ESTADÍSTICAS E INDICADORES AL SERVICIO DEL ANÁLISIS DEL SECTOR

CULTURAL Y DE LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE CULTURA.

Lluís Bonet i Agustí Universidad de Barcelona

Referencia bibliográfica: BONET, L. (1997), “Estadísticas e indicadores al servicio del análisis del sector cultural y de la evaluación de las políticas públicas de cultura”, La economía de la cultura Iberoamericana. III Seminario sobre Políticas Culturales Iberoamericanas:

Madrid, 11 al 15 de diciembre de 1995, Madrid: OEI; Fundación CEDEAL.

INTRODUCCIÓN Cuando la Fundación Centro Español de Estudios de América Latina me invitó a participar en esta mesa redonda sobre Economía y cultura en experiencias españolas, le pareció a Pedro Vives que merecía la pena compartir con ustedes una reflexión sobre el papel de la estadística y la elaboración de indicadores aplicado al análisis cultural y a la evaluación de las políticas públicas de cultura desarrollada como asesor del Consejo de Europa, del gobierno catalán y últimamente en el seno de la Presidencia Europea. Esta reflexión nace de la necesidad de disponer de estadísticas fiables para estudiar el sector cultural catalán, español y europeo, y del trabajo de diseño de indicadores ligado a la labor investigadora en economía de la cultura desarrollada en los últimos diez años. Mi comunicación partirá de la descripción de la realidad estadística española, para hacer un repaso de los principales problemas a los que se enfrentan hoy los sistemas de información y evaluación de la realidad y las políticas culturales en Europa. Finalmente, concluiré mi exposición con un esquema analítico del sistema cultural y con algunos criterios sobre indicadores de evaluación, de aplicación bastante general, que espero tengan algún interés para todos ustedes.

LA ESTADÍSTICA CULTURAL EN ESPAÑA La consolidación de las instituciones democráticas y de sus respectivas políticas culturales ha empezado a propiciar en España una creciente preocupación por conocer la realidad del sector cultural y evaluar la eficacia de las distintas políticas públicas desarrolladas en los últimos veinte años tanto a nivel local, como autonómico y central. La realidad del sector cultural es hoy mucho más compleja que la de hace algunas décadas. Los recursos públicos se han incrementado sustancialmente, y el nivel de interdependencia, internacionalización y complejidad de los mercados culturales, así como la cantidad de agentes e intereses dispersos por toda la geografía española, hace casi imposible conocer la estructura y las dinámicas del sector cultural español. No debe, pues, extrañar que detrás de algunos estudios recientes sobre la realidad sectorial de la cultura en algunas comunidades autónomas o a nivel del estado (sobre artes plásticas, el audiovisual o las artes escénicas, por ejemplo) estén no sólo los responsables públicos de cultura sino también las agrupaciones representativas del sector privado. La calidad de la información existente, así como el nivel de desarrollo de las estadísticas culturales es, sin embargo, muy precaria. El bajo nivel de desarrollo del propio sector cultural como sector de actividad económica autónomo no ha favorecido el despliegue de estadísticas culturales específicas por parte del Instituto Nacional de Estadística (INE). A esto cabe añadir la escasa identidad propia de la cultura como sector (¿qué entendemos por cultura?) y su heterogeneidad productiva al reunir en su seno actividades industriales junto a actividades artesanales y a un largo número de servicios. La dimensión y trascendencia económica y social de cada uno de ellos es muy dispar. Así, pues, no es extraño que se disponga de más información sobre los subsectores más consolidados e industriales (libro, cine), o con una mayor tradición y presencia de la administración pública (bibliotecas, archivos, museos), que sobre los más nuevos o artesanales (vídeo, artes plásticas, artes escénicas). El resultado es que

existe una clara dificultad para identificar y priorizar necesidades informativas de forma global. El nacimiento del Ministerio de Cultura y de las consejerías de cultura ha favorecido la lenta inclusión de categorías culturales en los planes estadísticos del estado y de algunas comunidades autónomas. Aun y así, la situación continúa siendo muy precaria, y los escasos planes de estadística cultural existentes están aún sin apenas desarrollar. Entre las comunidades autónomas, únicamente Cataluña dispone de un plan global de estadísticas culturales normalizado y en marcha. En lo referente al conjunto del estado, el Ministerio de Cultura de común acuerdo con el INE, ha reemprendido la puesta al día de los esfuerzos estadísticos iniciados a medianos de los años ochenta.

