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Bases para un marco legal migratorio con enfoque

de derechos humanos

Comisión naCional de los dereChos humanos

méxico, 2009

Primera edición: octubre, 2009

isBn: 978-607-7888-11-6

d. r. © Comisión nacionalde los derechos humanosPeriférico sur 3469,esquina luis Cabrera,Col. san Jerónimo lídice,C. P. 10200, méxico, d. F.

Impreso en México

[5]

Contenido

introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

i. la experiencia de la Comisión nacional de los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

ii. migración y derechos humanos en méxico . . . . . . . . . . . . 15

iii. el marco jurídico migratorio: una reforma necesaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

iV. Bases para un marco migratorio con enfoque de derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 diez temas para el debate sobre reforma migratoria . . . . . . . . . . . 27 1. los preceptos que restringen el acceso a los servicios legales y sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2. el debido proceso para el procedimiento administrativo migratorio de las personas en condición de aseguramiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 3. la regulación del mecanismo de repatriación para los migrantes de origen centroamericano . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 4. la intervención de las policías locales en la detección y detención de migrantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 5. el fortalecimiento normativo para el combate al tráfico ilícito de migrantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 6. Criterios mínimos para regular el funcionamiento de las estaciones migratorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

6 Contenido

7. la ilegalidad del aseguramiento de migrantes menores de edad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 8. la forma migratoria de dependiente económico: algunas desventajas para las mujeres migrantes . . . . . . . . . . 78 9. establecimiento de Protección para migrantes que son denunciantes y testigos de los delitos relacionados con la delincuencia organizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 10. Perfiles profesionales adecuados para ocupar los cargos públicos en materia migratoria . . . . . . . . . . . . . . . . 85

[7]

introduCCión

el presente documento tiene como propósito presentar al senado de la repú-blica las bases para un marco migratorio con enfoque de derechos humanos.

su objetivo final es impulsar una reforma migratoria con rostro humano, sin que por ello se pretenda incidir o cuestionar las disposiciones que por ley el gobierno mexicano tiene la facultad de determinar en cuanto a su política y sus leyes migratorias.

se trata de subsanar los vacíos de la ley General de Población, que data de 1974, que sólo ha tenido algunas modificaciones, en tanto que el fenó-meno migratorio ha registrado profundos cambios, tanto en su magnitud como en su complejidad. simultáneamente, han emergido múltiples visiones internacionales respecto de la migración y de los derechos humanos de los migrantes, muchas de las cuales están recogidas en instrumentos interna-cionales de los que méxico es parte.

la propuesta comprende 10 temas relevantes, cuyo análisis se deriva y se sustenta en la experiencia de la Cndh:

• Enlaatencióndecasi2,000quejasdemigrantes;• Enlarecopilacióndemásde3,000testimoniosdemigrantes;• Enlosmásde500casosenlosquesehanacreditadoviolacionesalosde

rechoshumanosdelosmigrantes;• EnelanálisisjurídicodeldesfasamientoentrelaLeyGeneraldePo-

blación (lGP) vigente y la realidad actual, la complejidad del fenómeno migra torio y el avance en el reconocimiento de los derechos humanos de los migrantes, y

• Enlasobservacionesdelosorganismosinternacionalesquehanana-lizado la situación de los derechos humanos en méxico.

8 Comisión nacional de los derechos humanos

la Cndh expresa su reconocimiento a las personas, organizaciones e instituciones autoras de estudios e investigaciones existentes en la rama de las migraciones, con las que se ha nutrido el presente documento.1 al mismo tiempo, consideramos como un factor relevante las observaciones y recomen-daciones elaboradas por los relatores especiales de los sistemas internacio-nales de protección y promoción de los derechos humanos que han dado cuenta y han identificado algunos de los retos en torno a la problemática a la que se enfrentan los extranjeros y las personas más vulnerables durante su estancia en méxico. 2

los 10 puntos a los que se refieren las propuestas son los siguientes:

1. los preceptos que restringen el acceso a los servicios legales y sociales.2. el debido proceso para el procedimiento administrativo migratorio

de las personas en condición de aseguramiento.3. la regulación del mecanismo de repatriación para los migrantes de ori-

gen centroamericano.4. la intervención de policías locales en la detección y detención de mi-

grantes.5. el fortalecimiento normativo para el combate al tráfico ilícito de mi-

grantes. 6. los criterios mínimos para regular el funcionamiento de las estacio-

nes migratorias.7. la ilegalidad del aseguramiento en migrantes menores de edad.8. la forma migratoria de dependiente económico: algunas desventajas

para las mujeres migrantes.9. el establecimiento de principios para brindar protección a migrantes

que han sido víctimas y testigos de delitos.10. los perfiles profesionales adecuados para ocupar los cargos públicos

en materia migratoria.

1 Ver más en: www.cinu.org.mx/temas/desarrollo/dessocial/poblacion/conf_pop.htm2 Ver informes de relatores especiales en: http://www.cinu.org.mx/temas/dh/reldh-

mex.htm y en www.cidh.org, los que corresponden al sistema interamericano de protec-ción y promoción de los derechos humanos.

[9]

i. la exPerienCia de la Comisión naCional de los dereChos humanos

debido a la gran vulnerabilidad de los migrantes indocumentados, que los hace sujetos de una amplia diversidad de riesgos y abusos, el 1 de marzo de 2003 la Comisión nacional de los derechos humanos (en adelante Cndh o Comisión nacional) creó el Programa de atención a migrantes.

a partir del 3 de enero de 2005, el Programa pasó a ser responsabilidad de la Quinta Visitaduría General (QVG), constituida en esa misma fecha.

el dato es relevante porque la propuesta que contiene este documento está basada precisamente en un trabajo cercano con los migrantes a lo largo de casi cinco años, en los que se han realizado alrededor de 10,000 visitas a las estaciones migratorias, albergues y casas de migrantes, infraestructura ferroviaria, puntos de internación, garitas, aeropuertos, centrales de auto-buses, caminos de extravío y, en general, sitios de alta concentración y trán-sito de migrantes.

este trabajo de campo del personal de la Cndh, en su inmensa mayoría documentado en expedientes de queja, actas circunstanciadas y videogra-baciones, ha permitido a este organismo nacional realizar más de 100,000 entrevistas con migrantes, lo que, a su vez, constituye un acercamiento sin-gular a la experiencia del migrante en méxico.

La CNDH fue creada el 6 de junio de 1990, como un organismo del Estado mexicano, independiente del Poder Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio

propios.

A partir del 28 de enero de 1999 se le dio el carácter de organismo público autónomo.


los ejes del Programa son: • Larecepcióndequejas,oeliniciodequejasdeoficio,porpresuntasvio

laciones a los derechos humanos de los migrantes por parte de auto-ridades federales

• Larealizacióndelosprocedimientosparalasolucióndecasosmediante conciliación entre las partes o, cuando procede, la formulación de proyectos de recomendación

• Ladifusióndelosderechoshumanosdelosmigrantes• Lasactividadesnecesariasparalaatencióndelosmigrantesenmate-

ria de derechos humanos, como visitas a las estaciones migratorias del inm y a los diversos puntos en los que se registra una alta concentra-ción de migrantes

• LavinculaciónconOrganizacionesNoGubernamentalesdedicadasalaatención de migrantes para recabar información, detectar posibles vio-laciones a los derechos humanos y operar en estrecha colaboración

• Elestudiodelfenómenomigratorioparaelaborarpropuestasdeso-luciones de fondo, a fin de sustituir las prácticas de abuso y discrimi-nación por una cultura de respeto a los derechos fundamentales

Para la realización de estas tareas, además de sus oficinas en el distrito Federal, la Cndh tiene 10 oficinas foráneas, ubicadas en ciudades con una alta concentración y tránsito de migrantes.3

asimismo, de enero de 2005 a agosto de 2009, el Programa de atención a migrantes ha dado curso a 1,957 quejas por presuntas violaciones a los de-rechos humanos de migrantes.4 durante el periodo, fueron resueltos en el pro-cedimiento 468 expedientes y por amigable composición 261.

de los expedientes de queja tramitados por este organismo nacional, se desprende, además, que las violaciones se dieron como resultado de una mala práctica de las autoridades, pero también se detectaron actos ilegales y aje-nos a la normativa nacional e internacional.

a partir de enero de 2005 se han emitido 33 recomendaciones, derivadas de quejas presentadas por los agraviados o de expedientes iniciados de oficio

3 Loslugaresquecuentanconoficinasforáneasson:Tijuana,BajaCalifornia;CiudadJuárez,Chihuahua;Nogales,Sonora;Reynosa,Tamaulipas;Aguascalientes,Aguasca-lientes;Coatzacoalcos,Veracruz;Villahermosa,Tabasco;Campeche,Campeche,ySanCristóbal de las Casas y tapachula, Chiapas.

4 el número de quejas se encuentra contabilizado a partir de enero de 2005 a agosto de 2009, este número se establece de acuerdo con la acumulación de los años respectivos.

Bases para un marco legal migratorio 11

por la propia Comisión, y relacionadas con las violaciones siguientes: discri-minación;abusossexuales;amenazas;cateosyvisitasdomiciliaresilegales;detencionesilegal;dilaciónenelaccesoalajusticiayenlosprocedimientosadministrativos;ejercicioindebidodefunciones;extorsión;imputacióndehechosfalsos;insuficienteproteccióndepersonasconnecesidadesespecia-les;investigacióncientíficailegalensereshumanos;negativaalaprestacióndelserviciodesalud;negligenciamédica;omisióndenotificaralconsulado;robos;tratocruel,inhumanoy/odegradante,yconelderechoaltrabajo.

las autoridades federales más recurrentemente implicadas en las violacio-nes a los derechos humanos fueron: el instituto nacional de migración (inm oelInstituto),con1,348menciones;laSecretaríadeRelacionesExteriores,con215menciones;laSecretaríadeSeguridadPública(incluyePolicíaFederalPreventiva,hoylaPolicíaFederal),con15menciones;laProcuradu-ría General de la república (incluye agencia Federal de investigación), con 198menciones;laSecretaríadelaDefensaNacional,con69menciones,ylaComisión mexicana de ayuda a refugiados, con 25 menciones.

en cuanto a autoridades locales, las más recurrentes son las secretarías de seguridad Pública y las Procuradurías de Justicia de los estados. las en-tidades más mencionadas en las quejas son Chiapas, tabasco y Veracruz.

los motivos más recurrentes de las quejas presentadas por los migrantes fueron esencialmente por la violación de los siguientes derechos:5

seguridad jurídica,legalidad,igualdad,

libertad personal,integridad física y psicológica,

Privacidad,Petición,

Propiedad,Vida,

salud ytrabajo, entre otros.

5 la clasificación de las violaciones aquí descrita se encuentra de acuerdo con el Ma-nual para la calificación de hechos violatorios de los derechos humanos, méxico, Comisión na-cional de los derechos humanos y editorial Porrúa, 2008.


en 2006, la Cndh emitió la recomendación General número 13, la cual se refiere a la práctica ilegal de verificaciones migratorias ilegales por parte de elementos de las secretarías de la defensa nacional y de marina, de la Pro cu-raduría General de la república y de elementos pertenecientes a los ámbi tos de seguridad pública y procuración de justicia a nivel estatal y municipal.

esta práctica violatoria ha disminuido sensiblemente a partir de la reco-mendación, sobre todo lo que corresponde a las autoridades federales.

asimismo, la Comisión publicó dos informes especiales:

•El“InformeEspecialdelaComisiónNacionaldelosDerechosHumanossobre la situación de los derechos humanos en las estaciones migratorias y lu gares habilitados” del instituto nacional de migración en la república mexi cana, en 2005.

este informe fue un elemento fundamental para que se mejoraran las condiciones en las que permanecen asegurados en los centros de detención migratoria las personas migrantes, aún cuando prevalecen deficiencias, y para que dejaran de habilitarse cárceles como estaciones migratorias.

el informe fue el resultado de las constantes quejas recibidas por parte de los migrantes, en torno a las condiciones indignas que se padecían en las estaciones migratorias y lugares habilitados, durante las visitas de las Comi-sión nacional a dichos lugares en los diferentes estados de la república me-xicana.

•Elsegundofuepublicadoenjuniodelpresenteañoyseledenominó“Informe especial sobre los Casos de secuestro en contra de migrantes”.6

el informe se refiere al grave fenómeno del secuestro en contra de mi-grantes indocumentados por parte de organizaciones criminales que, en oca-siones, actúan en contubernio con autoridades de los tres órdenes de gobier-no, o bien, al amparo de su indiferencia u omisión.

en el periodo de seis meses que abarcó la investigación, la Cndh acre-ditó 198 eventos de secuestro, con al menos 9,758 víctimas, con ganancias mayores a los 25 millones de dólares para los criminales.

respecto de este asunto, cuya importancia resaltó el informe sobre se-cuestros, se logró que el inm emitiera una circular para hacer posible el ejercicio de este derecho a los migrantes indocumentados víctimas de algún delito;ladisposición,sinembargo,resultaparcialylimitada.

6 el informe especial fue presentado el 15 de junio de 2009. el documento se encuen-tra disponible en: http://www.cndh.org.mx/inFormes/especiales/infespsecmigra.pdf


Por otra parte, la Cndh fue un factor relevante en el proceso legislativo de reforma de la lGP que despenalizó la migración indocumentada, lo que se destaca en el dictamen aprobado por unanimidad por la Cámara de se-nadores en abril de 2008.

de igual forma, en octubre de 2008 la Cndh dirigió una comunica-ción al Presidente de la mesa directiva del senado de la república, con el propósito de promover la reforma del artículo 67 de la lGP, que restringe al extranjero carente de documentación migratoria la posibilidad de denun-ciar los delitos y abusos de que es objeto, violando con ello de forma siste-mática el derecho humano de acceso a la justicia de este grupo vulnerable.

más allá de estas propuestas de modificación, para esta Comisión nacio-nal es evidente la carencia de un marco legal en la rama migratoria adecuado e integral que haga posible, de manera palpable, la protección y, en su caso, la defensa de los derechos humanos de la población migrante, especialmen-te para los que no cuentan con estatus migratorio vigente.

asimismo, se advierte un grave desfase entre la norma nacional y los ins-trumentos internacionales en materia de derechos humanos, con los cuales se ha comprometido méxico.7

la aspiración de la Comisión en cuanto al marco legal migratorio es im-pulsar una reforma migratoria de fondo que promueva la construcción de una verdadera política de estado respecto de los derechos humanos de los migrantes.

7 méxico es parte de los siete instrumentos internacionales principales de naciones Unidasydesusprotocolos;almismotiempo,sehacomprometidoconloscincoinstrumentos interamericanos y sus respectivos protocolos.

[15]

ii. miGraCión y dereChos humanos en méxiCo

ubicado entre la poderosa economía estadounidense y las débiles econo-mías centroamericanas, además de tener sus propias asimetrías económicas y sociales, méxico es territorio de origen, tránsito y destino de migrantes.

esta peculiaridad, que fue permanente a lo largo del siglo xx, se ha acen-tuado de manera notoria en la últimas dos décadas, a tal gra do que la trans-migración se multiplicó por 25 de 1980 a 2005 y ha mantenido altos ni-veles, a pesar de su decremento a partir de este último año. la migración de mexi canos también ha alcanzado una magnitud inédita, pues en los prime-ros cinco años de la década actual, la salida de connacionales al canzó un promedio de 550 mil por año.

desafortunadamente, este incremento ha sido acompañado de un pro-gresivo aumento en la vulnerabilidad de los migrantes, que se han converti-do en víctimas de todo tipo de abusos y que no han tenido en la ley ni en el de sempeño institucional una respuesta clara en la salvaguardia y defensa de sus derechos humanos.

Elfenómenomigratorio“debeabordarsedesdeunaconcepciónmultidi-mensional que incluya, de una manera transversal y prioritaria, la visión de derechos humanos”.8 los países que, como méxico, tienen la responsabili-dad de dar una gestión adecuada a los flujos migratorios, no sólo en lo ad-ministrativo y cuantitativo, sino en aspectos cualitativos, como el respeto a

8 OlivaRuizSiria,“Aportacionesdelasociedadcivilparaelmejoramientodelalegis-lación migratoria en los países de la Conferencia regional sobre migración”, pág. 84, Com-pilación de trabajos sobre el Seminario de Legislación Migratoria, 15-16 febrero de 2007, Ciudad de Guatemala, en el marco de los trabajos de la Conferencia regional para las migracio-nes auspiciado por aCnur y oim.


losderechoshumanosdelosmigrantes,debenactuarconbaseen“elprin-cipiodeintegralidaddelosderechoshumanos;esdecir,respetandoyga-rantizando tanto los derechos económicos, sociales y culturales como los civiles y políticos”.9

al mismo tiempo, se presenta el reto de integrar la protección a migran-tes, refugiados y solicitantes del reconocimiento de la condición de refugia-dos que se establece en el llamado marco convergente e integral,10 al que agre-gamos también la característica de complementario. este marco tiene su origen y está basado en el derecho internacional de los derechos humanos, el internacional humanitario y el internacional de los refugiados.

en este contexto, tanto el marco legal nacional como la política migrato-ria en méxico deben conducirse de acuerdo con las necesidades especiales de atención que implican los llamados flujos mixtos, de manera que se establez-can alternativas para atender la gran diversidad de situaciones que se pre-sentan en tales flujos (solicitantes de asilo, refugiados, apátridas, víctimas delatratadepersonasotrabajadoresmigratorios;enestascategoríaspue-den estar presentes mujeres, niños, niñas y adolescentes, incluyendo los que viajan no acompañados y otras personas que necesitan atención especial, como adultos mayores o personas con alguna discapacidad o enfermedad que requieran atención urgente).

“Las migraciones irregulares son una cuestión particularmente emotiva que tiende a dividir las opiniones...”

“[…] en los debates sobre esta cuestión, los responsables del control fronterizo y de la seguridad

nacional frecuentemente se oponen a las personas preocupadas por los derechos humanos de los migrantes”.

Informe de la Comisión Mundial sobre las Migraciones

Internacionales, 2005.

la presencia de personas de otros países que se han incorporado a la de-lincuencia organizada hace más vulnerables a quienes integran o son parte de los flujos mixtos, pues al tiempo que son víctimas de esas bandas, su des-

9 Ibid, pág. 84.10 Cf.Versiónfinal16/11/2004.Originalenespañol“DeclaraciónyPlandeAcciónde

méxi co para Fortalecer la Protección internacional de los refugiados en américa latina”, Ciudad de méxico, 16 de noviembre de 2004, declaración de méxico y Plan de acción.


crédito puede incidir equivocadamente en el tratamiento que se da a los mi-grantes.

todo lo anterior deberá ser uno de los factores más relevantes para el es-tablecimiento de un marco legal adecuado, así como de políticas públicas de largo alcance y contenido.

a partir de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, ha habido cambios en la concepción de la seguridad pública y de la seguridad nacional en todo el mundo, pero éstos han tenido mayor incidencia en las naciones que tienen una alta concentración de trabajadores migratorios y que son destino de refugiados.

la lucha contra el terrorismo dio pauta para que los países recurrieran a la llamada securitización11 de la política migratoria, esto es, cuando el eje de toda decisión es la seguridad, lo que a su vez fue generando medidas que gra-dualmente pusieron en mayor riesgo los derechos y libertades de los traba-jadores migratorios, los refugiados y sus familias.

estados unidos modificó varias disposiciones legales, entre las que se en-cuentran: la negativa a otorgar licencias y la imposición de sanciones a los empleadores por contratación de migrantes indocumentados, además de la puestaenmarchadeuna“estrategiadedisuasión”delosflujosmigratorios,la cual comprende: la militarización de la frontera, la construcción de 1,126 kilómetros de tramos de barda metálica en algunas zonas de la frontera con méxico, el incremento de los recursos en las instancias de seguridad nacio-nal y el fortalecimiento de las tecnologías para detectar migrantes indocu-mentados. ello, además de las redadas, la aplicación de la sección 287g de la ley migratoria y la proliferación de iniciativas y ordenanzas antiinmi-grantes en muchos estados de la unión americana.

