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REGLA FISCAL EN

COLOMBIA:

TEORÍA Y

PRAGMATISMO

Congreso de la República Fuente:http://www.portafolio.co/opinion/%C2%BF-que-una-regla-fiscal

César Alfonso Huertas Chaparro Economista

Eje Gobernabilidad y Participación Ciudadana Observatorio del Territorio

No

. 1

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CRISTÓBAL LUGO LÓPEZ

Coordinador Científico

MARTHA CECILIA POVEDA ACERO

Directora Administrativa

ANGÉLICA MARTÍNEZ GARZÓN

Asistente Administrativa

PROFESORES INVESTIGADORES

Alcira Carrillo Guevara

Elsa Edilma Páez Castro

Jorge Edison García Álvarez

José Gabriel Rosas Cortes

Joyny Raquel Torres Gutiérrez

Juan Carlos Leal Céspedes

Luz Mery Barrera Rojas

Luz Myriam Tobón Borrero

Martha Lucía Vargas Bacci

María Yolanda Flórez Jiménez

PROFESIONALES INVESTIGADORES

Adriana Castiblanco Angulo

César Alfonso Huertas Chaparro

Fabián Wbeymar Rey Hernández

Gerson Heineman Gutiérrez

Johanna Patricia Rodríguez Téllez

Jorge Hernando Guevara Silva

Sandra Patricia Jiménez Ballesteros

PASANTE INVESTIGADOR

Manuel Fernando Prieto Mesa

Estudiantes principiantes en Investigación

SISTEMAS

Ing. Roger Calderón Moreno

Edwin Alexander Rojas Ramírez

COMUNICACIONES

Paola Montoya Posada

La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la

Unión Europea. El contenido de la misma es responsabilidad

exclusiva del Observatorio del Territorio y en ningún caso debe

considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.

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CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE LAS REGLAS FISCALES1

Las reglas fiscales en un sentido amplio, se pueden definir como el conjunto de normas y regulaciones con las que se elabora, aprueba e implementa el presupuesto (Alesina, A.; Perotti, R., 1999). Pero a nivel más estricto, y de acuerdo a la caracterización internacional, se suelen definir las reglas fiscales, como aquella restricción constitucional o legislativa en la política fiscal que especifica algún tipo de límite en las variables fiscales, tales como saldo presupuestario, deuda, gasto o impuestos, y que se aprueba normalmente junto a una regulación del procedimiento de elaboración, discusión parlamentaria, ejecución y control del presupuesto (Kennedy, S; Robbins, J. and Delorme, F., 2001), ésta última definición, se adecua a la situación de la actual Ley de Regla Fiscal en Colombia.

Así mismo, los gobiernos entre las cuatro políticas económicas consistente para afectar la economía2, buscan aumentar la demanda agregada y emplear la mano de obra parada y los recursos de capital no utilizados, los

1 Basado en el trabajo, García Serrador, Agustín., “Teoría General sobre reglas fiscales”, Quaderns de Política Económica. Revista electrónica. 2ª época. Vol. 8, Sept.- Dic. 2004. En: http://www.uv.es/poleco/revista/num8/garcia8.pdf> 2 Las Políticas fundamentales son: Fiscal, Monetaria, Cambiaria y Precios y Salarios.

gobiernos, intentan evitar que las variaciones de la tasa de crecimiento provoquen fuertes desequilibrios, para lo cual, fomentan la baja de los tipos de interés, aumentar el gasto público y reducir los impuestos, con miras a evitar las recesiones largas, y aplicando políticas totalmente contrarias en una fase de expansión duradera y sostenida.

De lo anterior, la política fiscal y monetaria, son dos estrategias que buscan conseguir los objetivos generalmente aceptados en un contrato social: estabilidad de precios, crecimiento económico y pleno empleo.

La política fiscal utiliza fundamentalmente dos instrumentos: el gasto público y los impuestos. Estos instrumentos los puede aplicar de dos formas distintas: Funcionamiento de los estabilizadores automáticos y Medidas discrecionales. La primera, son aquellos cambios automáticos en la recaudación fiscal o componentes de los presupuestos públicos, se producen debido a la variación de los impuestos progresivos3, que responden autónomamente a las fluctuaciones cíclicas de la actividad económica, suavizándolas o atenuándolas, sin que medie ninguna decisión discrecional por parte de la autoridad fiscal. Algunos casos específicos son: el seguro de desempleo, la asistencia social y otras

3 Los impuestos progresivos son impuestos directos y estos se calculan principalmente sobre la renta (ingresos) o enriquecimiento de una persona, o las ganancias de una firma. Con este tipo de impuestos los pobres pagan menos cantidad de dinero que las personas adineradas; es decir, a medida que la capacidad económica de una persona o empresa aumenta, la cantidad de dinero que ésta debe pagar por el impuesto también aumenta. Los impuestos progresivos buscan que tanto un pobre como una persona adinerada paguen una cantidad proporcional a su ingreso. Con esto, los gobiernos buscan redistribuir la riqueza y aportar un mayor beneficio a los menos favorecidos

www.definicionabc.co

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transferencias. Los trabajadores, tan pronto son suspendidos del trabajo, empiezan a percibir el seguro de paro forzoso. Los alumnos de determinado tipo de escuelas reciben becas alimenticias.

