Nº11Nota de política

ReoRieNtaR el SiStema tRibutaRio hacia la equidad:un imperativo para el desarrollo

GerónimoBellasai

AlejAndro Jara Manzoni

Planteamiento del Problema

en PArAGuAy el SiStemA imPoSitivo Se hA cArActerizAdo Por Su bAjA PreSión tributAriA (13,3%), AltA evASión (34% en ivA y 55% en irAciS),ineficienciA y muy AltA inequidAd. eSto eS conSecuenciA de un eStAdo débil y PermiSivo con GrAveS cArenciAS de inStitucionAlidAd. el ProblemA rAdicA, ASí, en el PASo de unA economíA con bASe informAl A otrA formAlizAdA, reSidiendo lA clAve de eStA trAnSformAción en el SiStemA imPoSitivo que Se APlique y en el fortAlecimiento del eStAdo.

A esta problemática se añade otro factor: la exclusión del mercado de amplias capas de la población, con altos índices de pobreza (35%) y de desigualdad so-cial (Gini= 0,54). Para combatir esta situación, cada vez es mayor la convicción ciudadana que se necesita un Estado eficiente y con suficientes recursos cuya transformación pasa por una reforma general de los tres Poderes del Estado (ver nota nº 2: Fortaleciendo la gobernabilidad, Paraguay Debate), y en el pun-to que nos ocupa por una reforma del Sistema Tributario para volverlo más eficiente, justo y equitativo.

Antecedentes

La primera Reforma Tributaria se plasma en la Ley 125/91 que acercaba el sis-tema tributario paraguayo al de la región. La segunda reforma se produce con la Ley 2421/04 de Adecuación Fiscal, que sirvió para impartir más orden y for-malización a la economía, aumentando la recaudación. Las consecuencias prin-cipales fueron:

2013marzo

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1. relativo aumento de la formalización económica2. incremento de los ingresos tributarios3. introducción del Impuesto a la Renta Personal (sus-

pendida su entrada en vigor en cuatro ocasiones hasta el 1 de agosto de 2012).

A pesar de estos logros no se ha podido iniciar una re-distribución de la riqueza, así como tampoco la aplica-ción del principio tributario: aportar “según la capacidad contributiva de cada uno”.

diAgnóstico

La estructura tributaria actual del país se basa en:1. baja recaudación por impuestos directos: apenas re-

presentan el 22%.2. Casi el 80% de la recaudación proviene de impuestos

regresivos, los más injustos, al hacer recaer el peso tributario sobre la población de menores ingresos.

3. El 10% más pobre contribuye en concepto de IVA en un 18,3%, mientras que el 10% más rico lo hace tan sólo en un 4,6%.

cAusAs de lA AsimetríA (impuestos directos vs indirectos) en lA recAudAción

a. Formalización sólo a través del ivA

La Presión Tributaria pasó del 10% en 2003 al 13,3% en 2008, pero sólo gracias al aumento sostenido de la con-tribución del IVA, no del IRACIS cuyo aporte se redujo de un 25% en 2003 a un 20% en 2008.

b. gran evasión en irAcis

Con la Ley 2421/04 la tasa de este impuesto se reduce del 30% al 10%, lo que incentivaba la formalización y la no evasión. Sin embargo, el aporte real de este impues-to no cambió. Ello significa que en este sector, antes de la reforma del 2004, se detectaba grandes evasio-nes y después, al bajar la tasa, su contribución, medida por presión tributaria, no ha crecido. Estimaciones de la evasión en IRACIS: actualmente entre el 55% y el 60%.

c. no vigencia del irp

El IRP se introduce a cambio de rebajar el IRACIS. Aun así se pospone su vigencia hasta el 1/8/12. No obstante, el

IRP no producirá una recaudación directa, sino que ayu-dará a aumentar la formalización. Pasados unos años, con su efecto formalizador, deberían introducirse me-joras para que se convierta en un verdadero impuesto directo que contribuya a la equidad tributaria.

d. Bajo aporte del imAgro

El sector agropecuario contribuye en concepto de Ren-ta sólo con el 0,5% del total; si se agrega el 1,6% del IVA declarado por este sector, se alcanza un 2,1%.Estas cifras de aporte no condicen con la contribución de este sector al PIB que es cercano al 30%. No se cumple la regla básica de equidad tributaria: todos contribuyen en forma proporcional a sus posibilidades reales. Esto es debido a la mala formulación de este impuesto y a su difícil control. Se impone adecuar el IMAGRO a las reglas del IRACIS.

propuestAs legAles

Objetivo: lograr una mayor recaudación y mejorar la equidad.

a. nueva ley penal tributaria

Objetivo: elevar el riesgo subjetivo de la evasión, el con-trabando y delitos conexos. Muy alta prioridad.

Los delitos de evasión y contrabando están prácticamen-te despenalizados. Ello es debido a que legalmente an-tes de iniciar el proceso penal se debe esperar la fina-lización del proceso administrativo y judicial no penal, lo que en la práctica vuelve inviable la penalización de estos delitos. Esto se revertiría con el riesgo subjetivo que genera la sanción penal. La sola multa no es sufi-ciente, ya que todo se reduce a un cálculo económico de lo que se gana dejando de pagar el impuesto y lo que se arriesga en el caso que se imponga la multa.

b. generalización de la deducción del ivA a profesionales independientes

Objetivo: aumentar la formalización en el pago del IVA. No recomendable.