11 Elanglicismo“securitización”eshoyunconceptoqueconsisteentomaralaseguri-dad como el principal factor o eje de política exterior de un estado. entre las características más importantes de un estado que se ha securitizado, o que emplea la securitización en su política, se encuentran: tomar medidas extremas de seguridad en importaciones y expor-taciones,yconsiderarlamigracióncomoamenazaparaelEstado.Así,por“securitizaciónde las migraciones” se entiende incorporar como eje central de las políticas migratorias la segu-ridad nacional. ana maría salazar y arturo Jiménez.“seguridad, una tarea social com-partida”, El Universal,jueves28defebrerode2008.“[…]laseguridadnacional(sic) todos aquellos procesos que ayudan a un país a enfrentar amenazas que, de no hacerlo, podría peligrar un gobierno democrático, podría morir un número relevante de personas o po-dría afectarse de una manera extraordinaria la calidad de vida de los ciudadanos”. (las cursivas son nuestras.)


en méxico, el instituto nacional de migración se incorporó, el 18 de ma-yo de 2005, al sistema de seguridad nacional. esta medida implica que sus bases de datos y sistemas de información son parte de la red nacional de información prevista en la ley de seguridad nacional.12

al margen de razones, interpretaciones y opiniones, por lo que corres-ponde a los países de Centroamérica, méxico funciona como un muro vir-tual que impide que miles de personas lleguen a estados unidos.

méxico se ha caracterizado por tener una política migratoria difusa y abs-tracta. respecto de la inmigración, la emigración y la transmigración se ha instrumentado una docena de programas y acciones, como el Programa Pai-sano;losGruposBeta;elProgramaInterinstitucionaldeAtenciónaMe-noresFronterizos;laexpedicióndelasformasmigratoriasFMVA,aplica-ble para los visitantes agrícolas temporales que ingresan por la frontera sur del país, y la FmVl, aplicable para el visitante local fronterizo de origen guatemalteco o beliceño, que ingresa por Chiapas o Quintana roo, así como la capacitación a los oficiales de Protección de la infancia (oPis).

además, se han emitido circulares internas para víctimas del delito y de violaciones a los derechos humanos, de trata de personas, solicitantes de la con dición de refugiado, de protección complementaria, apátridas y migran-tes menores de edad, entre otras.

sin embargo, estas acciones se perciben frágiles y siempre eventuales has ta que no exista un marco legal adecuado y actualizado que atienda la mag-nitud y complejidad del fenómeno migratorio en méxico, con el objetivo de respaldar y dar efectividad y mayor claridad a las acciones del estado, y que, al mismo tiempo, garantice el respeto a los derechos humanos de los mi -grantes.

existen varios temas pendientes que necesitan una mejor atención y re-gulación, entre ellos: una medición adecuada de los flujos migratorios que superelaactualimprecisión;actuarencuantoaltrinomiopobreza,migra-ción,desarrollo;lasremesas(incrementoydisminución);laatenciónalin-

12 “Laamenazadelterrorismohaimplicadounretrocesoparalaspolíticasdemigra-ción en detrimento de la protección de los migrantes. se ha generalizado una equívoca y perversa vinculación entre el fenómeno migratorio y la seguridad que ha permeado las agendas de seguridad de todos los países con consecuencias dramáticas en la vida, la segu-ridad y el acceso de los migrantes a sus derechos y ha sido el pretexto y la justificación de un sinfín de irregularidades en la operación de diferentes agentes de autoridad”. Ver más en: Agendas Ciudadanas. Seguridad, Derechos Humanos, Fortalecimiento de la Sociedad Civil y Migración. méxico, iniciativa Ciudadana y desarrollo social, incide social, 2007.


crementodeniños,niñasyadolescentesqueviajannoacompañados;lare-visión de las políticas que niegan a los migrantes indocumentados el acceso alosserviciosqueproporcionaelEstado;elreplanteamientodelosestán-dares de funcionamiento de las estaciones migratorias y la precisión de las funciones de los servidores públicos que trabajan en el ámbito migratorio.13

asimismo, se requiere atención particular en cuanto a la política migra-toria y en cuanto al mejoramiento del marco normativo. este organismo ha atendido violaciones sistemáticas en contra de menores de edad y de muje-res, quienes se ven expuestos, en razón de su género, a sufrir violaciones sexua-les y acoso.14

en gran medida, la política de contención proveniente de estados uni-dos ha provocado el encarecimiento de las tarifas de los traficantes de per-sonas y, en consecuencia, el interés y la participación del crimen organizado en el tráfico de migrantes, la trata de personas y los secuestros de migran-tes, que, luego de ser detectados en 2007, se han incrementado exponencial-mente.15

en 2006, en el marco de las reuniones de la Conferencia regional para las migraciones, méxico suscribió cuatro Memorando de Entendimiento con ElSalvador,Guatemala,HondurasyNicaragua,parala“RepatriaciónDigna, ordenada, Ágil y segura de nacionales migrantes Centroamericanos Vía terrestre”, en los que se incluyen el mecanismo regional para la aten-ción de mujeres y menores de edad migrantes en las conducciones de repa-triación.16

no obstante, este mecanismo atiende y está orientado más a aspectos lo-gísticos que facilitan el retorno de los migrantes a sus países de origen que a ofrecer garantías mínimas en torno al debido proceso.

13 El27defebrerode2009laSegobyelINMpublicaronel“CatálogodeDisposicióndocumental del inm”, que contiene los instrumentos de conducción de los servidores públicos adscritos a esta entidad, entre los que se encuentran decretos, reglamentos y circu-lares. documento disponible en versión electrónica en: http://www.inami.gob.mx/diver-sosprogramas/catalogosdisposiciondocumetal/CataloGodedisPosiCiondo-Cumentaldelinm2009.pdf

14 OfeliaWoo,“Lasmujeresmigrantes,poblaciónvulnerableporsucondicióndegé-nero”, Mujeres afectadas por el fenómeno migratorio en México, una aproximación desde la perspectiva de género, diciembre, 2007.

15 la Comisión nacional de los derechos humanos publicó, a mediados de 2009, el in-forme especial de la Comisión nacional de los derechos humanos sobre los Casos de secuestro en contra de migrantes. documento disponible en: http://www.cndh.org.mx/in Formes/especiales/infespsecmigra.pdf

16 este mecanismo considera horarios y recepciones de las conducciones que se reali-zan diariamente para el retorno de los migrantes de origen centroamericano.


la Comisión nacional ha recibido quejas por la violación al debido pro-ceso por parte de servidores públicos de los tres órdenes de gobierno y ha ad-vertido falta de coordinación interinstitucional entre las dependencias que intervienen en el mecanismo.

Para 2005 el flujo migratorio alcanzó la cifra más alta jamás registrada, con alrededor de 240,000 eventos de aseguramiento. a partir de entonces se ha detectado una disminución en cuanto al registro de eventos de asegura-miento en casi un 61 %. la nacionalidad que ha predominado en el flujo mi-gratorio a lo largo de los últimos cuatro años (2005-2008) es la guatemalte-ca, seguida de la hondureña, la salvadoreña y la nicaragüense.

los migrantes de estas nacionalidades representan el 95 % de la migra-ción indocumentada. en 2008, el 30 % del flujo migratorio esta ba integrado por grupos particularmente vulnerables (mujeres, niños, niñas y adolescen-tes). en ese año, el inm resolvió en un 62.5 % la situación migratoria de los extranjeros con base en los acuerdos de repatriación.

la Cndh percibe algunos avances de diverso alcance para mejorar el tra tamiento de los migrantes, por ejemplo, el Programa de regularización Migratoria;ladespenalizacióndelamigraciónindocumentada;unaligeramejo ría en las instalaciones de las estaciones migratorias, y el impulso a Pro-gramas interinstitucionales de Protección a la niñez migrante y los Progra-mas de Fron tera sur de 2006 y 2009, así como los lineamientos regionales establecidos a partir del Proceso Puebla, sobre los temas de niñez y la trata de personas.

del mismo modo, se han instaurado procedimientos administrativos y pe-nales en contra de algunos servidores públicos involucrados en corrupción y violaciones a los derechos humanos de los migrantes, pero aún son fre cuen-tes los testimonios de migrantes que manifiestan que las autoridades de los distintos órdenes de gobierno están involucradas en actos de corrupción y de-lincuencia organizada.

Por todo lo anterior, se requiere la profesionalización del personal dedi-cado los diversos ámbitos migratorios, la cabal atención a las recomenda-cio nes emitidas por la Cndh y por los organismos nacionales e internacio-na les de protección a los derechos humanos en general y de los migrantes en particular.

sobre todo, se requiere mejorar sustantivamente la lGP y su reglamento, o bien, la expedición de una ley específica en materia migratoria que consi-dere la dimensión y las características del fenómeno migratorio en méxico.

[21]

iii. el marCo JurídiCo miGratorio: una reForma neCesaria

el 7 de enero de 1974 fue publicada la ley General de Población. desde el iniciodesuarticulado,laLGPmencionaquesuobjetivoes“regularlosfe-nómenos que afectan a la población en cuanto a su volumen, estructura, di-námica, distribución en el territorio nacional, con el fin de lograr que par-ticipe justa y equitativamente de los beneficios del desarrollo económico y social”.17

sin embargo, este objetivo, que parecería el idóneo en una ley cuyo be-neficio correspondería a los grupos menos favorecidos del desarrollo y de la economía nacional, no encuentra su correspondencia en la norma, no al me-nos en materia migratoria, pues se concentra esencialmente en dos aspec-tos: el control de las salidas e ingresos al país, tanto de nacionales como de extranjeros, y el control de la natalidad de los mismos nacionales y extran-jeros. estos dos temas no son suficientes ni exhaustivos para contribuir a mejorar las condiciones de vida, desarrollo y justicia de las poblaciones me-nos beneficiadas del país.

Para que laLGP cumpliera con su objetivo, “la participación justa yequitativa en el desarrollo económico y social del país”, habría sido nece-sario que atendiera también otros temas para incorporarlos a esta visión de desarrollo y democracia, tales como: la erradicación de la pobreza, el cuida-do y mejoramiento del medio ambiente y una economía sustentable, entre otros, los que permitirían incidir en el objetivo del artículo 1 de la ley.18

17 Cf. artículo 1 de la ley General de Población.18 Ver más referencias para el análisis en: rodrigo Gutiérrez rivas y luz maría Val-

dés, coords., La Ley de Población. Años de distancia: reflexiones, análisis y propuestas. “La re-


a la vez que avanzan las dinámicas poblacionales, se hace más complejo el fenómeno migratorio. hay quienes pretenden limitar su atención al pun-to de vista de la gestión de los flujos y sobre nociones de cuotas numéricas, cuando en realidad las migraciones se encuentran integradas por personas (hombres, mujeres, niños, niñas, adolescentes) titulares de derechos y a quie-nes las nociones referidas afectan en el ejercicio de sus derechos.

si bien el estado mexicano es responsable del diseño de su política mi-gratoria y de controlar los flujos migratorios, también lo es de garantizar un marco legal adecuado y favorable al respeto de los derechos para los mi-grantes que se encuentran en su territorio.

la estructura actual de la lGP establece aspectos de migración (Capí-tuloII);inmigración(III);emigración(IV)yrepatriacióndemexicanos(V).también determina los registros nacionales de población, extranjeros, ciu-dadanos, menores de edad, y cuenta con un capítulo de sanciones (Viii), así como el procedimiento migratorio (ix) y el de verificación y vigilancia (x).

de acuerdo con la ley y su reglamento, hay dos calidades migratorias por las cuales una persona puede permanecer en el país de modo regular: no in-migrante e inmigrante.

•Noinmigrante

son los extranjeros que con permiso de la segob se internan en el país tem-poralmente bajo algunas de las siguientes características migratorias: turis-tas;transmigrantes;visitantes;visitantesagrícolas;ministrosdecultooasociadoreligioso;asiladopolítico;refugiados;estudiantes(estosúltimostrespermitentenerdependienteseconómicos);visitantesdistinguidos, locales, provisionales.19

en esta característica migratoria se encuentran los que se dedican a acti-vidades científicas, técnicas, de asesoría, artísticas, deportivas o similares y las personas que realizarán observación en derechos humanos, incluidos los electorales, así como los corresponsales, con dependiente económico.

forma a la Ley General de Población. Más Derechos Menos Control, universidad nacional autónoma de méxico, instituto de investigaciones Jurídicas, 2005.

19 el 12 de marzo de 2008 fueron publicadas en el doF los acuerdos para establecer lasreglasparaotorgarlasfacilidadesmigratorias:“[…]enlainternacióndenacionalesguatemaltecos y beliceños que pretendan desempeñarse como trabajadores fronterizos tem-porales en las entidades federativas de Chiapas, Quintana roo, tabasco y Campeche de losEstadosUnidosMexicanos”yelAcuerdopara“[…]establecerlasreglasconformealascuales se otorgarán facilidades migratorias a los visitantes locales guatemaltecos”.


•Inmigrantes

son los extranjeros que se internan legalmente en el país, con el propósito de radicar en él, bajo alguna de las siguientes características migratorias: ren-tista, inversionista, profesional, cargo de confianza, científico, técnico, fa mi-liar, artista, deportista y asimilado.

los inmigrados no son una calidad migratoria, pues han adquirido de-rechos propios de la ciudadanía y de residencia definitiva en el país.

las calidades migratorias y sus características son rígidas y traen consigo algunos obstáculos para el acceso efectivo a los derechos humanos de los ex-tranjeros, lo que responde a la limitada temporalidad y al costo de los trá-mites migratorios.

a manera de ejemplo, se citan los siguientes artículos, en donde la lGP y su reglamento se refieren a las limitantes en torno a las calidades migra-torias y sus características:

ley General de Población

artículo 58. Ningún extranjero podrá tener dos calidades o características migratorias simultáneamente.

artículo 59. No se cambiará la calidad ni característica migratoria en el caso comprendido en la fracción ii, del artículo 42. en los demás queda a juicio de la Secretaría de Gobernación hacerlo cuando se llenen los requisitos que esta ley fija para la nueva calidad o característica migratoria que se preten-de adquirir.

artículo 60. Para que un extranjero pueda ejercer otras actividades, ade-más de aquellas que le hayan sido expresamente autorizadas, requiere permiso de la Secretaría de Gobernación. (las negritas son nuestras.)

reglamento de la ley General de Población

artículo 139. los extranjeros y extranjeras sólo podrán dedicarse a las actividades expresamente autorizadas por la Secretaría, y cuando así proceda o se estime necesario, se señalará en la autorización correspondiente el lugar de su residencia.

en los casos que lo requiera el interés público, la secretaría por medio de disposiciones administrativas de carácter general, podrá establecer restricciones al lugar de residencia o tránsito de los extranjeros y extranjeras, o cual-quier modalidad respecto de las actividades a que éstos se dediquen.


artículo 140. de conformidad con el artículo 60 de la ley, para que un ex-tranjero o extranjera pueda dedicarse a otras actividades además de aquellas que le hayan sido expresamente autorizadas, deberá obtener el permiso correspondiente de la Secretaría, previo cumplimiento de los requisitos que la misma determine. (las negritas son nuestras.)

los anteriores preceptos evidencian claramente las dificultades a las que se enfrentan las personas migrantes con este tipo de calidades y caracterís-ticas migratorias, tales como: la temporalidad, la discrecionalidad de la au-toridad migratoria y la manifiesta posibilidad de que le sea restringida la li-bertad de tránsito y circulación.

en el caso de la personas que son dependientes económicos y refugiados que reciben una característica migratoria, la legislación no les permite ele-gir otra característica o cambio de la misma para que puedan trabajar.

la lGP no es especializada ni exclusiva para el campo de las migracio-nes. el estado actual de la legislación no asegura que los derechos humanos de los migrantes se cumplan y puedan ejercerse de manera amplia e integral. el precepto actual rige temas de población y ciudadanía, los cuales requie-ren de una atención diferenciada a la del fenómeno migratorio. en este senti-do, también surge la necesidad de una actualización al marco legal actual, ya que permanece pendiente una debida armonización legislativa, de acuerdo con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos con los que se ha comprometido méxico.

la lGP dispone la suplencia de la ley Federal de Procedimiento ad-ministrativo, pero resulta que en la práctica no se promueve ni se aplica este ordenamiento, que en esencia contiene las bases fundamentales que dan va-lidez a todo acto administrativo y cuya observancia es fundamental para el respetodelderechoaldebidoprocesoyaccesoalajusticia;porelcontrario,se anula en el procedimiento de control y verificación migratoria, en la de-tención prolongada en las estaciones migratorias, en los asuntos de regula-rización de estancia y en el acceso de las personas a recurrir la decisión del inm que impone la expulsión del país.

Con una ley poco actualizada y con márgenes de discrecionalidad tan amplios, la mayoría de las personas usuarias de la ley requieren de un repre-sentante legal para llevar a cabo algún trámite migratorio, cuando debería poder realizarse de manera directa, expedita y ágil, ya que entre los usua-rios puede haber migrantes económicos, solicitantes de asilo y refugiados que difícilmente podrán contratar los servicios de un abogado. asimismo, los procedimientos migratorios son imprecisos y están escritos en un len-guaje ambiguo, que no permite una comprensión clara.


se ha detectado que la lGP propicia discriminación para los extranjeros que requieren acceder a los servicios públicos, especialmente para quienes no cuentan con estatus migratorio legal de acuerdo con las calidades men-cionadas. esta situación los deja en estado vulnerable y es violatoria de los derechos humanos, ya que las personas migrantes no se asumen como por-tadores de sus derechos y temen ser expulsados cuando tienen la necesidad de buscar el acceso a algún servicio o por denunciar algún tipo de delito o violación de derechos que hayan sufrido o que hayan presenciado.

en 1996 se incorporaron, tanto a la lGP como a su reglamento, las ca-racterísticas migratorias: ministro de culto o asociado religioso, refugiado, estudiante y corresponsal. también en esta reforma se incluyó la excepción del artículo 68 para que se permitiera el registro de nacimiento y de defun-ción.FuepartedeestareformaelcapítuloIX“DelProcedimientoMigra-torio”yelCapítuloX“DelProcedimientodeVerificaciónyVigilancia”.

no fue sino hasta 2008 cuando se reformaron los artículos 118, 125 y 127, y se derogaron los artículos 119, 120, 121, 122, 123 y 124, lo que permi-tió la llamada despenalización de la migración indocumentada. no obstante, hasta ahora esta modificación, sin duda relevante, no ha evitado de manera significativa las constantes violaciones a los derechos humanos de los mi-grantes ni ha reducido los actos de corrupción.

el 14 de abril de 2000 se publicó el actual reglamento de la lGP, en el cual se establecieron algunas disposiciones que mencionan los derechos hu-manos.Estossonlosartículos5;134,fracciónII;137;162;163,fracciónVI;195,y208;lafracciónIIIdelartículo213,ylafracciónIIdelartículo225. estas menciones a los derechos humanos, sin embargo, sólo merecen el calificativo de enunciativas, por lo que no han repercutido en el trato a las personas migrantes en cuanto al ejercicio y protección de sus derechos.

Para subsanar algunas de las deficiencias en la lGP descritas anterior-mente, el inm ha emitido circulares internas con las cuales ha ampliado sus facultades para dar algunas alternativas de protección a las víctimas del delito y de violaciones a los derechos humanos, entre otros temas.

a pesar de que las circulares pueden estar cumpliendo con su objetivo, tie-nenalgunasdificultadeslegales:sondocumentosreservados;sucontenidonoestábasadoplenamenteenlaLeyyelreglamentoquerigenlamateria;son instrumentos de manejo discrecional para las autoridades migra torias, lo que dificulta que las personas puedan alegar los derechos que se han am-pliado a través de dichas circulares, y su naturaleza no permite recu rrirlas como cualquier otra norma legal.


Por todo lo anterior, la Cndh considera que es necesaria una transfor-mación del marco jurídico migratorio con un enfoque de derechos humanos, en la cual se debe concebir a las personas como el eje de la política migratoria mexicana, esto es, reconocerlas como sujetos de derechos, con independen-cia de la necesaria gestión de los movimientos migratorios.

