En plena crisis económica, Cataluña ha alcanzado una En plena crisis económica, Cataluña ha alcanzado una En plena crisis económica, Cataluña ha alcanzado una En plena crisis económica, Cataluña ha alcanzado una

tasa de desempleo de casi el 20tasa de desempleo de casi el 20tasa de desempleo de casi el 20tasa de desempleo de casi el 20 %, el doble de la media %, el doble de la media %, el doble de la media %, el doble de la media

de la Unión Europea. Esto ha situado el debate sobre las de la Unión Europea. Esto ha situado el debate sobre las de la Unión Europea. Esto ha situado el debate sobre las de la Unión Europea. Esto ha situado el debate sobre las

políticas activas de empleo en un lugar preeminente de políticas activas de empleo en un lugar preeminente de políticas activas de empleo en un lugar preeminente de políticas activas de empleo en un lugar preeminente de

la agenda pública. Además, no hace mucho que el diseño la agenda pública. Además, no hace mucho que el diseño la agenda pública. Además, no hace mucho que el diseño la agenda pública. Además, no hace mucho que el diseño

de las políticas activas de empleo ha sido descentralizado de las políticas activas de empleo ha sido descentralizado de las políticas activas de empleo ha sido descentralizado de las políticas activas de empleo ha sido descentralizado

a las comunidades autónomas, abriendo así una ventana a las comunidades autónomas, abriendo así una ventana a las comunidades autónomas, abriendo así una ventana a las comunidades autónomas, abriendo así una ventana

de oportunidad para su reforma e innovación. ¿Qué hay de oportunidad para su reforma e innovación. ¿Qué hay de oportunidad para su reforma e innovación. ¿Qué hay de oportunidad para su reforma e innovación. ¿Qué hay

que hacer a este respecto? ¿Qué evidencia hay sobre lo que hacer a este respecto? ¿Qué evidencia hay sobre lo que hacer a este respecto? ¿Qué evidencia hay sobre lo que hacer a este respecto? ¿Qué evidencia hay sobre lo

que mejor funciona en las políticas activas?que mejor funciona en las políticas activas?que mejor funciona en las políticas activas?que mejor funciona en las políticas activas?

Según la evidencia disponible, lo que más ayuda a una

persona desempleada a corto plazo es proporcionarle

asistencia para la búsqueda de empleo. Así, cuando una

persona se queda sin trabajo, el primer paso sería reali-

zar un análisis exhaustivo de su perfil para ver qué cuali-

ficaciones posee, qué alternativas se le pueden recomen-

dar, ayudarle para que aprenda a buscar trabajo, a re-

dactar solicitudes de empleo, obligarle a participar en

reuniones periódicas semanales o quincenales; en defi-

nitiva todo lo que puede denominarse «activación». Lo

que no tiene sentido es hacerla participar desde el inicio

en programas, ya que lo que realmente ayuda a las per-

sonas en este primer periodo es proporcionarles una

cierta estructura para la búsqueda de empleo, intentar

captar las particularidades de su caso, y esclarecer qué

es lo más adecuado para ellas. Un buen ejemplo de ello

sería el «Gateway Period» de los programas New Deal

del Reino Unido. Básicamente, se empieza por aquí.

¿Cuándo entran en acción los programas?¿Cuándo entran en acción los programas?¿Cuándo entran en acción los programas?¿Cuándo entran en acción los programas?

Si pasado el período de activación la persona continúa en

el paro, entonces tendremos que dilucidar qué hacer a

continuación. Según la evidencia disponible, lo que fun-

ciona razonablemente bien son los programas de sub-

vención de los salarios en el sector privado. No obstante,

me temo que todavía no conocemos con certeza cuál es

la sostenibilidad de los puestos de trabajo que se crean

con este tipo de subsidios, cuánto tiempo permanecen

las personas beneficiarias en la empresa una vez finaliza

la subvención, y cómo podemos evitar los efectos de sus-

titución y desplazamiento, es decir, que la persona sub-

vencionada quite el puesto de trabajo a otro parado o

trabajador. En este sentido, siempre hay cierto riesgo de

que las empresas beneficiarias utilicen la subvención

para contratar personas que igualmente hubieran con-

tratado sin la subvención, con lo cual, incluso si los em-

pleados conservan su puesto de trabajo al finalizar el

subsidio, sigue siendo dinero público perdido. Que esto

ocurra con mayor o menor intensidad depende de cuál es

el país o el mercado de trabajo del que estemos hablan-

do. En resumen, aunque los estudios realizados hasta la

fecha han identificado efectos positivos de los programas

de salarios subvencionados en el sector privado, es evi-

dente que aún se necesita más investigación al respecto.

Repensando las políticas activas de empleo en Repensando las políticas activas de empleo en Repensando las políticas activas de empleo en Repensando las políticas activas de empleo en

tiempos de crisis. Reflexiones desde la evalua-tiempos de crisis. Reflexiones desde la evalua-tiempos de crisis. Reflexiones desde la evalua-tiempos de crisis. Reflexiones desde la evalua-

ción. Entrevista con Jochen Kluveción. Entrevista con Jochen Kluveción. Entrevista con Jochen Kluveción. Entrevista con Jochen Kluve

Avaluació per al Bon GovernAvaluació per al Bon GovernAvaluació per al Bon GovernAvaluació per al Bon Govern Número 1. Mayo 2011

Jochen Kluve es catedrático de economía laboral empírica en la Escuela de Econo-

mía y Negocios de la Universidad Humboldt, y director de la oficina de Berlín de

RWI, un centro de investigación científica y asesoría sobre políticas públicas. Des de

2009, es miembro del consejo asesor de Ivàlua en evaluación de políticas activas de

ocupación.