INDICADORES AL SERVICIO DE LA EVALUACIÓN A esta deficiente situación de la información sobre el sector cultural existente en España deben añadirse tres problemas adicionales que afectan, por otro lado, a la mayoría de países europeos. En primer lugar, mucha de la información que tradicionalmente se recoge sobre cultura no responde a la dinámica o realidad contemporánea de la mayoría de subsectores culturales. La evolución es muy rápida y las definiciones normalizadoras establecidas por UNESCO empiezan a estar desfasadas.1 Por otro lado, el valor de mucha de la información existente sólo adquiere relevancia cuando permite la comparación con otras realidades parecidas o si se dispone de series temporales homogéneas. Tampoco esto es evidente, puesto que a menudo es difícil disponer de series temporales largas y realmente homogéneas; además, la comparación entre países es muy difícil cuando se analizan sistemas culturales distintos (una misma palabra o concepto puede llegar a tener significados muy distintos). Finalmente, es necesario poner las estadísticas al servicio de las necesidades actuales de diagnóstico. Es decir, se han de diseñar indicadores analíticos nuevos que respondan a modelos interpretativos de las estructuras y las dinámicas que caracterizan el sector cultural contemporáneo. Esto último sólo es posible si previamente se conocen las finalidades de la intervención pública en cultura y las prioridades de las distintas iniciativas privadas en este campo. La preocupación por estas cuestiones y por la comparación entre modelos de intervención es relativamente nueva en Europa. Cuando en 1986, el Consejo de Europa recoge la propuesta sueca de iniciar un ejercicio de examen internacional sobre las políticas culturales nacionales, se pone de manifiesto la limitación de los sistemas nacionales de estadística cultural, por el sesgo que dan a la información disponible y porqué a menudo no facilitan el análisis comparativo.2 Con estos ejercicios se pretendía aplicar a la cultura el método de evaluación y el sistema de indicadores establecido para el análisis económico por parte de la OCDE. Robert Wangermée, en sus líneas orientativas para la realización de los trabajos de evaluación de las políticas culturales nacionales, señala no sólo la absoluta necesidad de recoger de forma

1 Gracias a la iniciativa de las recientes presidencias francesa y española de la Unión Europea se ha iniciado un proceso de actualización de la nomenclatura de UNESCO. 2 Ver VVAA. (1986), Méthodes pour l'évaluation des politiques culturelles nationales, Stockholm: Ministère Suèdois de l'Education Nationale et des Affaires Culturelles, Actes du Séminaire du 16-18 avril 1985.

sistemática un conjunto de datos estadísticos, sino que propone la elaboración de índices e indicadores específicos que faciliten la comparación y la evaluación real de la intervención de las distintas administraciones públicas sobre la cultura de cada país analizado.3 Asimismo, Agustin Girard, consciente de la dificultad para obtener indicadores comparativos, propone avanzar en la definición de ratios que permitan evaluar los objetivos de las políticas públicas a partir del análisis empírico. Indicadores que faciliten la formulación de preguntas o hipótesis sobre la eficiencia interna (progresión de la oferta en relación a los recursos financieros de que se dispone), y de evaluación de la eficacia final de las políticas culturales a nivel de los resultados obtenidos; es decir, en relación a los objetivos de participación propuestos, y a los medios puestos a disposición de la oferta por parte del sector público.4

COMPONENTES DE UN SISTEMA CULTURAL La intervención del sector público en el campo de la cultura, y las formas de participación de la iniciativa privada en el mismo, pueden ser analizadas como componentes fundamentales de un sistema cultural dado. Ambas vienen condicionadas por un conjunto de factores exógenos o supraestructurales. En primer lugar, por el sistema político, y la cultura y tradición política dominante. En segundo lugar, por el sistema económico y las estructuras de la producción y los mercados imperantes en cada país. En tercer lugar, por el poso o tradición cultural, así como por el nivel educativo y cultural de la población. Finalmente, el nivel y la distribución de la renta condicionan también la estructura del gasto público y del consumo privado de cultura. El sector público, mediatizado por los factores antes mencionados, interviene sobre la cultura de un país siguiendo dos lógicas distintas. Por un lado, gracias a la acción normativa regula las formas de producción, difusión o protección de los bienes y servicios culturales, y protege aquellos derechos culturales considerados fundamentales (libertad de expresión, derechos de autor, etc.). Asimismo, el uso de su capacidad coercitiva, de generar prestigio o su labor educativa, le permite condicionar la información y la percepción existente sobre la realidad cultural. La otra gran forma de intervención es a través del presupuesto. El gasto público puede destinarse a provisión directa de bienes y servicios culturales, a la creación y mantenimiento de infraestructuras culturales o formativas, y a apoyar la actividad de personas, entidades y empresas gracias a mecanismos de incentivación financiera (subvenciones, premios) o de desgravación fiscal.

