balance estructural chile 2010-2014

BALANCE

ESTRUCTURAL

2015

ANALISIS DURANTE EL GOBIERNO DE SEBASTIAN PIÑERA FELIPE FIGUEROA – M. IGNACIA QUINTEROS – VICENTE TORRES -

CARLOS SIERRA.

UNIVERSIDAD CENTRAL DE CHILE | Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública

Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública Cátedra, Administración de las Finanzas Públicas. Profesor, Johnny Saldias. Ayudante, Paulina Araya.

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INDICE

1. Introducción

2. Objetivo del trabajo. (debemos definir una pregunta de investigación, la que debería ser relacionada con el gobierno de Piñera.)

3. Marco Teórico (simplemente la literatura en al que nos basaremos para hacer el trabajo) o ¿Qué es el balance estructural?

o ¿En qué consiste el Balance Estructural? o Política del Balance Estructural

o Regla del Balance Estructural o Elementos condescendientes para la formación del balance estructural o Balance estructural del sector público

4. Hitos relevantes del Balance Estructural 5. Análisis

o Balance Estructural durante el gobierno de Sebastián Piñera 6. Conclusiones 7. Bibliografía

8. Anexos


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1. INTRODUCCION

En el presente trabajo se hablará sobre el balance estructural, el cual se puede definir como un indicador que resulta de estimar el balance presupuestario del gobierno central que se obtendría en un año particular si el precio del cobre estuviera en su nivel de

mediano plazo y la actividad económica estuviera en su nivel de tendencia. Entonces, podemos decir en términos simples que la política del balance estructural consiste en

estimar los ingresos del gobierno ajustándolos por el ciclo económico. Es importante mencionar que esta política fiscal ha jugado un papel relevante en los resultados obtenidos por la economía chilena. La regla estructural aplicada, siendo esta similar a

las utilizadas por economías avanzadas, está especialmente adaptada a las condiciones que enfrenta un país en desarrollo exportador de materias primas en el que el ingreso

fiscal se ve afectado tanto por fluctuaciones cíclicas del PIB como en el precio de los principales productos de exportación.

El Balance Estructural surge en el gobierno del Ex Presidente Ricardo Lagos y el diseño

de esta política en el año 2000 hace referencia a elementos estructurales de las finanzas públicas como a las consideraciones coyunturales. La primera referida a la volatilidad histórica de las principales fuentes de ingresos fiscales y la segunda, a la debilitada

posición de las finanzas públicas a fines de los noventa.

El Balance Estructural fue formalizado a través de la Ley de Responsabilidad Fiscal, Ley N°20.128, promulgada en agosto 2006. Desde su implementación la política del

balance estructural ha presentado diversas modificaciones, de diversos gobiernos, tanto metodológicos como institucionales las cuales se explicaran en las siguientes páginas. Es por esto que este trabajo se enfocará específicamente en el Gobierno del Presidente

Sebastián Piñera, el cual fue parte de las modificaciones que se realizaron al balance estructural.

Para esto se hace necesario realizar un marco teórico que ayude a la explicación del

análisis, se hablará sobre los hitos del balance estructural así como el efecto que puede tener en la economía, se hablará sobre qué consiste el Balance estructural y sus respectivos elementos, posterior a esto nos referiremos al balance estructural durante el

Gobierno de Sebastián Piñera y por último se realizarán las conclusiones correspondientes.


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2. OBJETIVO DEL TRABAJO

El objetivo de este trabajo radica en ser fuente informativa del Balance

Estructural, más específicamente del Gobierno de Sebastián Piñera del año 2010 a 2014. Así mismo, detallar el funcionamiento del Balance estructural,

mostrando las diferentes aristas que lo configuran. Además del estudio crítico de los factores que influencian el comportamiento del balance estructural como lo son: el cobre, el PIB, el valor del dólar, entre otras.

Conocer las evoluciones del balance estructural, sujetas a nuevas modificaciones

implementadas por los gobiernos de turno, correspondientes a los años 2001-2009, con la modificación implantada el 2010 en adelante.

3. MARCO TEORICO

A lo largo del presente trabajo, nos referiremos a diversos términos u conceptos asociados a las finanzas del sector público. Por ende y en vista y considerando que

algunos de ellos pudiesen ser interpretados a partir de una cierta manera correspondido al sesgo que disfrutasen poseer los lectores, a partir de los documentos previamente

leídos, es que en el presente apartado mencionaremos algunos de los términos u conceptos más relevantes.

o ¿Qué es el Balance Estructural?

El balance estructural refleja el balance presupuestario que se produciría si el producto evolucionara de acuerdo a su tendencia, si el precio del cobre y del

molibdeno fueran los de mediano plazo y si los activos del Fisco rentarán a una tasa también de mediano plazo.

Según Heriberto Tapia (2003) el Balance Estructural del gobierno central excluye los

componentes cíclicos más significativos del presupuesto para así evitar reacciones

procíclicas de la política fiscal frente a las fluctuaciones de la economía.

o ¿En qué consiste el Balance Estructural (BE)?

El Balance Estructural, consiste en una estimación de los ingresos del Gobierno Central,

realizando en ellos un ajuste en base al ciclo económico y a partir de ello autorizar un cierto nivel de gasto, el que deberá estar en sintonía con la estimación de ingresos. La idea de fondo que recoge esta estimación como tal, cosiste en que el precio del producto

se mantenga según los parámetros establecido luego del análisis de su tendencia. Ahora bien, para el caso chileno, la principal fuente de ingresos de la que dispone el Estado

como tal consiste en el Precio del Cobre y el Molibdeno, por lo que bajo esa lógica, la


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materialización de lo previamente expresado respecto del Balance Estructural, consiste en que los precios tanto del cobre, como del molibdeno extraído por las mineras se

mantenga según sus estimaciones de mediano plazo. Y a su vez que los activos del fisco como tal se mantengan bajo una misma tasa de mediano plazo proyectada.