En fin, los estabilizadores automáticos reducen parte de las fluctuaciones de la economía, pero no pueden eliminar totalmente la perturbación. Por ello, es necesario aplicar al mismo tiempo la política monetaria y fiscal discrecional.

La segunda, discrecional, es cuando las autoridades económicas vigilan de cerca las tendencias, predicen los futuros acontecimientos y modifican la política cuando la economía no está funcionando satisfactoriamente. Se considera política fiscal discrecional los cambios en los impuestos o en la política de gastos que requieren una acción legislativa o administrativa por parte del presidente o del Congreso4. Los principales instrumentos son: Los programas de obras públicas y otros programas de gasto, los proyectos públicos de empleo y los tipos impositivos (regresivos).

Del mismo modo, García, A. (2004), plantea que las reglas fiscales facilitan el papel estabilizador de la política monetaria, por lo que estas reglas se incluyen en modelos macroeconómicos monetarios en los que los precios vienen determinados por la política monetaria5.

4 Taylor John. "Glosario de economía" Publicación digital en la página web de la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República. <http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/glos/indice.htm> Búsqueda realizada el 5 de enero de 2011 5 De acuerdo con la ―Teoría Fiscal del Nivel de Preciosǁ, las autoridades monetarias no serían capaces de controlar el nivel de precios si las decisiones fiscales no respetan la

Otro argumento para la utilización de reglas fiscales, se basa en los efectos desbordamiento que se pueden originar en una área monetaria, en un estado federal o en un estado muy descentralizado, ya que la adopción de dichas reglas condicionan las medidas fiscales de los países miembros del área o de un determinado nivel de gobierno, y previene la transmisión de los efectos que las política fiscales llevadas a cabo por parte de alguno de ellos, tendría sobre el resto6. Además, este problema se puede agudizar como consecuencia del denominado “riesgo moral”7 que puede tener lugar en un área monetaria, en un estado federal o en un estado muy descentralizado.

restricción presupuestaria del Gobierno. Ver BRUNILLA, A.; BUTI, M.; IN´T VELD, J. (2002). El autor cita el ejemplo de los países miembros de la UEM, donde además de tener una política monetaria única ejecutada por el Banco Central Europeo (BCE), se ha establecido una regla fiscal acordada bajo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) para que las actuaciones fiscales discrecionales de las autoridades no interfieran en el objetivo de estabilidad de precios del BCE 6 Por ejemplo, el incremento del déficit en un país miembro del área monetaria / estado federal, incrementaría la demanda (sobre todo en ese país / estado, aunque también en el resto) y, por otro lado, repercutiría en un incremento del tipo de interés (por ejemplo, a través de una actuación compensatoria del Banco Central ante una variación de la demanda global que suponga riesgos inflacionistas, o por el efecto directo sobre los mercados financieros de la emisión de deuda por parte de un gobierno para financiar un posible déficit público, incluyendo este último caso una posible elevación de la prima de riesgo en caso de que se produzca un problema de insolvencia en un país, que se transmitiese también a las emisiones de deuda de los demás gobiernos) y del tipo de cambio. 7 El riesgo moral tiene lugar cuando un agente, consciente de que ante cualquier contratiempo puede recibir ayuda de otro agente, los esfuerzos y el compromiso de alcanzar ciertos objetivos puede ser menor si los beneficios que obtiene no cumpliendo el acuerdo son mayores que los costes, sabiendo además que en última instancia acudirá en su rescate un organismo superior. Evidentemente este problema se plantea en aquellos países con un alto grado de descentralización

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Igualmente, en un proceso de equivalencia ricardiana, el establecimiento de reglas fiscales, permite enfatizar la equidad intergeneracional, de manera que las reglas sirvan para contener el gasto corriente8 y no financiarlo mediante deuda, cuyo pago tendrían que efectuar las generaciones futuras. Esto justifica la existencia de normas como la “regla de oro”, que sólo permite financiar gastos en inversión, ya que también tendrán efectos positivos en las generaciones futuras.