3 WANGERMÉE, R. (1988), Evaluación de las políticas culturales. Líneas directrices para la elaboración de los informes nacionales, Consejo de Europa. Consejo de la Cooperación Cultural, documento provisional. 4 GIRARD, A. (1992), Indicateurs culturels: quelques exemples, Consel de l'Europe, Programme d'évaluation des politiques culturelles nationales, document provisoire.

FACTORES EXOGENOS

Cultura política

Tradición cultural

Sistema económico

Nivel de renta

Nivel educativo

ACCION

PUBLICA EN

CULTURA

ACCI ON

PRIVADA EN

CULTURA

ESTRUCTURA DE LOS

MERCADOS CULTURALES

ESTRUCTURA DE VALORES CULTURALES

Regulación, información y protección de

derechos culturales

Gasto público• Acción cultural propia• Incentivos a terceros

• Infraestructuras•Formación

Consumo cultural

Participación y amateurismo

Inversión y producción

cultural

Por su lado, el sector privado se manifiesta a través de la capacidad de creación y producción de bienes y servicios culturales y, de forma fundamental, a través de la suma de decisiones individuales de consumo. Otra forma de intervención, con menor incidencia económica, pero muy importante desde una lógica de desarrollo cultural, es la participación activa en actividades o manifestaciones culturales de carácter no profesional. En sociedades complejas como las nuestras analizar el sector cultural implica disponer de un instrumental informativo y estadístico suficiente. Solo así es posible conocer las dinámicas existentes, y prepararse para dar respuesta a los nuevos retos sociales, políticos, empresariales y tecnológicos. La distribución de recursos y funciones entre el sector público y el privado nos da ya una primera información sobre la estructura del sistema cultural de un país. Pero, ¿nos permite evaluar si una determinada distribución de cargas entre ambos sectores es buena en términos de eficiencia o eficacia, o sobre si es mejor un sistema de incentivos a la iniciativa privada o la provisión directa por parte del sector público? Esta pregunta no tiene una respuesta simple. Todos sabemos que no es ninguna casualidad que a excepción de la radiodifusión, el sector audiovisual dependa casi exclusivamente de la iniciativa privada, o que el patrimonio histórico sea gestionado fundamentalmente desde la iniciativa pública. Existen diversas razones económicas, históricas, políticas y sociales detrás de realidades como estas. A lo largo de los años, cada sociedad conforma su propio sistema cultural; es decir, unas estructuras de producción, de mercado, de consumo y de valores culturales dinámicas que nacen y evolucionan como resultado de la suma de intervenciones y decisiones de todos y cada uno de los agentes culturales que la conforman. Sin embargo, el vivir en un mundo cada vez más interdependiente hace que sea inevitable la comparación con otras realidades, con otros sistemas culturales, o con parcelas de los mismos que a veces desde determinados intereses se intenta imponer. Algunos nos preguntamos, ¿tiene algún sentido intentar imitar en América Latina, en el Caribe o en la Península Ibérica la política cultural norteamericana o la francesa? La copia o la imitación de modelos no lleva a ninguna parte, no responde a las necesidades y a la realidad de otro sistema cultural. Sin embargo, la comparación, con todas sus dificultades y limitaciones, puede sernos útil para evaluar donde estamos y para aprender de la experiencia de los otros.5

CRITERIOS E INDICADORES PARA LA EVALUACIÓN Para evaluar es necesario conocer previamente qué se quiere analizar, en relación a qué, y con que criterios se han establecido los planes de acción y las prioridades políticas y gerenciales. Si las estadísticas deben ayudar a evaluar, los indicadores que de ellas nazcan deben partir de un buen conocimiento del objeto y del entorno que se quiere estudiar, así como de las finalidades de la intervención pública o privada que generaron en cada caso dicha oferta o actividad. ¿De qué nos sirve gastar recursos contando el número de usuarios o de libros prestados en una biblioteca si no conozco la calidad del