Por lo tanto el balance como tal se encuentra condicionado por el ciclo económico que

vive el país en aquel periodo de tiempo, lo que podría traer consigo dos postales de lo que podría ocurrir con la economía chilena. Por un lado tendríamos un ciclo económico o fase cíclica negativa y por el otro una positiva. Y en tal caso es que lo que

normalmente se venía llevando a cabo o más bien implementando como política financiera de nuestro país hasta hace un par de años atrás, consistía en una política fiscal

procíclica1.

En vista de lo anterior es que lo que se comenzó a realizar a partir del año 2001 con el Presidente Ricardo Lagos, más bien mediante la implementación del balance estructural como tal, era consistente en la aplicación de políticas contracíclicas, es decir que en el

momento en el que el Estado chileno percibe un mayor número de ingresos por un alza reiterada en el Cobre, el Estado como tal o más bien el gobierno de turno deberá ahorrar

cierto margen de esas ganancias. Es más durante el periodo presidencial de Ricardo Lago, esta regla era de un 1% del superávit, mientras que por el contrario cuando en nuestro país existe una baja de ingresos a partir de una caída en el valor del Cobre y por

ende un aumento en el precio del Dólar, nos veríamos en la obligación en función de una política contracíclica de gastar mucho más como Estado para así poder incentivar la

economía nacional. Esta regla, recién mencionada, es reconocida a nivel mundial, y según el Fondo Monetario Internacional define a la regla de balance estructural como la “piedra angular del buen comportamiento fiscal de Chile”. (Dabán, 2010, pp.30). Ello

ya que a partir de la implementación de dicha regla de Balance Estructural, se ha reducido la volatilidad fiscal y macroeconómica, aumento del ahorro público en ciclos

expansivos, reducir las percepciones de riesgo sobre la economía chilena, entre otras tantas más lo que ha dejado de manifiesto que la política fiscal nacional llevada a cabo, es capaz de enfrentar una serie de situaciones.

o Política del Balance Estructural

La Política de Balance Estructural consiste, a grandes rasgos, en “estimar los ingresos

del Gobierno Central ajustándolos por el ciclo económico y, consecuentemente, autorizar un gasto público consistente con dichos ingresos. Con esto, se busca eliminar el comportamiento tradicionalmente procíclico de la política fiscal, situación aún

observada en muchos países.” (Larraín, et al. 2011, pp. 5)

Según Valdés Et al. (2015) la política de Balance Estructural contiene tres elementos esenciales:

1. Una medida (métrica) de la posición fiscal

2. Un objetivo para esta medida en un horizonte específico

1 Es decir en periodos de déficit fiscal, el Estado disminuye su gasto. O por el contrario en periodos de superávit, el Estado gasta mucho más.


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3. Instrumentos para alcanzar dicho objetivo

La medida objetivo es el cálculo del Balance Estructural o cíclicamente ajustado del Gobierno Central, que se define como el balance fiscal que se obtendría si el nivel de actividad se ubicara en su tendencia —es decir, si la brecha del PIB fuese cero— y si el

precio del cobre fuera igual al de largo plazo, medido como el promedio esperado para los siguientes 10 años. Esta medida sigue los lineamientos metodológicos del Fondo

Monetario Internacional (FMI). (pp.44)

o Regla del Balance Estructural

Según (Dabán, 2010) el Fondo Monetario Internacional define a la regla de balance estructural como la “piedra angular del buen comportamiento fiscal de Chile”.

Es un indicador que resulta de estimar el balance presupuestario del gobierno central

que se obtendría en un año particular si el precio del cobre estuviera en su nivel de mediano plazo y la actividad económica estuviera en su nivel de tendencia (DIPRES).

Esta puede definirse como compuesta por cinco elementos, a saber:

(i) Un agregado fiscal de referencia (BE);

(ii) Una meta fijada sobre ese agregado (actualmente 0% del PIB); (iii)Un principio de aplicación (ex ante o ex post);

(iv)Sus excepciones o cláusulas de escape, y (v) Los mecanismos de rendición de cuentas o control (Marcel. M, Cabezas. M,

Piedrabuena. B, 2010, pp. 4)

o Elementos Condescendientes para la Formación del Balance Estructural

Como ya adelantamos previamente, uno de los elementos necesarios para el desarrollo del Balance Estructural, o que más bien están contenido en el son los ingresos del cobre

y molibdeno, pero claro existen algunos elementos más, los que podrán ser apreciados mediante una tabla extraída de una presentación de DIPRES del año 2010, la que menciona los elementos necesarios para el BE a partir de una ecuación:

Balance devengado o efectivo del Gobierno Central: corresponde a la diferencia que existe entre los ingresos y los gastos efectivos del Gobierno Central en un periodo (t).

Ajuste Cíclico2: consiste en la estimación del precio del cobre y molibdeno sobre el ingreso efectivo total, proveniente de cuatro categorías:

1. Ingresos tributario no mineros (ITNM)

2. Ingresos tributarios de la gran minería privada (ITM) 3. Ingresos provenientes de Codelco por Cobre y Molibdeno (IC)

4. Ingresos por cotizaciones de salud (ICS)

2 El Ajuste Cíclico (AC ̞) es la suma de los ingresos cíclicos de las cuatro variables.


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La ecuación como tal quedaría de la siguiente manera:

En donde el Balance Estructural 3será igual el balance devengado (el cual corresponde al balance efectivo del periodo) menos los ajustes cíclicos detallados anteriormente.