En cuarto lugar, se considera que el uso de las reglas reduce el grado de discrecionalidad de los gobiernos. En este caso, la regla puede resultar más eficiente en aquellos casos en los que las autoridades fiscales carecen de reputación en cuanto a disciplina fiscal9, cuando el gobierno pueda actuar de forma incoherente planteándose un problema de

8 Erogación que realiza el sector público y que no tiene como contrapartida la creación de un activo, sino que constituye un acto de consumo; esto es, los gastos que se destinan a la contratación de los recursos humanos y a la compra de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de las funciones administrativas. 9 Se pueden destacar tres causas principales de ineficiencia en los procesos presupuestarios que se materializan en la escasa disciplina y en unos niveles de gasto excesivo. En primer lugar, la existencia de metas personales o políticas de algunos participantes en el proceso que promueven el uso de los fondos públicos para estos fines y no se dedican al cumplimiento del interés colectivo. En segundo lugar, la denominada ―ilusión fiscalǁ, que representa la posibilidad de poder alcanzar un nivel de gasto excesivo cuando el agente decisor no tiene en cuenta el coste que supone financiarlo, ya que dicho coste se desplaza a otros agentes o bien queda diluido en el conjunto de los contribuyentes. Y en tercer y último lugar, la propensión al déficit, que se produce cuando los intereses de los futuros contribuyentes no están adecuadamente representados en las decisiones de gasto adoptadas en el presente. Véase GONZÁLEZ-PÁRAMO, J.M. (1995).

inconsistencia temporal10, cuando los responsables de la política fiscal puedan estar influidos por grupos de presión, capturadores de rentas o, por último, cuando puedan alterar sus decisiones fiscales por motivos electorales. En estas situaciones, el que los gobiernos estén sometidos a una regla fiscal influye en las expectativas de los agentes económicos, de forma que éstos puedan predecir de manera más acertada la evolución de la política económica gubernamental y adoptar, en consecuencia, sus propias decisiones de ahorro, inversión o empleo, redundando en un mayor crecimiento económico, mayor empleo y estabilidad económica.

Así mismo, la experiencia mostrada por un amplio conjunto de países, en su mayoría industrializados, durante la década de los ochenta, ha sido una tendencia a acumular altos déficit públicos no como consecuencia de variaciones cíclicas que pudieran sufrir los países sino por motivos discrecionales o por otras variables no puramente económicas,

10 El problema de la inconsistencia temporal se produce cuando en algún momento del tiempo el decisor político anuncia los programas que considera óptimos de política económica y, si fuera posible, le gustaría ceñirse al compromiso que adquiere con dichos programas; sin embargo, una vez que los agentes económicos se comportan de una determinada manera dependiendo del mencionado anuncio, aquel tiene un incentivo para instrumentar una política diferente a la considerada primeramente. En consecuencia, si no hay costes asociados al incumplimiento del programa anunciado, entonces la política económica será inconsistente desde una perspectiva temporal. Se intenta solucionar mediante la adopción de reglas fiscales, de manera que éstas incrementen la credibilidad. FERNÁNDEZ DÍAZ, A.; RODRÍGUEZ SÁIZ, L.; PAREJO GÁMIR, J.A.; GALINDO MARTÍN, M.A. y CALVO BERNARDINO, A. (2000).

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como las derivadas del comportamiento de las instituciones presupuestarias11.

En este sentido, Kopits (2001) señala que, en muchos países desarrollados, la política fiscal discrecional ha seguido un comportamiento procíclico y ha contribuido al incremento del déficit. Por este motivo, muchos países decidieron establecer programas de consolidación fiscal a medio plazo para conseguir la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad fiscal, y reglas fiscales que aseguren su mantenimiento.

CLASIFICACIÓN DE LAS REGLAS FISCALES

Las reglas fiscales pueden clasificarse atendiendo a dos posibles criterios:

1. En función del tipo de límite que se imponga a las autoridades fiscales.

2. Indicador fiscal considerado.

Atendiendo al primer criterio, se pueden distinguir entre reglas cuantitativas y reglas de procedimiento. Las primeras hacen referencia a todas aquellas restricciones que especifican algún límite cuantitativo al

11 En muchas ocasiones, el déficit excesivo no responden únicamente a cuestiones económicas, por lo que hay países que articulan reglas de política fiscal para impedir que se produzcan los déficit por razones institucionales o de procedimiento. Para ello, se pueden tener en cuenta las prácticas sobre la preparación, elaboración y ejecución presupuestaria, y a partir de ellas estipular las reglas oportunas que impidan que se produzcan ese déficit excesivo. Según GONZÁLEZ-PÁRAMO (2002) las instituciones presupuestarias son las que contienen el sesgo hacia el déficit y el gasto excesivo. Este tema se trata también en STRAUCH, R.; VON HAGEN, J. (2002).

indicador fiscal elegido, como por ejemplo el límite que se impone sobre el déficit o el nivel de deuda. Por otra parte, las reglas de procedimiento son aquellas que establecen cómo llevar a cabo determinados procesos, como por ejemplo aquellas que determinan cuál es el procedimiento a seguir en el proceso presupuestario, aquellas que refuerzan la transparencia, o las que regulan la aplicación de la política presupuestaria.

