminentemente político. Se trata de una decisión del Estado Brasi-leño de hacer con que la información sea de un lado insumo de gestión, y del otro una herramienta básica de rendición de cuentas, o “accountability” y de presupuesto democrático. 15 años atrás empezamos a hacer esto, pero aún tenemos poco para celebrar, aún reconociendo que los pasos fueron dados, las bases construidas, que el sistema del Ministerio de la Justicia es una iniciativa. Tanto que el FBSP opta por divulgar a esos datos, con todos los defectos del sistema. Esto exige que generemos grupos de calidad de la información, hagamos tests estadísticos más sofisticados que no siempre son claros para la población. Sería muy cómodo agarrar a los datos de la salud, pero estos datos de la salud tienen una información o dos sobre violencia letal. No hablan de homicidio, hablan de “muerte por agresión”. En un proceso donde sola-mente se trabaja con la información del DataSus4 , se termina “cosificando”, o “reifican-do” esta información, cuando el Sistema del Ministerio de Justicia avanzó mucho y que, en varios casos, la información que nos brinda es de mejor calidad para los fines de acompañamiento de prevención criminal y de la violencia de que los de la salud. La salud se preocupa por el control epidemiológico. La muerte es un problema de la salud pública, pero la muerte en sí revela mucho más, así que tenemos que pensar un poco en ello. Es importante que esas equivalencias sean pactadas. Es importante que tengamos el Ministerio de la Salud, que el Instituto “Sangari” publique el Mapa de la Violencia. Es fundamental. Pero no se puede ver el Mapa de la Violencia, por ejemplo, o los datos del DataSus sobre todo, como la única información verdadera.

Si se quiere pensar la modernización de un modelo, la información necesaria es la de los datos de los estados5 , porque revelará el estadio actual del desarrollo de estos sistemas. ¿De qué sirve tener la información si no consigo inducir mejoras de herra-mientas de análisis, de captación de registro? Entonces, diría que en este momento, hay una multiplicidad de actores empezando a interesarse por la dimensión política del pacto sobre los contenidos de la información. Es como dije: tenemos muchos da-

4 Base de datos del Sistema de Salud en Brasil

5 En la estructura federativa brasileña, el Estado es el Gobierno intermedio. En todos los textos a seguir, cuando se hace referencia a Brasil, se utilizarán los termos “Estado” y “estadual” para designar el nivel intermedio de gobierno.

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tos. Pero ahora, las personas empiezan a interesarse, a transformarlos en información y a forzar, en base a esa información, políticas públicas más eficientes, menos violen-tas y que hagan con que la prevención de la violencia sea de hecho una variable que guíe la política pública.

Ahí tienes otra cuestión incorporada que es una cuestión más de fondo. A partir de la Constitución del `886 , tenemos una ruptura en relación al modelo de seguridad pública, pero es una ruptura, aún, apenas discursiva, que depende de varias reformas. Hasta el momento las policías habían sido casi secuestradas por un modelo que las colocaba, así como a los otros órganos de la seguridad, como guardias de la defensa de los intereses del propio estado, con todas las cuestiones que esto envuelve, in-clusive, en el modelo patrimonialista, haciendo una reflexión más sociológica de la cuestión. A partir del `88, entramos en un momento importante para la defensa de los intereses de la sociedad. ¿Qué significa esto? Es un proceso de aprendizaje que aún está en curso. ¿Cómo interactúa la sociedad civil? ¿Cómo se están dando las rela-ciones? ¿Cómo divulgamos y publicamos datos? ¿Cómo aprender que la gestión y la divulgación son las dos caras de una misma moneda? ¿Cómo entender que eso nos fortalece en vez de debilitarnos? Entonces, vamos rompiendo la lógica del secreto, del sigilo y con eso vamos induciendo y permitiendo un debate un poco más cualificado.

Todo este camino es para decir que estamos en un momento donde conseguimos tensionar el modelo de defensa del Estado, conseguimos impactar en el discurso. Son pocas las personas que tienen coraje, hoy, de defender el secreto de la no divulgación de las estadísticas. Pero aún no conseguimos, sea con el Anuario del Foro, sea con el Mapa de la Violencia, sea con todas las informaciones disponibles, cambiar el modus operandi del sistema de seguridad pública brasileña. Aún tenemos el desafío de cam-biar el cotidiano y las prácticas que ya están informadas y tensionadas por los aires de la democracia, pero el riesgo de retroceso aún no está muy lejos.

¿Cómo el hecho de tener un buen sistema de gestión de la información, de análisis de la información puede contribuir a la transformación de este “modus operandi”? El hecho de existir una discusión sobre el proceso de transformación ¿está contribuyendo también a la discusión de políticas de prevención, con una nueva visión?

En una perspectiva un poco más pesimista, yo diría que para la visión de la pre-vención, no.

En una perspectiva más optimista, yo diría que termina contribuyendo, pero sea de una forma o de otra, la cuestión fundamental es que el debate sobre el sistema de in-

6 1ª constitución democrática después del periodo de dictadura militar

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formación y la producción de datos en el país ayudó, sin duda alguna, en la discusión sobre mecanismos de transparencia y control. Así pues, con base en esos mecanis-mos de transparencia y control, se torna visible la incapacidad del sistema de pensar en términos preventivos. Algunos académicos dirán que la policía no tiene que hacer ninguna prevención, que la represión termina siendo preventiva, que el papel de la policía es de reprimir el crimen o las situaciones que van en contra del orden, sea cual sea el significado de “orden público” en Brasil. De cualquier forma, nos damos cuenta de que el debate sobre la producción de la información ayudó a pautar un poco más la forma en cómo las instituciones acabaron teniendo, al final, que rendir cuentas a la población. Es ahí donde se puede empezar a discutir porqué no existen los programas preventivos.

El debate de la información nace, más o menos, a partir de la promulgación de la ley que exige la publicación trimestral de los datos de São Paulo, en 1995. Es una ley simple, no es ninguna ley grande en términos técnico-jurídicos, pero significó un mo-mento de ruptura muy importante en términos políticos, en términos institucionales porque a partir de ahí las instituciones no pudieron más reivindicar el secreto. A partir de ahí, las instituciones tuvieron que rendir cuentas, decir lo que estaba pasando, por qué estaba pasando. Por ejemplo, ¿por qué determinados crímenes están sucediendo en ciertos lugares y no en otros? ¿Por qué no hay patrulla en determinados lugares y hay muchas en otros? En esta perspectiva los sistemas de información tensionaron y son los grandes responsables en permitir que esas cuestiones sean formuladas.

Pero creo que la variable de la prevención no es una agenda específica de ese debate sobre información. El debate fue mucho más sobre la divulgación, sobre la gestión. Lo que se ganó en la prevención, si es que se ganó algo (yo creo que sí), fue más indirecto. Fue en la perspectiva de que la prevención empieza a beneficiarse de un momento donde se muestra que el modelo represivo no funciona. Está agotado. ¿Qué se pone en su lugar? Ahí empiezan las discusiones que aproximan a la sociedad civil, a la Universidad, a la propia prensa. Así que no es una relación de causa y efecto directo. Yo diría que es una relación de interviniencia indirecta.

Pensando en iniciativas menores, al nivel de los gobiernos locales, estamos viendo la creación de Observatorios de seguridad y violencia en varios mu-nicipios, como Canoas por ejemplo. Son dimensiones diferentes de las que veníamos hablando, pero relacionadas con la cuestión más amplia de la infor-mación como subsidio de la gestión de la seguridad pública. ¿Quiénes son los actores que tienen que estar involucrados en la producción de datos e infor-mación? ¿Son actores municipales, federales?

En el plano subnacional, tenemos que pensar en dos cosas: una es la experiencia de los Consorcios Metropolitanos que fueron lanzados en el país a finales de los años

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90, principios del año 2000. De algún modo, el de São Paulo. Creo que aquí en el Nordeste hubo algunos. Esta experiencia dio el tono de “¿cómo movilizarse?” ¿Cuál era el presupuesto por detrás de los Consorcios? El municipio tenía un rol fundamen-tal, aunque en áreas conurbadas era necesario articular los esfuerzos junto a varios municipios. Eso es una premisa que, técnicamente hablando, aún se muestra fuerte, pero de difícil operación.

El municipio tiene que ser pensado como uno de los entes fundamentales, que viene ganando espacio en todo el debate en estos últimos años. Asociado a él, se tiene un discurso fuerte en relación al rol del estado, de las unidades de la federación, vincula-do a la crisis de identidad de los estados desde la Constitución. Porque la Constitución fue al mismo tiempo, e incluso contradictoriamente, centralizadora – atribuyendo a la Unión una serie de responsabilidades – y descentralizadora – atribuyendo a los mu-nicipios una serie de otras responsabilidades. Los estados quedaron en la mitad del camino, sin saber bien lo que podían hacer. Así que tenemos una discusión federativa sobre el papel del estado. Gestiona recursos de la educación, pero a partir de criterios nacionales, y le pasa al municipio la parte correspondiente a la educación básica. Lo mismo ocurre con la salud. O sea, existe un sistema de coordinación que de algún modo funciona, pero esto fue casi – usaré un término fuerte – una “improvisación” para conseguir decir que los estados son importantes. En el caso de la seguridad pública hay una inversión de esto y, claramente, los estados fueron fortalecidos. Fue establecido que la gestión de la policía civil y militar es de los estados, pero al mismo tiempo, se hizo con que estos estados estuviesen completamente comprometidos con el pago apenas de salarios. No tienen la capacidad de inversión y de innovación en esa área. Entonces, se trata de una discusión donde hay un actor legalmente im-portante, que es el estado, pero que, en la práctica, es un actor extremadamente – otro término fuerte – débil, en el sentido de sus capacidades institucionales.

Por otro lado, otro actor que viene reivindicando espacio es el municipio. Sin embar-go, ese municipio tampoco sabe cómo formular la cuestión de la prevención de la violencia, por ejemplo. Es más... En el campo de la seguridad pública, los municipios reivindicaron la prevención de la violencia porque era un espacio no ocupado por la policía. Pero, ¿de qué tipo de prevención estamos hablando? ¿De prevención prima-ria, secundaria o terciaria? ¿Cómo se construye una agenda? ¿Se crean las guardias municipales para parecer que el alcalde tiene su propia policía? Entonces, cuando se habla del Sistema de información en ese punto es interesante, porque los datos fueron revelando esa complejidad. Los datos no sólo en su descripción fáctica (como, por ejemplo, la cantidad de municipios que tiene programa de vigilancia, como cons-ta en la MUNIC del IBGE7 ), muestran que en un determinado territorio la violencia está creciendo, que allí la Municipalidad tiene un rol, tiene un programa. De algún modo, así se consiguió reorganizar el debate público, forzar una reflexión sobre nue-

7 Pesquisa de informaciones básicas municipales del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística

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vos actores. En este punto, por ejemplo: ¿cómo traer a la sociedad civil para que par-ticipe? ¿En el modelo de las CONSEG’s8 ? ¿En el modelo de una policía comunitaria? ¿Cómo se construye involucrando, por ejemplo, las ouvidorías9 ? Éstas, hoy, ¿tienen fuerza o no para dialogar con las instituciones de seguridad pública?

En este escenario complejo, sin principio ni fin, la tensión generada por la intro-ducción de la transparencia y por la compilación y organización de datos que ya existían funcionó trayendo a la luz no sólo un nuevo actor como el municipio, sino también una nueva gramática.