Actualmente, un profesional sólo puede deducir el IVA de compras relacionadas con la actividad profesional, pero

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si pudiese deducir el IVA en todos los conceptos se ge-neraría inequidad tributaría (los profesionales sí, pero los otros no). La formalización se debe lograr con el IRP. Se recomienda, por tanto, clarificar los gastos deduci-bles, hoy sujetos a interpretación subjetiva, que afectan en forma directa o indirecta los servicios personales y profesionales.

c. reforma del imAgro

Objetivo: armonizar las reglas del IMAGRO con las del IRACIS y aumentar la recaudación de IMAGRO. Alta prioridad.

Se debería sustituir la figura de la Persona Física (tenedor de la tierra) incorporando la figura de la Empresa Uni-personal (actividad agropecuaria) para gravar la renta obtenida por esta actividad empresarial. Se debe con-siderar los ingresos anuales, no la Superficie Agrológi-camente Útil (SAU). Se debe distinguir entre pequeños contribuyentes (aquellos que no alcancen un nivel de-terminado de ingresos) y los grandes contribuyentes (los que lo superen). Deberían quedar excluidos del impues-to los muy pequeños con ingresos de subsistencia. A los grandes contribuyentes se les aplicaría una tasa del 10% sobre su Renta Neta (Ingresos – Egresos), y en caso de distribución de utilidades se deberá aplicar una tasa adicional del 5%. Los pequeños contribuyentes podrán pagar por un régimen presunto u optar libremente por el régimen general.

d. impuestos que atañen a la exportación de granos

Objetivo: que la actividad de exportación de granos deje en nuestro país un aporte adecuado, proporcional al volumen económico real de este sector.

d.1. ley de precios de transferencia: En el año 2010, sólo el sector de semillas de soja y aceites vegetales, según datos del BCP, tuvo un movimien-to aproximado a 1.866 millones de USD. La renta producida por esta actividad debería dejar un in-greso importante para el país. Esto no ocurre por-que las empresas agroexportadoras declaran una renta neta muy baja (alrededor del 3%), cuando hay estudios que dicen que la renta neta no es menor al 20%. Eso es debido a la simulación del

GeRóNimo bellaSai/alejaNdRo jaRa maNzoNi

precio de venta del producto (precio de transfe-rencia), declarando valores muy bajos. Así, la renta aparente (precio de venta menos precio de com-pra) es muy baja dejando poco impuesto a pagar. Se necesita una ley que regule la forma en que las empresas vinculadas (exportadoras de granos) deben establecer los precios de transferencia y la manera de probarlos.

d.2. impuesto directo a la exportación: Las gran-des ganancias (35% en 2008) que genera la ca-dena de valor de exportación de granos debe-rían dejar mayores beneficios a nuestro país. La rentabilidad del sector deja un espacio suficiente para gravar la exportación de granos con un im-puesto directo de al menos el 5%.

d.3 iVa a productos en estado natural: Esta es una medida inviable, ya que gran parte de estos pro-ductos se exportan directamente y la normativa establece la devolución del IVA por exportacio-nes. Salvo que se establezca la no devolución del IVA a la Exportación de Productos en estado na-tural, lo cual sería equivalente a un Impuesto a la Exportación de Productos en Estado Natural con una Tasa Efectiva menor a la Tasa Nominal del IVA.

e. Impuesto a las transferencias financieras

Objetivo: restaurar el vacío impositivo en el sector fi-nanciero que dejó la derogación del Impuesto a los Actos y Documentos.

La derogación del Impuesto a los Actos y Documentos (0,5% del PIB) hizo disminuir la presión tributaria de un 12% a un 11,4% en 2007. Para recuperar este aporte se propone aplicar un impuesto a las transferencias finan-cieras, nacionales y extranjeras, del 0,4% que grave las operaciones de compra y venta de activos financieros, no así la inversión financiera.

f. impuestos selectivos al consumo

Objetivo: gravar el consumo de productos dañinos para la salud pública, o de consumo masivo, o los gastos suntuosos.

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f.1. reforma del iSC a cigarrillos: La tasa efectiva de los impuestos Selectivo y Generales sobre el tabaco es tan sólo del 16,8%. Se propone subir la tasa del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) de cigarrillos del 13% al 26%. Además, establecer un impuesto Específico de 200 Gs/cajetilla para cumplir con el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco.

f.2. Modificación de otros impuestos selectivos al consumo: Considerando las políticas públicas de salud y seguridad, se debe reformar la base im-ponible de los artículos lujosos o suntuosos im-portados; el aumento de la base imponible del

ISC de las bebidas importadas; y de productos o bienes que ocasionan daño a la población, o que afecten a las políticas de salud pública.

g. eliminación del ivA en los productos farmacéuticos

Objetivo: Buscar una mayor equidad tributaria.

Los medicamentos son artículos de primera necesidad y su costo afecta a la población más humilde. Debe con-siderarse la eliminación del IVA (5% hoy) a la venta de remedios para aligerar la presión sobre la canasta fa-miliar.

Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente.

nota elaborada por Gerónimo Bellasai y Alejandro Jara Manzoni, expertos invitados por el CADEP. Gerónimo Bellasai ha sido Vice Ministro de Tributación y Alejandro Jara Manzoni, Director de Planificación y Técnica Tributaria del Ministerio de Hacienda.

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