Bajo el concepto de la seguridad humana,20 un marco legal inapropiado y deficiente es totalmente incompatible y representa una amenaza para la se-guridad de quienes son parte de los flujos migratorios. mantener pendiente un desarrollo legal adecuado en el campo de las migraciones perjudi ca la la-bor institucional de los órganos del estado que atienden el fenómeno migra-torio, el estado de derecho y, por tanto, la conformación de la seguridad hu-mana.21

en resumen, la lGP vigente no es el instrumento moderno y adecuado para estar a la altura de las necesidades actuales de atención del fenómeno migratorio en cuanto al acceso al desarrollo, la justicia y la equidad.

20 Ver Informe Mundial de Desarrollo Humano 1994 y recuadro 3.1, la seguridad huma-na en riesgo, Concepto de seguridad humana, p. 54, disponible en: http://www.undp.un.hn/PdF/informes/1999/capitulo3.pdf

21 Ver recuadro 3.1, la seguridad humana en riesgo, Concepto de seguridad hu-mana, p. 54, en http://www.undp.un.hn/PdF/informes/1999/capitulo3.pdf

[27]

iV. Bases Para un marCo miGratorio Con enFoQue de dereChos humanos

diez temas para el debate sobre reforma migratoria

a partir del trabajo de la Comisión nacional en la defensa y promoción de los derechos humanos de los migrantes, se ha considerado que los siguien-tes 10 temas podrían constituir la base para una reforma migratoria con vi-sión de derechos humanos.

estos 10 temas han sido recurrentemente objeto de atención por parte de organizaciones de la sociedad civil y de los organismos internacionales que han observado la situación de los derechos humanos de los y las migran tes en méxico.22

la Cndh es consciente de que hay otros temas relevantes en el marco normativo en materia de migración y su relación con los refugiados y la tra-ta de personas. sin embargo, los 10 temas aquí expuestos se encuentran de-sarrollados con base en la experiencia obtenida por la Quinta Visitaduría a través del Programa de atención a migrantes desde 2005 y surgen como una abstracción válida de los casos que se han documentado con mayor frecuen-cia y respecto de los cuales se ha pronunciado.

las recomendaciones, recomendaciones Generales, Conciliaciones e InformesEspeciales;elanálisisdelmarcolegalactualenlamateria,surelación y comparación con el marco internacional son los elementos en los que

22 algunas de las propuestas hechas por las organizaciones de la sociedad civil y las observaciones y recomendaciones de los organismos internacionales fueron retomadas en el “DiagnósticosobrelasituacióndelosderechoshumanosenMéxico”,OficinadelAltoComisionado de las naciones unidas para los derechos humanos en méxico, 2003, y los Programas naciones sobre derechos humanos en 2005 y 2006.


se fundamenta esta propuesta de Bases para un marco legal migratorio con enfoque de derechos humanos.

1. Los preceptos que restringen el acceso a los servicios legales y sociales

actualmente la lGP y su reglamento contienen disposiciones que limitan el ejercicio de los derechos humanos de las personas migrantes que no cuentan con estatus migratorio legal en méxico.

si bien los estados-nación tienen el derecho soberano de determinar su política migratoria y su marco jurídico en la materia, este derecho está con-dicionado, sin restricción alguna, al más absoluto respeto de los derechos humanos y debe ser consistente con los compromisos asumidos en el plano internacional.

la relatoría sobre trabajadores migratorios y miembros de sus Fami-lias de la Comisión interamericana de derechos humanos (Cidh) se re-firió a los límites que tienen los estados en cuanto a la puesta en marcha de supolíticamigratoria.Éstosson:eldebidoproceso;lanodiscriminación;lalibertaddesalir,ingresaropermanecerensuterritorio;lanodevolución,y la prohibición de las expulsiones masivas.23

73. Los derechos humanos deben ser respetados y garantizados por todos los Estados. Es incuestionable el

hecho de que toda persona tiene atributos inherentes a su dignidad humana e inviolables, que le hacen titular de

derechos fundamentales que no se le pueden desconocer y que, en consecuencia, son superiores al poder del Estado, sea

cual sea su organización política.

Corte IDH, Opinión Consultiva OC-18/03, 17 de septiembre de 2003, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos;

Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados.

23 Cf. Comisión interamericana de derechos humanos. organización de los estados americanos. oea/ser./l/v/ii.111doc.20rev.16abril2001original:español. Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2000,CapítuloVI.“EstudiosEspeciales”, segundo informe de Progreso de la relatoría sobre trabajadores migratorios y miem-bros de sus familias.


Coincidimos con el criterio de la Cidh en el sentido de que estos dere-chos son primordiales y deben ser reconocidos independientemente de las políticas migratorias que se promulguen,24 pues de lo contrario se estarían po-niendo en riesgo las libertades y los derechos establecidos y reconocidos por la Constitución mexicana y por los instrumentos internacionales en mate-ria de derechos humanos.

el principio de igualdad ante la ley constriñe a los estados a no expedir legis-laciones que establezcan diferencias entre trabajadores basadas en cualquier circunstanciadiscriminatoria;porello,losextranjeros,conindependenciade su estatus migratorio, deberán gozar de un procedimiento administrativo claro, expedito y acorde con los principios que integran el debido proceso.

desde la elaboración del diagnóstico nacional sobre derechos huma-nos elaborado por la oficina del alto Comisionado de las naciones unidas, en 2003, y de las observaciones y recomendaciones derivadas de los infor-mes periódicos que méxico ha presentado al sistema de tratados, las orga-nizaciones de la sociedad civil, académicos y organismos internacionales han expuesto varias propuestas para reformar algunos artículos de la Cons-titución Política de los estados unidos mexicanos, leyes federales, genera-les y estatales y sus respectivos reglamentos.

en el artículo 148 de lGP se establece de manera clara el derecho que tienenlaspersonasdeorigenextranjeropararealizar“cualquieracto,aunsobre los bienes que le sean propios, sin requerir permiso de la secretaría de Gobernación”.

artículo 148. los extranjeros y extranjeras podrán realizar cualquier acto, aun de dominio, sobre los bienes que les sean propios, sin requerir permiso de la Secretaría. (las negritas son nuestras.)

de manera contradictoria, los artículos 67 y 68 de la lGP, y 201 de su reglamento, se refieren a la obligación de las autoridades, e incluso de al-gunos particulares, de exigir a los extranjeros que comprueben su legal es-tancia en el país cuando éstos acudan ante aquéllos a tramitar asuntos de su competencia.


artículo 67. las autoridades de la república, sean federales, locales o munici-pales, así como los notarios públicos, los que sustituyan a éstos o hagan sus veces

24 Cf. informe, párr. 97.


y los corredores de comercio, están obligados a exigir a los extranjeros que tra-miten ante ellos asuntos de su competencia, que previamente les comprueben su legal estancia en el país, y que en los casos que establezca el reglamento, acrediten que su condición y calidad migratoria les permiten realizar el acto o contrato de que se trate, o en su defecto, el permiso especial de la Secretaría de Gobernación. en los casos que señale el reglamento, darán aviso a la expresa-da secretaría en un plazo no mayor de quince días, a partir del acto o contrato celebrado ante ellas.

artículo 68. los jueces u oficiales del registro Civil no celebrarán ningún acto en que intervenga algún extranjero, sin la comprobación previa, por par-te de éste, de su legal estancia en el país, excepto los registros de nacimiento en tiempo, y de defunción, en los términos que establezca el reglamento de esta ley... (las negritas son nuestras.)


artículo 201. las autoridades de la república a que se refiere el artículo 67 de la ley, están obligadas a poner de inmediato a disposición de la Secretaría, a los extranjeros que no acrediten su legal estancia en el país. en caso de incum-plimiento se aplicará la sanción prevista por el artículo 114 de la ley. (las ne-gritas son nuestras.)

estas disposiciones condicionan claramente el acceso de los extranjeros a ciertos servicios que proporciona el estado y a ejercer sin restricción sus de-rechos. el estatus migratorio de una persona, sin embargo, no debería ser impedimento para el goce efectivo de todos los derechos reconocidos cons-titucionalmente y en los tratados y convenciones de derechos humanos con los que méxico se ha comprometido.

Como ya se señaló, el estado mexicano puede disponer medidas para dis-tinguir entre ciudadanos y extranjeros, con estatus migratorio legal o no, pero no debe determinar una política a partir de la disminución del goce efectivo de sus derechos, lo que se agrava en el caso de aquellos que por su condición son aún más vulnerables, como las víctimas de la delincuencia, los menores de edad y las mujeres.

en términos de lo anterior, no es admisible dejar a la discrecionalidad de cualquier autoridad el otorgar o no un servicio del estado en función de la con dición migratoria de las personas, tal como está sucediendo, más aún cuando las hipótesis para la aplicación de los preceptos mencionados están claramente estipuladas en los artículos 149, 150 y 151 del reglamento de la lGP.



artículo 149. las autoridades y fedatarios a que se refieren los artículos 67 y 68 de la ley, están obligados a exigir a los extranjeros y extranjeras que tra-miten ante ellos asuntos de su competencia, que previamente les comprueben su legal estancia en el país, con excepción en los casos de:

i. registro de nacimientos entiempo;ii. registro de defunciones, yiii. otorgamiento de testamentos, poderes, cotejos, certificación de co

pias y de hechos...

artículo 150. las autoridades y fedatarios a que se refiere el artículo anterior, están obligados a exigir a los extranjeros que tramiten ante ellos asuntos de su competencia, que además de acreditar su legal estancia en el país, exhiban la autorización o el permiso previo o la certificación de la secretaría, sólo en los siguientes casos:

i. Cuando se trate de realizar trámites de adopción;ii. Cuando se trate de la celebración de matrimonio de extranjero y mexi-

cano, yiii. Cuando se trate de divorcio o nulidad de matrimonio de acuerdo a lo

establecido en el artículo 156.

artículo 151. las autoridades y fedatarios a que se refieren los artículos 67 y 68 de la ley, están obligados a solicitar a los extranjeros que tramiten ante ellos asuntos de su competencia, que además de acreditar su legal estancia en el país, comprueben que su calidad y característica migratoria les permite realizar el acto o contrato que se pretenda llevar a cabo, sólo en los siguientes casos:

i. en los supuestos establecidos en el artículo 66 de la ley, deberán acre-ditar no tener la característica de transmigrante, y

ii. Cuando se trate de trámites de divorcio o nulidad de matrimonio [...] (las negritas son nuestras.)

más allá de estas hipótesis indicadas en el reglamento de la ley, por me-dio de las cuales las autoridades solicitarán a las personas extranjeras que acre-diten su legal estancia en el país, este mismo ordenamiento sostiene con tra-dicciones, como ya se expuso, entre los artículos 67, 68 y 148 de la lGP, y 149, 150, 151 y 201 del reglamento.

Cabe resaltar que esta confusión perjudica también a los migrantes, ya que, en la práctica, la autoridad que tiene conocimiento de que un extranje-


ro no cuenta con estancia legal en el país, le niega el acceso al servicio y sim-plemente lo pone a disposición del inm en términos del artículo 201 del reglamento, acto indebido e ilegal desde las contradicciones expuestas en el marco legal actual, pero también a la luz de los instrumentos internacio-nales de derechos humanos.

si bien el estado mexicano puede imponer requisitos para el desarrollo de trámites y la prestación de servicios, tales requisitos no pueden contra-venir los principios universales como el de no discriminación y el acceso a la justicia. Por tanto, los requisitos que establezca para el acceso a los servicios deben evitar manifestaciones discriminatorias que perjudiquen a las perso-nas en el goce efectivo de sus derechos.

una de las más frecuentes limitaciones que tienen los migrantes se ma-ni fiesta a través de su derecho a que se procure y administre justicia. la Cndh ha intervenido en varios casos en los que migrantes o testigos de de-litos acuden a este organismo nacional para poder realizar la denuncia co-rrespondiente.

si bien hay algunos avances por parte de la autoridad migratoria desde la expedición de la circular (Crm/189/2007, regularización de Víctimas y tes-tigos) relativa al ejercicio de este derecho, los ministerios públicos y sus auxi-liares continúan privilegiando el estatus migratorio de las personas, antes que su derecho a ser escuchado, para gozar de su derecho a la justicia.

esta Comisión nacional ha detectado casos de migrantes que no acuden a solicitar atención médica o a vacunar a sus hijos e hijas, ante el temor de ser puestos a disposición del inm por no contar con estatus migratorio legal.

Por su parte, el artículo 74 de la lGP prohíbe dar ocupación a extranje-ros que no comprueben previamente su estancia legal en el país. este supues-to deberá ser considerado como parte de la reforma migratoria que necesita méxico, ya que contradice los principios establecidos en la Convención in-ternacional sobre la Protección de los derechos de todos los trabajadores mi gratorios y de sus Familiares, con la que se pretende forjar las bases de igualdad y reconocimiento para los trabajadores migratorios y sus familias desde el ámbito internacional.

artículo 74. Nadie deberá dar ocupación a extranjeros que no comprueben previamente su legal estancia en el país y sin haber obtenido la autorización específica para prestar ese determinado servicio. (las negritas son nuestras.)

existen otros casos en los que se manifiesta una política de exclusión, co-mo el de algunas oficinas del registro Civil que niegan al derecho a la iden-


tidad y a la nacionalidad a hijos o hijas de migrantes indocumentados. de esta negativa se derivan posteriormente obstáculos para el ejercicio de otros derechos, como el derecho a la educación y a la salud.

algunas autoridades aluden al artículo 68 de la lGP para no registrar a hijos de padres indocumentados, pese a que la propia ley establece el dere-cho del registro de nacimiento para los niños y niñas mexicanos con padres extranjeros sin documentos.

otra restricción, que han señalado las organizaciones de la sociedad ci-vil, es la práctica de las autoridades de negar la Cartilla nacional de Vacu-nación a los hijos o hijas de extranjeros, aun a los nacidos en méxico, en tanto que sus padres no acrediten su estancia legal.25

además de lo anterior, lo dispuesto por los artículos mencionados al ini-cio de este apartado promueve márgenes de corrupción e impunidad y deja en desprotección a las personas que requieren el amparo de la ley para casos especiales, como el de las víctimas de violencia y de delitos.

a continuación se presenta una relación del marco legal nacional e inter-nacional y se cita el informe de la relatoría sobre trabajadores migratorios y miembros de sus familias de la Cidh, que guarda relación con este tema:

Constitución Política de los estados unidos mexicanos

artículo 1. en los estados unidos mexicanos todo individuo gozará de las ga-rantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspen-derse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.

[…]Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacio-

nal, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menos-cabar los derechos y libertades de las personas.

declaración universal de derechos humanos

artículo 2. toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición.

25 ref. informe alternativo, méxico, Presentado ante el Comité de derechos de tra-bajadores migratorios de las naciones unidas, diciembre de 2005, por el Foro migra-ciones.


además, no se hará distinción alguna fundada en la condición política, jurí-dica o internacional del país o territorio de cuya jurisdicción dependa una per-sona, tanto si se trata de un país independiente, como de un territorio bajo ad-ministración fiduciaria, no autónoma o sometida a cualquier otra limitación de soberanía.

declaración americana sobre derechos y deberes del hombre

artículo ii. todas las personas son iguales ante la ley y tienen los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna.

Pacto internacional de derechos Civiles y Políticos

artículo 2.1. Cada uno de los estados Partes en el presente Pacto se compro-mete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su te-rritorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión polí-tica o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento ocualquierotracondiciónsocial…

artículo 26. todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin dis-criminación a igual protección de la ley. a este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva con-tra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición eco-nómica, nacimiento o cualquier otra condición social.

Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares

Articulo1.[…]i. la presente Convención será aplicable, salvo cuando en ella se disponga

otra cosa, a todos los trabajadores migratorios y a sus familiares sin distinción alguna por motivos de sexo, raza, color, idioma, religión o convicción, opinión política o de otra índole, origen nacional, étnico o social, nacionalidad, edad, situación económica, patrimonio, estado civil, nacimiento o cualquier otra con-dición.

artículo 7. los estados Partes se comprometerán, de conformidad con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, a respetar y asegurar a todos los traba jadores migratorios y sus familiares que se hallen dentro de su te-


rritorio o sometidos a su jurisdicción los derechos previstos en la presente Con-vención, sin distinción alguna por motivos de sexo, raza, color, idioma, religión o convicción, opinión política o de otra índole, origen nacional, étnico o social, nacionalidad, edad, situación económica, patrimonio, estado civil, nacimiento o cualquier otra condición.

Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial

artículo 1. 1.EnlapresenteConvenciónlaexpresión“discriminaciónracial”denotará toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resul-tado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas po-lítica, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública.

Convención americana sobre derechos humanos

artículo 1. los estados Partes en esta Convención se comprometen a respe-tar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación al-guna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

artículo 24. todas las personas son iguales ante la ley. en consecuencia, tie-nen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.

relatoría sobre trabajadores migratorios y miembros de sus familias de la Comisión interamericana

de derechos humanos

388.[…]laRelatoríahaceunllamadoalEstadomexicanoparaquetomelasmedidas necesarias para que no se exija la presentación de documentos de identi-dad ni de categoría migratoria (artículo 67 de la lGP) a la persona extranjera que solicita la protección judicial efectiva de sus derechos.26

418. la relatoría considera que es fundamental garantizar el derecho a la pro-tecciónjudicial(artículo25delaConvenciónAmericana);porellohaceunlla-

26 Vermásen:http://www.cidh.org/Migrantes/2003.sp.cap.5c.htm.“Conclusionesyrecomendaciones V. Visita in loco a méxico”.


mado a las autoridades mexicanas para reformar el artículo 67 de la lGP de manera que no sea necesario acreditar la legal estancia para acudir ante las au-toridades administrativas o judiciales para solicitar la protección efectiva de sus derechos.27

la Comisión nacional propone:

establecer en el marco legal migratorio que las autoridades estén obligadas a brindar atención y acceso a las personas migrantes a los servicios públicos que están bajo su responsabilidad, sin distinción alguna e independiente-mente de su estatus migratorio.

se trata de abolir las normas y las prácticas discriminatorias que ponen en riesgo los derechos de las personas extranjeras en función de su estatus migratorio.

2. El debido proceso para el procedimiento administrativo migratorio de las personas en condición de aseguramiento

el debido proceso es derecho humano

el debido proceso no es exclusivo de los procedimientos penales: debe apli-carse en cualquier actuación en la que una persona pueda ser sujeta de una sanción que afecte su esfera jurídica.

Con base en el desarrollo normativo y jurisprudencial de los organismos internacionales de derechos humanos, así como en el trabajo académico, la Comisión nacional propone un marco relativo al debido proceso que, aun no siendo exhaustivo, permite aportar criterios al legislador desde la visión de los derechos humanos.

de acuerdo con los instrumentos internacionales, por debido proceso se entiende“elconjuntodecondicionesquedebencumplirseparaasegurarlaadecuada defensa de aquellos cuyos derechos u obligaciones están bajo con-sideración judicial”.28

27 Idem.28 ConceptodesarrolladoenporlaCorteIDH;CasoGenieLacayo,sentenciadel29

de enero de 1997 (Fondo, reparaciones y Costas), serie C, párrafo 74, y luis alberto huerta Guerrero y luis enrique aguilar Cardoso, Documento de Trabajo de la Comisión Andina de Juristas,“ElDebidoProcesoenlasdecisionesdelaCorteInteramericanadederechos humanos (análisis del artículo 8o. de la Convención americana sobre derechos humanos)”. documento disponible en versión electrónica en: http://www. cajpe.org.pe/guia/ debi.htm


asimismo, la jurisprudencia establecida por la Corte interamericana de derechos humanos precisa que la aplicación de las garantías del debido proceso no sólo es exigible a las diferentes instancias que integran el poder judicial, sino a todo órgano que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional.

en este sentido, la Cidh ha señalado que:

de conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el esta-do de derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Po-der Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo [...] es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda personaaseroídaporun“juezotribunalcompetente”parala“determinacióndesus derechos”, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea adminis-trativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del estado que ejerza funciones de carácter materialmen-te jurisdiccional tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las ga-rantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención americana.29

Por su parte, la relatoría sobre trabajadores migratorios y miembros de susFamiliasdelaCIDHrefirió,ensuSegundoInformedeProgreso,que“lajusticia debe realizarse a través de un debido proceso legal, por lo que los estados no pueden sustraerse de esta obligación argumentando que no se aplican las garantías del artículo 8 de la Convención americana en los ca-sosdesancionesdisciplinariasynopenales”yque“[…]permitirlealosEs-tados dicha interpretación equivaldría a dejar a su libre voluntad la aplica-ción o no del derecho a toda persona a un debido proceso”.30

el debido proceso, incluido el derecho a la defensa, comprende, entre otros, los principios que a continuación se presentan con apoyo en los ins-trumentos internacionales en materia de derechos humanos:31

29 Corte idh, Caso Baena ricardo (Fondo), 2 de febrero de 2001, serie C, párr. 124-126 y 128.

30 Cf. Segundo Informe de Progreso de la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias, Comisión interamericana de derechos humanos, Informe Anual 2000, párr. 90.“[…]losderechosdeunapersonasometidaalajurisdiccióndeunEstado,yaseaquesetrate de las materias penales, administrativas, fiscales, laborales, de familia, contractuales o decualquierotraíndole”[…]“Estasnormasconstituyenunpiso mínimo de debido proceso al que tienen derecho todos los migrantes cualquiera sea su situación”.