¿Cuál es la situación de América Latina en este tema? ¿Cuál es la situación de Brasil en relación a los otros países de la región?

Brasil no está en una buena posición. No está bien porque en la práctica, en términos de violencia, Brasil está en el nivel de países que están en conflictos deflagrados como Colombia, México, El Salvador, Guatemala, Honduras, donde los territorios están ocu-pados por grupos de narcotraficantes, del crimen organizado. Eso sólo aumenta la indignación, porque el Estado brasileño es mucho más fuerte, mucho más conso-lidado que ciertos países que están realmente sin ninguna capacidad institucional.

De algún modo, tenemos que colocar en el debate el cuestionamiento: ¿qué quiere hacer Brasil? Si nos comparamos con un Estado grande como el de México, por ejemplo... México hizo una elección: entre prevenir la violencia y reprimir el crimen organizado, optó en reprimir. El efecto perverso de eso es que ¡la violencia subió a las alturas! En las UPPS en Brasil, para utilizar un ejemplo de repercusión internacional, por más que no se pueda explicitarlo, se hizo la opción contraria, o sea, el control territorial y la prevención de la violencia. No se busca reprimir al nar-cotráfico. Y esto de alguna forma viene demostrando resultados en la prevención de la violencia. Esto contradice al discurso más represivo, asociado a la idea de que reprimir al narcotráfico o a las otras modalidades del crimen organizado sig-nifica prevenir la violencia. Es necesario tener claridad, inclusive desprendimiento para hacer un debate sobre lo que significa hablar de prevención de la violencia. Muchas veces es aceptar que determinadas situaciones necesitan ser explicitadas, como el propio Presidente de Colombia reconoció, por ejemplo, en la Cúpula de las Américas, la necesidad de un debate mayor sobre el rol de las políticas sobre las drogas. Es fundamental. Por parte del presidente de Colombia, por parte inclusive del propio presidente Barack Obama, cuando dijo que des-criminalizar no es la so-lución, pero que tampoco lo refuta, es un enorme avance simbólico diplomático.

8 Conferencia Nacional de Seguridad Publica

9 Las ouvidorias en Brasil corresponden a la figura institucional del defensor del pueblo, en España. Son órganos que reciben las denuncias de la población contra la policía.

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Brasil, por otro lado, por más que se sienta diferente de América Latina, no lo es en muchas cuestiones. Las estructuras de seguridad pública brasileñas son muy similares a las de América Latina, porque fueron tributarias de la Guerra Fría, del modelo de defensa nacional que después fue transmutado al modelo de seguridad nacional, de los intereses del Estado. En el modelo de defensa nacional, el enemigo externo era el adversario. Los regímenes autoritarios se dieron cuenta que era necesario transmutar el concepto al de seguridad nacional, para tener la posibilidad de reprimir al enemigo interno. Y al hacer esa inflexión, se perennizó un discurso muy fuerte entre un modelo de seguridad y desarrollo que aún nos aterra y nos persigue, y que es nuestro gran desafío de hoy.

Brasil tiene tasas muy altas. Países como Uruguay, Perú, hasta la misma Argentina tienen tasas de violencia mucho menores que las nuestras. Esas tasas muestran que la relación entre pobreza y violencia no es, como muchos afirman, directa. Que la cuestión del desarrollo es un factor, pero en la práctica, la seguridad es un factor de desarrollo, no lo contrario. Esto abre una agenda más estratégica que nos desafía a pensar cuál es el rol de la seguridad, frente, por ejemplo, a los grandes eventos como Olimpíadas, Copa del mundo, frente a la nueva posición del país en el mundo como uno de los BRIC’s, como país de desarrollo medio y la sexta mayor economía del mundo. O sea, Brasil tiene un modelo de desarrollo que hace con que varias cues-tiones lo coloquen como protagonista del escenario internacional, pero con llagas y situaciones que nos colocan como los peores ejemplos a ser seguidos.

¿Y en términos de procesamiento de datos, de recolección y análisis de datos?

En términos de tecnología, Brasil no debe nada a los modelos más desarrollados. Tenemos capacidad, equipamientos, tecnología, softwares, innovación, creación. Te-nemos todo eso. Tenemos ejemplos y casos de éxito.

El problema es que nos falta capacidad de articular todo eso con la realidad que ya describí, para cambiar la clave y hacer con que eso se torne en políticas más eficientes. Un ejemplo claro es que tenemos, ya hace mucho tiempo, el control de las informa-ciones sobre la letalidad de la policía. Algunos analistas dirán que es necesario analizar las características del crimen en Brasil, que tenemos que entender que la población está muy armada. Pero no es verdad, en los Estados Unidos, por ejemplo, la población está mucho más armada y la tasa de homicidio es mucho menor que la brasileña. Eso significa que tenemos que analizar el valor que le damos a algunos presupuestos como, por ejemplo, en relación a la forma en cómo enfrentamos eso y al valor que se le da a la vida. ¿Cómo son enfrentados esos tabúes? No en vano quise hablar de este tema de la letalidad porque sólo algunos estados brasileños divulgan sus datos, los otros no lo hacen, no hablan de lo que sucede. Con ese tipo de zona sombría, Brasil está teniendo obstáculos, y no pequeños - por el contrario - grandes al desarrollo. Se puede hasta hacer un debate sobre de qué modelo de desarrollo estamos hablando,

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pero en la práctica, se trata de un modelo de desarrollo que ofrezca, como mínimo, calidad de vida y derechos a la población. El lema gubernamental de esta gestión es “País rico, es un país sin pobreza”. Esta es una cuestión fundamental. Eso no quiere decir que todos tengan que ser ricos porque eso no existe ni en Suiza. Pero, en la práctica, tenemos que ofrecer condiciones mínimas de vida para la población.

Estaba hablando de “sombras”. Las recientes polémicas sobre la fidelidad de los datos de Minas Gerais y de Rio, dónde se mostró que la disminución de homi-cidios era paralela al aumento de la tasa de muertes sin esclarecerse. ¿Qué nos dice eso?

Eso remite a la cuestión que te hablé, de las resistencias en cambiar el “modus ope-randi”. Cambiamos el discurso, pero el “modus operandi” no. Ya tenemos el pudor de hacer un discurso diferente. Pero en la práctica aún no sabemos bien cómo construir algo que no sea sólo un nuevo discurso. Tenemos las técnicas más modernas: análisis criminal, métodos cuantitativos, tecnología. Pero lo más importante es convertir todo eso en prácticas de “accountability”.

¿Cuál sería el ejemplo más exitoso, actualmente?

Yo diría que actualmente el modelo más interesante de coordinación y de esfuerzos es el Pacto por la Vida, de Pernambuco. Este también está vinculado a la Secretaría de Planeamiento, que controla los recursos, y vinculado al núcleo estratégico del gobier-no, que está encargado del monitoreo. ¿Cuál es la ventaja? Confiere mayor voluntad política, centralidad e independencia de las reformas legales (que nunca suceden), y posibilidad de funcionamiento. Pero, ¿cuál es el riesgo implícito? Que al cambiar el diri-gente todo se desmantele y todo el mundo vuelva a hacer aquello que siempre se hizo.

Entonces, ¿qué se debe hacer? ¿Cuál sería la solución para fortalecer justamen-te cosas que funcionan, como funcionaron en Minas, y ahora están funcionan-do en Pernambuco?

En términos políticos, uno de los pasos que se debe dar sería (haciendo una analogía con el nombre del programa de Pernambuco) hacer un “Pacto de Gobernadores por la Vida”. El gobierno federal no tiene ni disposición, ni condiciones de hacer sólo ese tra-bajo de coordinación. Cuando digo que no tiene condiciones es porque, por el propio lugar que ocupa, no puede subordinar a los gobiernos estaduales. Estamos frente a un dilema federativo fundamental, en que los gobernadores podrían arrancar un debate que influenciaría al Congreso, a sus Asambleas Legislativas y al propio Gobierno Fede-ral. ¿Se podría pensar en espacios de coordinación, sin subordinación, sentando juntos y definiendo qué significan algunas categorías, cómo contar, cómo sumar? ¿Quiénes son las personas que están negociando las categorías? ¿Tienen mandatos para hacer-

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lo? Entonces, a la pregunta “¿qué es lo que está funcionando bien?”, la respuesta sería “aquello adonde se tienen los mandatos más delimitados”.

Ocurrió eso en Minas Gerais, en São Paulo también: en el momento que fragilizas el mandato, fragilizas el propio ejemplo. En ese sentido la lección que nos queda es que necesitamos delimitar mandatos, explicitar responsabilidades, dejar clara la cuestión de la transparencia, de la “accountability”, del control. Parece retórico, pero está lejos de serlo, es un bello desafío de una agenda política a mediano y largo plazo. Porque por detrás de un ítem muy técnico como el dato, estás incluyendo una de las mayores ba-tallas de la actualidad que es, en el caso brasileño, definir cuál es el sentido del Estado. ¿Para qué sirve el Estado moderno?

Una última pregunta, desde una perspectiva regional. Existe alguna iniciativa de compilación de datos, elaboración de estúdios que compare los datos pro-duzidos en los diferentes países de Latinoamérica? O estamos muy lejos de este scenário?

Existen algunas iniciativas, pero que no consiguieron escala para estandarizar a nivel nacional. El más famoso de todos es el Latinobarómetro que hace una encuesta de victimización con todos los países. Sólo que las encuestas de victimización son fá-ciles... defines los requisitos y aplicas. Pero en términos de registro administrativo de estadísticas, no. La ONU ha hecho un esfuerzo grande, por la UNODC10 , para tener por lo menos el mapa de los homicidios del país, separando los datos del Ministerio de la Salud y Ministerio de la Justicia. Sufre un desfase temporal, metodológico, pero existe ese esfuerzo. México está haciendo un gran esfuerzo, inclusive este año organiza una reunión para pensar metodologías de investigación sobre el crimen. El BID tiene un proyecto de estandarización de metodologías que envuelve a Colombia, Chile, Perú y unos cinco países más de la región, pero todo como micro acciones. Entonces, no conseguimos escala suficiente. El analista que quiera comparar los datos en este campo tendrá que hacer una serie de traducciones y puentes. Pero se pueden usar y comparar, con un poquito de esfuerzo. Infelizmente no tenemos en la región una iniciativa como el Eurostat en la Unión Europea, donde se logró coordinar esfuerzos (el MERCOSUR fue una iniciativa que se debilitó). Aún falta un “Stat” latinoamericano que dé cuenta de ello. Tal vez eso sea una agenda para la cooperación, incluso porque no sólo las formas de cooperación están cambiando mucho, sino que los temas también. Y en el caso de Europa, por la crisis en los países financiadores, la cooperación está yendo mucho por el camino de la cuestión del desarrollo, de la violencia armada. Si piensas en la prevención de la violencia, tienes que pensar en las capacidades institu-cionales, necesarias para saber exactamente el tamaño del problema. Hoy, no cono-cemos el tamaño del problema.

10 United Nations on Drugs and Crimes, u Oficina de las Naciones Unidas sobre Crímenes y Drogas (ONUDC)

Presentación de los autores

Gerard Viader Sauret es formado en sociología y antropología por las Universidades de Barcelona (UB) y Autónoma de Barcelona (UAB), respectivamente, y con maestria en salud colectiva (área de concentración en epidemiología) realizada en la Universi-dad Federal de Pernambuco (UFPE). Desde junio de 2007, ocupa el cargo de gerente de análisis criminal y estadística en la Secretaría de Defensa Social de Pernambuco (GACE/SDS-PE). También ha sido profesor de la especialización en Políticas Públicas de Seguridad (Facipe).