Además de ello, es necesario destacar como se enlaza el PIB dentro del Balance Estructural como tal:

1. Ingresos tributarios no mineros (ITNM)

Como vimos anteriormente dentro de los elementos que son necesarios para la formación del Balance Estructural, encontrábamos balance devengado y los ajustes

cíclicos. Y es dentro de este último, específicamente en los ingresos tributarios no mineros (ITNM) es que podemos enlazar el PIB de Chile, debido a que los ITNM considera la brecha existente entre el PIB efectivo4 y el tendencial.

El PIB tendencial es determinado utilizando la metodología aprobada por el Fondo Monetario Internacional para la estimación del Balance Estructural en los países desarrollados, que considera una función de producción Cobb-Douglas. Esta función es

calculada utilizada como insumo las opiniones de un panel de expertos convocado cada año para estimar el valor de tendencia o de “uso normal” de los factores productivos que

considera la función: (Formación Bruta de Capital Fijo, Fuerza de Trabajo, y Productividad Total de Factores).

2. Ingresos tributarios de la gran minería privada (ITM)

Los ingresos son percibidos mediante el Impuesto a la Renta de los pagos previsionales mensuales (PPM) efectuados en el año tributario respectivo y la operación renta del año.

Respecto de lo anterior se utilizan los precios de largo plazo determinado por el comité consultivo en cada año.

3. Ingresos provenientes de Codelco por Cobre y Molibdeno (IC)

En cuanto a los ingresos provenientes por venta de cobre, es necesario señalar que se considera la brecha existente entre el precio del cobre efectivo y el de largo plazo.

Siendo el precio de largo plazo estimado sobre la base de los integrantes del comité consultivo (convocado anualmente).

Por otro lado, los ingresos por venta de molibdeno considera la brecha existente entre el precio del molibdeno efectivo y el de largo plazo. En cuanto al precio del molibdeno de

largo plazo utilizado es el promedio móvil del precio mensual de los últimos cuatro años.

3 Para mayor detalle respecto de la estructura de la ecuación sobre Balance Estructural, revisar anexo 1 4 PIB efectivo corresponde al producto interno bruto alcanzado por un país en un determinado año.


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o Balance Estructural del Sector Publico

El balance estructural del sector público (BESP) se ha definido como “el balance presupuestario que hubiese existido en el gobierno central si la economía se hubiese ubicado en su trayectoria de mediano plazo, abstrayendo de los factores coyunturales

que inciden sobre las finanzas públicas” (Marcel. Et al. 2001, pp.10) Para estos que la construcción del BESP en Chile considera tres ajustes en relación al balance contable

del sector público:

1. Ajustes contables en ciertas partidas que se consideran en el balance contable, pero que desde un punto de vista económico no debieran hacerse. Por ejemplo,

las privatizaciones. Éstas corresponden a un cambio de activos y no a un ingreso corriente o de capital, por lo que no debiera incluirse en el balance del sector público. Al hacer estos ajustes contables se llega al denominado balance

ajustado.

2. Precio del cobre de tendencia. Se supone que es posible definir cuál es el

precio del cobre del mediano largo plazo. Para efectos prácticos a partir de 2001 este precio lo fija un “comité de expertos”. Este comité determinó que el precio de referencia para el período 2003/2012 es de USc88/libra. Ése es el precio que

se usa en las estimaciones de los ingresos fiscales correspondientes a CODELCO y, por lo tanto, en la estimación de balance estructural.

3. Producto potencial. Los ingresos fiscales son ajustados por factores cíclicos. Esto es, cuando la economía está por debajo de su producto potencial, la recaudación tributaria (incluyendo ingresos previsionales) es menor que si se

estuviera en el producto potencial. Luego, para el BESP se considera la recaudación consistente con el producto potencial. De alguna forma esto puede

ser visto como una regla para tener un estabilizador automático. Cuando la economía está bajo su potencial, el gasto público puede crecer más que el crecimiento de la economía sin vulnerar la regla del potencial. Lo inverso en

períodos de boom económico. Como la elasticidad tributos se estima igual 1,058, si se asume que el producto se desvía a% del producto potencial, los

ingresos tributarios se deben ajustar en 1,05×a%. Debe destacarse que lo clave aquí es la diferencia entre el nivel del producto potencial y el nivel del producto efectivo, no sus tasas de variación. Podría ser, por ejemplo, que el producto

potencial en un determinado período estuviera creciendo a una tasa relativamente baja, igual a la del producto efectivo. Sin embargo, si se parte de

una situación en que hay una brecha entre el producto potencial y el efectivo, igual hay que hacer el ajuste, ya que lo clave son las diferencias en los niveles.

Una regla de balance estructural como la descrita, en teoría, se traduce en (i) una política fiscal responsable, y (ii) una política fiscal con estabilizadores automáticos.

Ambos objetivos son razonables, por lo que conceptualmente no parecen haber demasiados argumentos para oponerse a una política de esta naturaleza. No obstante,


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hay al menos un problema conceptual y dos prácticos en la forma cómo se aplica la metodología del BESP en el caso de Chile. El primero se refiere a qué es lo que

consideramos sector público: sólo el gobierno central o un concepto ampliado que incluya al Banco Central y a las empresas públicas. Los problemas prácticos se refieren a la estimación de producto potencial y al precio del cobre de largo plazo. Asimismo,

hay una discusión teórica con respecto a si una regla de balance estructural es el instrumento óptimo para alcanzar el objetivo de sostenibilidad fiscal en el largo plazo.

Este último tema se discute en la próxima sección, dedicada precisamente a la sostenibilidad fiscal.

4. HITOS RELEVANTES

El Gobierno de Chile, desde el diseño del Presupuesto de la Nación correspondiente al año 2001, conduce su política fiscal en función de un objetivo para el Balance

Estructural. Esta política fue formalizada mediante la Ley de Responsabilidad Fiscal del año 2006, que determinó que cada gobierno debe establecer por decreto, en un lapso

de 90 días desde su inicio, las bases de la política fiscal que aplicará durante su administración, incluyendo un pronunciamiento explícito sobre las implicancias y efectos de la misma en el Balance Estructural correspondiente al período de su mandato.

