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EL RGANO INTERVENTOR

RODOLFO C. BARRA

Es Abogado y Doctor en Ciencias Jurdicas egresado de la Universidad Catlica Argenti-na; es Mster en Derecho Administrativo Profundizado de la Universidad de Buenos Aires.Comenz la carrera docente universitaria en el ao 1970.Dentro del mbito acadmico, es Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Facul-tad de Derecho de la Universidad Catlica Argentina desde 1985. Ha sido miembro delConsejo Acadmico del Programa Mster en Derecho Administrativo de la UniversidadAustral desde 1991 hasta 1997. Ha dictado innumerables conferencias en el pas y en elextranjero, entre ellas en Espaa, en la Universidad de Navarra (Pamplona) y en la Escue-la Libre de Derecho y Economa de Madrid. En Italia en la Universita Degli Studi di Roma,en la Quinta Misin Comercial de la Unin Europea y en el Noveno Seminario Internacio-nal en Miln, en la Universidad Comercial Luigi Bocconi, en Roma en el pontificio ateneoAntonianum. En Estados Unidos en la Vigsima octava Conferencia de Abogados de laFederacin Interamericana de Abogados (Washington), en la Universidad de Harvard(Cambridge) y en la Universidad de Texas (Austin). Ha sido profesor invitado al seminariode curso de posgrado University Paris 10 (enero de 1992). Ha participado en el seminarioProteccin de los intereses financieros de las comunidades europeas (Santander 1992).Ha sido invitado por la Society for international development del Instituto Italo-latino-americano (Roma, 1992). Ha sido conferencista en la Universidad Catlica del SacroCuore de Milano (Italia).Es autor de doce libros sobre temas de Derecho administrativo y Derecho constitucional.Ha publicado un centenar de artculos doctrinarios en revistas especializadas de la Argen-tina y del exterior.En el mbito de su actuacin pblica ha sido Juez de la Corte Suprema de Justicia de laNacin desde el 25 de abril de 1990 hasta el 20 de diciembre de 1993. Fue Vicepresidente,a cargo de la presidencia de ese Tribunal Constituyente nacional por la provincia de Bue-nos Aires, desde el 13 de mayo hasta el 24 de agosto de 1994. Ha sido Ministro de Justiciadesde el 16 de junio de 1994 hasta el 10 de julio de 1996 y presidente de la AuditoraGeneral de la Nacin desde el 13 de diciembre de1999 hasta el 1de febrero del ao 2002.

El instituto de la intervencin es susceptible de ser divido en el Derecho pbli-co en dos grandes especies: A) La intervencin federal constitucional y B) la inter-

vencin administrativa. Esta ltima, a su vez, puede ser dividida en B.1) la interven-cin administrativaad intray B. 2) la intervencin administrativaad extra.La primera de las especies principales, la intervencin federal, es materia pro-

pia del Derecho Constitucional. Sin embargo, no est de ms que recordemos, yprecisemos si es del caso, algunos de sus principios.

La intervencin federal a las provincias luego veremos el caso especfico de laCiudad de Buenos Aires es un elemento de relacin entre ordenamientos. Noso-tros concebimos a nuestro ordenamiento jurdico como formado por una pluralidadde ordenamientos.

El ordenamiento que podemos llamar inclusivo, porque incluye a los restantes,es el nacional, es decir, el que corresponde a la Nacin en tanto que unidad

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organizativa en lo universal. ste contiene a dos grandes subordenamientos uordenamientosincluidos, el federal y el provincial. Dentro de cada uno de ellos, a lavez, se da la gran distincin entre el ordenamiento social o privado y el estatal o

pblico, cuyo lmite se encuentra basado en la aplicacin prudente y circunstancial,es decir, poltica, del principio de subsidiariedad.Cada uno de ellos se divide, tambin, en una multitud de ordenamientos meno-

res: el privado, desde su expresin ms simple y perfecta, la persona humana dotadade autonoma de la voluntad, que es un ordenamiento en s mismo, fundante de todoel sistema expuesto, hasta sus ms complejas formas asociativas, reconocidas por elordenamiento inclusivo en la medida en que no contradigan a la justicia generalexpresada como orden pblico. En el caso del ordenamiento pblico, ste, y en cadauna de sus especies federal y provincial, contiene tantos ordenamientos como sumismo centro de poder quiera a los efectos de lograr con eficacia y eficiencia, losobjetivos que responden a su finalidad de bien comn.