El segundo de los criterios, es decir, la elección del indicador fiscal, permite diferenciar entre reglas sobre el déficit, reglas sobre el nivel de deuda y reglas sobre el gasto público (Hemming, R.; Kell, M., 2001), independientemente que las mismas establezcan límites cuantitativos o cualitativos.

Reglas sobre el déficit (aplicadas en la Unión Europea con el PEC, Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos y Canadá), Estas reglas presentan la doble ventaja de que son fáciles de aplicar y de explicar a los agentes económicos, pero también presentan inconvenientes como los siguientes. En primer lugar, este tipo de reglas no corrige las tendencias de gasto excesivo que se pueden llevar a cabo en un determinado país (ya que los mayores gastos pueden ser cubiertos con un incremento de los ingresos impositivos). En segundo lugar, la falta de flexibilidad (Alesina, A.; Perotti, R., 1999) puede hacer que sean inconsistentes con la utilización de la política fiscal para estabilizar la economía, debido a que tienden a ser procíclicas12. Por este motivo, recientemente muchos países aplican estas reglas a lo largo del ciclo económico, de 12 Por ejemplo, si los ingresos disminuyen y los gastos aumentan en una recesión, el cumplimiento de la regla puede provocar una política fiscal restrictiva cuando debería, por la evolución del ciclo, ser expansiva.

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manera que permiten el funcionamiento de los estabilizadores automáticos. Este incremento en la flexibilidad puede repercutir en que las reglas sean menos claras (hay que definir el ciclo e identificar en qué fase se encuentra la economía), reduciendo la credibilidad y la aplicabilidad de las mismas. El trade-off entre flexibilidad y credibilidad se puede corregir incrementando la transparencia y haciendo estimaciones prudentes del crecimiento potencial

Las reglas sobre el nivel de deuda, el ejemplo más claro es el de la Unión Europea, que estableció el objetivo de la deuda pública en el 60% del PIB, o el Reino Unido con la regla de la inversión sostenible, que requiere que la deuda neta se mantenga estable y en un nivel prudente a lo largo del ciclo, definiendo este nivel prudente como el 40% del PIB. El problema de estas reglas consiste, lógicamente, en determinar el nivel óptimo de deuda. Por lo tanto, la reducción de la deuda no responde tanto al objetivo de alcanzar el nivel óptimo como a razones de sostenibilidad de la deuda y a la necesidad de conseguir una menor prima de riesgo sobre los tipos de interés (Hemming, R.; Kell, M., 2001).

La elección de la medida de la deuda es otro de los problemas que se presentan, dado que aunque la deuda bruta tiene la ventaja de que es una medida que se entiende mejor y es útil para comparar los niveles de deuda entre los distintos países, además de ser el concepto relevante desde el punto de vista de la financiación, puede ser un mal indicador de

sostenibilidad. La deuda neta aportaría más información respecto a este último hecho, aunque cuantificarla es más difícil.

El tercer tipo de reglas, las reglas sobre el Gasto Público, establecen límites sobre determinadas partidas del gasto público o sobre el gasto que llevan a cabo determinados niveles de gobierno. Entre los casos más destacados se cita el de Estados Unidos, Suecia, Holanda, Finlandia, Francia, Italia y España. Una ventaja de dichas reglas es que atajan el problema de la tendencia deficitaria en su origen y frenan el posible incremento del gasto público en los periodos expansivos. Al estar claramente definidas las partidas de gasto sometidas a la regla, también es más fácil determinar la responsabilidad del gobierno en la aplicación de la misma, lo cual no es tan explícito en el caso de las reglas sobre el déficit, ya que éste también depende de la evolución cíclica de la economía.

Por lo tanto, conceptualmente son más simples y más fáciles de aplicar y pueden mantener la disciplina fiscal a la vez que permiten el funcionamiento de los estabilizadores automáticos, tanto por el lado de los ingresos, al dejarlos operar libremente, como por el lado de los gastos, si se establece un margen dentro del límite del gasto para hacer frente a aquellos gastos más elevados que se deriven de una recesión o excluyendo aquellos gastos que sean sensibles al ciclo económico. No obstante, también presentan inconvenientes, destacando que no corrigen necesariamente la tendencia a registrar déficit excesivo, ya que, por ejemplo, las autoridades pueden disminuir los impuestos o sobreestimar de forma sistemática los ingresos. Sin embargo, se

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puede paliar si junto a la regla de gasto se establece un objetivo a medio plazo, o bien de presupuesto equilibrado, o bien de nivel de deuda sobre el PIB.