31 Principios Básicos relativos a la independencia de la Judicatura, aprobados por la asamblea General de las naciones unidas en 1985.


Contenido del debido Proceso y el derecho a la defensa

1. Derecho a ser oída:

se refiere al hecho de que toda persona, sin distinción, sometida a procedimien-to, independientemente de la materia, sea escuchada previamente a los actos que le incumba alguna obligación o que restrinja sus derechos.

2. Plazo razonable:

se reconoce un término mediante el cual la persona sujeta a un procedimiento legal pueda contar con la certeza de que la actuación procesal se realizará en un tiempo que no ponga en riesgo otros derechos.

este plazo aplicará además para las autoridades, quienes tienen la responsa-bilidad de manifestar la afectación de los derechos o la imposición de obligacio-nes, ya sea en un procedimiento ordinario o extraordinario y en cualquier ma-teria. el plazo razonable se debe garantizar en todas las etapas procedimentales.

3. Juez o Tribunal Competente:

independiente: los jueces resolverán los asuntos que conozcan sin restricción alguna o sin influencias, presiones, amenazas o intromisiones, ya sean directas oindirectas,decualesquierasectoresoporcualquiermotivo;

imparcial: supone que los jueces o el tribunal no deben tener ideas o inclinacio-nes preconcebidas en cuanto al asunto que entienden y que no deben actuar de maneraquepromuevanlosinteresesdeunadelaspartes;

Competente y juez natural: el tribunal o juez que resuelva tiene que ser aquel que la ley le disponga de facultades y de capacidad técnica apropiada para emitir la resolución por medio de su jurisdicción y amplio conocimiento en la materia ydeacuerdoconlosprocedimientoslegalmenteestablecidos;

establecido con anterioridad por la ley: es decir, que la instancia debe estar pre-viamente establecida y no se permiten la instauración de instancia especial o extraordinaria para el juzgamiento de las controversias o de la resolución de con-flictos.

4. Derecho a la defensa:

asistencia letrada y gratuita: toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se le nombre un defensor de oficio o gratuito, si careciere de los medios su-ficientes para pagarlo.


traductor o intérprete: toda persona acusada de un delito tiene derecho a ser asis-tida gratuitamente por un intérprete, si no comprende o no habla el idioma em-pleado.Concesión de tiempo y medios adecuados para la preparación de su defensa: la persona sujeta a procedimiento dispondrá del tiempo y los medios adecuados para la pre-paración de su defensa y podrá comunicarse con el defensor de su elección, además de las siguientes características específicas con relación al contenido del derecho a la defensa, éstas son:

• Defendersepersonalmenteopormediodeundefensordesuelección:estederecho es ineludible cuando los derechos puedan ser afectados. a toda per-sona se le asignará un defensor proporcionado por el estado, si es que no se defiende por sí misma o si no nombra a un defensor de su elección.

• Comunicaciónlibreyprivadaconsudefensor:atodapersonaenunproce-dimiento se le facilitarán oportunidades, tiempo e instalaciones adecuadas para recibir visitas de un abogado, entrevistarse con él y consultarle sin de-mora, interferencia ni censura y en forma plenamente confidencial.

• Noserobligadoadeclararcontrasímismoniadeclararseculpable: todapersona dentro de un procedimiento realizará su declaración sin coacción de ninguna naturaleza, y no se tomarán como prueba aquellas confesiones que sean el resultado de tortura, o tratos o penas crueles, inhumanas o degradan-tes contra sí mismo o tercera persona.

• Presentarevidenciasasufavor:todapersonasometidaaunprocedimientotie-ne el derecho a contar con tiempo adecuado y los medios necesarios para pre-parar su defensa, esto implica el acceso y presentación de pruebas a su favor.

• Recurrirelfalloantejuezotribunalsuperior:todapersonatieneelderechode cuestionar una resolución dentro de la misma estructura jurisdiccional que la emitió, pues se considera que toda resolución es fruto del acto humano y que, por lo tanto, puede contener errores o generar distintas interpretaciones, ya sea en la determinación de los hechos o en la aplicación del derecho.

Por su parte, la relatoría sobre los trabajadores migratorios de las Comi-sión interamericana de derechos humanos32 puso a consideración algunos aspectos especiales para el caso de los migrantes sometidos a procedimientos administrativoscomounafuentedereferenciabásicay“queconstituyenunpiso mínimo” para desarrollarlo en el marco legal migratorio nacional.

los postulados comprenden: 33

32 reconoce las garantías judiciales y el debido proceso, incluyendo el derecho a la de-fensa.

33 Informe Anual de la CIDH 2000, segundo informe de Progreso de la relatoría sobre TrabajadoresMigratoriosyMiembrosdesusFamilias,VI.“GarantíasdelDebidoProce-so”, párr. 95.


Adjudicador imparcial y responsableDerecho a ser oído,

Derecho a la información; Derecho a la traducción e interpretación,

Representación legal,Revisión judicial, Acceso consular.

las violaciones más recurrentes que ha detectado la Comisión y de las que son objeto las personas migrantes en cuanto al debido proceso son:

• Laimposicióndelamedidadedetenciónadministrativa,quelaLeydenomina aseguramiento, sin criterios precisos que refieran cuándo da lugar a ello.

• En la sustanciación del procedimiento administrativo migratorio, en la enorme mayoría de los casos, a través del llenado de formatos de acta, en los cuales incluso la declaración del migrante llega a estar precons-tituida, sólo se da opción a éste a que asiente su firma.

• Laausenciadeloselementosfundamentalesdeldebidoprocesoquepermitan a las personas hacer efectivos sus derechos dentro de cual-quier procedimiento.

• Laausenciadecondicionesrealesparaquelapersonapuedapreparar,ofrecer y desahogar pruebas de cargo y descargo. el procedimiento administrativo migratorio se lleva a cabo en una sola diligencia, por tanto, no hay algún otro momento o plazo para favorecer el derecho a la defensa.

Los principios procesales que deben orientar el proceso que se pretende fortalecer deben ser los de transparencia y publicidad, igualdad de las partes, celeridad, inmediatez

y preclusión.

(Gaceta, número 13, Centro por la Justicia y el Derecho Internacional).

• Elmodo,tiempoyformaenquesellevaacabolanotificaciónalosinteresados de la resolución administrativa y, en su caso, su derecho a re-currirla.


• Laambigüedadylosmárgenesdediscrecionalidadconlosquesepuede conducir la autoridad para privar de la libertad por causas adminis-trativas a las personas extranjeras. Con ello se deja abierta la posibili-dad de que se presenten aseguramientos ilegales y prolongados de más de 36 horas (artículo 21, párr. 4, de la Constitución) y de 15 (artículos 157 de la lGP y 210 del reglamento) hasta 90 días (artículo 150 lGP yelmismoperiodosegúnel“Acuerdoporelqueseemitenlasnormaspara el funcionamiento de las estaciones migratorias del instituto na-cional de migración”).

• Lafaltadeasistencialegalenladiligenciaquesepracticadeacuerdocon el artículo 209 del reglamento de la ley. la ley tampoco refiere las medidas que se tomarán para que la persona que comparece a la di-li gencia no entienda, hable o comprenda el idioma español. en la mayoría de los casos son las propias autoridades, e incluso los mismos mi-grantes, quienes fungen como testigos y traductores de otros mi grantes.

ElCapítuloXdelaLGP,denominado“Procedimientodeverificaciónyvigilancia”, establece los requisitos administrativos que tiene la autoridad para emitir su resolución y menciona ciertas garantías para los extranjeros en con-dición de aseguramiento que se encuentran sujetos a este tipo de procedi-miento administrativo migratorio.

de igual forma, el artículo 209 del reglamento de la ley dispone, de ma-nera limitada, en cuanto a componentes del debido proceso, los supuestos que la autoridad deberá seguir, para resolver la situación migratoria de un extran-jeroquehayasidoasegurado,talescomo:laprácticadelexamenmédico;elderechodecomunicarseconalgunapersona;elderechoarecibirasistenciaconsular;elresguardoeinventariodesuspertenencias;declararenpresen-ciadedostestigos,previainformacióndeloshechosqueseleimputan;elderecho a presentar pruebas, a que le habiliten un traductor, a nombrar un representante o persona de confianza y acceso al expediente respectivo.

en cuanto a condiciones de aseguramiento, tiene derecho a recibir ense-resbásicosyunaestanciadigna,elderechoarecibiratenciónmédica;aservisitado por familiares, representante o persona de confianza. Cuando se tra-ta de personas que viajan en familia, tienen derecho a permanecer con ella (para este derecho es indispensable áreas de alojamiento especiales) y una vez cubiertos los aspectos referidos, la autoridad migratoria cuenta con un plazo de 15 días para emitir su resolución administrativa migratoria.

a pesar de que lo anterior parece estar de acuerdo con las mínimas exi-gencias del debido proceso, en la mayoría de los casos la autoridad sólo hace una simulación de este procedimiento migratorio y no se cumple con el es-


píritu de lo dispuesto por el artículo 209 del reglamento. ello trae consigo una sistemática violación de los derechos de los extranjeros, especialmente aquellos que han sido asegurados por la autoridad migratoria.

lo anterior resulta más grave cuando la ley le brinda amplias facultades a la autoridad migratoria, sobre todo por lo que se refiere a los motivos que dieron lugar a asegurar a una persona en la estación migratoria.

en efecto, el marco actual determina que la autoridad migratoria verifi-que el estatus migratorio, lleve a cabo el procedimiento administrativo mi-gratorio y, en su caso, los asegure y expulse, todo ello en una sólo diligencia y dentro de las estaciones migratorias, a las cuales también la ley les da la facultad de vigilar, administrar y habilitar, cuando lo crea necesario.


artículo 209. Cuando se asegure al extranjero o extranjera en la estación mi-gratoria en virtud de haber violado la ley, este reglamento o demás disposicio-nes aplicables que amerite su expulsión, se procederá se la siguiente forma:

i. se le practicará examen médico, mediante el cual se certificarán las condi-ciones psicofísicas del mismo.

ii. se le permitirá comunicarse con la persona que solicite, vía telefónica o por cualquier otro medio de que se disponga.

iii. se notificará de inmediato a su representante consular acreditado en méxi-co, y en caso de no contar con pasaporte se solicitará la expedición de éste o del documento de identidad y viaje.

iV. se levantará inventario de las pertenencias que traiga consigo, mismas que se depositarán en el área establecida para ello.

V. se procederá a su declaración mediante acta administrativa y en presencia de dos testigos, haciéndole saber los hechos que se le imputan, su derecho a ofre-cerpruebasyalegarloqueasuderechoconvenga;ellosiempreycuandolaautoridad migratoria no lo hubiere declarado al momento de ser asegurado. en caso de ser necesario, se habilitará traductor para el desahogo de la diligencia.

al momento de ser levantada el acta, se notificará al extranjero o extranjera el derecho que tiene a nombrar representante o persona de su confianza que lo asistadurantelamisma;elextranjerooextranjeratendráaccesoalexpedienteque sobre el particular se integre.

Vi. se le proporcionará durante su estancia un espacio digno, alimentos, en-seres básicos para su aseo personal y atención médica en caso de ser necesario.

Vii. tendrá derecho a ser visitado durante su estancia por sus familiares, su representante o persona de su confianza.

Viii. Cuando se trate de aseguramiento de familias, se alojarán en la misma instalación y la autoridad permitirá la convivencia diaria, de conformidad con las disposiciones administrativas aplicables.


ix. al momento de ser autorizada la salida del extranjero o extranjera de la estación migratoria, se le devolverán todas las pertenencias que le hayan sido recogidas en su ingreso, excepto la documentación falsa que haya presentado.

de todo lo anterior, se asentará constancia en el expediente correspondiente.

artículo 210. la secretaría, una vez cubiertos los requisitos de este Capítulo, resolverá lo conducente en un máximo de quince días hábiles, debiendo notificar-lo al interesado, personalmente, a través de su representante legal, o por correo certificadoconacusederecibo;enestecaso,seconsiderarálanaturalezaygra-vedad de la infracción para determinar la sanción a que la persona se haya hecho acreedora, debiendo siempre tomar en cuenta las circunstancias que hubieren concurrido, las pruebas que aporte el infractor y lo que manifieste al respecto.

adicionalmente, la práctica de llevar a cabo procedimientos inciertos pro-picia que las personas no puedan recurrir el fallo administrativo que se ori-gine. lo anterior obedece a que la autoridad migratoria dispone de 15 días para emitir su resolución cuando los extranjeros, especialmente los que son repatriados, regresan a su país a veces en cuestión de horas.

Por otro lado, la forma en que se notifica la resolución (que puede ser personalmente, a través de un representante legal, por correo certificado y dentro de un máximo de 15 días) hace imposible que la persona pueda re-currir la resolución, ya que en su mayoría lo hacen momentos antes de que opere en los hechos la expulsión.

en este sentido, la Corte interamericana determinó:

126. en cualquier materia, inclusive en la laboral y administraiva, la discrecio-nalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. es importante que la atención de la adminis-tración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para re-ducir discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no pue-de la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso.

127. es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcan-zar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento adminis-trativo y en cualquier procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas.34

34 Cf. Corte idh Caso: Baena ricardo y otros (Fondo) 2 de febrero de 2001, serie C núm. 72.


la Cndh también percibe otras violaciones en cuanto al debido proce-so, éstas son:

• Cuandolaautoridadnotomamedidasparagarantizarqueserespetela unidad familiar y el interés superior del menor de edad.

• Lasustanciacióndelprocedimientomigratorioenformatosdeactano permite identificar caso por caso las necesidades de protección es-pecial que surjan para las personas más vulnerables.

• Laausenciadeprocedimientoparaquelaautoridadmigratoriapuedaaplicar las sanciones administrativas.

la deficiencia que se advierte en la lGP y su reglamento con relación al

debido proceso queda constatada de modo adicional en los siguientes apar-tados y en algunos de sus correlativos artículos.

a. La detención administrativa

Para la Comisión nacional el aseguramiento en las estaciones migratorias no debería exceder de las 36 horas a que alude el artículo 21 de la Constitu-ción Política de los estados unidos mexicanos, que establece que las de-tenciones administrativas no pueden exceder de ese plazo. es importante precisar que el aseguramiento en las estaciones migratorias es una deten-ción administrativa.

además de que los tratados internacionales en la materia siguen este cri-terio cuando señalan que el plazo de detención administrativa y preventiva deberá ser el más reducido posible.35

no obstante ello, y si nos atenemos a lo dispuesto por los artículos 157 de la lGP y 210 del reglamento, en consonancia con la aplicación supleto-ria en materia migratoria de la ley Federal de Procedimiento adminis-trativo;36 la autoridad migratoria no puede exceder el plazo de los 15 días y prolongarlo hasta los 90 días para emitir su resolución en el procedimiento migratorio, lo que incluye la fase de integración de los requisitos del artícu-lo 209 del reglamento.

en consecuencia, para la Cndh, el plazo máximo que una persona pue-de estar asegurada en la estación migratoria debería ser de 36 horas y hasta

35 Fundamentoenelartículo21constitucional;9y10delPactoInternacionaldeDe-rechosCivilesyPolíticos;7,8y25delaConvenciónAmericanadeDerechosHumanos.

36 Cf. artículo 145 de la lGP.


un plazo no mayor de los 15 días, por lo que la normativa secundaria que pretenda desarrollar el legislador debería adecuarse exclusivamente a este plazo.

en detrimento de sus derechos, las personas pueden, durante este tiempo, encontrarse aseguradas en espera de una resolución que, dependiendo de las circunstancias, será un acuerdo administrativo, mediante el cual se le expul-sarádelpaís;laemisióndeunoficiodesalidaparaqueabandoneterritorionacional, normalmente en un plazo de 30 días, y, en muy pocos casos, se op-tará por regularizar la estancia del extranjero o darle alguna alternativa a la detención administrativa.

Constitución Política de los estados unidos mexicanos

artículo 21. la investigación de los delitos corresponde al ministerio Públi-co y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejerciciodeestafunción[…]

Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infrac-ciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente con-sistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad;perosielinfractornopagarelamultaqueselehubieseimpues-to, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún casodetreintayseishoras.[…](Lasnegritassonnuestras.)


artículo 150. una vez cubiertos los requisitos correspondientes y que la auto-ridad constate que no existe trámite pendiente u obligación qué satisfacer, o bien impedimento legal alguno, dictará resolución sobre todas las cuestiones plan tea-das por el interesado y las que de oficio se deriven del mismo, debiendo fundar y motivar su determinación, sin que para ello se exija mayor formalidad.

la autoridad migratoria contará con un plazo de hasta noventa días naturales para dictar la resolución correspondiente, contados a partir de la fecha en que el solicitante cumpla todos los requisitos formales exigidos por esta ley, su re-glamentoydemásdisposicionesadministrativasaplicables;transcurrido dicho plazo sin que la resolución se dicte, se entenderá que es en sentido negativo. si el particular lo solicitare, la autoridad emitirá constancia de tal hecho. (las negritas son nuestras.)

artículo 157. una vez cubiertos los requisitos previstos en este Capítulo, la se-cretaría de Gobernación resolverá lo conducente en un máximo de quince días


hábiles, debiendo notificarlo al interesado, personalmente, a través de su re-presentante legal, o por correo certificado con acuse de recibo. (las negritas son nuestras.)


artículo 210. la secretaría, una vez cubiertos los requisitos de este Capítulo, resolverá lo conducente en un máximo de quince días hábiles, debiendo noti-ficarlo al interesado, personalmente, a través de su representante legal, o por co-rreocertificadoconacusederecibo;enestecaso,seconsiderarálanaturalezaygravedad de la infracción para determinar la sanción a que la persona se haya hecho acreedora, debiendo siempre tomar en cuenta las circunstancias que hu-bieren concurrido, las pruebas que aporte el infractor y lo que manifieste al res-pecto. (las negritas son nuestras.)