Gerard es autor y organizador del libro Estatísticas pela Vida. A coleta e análise de informações criminais como instrumento de enfrentamento da violência letal, publi-cado por la editora Bagaço (2012).

Gustavo Henrique Brasil de Barros es formado en administración de empresas (FOC-CA) y derecho (FIR), pos-graduado en gestión de personas por la FADEPE y pos--graduado en políticas públicas de seguridad por la Facipe – Senasp. Desde mayo de 2008, ocupa el cargo de jefe de la Unidad de Recolección y Tratamiento de Datos de la Gerencia de Análisis Criminal y Estadística en la Secretaría de Defensa Social de Pernambuco (GACE/SDS-PE). Es instructor de análisis criminal y estadística, y registro de boletines electronicos de ocurrencias en la SDS-PE.

Jonas Sobral Moreno es Capitán de la Policía Militar de Pernambuco, formado en derecho por la Universidad Salgado Filho (UNIVERSO) y abogado con registro en la OAB-PE. Pos-graduado en Análisis Criminal en la Facultad LIONS – Fundación Educacional de Goiás. Desde enero de 2007, ocupa el cargo de jefe de la Unidad de Análisis e Interpretación de Datos de la Gerencia de Análisis Criminal y Estadística en la Secretaría de Defensa Social de Pernambuco (GACE/SDS-PE). También ha sido profesor en los cursos de capacitación y formación de oficiales, sargentos y soldados rasos en el área jurídica y de análisis criminal.

IMPLANTACIÓN DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN DE MUERTES DE

INTERÉS POLICIAL Y PULSERA DE INDENTIFICACÍON DE CADÁVER*

*Texto basado en el 1º capítulo del libro organizado por G.V. Sauret (2012): Estatísticas pela Vida: a coleta e análise de informações criminais como instrumentos de enfrentamento da violência letal. (“Estadísticas por

la Vida: la recolección y análisis de informaciones criminales como ins-trumentos de enfrentamiento de la violencia letal”, traducción al español)

Por: Gerard Viader Sauret, Gustavo Henrique Brasil de Barros,

Jonas Sobral Moreno


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En Brasil, cada secretaría estadual de seguridad, amparándose en prerrogativas constitucionales, tiene autonomía para monitorear la criminalidad según le plaz-ca, siguiendo criterios propios que se evalúan como más acertados. Es el caso de las estadísticas de homicidios, que sufren con una diversidad de metodologías de contabilización, clasificación y agregación de estos eventos fatales, a pesar de ser el principal indicador que informa sobre el proceso de violencia en la sociedad (CANO; SANTOS, 2007; MIRANDA et al., 2007; WAISELFISZ, 2007). A pesar de ello, en estos últimos años ha habido un reconocimiento del parámetro internacional adoptado por la Organización Mundial de la Salud (OMS), que considera como epidémica la situación de violencia que ultrapase el umbral de los 10 homicidios por cada grupo de 100 mil habitantes. Aunque resulta una paradoja considerar como meta el pará-metro de la OMS, cuando éste es un criterio del sector de la salud que diverge del comúnmente adoptado por las secretarías de seguridad en todo el país.

La OMS (2003) apunta como homicidio todos los casos de muerte por agresión heteroinfligida, con base en la 10ª Clasificación Internacional de las Enfermeda-des y Problemas Relacionados a la Salud (CIE-10). En cambio, el sector de segu-ridad en Brasil ha tenido la propensión de adoptar el criterio jurídico del Códi-go Penal, de 1940 (BRASIL, 2010), distinguiendo los homicidios dolosos de otras muertes violentas intencionales que ganaron capitulación penal diversa, como los latrocinios11 y las lesiones corporales seguidas de muerte.

Para contornear este problema, una posible solución es seguir el criterio de la Secretaría Nacional de Seguridad Pública (Senasp), que propuso, algunos años atrás, la creación del indicador agregado de Crímenes Violentos Letales Intencio-nales (CVLI), reuniendo, bajo un mismo título, aquellos tres tipos penales (BRASIL, 2006). El CVLI, por tanto, congrega las cifras de las principales muertes violentas dolosas12 y resulta una iniciativa promisora para consolidar frente a la sociedad el principal indicador de violencia generado a partir de fuentes policiales. Así, el CVLI tiene la virtud de convertir practicamente en equivalentes – en teoría – los niveles de criminalidad letal registrados por el sector de seguridad con los catalo-gados por el sector salud, bajo criterios epidemiológicos.

Cabe señalar, también, que el sistema de seguridad pública en Brasil se caracte-riza por una fragmentación organizacional considerable entre las Policías Civil (PC), Militar (PM) e institutos periciales (de medicina legal – IML, de criminalística – IC y de identificación - II). Desde el punto de vista de las informaciones, este

11 Em Brasil, el crimen de latrocínio corresponde al robo seguido de muerte.

12 La Senasp podría haber incluido en el CVLI otras situaciones legales más graves que la lesión corporal seguida de muerte (pena de 4 a 12 años). Es el caso, por ejemplo, de la tortura seguida de muerte (pena de 8 a 16 años), de la violación sexual seguida de muerte (pena de 12 a 30 años) y la extorsión mediante secuestro seguida de muerte (pena de 24 a 30 años). En Pernambuco, cualquier muerte violenta intencional, cuya pena media teórica iguale o supere la lesión corporal seguida de muerte (media = 8 años), es registrada como CVLI.


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fraccionamiento se constituye en un obstáculo más para la producción de datos confiables de muertes violentas. Pues no son pocas las secretarías de seguridad que se basan apenas en una fuente (generalmente los Boletines de Ocurrencia – BO/PC). Esto puede resultar en una sub-notificación cuando aquel órgano sufre sesgos y problemas, aunque coyunturales, de cobertura o continuidad en el ser-vicio prestado en el conjunto del territorio. Todos estos factores convergen para que muchas secretarías de seguridad presenten estadísticas de muertes violentas por debajo de las notificadas por el sector de la salud (FBSP, 2011). En ese contex-to, sin embargo, la Secretaría de Defensa Social de Pernambuco (SDS-PE) se ha destacado como una notable excepción.

Pernambuco figuró durante muchos años entre los peores puestos de los rankings nacionales de la violencia, divulgados por instituciones diversas (BRASIL, 2006; FBSP, 2007; WAISELFISZ, 2007). En 2007, fue implantado el 1º Plan Estadual de Seguridad Pública, denominado Pacto por la Vida (PPV), que reconoció a los homicidios como el problema de seguridad más grave en el Estado13 . Para enfrentar los altos índices registrados, el PPV propuso una diversidad de medidas, aplicando la filosofía de la gestión por resultados y estableciendo la meta de reducir en 12% al año las tasas de mortalidad violenta intencional (PERNAMBUCO, 2007). Para dar cuenta de seme-jante desafío, la SDS-PE adoptó desde un principio el indicador CVLI14 como criterio para monitorear la mortalidad violenta intencional. También, a través de la Gerencia de Análisis Criminal y Estadística (Gace/SDS-PE), desarrolló una metodología de re-colección de datos rigurosa y eficiente, basada en el cruzamiento de informaciones provenientes de casi todas las fuentes policiales (PC, PM, IML e IC).

En este texto se presenta la experiencia de implantación de la referida metodolo-gía de trabajo, que ha resultado en la construcción del Sistema de Información de Muertes de Interés Policial (SIMIP/SDS-PE), verdadera base informacional del PPV. Serán detalladas las características del SIMIP y los flujos de las informaciones que lo alimentan. Por último, será presentado el proyecto de la Pulsera de Identifica-ción de Cadáver, herramienta colocada en los cuerpos de las víctimas fatales. Se trata de una solución innovadora, implementada entre 2009 y 2011, y que viene siendo altamente funcional, pues contiene un número serial que es replicado en los formularios de todas las fuentes policiales del SIMIP, posibilitando el control eficiente de la información.

13 El Pacto por la Vida diagnosticó que Pernambuco es un Estado con más de 8 millones de habitantes (en 2000) y donde murieron asesinadas aproximadamente 42 mil personas en el lapso de diez años (de 1996 a 2005), alcanzando tasas superiores al nivel de 50 víctimas por 100 mil habitantes. (PERNAMBUCO, 2007).

14 En Pernambuco la estadística de muertes violentas intencionales incluye todos los casos que, por su tipicidad, se encuadran en las definiciones legales de los crímenes previstos en el indicador CVLI. De ese modo, no son realizadas consideraciones jurí-dicas acerca de excluyentes de ilicitud de actos típicamente homicidas o acerca de la culpabilidad de sus autores. Consecuen-temente, los casos perpetrados por ciudadanos motivados por legítima defensa o de terceros; casos de estricto cumplimiento del deber legal protagonizados por policías u homicidios/latrocinios cometidos por adolescentes (considerados legalmente inimputables y, por lo tanto, libres de culpa jurídica) son incluidos también en el indicador CVLI


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Sistema de Información de Muertes de Interés Policial

La principal característica que singulariza la estadística de CVLI en Pernambuco en rela-ción a la producida en otros estados brasileños es la de disponer de un banco de datos específico para tal fin. O sea, la estadística oficial de homicidios es elaborada mediante una sistemática aparte, independiente de la que procesa otros crímenes directamente a partir de los boletines de ocurrencia (BO). El referido banco puede ser conceptuado como un sistema “multi-fuente”, pues los casos registrados provienen del cruzamiento de diversas fuentes de información documentales. Por lo tanto, no posee un instru-mento de recolección único, a modo del BO o de la Declaración de Óbito – DO, del Ministerio de la Salud. Al contrario, el banco es alimentado a partir de las informacio-nes constantes en informes administrativos de la PC, del IML, de la PM y del IC. Estos informes consisten en planillas diarias con datos detallados de los casos fatales.

Tal metodología está basada en la técnica de triangulación de fuentes y es practica-mente inédita en Brasil15. Su originalidad reside en el hecho de no detenerse apenas en los datos de homicidios recolectados por la PC y PM. Pues, a pesar de la preocupa-ción con las informaciones, ambas presentaban dificultades para notificar casos cuyas muertes no se consumaban en el local del crimen, pero sí en un hospital. Para enfren-tar tal problema, los datos de las policías pasaron a ser diariamente cotejados dentro del Sistema de Información de Muertes de Interés Policial (SIMIP/SDS) con los datos de los informes del IML, que recibe los cuerpos de las víctimas de muertes violentas, inclusive los procedentes de hospital. De esta manera, el cruce de las informaciones permitió reunir en un mismo Sistema todos los casos de CVLI notificados por los di-versos órganos operativos de la SDS.

Para visualizar mejor la compleja red que compone el sistema integrado de informa-ciones de homicidios de Pernambuco, fueron esbozados dos diagramas de flujo. En la imagen 1 se presenta el flujo de las informaciones de los órganos operativos que se hacen presentes en el local donde ocurre un evento violento letal y los respectivos in-formes oficiales producidos y enviados a la GACE/SDS. La imagen 2 representa el flujo de la información para los casos de violencia que son registrados en hospitales, local de consumación de la muerte. A seguir, se detalla la amplitud y especificidad de cada fuente de información, explicando por orden cronológico las razones de su inclusión en el sistema.