EXPERIENCIA INTERNACIONALES CON REGLAS FISCALES

En los últimos años, una gran cantidad de países han adoptado reglas fiscales para el manejo de sus finanzas públicas. Según el

Fondo Monetario

Internacional, cerca de 80 países en el

mundo utilizan

actualmente una o más

reglas basadas en metas numéricas13. La mayoría han establecido metas cuantitativas sobre el balance fiscal, sobre la deuda pública, o alguna forma combinada de estos dos indicadores. Otros países han fijado topes sobre el nivel del gasto público, o el nivel de la recaudación tributaria, como mecanismos para definir el tamaño apropiado del Estado y para orientar la política fiscal. Para el caso de los países que poseen cuantiosos recursos naturales, la regla fiscal ha permitido un uso más racional de los ingresos percibidos por su explotación.

13 Fiscal Monitor, Navigating the Fiscal Challenges Ahead, Fiscal Affairs Department, FMI, 2010. Citado En: Estrategia Económica y Fiscal 2010-2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. República de Colombia. (2010).

En América Latina, el referente más conocido de regla fiscal es Chile, en donde se adoptó una regla desde comienzos de esta década, lo que le ha permitido beneficiarse significativamente de su riqueza minera. En el año 2008 Chile llegó ahorrar más de 10% del PIB en el fondo de ahorro y estabilización, parte de los cuales pudo utilizar para atender la crisis económica y el terremoto del presente año. Así, de acuerdo con algunos estudios, la regla ha contribuido con la estabilización macroeconómica de dicho país14. Países como Brasil, Perú y México, entre otros, también acogieron reglas para conducir el manejo de sus finanzas públicas, y al igual que Chile disfrutan hoy en día del grado de inversión otorgado por las calificadoras de riesgo internacionales.

Dentro de las economías emergentes, cabe destacar el caso de Turquía, que recientemente incorporó la implementación de una regla fiscal estructural a su política económica. También es importante mencionar a Noruega como un ejemplo del éxito de la regla fiscal en la consolidación de la sostenibilidad fiscal del país y la reducción de su deuda, así como en la creación de un Fondo de Estabilización de sus recursos minero-energéticos.

En Chile, tenía como objetivo la estabilización de los ingresos del gobierno, en el marco de una política de sostenibilidad fiscal. Dichos recursos eran administrados en su conjunto por la compañía estatal de cobre (CODELCO),

14 Larraín, Felipe. Parro, Francisco. Chile menos volátil. Instituto de Economía, Universidad Católica de Chile, mayo 2006. Citado En: Estrategia Económica y Fiscal 2010-2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. República de Colombia. (2010).

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el Banco Central de Chile y el Ministerio de Hacienda.

Un rasgo característico del FEES es que sus recursos son invertidos de manera íntegra en los mercados financieros internacionales, de los cuales una mayor proporción se invierte en moneda extranjera (principalmente en dólares, seguidos de inversiones en euros, y en yenes japoneses).

Esta política de inversión tiene como consecuencia no sólo la estabilización de los ingresos fiscales, sino también del tipo de cambio.

EXPERIENCIA COLOMBIANA CON REGLAS FISCALES

En Colombia existen principios generales de manejo fiscal y reglas cuantitativas y cualitativas que provienen de la propia Constitución Política, o que están aprobadas mediante leyes y decretos. La normatividad vigente es aplicable a las finanzas del Gobierno Nacional Central15 –GNC- y de las entidades territoriales (ET)16.

Igualmente, se distinguen una serie de reglas de tipo procedimental que fortalecen las

15 Comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta, el Fondo Nacional de Regalías y el sector de la Seguridad Social. 16 Se entiende como una entidad territorial las personas jurídicas, de derecho público, que componen la división político-administrativa del Estado, gozando de autonomía en la gestión de sus intereses. Son entidades territoriales los departamentos, municipios, distritos y los territorios indígenas y eventualmente, las regiones y provincias. En:

instituciones (Banco de la República, 2010) entre ellas están,

Las reglas fiscales de carácter constitucional ()) relacionadas con el Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de Participaciones (SGP) y con la relación entre el ejecutivo y el Banco Central, a través del mandato que prohíbe otorgar crédito al Gobierno con recursos de emisión monetaria, ()). Las normas sobre el presupuesto corresponden a principios generales que se recogen y desarrollan en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Las normas

sobre el SGP anunciadas en la Constitución de 1991 se han venido ajustando para atender, en

condiciones

http://brc.com.co/archivos/METODOLOGIA%20ENTIDADES%20TERRI.pdf sostenibles, la prestación de los servicios de educación, salud y saneamiento básico de las regiones.