Aqu podemos distinguir a ordenamientos dotados de autonoma, que ser siem-pre relativa y se concretar fundamentalmente en las notas de la auto composicinde sus rganos de gobierno y de la competencia normativa secundaria, normalmen-te acompaada y servida por la tcnica de la personalizacin o descentralizacin, ya los que carecen de tal autonoma, ya sean con competencias concentradas o biendesconcentradas con respecto a la autoridad superior.

Un ejemplo de ordenamiento autnomo lo tenemos en la Municipalidad, mien-tras que un ordenamiento no autnomo concentrado es el Ministerio, en tanto que eldesconcentrado podemos encontrarlo en organizaciones donde la competencia es-pecfica de los rganos no es susceptible de avocacin por ninguna organizacinajena, como es el caso de la Procuracin del Tesoro de la Nacin.

La concepcin pluralista de los ordenamientos ayuda notablemente a la riquezadel tejido comunitario y, as, es de naturaleza profunda y verdaderamente democr-tica y, por ello, antitotalitaria.

El ordenamiento federal y los ordenamientos provinciales tienen en comn elatributo de la soberana. Son dos ordenamientos soberanos, con lo que queremosdecir que tienen un modo especfico de relacionarse, diverso, por ejemplo, que elque existe entre el ordenamiento federal y sus subordenamientos autnomos. Eneste ltimo caso el vnculo entre el ordenamiento mayor y el menor es mucho mscercano y genrico: la autonoma tiene una formulacin y efectos exclusivamente

jurdicos, salvo ciertos casos de autonomas constitucionales polticas a las que lue-go nos referiremos. En el caso de la relacin ordenamiento federal-ordenamientosprovinciales, en cambio, el vnculo es ms lejano y especfico: es ms lejano porquese trata de dos ordenamientos ntimamente conectados pero sin relacin de inclu-sin (recordemos que el ordenamiento nacional es el que incluye a ambos, y ade-ms se agota en el diseo y funcionamiento de tal inclusin) y es ms especficoporque los elementos de vinculacin son taxativos y estrictos.

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Vemoslo en concreto. Entre un ordenamiento mayor, por ejemplo el que co-rresponde al gobierno federal, y un subordenamiento propio, por ejemplo, una enti-dad descentralizada, el vnculo es ms cercano por la sencilla razn de que el segun-

do se encuentra inserto en el primero. Entre ellos existe no slo comunidad de fines,sino tambin de objetivos, en tanto el objeto de la entidad descentralizada siempre seencontrar identificado por el gobierno federal como til a sus fines, y as, por unarazn de conveniencia, lo asignar a un sector de su propia organizacin al que, en elcaso, y por razones instrumentales, lo dotar adems de personalidad jurdica propia.El vnculo es ms genrico, siempre en este ejemplo, porque la entidad descentraliza-da no puede tener opciones tcticas ninguna opcin tctica que no se ajusten oconvengan a las diversas estrategias de la organizacin centralizada. Va de suyo quetampoco puede tener opciones estratgicas no conformadas con la estrategia mayor.

En el otro caso, ordenamiento federal-ordenamiento provinciales, el vnculo es

ms lejano porque se trata de ordenamientos diversos, aunque insertos ambos den-tro del ordenamiento jurdico nacional, y de una jerarqua, en lo absoluto, equiva-lente porque ambos son ordenamientos soberanos. Esta soberana, en trminos sim-ples, reside en el poder de la organizacin de darse su propia norma fundamental, laConstitucin.