Los primeros procedimientos metodológicos de cruzamiento de informaciones que posibilitaron la creación del SIMIP fueron desarrollados en 2002 por técnicos de la Unidad de Recolección y Tratamiento de Datos (Unicotd/Gace/SDS). El banco de datos surgió justamente de la necesidad del Estado disponer de informaciones confiables y completas, en tiempo oportuno, sobre las muertes violentas intencionales. Se atendía, así, a las demandas gerenciales por información, bien como a las presiones externas

15 Una técnica de la Secretaría de Seguridad Pública de Sergipe informó que en aquel Estado también realizan informes de todas las fuentes policiales disponibles para el cómputo del número de homicidios.


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Imagen 1: Diagrama de Flujo de la información de crímenes letales en local de crimen

Imagen 2: Diagrama de flujo de la información de crímenes letales en hospital

Local del Crimen

EVENTO VIOLENTO LETAL

POLÍCIA CIVIL

INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL

Informe Diario de las Necropsias

GACE/SDSEstatísticas Oficiales de CVLI

Informe Diario de la PC

Planil las DP Seccionales del Interior (Mensual)

(2008)

Sistema INFOPOL(BOs) 2007

Informe Diario IC

Informe Diario PM

POLÍCIA MILITAR

INSTITUTO CRIMINALÍSTICA

Flujo de las informaciones de Crimines Letales I

Escenario Hospitalar

EVENTO VIOLENTO LETAL

POLICIA CIVIL

INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL

Informe Diario de Necrópsia

GACE/SDSEstatísticas Oficiales de CVLI

Sistema INFOPOL(BOs) 2007

PERSONAL SANITARIO

Flujo de las informaciones de Crimines Letales II

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que el contexto mediático y político imponían al poder público en la época, para la ela-boración de una estadística oficial de homicidios. Tras la demostración técnica del éxito en el cruce de datos, el referido sistema fue oficializado16, mediante un Decreto Estadual (PERNAMBUCO, 2003) y una normativa reguladora (PERNAMBUCO, 2004).

Esta normativa, que fue actualizada dos años más tarde (PERNAMBUCO, 2006), esta-bleció que los técnicos de la Gace tienen 15 días para consolidar las informaciones de homicidios subsecuentes al mes que se finaliza. También definió que las fuentes de in-formación oficiales serían los Informes Diarios de las Necropsias efectuadas en el IML-PE – con sede en Recife y con sucursales en los grandes municipios interioranos de Caruaru y Petrolina – y el Informe Diario de la Coordinación de la Policía Civil (Coordepol/PCPE), en el cual están centralizadas informaciones de ocurrencias graves (inclusive homicidios) registradas por las 217 comisarías circunscripcionales y por las comisarías de guardia en todo el Estado. Todos eses informes son enviados por email a la Gace, donde técnicos de recolección analizan los datos relativos a la muertes y alimentan el SIMIP/SDS.

En la vigencia del PPV, una tercera normativa (PERNAMBUCO, 2008) concibió la necesi-dad de institucionalizar otras fuentes para la consolidación de las informaciones estadís-ticas de muertes de interés policial. En este caso, se determinó que la Gace/SDS debería recuperar informaciones complementares de esas ocurrencias de los informes diarios de homicidios de la sección de inteligencia de la PM17 y de los informes periciales de las unidades del IC de Recife, Caruaru, Salgueiro y Petrolina. También en esta normativa se estableció otro mecanismo de control en el envío de las informaciones de la PC, al definirse que las comisarías regionales del interior de Pernambuco deberían compilar mensualmente aquellas informaciones que eran comunicadas diariamente por las co-misarías circunscripcionales a la Coordepol. Con ello, se pretende que eventuales fallas o discontinuidades en la comunicación de los datos informados diariamente sean corregi-das posteriormente, en el período de la consolidación mensual.

Para el análisis criminal en Pernambuco, la criación del SIMIP representó un salto de calidad inmenso, superando abismos estadísticos existentes entre los datos del sector sanitario y los de la defensa social. De ese modo, Pernambuco es hoy uno de los pocos estados cuyos datos de homicidios basados en fuentes policiales consiguen superar – en números absolutos – inclusive los del Sistema de Informaciones de Mortalidad del Ministerio de la Salud brasileño (SIM/MS) (ver imagen 3). Cabe señalar que el SIM/MS es la fuente preferida por la mayoría de los investigadores en el área, por ser considerada la más amplia y confiable a nivel nacional (CRUZ et al., 2008; CANO; SANTOS, 2007; SOARES, 2008). Esto constituye una muestra indiscutible de la seriedad del trabajo de colecta permanente de informaciones sobre homicidios que viene siendo realizado por la Unicotd/GACE/SDS-PE.

16 Inicialmente fue denominado sistema de estadística de Muertes No Naturales (MNN), aunque esa denominación ya estuviese en desuso al haber sido reemplazada por la OMS, desde 1996, por el rótulo de “Causas Externas”.

17 Actualmente la Coordinación de Inteligencia y Estadística de la Dirección General de Operaciones (CIE/DGO-PMPE) es el sector que produce el mejor informe diario de homicidios de la PM, el cual también es remetido a la GACE/SDS-PE.


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Pulsera de identificación de cadáver

La nueva metodología de recolección y validación de informaciones de CVLI desarrollada por la Gace/SDS resolvió satisfactoriamente el problema de la sub-notificación, reduciéndolo a proporciones residuales. Sin embargo, la estrategia “multi-fuente” abrió brechas a una posible super-notificación de casos. Pues en el momento de realizar el cruce de las informaciones fue verificado un riesgo latente, pequeño pero real, de que los técnicos de la recolección cometan el error de contar dos veces un mismo caso. Esto puede suceder cuando el nombre de la víctima del homicidio o el local de ocurrencia del crimen son registrados de forma diferente por las diversas fuentes de información.

Observando esa posibilidad, en junio de 2009, la Gace/SDS, con el apoyo de la Gerencia General de la Policía Científica (GGPOC/SDS-PE), implantó el Proyecto Pulsera de Identificación de Cadáver en la RMR. En este caso, se atribuyó a los peritos del IC vinculados a las tres Fuerzas-Tarea de Homicidios del DHPP la incumbencia de colocar en los tobillos de los cadáveres periciados pulseras se-lladas y debidamente numeradas (ver imagen 4).

Imagen 3: Número de víctimas de muertes por agresión en el SIM y de CVLI en el Infopol/SDS. Pernambuco, 2003 a 2010

Fuentes: SIM/MS e Infopol/SDS-PE. Elaboración propia


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Mediante un sofisticado proceso de notificación, todos los órganos operativos deben incorporar el Número de Identificación de Cadáver (NIC), contenido en la propia pulsera, en sus informes diarios de homicidios, de acuerdo a los diagramas de flujos establecidos en las imágenes 1 y 2. Así, los datos llegan a los técnicos de la recolección estadística, de forma segura, permitiendo la identificación de divergencias entre las fuentes y la apuración de duplicidades en el sistema.

Los peritos criminales fueron seleccionados para la colocación de la pulsera en los cadáveres en el local de la ocurrencia, por el hecho de ser actores que no tienen inconveniencia en manipular el cuerpo de la víctima. Los peritos también fueron apuntados como los profesionales más apropiados para rellenar el do-cumento, con tres vías autocopiativas, denominado Boletín de Identificación de Cadáver (BIC), que atesta y relaciona el Número (NIC) con la Pulsera (PIC) (ver imagen 5). Se trata de un instrumento que auxilia el perito criminal en la anota-ción formateada de informaciones sobre la identidad de la víctima en el local del crimen.

Después de terminar de rellenar el BIC, el perito, que se queda con una vía hasta ser recuperada por la GACE/SDS, debe informar el NIC al Centro Integrado de Operaciones de Defensa Social (Ciods) para que el mismo sea incorporado al informe de homicidios de la PM. Las otras dos vías del BIC, son entregadas por el perito criminal, respectivamente, a la autoridad policial presente en el local del crimen y a los auxiliares del IML que efectúan la remoción del cadáver. De vuelta a las dependencias de la Fuerza-Tarea de Homicidios, el perito anota el NIC en el libro de registros para que posteriormente sea transcrito en el Informe Diario de Pericias de Homicidios. También debe escanear el BIC e incorporarlo al laudo pericial.

Imagen 4: modelo de Pulsera de Identificación de Cadáver (SDS-PE).


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Imagen 5: modelo de Boletín de Identificación de Cadáver utilizado en 2010 (SDS-PE). Ejemplo con datos ficticios.

Los policías civiles deben registrar el NIC en el histórico del Boletín de Ocurrencia (BO) y repasarlo a la Coordepol/PC para que sea transcrito en el informe diario de aquél departamento. A su vez, el IML sólo acepta la entrada de cadáveres que es-tén con la pulsera debidamente sellada en el tobillo (o en el puño), acompañados del BIC. Finalmente, el médico forense inspecciona y fotografía el NIC contenido en la pulsera y lo anota en el Laudo de la Necropsia y en el encabezamiento de la Declaración de Óbito (DO). El sector administrativo del IML debe registrar el NIC en el libro y en el Informe Diario de Necropsias, que es enviado diariamente a la GACE/SDS-PE.

Como el 25% de los casos de óbito por agresión en la RMR se consuman en hos-pitales, el Proyecto Pulsera demandó una articulación junto a la Secretaría Estadual de Salud (SES) y los puestos policiales en los hospitales. Se observó que los auxilia-res que trabajan en las morgues de los hospitales eran los agentes más apropiados para la tarea. Asimismo, como el interés en la recolección de la información es de la SDS, quedó definido que serían los policías civiles de los puestos en los hospi-tales los encargados de rellenar los Boletines (BIC) y administrar la entrega de las respectivas pulseras a los auxiliares de la morgue. También se atribuyó a estos poli-cías la tarea de testificar la colocación de la pulsera por parte de los auxiliares de la morgue y cuidar para que no haya errores ni irregularidades en el proceso.

Se definió también que el personal sanitario debe ceder momentáneamente al po-licía la Guía de Remoción Hospitalaria (GRH), para que éste pueda replicar los datos


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del paciente finado, de la fecha en que ingresó al hospital y, no raras veces, del local de su procedencia, informaciones éstas esenciales para la investigación policial. Este feedback tiene como objetivo facilitar la tarea de rellenar el BIC y la posterior redac-ción de BO. En contrapartida, el policía debe brindar una vía del BIC al auxiliar de la morgue, la cual seguirá obligatoriamente al IML, acompañando el cadáver, además de la GRH. En las dependencias del IML serán tomadas las mismas disposiciones previstas para los casos encaminados por el DHPP, siendo que todo cadáver prove-niente de hospital donde esté implantado el Proyecto Pulsera sólo será aceptado si los procedimientos previstos estén en orden.

Como se ve, esta estrategia obliga a los policías del puesto a que se trasladen hasta la morgue del hospital cada vez que son avisados de la llegada de un cadáver que va a ser removido para el IML. Con esto, los policías toman conocimiento de todas las muertes violentas o a esclarecer ocurridas en aquel hospital, inclusive de los casos de muerte hospitalaria tardía, que de otro modo difícilmente serían rastreados. Esta estrategia permite, por ejemplo, que el policía haga un BOE de un caso de tentativa de homicidio que dio entrada al hospital, y días o semanas después, caso la víctima fallezca, pueda redactar un BO complementario de homicidio consumado, tras ha-ber participado del proceso de colocación de la pulsera en la morgue del hospital. En la redacción del BOE también debe ser mencionado el Número NIC, que será contrastado por los técnicos de la recolección de la GACE/SDS con los datos del Informe de las Necropsias del IML.