A partir de lo anterior, las reglas se han establecido de tipo procedimental, con miras a responder de una manera más eficiente en lo relacionado con las vigencias y partidas presupuestales de gasto y apropiación.

Las principales reglas fiscales aplicadas en Colombia, se relacionan con cuestiones de tipo cuantitativo y cualitativo, De acuerdo con Lozano, Rincón, Sarmiento y Ramos (2008), citado en Banco de la República –BR-(2010)17,

17 COLOMBIA, Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación. Regla Fiscal para Colombia. Comité Técnico Interinstitucional, Bogotá, D. C., 7 de julio de 2010.

colectivoparanoia.blogspot.com

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Entre las principales reglas se encuentran18:

Ley 358 de 1997: (Ley de semáforos): introduce límites cuantitativos al endeudamiento de las entidades territoriales (ET) a través de la aplicación de indicadores de liquidez financiera y solvencia. El indicador de liquidez señala que la razón pago de intereses sobre ahorro operacional no puede exceder el 40%, y el de solvencia indica que la razón deuda sobre ingresos corrientes debe ser inferior al 80%.

Mediante estas reglas se restringe el acceso al crédito de las ET hasta no existir una clara posición de solvencia que les permita el pago oportuno de sus obligaciones financieras. Cuando estos indicadores adquieren valores críticos, la contratación de nuevo crédito queda sujeta a la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Ley 617 de 2000: (Ley de responsabilidad fiscal territorial): en primer lugar, impuso límites al crecimiento del gasto corriente de las entidades del Sector Público No Financiero –SPNF-19, teniendo como medida la meta de inflación anual establecida por el BR.

En efecto, la regla indica que el aumento de los gastos generales entre un período y otro debe ser inferior al 50% de la meta de inflación y los gastos de personal al 90% durante el período 2000-2005, y a partir de 2006 no pueden crecer en términos reales. En segundo lugar, la ley establece límites cuantitativos al

18 Ver en Lozano, Rincón, Sarmiento y Ramos (2008). 19 Comprende el Gobierno Nacional Central y el Sector Descentralizado (Comprende las cuentas del Sector de Seguridad Social, Gobiernos y Entidades Regionales y Locales, y Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional y Local)

gasto corriente de las ET, de acuerdo con sus ingresos propios y la categorización que señala la norma para los departamentos y municipios del país.

En particular, los gastos de funcionamiento de las ET no pueden superar cierta proporción de los ingresos corrientes de libre destinación, según el tamaño de cada entidad. Para que el ajuste no fuera traumático en el corto plazo, la ley concedió a las ET un período de transición de cuatro años, durante el cual deberían alcanzar la proporción exigida. En general, el objetivo de la ley era sanear los fiscos territoriales cuya situación se había deteriorado por el desborde del gasto a finales de los años noventa.

Ley 819 de 2003: (Ley de responsabilidad fiscal): norma dirigida al desarrollo de prácticas de transparencia y responsabilidad fiscal, que fuerza al Gobierno a presentar al Congreso cada año el Marco Fiscal Mediano Plazo –MFMP-. Dicho marco debe contener, como mínimo, el Plan financiero, el programa macroeconómico plurianual, la meta de superávit primario para el SPNF, lo cual permita hacer sostenible la deuda; un análisis de las principales actividades cuasi fiscales; el estimativo del costo fiscal de las exenciones tributarias; el costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia anterior; la relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de la nación; e indicadores de gestión presupuestal.

En general, dicha ley persigue la consolidación de las instituciones fiscales y la sostenibilidad de las finanzas del Estado. En últimas, por medio de esta norma se buscó establecer los instrumentos para que el Gobierno Nacional y las ET tuvieran una visión de mediano plazo

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sobre su manejo fiscal. Finalmente, la ley refuerza los controles al nivel de endeudamiento de las entidades territoriales fijados por la Ley 358 de 1997.

Decreto 4730 de 2005: Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto, además, la elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo.

El proyecto de Presupuesto General de la Nación coincidirá con las metas del primer año del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Las estimaciones definidas para los años siguientes del Marco de Gasto de Mediano Plazo son de carácter indicativo, y serán consistentes con el presupuesto de la vigencia correspondiente en la medida en que no se den cambios de política fiscal o sectorial, ni se generen cambios en la coyuntura económica o ajustes de tipo técnico que alteren los parámetros de cálculo relevantes. Del mismo modo, se plantean los objetivos de Gasto, para vigencias futuras, donde se establezca el cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes que autorizaron la creación de rentas de destinación específica. Si los objetivos se han cumplido, se propondrá un proyecto de ley en el que se proponga derogar la ley que creó la renta de destinación específica.