La política de Balance Estructural aplicada en Chile ha sido analizada y evaluada en

diversos estudios. En general, las investigaciones concluyen que este marco de política permite contar con un mecanismo que garantiza la solvencia de las finanzas públicas, el

cual da mayor certidumbre respecto de la trayectoria del gasto fiscal y de la deuda pública, además de reforzar la credibilidad de la política fiscal. Esto ha permitido mantener tasas de interés de la deuda pública bajas y que los llamados estabilizadores

automáticos cambien el impulso fiscal asociado al ciclo económico que no depende de decisiones de la autoridad. En el reciente ciclo económico de elevados precios de

materias primas, esta regla permitió además mantener un tipo de cambio real más competitivo que el derivado de una política fiscal que hubiera gastado una mayor proporción de los ingresos efectivos.

Desde su implementación, la medida de Balance Estructural ha registrado

modificaciones metodológicas e institucionales, y también se ha cambiado la meta. Inicialmente se estableció como objetivo de política obtener un Balance Estructural

anual positivo equivalente a 1% del PIB, meta que estuvo vigente entre 2001 y 2007. Esta meta buscaba aumentar los activos y la capacidad de endeudamiento para hacer frente a una serie de pasivos contingentes, siendo el previsional el más relevante. Luego

de un estudio de la sostenibilidad fiscal, la meta fue reducida a un superávit anual equivalente a 0,5% del PIB para el Presupuesto del año 2008. Posteriormente, para el

Presupuesto del año 2009 (ingresado en octubre de 2008, justo después de la caída de Lehman Brothers) se estableció que la meta para el Balance Estructural sería de 0% del PIB. Esto, como una forma de permitir cierta contraciclicidad a la política fiscal en

respuesta a la crisis financiera mundial que amenazaba el crecimiento interno. Medido ex post, el Balance Estructural de ese año terminó siendo un déficit de 3,1%

del PIB, dando cuenta de un impulso fiscal considerable.


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La operación de la regla fiscal en el periodo de la crisis financiera internacional evidenció una serie de limitaciones del marco de política existente hasta ese momento.

En respuesta a los nuevos desafíos, el Gobierno de la anterior administración conformó la Comisión Asesora para el Diseño de una Política Fiscal de Balance Estructural de Segunda Generación, la llamada Comisión Corbo, que elaboró una serie

de propuestas tendientes a seguir perfeccionando el marco de política fiscal en Chile. Las propuestas se centraron principalmente en aspectos metodológicos, en la

cobertura institucional de la regla y en el funcionamiento de los comités de expertos independientes que estiman los parámetros estructurales como: el PIB Tendencial y el Precio de Referencia del Cobre. Asimismo, sugirió la creación de un Consejo Fiscal

que funcionara como un organismo evaluador y asesor respecto de la regla fiscal y de la solvencia del sector público. En respuesta a esta sugerencia, en 2011 se creó el

Consejo Fiscal Asesor. Dando cumplimiento a lo que establece la Ley de Responsabilidad Fiscal, la administración anterior definió como objetivo de su mandato lograr un equilibrio estructural a 2014. Sin embargo, luego de revisar en

retrospectiva el Balance Estructural y concluir que el déficit inicial era mayor, en septiembre de 2011 se envió un nuevo decreto donde se reformulo el objetivo del

periodo y se estableció que el déficit estructural al final de la administración debía ser de 1% del PIB.

La actual administración formuló el marco para la política fiscal del periodo en el

Decreto N° 892, promulgado el 3 de junio de 2014. En su artículo 2° señala que, considerando la situación de déficit estructural con la que terminó el Gobierno anterior, la presente administración tendría como meta fiscal converger gradualmente a una

situación de Balance Estructural en 2018, equivalente a 0% del PIB anual. Dicho decreto explicitó que esta meta sería condicional a la oportuna aprobación e

implementación de la Reforma Tributaria. También precisó que la meta se alteraría sólo ante situaciones macroeconómicas objetivas que justificaran su modificación. Transcurrido más de un año desde la publicación del Decreto N° 892, las condiciones

macroeconómicas han cambiado significativamente. La recuperación de la economía ha demorado más de lo proyectado, el precio del cobre ha caído más allá de las estimaciones de distintos agentes y, más importante, los parámetros estructurales para el

cálculo del balance cíclicamente ajustado se han revisado de manera sustantiva a la baja. Todo lo anterior lleva a revisar y ajustar la estrategia fiscal para lo que resta del periodo

de gobierno. En concreto, el objetivo central de la política fiscal de los próximos años consistirá en una gradual consolidación del déficit estructural, de manera de asegurar la solvencia de las finanzas públicas en un horizonte de mediano y largo plazo, junto con

mantener un acceso al financiamiento externo a bajo costo. Dado el ciclo de desaceleración por el que atraviesa la economía, la consolidación debe ser gradual para

evitar un freno abrupto a la demanda interna. Y debe seguir un camino predecible, de manera de facilitar la coordinación con la política monetaria y lograr un nivel adecuado de expansividad referente a las políticas macroeconómicas, en una combinación

coherente con la mayor competitividad requerida en el nuevo contexto externo de la economía.


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A continuación se muestra un resumen desde el año 2000 hasta el 2011, sus hitos más importantes. El siguiente cuadro fue extraído del texto, “Una política fiscal de balance

estructural de segunda generación para Chile” del año 2011.


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5. ANALISIS

o Balance Estructural durante Gobierno de Sebastián Piñera

El objetivo de este trabajo radica en dar información completa del Balance Estructural

durante el periodo de Gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014). La mayoría de los datos mostrados a continuación son extraídos de la página web de la Dirección de

Presupuestos (DIPRES).