5 SCHUSTER, M.D. (1993),"Privatització, descentralització, delegació i altres idees en moneda de curs legal en política cultural", Seminario sobre Cooperación Cultural Europea, Consejo de Europa, Estrasburgo 4-6 de marzo de 1993

servicio ofertado, no tengo datos de años anteriores o de centros similares, y no se que sentido tiene para una comunidad disponer de biblioteca? En primer lugar, es necesario definir qué tipología de impacto quiero conocer (cultural, económico, social, político) y qué finalidades hay detrás de cada uno de ellos. Desde una perspectiva de evaluación de las políticas públicas uno debe delimitar en primer lugar las finalidades y a continuación el sistema de variables y de indicadores precisos. Si, por ejemplo, nos interesa analizar el impacto cultural de una determinada política, es necesario construir un modelo interactivo entre una finalidad (el fomento de la creatividad, la calidad y la innovación artística, por ejemplo), las variables fundamentales que describen las estrategias llevadas a cabo, y un conjunto de indicadores cuantificables (premios internacionales recibidos, presencia en festivales de reconocido prestigio, participación en manifestaciones de vanguardia, etc.). A partir de sistemas de evaluación como éste, basados en un sistema eficiente de información estadística, es posible realizar análisis coste-beneficio o coste de oportunidad y contabilizar de alguna manera el impacto global obtenido con una determinada política. Si el interés se centra en la evaluación del impacto económico directo de una determinada partida de gasto, las variables básicas a analizar pueden ser el volumen de ocupación generado, la facturación de las empresas del sector o el incremento de la producción nacional en relación al gasto realizado y a otras alternativas posibles. Si por el contrario, lo que interesa es saber el impacto en términos culturales de una determinada campaña de fomento del consumo musical en una ciudad, el indicador no será la recaudación obtenida o el número de músicos ocupados, sinó posiblemente el número de nuevos asistentes a conciertos. Asimismo, los resultados de una política de revalorización patrimonial de una ciudad histórica, con lo que implica de puesta en marcha de una normativa proteccionista y de gasto directo de la administración, no puede medirse únicamente a corto plazo. Los beneficios externos, difíciles de cuantificar pero no por ello menos importantes, de mejora de la imagen de la ciudad, de incremento de la demanda turística o de autoconfianza e identidad de la población deben medirse a medio y largo plazo. Sin embargo, el principal problema de este tipo de análisis es que al trabajar con un sistema complejo de finalidades, de difícil jerarquización ya que se superponen entre ellas, no siempre es posible obtener resultados globales de evaluación de una política. A veces, solo es posible evaluarla de forma parcial, finalidad a finalidad, y esto únicamente cuando es factible aislar causas y efectos con facilidad. Ser concientes de estos problemas no debería afectar nuestra voluntad para construir modelos interpretativos de evaluación que nos ayuden a mejorar la eficacia y gestión de las políticas públicas de cultura, y que permitan al conjunto de agentes culturales conocer mejor el sector en el que trabajan. El objetivo de cualquier ejercicio de diseño de un plan de estadísticas culturales debe, pues, basarse en modelos analíticos completos, y no en la recogida más o menos sitemática de datos ligados a procesos administrativos. Esto no quiere decir que no se puedan utilizar informaciones de carácter administrativo si pueden ser explicativas de realidades específicas. Por el momento no existen modelos completos de análisis del sector cultural, ni probablemente nunca existirán. No obstante, el trabajo de análisis realizado en los últimos veinticinco años por economistas, sociólogos, antropólogos,

historiadores o politólogos es suficientemente extenso como para ayudar a construir un edificio estadístico al servicio de una mayor comprensión del sector y de evaluación de la acción de la administración pública en el campo de la cultura. La comparación internacional no debe porqué ser un fin por sí misma. Uno debe estudiar el resultado de sus políticas en relación a los objetivos que se había propuesto y a los medios puestos a disposición de dichos objetivos. Sin embargo, compararse con otras realidades parecidas puede ser de gran ayuda. Por este motivo, la existencia de una nomenclatura común a nivel internacional es muy importante. Trabajar cada uno desde su país para introducir las definiciones internacionales en la lógica interna de clasificación administrativa es mucho más útil que pretender a posteriori homogeneizar datos e información. Finalmente, es importante que la definición de un indicador o ratio de evaluación esté al servicio de la finalidad que se quiere estudiar. Su mayor o menor utilidad dependerá de su versatilidad y, en cierta medida, también de su valor universal. Un indicador definido en términos relativos (en porcentaje, tasa de variación anual, per cápita o en relación a una categoría) permite normalmente una mayor comparabilidad que otro presentado en valores absolutos. Asimismo, cuando se trabaja con series temporales con signo monetario es importante restar el efecto de la inflación y dar los datos en términos constantes. En el caso de querer hacer comparaciones internacionales, se debe escoger con precaución la divisa de referencia puesto que la fluctuación de los tipos de cambio relativos puede alterar sobremanera la serie analizada. Espero que estas notas o reflexiones sobre la problemática de la estadística cultural les hayan interesado y les sean de provecho en su trabajo al servicio de la cultura y las políticas culturales en el seno de la comunidad iberoamericana.