COMENTARIOS A LA REGLA FISCAL

Según Kopits y Simansky20, una regla fiscal es una restricción permanente de la política fiscal expresada en términos de un indicador tal como el déficit fiscal, el nivel de gasto o el volumen de la deuda pública. Para García 20 Kopits y Simansky, 1998.

(2004) la regla fiscal es una restricción constitucional o legal que especifica algún tipo de límite en las variables fiscales, tales como el saldo presupuestario, la deuda, el gasto o los impuestos, y que se aprueba normalmente junto con una regulación del procedimiento de elaboración, discusión legislativa, ejecución y control del presupuesto.

En términos generales, hoy en Colombia, la regla fiscal busca eliminar la discrecionalidad en el manejo presupuestario y por ello es una restricción a la política fiscal, donde ésta,

entraría a operar cuando las fluctuaciones del PIB se encuentren por debajo del potencial, significando que, la política fiscal actuaría como un mecanismo contra cíclico en el proceso económico.

Hoy día, persisten las dudas sobre la eficacia de las reglas fiscales, específicamente por el problema de la causalidad, las dudas se generan, amplían y debaten constantemente, sobre si la situación fiscal mejora al aplicarse la regla o si esta regla se adapta precisamente en momentos de bonanza, que es cuando se mejoran las cuentas en las finanzas públicas.

Así mismo, existe toda una ideología detrás del acto legislativo de regla fiscal, toda una filosofía económica de sabiduría convencional, reflejado sobre el nuevo consenso de la macroeconomía, en esta situación se reduce la política fiscal a: una política menos eficaz que la política monetaria, simplemente es una política de apoyo para amortiguar los ciclos económicos, la política fiscal promueve gastos desbordados y déficits que desembocan en niveles insostenibles de deuda pública, el déficit fiscal promueve el déficit en la balanza corriente (la llamada teoría del déficit gemelo o

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doble déficit -"twin deficit theory"), la labor principal de un Banco Central independiente, que controla la tasa de inflación mediante reglas bien definidas por la Constitución o la ley, debe ser complementada mediante una regla similar para controlar el déficit fiscal, la tasa de interés fijada por el banco central puede aumentar el ahorro y el nivel de inversión, el sector privado mueve la economía. Partiendo de los anteriores supuestos, se puede encontrar todo un programa contra la intervención estatal y a favor del mercado, la desregulación, el Estado mínimo y la defensa irrestricta del sector privado.

De acuerdo a lo anterior, asistimos hoy día a cuestiones relacionadas donde el actual gobierno retoma los argumentos de los economistas más conservadores para mostrar que el gasto público prácticamente no tiene efectos positivos y en cambio es el origen de casi todos los males. Planteamientos bastante ignominiosos, cuando el gasto que se pretende realizar no tiene sustento en datos específicos y preocupa mucho más, en qué medida el gasto social, sea el de mayor pérdida con la implementación de la regla fiscal.

Cabe mencionar que, el proyecto del gobierno sobre la Regla Fiscal, igualmente vulnera los derechos sociales. Es un propósito claro y muy bien calculado para limitar el papel del Estado a cuestiones simplemente de interventor, regulador y orientador de la política de desarrollo. Además, las bases para aplicar una regla fiscal son muy débiles, pues no existe evidencia empírica ni clara que sustente teóricamente los argumentos que se presentan en el acto legislativo. Es bastante difícil planear un crecimiento económico rápido y equitativo, con elevados niveles de desigualdad,

concentración de tierras, de capital y un nivel de desempleo creciente y persistente en Colombia.

Del mismo modo, las demandas cortoplacistas de los electores se materializan en buenas políticas populistas, que llevan a los procesos económicos, por caminos donde las demandas por estabilidad se plasman en enormes desequilibrios macroeconómicos en el largo plazo.

El manejo económico del gobierno anterior, no logró manejar el boom económico y la bonanza de precios 2003-200; antes, se dedicó acentuar el ciclo económico, generando una política fiscal pro cíclica que permitió crecimientos cercanos al 7 u 8%, generando síntomas de enfermedad holandesa21.

En el proyecto presentado por el Gobierno, la regla cobija al Gobierno Nacional Central (GNC), lo cual es razonable dado que las entidades territoriales ya tienen reglas para el aumento de sus gastos. Además, dado que el GNC presenta el mayor desbalance en el sector público, reporta las mayores inflexibilidades de gasto y es responsable por 87% de la deuda pública, imponer la regla sobre el GNC concentra los esfuerzos donde más se necesitan.