Pero en trminos relativos, aquella paridad jerrquica se pierde en beneficio delordenamiento federal.

Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin alGobierno federal [...] dice el Artculo 121 de la Constitucin, lo que quiere decir

que las provincias, autoras de la Constitucin Nacional, en sta delegaron poderesal Gobierno federal y mantuvieron los (heterogneos y difciles de enumerar) nodelegados, es decir, mantuvieron, como lo calific la Corte norteamericana con res-pecto a los Estados de la Unin, la soberana residual, no delegada.

En lo delegado se nos presenta una relacin en la que podemos encontrar algu-na naturaleza, si no jerrquica s de fuerte ligamen obligatorio Los gobernadoresde provincia son agentes naturales del Gobierno federal para hacer cumplir la Cons-titucin y las leyes de la Nacin establece el Artculo 128 CN, es decir, para hacercumplir con lo delegado mientras que fuera de la delegacin, las provincias son tan

soberanas como la Nacin (naturalmente en el orden interno; en el internacionalambas soberanas aparecen ontolgicamente confundidas).Por el mismo motivo la relacin entre ordenamientos es ms especfica: se re-

fiere a lo delegado. Pero esta delegacin de naturaleza federal y constitucional esdiversa de la que conocemos en el Derecho Administrativo: no transfiere el ejerci-cio de la competencia sino la competencia misma, y en esto se asemeja a la delega-cin de competencias propia del Derecho de la integracin que contempla el Artcu-lo 75. 24. Sin embargo, a diferencia de esta ltima (por el momento) la federal esirrevocable (salvo el impensable supuesto de secesin, que debe ser reprimido por lafuerza), es decir, la competencia es perdida por el delegante y es asumida, por titu-laridad propia, por el delegado.

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La delegacin federal, ms que una delegacin es una cesin irrevocable decompetencia. Esto no quiere decir que los contenidos de la cesin no puedan sermodificados a travs de una reforma constitucional, sino que la cesin misma no

puede ser revocada y que, aun en lo que hace a aquella eventual reforma constitucio-nal, cada provincia se encuentra obligada a aceptar la decisin mayoritaria de laConvencin Constituyente. Es que las provincias delegaron tambin en el gobiernofederal la competencia para iniciar el proceso de reforma constitucional y paradefinir el sistema electoral para designar a los integrantes de la Convencin Consti-tuyente. En la ltima reforma constitucional, por ejemplo, la Ley N 24.309 deter-min, en su Artculo 10 que los convencionales constituyentes iban a ser elegidosen forma directa por el pueblo de la Nacin no por las provincias aunque en unnmero por provincia y Capital Federal igual al total de legisladores que envan alCongreso de la Nacin. (Artculo 9).

Dentro de este marco debemos estudiar al instituto de la intervencin federal.La intervencin federal consiste en la sustitucin del rgano respectivo del go-

bierno provincial por el rgano interventor, el que queda a cargo de un funcionariopoltico designado por el gobierno federal que se denomina, tambin, interventor.Procede en los casos previstos por el Artculo 6 CN, para garantizar la forma repu-blicana de gobierno (que incluye lo representativo y federal, ya que de acuerdo conla redaccin del Artculo 1 y 5, nuestra forma de gobierno es representativa repu-blicana federal, o, para las provincias, representativo republicano, sin comas), o pararepeler invasiones exteriores o para reponer o sostener a la autoridades constituidas,

en su caso.La rama del gobierno federal que decide la intervencin es el Congreso, comotermin por aclararlo la reforma del ao 1994, y provisionalmente en caso de recesodel Congreso, por el Poder Ejecutivo, aunque ste debe convocarlo en forma simul-tnea a la sancin del decreto de intervencin a los efectos de que el Legislativo laapruebe o revoque.