Año 2010

El 21 de mayo del año 2000 el Presidente Ricardo Lagos anuncia que la política fiscal sería guiada por una meta de superávit estructural. De esta forma la propuesta de

sostener la política fiscal sobre una regla orientada a una meta estructural daba señales de un manejo ordenado de las finanzas públicas. Esta regla gana aceptación con el tiempo y genera un consenso en diferentes sectores de la sociedad. En diez años la regla

tuvo la oportunidad de ser probada en fases del ciclo económico obteniendo así resultados favorables en cuanto a una política fiscal sustentable.

En el año 2010 existe una modificación de la metodología de ajuste cíclico a otras

partidas de ingreso, de esta forma se incorpora un ajuste cíclico a los ingresos de operación, a las rentas de la propiedad excluyendo los intereses de los activos financieros del Fisco y a otros ingresos.

En los orígenes del Balance Estructural este se basaba en una formula simple y verificable lo que aportaba transparencia del indicador. Pero en años posteriores se identificaron diversos problemas, haciéndose visible la disyuntiva entre un indicador

más complejo y uno más simple. Un ejemplo claro es el ajuste de la tributación de la minería privada. La cual su estimación se basa en tres tipos de impuestos: renta,

específico y adicional. Y además, no se considera solo la base imponible sino también los pagos previsionales mensuales.

En la crisis económica de 2009 se realizaron modificaciones metodológicas, las cuales tenían el propósito de lograr una política fiscal más contra-cíclica (más expansiva), esto

en el contexto de la gran crisis internacional la cual repercutía en la economía chilena. De esta forma para el Balance Estructural del 2009 se agregaron dos partidas corregidas

por el ciclo: los ingresos por los intereses de los activos financieros del Tesoro Público y un subconjunto de otros ingresos los cuales incluyen ingresos operacionales y rentas de la propiedad, excluyendo así intereses de activos del Tesoro. En cuanto a los ajustes

metodológicos, estos fueron hechos consistentes en:

(i) La incorporación de ajustes para aislar el efecto de las medidas tributarias transitorias en los ingresos estructurales y:

(ii) La revisión de las estimaciones de elasticidades de ingresos tributarios respecto del PIB.

Este tratamiento que se da a las medidas tributarias transitorias hace que se abra la

discusión con respecto a la selección del concepto de ingreso permanente para la


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estimación de la meta del Balance Estructural. Debido a estas modificaciones metodológicas en el año 2009 el déficit estructural del PIB se re estimo de -1,1% a 3%.

El terremoto y tsunami de febrero 2010 deja daños severos en capital físico de las

empresas y en la infraestructura productiva nacional. Es por esto que el gobierno optó por un conjunto de medidas que complementaba aumentos transitorios y permanentes

de impuestos y reasignaciones del gasto. Considerando así los costos de reconstrucción por el terremoto, es así como el Gobierno de Sebastián Piñera planteo una meta de convergencia del déficit estructural a 1% del PIB en 2014. En consecuencia durante año

2010 se disminuye el déficit estructural a un 2,0% del PIB en comparación con el año 2009. (Cuadro 1 y gráfico 6)

Dentro de los hechos importantes realizados en 2010 se encuentran que:

Enero: se incorpora el ajuste cíclico por efecto del PIB en otros ingresos. Mayo: Ministerio de Hacienda convoca a Comité Asesor para el diseño de una

política fiscal de balance estructural de segunda generación para Chile. Agosto: se publica informe de avance del Comité Asesor con propuestas que son

aceptadas a cabalidad por el Ministerio de Hacienda.


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Año 2011

La proyección de gasto del Gobierno Central Consolidado para el año 2011 asciende a $26.169.352 millones, monto que resulta $ 520.975 millones inferior a

lo que fuera aprobado en la Ley de Presupuestos. Esta proyección de gastos incorpora el ajuste fiscal implementado en el segundo trimestre del año mencionado , a partir del cambio en el escenario macroeconómico con lo que se

espera un déficit estructural del 1,6% del PIB. La decisión de ajuste fiscal anunciado el 23 de marzo del 2011 en el gasto respondió a una coyuntura macroeconómica

muy distinta de aquella en la que se aprobó el presupuesto, presentado al Congreso a fines de septiembre de 2010. Se buscó con ello contribuir a moderar la inflación, en un momento en que las expectativas habían subido

significativamente. Las medidas del Fisco contribuyeron y potenciaron las medidas del Banco Central, que procedió a aumentar la tasa de interés rectora, y han

contribuido en conjunto a lograr un ajuste en la inflación y en las expectativas de los agentes.

La rebaja de gasto alcanzó US$750 millones, equivalentes a 1,3% del gasto del Gobierno Central Consolidado y a 0,4% del PIB. Esta rebaja estuvo

sustancialmente dirigida al gasto corriente (61,4%, de los montos ajustados). Pese a que en el ajuste participaron todos los ministerios, se privilegió mantener

inalterado el foco en gasto social, en inversiones y en las regiones.

Con ello, y después de los efectos del ajuste, se logró mantener un crecimiento por sobre el 14% en el gasto social respecto a la Ley 2010. Dada la menor proporción de gasto de capital en el ajuste, éste conservó un crecimiento cercano

al 16% respecto a la Ley 2010. Además, el ajuste no consideró rebajas en los recursos para inversión regional del FNDR; después de un ajuste marginal en

provisiones (0,6% de lo distribuido y por distribuir) el presupuesto para inversión regional superó en un 23% el año de mayor ejecución histórica (2009) y en más de 30% lo ejecutado en el año 2010. Por otra parte, se debe señalar que el

ajuste fiscal implementado a principios del segundo trimestre no afectó ninguno de los acuerdos incorporados en el texto del protocolo ni a las indicaciones

acordadas con el Congreso.