B. Amplios criterios de la autoridad que dan lugar al aseguramiento

si bien es cierto que el estado tiene la facultad de establecer políticas mi-gra torias y de imponer las sanciones que considere necesarias cuando sus le-yes sean violentadas, también lo es que tiene la obligación de conducirse con estricto apego a los derechos humanos, al estado de derecho y a la le-galidad, de tal forma que sus facultades no rebasen estos límites.

una de las principales razones por lo que la Cndh impulsa una refor-ma al marco migratorio en vigor obedece a que el régimen jurídico actual permite una amplia discrecionalidad y atenta de modo alarmante en contra de los derechos fundamentales de los migrantes. Cuando la autoridad tiene la posibilidad de resolver de una u otra forma, debería apoyarse en el prin-cipio pro homine, es decir, resolver con criterios que favorezcan de mejor for-ma el interés de la persona, lo que lamentablemente no sucede.

uno de los problemas más frecuentes es la falta de claridad por lo que respecta a las hipótesis que tiene la ley y su reglamento para privar de la libertad a una persona.

en efecto, en el artículo 152 no se establecen las hipótesis en las cuales la autoridad migratoria puede asegurar y expulsar a un extranjero, imprecisión que da lugar a amplios márgenes de discrecionalidad.


artículo 152. si con motivo de la verificación se desprende alguna infracción a lo dispuesto en la ley, su reglamento o demás disposiciones aplicables que ame-rite la expulsión del extranjero, el personal autorizado podrá llevar a cabo su ase-guramiento.


los motivos que señala el artículo 125 y su referencia a los artículos 115,37 116, 38 11739 y 11840 constituyen faltas administrativas sancionadas con mul-ta o arresto hasta por 36 horas, mas no situaciones que den lugar a un ase-guramiento. sin embargo, en el artículo 125, no hay criterios específicos para que la autoridad migratoria pueda asegurar a las personas.


artículo 125. el extranjero que incurra en las hipótesis previstas en los artícu -los 115, 116, 117, 118 y 138, será expulsado del país o repatriado a su país de ori-gen si existiese convenio con este último, sin perjuicio de que se le apliquen las penas previstas en dichos preceptos.

artículo 155.- de la comparecencia aludida en el artículo anterior, se levan-tará acta circunstanciada, en presencia de dos testigos presentados por el com-pareciente, en caso de no hacerlo, la secretaría de Gobernación los nombrará. en el acta se hará constar:

37 artículo 115. el que auxilie, encubra o aconseje a cualquier individuo violar las disposi-ciones de esta ley y su reglamento en materia que no constituya delito, será castigado con mul-ta hasta de cien días de salario mínimo general vigente en el distrito Federal en el momen to de consumar la conducta, o bien arresto hasta por treinta y seis horas si no pagare la multa.

38 artículo 116. al que en materia migratoria presente o suscriba cualquier documento o promoción con firma falsa o distinta a la que usualmente utiliza, se le impondrá multa hasta de doscientos días de salario mínimo general vigente en el distrito Federal en el momento de con-sumar la conducta, o bien arresto hasta por treinta y seis horas si no pagare la multa, sin perjui-cio de las penas en que incurra cuando ello constituya un delito.

39 artículo 117. se impondrá multa hasta de cinco mil pesos al extranjero que no haya cum-plido la orden de la secretaría de Gobernación para salir del territorio nacional dentro del pla-zo que para el efecto se le fijó, por haber sido cancelada su calidad migratoria.

40 artículo 118. se impondrá multa de veinte a cien días de salario mínimo general vi-gente en el distrito Federal, al extranjero que:

a) habiendo sido expulsado se interne nuevamente al territorio nacional sin haber obteni-doacuerdodereadmisión;

b) no exprese u oculte su condición de expulsado para que se le autorice y obtenga nuevo permisodeinternación;

c) habiendo obtenido legalmente autorización para internarse al país, por incumplimien-to o violación de las disposiciones administrativas o legales a que se condicionó su es-tancia,seencuentreilegalmenteenelmismo;

d) realice actividades para las cuales no esté autorizado conforme a esta ley o al permiso deinternaciónquelaSecretaríadeGobernaciónlehayaotorgado;

e) dolosamente haga uso o se ostente como poseedor de una calidad migratoria distinta delaquelaSecretaríadeGobernaciónlehayaotorgado;

f) Seinternealpaíssinladocumentaciónrequerida;g) ContraigamatrimonioconmexicanoenlostérminosprevistosenelArtículo127.[…]


I.Lugar,hora,día,mesyañoenlaqueseinicieyconcluyaladiligencia;II.Nombreydomiciliodelcompareciente;III.Nombreydomiciliodelaspersonasquefungieroncomotestigos;iV. relación sucinta de los hechos y circunstancias ocurridas durante la dili-

gencia, dejando asentado el dicho del compareciente, yV. nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia. si se negara a

firmar el compareciente, ello no afectará la validez del acta, dejándose constan-cia de este hecho en la misma.

Por su parte, el artículo 13841 se refiere a la penalización del tráfico ilícito de migrantes, delito que por sus características, como su relación a la de-lincuencia organizada y las redes de corrupción, debería encontrarse en el Código Penal Federal. sin embargo, la lGP lo establece como uno de los supuestos en los que la autoridad migratoria podría expulsar al extranjero, cuando a la autoridad migratoria sólo le correspondería retener a la persona a efecto de que el ministerio Público determine o no la probable responsa-bilidad del indiciado y sujetarlo a la acción penal.

Por tanto, el supuesto establecido en el artículo 125 de la lGP es discor-dante y no es admisible que siga permaneciendo en este ordenamiento jurí-dico, ya que el tráfico de personas no es una falta administrativa, sino un de-lito grave sancionado con pena privativa de la libertad.

en este sentido, el delito del tráfico ilícito de migrantes también debe per-seguirse de oficio, ya que el artículo 143 de la misma ley le da la facultad exclusiva al inm para que lleve a cabo la querella respectiva. más adelante nos referiremos nuevamente a esta problemática, precisamente en el tema 5. “Fortalecimientonormativoparamejorarelcombatealtráficoilícitodemigrantes”.

otro tema que guarda relación con la facultad amplia de la autoridad mi-gra toria de poder asegurar a los extranjeros es la descrita en el artículo 12642 de la lGP, la cual refiere como causales de expulsión los atentados contra la

41 artículo 138. se impondrá pena de seis a doce años de prisión y multa de cien a diez mil días de salario mínimo general vigente en el distrito Federal en el momento de con-sumar la conducta, a quien por sí o por interpósita persona, con propósito de tráfico, pre-tenda llevar o lleve mexicanos o extranjeros a internarse a otro país, sin la documentación correspondiente[…].

42 artículo 126. en los casos en que se atente en contra de la soberanía o la seguridad nacional, la expulsión será definitiva. en todos los demás casos la secretaría de Goberna-ción señalará el periodo durante el cual el extranjero no deberá reingresar al país. durante dicho periodo, sólo podrá ser readmitido por acuerdo expreso del secretario de Goberna-ción o del subsecretario respectivo.


soberanía y la seguridad nacional, conceptos que no están claramente defi-nidos en la ley.

de este último, la ley de seguridad nacional43 menciona en su artículo 3 sólo las acciones para preservar la seguridad nacional, lo que propicia un amplio margen de discrecionalidad y vacío legal en cuanto al uso y aplica-ción del término.

ley de seguridad nacional

artículo 3. Para efectos de esta ley, por seguridad nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, esta-bilidad y permanencia del estado mexicano, que conlleven a:

i. la protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrentenuestropaís;

ii. la preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa delterritorio;

iii. el mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las ins-titucionesdemocráticasdegobierno;

iV. el mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los estados unidos mexi-canos;

V. la defensa legítima del estado mexicano respecto de otros estados o su-jetos de derecho internacional, y

Vi. la preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.

los preceptos anteriores no sólo revelan un vacío normativo y una franca incertidumbre jurídica, en cuanto al debido proceso, sino que, además, de-no tan una carencia normativa de origen que incide negativamente en la pro-tec ción de los derechos humanos.

C. El derecho a la defensa

Para el caso de los migrantes, el derecho a la defensa es uno de los temas que requieren mayor atención por parte del legislador, a fin de proteger de una manera realmente efectiva sus derechos durante su aseguramiento.

a pesar de que los instrumentos internacionales disponen de los dere-chos de toda persona, dentro del procedimiento deberá de recibir una de-

43 Cf. Diario Oficial de la Federación de fecha 26 de diciembre de 2005.


fensa a elegirla libremente incluso desde el momento de su detención. tam-bién refiere que en caso de que no pueda nombrar un abogado, el juez le designará un defensor público. la mayoría de los migrantes que concurren en el procedimiento migratorio referido en el Capítulo x de la lGP y en el artículo 209 del reglamento no son asistidos por un abogado de su elec-ciónoporundefensorpúblico:“[…]VIII.Tendrá derecho a una defensa adecuada por abogado, al cual elegirá libremente incluso desde el momen-to de su detención. si no quiere o no puede nombrar un abogado, después de haber sido requerido para hacerlo, el juez le designará un defensor públi-co. también tendrá derecho a que su defensor comparezca en todos los actos del proceso y éste tendrá obli gación de hacerlo cuantas veces se le requiera […]”44 la mayoría de los migrantes que concurren en el proce-dimiento migratorio referido en el Ca pítulos x de la lGP y 209 del regla-mento, no son asistidos por un abogado de su elección o por un defensor público.

los derechos humanos establecidos en los instrumentos internacionales determinan que el derecho a la defensa prevalecerá también en los procedi-mientos administrativos y que este derecho es parte del debido proceso.

la Corte interamericana de derechos humanos se pronunció acerca del derechoaladefensaenmateriaadministrativayprecisóque“cualquierac-tuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea admi-nistrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”.45

si el extranjero no puede cubrir el costo de un representante legal, el es-tado debería facilitarle un defensor de oficio. en este caso la defensoría pú-blica debería tener un área especializada en derecho migratorio para brindar esos servicios de modo gratuito y oportuno. de esta manera se aseguraría la legalidad e imparcialidad en el procedimiento administrativo migratorio y se acotarían la discrecionalidad y los abusos de autoridad.

otro tema de la lGP en términos del acceso al derecho a la defensa es el que prevalece en el artículo 146 de la lGP, pues lo limita para los migran-tes por el hecho de que el interesado no puede conocer su expediente com-pleto,sinosólolas“promocionesydocumentosquehayapresentado”,delascuales podrá obtener copias en un plazo de 30 días. sólo por medio de man-damiento judicial se podrá otorgar al extranjero interesado la información

44 las negritas son nuestras.45 Ver Corte idh, Caso: Baena ricardo y otros, sentencia del 2 de febrero de 2001,

párr. 124.


queconstaensuexpediente,puesenestepreceptosemencionaque“lade-más documentación es confidencial”.

en este sentido, cómo podrá una persona ejercer su derecho a la defensa, cuando en términos de este precepto la autoridad migratoria tiene la facul-tad de reservar la información del expediente administrativo que se haya iniciado, en el que existe información acerca de los hechos que motivaron a la autoridad para iniciar el procedimiento migratorio.


artículo 146. los interesados podrán solicitar copia certificada de las promo-ciones y documentos que hayan presentado en el procedimiento administrativo migratorio y de las resoluciones que recaigan a éstos, las que le serán entregadas en un plazo no mayor de treinta días hábiles. La demás documentación es confidencial y únicamente se podrá expedir copia certificada si existe mandamiento judicial que así lo determine.

asimismo, el derecho a la representación legal es sólo para quienes tie-nen estancia legal, ya que, como se mencionó en el apartado anterior, en términos del artículo 67 de la lGP, los notarios deberán comprobar que el extranjero acredite su estancia legal para poder protocolizar el poder y, con ello se le permita a una persona representar a un extranjero en méxico.

a continuación se presenta una relación de los instrumentos internacio-nales e informes emitidos que tienen relación con el tema:

declaración universal de derechos humanos

artículo 8. toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribuna-les nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley.

artículo 9. nadie podrá ser arbitrariamente detenido, preso ni desterrado.

artículo 10. toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cual-quier acusación contra ella en materia penal.

artículo 11. 1. toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presu-ma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa.


2. nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de come-terse no fueron delictivos según el derecho nacional o internacional. tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito.

declaración americana sobre derechos y deberes del hombre

artículo xxV. nadie puede ser privado de su libertad sino en los casos y se-gún las formas establecidas por leyes preexistentes.

nadie puede ser detenido por incumplimiento de obligaciones de carácter netamente civil.

todo individuo que haya sido privado de su libertad tiene derecho a que el juez verifique sin demora la legalidad de la medida y a ser juzgado sin dilación injustificada o, de lo contrario, a ser puesto en libertad. tiene derecho también a un tratamiento humano durante la privación de su libertad.

artículo xViii. toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente.

artículo xxVi. se presume que todo acusado es inocente, hasta que se prue-be que es culpable.

toda persona acusada de delito tiene derecho a ser oída en forma imparcial y pública, a ser juzgada por tribunales anteriormente establecidos de acuerdo con leyes preexistentes y a que no se le imponga penas crueles, infamantes o in-usitadas.


Artículo2.[…]3. Cada uno de los estados Partes en el presente Pacto se compromete a ga-

rantizar que:

a) toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales.

artículo 9. 1. todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad per-sonales. nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias. nadie po-


drá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta.

2. toda persona detenida será informada, en el momento de su detención, de las razones de la misma, y notificada, sin demora, de la acusación formulada con-tra ella.

3. toda persona detenida o presa a causa de una infracción penal será llevada sin demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales, y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razona-ble o a ser puesta en libertad. la prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general, pero su libertad podrá estar subordi-nada a garantías que aseguren la comparecencia del acusado en el acto del jui-cio, o en cualquier momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo.

4. toda persona que sea privada de libertad en virtud de detención o prisión tendrá derecho a recurrir ante un tribunal, a fin de que éste decida a la brevedad posible sobre la legalidad de su prisión y ordene su libertad si la prisión fuera ilegal.

5. toda persona que haya sido ilegalmente detenida o presa tendrá el dere-cho efectivo a obtener reparación.

artículo 14.1. toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. […]

3. durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:

a) a ser informada sin demora, en un idioma que comprenda y en forma deta-llada, de la naturaleza y causas de la acusación formulada contra ella.

b) a disponer del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa y a comunicarse con un defensor de su elección.

c) a ser juzgado sin dilaciones indebidas.d) a hallarse presente en el proceso y a defenderse personalmente o ser asistida

porundefensordesuelección;aserinformada,sinotuvieradefensor,delderecho que le asiste a tenerlo, y, siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre defensor de oficio, gratuitamente, si careciere de medios su-ficientes para pagarlo.

e) a interrogar o hacer interrogar a los testigos de cargo y a obtener la compare-cencia de los testigos de descargo y que éstos sean interrogados en las mis-mas condiciones que los testigos de cargo.


f) a ser asistida gratuitamente por un intérprete, si no comprende o no habla el idioma empleado en el tribunal.

g) a no ser obligada a declarar contra sí misma ni a confesarse culpable.

Convención internacional sobre la Protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios

y de sus Familiares

artículo 16.1. los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a la libertad y la seguridad personales.

2. los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a la protec-ción efectiva del estado contra toda violencia, daño corporal, amenaza o inti-midación por parte de funcionarios públicos o de particulares, grupos o institu-ciones.

3. la verificación por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de la identidad de los trabajadores migratorios o de sus familiares se realizará con arreglo a los procedimientos establecidos por ley.

4. los trabajadores migratorios y sus familiares no serán sometidos, indivi-dualnicolectivamente,adetenciónoprisiónarbitrarias;noseránprivadosdesulibertad, salvo por los motivos y de conformidad con los procedimientos que la ley establezca.

5. los trabajadores migratorios y sus familiares que sean detenidos serán in-formados en el momento de la detención, de ser posible en un idioma que com-prendan, de los motivos de esta detención y se les notificarán prontamente, en un idioma que comprendan, las acusaciones que se les haya formulado.

6. los trabajadores migratorios y sus familiares detenidos o presos a causa de una infracción penal serán llevados sin demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrán derecho a ser juz-gados en un plazo razonable o a ser puestos en libertad. la prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general, pero su libertad podrá estar subordinada a garantías que aseguren la comparecencia del acusado en el acto del juicio o en cualquier otro momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo.

7. Cuando un trabajador migratorio o un familiar suyo sea arrestado, reclui-do en prisión o detenido en espera de juicio o sometido a cualquier otra forma de detención:

a) las autoridades consulares o diplomáticas de su estado de origen, o de un estado que represente los intereses del estado de origen, serán informadas sin demora, si lo solicita el detenido, de la detención o prisión y de los moti-vos de esa medida.

b) la persona interesada tendrá derecho a comunicarse con esas autoridades. toda comunicación dirigida por el interesado a esas autoridades será remiti-


da sin demora, y el interesado tendrá también derecho a recibir sin demora las comunicaciones de dichas autoridades.

c) se informará sin demora al interesado de este derecho y de los derechos de-rivados de los tratados pertinentes, si son aplicables entre los estados de que se trate, a intercambiar correspondencia y reunirse con representantes de esas autoridades y a hacer gestiones con ellos para su representación legal.

8. los trabajadores migratorios y sus familiares que sean privados de su libertad por detención o prisión tendrán derecho a incoar procedimientos ante un tribu-nal, a fin de que éste pueda decidir sin demora acerca de la legalidad de su de-tención y ordenar su libertad si la detención no fuere legal. en el ejercicio de este recurso, recibirán la asistencia, gratuita si fuese necesario, de un intérprete cuando no pudieren entender o hablar el idioma utilizado. 9. los trabajadores migratorios y sus familiares que hayan sido víctimas de de-tención o prisión ilegal tendrán derecho a exigir una indemnización.

artículo 18. [...] los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán iguales derechos

que los nacionales del estado de que se trate ante los tribunales y las cortes de justicia. tendrán derecho a ser oídos públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ellos o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil.

todo trabajador migratorio o familiar suyo acusado de un delito tendrá de-recho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad con-forme a la ley.

durante el proceso, todo trabajador migratorio o familiar suyo acusado de un delito tendrá derecho a las siguientes garantías mínimas:

a) a ser informado sin demora, en un idioma que comprenda y en forma deta-llada, de la naturaleza y las causas de la acusación formulada en su contra.

b) a disponer del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa y comunicarse con un defensor de su elección.

c) a ser juzgado sin dilaciones indebidas.d) a hallarse presente en el proceso y a defenderse personalmente o ser asistido

porundefensordesuelección;aserinformado,sinotuvieradefensor,delderecho que le asiste a tenerlo y, siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre defensor de oficio, gratuitamente si careciera de medios su-ficientes para pagar.

e) a interrogar o hacer interrogar a los testigos de cargo y a obtener la compa-recencia de los testigos de descargo y a que éstos sean interrogados en las mis-mas condiciones que los testigos de cargo.


f) a ser asistido gratuitamente por un intérprete, si no comprende o no habla el idioma empleado en el tribunal.

g) a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a confesarse culpable.

4. en el procedimiento aplicable a los menores, se tendrá en cuenta su edad y la importancia de promover su readaptación social.

5. todo trabajador migratorio o familiar suyo declarado culpable de un deli-to tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se la haya impuesto sean examinados por un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley.

6. Cuando una sentencia condenatoria firme contra un trabajador migratorio o un familiar suyo haya sido ulteriormente revocada o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probato-rio de la comisión de un error judicial, quien haya sufrido una pena como resul-tado de tal sentencia deberá ser indemnizado conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado opor-tunamente el hecho desconocido.

7. ningún trabajador migratorio o familiar suyo podrá ser juzgado ni sancio-nado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto mediante sen-tencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal del estado interesado.

Convención americana sobre derechos humanos

artículo 7. derecho a la libertad Personal1. toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.2. nadie puede ser privado de su libertad física, salvo por las causas y en las

condiciones fijadas de antemano por las Constituciones Políticas de los estados Partes o por las leyes dictadas conforme a ellas.

3. nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento arbitrarios.4. toda persona detenida o retenida debe ser informada de las razones de su

detención y notificada, sin demora, del cargo o cargos formulados contra ella.5. toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez

u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y ten-drá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en liber-tad, sin perjuicio de que continúe el proceso. su libertad podrá estar condicio-nada a garantías que aseguren su comparecencia en el juicio.

6. toda persona privada de libertad tiene derecho a recurrir ante un juez o tribunal competente, a fin de que éste decida, sin demora, sobre la legalidad de su arresto o detención y ordene su libertad si el arresto o la detención fueran ile-gales. en los estados Partes cuyas leyes prevén que toda persona que se viera amenazada de ser privada de su libertad tiene derecho a recurrir a un juez o tri-bunal competente a fin de que éste decida sobre la legalidad de tal amenaza, di-cho recurso no puede ser restringido ni abolido. los recursos podrán interpo-nerse por sí o por otra persona.