A finales del 2010 fue publicada en el DO-PE una normativa conjunta entre la SDS y la SES con el objetivo de implantar la pulsera, el boletín y el número de Identifi-cación de Cadáver en el ámbito de todo el Estado (PERNAMBUCO, 2010). En este caso, se dio un paso adelante al abarcar, no sólo los casos de homicidio, sino todas las muertes de interés policial, sean muertes violentas (inclusive accidentales) o con sospecha de violencia (muertes a esclarecer). La citada normativa trae cinco anexos, correspondientes a los Procedimientos Operacionales Padrón (POP). La diversidad y complejidad de los POP´s denotan tanto la diversidad de situaciones en que los órganos operativos tienen que hacer frente con casos de muerte de interés policial en el Estado, como las especificidades de las interacciones entre los mismos.

Así, el proyecto se expandió a todas las unidades de la Policía Científica que tratan con cadáveres en la Capital (POP 1) o en el interior del Estado (POP 2), bien como a todos los hospitales públicos con puesto policial (POP 3). Además, la nueva normati-va determinó que donde no haya puesto policial (POP 4) o realización de pericia cri-minal (POP 5), las comisarías circunscripcionales o de guardia de la PC (según com-petencia) son responsables por la administración de las pulseras y boletines, con el auxilio de los responsables por la remoción del cadáver. La normativa prevé también que el BIC contenga cuatro vías, en vez de las tres previstas en el proyecto inicial, de modo que las patrullas de la PM que hacen preservación de local de crimen puedan recibir también el documento e incorporar el registro de los NIC en sus BO´s.


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Base informacional

La estrategia de triangulación de múltiples fuentes de información sobre homi-cidios en Pernambuco demandó de un procedimiento metodológico de control para facilitar la detección de duplicidades y cuidar por la reducción de errores. En este sentido, el Proyecto de la Pulsera de Identificación de Cadáver se mostró al-tamente funcional a la arquitectura multi-fuente de aquel sistema de información y a la nueva política de seguridad deflagrada con el PPV. Consecuentemente, el nuevo modelo de gestión por resultados encontró en el SIMIP y en el Proyecto Pulsera sus principales bases informacionales. La amplia cobertura alcanzada por la estrategia de gestión de la información y la confiabilidad de sus registros dieron crédito y legitimidad a la nueva política pública emprendida.

Una interesante cualidad del Proyecto Pulsera es que su ejecución hace con que todos los órganos operativos deban coincidir e interactuar en los locales donde ocurren muertes violentas intencionales, que es lo ideal para el trabajo integrado entre las fuerzas policiales en este tipo de situación. Eso convierte a la pulsera de cadáver en un verdadero símbolo de la integración informacional en la seguridad pública de Pernambuco.

En los hospitales, el Proyecto Pulsera confiere relevancia al trabajo de los agentes designados en los puestos policiales, convirtiéndolos en actores privilegiados en la recolección de informaciones estratégicas de seguridad. Sus esfuerzos contri-buyen a detectar la información correcta sobre la procedencia de las víctimas de homicidio removidas para los hospitales. Con ello, se facilita el envío posterior de los laudos del IML y se reducen a la mínima expresión el número de casos con lo-cal del crimen no informado; tarea ésta fundamental para apuntalar la sistemática de gestión por resultados, basada en la responsabilización territorial de los ges-tores policiales del área, encargados de investigar y cohibir los crímenes.

El Número NIC podrá servir para el rastreo futuro de los casos de crímenes letales en el sistema de la justicia criminal. Actualmente, ya fue incorporado en el registro de las víctimas de CVLI existente en el sistema “semi-digital” de investigaciones del DHPP/PCPE, el llamado Sistema PCPE Virtual. Y con la informatización en cur-so en el IC-PE y la programada en el IML-PE, la expectativa es que la incorpora-ción del NIC facilite el rastreo de casos y el cruce de datos, especialmente útil en lo que concierne al envío de laudos criminales y médico-legales, de modo que se puedan vincular de forma inequívoca a las investigaciones policiales.

Con la expansión del Proyecto Pulsera en todo Pernambuco y la inclusión de todas las muertes de interés policial, la GACE/SDS amplió el alcance de su banco de datos, anteriormente restricto a los homicidios. De este modo, desde enero de 2011, está siendo posible cuantificar en tiempo casi real18 el volumen de estas otras muertes violentas/accidentales y a esclarecer con el mismo nivel de rigor


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y calidad con que hoy vienen siendo cuantificados los homicidios. Esta amplia-ción, además, viene siendo exigida por una cuestión de agenda pública, debido al aumento de los accidentes de tránsito, vinculado a la rápida expansión de la flota de vehículos.

Por último, aunque no menos importante, se debe destacar la valiosa contribu-ción de los técnicos de la GACE/SDS, verdaderos artífices y guardianes de esta sistemática de gestión de la información. En los últimos años, ellos participaron con entusiasmo en la construcción y alimentación del banco de datos de homi-cidios en el Infopol/SDS, así como en la discusión, elaboración e implementación del Proyecto Pulsera de Identificación de Cadáver. En el escenario actual, su per-manente preocupación con la confiabilidad de las informaciones es extremada-mente relevante para la ejecución, monitoreo y evaluación del Pacto por la Vida. Política pública que tiene por objetivo el efectivo enfrentamiento de la violencia letal en el Estado de Pernambuco.

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18 N-1. O sea, al final de un día hábil, la GACE consigue informar la cantidad de muertes de interés policial registradas en el día anterior.


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Presentación del autor

Gerard Viader Sauret (véase capítulo anterior)

VIDAS SALVADAS: METODOLOGÍAS DE CÁLCULO APLICADAS AL PACTO POR LA VIDA*

Por: Gerard Viader Sauret

*Texto basado en trabajo presentado por el autor en el 1º Seminario de Estadística y Análisis Criminal del Nordeste, realizado por la SDS-PE en Recife, el 19 y 20

de abril de 2012, con el apoyo del Proyecto URBAL.


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Es algo común oír decir entre los operadores de seguridad que no hay policía en el mundo que consiga evitar la consumación de ciertos crímenes de proximidad, espe-cialmente los homicidios que ocurren en el ámbito doméstico. En este argumento, refrendado por BEATO (2001), está implícita la suposición de que existen otras situa-ciones en que la acción policial sí es capaz de impedir el desenlace fatal de acciones homicidas. Y es que no son pocos los casos de acciones heroicas que efectivamente consiguieron evitar el derramamiento de sangre o inclusive la muerte de víctimas de tentativas de homicidios.

En Pernambuco, por ejemplo, en el curso de grandes operaciones policiales de inteligen-cia contra redes criminosas, a veces se obtienen informaciones de que un elemento X irá a ser muerto en determinada fecha, hora y lugar. En esas circunstancias equipos de la policía pueden intervenir como verdaderos ángeles de la guardia, accionando las patru-llas del área para inhibir la acción letal, sin comprometer el grueso de la investigación19. Ya en el ámbito del Cuerpo de Bomberos Militar, entre los equipos que realizan rescates y atendimiento pre-hospitalario con ambulancias a víctimas de accidentes y violencia, la misión de salvar vidas es precipua a la propia acción profesional. Para esos casos, no es difícil imaginar la creación de indicadores directos que den cuenta de la misión de contabilizar las acciones heroicas de los profesionales de la defensa social.

Trasplantando para la Seguridad Pública, el esquema preventivo clásico de la salud pú-blica (LEAVELL; CLARCK, 1958 apud ALMEIDA FILHO; ROUQUAYROL, 2002), debe reco-nocerse que acciones como las anteriormente descritas pueden ser clasificadas en el nivel de la prevención secundaria. Pues se desarrollan en la inminencia de la ocurrencia del evento, estando destinadas a evitar o minimizar las consecuencias inmediatas y reducir los daños (aquí, la consumación de la muerte y las secuelas más severas). En contraposición, la prevención primaria correspondería a un conjunto de medidas desa-rrolladas antes de la ocurrencia de los eventos, como campañas publicitarias, de movi-lización contra la violencia y concientización de la población sobre factores de riesgo y de protección, etc. En cambio, la prevención terciaria concentraría las acciones públicas en el momento posterior al crimen y que, en seguridad, equivaldrían a las acciones de control: retirada de circulación, punición y reinserción de los criminosos20.

En la misma perspectiva, Sherman y colaboradores (1998 apud SILVEIRA 2008) señala-ron que no habría contradicción entre medidas preventivas y medidas represivas contra

19 En este sentido, Simone Duque Romeu (2008) señala que el ex-subsecretario de inteligencia de Rio de Janeiro, Cel EB Romeu Antônio Ferreira, habría encuñado el neologismo “antecrime”, con el cual pretende destacar el potencial del instrumento de la intercep-tación telefonica para posibilitar situaciones de evitación de crimenes. La desvinculación del órgano de inteligencia y de sus agentes del brazo operacional responsable por ejecutar las acciones que impidan el cometimento del crimen obedece a la necesidad de no exponer los agentes ni el instrumento de obtención de la información.

20 Otra concepción de la prevención contenida en el informe mundial sobre violencia y salud, elaborado por la Organización Mundial de la Salud (OMS, 2003), considera que los tres niveles de prevención deberían ser ordenados de acuerdo al nivel de generalidad/especificidad del público al que va direccionado el programa. Si es universal, o sea, para toda la población (primaria), si es grupo de riesgo (secundaria), si es población efectivamente afectada por la violencia: víctimas y autores (terciaria). En realidad, se observa cómo los dos abordajes se sobreponen, no siendo contradictorios, sino complementarios.


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el crimen, una vez que la prevención al crimen es un resultado, siendo la punición una de las herramientas posibles para alcanzar ese resultado. Aquí, crimen prevenido sería, entonces, conceptualmente equivalente a crimen evitado. Ahora, en el contexto de una política pública de enfrentamiento a la violencia o de un programa concreto destinado a la reducción de homicidios, cabría preguntarse: ¿Es posible crear indica-dores que muestren el número de crímenes que fueron prevenidos/evitados después de su implementación? ¿Es posible (o, inclusive, es lícito) representar mentalmente una política X o un programa Y, como un héroe que salva vidas?

Una respuesta positiva a la primera pregunta se fundamenta en el hecho de que el conjunto de acciones que se suelen ejecutar en esas políticas/programas tiene un efecto inhibitorio sobre el conjunto de la criminalidad letal, el cual puede ser men-surado observando las estadísticas criminales. Bajo esta óptica, la contabilización de los crímenes teóricamente prevenidos/evitados sería el indicador ideal para evaluar los programas destinados a la reducción del crimen. En este caso, sin embargo, esos cuantitativos no pueden ser calculados sino de forma indirecta. O sea, comparando los niveles reales de criminalidad tras la implantación del programa, con los niveles anteriormente observados.