La intervencin federal entonces slo puede disponerse por las causales previs-tas en el Artculo 6 CN, aunque la relativa a la garanta de la forma republicana degobierno haya sido, en nuestra historia constitucional, interpretada de forma abusiva.

Una vez decidida por el Congreso, la razn de la intervencin es una materiapolticanon justiciable. Es un instituto que acta como elemento de conexin entreel ordenamiento federal y los ordenamientos provinciales, al servicio de la ideafuerza que inspira al ordenamiento inclusivo de ambos, el nacional, idea que seencuentra expresada en el Prembulo y en el Artculo 1 de la Constitucin Nacio-nal: a los efectos de los fines enumerados en el primero, el Artculo citado dice quela Nacin Argentina [...] podemos interpretar que esto rige no slo para el go-bierno federal sino tambin para los gobiernos de provincia [...] adopta para sugobierno de toda la Nacin, entonces la forma representativa republicana fede-ral. Entonces la intervencin es til para recomponer la armona funcional del sis-

tema cuando sta se encuentre alterada por la lesin a aquel principio.

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Aires slo posee constitucionalmente hablando una norma relativamente autno-ma de organizacin de su gobierno, de sus instituciones, que ni siquiera son pode-res en el estricto sentido poltico constitucional del trmino, ya que slo son pode-

res las ramas de gobierno que son constituidas dadas por la Constitucin entanto que expresin de la soberana.El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es autnomo, pero relativamente, ya

que se encuentra sometido, no slo a la Constitucin Nacional, sino tambin a laLey del Congreso que impone el Artculo 129, y a la que el estatuto organizativodebe subordinarse.

Es una autonoma de origen constitucional, como lo son tambin todas lasautonomas municipales de acuerdo con el Artculo 123. La Ciudad de Buenos Ai-res es un municipio, pero un municipio federal, y por lo tanto las bases de su rgi-men autnomo se encuentran reguladas por la Constitucin Nacional, como corres-

ponde que las bases de las autonomas municipales provinciales se encuentren ensus respectivas constituciones, y por la Ley del Congreso prevista en el Artculo129, el que a tal efecto, contina siendo legislatura exclusiva mientras la Ciudad deBuenos Aires mantenga su carcter de Capital Federal. Y por ello, y no por respetoal principio federal que aqu no juega, es tambin el Congreso el rgano competentepara declarar la intervencin en su gobierno.

Precisamente el Artculo 6 de la Constitucin Nacional, al determinar lascausales de intervencin a las provincias, se refiere slo a ellas y no a la Ciudad deBuenos Aires. Esto tampoco es por caso, frente a un constituyente que en una mul-

titud de artculos referidos a las provincias, se esmer en aclarar expresamente queellos eran tambin aplicables a la Ciudad de Buenos Aires, si as lo consider co-rresponder.

El lenguaje del Artculo 6 no importa una omisin sino un designio expreso.No quiere decir que sus causales no se apliquen tambin para la Ciudad de BuenosAires, sino que no slo ellas son las que deben ser consideradas.

El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es un ordenamiento interno delordenamiento federal, y por consiguiente, limitndonos a la cuestin de la interven-cin, su situacin no puede ser sino semejante a la de los otros subordenamientos,

a los que nos hemos referido al principio.Pero esto con una salvedad importante.Decamos antes que la intervencin en un subordenamiento descentralizado

poda responder a la necesidad de forzar las opciones tcticas o estratgicas de stecon las queridas por el gobierno central. Pero el ordenamiento municipal no respon-de slo a una necesidad organizativa. Este es el punto de menor importancia.Sustancialmente responde a una necesidad poltica, a una especial forma de enten-der la democracia que viene de los albores de nuestra historia, que es un legado denuestros padres fundadores.