21 El término surge de la década de 1960 cuando las riquezas de los Países Bajos aumentaron considerablemente a consecuencia del descubrimiento de grandes yacimientos de gas natural en el Mar del Norte. Como resultado del incremento de ingresos el florín (Moneda Holandesa) se apreció lo que perjudicó la competitividad de las exportaciones no petroleras del país. De ahí el nombre de este fenómeno, que si bien no se relaciona con el descubrimiento de algún recurso natural, puede ser el resultado de cualquier hecho que genere grandes entradas de divisas, como un notable repunte de los precios de un recurso natural, la asistencia externa y la inversión extranjera directa.

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El proyecto de ley determina que el Gasto Total se divide en Gasto Estructural y Gasto Contra Cíclico. A su vez, el Gasto Estructural está compuesto por el Gasto Básico y el Gasto Nuevo o Bolsa Concursable. Aunque el proyecto no es específico se puede entender que el Gasto Básico corresponde al gasto de funcionamiento, definido en buena medida por ley o por Constitución, más el pago de intereses sobre la deuda. No parecería ser adecuado que el gasto básico incluyera los programas de inversión en marcha, pues no se estaría dando ninguna flexibilidad para suprimir o suspender programas que no hayan tenido el impacto económico y social esperado. El Gasto Nuevo o Bolsa Concursable corresponde al gasto necesario para expandir los programas existentes o crear nuevos programas, de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo.

Así mismo, sobre el paquete de sostenibilidad, conjunto de medidas que propenden la sostenibilidad fiscal, principalmente en relación al tema de regalías, sostenibilidad y regla fiscal, el gobierno al pretender elevar la sostenibilidad como un principio o derecho constitucional que compita con los derechos fundamentales. Debería de existir una pedagogía pública constante, en todas las instituciones que informen sobre los límites del Estado, llamado comúnmente en la jerga de los economistas, un proceso de ley informal, porque los mejores resultados no se obtienen cambiándose por un artículo.

La regla fiscal obedece a las mejores prácticas en temas fiscales, es un proyecto que se hace en muchos

países y el Gobierno tiene toda la razón en adoptarlo. Sin embargo, hay que tener cuidado, porque la regla fiscal presupone el equilibrio fiscal, responde a procesos para gastar mejor, para hacer política fiscal contracíclica. No es un instrumento para hacer el ajuste; el ajuste debe lograrse por otros mecanismos y preocupa, que dentro de las cuentas del gobierno la regla fiscal sea el ajuste.

Todo Estado, a través de los gobiernos, para autorizar gasto que va más allá de la posibilidad de la sociedad, debe mirar a quién se recorta gasto y a quién se le cobra impuesto, quién se beneficia, quién paga, quién pone. La reforma legal, es dentro de lo más seguro, un elemento que se va aprobar.

Antes del Consenso de Washington, de la crisis de la deuda de los ochenta que significó la moratoria de México en agosto del 82, antes del suceso de la década perdida, el presupuesto público se financiaba, una parte importante, con poca deuda, era con impuestos directos, renta, patrimonio y algunos impuestos a las importaciones, específicamente; y otra parte con crédito del Banco de la República; lo anterior sucedía entre los años 30 y 80. Hoy día, se financia con crédito interno y externo, porque los ingresos corrientes no alcanzan a suplir los enormes gastos del gobierno. Algunos datos muestran que la deuda interna –TES que se negocian en la Bolsa- ascienden a 140 billones de pesos. En deuda externa, la deuda pública asciende entre 37 0 40 mil millones de dólares que sumado una deuda privada de 17 mil millones de dólares, generan una deuda externa total de 57 mil millones de dólares, donde el gobierno debe 47 mil millones de dólares.

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La regla fiscal, al fin de cuentas, busca que el gasto público no crezca más de cierto límite de acuerdo a los ingresos provenientes del petróleo, resultado notorio en el balance primario, donde el déficit fiscal se da sin considerar. Lo que dice la regla es restringir el gasto sin afectar la deuda pública entonces ¿qué sucede con los sectores sociales, populares y trabajadores?, más bien, ¿no sería mejor aplicar reglas que beneficien a las clases populares?, pero la actual regla, beneficia el capital extranjero. Es necesario recordar que el derecho social es gasto público y éste también se verá afectado.

En la práctica, se ha visto que el gobierno no está en capacidad de neutralizar fluctuaciones de divisas de más de 2% del PIB, así mismo, debería más bien, limitar la entrada de capitales e intervenir el mercado cambiario, de forma más dinámica. Pretender pasar de un déficit del GNC de $23 billones en pocos años a un superávit de $7 billones, es una meta muy ambiciosa. Además, el oro genera regalías del 5% valor demasiado bajo para una explotación que deteriora el medio ambiente, por lo que debería generarse un impuesto variable a las exportaciones mineras, altos cuando las cotizaciones son favorables y bajos, cuando las cotizaciones se deterioran.

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