A pesar de la corrección lógica contenida en este raciocinio científico, la práctica es más compleja. Pues existe una diversidad de metodologías con potencial para produ-cir resultados sorprendentemente diferentes, lo que puede confundir y hasta desin-formar los gestores y la opinión pública. Lanzando luz sobre cuestión tan poco estu-diada, el presente texto tiene como objetivo presentar y comparar diferentes formas de estimación del número de crímenes evitados. Este ejercicio permitirá discutir la pertinencia de la aplicación de las diversas opciones metodológicas, no solamente a partir de criterios científicos, sino también éticos y políticos, circunscribiendo el debate en el contexto contemporáneo de las políticas públicas de seguridad en Brasil.

Generalmente, el gestor desea ver los méritos de su administración, destacando los beneficios sociales de la misma. Para evaluar debidamente las políticas públicas, de acuerdo con Borges (2009), es necesario disponer de indicadores de eficacia, eficien-cia y efectividad. La eficacia busca aquilatar los resultados alcanzados en relación a las metas establecidas. La eficiencia confronta el coste de las acciones con los beneficios alcanzados. Y la efectividad se propone medir el impacto de las acciones programá-ticas que puede ser efectivamente atribuido a la transformación del fenómeno en-frentado. Para Greenwood (1998 apud ANDRADE; PEIXOTO, 2008), la estimativa de los crímenes evitados sería el parámetro adecuado para el cálculo de la efectividad, posibilitando la composición de la fórmula económica de costo/efectividad.

Apesar de que Brasil está viviendo una fase de mayor transparencia en la divulgación de estadísticas criminales, la enorme cantidad de datos publicados a veces produce opacidad por exceso de exposición y las informaciones no siempre se transforman en conocimiento (LIMA, 2009). Es pertinente, entonces, realizar el ejercicio aquí propues-to, dada la necesidad práctica que existe hoy de comprender mejor la construcción de


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los indicadores evaluativos de seguridad. Además, un debate abierto al respecto será el mejor antídoto para no caer en el “fetichismo de la metodología”, denunciado por Ferrell (2012) en el ámbito de la criminología contemporánea.

Para hacer el ejercicio más didáctico, serán aplicadas las diferentes opciones metodoló-gicas propuestas en la evaluación de un programa actual y real de reducción de homi-cidios: el Pacto Por la Vida (PPV), política pública de seguridad del Gobierno del Estado de Pernambuco. En este caso, aquí será utilizado el principal indicador del PPV: el CVLI (Crímenes Violentos Letales Intencionales). Se trata de un indicador agregado, creado por la SENASP (BRASIL, 2006) que incluye el número de víctimas de homicidio doloso (inclusive por enfrentamiento con la policía), latrocinio21 y lesión corporal seguida de muerte. Los datos fueron extraídos del Sistema de Informaciones de Muertes de Interés Policial de la Secretaría de Defensa Social del Estado (SIMIP/INFOPOL/SDS-PE). La serie histórica disponibilizada por la Gerencia de Análisis Criminal y Estadística (GACE/SDS-PE) abarca el período de 2004 a 2012. Para realizar los diversos cálculos de crímenes evitados serán efectuadas comparaciones y proyecciones entre los períodos anteriores y posteriores al inicio del PPV (en mayo de 2007).

Cabe señalar que, recientemente, el PPV cumplió su quinto aniversario. De ese modo, los resultados de los análisis expresarán el número acumulado de muertes prevenidas (o “vidas salvadas”, como son más comúnmente referenciadas en el ámbito del PPV) a lo largo de los 60 meses de existencia del programa. Lo que también será, indirectamente, una forma de elogiar su existencia y mostrar los beneficios objetivamente mensurables que ha reportado, hasta la fecha, a la sociedad pernambucana.

Resultados alcanzados por el pacto por la vida

Con el objetivo de revertir los altos índices registrados en Pernambuco, el PPV estableció la meta de reducir en 12% al año las tasas de mortalidad violenta intencional (PERNAM-BUCO, 2007), aplicando la filosofía de gestión por resultados. Bajo la tutela del propio gobernador del Estado, el modelo de gestión instaurado, nutre la articulación de diversas secretarías y poderes para el enfrentamiento del problema. La Secretaría de Planeamen-to y Gestión (SEPLAG) monitorea semanalmente los indicadores de desempeño y de re-sultado junto con los responsables de la Secretaría de Defensa Social (SDS) y sus órganos operativos (policía civil – PC; policía militar – PM; cuerpo de bomberos militar – CBM; policía científica - PoC), del sistema carcelario (SERES) de la Secretaría de Desarrollo So-cial y Derechos Humanos (SDSDH) y de la Secretaría de Articulación Social y Regional (SEART). También participan del Comité Gestor del PPV representantes del Ministerio Público y del Poder Judicial, garantizando la debida sintonía y articulación entre las ins-tituciones del sistema de justicia criminal. Con esto, el PPV desarrolló un gran conjunto

21 En Brasil, el crimen de latrocinio corresponde al de robo seguido de muerte.


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de medidas de represión calificada, prevención social y modernización de las agencias de seguridad que vienen siendo perfeccionadas con el paso de los años.

Así, el PPV cerró el quinto año de su existencia con notables resultados de reducción de la criminalidad violenta, que es su objetivo principal. Que son: reducción acumulada de 33,0% en la tasa de muertes violentas intencionales en el Estado, 44,3% en la Capital; 35,5% en la Región Metropolitana (RM); 27,0% en la región del Sertão; 25,1% en la Zona da Mata y 23,2% en la región del Agreste. En términos absolutos, la región que contribu-yó con el mayor volumen de reducción de muertes fue la Metropolitana (508 muertes a menos), seguida de la Capital (-463), del Agreste (-165), de la Zona da Mata (-141) y, por último, del Sertão (-111) (ver tablas 1 y 2).

RECIFE

REGIÓN METROPOLITANA

ZONA DA MATA

AGRESTE

SERTAO

NO INFORMADO

PERNAMBUCO

1.100

1.607

644

877

510

1

4.739

637

1.099

503

712

399

3

3.353

-463

-508

-141

-165

-111

2

-1.386

may/abr

2006/2007

may/abr

2011/2012 Diferencia

Tabla 1: Comparación del número de víctimas de CVLI por región – Pernambuco, mayo-abril 2006/2007 versus mayo-abril 2011/2012.

RECIFE

RM

MATA

AGRESTE

SERTAO

PERNAMBUCO

73,67

77,98

50,68

41,23

34,07

56,09

41,05

50,26

37,94

31,66

24,88

37,60

-44,3%

-35,5%

-25,1%

-23,2%

-27,0

-33,0%

may/abr

2006/2007

may/abr

2011/2012 Variación

Tabla 2:Comparación de las tasas (12 meses) de CVLI por 100 mil habitantes por región – Pernambuco, mayo-abril 2006/2007 x mayo-abril 2011/2012.


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4.461 4.444

3.835

3.5333.353

2006/07Ano 0

2007/081º ano PPV

2008/092º ano PPV

2009/103º ano PPV

2010/114º ano PPV

2011/125º ano PPV

-278

-17

-609

-302

-1.386

-180

Núm. CVLI

En el primer año del PPV (de mayo 2007 hasta abril de 2008), fue posible mensurar una reducción de 278 muertes en relación a los 12 meses inmediatamente anterio-res a su implantación (mayo 2006/abril 2007) – período aquí llamado de “año cero”. En el segundo año (mayo 2008/abril 2009), apenas 17 muertes a menos en relación al primero. Ya en el tercero (mayo 2009/abril 2010), fueron 609 víctimas fatales a menos que en el segundo. En el cuarto (mayo 2010/abril 2011), 302 a menos que en el tercero. Y en el quinto (mayo 2011/abril 2012), 180 a menos que en el cuarto. Esos números, sumados dan la cifra de 1.386 muertes a menos, que, de hecho es el equivalente aritmético de la substracción del número de víctimas de CVLI en el quinto año del PPV en relación al año cero (ver gráfico 1). Pero, ¿será que son esos realmente los números acumulados que podemos concordar en llamar de vidas salvadas o crímenes prevenidos/evitados, desde el inicio del programa?

Gráfico 1: Número de víctimas de CVLI en Pernambuco desde el inicio del PPV

Método 1: proyección del nivel absoluto de crimen

Se inicia la presentación de los métodos sobre cálculo de vidas salvadas con el más simples de los cuatro que serán analizados. Aquí es denominado método de proyección del nivel absoluto de crimen porque el período de referencia de la serie histórica de CVLI indica el nivel de criminalidad en números absolutos existente en Pernambuco en el momento inmediatamente anterior al inicio del PPV. En este caso, como se pretende evaluar el PPV en sus cinco años de existencia, año a año y en su conjunto, la unidad temporal aquí analizada serán períodos de 12 meses. Y el período de referencia serán los 12 meses inmediatamente anteriores al PPV (el “año cero” – arriba expuesto: de mayo 2006 hasta abril de 2007).

Así puede observarse como en el “año cero” ocurrieron 4.739 muertes violentas in-tencionales en Pernambuco. Ese nivel de criminalidad es proyectado para adelante,


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4.739

4.739

Vidas Salvas

Núm. CVLI

Contrafacto4.461

278

4.444

295

3.835

904

3.533

1.206

3.353

1.386

2006/07Ano 0

2007/081º ano PPV

2008/092º ano PPV

2009/103º ano PPV

2010/114º ano PPV

2011/125º ano PPV

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Gráfico 2: Número de vidas salvadas (calculadas por el método 1) en Pernambuco desde el inicio del PPV

en los cinco años de vigencia del PPV. Se genera, así, una proyección contrafac-tual hipotética (valores esperados), que es contrapuesta con los datos reales de las muertes que efectivamente ocurrieron y fueron registradas en el Estado a lo largo del programa (valores observados). La sustracción de esos dos parámetros, o sea, la diferencia aritmética, año a año, de esos dos valores es lo que nos da el resultado de crímenes prevenidos. Y la suma de estos resultados resulta en el indicador acumula-do de vidas salvadas del PPV en los cinco años de su existencia. En este caso, por el método 1 se puede estimar que hubo 4.069 vidas salvadas en Pernambuco durante los cinco primeros años del PPV (ver gráfico 2).

La pertinencia de este raciocinio se vuelve más evidente si imaginamos la situación inversa a la de un programa de reducción de muertes, como podría ser una gue-rra. Para mensurar la cantidad de muertes intencionales atribuibles a un conflicto armado, de forma indirecta, bastaría evaluar cuál es el nivel de mortalidad anterior al inicio del conflicto, proyectarlo a los años del conflicto y considerar el “exceden-te” como la incidencia de mortalidad atribuible al mismo, sumando los excedentes anuales en un indicador acumulado. Esa lógica de cálculo guarda semejanza con la utilizada para el indicador de “riesgo atribuible”, usado en epidemiologia (ALMEIDA FILHO; ROUQUAYROL, 2002).

Método 2: proyección del nivel relativo de crimen

El segundo método aquí abordado, semejante al anterior, trae la novedad de in-troducir el cálculo de vidas salvadas a partir de números relativos. O sea, a partir de tasas de CVLI por cada 100 mil habitantes. También conocidas como coeficientes, las tasas son un valioso instrumento de análisis que permiten la adecuada compa-


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ración del riesgo de incidencia de los eventos – aquí letales – al ponderar la frecuencia de los mismos por la población residente en aquel espacio/tiempo. En este caso, su empleo permite contornar el problema que surge como resultado del aumento de la población, garantizando que la interpretación de los datos no venga a sufrir distorsio-nes (ALMEIDA FILHO; ROUQUAYROL, 2002).