7. nadie será detenido por deudas. este principio no limita los mandatos de autoridad judicial competente dictados por incumplimientos de deberes ali-mentarios.

artículo 8.1. toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independien-te e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

2. toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocen-cia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:

a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intér-prete,sinocomprendeonohablaelidiomadeljuzgadorotribunal;

b) comunicaciónpreviaydetalladaalinculpadodelaacusaciónformulada;c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la prepa-

racióndesudefensa;d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un

defensordesuelecciónydecomunicarselibreyprivadamenteconsudefensor;e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el

estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido porlaley;

f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedanarrojarluzsobreloshechos;

g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse cul-pable, y

h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.

3. la confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza.

4. el inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.

5. el proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para pre-servar los intereses de la justicia.

artículo 25.1. toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.


segundo informe de Progreso de la relatoría sobre trabajadores migratorios y miembros de sus Familias

95. en todo trámite o procedimiento de índole no penal a que pueda verse some-tido un trabajador migratorio, debe regir también un cierto quantum de debido proceso. Ciertamente, ello no significa que las mismas garantías que son indis-pensables en un proceso penal deban aplicarse, por ejemplo, a la determinación de sanciones por infracciones de tránsito. sin embargo, en todos los casos en los que está en juego el goce efectivo de un derecho o un interés legítimo, las deci-siones de la autoridad pública deben adoptarse sólo después de que el interesado sea debidamente escuchado por las autoridades. ese quantum de debido proceso depende del resultado que se puede esperar del proceso mismo. en el derecho penal, el acusado puede perder su libertad (y en algunos países y casos, su vida) y por eso allí las garantías son las máximas que el derecho contemporáneo ha creado para evitar injusticias. a medida que se desciende en el orden de impor-tancia de los valores en juego, los contenidos del debido proceso legal pueden ser menores, en medidas compatibles con el principio general y también con la celeridadyeficaciadelasdecisionesdelaautoridad[…]


• Establecerenlaleyloselementosqueasegurenunprocedimientomigratorio imparcial y el respeto el quantum mínimo del debido proceso, tales como:

— Que el procedimiento administrativo se sustancie por un órgano com-petente.

—ser representado legalmente por un defensor de oficio, en caso de no con-tar con representante legal propio.

—ejercer el derecho a la defensa. —recibir información sobre el estado que guarda su procedimiento mi-

gratorio.—interponer un recurso efectivo. —opción de recibir asistencia y protección consular.

• Definirdemaneraprecisalashipótesispormediodelascualeslaautori-dad migratoria podrá asegurar a los extranjeros.

• Incorporarenlaleyunrecursoadministrativoadecuadoyefectivoparaquienes el acto de autoridad afecte sus derechos y garantías. también de-ber de informar a la persona su derecho a interponerlo.


• Disponerenlaleylaobligacióndelaautoridaddenotificar,conantici-pación suficiente, el acto administrativo a las personas extranjeras.

• Verificarqueenlanormaseapliquenloscriteriosymecanismosnecesa-rios para asegurar que se emitan resoluciones apropiadas por cada caso.

3. La regulación del mecanismo de repatriación para los migrantes de origen centroamericano

el gran volumen de flujo migratorio de personas de origen centroamerica-no, especialmente de aquellas que migran por causas económicas, ha hecho necesario que el gobierno mexicano, junto con sus afines de los países de el salvador, Guatemala, honduras y nicaragua, tome medidas para gestionar el movimiento de personas de modo más rápido y ordenado.

a partir de 2006, y en el marco de su facultad en cuanto a conducir su política migratoria, méxico suscribió cuatro memorandos de entendimien-to46parala“repatriacióndigna,ordenada,ágilyseguradenacionalesmi-grantes centroamericanos vía terrestre”. en los memorandos se incluye un mecanismo de carácter regional, para la atención de mujeres y menores mi-grantes en los procesos de repatriación.47

sin embargo, estos mecanismos de repatriación se basan en aspectos lo-gísticos (horarios recepciones, salidas y conducciones) estipulados por los países centroamericanos y méxico, con el objetivo de facilitar el retorno de los migrantes indocumentados a sus países, pero esto no garantiza mínima-mente el quantum del debido proceso. el cual también debe ser parte de la política migratoria.

actualmente, la lGP y su reglamento no hacen ninguna mención al mecanismoderepatriacióndeextranjerosdesdeMéxico;loqueestablecenes exclusivamente el modo de conducir las repatriaciones de los mexicanos provenientes del extranjero y, más precisamente, la de los menores de edad repatriados de estados unidos.48

46 lo anterior tuvo lugar en el marco de las reuniones viceministeriales de Conferencia RegionalparalasMigraciones(CRM),tambiénconocidocomo“ProcesodePuebla”.Lasreuniones se crearon a iniciativa de méxico, con el objetivo de fomentar el diálogo sobre el fenómeno migratorio en la región (américa del norte y Central). la primera reunión se llevó a cabo en 1996. según su página, la Crm no es un foro para toma de decisiones, sino de diálogo e intercambio de información, que sirve para el desarrollo de las políticas pú-blicas en el ámbito migratorio que desarrolla cada país.

47 este mecanismo considera horarios y recepciones de las conducciones que se reali-zan diariamente para el retorno de los migrantes de origen centroamericano.

48 Cf. artículos 81, 82, 83 y 84 de la lGP, y 216, 217 y 218 del reglamento de la lGP.


Por las razones expuestas, el estado tendría que poner en marcha y plas-mar en la legislación correspondiente un procedimiento adecuado, expedito yeficienteparaconducirlasrepatriaciones;demaneratalquelosmigrantespermanezcan el menor tiempo posible en condición de aseguramiento y, en consecuencia, haya una reducción significativa en cuanto a violaciones a sus derechos.

los vacíos que presenta la normativa en la materia provocan, además, una confusión permanente acerca de los términos que emplean las autoridades mi-gratorias para rendir cuentas en cuanto a la dimensión del flujo de extranje-ros indocumentados en méxico y en cómo resuelve la situación migratoria de este tipo de migrantes. Por ejemplo, para dividir los grupos de migrantes que transitan por méxico, el inm reporta: número de repatriaciones (cen-troamericanos), otorgamiento de oficios de salida, expulsiones y devolucio-nes. estas categorías no están debidamente estipuladas en la lGP y su re-glamento.

Partiendo de la base de que el flujo migratorio de las nacionalidades que integran el flujo centroamericano es muy alto, es necesario contar con un me-canismo de gestión eficiente y expedito para su retorno, pero es imperativo que éste sea respetuoso de los derechos humanos y consistente con el debi-do proceso.

Durante la visita de la Relatoría de Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias de la CIDH a México, se recomendó

al gobierno mexicano instaurar las medidas pertinentes con el objetivo de que se cumpliera con las garantías

mínimas del debido proceso.

es decir, el hecho de que se instauren mecanismos de deportación entre los países de la región y criterios de manejo en común no debe pasar por al-to las obligaciones contraídas internacionalmente sobre derechos humanos y la responsabilidad de conducir una política migratoria acorde con ellas.

a través de algunos instrumentos legales, se ha intentado normar el me-canismo de repatriación con Centroamérica, pero, desde el punto de vista de la Cndh, esto no es suficiente ni lo más adecuado para el cumplimien to de un marco de legalidad y estado de derecho. en este sentido, los memorandos deberán reflejarse en la legislación, con el objetivo de que no estén sujetos a la discrecionalidad y se soporten a través de un ordenamiento público.


la Cndh considera que la inclusión en la ley sobre el tema de la repa-triación daría el sustento legal sólido que necesitan las autoridades migra-torias, el cual, además, deberá basarse y ser armonioso con los derechos hu-manos.

Porello,yconsiderandoloexpuestoeneltema2deestedocumento(“Eldebido proceso para el procedimiento administrativo migratorio de las per-sonas en condición de aseguramiento”), los convenios de repatriación de-ben estar sujetos a los aspectos fundamentales del debido proceso, pero no por ello estar en contra de los intereses de los migrantes que desean regre-sar de inmediato a su país. esto, además, tiene que ver con la poca capaci-dad de respuesta a nivel técnico y operativo del marco legal.

Por lo anterior, en la ley se debe determinar y edificar un marco mínimo para darles a estos procedimientos garantías, tales como la garantía de au-diencia, recibir información acerca de su procedimiento, recibir traducción e interpretación, elegir la representación legal y manifestar su deseo en re-cibir protección consular. Para el caso de menores de edad, se debe privile-giar el interés superior del niño y el principio de la unidad familiar.

la relación de los instrumentos internacionales e informes emitidos son los mismos que se refirieron en el punto 2.


• Incorporaruncapítuloenlalegislaciónqueprecise,cuandomenos:

— la garantía de audiencia.— el derecho a recibir información acerca de su procedimiento. — el derecho a recibir traducción e interpretación.— el derecho a recibir asesoría legal. — el derecho a manifestar su deseo de recibir protección consular.

las autoridades deberán regirse por el interés superior del niño y el prin-cipio de la unidad familiar.

• DefinirdemodoclarolostérminosycategoríasreferidasenlasLPGqueactualmente presentan confusión, como oficio de salida, devolución, ex-pulsión y repatriación.


4. La intervención de las policías locales en la detección y detención de migrantes

en la integración de los expedientes de queja, la Comisión nacional ha ob-servado que, en reiteradas ocasiones, los extranjeros que ingresan a méxico o que se encuentran en tránsito por el territorio nacional son sujetos a actos de verificación de su situación jurídica migratoria por autoridades federa-les, estatales y municipales, sin que éstos cuenten con facultades para tal efecto y sin que cumplan con las formalidades y procedimientos estableci-dos en la legislación aplicable.49

si bien en la lGP y su reglamento se establece que sólo los elementos del inm y de la Policía Federal están facultados para llevar a cabo las tareas de control y verificación migratoria de los extranjeros en el país, existe una práctica violatoria a los derechos humanos (igualdad, libertad de tránsito, legalidad y seguridad jurídica) en la que se involucran las policías locales y municipales, las cuales sólo pueden intervenir en labores de prevención del delito y mantenimiento de seguridad pública.50

de manera reciente, el relator de las naciones unidas sobre los derechos humanos de los migrantes, doctor Jorge Bustamante, se pronunció sobre este margen de actuación del inm en cuanto a sus funciones de control y ase-guramiento de los migrantes:

Que méxico y, más concretamente, el instituto nacional de migración, adopte las medidas necesarias para que las autoridades competentes lleven a cabo ex-clusivamente el control de la migración y el aseguramiento de los migrantes y que se denuncie rápidamente cualquier violación en ese sentido (informe del re-lator especial sobre los derechos humanos de los migrantes, sr. Jorge Busta-mante, misión a méxico, del 9 al 15 de marzo de 2008). 51

Con frecuencia, la Comisión nacional tiene conocimiento de quejas re-lacionadas con el hecho de que diversas autoridades llevan a cabo verifica-

49 Con objeto de abatir las prácticas administrativas y disposiciones normativas que propician o constituyen violaciones a los derechos humanos de los migrantes, la Comisión Nacionalemitió,el17denoviembrede2006,laRecomendaciónGeneralNúm.13“So-bre la práctica de verificaciones migratorias ilegales”, dirigida a los secretarios de Gober-nación, de la defensa nacional y de marina, al Procurador General de la república, a los gobernadores de las entidades federativas y al Jefe de Gobierno del distrito Federal.

50 Ver artículo 21 constitucional, párrafos 9 y 10.51 documento disponible en: http: //www.acnur.org/biblioteca/pdf/7042.pdf, párr. 88.


ciones migratorias y, en su caso, detenciones, sin tener facultades para ello, lo que da lugar a varias violaciones a los derechos humanos en contra de las y los migrantes, relacionadas al debido proceso.

la recurrencia de estos casos dio lugar a la recomendación General nú-mero 13, relativa a la práctica ilegal de verificaciones migratorias por parte de autoridades no facultadas.


artículo 16. el personal de los servicios de migración dependientes de la Secretaría de Gobernación y la Policía Federal Preventiva tienen prioridad, con excepción del servicio de sanidad, para inspeccionar la entrada o salida de personas en cualquier forma que lo hagan, ya sea en transportes nacionales o ex-tranjeros, marítimos, aéreos o terrestres, en las costas, puertos, fronteras y aero-puertos de la república.

artículo 151. Fuera de los puntos fijos de revisión establecidos conforme a las disposiciones de esta ley, la secretaría de Gobernación, a través del personal de los servicios de migración y de la Policía Federal Preventiva, podrá llevar a cabo las siguientes diligencias:

i. Visitas de verificación.ii. Comparecencia del extranjero ante la autoridad migratoria.iii. recepción y desahogo de denuncias y testimonios.iV. solicitud de informes.V. Revisión migratoria en rutas o puntos provisionales distintos a los es-

tablecidos.Vi. obtención de los demás elementos de convicción necesarios para la apli-

cación de esta ley, su reglamento y demás disposiciones administrati-vas procedentes. (las negritas son nuestras.)


artículo 195. de conformidad con lo establecido en los artículos 7 y 151 de la ley, la secretaría, a través del personal de los servicios migratorios y de la Policía Federal Preventiva, tendrá facultad para ejercer sobre los extranjeros y extranjeras que se encuentren en el país, las funciones de verificación y vigilancia que correspondan. (las negritas son nuestras.)

derivado de lo anterior, ninguna otra institución federal, estatal o mu-nicipal está facultada por la ley para realizar acciones de verificación migra-toria;paraquepuedanparticiparenlaejecucióndeoperativosdeestanatu


raleza se requiere que así le sea solicitado por el propio inm, el cual estará al mando del operativo.

no obstante ello, se ha observado que diversas autoridades policiales y de cuerpos armados, durante el desarrollo de rondines de vigilancia y ope-rativos de seguridad pública, en las inmediaciones de instalaciones ferro-viarias o en la vía pública, argumentan que, al detectar a personas en actitud sospechosa o marcado nerviosismo, les solicitan que se identifiquen y acre-diten su estancia legal en el país y que, al no contar éstas con documentos migratorios, son puestas a disposición del inm.

la Cndh, en la recomendación General número 2, emitida el 19 de junio de 2001, se pronunció en el sentido de que, jurídicamente, las deten-ciones que tienen su origen en la presencia o actitud sospechosa, o en un mar-cado nerviosismo del sujeto, no encuentran sustento legal, porque son con-trarias al principio de inocencia, pues tanto en esos supuestos como en los hechos señalados en esa recomendación, el acto de molestia se ha realiza-do para confirmar una sospecha, lo que trae como consecuencia que tales conductas resulten ilegales y, con ello, se vulneren los derechos humanos de los extranjeros, relativos a la legalidad y a la seguridad jurídica.

sobre el particular, este organismo nacional desea enfatizar la obliga-ción del estado de garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la seguridad pública;sinembargo,deningúnmodopuedeadmitirsequeseanvulnera-dos otros derechos tutelados por el orden jurídico mexicano bajo el argu-mento de hacer efectivo el derecho de la población a la seguridad pública, ni el cumplimiento de las obligaciones que en esta materia imponen la Cons-titución y las leyes a las autoridades competentes en los tres órdenes de go-bierno.

además, cabe precisar que, en términos del artículo 21 de la Carta mag-na, la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el distrito Federal, los estados y los municipios en sus respectivas competencias y, con-forme a la ley General del sistema nacional de seguridad Pública, las au-toridades competentes alcanzarán los fines de seguridad pública mediante la prevención, persecución y sanción de los delitos. la aplicación de esta nor-ma se realizará con respeto absoluto a las atribuciones constitucionales.

del mismo modo, sustentar las revisiones migratorias en las funciones de prevención del delito no es admisible, toda vez que los extranjeros son de-tenidos en cuanto la autoridad detecta la falta de documentos idóneos para acreditar su estancia legal, sin que sean puestos a disposición de la autori-dad persecutora de los delitos, sino que son remitidos al inm, autoridad que los sujeta al procedimiento administrativo respectivo.


algunas autoridades municipales han invocado sus facultades para la aplicación de los Bandos de Policía y Buen Gobierno, y señalan que los ex-tranjeros supuestamente se encontraban contraviniendo alguna disposición de esos cuerpos normativos, lo que resulta sólo en un intento de ocultar el hecho de que han realizado una verificación migratoria, toda vez que se ha documentado que, en la realidad, la práctica es solicitar su identificación y la presentación de sus documentos migratorios en cuanto son detectados y, al no contar con ellos, son remitidos al inm.

es de observarse que, al estar la materia migratoria reservada a la Federa-ción, los Bandos de Policía y Buen Gobierno que emiten los ayuntamientos no deben contener regulación ni otorgar facultades a las autoridades muni-cipales para realizar operativos que tengan por objeto efectuar verificacio-nes de calidad migratoria a los extranjeros, ya que el alcance jurídico de esa normativa administrativa debe ser congruente con el contenido de los ar-tículos constitucionales que establecen los derechos fundamentales de toda persona, sin que pueda admitirse su supresión sobre la base de medidas ad-ministrativas.

es oportuno puntualizar que esa normativa administrativa emitida por las autoridades municipales no las faculta para limitar el derecho al libre tránsito, tutelado por el artículo 11 de la Constitución Política de los esta-dos unidos mexicanos, atendiendo al principio de reserva de ley. en el caso particular, el constituyente otorgó al Congreso de la unión la atribución de regular las restricciones a ese derecho humano, con fundamento en el ar-tículo 73, fracción xVi.

esta práctica resulta, del mismo modo, violatoria a los derechos huma-nos de los extranjeros, toda vez que, así como en los supuestos anteriores, nos encontramos ante una verificación migratoria realizada por autoridades sin competencia para ello.

en general, las autoridades policiales han invocado como fundamento para llevar a cabo actos de verificación y la detención de extranjeros, sin con-tar con facultades para ello, el contenido del artículo 73 de la ley, que pre-vé la colaboración que deben prestar al inm las autoridades que por ley tengan a su mando fuerzas públicas.


artículo 73. las autoridades que por ley tengan a su mando fuerzas públicas federales, locales o municipales, prestarán su colaboración a las autoridades de mi-gración cuando éstas lo soliciten, para hacer cumplir las disposiciones de esta ley. (las negritas son nuestras.)


sobre el particular, debe hacerse mención de que, por un lado, dicha co-laboración está prevista únicamente a solicitud del propio inm para actuar en casos concretos y, por el otro, el sentido de la norma citada indica que el apoyo se dará para hacer cumplir las disposiciones de la propia ley, por lo que no puede interpretarse ese auxilio como una delegación de la facultad de verificación en las autoridades con mando de fuerza pública.

Como ha quedado establecido, las únicas autoridades que pueden reque-rir la documentación que acredite su legal estancia en el territorio nacional a los migrantes que se encuentren en méxico son las previstas en la lGP, sin perjuicio de la posibilidad de que el inm, en los casos en que así lo re-quiera, solicite expresamente el apoyo de otras autoridades.

la Comisión nacional ha observado que este tipo de verificaciones no sólo son ilegales, sino, además, que las autoridades no cuentan con la capaci-tación adecuada para tal efecto, lo que propicia que los migrantes sean obje-to de violaciones a sus derechos, a la vez que se omite identificar necesidades especiales de protección para grupos vulnerables, como los solicitantes de la condición de refugiados, víctimas de la trata de personas o del se cuestro.

opinión Consultiva oC-18/03, de 17 de septiembre de 2003. solicitada por losEstadosUnidosMexicanosyapoyadapor30países.“Condiciónjurídicayderechos humanos de los migrantes indocumentados”.

en opinión por unanimidad:1. Que los estados tienen la obligación general de respetar y garantizar los

derechos fundamentales. Con este propósito deben adoptar medidas positivas, evitar tomar iniciativas que limiten o conculquen un derecho fundamental y suprimir las medidas y prácticas que restrinjan o vulneren un derecho fundamental.

[...]6. Que la obligación general de respetar y garantizar los derechos hu

manos vincula a los Estados independientemente de cualquier circunstancia o consideración, inclusive el estatus migratorio de las personas. (las negri-tas son nuestras.)


• Establecerconabsolutaprecisiónloslímitesparaquelasautoridadeslo-cales no puedan intervenir en actos de control y verificación migratoria.