Por otro lado, con posterioridad se incorporaron al presupuesto los mayores gastos consistentes con los ingresos adicionales que se obtuvieron por el cambio

en el impuesto específico a la actividad minera, según la Ley 20.469. Cabe destacar que no todos los ingresos efectivos que se percibieron por el aumento del impuesto específico se destinaron a un mayor gasto, debido a que parte de

ese aumento incorpora un efecto del ciclo del precio del cobre y por ende no corresponden a ingresos estructurales. Los ingresos estructurales se estimaron en

torno a los US$180 millones para el año 2011.

La citada ley, en su artículo tercero, creó el Fondo de Inversión y Reconversión Regional (FIRR) con el objeto de destinar los mayores recursos recaudados por este impuesto al financiamiento de obras de desarrollo de los gobiernos


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regionales y municipalidades del país. Dicha ley le encargó al Ministerio de Hacienda, en conjunto con el Ministerio del Interior, regular en un Reglamento la

administración, operación, condiciones, destino y distribución de los recursos del Fondo. Conforme a la ley N°20.469 se decretaron los primeros US$ 100 millones correspondientes a la asignación prevista para este año en el FIRR,

destinando un tercio de ellos exclusivamente para las regiones mineras. Los restantes recursos incrementales asociados al cambio a la Ley, que la regla

permitía disponer como mayores ingresos estructurales, fueron asignados para ser gastados siguiendo los criterios del Protocolo que acompañó a la tramitación de la ley, destinándose fundamentalmente a compras de terrenos para viviendas

sociales y para equipamiento educacional y de salud. La proyección actual de gasto para 2011, a su vez, es menor que la informada en junio del presente año

en $121.458 millones, y es consistente con la mantención de un déficit estructural del 1,6% del PIB, manteniéndose la proyección incluida en el “Informe de Evaluación de la Gestión Financiera 2010 y Actualización de

Proyecciones para 2011”, de junio de este año.

Este gasto junto a la actualización en las proyecciones de ingresos efectivos arrojan un balance efectivo de $1.343.251 millones, equivalente a 1,2% del PIB3.

Por su parte, se proyecta un déficit estructural de $1.783.407 millones, equivalente a -1,6% del PIB.

Año 2012

La proyección actualizada de gastos del Gobierno Central Total para el año 2012, considera un monto de $28.400.435 millones, lo que representa una disminución de $60.541 millones respecto de la Ley de Presupuestos aprobada (-0,2%). La cifra,

comparada con la ejecución de gasto 2011, corresponde a un crecimiento real de 6,3%.

Este gasto, junto con la actualización en las proyecciones de ingresos efectivos, conduce a un déficit efectivo de $221.675 millones, equivalente a 0,2% del PIB

estimado para el año. Una vez realizados los ajustes cíclicos a los ingresos, se proyecta un déficit estructural de $1.220.706 millones, equivalente a 1,0% del

PIB ). El balance estructural esperado es inferior al déficit de 1,5% del PIB proyectado en la elaboración del proyecto de Ley de Presupuestos, diferencia que se explica en parte por el pago extraordinario del impuesto único de primera categoría

realizado por una empresa minera, señalado anteriormente. Adicionalmente, al descontar de las estimaciones los ingresos y gastos por concepto de intereses, se

obtiene un balance primario efectivo de $110.528 millones equivalente al 0,1% del PIB y un déficit primario estructural de $888.503 millones equivalente a 0,7% del PIB estimado para el año.

Año 2013

Para el cálculo del Balance estructural del año 2013, se tomaron en consideración

variables económicas efectivas y estructurales, estos datos han sido extraídos de informes contenidos en DIPRES, y la tabla con los respectivos datos en este expuesto

serán visibles para el lector dentro de los anexos del presente trabajo. Por lo tanto para


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comprender los resultados que se expongan a continuación se le recomienda al lector revisar los anexos nº2 y nº3 como pueden ver en la tabla referente a los valores

estructurales, podemos apreciar la variación que se realiza entre los datos tendenciales del PIB, así como también valores referenciales del cobre y tasas de impuestos asociadas a la minería.

Por otro lado, también es apreciable dentro de los anexos una tabla referente a variables económicas nacionales, como lo son el PIB, IPC y valores como la producción en toneladas de la Gran Minería Privada (GMP10). Y es respecto a este último que se

puede suscitar un análisis referido a que dentro del año 2013, se vivió un apogeo dentro de la demanda de cobre y porque no decirlo del molibdeno, aunque principalmente

cobre, pese a que el valor del precio en centavos del cobre era mucho mayor durante el año 2012, esto no quita que sin lugar a duda si lo apreciáramos desde una perspectiva empresarial, pese a la baja en el valor del metal, este género mayor demanda y por ende

mayores dividendos debido a la gran cantidad de toneladas producidas.

Debido a un tema de espacio propiamente del trabajo que se lleva a cabo obviaremos algunos datos, los cuales si bien no representaremos mediante las tablas pertinentes, si

serán expuestos dentro del ajuste cíclico total de ingresos respetivos para el año 2013, el cual será presentado a continuación y en este podemos esbozar como los ingresos obtenidos por parte de la GMP10 referente al periodo correspondiente del año 2013, fue

un gran salvavidas para la economía chilena en aquel entonces, ello debido a que como vemos en la siguiente tabla, los ingresos tributarios no mineros 5expresados en millones

de pesos marcan una cifra de -456.992 lo que como podemos apreciar se ve reflejado en un -0,3% del PIB del año respectivo. Además respecto de las cotizaciones de salud de igual forma se quedó al debe en la recaudación de ingresos, lo que nuevamente trajo

consigo un saldo negativo de -27.459 el cual si bien al apreciarlo dentro de la tabla su traducción en términos del porcentaje del PIB da un valor de 0,0 es simplemente porque

se realizó una aproximación decimal de por medio. Igualmente es el caso de los ingresos obtenido de Codelco, también al debe con -44.762 millones de pesos. Ahora destacaremos la relevancia que párrafos atrás mencionamos respecto de la GMP10 ya

que está a partir de la tributación que le confiere al Estado, fue capaz de reducir el efecto cíclico total del año 2013, siendo este reducido y llegando a la cifra de -107.892

millones, lo que traducido en términos del PIB correspondería a un -0,1%. Como pueden ver el simple hecho de que la gran minería privada hubiese aumentado su producción de toneladas del metal en un alto porcentaje incidió en la baja del efecto

cíclico total que se habría apreciado como antes mencionamos.