El cálculo de las tasas de CVLI consiste en la división de la frecuencia de las víctimas (numerador) por la población (denominador), multiplicando por una constante (100 mil). El procedimiento más correcto es el de utilizar la población referente al momento intermediario del período bajo análisis, convenido el 1º de julio para los años civiles. En el caso del PPV, iniciado en mayo de 2007 y evaluado en períodos de 12 meses, se utiliza la población del 1º de noviembre de cada período22. En este trabajo se estima-ron las bases poblacionales con la fórmula del crecimiento de la población, tomando como base el conteo de los Censos del IBGE de los años 2000 y 2010. Para los perío-dos inter-censitarios, las bases poblacionales fueron estimadas vía interpolación men-sual. Para los períodos posteriores a 2010, se estimaron vía proyección mensual.

Exceptuando estas cuestiones técnicas, el método 2 aquí discutido, guarda la misma lógica que el método 1. El período de referencia de la serie histórica de CVLI se refiere al nivel de criminalidad relativo (por 100 mil habitantes) existente en el Estado en el momento en que se inició el PPV (12 meses antes). Este es el nivel que será proyecta-do a lo largo del período de comparación (ver gráfico 3). Para el cálculo de los críme-nes prevenidos se deben transformar las tasas contrafactuales de los valores espera-dos en números absolutos de muertes intencionales, considerando la población del año en que se opera la proyección. Finalmente, los valores esperados, convertidos en números absolutos (enteros redondeados), son comparados con los números abso-lutos observados, sustrayendo las diferencias anuales entre los mismos y obteniendo los números teóricos de vidas salvadas, que se deben sumar para obtener el resultado acumulado (ver gráfico 4).

El método 2 se basa en el presupuesto de que cuando se habla en “nivel de criminali-dad” debe entenderse por ello la tasa por 100 mil habitantes en determinado período y no el número absoluto de crímenes. Su fundamento es la aseveración de que la población de una determinada sociedad no es la misma a lo largo de los años y pue-de crecer o decrecer más o menos rápidamente a lo largo del tiempo. En el caso de Pernambuco, la población del Estado en noviembre de 2006 era cercana a los 8,45 millones de habitantes. Creciendo a un ritmo promedio aproximado de 1% al año, lo que equivale a 84,5 mil personas a más al año. En noviembre de 2012, se estima que esa población sea de 8,92 millones: 470 mil personas más, las cuales también están sujetas a las mismas dinámicas sociales que producen muertes violentas, igual que el resto de la población.

22 Estos son los procedimientos demográficos estimativos actualmente seguidos por la Gerencia de Análisis Criminal y Estadística, de la Secretaría de Defensa Social de Pernambuco (GACE/SDS-PE), así como por la Agencia Estadual de Planeamiento y Pesquisas de Pernambuco (CONDEPE FIDEM).


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6056,1

56,152,2 51,5

44,0

40,137,6

2006/07Ano 0

2007/081º ano PPV

2008/092º ano PPV

2009/103º ano PPV

2010/114º ano PPV

2011/125º ano PPV

Taxa CVLI

Contrafacto

Gráfico 3: Tasa de CVLI y tasa contrafactual (método 2) en Pernambuco desde el inicio del PPV

Así, proyectar la tasa existente en Pernambuco en los 12 meses anteriores al inicio del PPV, de 56,1 víctimas cada 100 mil habitantes, cuando murieron efectivamente 4.739 personas, equivale a asumir que, en el quinto año del PPV, con casi ½ millón de habi-tantes más, ese mismo nivel de criminalidad resultaría en la muerte de 5.004 personas. Esos datos representan un aporte teórico medio de 53 muertes al año, al volumen inicial de muertes violentas intencionales. Obviamente, en un contexto de crecimiento poblacional, el indicador de vidas salvadas del método 2 traerá resultados más promi-sores que el método 1. En este caso concreto, se estimó en 4.849 el número de vidas salvadas por el PPV a lo largo de sus cinco años de existencia.

4.739

4.739

4.461

329

4.790

4.444

397

4.841

3.835

1.058

4.893

1.414

3.533

4.947

1.651

3.353

5.004

2006/07Ano 0

2007/081º ano PPV

2008/092º ano PPV

2009/103º ano PPV

2010/114º ano PPV

2011/125º ano PPV

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Vidas Salvas

Núm. CVLI

Contrafacto

Gráfico 4: Número de vidas salvadas (calculadas por el método 2) en Pernambuco desde el inicio del PPV.


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Método 3: proyección de la tendencia absoluta de crimen

El tercer método aquí propuesto está basado en el trabajo de Beato, Silva y Tavares (2008). Esos autores, investigadores de la UFMG23, calcularon el número de crímenes serios evitados en el período de implantación de un programa de reducción de la criminalidad en Belo Horizonte – MG, entre febrero 2001 y octubre 2002. Para ello, utilizaron la línea de tendencia del crimen observada en la serie temporal del período de referencia anterior a la implantación del proyecto (la unidad de análisis fueron los meses). Esta tendencia linear consiste en la recta de mejor adherencia, ajustada por el método de regresión linear a las observaciones efectuadas en el período de refe-rencia y que después es proyectada a lo largo del período de comparación24.

23 Universidade Federal de Minas Gerais.

24 Resulta interesante que los autores también calcularon el número teórico de crímenes que podrían haber sido evitados en el período posterior a la extinción del proyecto, cuando se observó la retomada virulenta de los índices de criminalidad. Para ello, calcularon la línea de tendencia del período de intervención y la proyectaron para el período posterior, sustrayendo, nuevamente, los valores observados en ese tercer período, de los esperados, de acuerdo con la proyección del segundo período.

Gráfico 5: Número de vidas salvadas (calculadas por el método 3) en Pernambuco desde el inicio del PPV (valores esperados proyectados del período 1 x valores observados en el período 2).

600

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526,2

CVLI Evitados CVLI Real TENDÊNCIA Jan 04 a Abr 07


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Gráfico 6: Número de vidas salvadas (calculadas por el método 3) en Pernambuco desde el inicio del PPV (valores esperados proyectados del período 1 x valores esperados en el período 2).

Semejante a lo que fue calculado anteriormente, el número de crímenes evitados a lo largo del proyecto de intervención equivale al área comprendida entre los valores reales efectivamente observados en aquél período y los valores esperados por la proyección de la recta de regresión del período de referencia anterior.

Trayendo esta metodología al case del PPV, fue posible construir el gráfico 5. Prime-ro se determinó la línea de tendencia y el período de referencia anterior al progra-ma. Se observó, empíricamente, que tras la promulgación del estatuto del desarme, en diciembre de 2003, hubo una quiebra importante en los números mensuales de homicidios en Pernambuco. Pero, después (de enero de 2004 en adelante) los números crecieron ininterrumpidamente hasta la implantación del PPV. Esta ten-dencia de aumento fue estadísticamente significativa (p<0,01) para el número de observaciones del período de referencia (40 meses). La ecuación de la recta que informa esta tendencia es:

Período de referencia: y=1,910x+335,254

600

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300

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2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

CVLI EvitadosDiferença Estimativas CVLI Real TENDÊNCIA Mai 07 a Abr 12

TENDÊNCIA Jan 04 a Abr 07

526,2


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El coeficiente Beta, de 1,910, revela que en ese período, los homicidios fueron au-mentando a un ritmo mensual promedio de casi dos víctimas a más que en el mes anterior, pasando de un nivel teórico de 335 víctimas fatales antes del inicio de la serie (diciembre de 2003) a otro de 412 muertes al final (abril 2007). Si proyectamos este ritmo de crecimiento a los 60 meses en que se extendió el PPV en sus primeros cinco años, se llega a la suposición de que, si nada hubiese cambiado, o sea, manteniéndo-se inalteradas las condiciones del período de referencia (ceterus paribus), se estima que el número de muertes violentas habría llegado a 526 en abril de 2012. Luego el número de vidas salvadas sería el equivalente de la sustracción de esa proyección a los números reales observados desde mayo de 2007. Por esta cuenta, se llega a la impresionante cifra de 8.567 vidas salvadas en los cinco años de PPV.

Asimismo, se puede calcular la línea de tendencia a lo largo de los meses del PPV (n=60), que también fue estadísticamente significante (p<0,01) y decreció, coinciden-temente, a un ritmo medio de 2 muertes a menos por cada mes transcurrido. La ecuación es:

Período de intervención: y=-2,021x+388,373

Los valores teóricos que esta segunda línea nos informa decaen de 389 muertes, inmediatamente antes del inicio del PPV (abril 2007), a 267 en abril de 2012. Cabe señalar que, algebraicamente, el área comprendida entre las dos líneas de regresión a lo largo del período del PPV, coincide exactamente con el número de vidas salvadas calculado anteriormente: 8.567. Esto se debe a que estas líneas no expresan nada más que los ritmos medios de crecimiento y decrecimiento de los valores esperados en sus respectivos períodos (ver gráfico 6).

Método 4: proyección de la tendencia relativa de crimen

El último método ahora presentado se basa en una mezcla de conceptos de los mé-todos 2 y 3. Trae el análisis de tendencia de la serie histórica antes y después del PPV, como el método 3, pero en vez de trabajar con números absolutos, trabaja ahora de nuevo con tasas por 100 mil habitantes, como en el método 2, que son finalmente re-calculadas en números absolutos de crímenes observados, esperados y preveni-dos. De esta vez, como la unidad temporal de análisis son los meses, las tasas también son mensuales. Para ello, se utilizaron las bases demográficas mensuales, previamen-te calculadas, que informan un aumento promedio de la población en Pernambuco de 8 mil habitantes por mes, aproximadamente, a lo largo de ese período.

La serie histórica de las tasas mensuales de CVLI en Pernambuco es segmentada, de nuevo, entre el período de referencia y el período de comparación. Ahora los datos se vuelven más abstractos y de difícil comprensión. De acuerdo con la línea de la


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tendencia del período de referencia anterior al PPV, se observa como el aumento va de 4,1 víctimas mensuales de CVLI por 100 mil habitantes al inicio de la serie temporal, para 4,9 víctimas mensuales por 100 mil habitantes antes del inicio del PPV.

Ya la línea de tendencia posterior a la implantación del PPV, informa una disminu-ción media que va de los 4,6 CVLI mensuales por 100 mil habitantes en el inicio del programa hasta los 3,0 por 100 mil al final del quinto año. Las respectivas líneas de regresión en los dos períodos son

Período de referencia: y=0,019x+4,094

Período de intervención: y=-0,027x+4,563

Gráfico 7: Número de vidas salvadas por 100 mil habitantes (calculadas por el método 4) en Pernambuco desde el inicio del PPV (valores esperados proyectados del período 1 x valores esperados en el período 2).

7,00

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CVLI EvitadosDiferença Estimativas CVLI Real TENDÊNCIA Mai 07 a Abr 12

TENDÊNCIA Jan 04 a Abr 07

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En cualquier caso, interesante notar que cuando transformamos esos números relativos en absolutos, se obtiene una ventaja comparativa en relación al método 3, semejante con lo que pasó entre los métodos 2 y 1. Esto porque, debido al aumento poblacional, una tasa proyectada de 6,0 muertes mensuales por 100 mil habitantes en el último mes de la serie histórica (abril de 2012), equivale a 537 muertes violentas (ver gráfico 8), mientras que, en el método 3, la proyección de números absolutos de muertes equivaldría a 526 casos en aquel mes (ver gráfico 5). Como resultado, el área comprendida entre las dos rectas de regresión del gráfico 8, da un saldo de 8.840 vidas salvadas, el mayor entre los cuatro métodos analizados.