• Incorporar laobligacióndecualquierautoridaddedarvistaalórganointerno de control que corresponda y al ministerio Público, cuando au-


toridades sin competencia sean sancionadas por llevar a cabo actos ilega-les y fuera de sus facultades.

se trata de frenar los abusos que se cometen de manera reiterada y siste-mática y de impedir que éstos queden impunes.

5. El fortalecimiento normativo para el combate al tráfico ilícito de migrantes

el artículo 138 de la ley General Población tipifica el tráfico ilícito de mi-grantes. Por la magnitud y frecuencia en la que se comete el delito, desde el punto de vista de la Comisión nacional, debería encontrarse en el Código Penal Federal,52 con el objetivo de facilitar su comprensión, investigación y sanción de manera eficaz por parte de los órganos de procuración e impar-tición de justicia, como sucede con los otros delitos y no como un delito es-pecial.

la lGP también establece que debe asegurar y, en su caso, expulsar o repa-triar a quien comenta tráfico ilícito de migrantes, tratándose de un extranjero.

resulta claro que es inapropiado que el tráfico ilícito de migrantes sea tra-tado como una falta administrativa, cuando se trata de un delito grave que le corresponde al ministerio Público investigar y perseguir, y, en su caso, ejer-citar acción penal.

¿es un delito grave?

el artículo 138 de la lGP establece una pena de 6 a 12 de años de prisión para el traficante de personas, sanción que a todas luces resulta mínima en cuanto a la gravedad de las circunstancias con las que se comete este delito, así como los montos que reciben los traficantes, el nivel de corrupción y los abusos que llegan a cometer en contra de los migrantes, entre otros, el aban-dono en situaciones de extrema vulnerabilidad.

la pena no es la apropiada, y si se le compara con otros delitos es inadmi-sible, ya que ésta resulta similar al delito agravado de abuso de confianza en el Código Penal Federal y a la pena máxima que se impone a las personas res ponsables de emisiones contaminantes en el distrito Federal.

52 Ver artículo 346. se le impondrán de 2 a 6 años de prisión y de 1,000 a 5,000 días multa,aquienilícitamente:[…]IV.Genereemisionesdeenergíatérmicaolumínica,olo-res, ruidos o vibraciones, provenientes de fuentes fijas ubicadas en el distrito Federal o de fuentes móviles que circulan en el distrito Federal.


el artículo 143 de la lGP menciona que los delitos que se contemplan en esta ley estarán sujetos a la querella que en cada caso formule la secreta-ría de Gobernación, lo cual impide al ministerio Público su intervención de oficio y, además, permite la actuación discrecional de las autoridades mi-gratorias.

Por otra parte, méxico se ha quedado al margen en el establecimiento de un tipo delictivo actualizado en torno al tráfico ilícito de migrantes, a pesar de ser parte del Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, que complementa la Convención de las naciones unidas con-tra la delincuencia organizada transnacional.53

artículo 6.1. Cada estado Parte adoptará las medidas legislativas y de otra ín-dole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencio-nalmente y con el fin de obtener, directa o indirectamente, un beneficio económi-co u otro beneficio de orden material:

a) el tráfico ilícito de migrantes.b) Cuando se cometan con el fin de posibilitar el tráfico ilícito de migrantes:

i) la creación de un documento de viaje o de identidad falso.ii) la facilitación, el suministro o la posesión de tal documento.

c) la habilitación de una persona que no sea nacional o residente perma-nente para permanecer en el estado interesado sin haber cumplido los re-quisitos para permanecer legalmente en ese estado, recurriendo a los me-dios mencionados en el apartado b) del presente párrafo o a cualquier otro medio ilegal.

2. Cada estado Parte adoptará asimismo las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito:

a) Con sujeción a los conceptos básicos de su ordenamiento jurídico, la ten-tativa de comisión de un delito tipificado con arreglo al párrafo 1 del pre-sente artículo.

b) la participación como cómplice en la comisión de un delito tipificado con arreglo al apartado a), al inciso i) del apartado b) o al apartado c) del párra-fo 1 del presente artículo y, con sujeción a los conceptos básicos de su orde-namiento jurídico, la participación como cómplice en la comisión de un delito tipificado con arreglo al inciso ii) del apartado b) del párrafo 1 del presente artículo.

c) la organización o dirección de otras personas para la comisión de un deli-to tipificado con arreglo al párrafo 1 del presente artículo.

53 méxico ratificó el Protocolo el 4 mayo de 2003.


3. Cada estado Parte adoptará las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para considerar como circunstancia agravante de los delitos ti-pificados con arreglo al apartado a), al inciso i) del apartado b) y al apartado c) del 4 párrafo 1 del presente artículo y, con sujeción a los conceptos básicos de su ordenamiento jurídico, de los delitos tipificados con arreglo a los apartados b) y c) del párrafo 2 del presente artículo toda circunstancia que:

a) Ponga en peligro o pueda poner en peligro la vida o la seguridad de los mi-grantesafectados;ob)Délugarauntratoinhumanoodegradantedeesosmigrantes, en particular con el propósito de explotación.

4. nada de lo dispuesto en el presente Protocolo impedirá que un estado Par-te adopte medidas contra toda persona cuya conducta constituya delito con arre-glo a su derecho interno.


• Reformarelartículo143delaLGP,paraqueeltráficoilícitodemigran-tes sea un delito que deba perseguirse de oficio. ello implica que el ejer-cicio de la acción penal no esté sujeto a la querella de la secretaría de Go-bernación.

• Incrementardelapenademodorazonableyproporcional.• Considerarlatipificacióndelictivadeacuerdoconelartículo6delProtoco

lo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, que com-plementa la Convención de las naciones unidas contra la delincuencia organizada transnacional.

6. Criterios mínimos para regular el funcionamiento de las estaciones migratorias

las estaciones migratorias se asemejan a cualquier otro centro de deten-ción. si bien las personas aseguradas no han cometido un delito que ame-rite pena corporal, el hecho es que permanecen privadas de su libertad en espera de que se resuelva su situación migratoria. Por ello, en materia de es-taciones mi gratorias, se deben establecer y aplicar disposiciones concordan-tes con los es tándares internacionales que existen en el ámbito de privación de la libertad.

actualmente, el marco normativo de las estaciones migratorias es insu-ficiente para garantizar la protección de los derechos humanos de los ase-gurados. la Cndh se ha pronunciado respecto del maltrato que sufren los


migrantes durante su estancia en estas instalaciones, de las condiciones in-adecuadas en las que frecuentemente permanecen en ellas y de la falta de interés o la incapacidad de la autoridad responsable para mejorar estas con-diciones.54

algunos de los artículos de la ley que se refieren a las estaciones migra-torias son:

artículo 71. la secretaría de Gobernación establecerá estaciones migratorias en los lugares de la república que estime conveniente para alojar en las mismas, como medidas de aseguramiento, si así lo estima pertinente, a los extranjeros cuya internación se haya autorizado en forma provisional, así como a aquéllos que deben ser expulsados.


artículo 94. la secretaría podrá establecer o habilitar, en los lugares que con-sidere adecuados, estaciones migratorias para la estancia provisional de los ex-tranjeros y extranjeras carentes de algún requisito migratorio que no puedan sa-tisfacer en el momento de la revisión de la documentación, o para alojar, como medida de aseguramiento, a los extranjeros y extranjeras que deban ser expul-sados.

artículo 208. las estaciones migratorias son las instalaciones físicas a cargo del instituto, para el aseguramiento de extranjeros en los términos que señala la ley.

el secretario expedirá las disposiciones administrativas que regirán las mis-mas, las cuales preverán, cuando menos, lo relativo a los siguientes aspectos:

i. objeto del aseguramiento.ii. duración máxima de la estancia de los extranjeros o extranjeras asegu-

rados.iii. respeto a los derechos humanos de los asegurados

a pesar de la existencia de este marco mínimo respecto de cómo debe re-gularse la operación de las estaciones migratorias, constantemente los mi-grantes padecen en ellas violaciones a sus derechos humanos.

54 Ver más en el Informe Especial de la CNDH sobre la situación de los derechos humanos en las estaciones migratorias y lugares habilitados del INM en la República Mexicana (2005).


actualmente existen alrededor de 50 estaciones migratorias, cuya ope-ración se rige por el Acuerdo por el que se emiten las normas para el funciona-miento de las estaciones migratorias del Instituto Nacional de Migración, expe-dido en 2001.

desde 2006, la secretaría de Gobernación ha llevado a cabo un proceso para modificar el acuerdo de 2001. lamentablemente, y a pesar de cierta apertura para recibir comentarios por parte de las organizaciones de la so-ciedad civil y de la propia Comisión nacional en cuanto a su contenido y alcance, prevalecen varias insuficiencias que podrían poner en riesgo el res-peto de los derechos humanos de los migrantes asegurados, tales como que no exista la obligación de contar con áreas especiales para menores de edad, adolescentes y familias.55

hasta el 20 de septiembre de 2009, y a pesar de que la Comisión Federal de mejora regulatoria ya emitió su dictamen total final, no se ha publicado el nuevo acuerdo en el Diario Oficial de la Federación. desde el punto de vis-ta de la Comisión nacional, se requiere de la adaptación de nuevos plantea-mientos orientados al respeto de los derechos de los migrantes en condición de aseguramiento, especialmente por lo que se refiere a los menores de edad, personas con trastornos mentales y familias.

Por ello, desde la perspectiva de la Cndh, es necesario establecer en la ley y su reglamento los criterios adecuados para que, además del mejor fun-cionamiento de las estaciones migratorias, se asegure el respeto a los de re-chos humanos de los migrantes y se garantice, como estándares mí nimos:

• Condicionesdehigieneyaseodeinstalaciones.• Horariosdeactividadesyvisitas.• Asistenciamédicalas24horas.• Lugaresdeesparcimiento.• Dormitoriosconventilaciónapropiada.• Áreasdeestanciaparaalojaramenoresdeedad(niños,niñasyado-

lescentes). • Áreasparafamilias.• Difusióninternadelreglamentodeactividadesysutraducciónendis-

tintos idiomas.

55 Consultar documento en versión electrónica: www.apps.cofemer.gob.mx/cofemera-pps/scd_expediente_3.asp?id=15/0119/280708


• Alimentacióndecalidadqueademásrespondaaladiversidadculturaly religiosa.

• Procedimientosparalaimposicióndemedidasdisciplinarias.• Otorgamientodeenseresbásicosdeaseopersonal.• Participacióndepersonalcalificadoparalasrespectivasestaciones.• Participacióndepersonalespecializadoy,ensucaso,femeninopara

las áreas especiales.• Respetoalaunidadfamiliaryalinteréssuperiordelosmenoresdeedad.

es necesario, asimismo, que se dispongan medidas específicas para evi-tar el hacinamiento o la instauración de medidas de castigos excepcionales, como la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes.

las condiciones referidas se vinculan, además, con el respeto a la integri-dad física y psicológica de toda persona, integridad que puede ponerse en riesgo en caso de detención. Por ello su importancia, independientemente del tiempo que los migrantes permanezcan en las estaciones migratorias. Bajo la normativa actual, los migrantes pueden permanecer hasta por 90 días en aseguramiento, lo que aumenta el costo de los recursos públicos destinados a esta rama.

sin embrago, el hecho de que el inm disponga de instalaciones dignas y acordes a las normas de derechos humanos mostraría una disminución sig-nificativa de las violaciones en contra de los migrantes y un menor uso de los recursos públicos en la rama.

una de las medidas que permiten garantizar la transparencia y el escru-tinio en cuanto a las condiciones que persisten en las estaciones migratorias es el ingreso a ellas no sólo de representantes de la Cndh, lo que ya es un hecho, sino también de las organizaciones de la sociedad civil. la autoridad deberá estar preparada normativamente para facilitar este ingreso y evitar que las estaciones se manejen con opacidad.

a continuación se presenta una relación de los instrumentos internacio-nales e informes emitidos que tienen relación con este tema:

Convención internacional sobre la Protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios

y de sus Familiares

artículo 16.7. Cuando un trabajador migratorio o un familiar suyo sea arresta-do, recluido en prisión o detenido en espera de juicio o sometido a cualquier otra forma de de tención:


a) las autoridades consulares o diplomáticas de su estado de origen, o de un estado que represente los intereses del estado de origen, serán infor-madas sin demora, si lo solicita el detenido, de la detención o prisión y de los motivos de esa medida.

b) la persona interesada tendrá derecho a comunicarse con esas autorida-des. toda comunicación dirigida por el interesado a esas autoridades será remitida sin demora, y el interesado tendrá también derecho a recibir sin demora las comunicaciones de dichas autoridades.

c) se informará sin demora al interesado de este derecho y de los derechos derivados de los tratados pertinentes, si son aplicables entre los estados de que se trate, a intercambiar correspondencia y reunirse con represen-tantes de esas autoridades y a hacer gestiones con ellos para su representa-ción legal.

también es necesario tener presente el Conjunto de Principios para la Pro-tección de todas las Personas sometidas a Cualquier Forma de detención o Prisión, así como los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de libertad en las américas.56

relatoría sobre trabajadores migratorios y miembros de sus Familias de la Comisión interamericana

de derechos humanos

392. la relatoría hace un llamado al inm para que incorpore personal feme-nino que pueda hacerse cargo de la custodia de las mujeres migrantes privadas de la libertad.57

393. se considera oportuno insistir en la necesidad de ofrecer capacitación al personal de las estaciones migratorias de manera que puedan garantizar la se-guridad de la estación migratoria, así como la vida e integridad física y psíquica de las personas aseguradas. es importante que se determine que la fuerza utili-zada frente a una situación como las descritas en el cuerpo del informe debe ser proporcional a la situación y que solamente debe consistir de la fuerza necesaria para restablecer la seguridad en la estación migratoria.

394. la relatoría hace un llamado al inm para que permita el acceso de las organizaciones de la sociedad civil y los organismos estatales de derechos huma-nos a las estancias y estación migratoria para que desarrollen tareas de monito-

56 documento aprobado por la Comisión en su 131o. periodo ordinario de sesiones, ce-lebrado del 3 al 14 de marzo de 2008.

57 Informe Anual de la CIDH 2000, segundo informe de Progreso de la relatoría so bre trabajadores migratorios y miembros de sus familias, Vi. Garantías del debido Proce so, Conclusiones y recomendaciones, párr. 396-395.


reo, apoyo y asistencia a los inmigrantes, como parte de un proceso de interlo-cución dirigido a mejorar las condiciones de privación de su libertad.

395. es posible concluir que las autoridades migratorias han establecido un marco normativo para el funcionamiento de las estaciones migratorias que ga-rantiza condiciones adecuadas de detención para las personas que se encuentran detenidas en la estación migratoria. sin embargo, se puede constatar que muchas de las reglas aquí descritas no se cumplen en las estaciones migratorias. Por ello, la relatoría insta a las autoridades migratorias a tomar medidas necesarias e in-mediatas para que el acuerdo se cumpla, tomando en cuenta las observaciones y aspectos puntuales que se mencionan en la sección sobre Conclusiones relacio-nadas con las Condiciones de detención en la estación migratoria de iztapalapa.


• Establecerunmarcojurídicoconcordanteconlosestándaresinternacio-nales en materia de personas privadas de la libertad, para garantizar que los migrantes tengan condiciones dignas y respetuosas de sus derechos.

• Asegurarqueelpresupuestoenmateriadeestacionesmigratoriasseaelnecesario para que se respeten los derechos humanos de los migrantes, en especial su integridad física y psicológica.

• Derogarelartículo94delReglamento,paraevitarquelaautoridadmigratoria habilite centros de detención preventiva como estaciones migra-torias.

• Evitaratodacostalasdisposicionesquepermitanalojamientosprolon-gados e instaurar medidas alternativas y efectivas al aseguramiento.

7. La ilegalidad del aseguramiento de migrantes menores de edad

de acuerdo con el artículo 4, séptimo párrafo, de la Constitución Política de los estados unidos mexicanos, 3.1 de la Convención de los derechos del niño (Cdn) y 3. a de la ley para la Protección de los derechos de niñas, ni-ños y adolescentes (lPdnna), los servidores públicos deberán atender siempre el interés superior del niño.

según la Cdn, se entiende por menor de edad todo ser humano menor de 18 años, salvo que, en virtud de otra disposición legal, haya alcanzado antes la mayoría de edad.58

58 artículo 1o. de la Convención sobre los derechos del niño.


el artículo 2 de la lPdnna refiere que son niñas y niños las personas de hasta 12 años incompletos, y adolescentes los que tienen entre 12 años cum-plidos y 18 años incumplidos.

según el artículo 37, apartados a) y c), de la Cdn, la privación de la li-bertad de un menor de edad, si se llegara al caso excepcionalmente, se regi-rá por el interés superior del niño o de la niña. además de que se dispondrá lo necesario para que el alojamiento sea adecuado y esté separado de los adul-tos. efectivamente, se considera que la privación de la libertad tendrá como fundamentola“atención”ynola“privacióndelibertad”.

de acuerdo con el artículo 45, punto l, de la lPdnna, no procederá la privacióndelibertad,enningúncaso,cuandosetratedeniñasoniños;nide adolescentes que se encuentren en situaciones extraordinarias de aban-dono o de calle, como es el caso de los menores de edad migrantes.

de conformidad con el artículo 47 de la lPdnna, el adolescente que infrinja las normas administrativas quedará sujeto a las instituciones espe-cializadas o de las instituciones equivalentes en la entidad federativa (diF nacional o diF estatal), las cuales deberán asistirlo sin desvincularlo de su familia y sin privarlo de su libertad.

Únicamente será aplicada la privación de la libertad del adolescente co-mo último recurso y durante el periodo más breve que proceda, siempre y cuando se haya comprobado que infringió gravemente la ley penal.59

otros instrumentos internacionales que se refieren a los criterios de deten-cióndemenoresdeedadson:laObservaciónGeneralNúm.6“Tratoalosmenores no acompañados y separados de su familia fuera del país de ori gen, del Comité de los derechos del niño y las reglas de las naciones uni das para la Protección de los menores Privados de libertad. tanto la obser-vacióncomolasReglassostienenque,enrazóndela“madurezemocional,mental e intelectual”, la detención en el caso de menores de edad no es una medida adecuada, por lo que debe considerarse como la última opción de la autoridad.

la protección de los menores de edad migrantes contempla aspectos par-ticulares, como el interés superior del niño y el derecho a la supervivencia y al desarrollo, esto es, que además de los derechos que son mínimamen te pro-tegidos (vida, integridad, libertad y seguridad jurídica, entre otros), se de-ben garantizar, cuando se trate de niños, niñas y adolescentes, otras medidas para protegerlos, como su cuidado, las órdenes de orientación y supervisión, la libertad vigilada, la colocación en hogares de guarda, los programas de en-

59 artículos 37, inciso b, de la Convención, y 45, punto C, de la lPdnna.


señanza y formación profesional y otras medidas que aseguren que los me-nores sean tratados de manera apropiada para su bienestar.

en tal virtud, y tomando en cuenta los derechos humanos de los meno-res de edad protegidos por diversos instrumentos nacionales e internacio-nales, la detención de un menor de edad no es una salida adecuada y justa y, en todo caso, sólo podrá optarse por ella como último recurso.

Por tanto, la detención administrativa de los menores que, por no acre-ditar su estancia legal en el país, son asegurados en estaciones migratorias o lugares habilitados para ello, y más aún cuando se les aloja con adultos, vio-la gravemente sus derechos humanos, por lo que la privación de libertad podría calificarse de detención arbitraria e ilegal.

a continuación se presenta el marco legal nacional y una relación de los instrumentos internacionales e informes emitidos que tienen relación con este tema:

ley para la Protección de los derechos de las niñas, niños y adolescentes

artículo 44. las normas protegerán a niñas, niños y adolescentes de cual-quier injerencia arbitraria o contraria a sus garantías constitucionales o a los de-rechos reconocidos en esta ley y en los tratados, suscritos por nuestro país, en los términos del artículo 133 Constitucional.

artículo 45. a fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo ante-rior, las normas establecerán las bases para asegurar a niñas, niños y adolescen-tes, lo siguiente:

[…]B. Que no sean privados de su libertad de manera ilegal o arbitraria. la de-

tención o privación de la libertad del adolescente se llevará a cabo de conformi-dad con la ley y respetando las garantías de audiencia, defensa y procesales que reconoce la Constitución.