5 Ver anexo 4 para mayor detalle respecto a los Ingresos Tributarios no Mineros


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Ahora bien lo anterior correspondía a un análisis visto netamente desde lo ingresos efectivos del Estado. Pero a continuación nos referiremos al Balance Cíclicamente Ajustado del Gobierno Central del año 2014. El cual arrojo los siguientes resultados:

Balance Efectivo -822.740 millones y si a eso el reducimos el efecto cíclico (ajuste cíclico) antes señalado de -107.892 millones. Nos da como resultado de Balance

cíclicamente ajustado/Balance Estructural la cifra de -714.848 millones (resultados extraídos del documento Balance Estructural año 2013 DIPRES). La última cifra señalada correspondería a un -0,5% del PIB del año 2013, lo cual nos habla

explícitamente de un déficit vivido por la economía nacional en aquel año, pero que no debe engañar al lector, ya que esta era una tendencia vivida desde el año 2008 y esta

cifra del año 2013 es una de las más bajas de aquel periodo, pese a la crisis económica a nivel mundial que se había vivido. Es decir estos datos que serán expuesto posteriormente dentro de las conclusiones del trabajo, dan cuentas de como Chile se

encontraba saliendo de aquel periodo de déficit.

Año 2014

Cabe destacar que si bien el trabajo se centra en el Balance Estructural referente al periodo presidencial de Sebastián Piñera, de igual modo decidimos abordar el periodo comprendido por al año 2014, ello ya que el Ex presidente Sebastián Piñera alcanzo a

estar como mandatario durante parte del respectivo año.

Ahora bien, para el cálculo del Balance estructural del año 2014, se tomaron en consideración variables económicas efectivas y estructurales, estos datos han sido

extraídos de informes contenidos en DIPRES, y la tabla con los respectivos datos en este expuesto serán visibles para el lector dentro de los anexos del presente trabajo. Por

lo tanto para comprender los resultados que se expongan a continuación se le recomienda al lector revisar los anexos nº5 y nº6 como pueden ver en la tabla referente a los valores estructurales, podemos apreciar la variación que se realiza entre los datos

tendenciales del PIB, así como también valores referenciales del cobre y tasas de impuestos asociadas a la minería.

Respecto de las variables económicas efectivas del año 2014, podemos apreciar una

baja respecto del valor del Cobre en comparación del año 2013, lo que sumado también a una baja en la producción por tonelada del metal de una u otra forma podría mermar dentro del efecto cíclico final del periodo.


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Nuevamente por un tema de disponibilidad de espacio, es que debemos recalcar el hecho que no adjuntaremos todas la tablas6 que explican algunos de los indicadores que

conforman como tal el Balance Estructural, pero si el lector debe considerar que estos datos han de ser recopilados al interior de la tabla final del periodo, por lo que de igual modo se tendrán a disposición dichos datos. Continuando con nuestro análisis luego de

aclarado lo anterior, es que podemos señalar que los porcentajes de las variables en juego expresadas en la siguiente tabla, han vivido un aumento respecto de las mismas

durante el año 2013, lo cual no es positivo. Sumado a ello, es que los ingresos tributarios obtenidos a partir de la GMP10 durante ese año se vieron reducidos, debido a que el valor del dólar cayó y además su producción en toneladas se vio disminuida, lo

que sin lugar a dudas mermo dentro del aporte que significaba en termino de ingresos para la realización del Balance Estructural la GMP10.

Como podemos ver pese a la intervención de los ingresos tributarios de la gran minería

privada, los cuales fueron de 173.640 millones de pesos, los que reflejan un 0,1% del PIB nacional, no pudo hacer demasiado frente al efecto cíclico total. El cual alcanzo una

cifra de -1.580.850 millones de pesos los que son expresados en el -1,1% del PIB

Por último, es que las cifras del Balance Efectivo obtenidas para el año 2014

corresponden a -2.410.906 millones de pesos (-1,6% del PIB) a lo que si descontamos el efecto cíclico expuesto en la tabla anterior, el que corresponde a -1.580.850 millones de

pesos. Nos generaría un resultado de Balance Cíclicamente Ajustado o más bien Balance Estructural, de -830.055 millones de pesos, que corresponden a el -0,6% del PIB, por lo que se ve reflejada una leve alza en al déficit del Estado chileno, lo que

puede representar las ocurrencias del hoy en día en nuestro país, con lo que nos atreveríamos a decir que posiblemente el Balance Cíclicamente Ajustado del periodo

2015 alcanzara un déficit cercana al -1% del PIB.