Los municipios gozan de una autonoma de origen constitucional, inserta en elconcepto de representatividad democrtica. Entonces es posible que las opciones

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tcticas y estratgicas de sus gobiernos difieran de aquellas queridas por los respec-tivos gobiernos centrales, porque esto es de la naturaleza de la autonoma poltica, yno organizativa, que les ha concedido el constituyente de 1994. Y autonoma polti-

ca quiere decir posibilidad de representar y gestionar una poltica diversa de aquelladel gobierno central.De esta manera los municipios, y entre ellos el federal de la Ciudad de Buenos

Aires, se encuentran en una situacin intermedia, de cara a la intervencin, entre lasituacin de los ordenamientos soberanos provinciales y la de aquellos meramenteorganizativos.

En el caso de nuestro municipio federal, la intervencin puede originarse ojustificarse no tanto por la aplicacin directa de las causales del Artculo 6, sinopara garantizar la aplicacin del Artculo 129, de la Ley orgnica que esta normaprev y, tambin, del propio estatuto organizativo, en la medida en que ste sea

conforme a aqullas. Pensamos que la situacin es semejante, ms que al caso de lasprovincias, al de las universidades nacionales. stas tambin gozan de autonoma deorigen constitucional (Artculo 75.19), precisando el Artculo 29 de la Ley N 24.521,de Educacin Superior que las instituciones universitarias tendrn autonomaacadmica e institucional.

Adems de la autonoma acadmica, que es de naturaleza tcnica o funcional,las universidades estn dotadas de autonoma institucional, lo que no deja de ser unaautonoma poltica, en el sentido que ya hemos visto, es decir, posibilidad de decidiropciones tcticas y estratgicas diversas y aun contrarias a las queridas por el go-

bierno central, en la medida de lo autorizado por la Ley de Educacin Superior (queautoriza a aqul a fijar las polticas generales en materia universitaria). Por ello, deacuerdo con el Artculo 30 de la Ley de Educacin Superior, las universidades na-cionales pueden ser intervenidas por el Congreso, o provisionalmente y ad refern-dum del Congreso por el Poder Ejecutivo, por las siguientes causales taxativas: a)conflicto insoluble dentro de la institucin que haga imposible su normal funciona-miento; b) grave alteracin del orden pblico; c) manifiesto incumplimiento de laLey de Educacin Superior.

Pensamos que la situacin del municipio federal porteo es analogable a la

mencionada, tomando como marco al Artculo 129 CN y a la Ley orgnica que se lederiva.La intervencin administrativa interna, cuyo rgimen jurdico ha sido suficien-

temente estudiado por la doctrina, responde a los principios que hemos comentado,aunque sus causales son ms amplias y discrecionales: aqu s rige la necesidad de laadecuacin de opciones tcticas y estratgicas.

Nos parece til slo sealar, al respecto, que en el caso de los subordenamientostanto personalizados como no personalizados, la intervencin se dirige al cargo y noal rgano. El rgano como tal, como soporte de la competencia, siempre ser elmismo, por ejemplo, el rgano Director Nacional, pero el cargo ser desplazado osustituido del rgano por el interventor; tanto es as que, en principio, durante la

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intervencin el funcionario desplazado del rgano conserva su cargo, aun en la even-tual y no necesaria condicin de suspensin. Esto puede no ser as en el caso derganos colegiados, donde un interventor unipersonal reemplace al Colegio, que es

lo que normalmente ocurre tambin con los rganos de gobierno colectivos de losentes descentralizados.Por ello, y por las razones que ya hemos sealado antes, esta intervencin no es

justiciable, salvo en la situacin personal de quien, sin existir otra causal que lojustifique, a causa de la intervencin es perjudicado en los derechos emergentes delcargo (que no pierde), por ejemplo el derecho al salario, con excepcin de lo relativoal derecho al ejercicio de la competencia del rgano para el que fue designado, loque, reitero, viene cubierto por el carcter no justiciable de la intervencin.