C. Que la privación de la libertad sea aplicada siempre y cuando se haya comprobado que se infringió gravemente la ley penal y como último recurso, durante el periodo más breve posible, atendiendo al principio del interés supe-rior de la infancia.

Convención sobre los derechos del niño

artículo 37.los estados Partes velarán porque:


[…];b) ningún niño sea privado de su libertad ilegal o arbitrariamente. la deten-

ción, el encarcelamiento o la prisión de un niño se llevarán a cabo de con-formidad con la ley y se utilizará tan sólo como medida de último recurso y durante el periodo más breve que proceda.

c) todo niño privado de libertad sea tratado con la humanidad y el respeto que merece la dignidad inherente a la persona humana, y de manera que se tengan en cuenta las necesidades de las personas de su edad. en particu-lar, todo niño privado de libertad estará separado de los adultos, a menos que ello se considere contrario al interés superior del niño, y tendrá de recho a mantener contacto con su familia por medio de correspondencia y de vi-sitas, salvo en circunstancias excepcionales.

d) todo niño privado de su libertad tendrá derecho a un pronto acceso a la asistencia jurídica y otra asistencia adecuada, así como derecho a impug-nar la legalidad de la privación de su libertad ante un tribunal u otra auto-ridad competente, independiente e imparcial y a una pronta decisión so-bre dicha acción.

reglas de las naciones unidas para la Protección de los menores Privados de libertad

iii. menores detenidos o en prisión preventiva17. se presume que los menores detenidos bajo arresto o en espera de juicio

son inocentes y deberán ser tratados como tales. en la medida de lo posible, de-berá evitarse y limitarse a circunstancias excepcionales la detención antes del juicio. en consecuencia, deberá hacerse todo lo posible por aplicar medidas sus-titutorias. Cuando, a pesar de ello, se recurra a la detención preventiva, los tri-bunales de menores y los órganos de investigación deberán atribuir máxima prioridad a la más rápida tramitación posible de esos casos a fin de que la deten-ción sea lo más breve posible. los menores detenidos en espera de juicio debe-rán estar separados de los declarados culpables.

observación General núm. 6 (2005) trato de los menores no acompañados y separados de su Familia

Fuera de su País de origen

Prevencióndelaprivacióndelibertadytratamientodeestashipótesis[…]63. las condiciones de la privación de libertad, si se llegara al caso excepcio-

nalmente, se regirán por el interés superior del menor y se atendrán en todo a lo previsto en los apartados a) y c) del artículo 37 de la Convención y otros instru-mentos internacionales. se dispondrá lo necesario para que el alojamiento sea adecuado para los menores y esté separado del de los adultos, a menos que lo con-


trario se considere conveniente en interés superior del menor. efectivamente, el programatendrácomofundamentola“atención”ynola“privacióndelibertad”.los centros de detención no deberán localizarse en zonas aisladas donde no pueda accederse a recursos comunitarios adecuados desde el punto de vista cul-tural ni a asesoramiento jurídico. los menores deberán tener oportunidad de establecer contactos periódicos con amigos y parientes y con su tutor y recibir la visita de éstos, así como asistencia espiritual, religiosa, social y jurídica. también podrán recibir productos de primera necesidad y, de ser necesario, tratamiento médico adecuado y ayuda psicológica. durante el periodo de privación de liber-tad, los menores tendrán derecho a recibir enseñanza, de ser posible fuera del lu-gar de detención, a fin de facilitarles la continuación de su educación una vez en libertad. también tendrán derecho al esparcimiento y el juego con arreglo al artículo 31 de la Convención. Para garantizar eficazmente los derechos previs-tos en el apartado d) del artículo 37 de la Convención, deberá darse a los meno-res no acompañados o separados de su familia privados de libertad acceso rápido y gratuito a asistencia jurídica y de otra índole, y especialmente deberá nom-brárseles un representante legal.


• Conrelaciónalosmigrantesmenoresdeedad,unnuevomarcolegalmigratorio debe prever la protección del interés superior del niño, y debe establecer claramente que sólo procederá su detención y aseguramiento como último recurso y durante el más breve tiempo posible, así como su re-misión a las instituciones del estado responsables de los menores de edad.

8. La forma migratoria de dependiente económico: algunas desventajas para las mujeres migrantes

el Fondo de las naciones unidas para la Población estima que existen alre-dedor de 95 millones de mujeres migrantes en todo el mundo. las mujeres migrantes han estado presentes en los flujos migratorios que llegan, transi-tan,salendelpaísoretornanaél;sinembargo,hansidomenosvisiblesquelos migrantes masculinos y no han sido sujetas de una atención que respon-da a su mayor grado de vulnerabilidad y de mayor gravedad en cuanto a la violencia y maltrato que padecen.

tradicionalmente, las mujeres han emigrado por razones de dependen-ciaeconómicaoconfinesdereunificaciónfamiliar;actualmenteelperfilde las mujeres migrantes se ha ampliado, así como la finalidad de su migra-


ción. destacan su constante incorporación a la actividad productiva y al de-sarrollo, así como su contribución al sostén de sus familias a través del en vío de remesas.60

algunas organizaciones no Gubernamentales y diversos estudios dan cuen-ta de la gravedad de la situación de violencia que padecen las mujeres mi-grantes en méxico.61 alrededor del 20 % de las personas que son asegura-das o repatriadas en méxico son mujeres, las cuales se encuentran expuestas a constantes abusos físicos, verbales y sexuales, tanto durante su tránsito co-mo cuando son detenidas por alguna autoridad.

Por otra parte, muchas de las mujeres que llegan a tener estatus migrato-rio regular suelen obtenerlo en función de su dependencia económica respec-to de su pareja, sin que la ley disponga de medidas que le permitan optar por alguna otra característica migratoria en función de su perfil educativo y profe-sional. la característica de dependiente económico permite que la persona con la que tiene el vínculo pueda condicionar su estatus migratorio. si éste vínculo se terminara, la persona ya no obtendría una estancia regular y se le dejaría en un estado vulnerable.

Para las migrantes que se encuentran en un círculo de violencia intra fa-miliar o de pareja es más difícil salir de él, pues su estatus migratorio depen-de, frecuentemente, de su agresor, por lo que no lo denuncian.62 además, esta figura, permitida por la lGP y su reglamento, propicia que, en muchos

60 Patricia Cortés Castellanos, Mujeres migrantes de América Latina y el Caribe: derechos humanos, mitos y duras realidades, Programa Regional de Población y Desarrollo, Centro Lati-noamericano y Caribeño de Demografía (Celade), CePal, santiago de Chile, noviem-bre de 2005.

61 “Lacasitotalidaddelosmigrantesindocumentadoscentroamericanosentrevistadosen méxico fueron extorsionados una o varias veces por autoridades municipales, estatales o federales, así como por delincuentes. estas extorsiones son frecuentemente acompaña-das por amenazas, golpes, hostigamiento sexual o violaciones de mujeres migrantes y, en algunos casos, ejecuciones extrajudiciales”. extracto del informe Estados Unidos-México; mu-ros, abusos y muertos en las fronteras “Violaciones flagrantes de los derechos de los migrantes indo-cumentados en camino a Estados Unidos”. documento disponible en versión electrónica en: http://www.fidh.org/imG/pdf/usamexiquemigran488esp.pdf. Ver además: Gabriela DíazyGretchenKuhner,“MujeresmigrantesentránsitoydetenidasenMéxico”,octubrede 2007. documento disponible en versión electrónica en: http://www.migrationinfor-mation.org/Feature/display.cfm?id=648

62 el inm expidió la Circular número Crm/003/2007, el 11 de abril de 2007, median-te la cual se brinda la oportunidad a los extranjeros casados con mexicanos autorización para trabajar en méxico.


casos, los tratantes de personas o enganchadores sometan a las mujeres a al-gún tipo de explotación, condicionado a su estancia regular en el país.63

el artículo 1 de la Convención para la eliminación de todas las Formas de discriminación en contra de la mujeres, de naciones unidas, señala que laexpresión“discriminacióncontralamujer”serefiereatodadistinción,exclusión o restricción basada en el sexo, que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de la mujer a un dere cho humano, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igual dad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera.

DeacuerdoconelReglamento,“lapolíticanacionaldepoblacióntienepor objeto incidir en el volumen, dinámica, estructura por edades y sexo y distribución de la población en el territorio nacional, a fin de contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de sus habitantes y al logro de la participación justa y equitativa de hombres y mujeres en los beneficios del desarrollo económico y social”,64 lo cual no puede ser ajeno a las mujeres ex-tranjeras que se encuentran en territorio nacional.

a continuación se cita el marco legal nacional y una relación de los ins-trumentos internacionales que tienen relación con este tema:

ley General de acceso de las mujeres a una Vida libre de Violencia

artículo 3. todas las medidas que se deriven de la presente ley garantizarán la prevención, la atención, la sanción y la erradicación de todos los tipos de vio-lencia contra las mujeres durante su ciclo de vida y para promover su desarrollo integral y su plena participación en todas las esferas de la vida.

Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer

artículo 3. los estados Partes tomarán en todas las esferas, y en particular en las esferas política, social, económica y cultural, todas las medidas apropiadas, incluso de carácter legislativo, para asegurar el pleno desarrollo y adelanto de la mujer, con el objeto de garantizarle el ejercicio y el goce de los derechos huma-nos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con el hombre.

63 Ver Mujeres migrantes en situación de violencia familiar en México, sin Fronteras, mé-xico, 2008.

64 Ver artículo 5 del reglamento de la ley General de Población.



artículo 3. los estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garan-tizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y políticos enunciados en el presente Pacto.

Convención interamericana para Prevenir, sancionar y erradicar la Violencia contra la mujer

“ConvencióndeBelemDoPará”

artículo 6. el derecho de toda mujer a una vida libre de violencia incluye, en-tre otros:

a) el derecho de la mujer a ser libre de toda forma de discriminación, yb) el derecho de la mujer a ser valorada y educada libre de patrones estereoti-

pados de comportamiento y prácticas sociales y culturales basadas en con-ceptos de inferioridad o subordinación.


• Incorporarsancionesmásseverasparalosservidorespúblicosquecome-tan actos de violencia sexual en contra de las mujeres migrantes, ade más de que se establezca la obligación de los propios servidores públicos de de-nunciar cuando tengan conocimiento de actos de violación en contra de mu-jeres y menores de edad migrantes.

• Garantizaralasmujeresmigranteselaccesoaunestatusmigratorioin-dependiente de su pareja.

• Revisarlossupuestoslegalesqueprevénqueunapersonadeorigenex-tranjero sea dependiente económico.

• Establecerenlaleylosmediosparaqueelotorgamientodelascaracte-rísticas migratorias considere los perfiles de manera individual. se trata de que las mujeres, especialmente, cuenten con una característica migra-toria apropiada de acuerdo con su perfil educativo y profesional.

9. Establecimiento de protección para migrantes que son denunciantes y testigos de los delitos relacionados con la delincuencia organizada

de manera frecuente, los migrantes son objeto de delitos relacionados con la delincuencia organizada, tales como la trata de personas y el secuestro. de acuerdo con el informe especial sobre casos de secuestro de migrantes


de la Cndh, se documentó el secuestro de casi 10,000 migrantes en el pe-riodo comprendido entre septiembre de 2008 y febrero de 2009.65 en estos eventos hubo nula o poca intervención de las autoridades para brindarles asistencia, rehabilitación física y psicológica, u opciones de permanencia en el país para que las personas que fueron secuestradas participaran como víctimas del delito en las indagatorias.

si bien el marco jurídico nacional establece algunas medidas de protec-ción para las víctimas de la delincuencia organizada y de la violencia, para el caso de las personas migrantes la protección es endeble, lo que las coloca en un estado de incertidumbre jurídica que propicia una posible doble vic-timización.

lo anterior se debe principalmente a su condición migratoria en el país y a que las medidas que se han tomado por parte de las autoridades migra-torias son insuficientes o poco claras, lo que causa que las medidas de pro-tección se apliquen de manera selectiva.

normalmente, la denuncia que hacen las víctimas de estos delitos es lo quellevaalaautoridadatomarmedidasdeprotección;ladenunciadeestetipo de delitos debería darse bajo un acompañamiento psicológico y una vez quelapersonaseencuentraenunmejorestadofísicoyemocional;denoserasí se pone en riesgo el éxito de la indagatoria y se da pie a una doble victi-mización.

desde el punto de vista de la Comisión nacional, las medidas de protec-ción deberán establecer al menos:

• Noserobjetodediscriminación.• Laconfidencialidadde losdatospersonalesyser respetadasu inti

midad.• Alberguetemporalyquesecuenteconmedidasdeseguridadade

cuadas.• Recibiratenciónterapéutica(físicaypsicológica)demanerainmediata.• Brindarmedidasdeestancialegal,estanciatemporalopermanente.• Revisiónexhaustivaparadeterminarintervencionesoportunasyeva-

luar las condiciones para participar en los procedimientos penales.• Sercapacitadoyrecibirformaciónvocacionalparaintegrarseeneldesa

rrollo social y productivo del país.• Recibirorientaciónlegalgratuita.

65 Ver Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre secuestros en contra de de migrantes, mayo de 2009, en: www.cndh.org.mx


a continuación se presenta una relación de los instrumentos internacio-nales que guardan relación con este tema:

ProtocolocontraelTráficoIlícitodeMigrantesporTierra, mar y aire, que Complementa la Convención de las naciones unidas

contra la delincuencia organizada transnacional

artículo 9. Cláusulas de protección1. Cuando un estado Parte adopte medidas contra un buque con arreglo al

artículo 8 del presente Protocolo:

a) Garantizará la seguridad y el trato humano de las personas que se en-cuentrenabordo;

b) tendrá debidamente en cuenta la necesidad de no poner en peligro la se-guridaddelbuqueodesucarga;

c) tendrá debidamente en cuenta la necesidad de no perjudicar los intereses comerciales o jurídicos del estado del pabellón o de cualquier otro esta-dointeresado;

d) Velará, dentro de los medios disponibles, por que las medidas adoptadas con respecto al buque sean ecológicamente razonables.

2. Cuando las razones que motivaron las medidas adoptadas con arreglo al artículo 8 del presente Protocolo no resulten fundadas y siempre que el buque no haya cometido ningún acto que las justifique, dicho buque será indemnizado por todo perjuicio o daño sufrido.

3. toda medida que se tome, adopte o aplique de conformidad con lo dis-puesto en el presente capítulo tendrá debidamente en cuenta la necesidad de no interferir ni causar menoscabo en:

a) los derechos y las obligaciones de los estados ribereños en el ejercicio de sujurisdiccióndeconformidadconelderechointernacionaldelmar;nien

b) la competencia del estado del pabellón para ejercer la jurisdicción y el control en cuestiones administrativas, técnicas y sociales relacionadas con el buque.

Protocolo para Prevenir, reprimir y sancionar la trata de Personas, especialmente mujeres y niños, que Complementa la Convención de las naciones unidas contra la delincuencia

organizada transnacional

artículo 6.Asistencia y protección a las víctimas de la trata de personas


1. Cuando proceda y en la medida que lo permita su derecho interno, cada estado Parte protegerá la privacidad y la identidad de las víctimas de la trata de personas, en particular, entre otras cosas, previendo la confidencialidad de las actuaciones judiciales relativas a dicha trata.

2. Cada estado Parte velará por que su ordenamiento jurídico o administra-tivo interno prevea medidas con miras a proporcionar a las víctimas de la trata de personas, cuando proceda:

a) información sobre procedimientos judiciales y administrativos perti-nentes;

b) asistencia encaminada a permitir que sus opiniones y preocupaciones se presenten y examinen en las etapas apropiadas de las actuaciones penales contralosdelincuentessinqueellomenoscabelosderechosdeladefensa;

3. Cada estado Parte considerará la posibilidad de aplicar medidas destina-das a prever la recuperación física, sicológica y social de las víctimas de la trata de personas, incluso, cuando proceda, en cooperación con organizaciones no gubernamentales, otras organizaciones pertinentes y demás sectores de la so-ciedad civil, y en particular mediante el suministro de:

a) Alojamientoadecuado;b) asesoramiento e información, en particular con respecto a sus derechos

jurídicos, en un idioma que las víctimas de la trata de personas puedan com-prender;

c) Asistenciamédica,sicológicaymaterial;yd) oportunidades de empleo, educación y capacitación.

4. Cada estado Parte tendrá en cuenta, al aplicar las disposiciones del pre-sente artículo, la edad, el sexo y las necesidades especiales de las víctimas de la trata de personas, en particular las necesidades especiales de los niños, inclui-dos el alojamiento, la educación y el cuidado adecuados.

5. Cada estado Parte se esforzará por prever la seguridad física de las vícti-mas de la trata de personas mientras se encuentren en su territorio.

6. Cada estado Parte velará por que su ordenamiento jurídico interno prevea medidas que brinden a las víctimas de la trata de personas la posibilidad de ob-tener indemnización por los daños sufridos.

PrincipiosyDirectricesBásicossobreelDerechodelasVíctimas de Violaciones de las normas internacionales de derechos

humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones

Vi. Trato de las víctimas


10. las víctimas deben ser tratadas con humanidad y respeto de su dignidad y sus derechos humanos, y han de adoptarse las medidas apropiadas para garanti-zar su seguridad, su bienestar físico y psicológico y su intimidad, así como los de sus familias. el estado debe velar por que, en la medida de lo posible, su de-recho interno disponga que las víctimas de violencias o traumas gocen de una consideración y atención especiales, para que los procedimientos jurídicos y ad-ministrativos destinados a hacer justicia y conceder una reparación no den lugar a un nuevo trauma.


• establecer en el marco jurídico disposiciones precisas para asegurar la pro-tección de la integridad física y psicológica de las víctimas del delito de origen extranjero.

10. Perfiles profesionales adecuados para ocupar los cargos públicos en materia migratoria

la materia migratoria es una de las ramas más complejas e interdisciplina-rias. el tratamiento de las migraciones y de las políticas públicas debe ser integral, así como respetuoso de los derechos humanos.

el nivel de experiencia en algunas ramas de la administración pública ha ayudado a profesionalizar a los servidores públicos para dotarlos de expe-riencia y compromiso con su función. algunos ejemplos de marcos legales en donde se contemplan perfiles y ciertas bases de conocimientos son la ley Federal de transparencia y acceso a la información Pública Gubernamen-tal y la ley de la Comisión nacional de los derechos humanos, sin dejar de mencionar lo que, por mandato constitucional, se exige al Presidente de laRepública,gobernadores,legisladoresfederalesylocales;secretariosdeEstado, ministros de la suprema Corte y magistrados de las salas superiores de justicia.

en consecuencia, el servicio público en materia migratoria requiere de perfiles profesionales con formación apropiada en derechos humanos y ca-paces de identificar casos con especial vulnerabilidad. este perfil también debería abarcar el conocimiento no sólo en la rama de la migración, sino también sobre derechos humanos, el asilo, la trata de personas y asuntos consulares.



• Que en el marco jurídico migratorio se incorporen criterios claros y ade-cuados para el perfil que deberán tener los servidores públicos dedica-dos a esta materia, los que deben establecerse para los cargos del titular del inm, coordinadores y agentes federales de migración.

Bases para un marco legal migratorio con enfoque de derechos humanos, editado por la Comisión nacio-nal de los derechos humanos, se termi nó de im-primir en octubre de 2009 en los talleres de GVG GrupoGráfico, s. a. de C. V., leandro Valle núm. 14-C, col. Centro, C. P. 06010, méxico, d. F. el cuidado de la edición es tuvo a cargo de la direc-ción de Publicaciones de esta Comisión nacional.

el tiraje consta de 1,000 ejemplares.

bases para un marco - cndhappweb.cndh.org.mx/biblioteca/archivos/pdfs/jur_21.pdf · de las personas...

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