6 Para mayor información respecto del Balance Estructural del año 2014 revisar el siguiente link: http://www.dipres.gob.cl/594/articles-133178_doc_pdf.pdf


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6. CONCLUSIONES

Mediante el trabajo presentemente señalado, es que realizamos un análisis referente al Balance Estructural de nuestro país, el cual como apreciamos en un comienzo, hace alusión a las diferencias existentes entre el presupuesto ex ante y los valores efectivos

obtenidos ex post. Esta variación que se aprecia y que termina consolidándose como el efecto cíclico total en términos económicos, se debe principalmente a errores o más bien

falencias al momento de llevar a cabo la proyección de ciertas variables macroeconómicas claves. Todo lo anterior sumado a los ingresos y gastos efectivos, son revisados mediante la ejecución presupuestaria, lo que termina mermando como ya

vimos en una desviación ex post. En definitiva es que la evaluación ex post deberá realizarse en virtud de aquellas

variables cuya proyección dependa del Ministerio de Hacienda. Por otro lado, refiriéndonos específicamente a la meta u regla establecida respecto del Balance Estructural en el Estado, mantuvo una constante desde el año 2001 hasta el año

2007, manteniéndose un valor de superávit de un 1,0% del PIB. Distinto fue la experiencia que se comenzó a vivir a partir del año 2008 en adelante, debido a que la

meta se vio reducida paulatinamente, llegando a un 0,0% del PIB durante el año 2009, a raíz de la crisis económica vivida a nivel mundial, lo que sin lugar a dudas mermo dentro del gasto público empleado durante dicho periodo, lo que redundo en un

Balance Estructural con un déficit de -1,2% del PIB. A raíz de lo anterior es que durante el Gobierno del Presidente Sebastián Piñera, la meta se replanteo a un -1,0% del PIB

hasta el año 2014, ello debido en parte a la crisis económica antes mencionada, pero también debido al terremoto vivido durante el año 2010 y la reconstrucción que se debía realizar a los zonas que vivieron catástrofes.

De hecho, como se presenta dentro del balance cíclicamente ajustado que muestra la historia de los resultados obtenidos hasta el año 2014, dan a entender una tendencia

vivida por nuestro país a raíz de la crisis económica mundial, mediante la que se debió recurrir a políticas contracíclicas, para poder acapiar las necesidades económicas del país, lo que sumado a las catástrofes naturales vividas a partir del año 2010 en chile,

fueron mermando. Claro está, es necesario reconocer que durante el año 2011 en adelante, esta baja respecto del déficit que se vive al interior del propio Balance


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Estructural, hace alusión al alza vivida con respecto del valor del Cobre, además de la gran cantidad de toneladas producidas durante aquel periodo, la que tuvo su mayor

ápice durante los años venideros, a excepción de lo suscitado en el año 2014, donde el valor del Cobre comenzó a tender a la baja, además del nivel de producción, lo que mermo claramente dentro de los ingresos percibidos por el Estado respecto de la

tributación que la GMP10 realiza año a año y que es capaz de reducir en gran medida aquel porcentaje de déficit que se viviría año a año.

Por ultimo para dar fin a estas conclusiones, es necesario señalar que a nuestro parecer la estrategia realizada durante el Gobierno de Sebastián Piñera, en materia financiera en

relación de la regla que se mantendría hasta el año 2014 en nuestro país, fue acertada, ya que como sabemos la finalidad de la ejecución de un Balance Estructural, consiste en la

aplicación de políticas contracíclicas, evitando de este modo la implementación de políticas procíclicas. Las que únicamente confieren un mayor daño a los Estados, es por ello que a nuestro parecer la medida implementada por Piñera respecto de realizar una

meta avocada al déficit, tomando en consideración la crisis económica vivida en aquel periodo, sumado al terremoto del año 2010, trajo consigo un menor impacto económico

que aquel que pudo haberse vivido en Chile, además del ápice vivido en la minería en aquel periodo, lo que trajo consigo esta merma en el déficit vivido. Ahora realizando un análisis más futurista, es que nos arriesgamos a señalar que el panorama vivido hoy año

2015, mantendría este efecto de déficit, el cual se verá acentuado debido al aumento del Dólar y la baja en el valor del Cobre, además de tomar en consideración la situación

actual vivida por Codelco. Por lo que consideramos el déficit como tal se mantendrá durante este año y de hecho creemos este será mucho mayor que el año 2014.


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7. BIBLIOGRAFIA

Chan-Lau, J., T. Dabán, N. Magud and L. Medina. (2010), “Chile: Selected

Issues Paper”, International Monetary Fund, IMF Country Report No. 10/299.

Larraín, F., Costa, R., Cerda, R., Villena, M., & Tomaselli, A. (2011). Una

política fiscal de balance estructural de segunda generación para Chile. Estudios de

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Marcel M., M. Cabezas y B. Piedrabuena (2010), “Recalibrando la Medición del

Balance Estructural en Chile”, Banco Interamericano de Desarrollo.

Marcel M., M. Tokman, R. Valdés y P. Benavides (2001), “Balance Estructural

del Gobierno Central, Metodología y Estimaciones para Chile: 1987-2000”, Serie de

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Valdés R. (2015) “Estado de la Hacienda Publica 2015”. Santiago, Chile.

Textos Revisados

Indicador del Balance Cíclicamente Ajustado (Metodología y Resultado) 2014

Indicador del Balance Cíclicamente Ajustado (Metodología y Resultado) 2013

Una política fiscal de balance estructural de segunda generación para Chile

(DIPRES, 2011)

Recalibrando al Medición del Balance Estructural en Chile (BID) publicado 2012

Balance Estructural del Gobierno central de Chile: análisis y propuestas (CEPAL)

2003

Política Fiscal de Balance Estructural en Chile: Lecciones tras 10 años de Aplicación

(DIPRES, 2010)

Sitios Web

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8. ANEXOS

1. Formula de Balance Estructural

2. Variables estructurales para 2013


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3. Variables económicas efectivas 2013


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4. Efecto cíclico de los ingresos tributarios no mineros (ITNM) 2013

5. Variables estructurales para 2014


24

6. Variables económicas efectivas 2014

balance estructural chile 2010-2014

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