Gráfico 8: Número de vidas salvadas en números absolutos (calculadas por el método 4) en Pernambuco desde el inicio del PPV (valores esperado proyectados del período 1 x valores esperados en el período 2).

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Discusión

La presentación detallada de los cuatro métodos para el cálculo de vidas salvadas nos permite comprender cómo estos se estructuran entorno a dos criterios: 1) si la proyección contrafactual es realizada a partir del nivel de crimen o a partir de una línea de tendencia de los crímenes anteriormente observados, 2) si son empleados números absolutos o relativos (tasas).

La tabla 3, de doble entrada, resume los resultados obtenidos en el cómputo de vidas salvadas a partir de esos dos criterios. Cabe señalar que las proyecciones de tendencia, generadas a partir de una línea que expresa la velocidad lineal de creci-miento de la violencia, generan estimativas de vidas salvadas bien mayores que las que es posible obtener a partir de las proyecciones de nivel, generadas a partir de un punto que expresa la magnitud del crimen antes del inicio del programa. Asimismo, los cálculos que utilizaron tasas por 100 mil habitantes, obtuvieron ventaja numérica (aunque no tanta como en el criterio anterior) frente a las estimativas de vidas salva-das obtenidas directamente a partir de los números absolutos. Sin embargo, cabe la pregunta, ¿es siempre la mayor estimativa la mejor opción?

Proyección

Magnitud/Nivel del Crimen

Tendencia Crimen

Método 1 -4.069v.s.




Números

Absolutos Relativos

Tabla 3: Resumo de los resultados de las estimativas de vidas salvadas en los cinco anos del PPV de acuerdo con los criterios metodológicos de tipo de proyección y tipo de números utilizados.

En relación a este cuestionamiento, hay firme convicción en la idoneidad de traba-jar con tasas y no números absolutos, debido al rigor formal que se introduce en los cálculos, permitiendo controlar el sesgo que produce el aumento demográfico de la población. Ahora bien, con relación al criterio de proyección de magnitud x pro-yección de tendencia, fue necesario alistar una serie de ventajas e inconvenientes, asociados a esas dos opciones metodológicas, para identificar la más conveniente, no sólo desde el punto de vista científico, sino también ético y político.


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Debido a esta discusión, se llegó al entendimiento de que las proyecciones de mag-nitud, al generar estimativas menores que las de tendencia (si la tendencia anterior fue creciente, por supuesto), son menos atractivas, desde el punto de vista de la gestión política. También, por ser menos sofisticadas, metodológicamente, podrían ser consideradas científicamente menos atrayentes.

Sin embargo, la metodología más simple de la proyección de magnitud es más fácil de asimilar por la opinión pública y por los agentes involucrados en el sistema de seguridad, que es lo ideal en el escenario de las políticas públicas, generando mayor aceptación y credibilidad. Ya la metodología de proyección de tendencia es más difícil de interpretar y de asimilar por el “ciudadano medio”.

Además, desde el punto de vista ético, las proyecciones de magnitud son más con-vincentes, pues, al final, se está discutiendo acerca de vidas humanas, y la hones-tidad intelectual no puede ceder espacio a la libre especulación científica. No se debe olvidar que el proceso de violencia, en muchos estados de Brasil, aún alcanza proporciones epidémicas. Las estimativas de magnitud corresponden a lo que se podría calificar como de “hipótesis conservadora”: aquella que parte del supuesto que la violencia, aunque estuviera en aumento anteriormente, no lo haría inde-finidamente, pues este sería un supuesto dudoso. Se genera, así, una proyección “neutral”, ni de aumento ni de reducción del crimen, excepto aquel estrictamente atribuible al aumento de la población (método 2).

Además, las proyecciones de tendencia producen resultados sobredimensionados que distorsionan la realidad, lo que podría llevar, en ciertas situaciones, a un uso “tendencioso” de los mismos – valga la ironía. En cambio, con las de magnitud se obtiene una imagen más prudente de la realidad, conduciendo a un uso más equi-librado y ético de los resultados.

Conclusiones

Por los argumentos arriba expuestos, se concluye que el método 2, el de la pro-yección de la magnitud relativa de crimen, es el más adecuado para ser utilizado en políticas públicas de seguridad en Brasil y América Latina. De hecho, es aplicado hoy en Pernambuco.

Así pues, debe argumentarse que, no siempre el método más sofisticado, aquél apa-rentemente más “científico”, con mayor base metodológico-estadística, es el más sensato, el más ético y el más correcto. Las políticas públicas de seguridad deman-dan la utilización de indicadores que toquen con los pies en el suelo, que se basen en suposiciones rigurosas, correctas y precisas, pero que al mismo tiempo atraigan


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por su simplicidad y sean comprensibles para el máximo número posible de perso-nas. Este es el espíritu de la cosa pública.

Para que los indicadores ganen legitimidad y puedan ser apropiados socialmente, es necesario mostrar no solamente el resultado, sino también enseñar pedagógi-camente como éstos fueron construidos. Los analistas criminales y los gestores de estadística criminal, por lo tanto, tienen que esforzarse en transmitir correctamente sus trabajos, tornando-los inteligibles a los integrantes de los sistemas de seguridad y a los ciudadanos.

Lleve-se en cuenta que con la redemocratización de Brasil, aún reciente, se está empezando a superar el legado de una cultura del secreto burocrático alrededor de las estadísticas criminales. Debe ser exorcizada, por lo tanto, la tentación de sacar provecho de las metodologías de cálculo de vidas salvadas más rentables desde el punto de vista político y apostar en aquellas que nos blinden contra el oportunismo de ciertas retóricas científicas demasiadamente positivistas.

Para finalizar, volvemos a la cuestión inicial formulada en la introducción: ¿es lícito representar mentalmente una política X o un programa Y, como un héroe que salva vidas? Se vio como la expresión “vidas salvadas” es equivalente lattu sensu a la de muertes prevenidas/evitadas y, ciertamente, incide sobre la percepción de la gran-deza moral del proyecto. Sin embargo, debe ponderarse que, sociológicamente, las instituciones no ganan vida propia más allá de la de sus integrantes.

A pesar de la ilusión que los números puedan generar, no es tan sólo la política pública o el programa de reducción de la violencia aquél que debe ser elogiado por sus propiedades “heroicas”. Y sí todas las personas que colaboraron para su éxito, que realizaron sacrificios en pro del bien colectivo, cumpliendo con el estricto cumpli-miento de su deber profesional. Son ellos los que merecen ser elogiados y tratados como verdaderos héroes. En este rol, entran desde los formuladores del programa, sus financiadores, los gestores y sus ejecutores. Cuando los esfuerzos preventivos dan sus frutos, evitando que el drama de la violencia se perpetúe indefinidamente, todos merecen ser felicitados.


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La Corporación Latino-barómetro es una Organización No Gubernamental sin fines de lucro con sede en Santiago de Chile. La Corporación es responsable por la producción y publicación de los datos que componen el estudio de opinión, principal producto del Latino-barómetro.

Anualmente, son 19.000 entrevistas aplicadas en 18 países de América Latina, representando a más de 400 millones de habitantes. El estudio aborda temas relativos al desarrollo de la democracia, la economía y la sociedad en su con-junto, utilizando indicadores de opinión pública que miden actitudes, valores y comportamientos. Única fuente de datos de amplitud regional, los trabajos y banco de datos del Latino-barómetro sirven de subsidio a los actores socio-políticos de la región, actores internacionales, gubernamentales y medios de comunicación.

La directora ejecutiva del estudio es Marta Lagos, entrevistada en esta publica-ción.

Profundizando en el tema: ¿qué es el latino-barómetro?

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El Latinobarómetro sigue siendo una de las únicas organizaciones, o por lo menos la más confiable en América Latina, que trabaja con datos de seguri-dad y victimización en la perspectiva regional. ¿Qué nos revela eso? ¿Exis-ten obstáculos para este tipo de trabajo de amplitud regional? ¿Cuáles serían eses?

América Latina no tiene instituciones que representen a la región, no tiene institu-ciones de integración. Sí tiene pactos comerciales y pactos de integración subre-gionales pero ninguno de esos pactos ni ninguna de esas instituciones abordan problemáticas desde el punto de vista regional, esto es una deficiencia de América Latina en términos de su capacidad de actuar como una región en el mundo.

Por lo tanto, Latinobarómetro viene a llenar un vacío en el sentido que es el único instrumento que hay regional a nivel de todos los países. Esto es un problema del de-sarrollo regional en la región como América Latina. No existe América Latina.

El Latinobarómetro aborda el tema de la seguridad a partir de las encuestas de opinión y de victimización. En su opinión, ¿por qué estas informaciones son importantes para la gestión de las políticas públicas de seguridad?

Hoy en día es prácticamente imposible hacer política pública sin una encuesta de opinión. La encuesta de opinión revela aspectos ocultos de lo que piensa el pro-medio de las poblaciones, aspectos que son cruciales tanto para el diseño como para el posicionamiento comunicacional de la política pública. Muchas políticas públicas han fracasado por las expectativas equivocadas que la gente espera de su impacto.

En el tema de la seguridad, es particularmente importante conocer la brecha que hay entre la expectativa de la población sobre el tema, los temores, la percepción de victimización como los datos objetivos. Los datos existentes nos muestran que son las brechas las que producen las complicaciones en las políticas públicas y no las dimensiones de cada uno de os fenómenos, sino que más bien la distancia entre cada uno de ellos.

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Se observa que muchas veces existe una discrepancia entre los datos de victimización y la percepción de la violencia e (in)seguridad. En su opinión, ¿Cuáles son las correlaciones posibles entre estos dos datos?

La discrepancia se da entre la percepción de victimización y la importancia del tema de delincuencia a nivel nacional. No hay discrepancia entre los grados de violencia y la percepción de victimización, por lo tanto hay una alta correlación entre la victimización y la violencia y una muy baja correlación entre la impor-tancia de la delincuencia y la victimización. Eso se produce cuando un país tiene otros problemas que son más importantes que el tema de la delincuencia, a pesar de que la victimización pueda ser extremadamente alta o que incluso la tasa de homicidio pueda ser alta, como en el caso de Venezuela o de Honduras. Y este fenómeno que incide sobre el peso que tiene en la agenda informativa el tema de la violencia es el “acostumbramiento”. Uno se acostumbra a ciertos niveles de violencia, de corrupción, de enfermedades sociales importantes y por lo tanto, no manifiestan la importancia de ese fenómeno sino que de forma relativa y de acuer-do a su deducción.

¿En el contexto regional existen evidencias de una correlación entre crimi-nalidad, (in)seguridad y coyuntura democrática?

No, no existe ninguna evidencia. La delincuencia es un fenómeno como otros problemas de los países que afloran con la libertad, con la democracia, se mani-fiesta, se externaliza más bien. La delincuencia ha existido también en la época de la dictadura en la mayoría de los países. Sin embargo, es a partir del momento en que comienza la democracia que la delincuencia se empieza a transformar en un problema, porque se socializa, debido a los grados de libertad que existen. Pero yo no diría que eso afecta a la democracia, ni hay ninguna evidencia empírica que así lo demuestre. Por el contrario lo que hace la democracia es darle espacio a la de-lincuencia para que exista como fenómeno social más allá de que en la dictadura ya existía como fenómeno individual.

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