2

¿Y los programas de formación?¿Y los programas de formación?¿Y los programas de formación?¿Y los programas de formación?

En principio, parece una buena idea intentar me-

jorar el capital humano y las cualificaciones de las

personas para incrementar así su empleabilidad.

De hecho, las evaluaciones realizadas suelen de-

tectar casi siempre un impacto positivo, aunque

más bien modesto. Asimismo, conviene destacar

algunos patrones bastante interesantes detecta-

dos por dichas evaluaciones. En primer lugar, que

la formación obtiene mejores resultados a largo

plazo, es decir, que puede generar impactos posi-

tivos que no se materializan hasta que no han

transcurrido algunos años. En segundo lugar, en

un análisis que realizamos en Alemania hace

algún tiempo, examinamos programas de forma-

ción que duraban entre uno y trece meses. Anali-

zamos si existía algún patrón sobre la duración

del tratamiento, ya que a algunas personas se les

asignaban periodos de formación de dos meses, a

otras de seis, etc. Descubrimos un patrón intere-

sante que marcaba un incremento de la efectivi-

dad hasta alrededor de los 100-120 días, y des-

pués esta permanecía prácticamente inalterada.

Así pues, dedicar un esfuerzo adicional pasado el

umbral de los cuatro o cinco meses no parece

resultar rentable, ya que el tiempo adicional no

marca ya ninguna diferencia en términos de em-

pleabilidad.

¿Existe alguna evidencia sobre qué tipo de forma-¿Existe alguna evidencia sobre qué tipo de forma-¿Existe alguna evidencia sobre qué tipo de forma-¿Existe alguna evidencia sobre qué tipo de forma-

ción resulta más útil?ción resulta más útil?ción resulta más útil?ción resulta más útil?

Las evaluaciones de la formación ocupacional no

suelen detallar mucho lo que hacen realmente los

participantes. Esto es debido a que los datos ad-

ministrativos utilizados en la investigación acadé-

mica contienen información del tipo «la persona X

participó en un programa de formación durante el

mes Y», pero no se especifica qué tipo de forma-

ción, y a menudo tampoco el investigador se mo-

lesta en averiguarlo. Así pues, en las evaluacio-

nes lo que solemos encontrar es una simple cla-

sificación que solo distingue entre si se trata de

una formación en el aula o de una formación

práctica vinculada a un puesto de trabajo.

Así pues, respecto a la pregunta de si existe algún

tipo de formación más útil, a menudo se trata

más de una cuestión de plausibilidad: parece ra-

zonable pensar que tiene más sentido combinar

algún tipo de formación en el aula con algún tipo

de trabajo práctico. Pero es difícil derivar de ello

verdades generales. Lo que sí sabemos, en cual-

quier caso, es que es importante que la formación

ocupacional implique alguna forma de acredita-

ción, que podría consistir incluso en la obtención

de un título en el caso de aquellos programas

más extensos. En primer lugar, porque crea in-

centivos para que los participantes terminen el

programa, y en segundo lugar, porque es una

forma de emitir señales a los potenciales emplea-

dores.

Los programas de creación directa de ocupación Los programas de creación directa de ocupación Los programas de creación directa de ocupación Los programas de creación directa de ocupación

en el sector público, como por ejemplo los planes en el sector público, como por ejemplo los planes en el sector público, como por ejemplo los planes en el sector público, como por ejemplo los planes

de ocupación en Cataluña, son también una políti-de ocupación en Cataluña, son también una políti-de ocupación en Cataluña, son también una políti-de ocupación en Cataluña, son también una políti-

ca activa muy utilizada. ca activa muy utilizada. ca activa muy utilizada. ca activa muy utilizada.

Sí, claro, aunque en

realidad no son muy

buena idea. Se trata

básicamente de ofrecer

trabajo a la gente sin

preocuparse de incre-

mentar su capital humano, por lo que no debería

sorprendernos que los resultados de las evalua-

ciones de este tipo de programas no sean buenos.

De hecho, los malos resultados obtenidos por los

programas de creación directa de ocupación son

un patrón que se repite en todo tipo de países. Por

ejemplo, la evaluación de los planes de ocupación

de Cataluña ha puesto de manifiesto que estos

programas pueden acabar convertidos en una

3

subvención en forma de mano de obra para ayun-

tamientos y entidades sin ánimo de lucro, los

cuales acaban contratando los candidatos jóvenes

y relativamente cualificados que mejor se ajustan

al puesto de trabajo, en lugar de las personas

desempleadas que tienen una mayor necesidad

de participar en un programa que les ayude a

reincorporarse al mercado laboral. Por este moti-

vo, la tendencia a nivel internacional es abando-

nar o recortar este tipo de programa, y mantener-

lo únicamente como un tipo de política pasiva de

último recurso, dirigida a las personas más des-

favorecidas y difíciles de colocar en el mercado de

trabajo.

Otra de las principales preocupaciones en Catalu-Otra de las principales preocupaciones en Catalu-Otra de las principales preocupaciones en Catalu-Otra de las principales preocupaciones en Catalu-

ña es el desempleo juvenil y la gran cantidad de ña es el desempleo juvenil y la gran cantidad de ña es el desempleo juvenil y la gran cantidad de ña es el desempleo juvenil y la gran cantidad de

personas jóvenes que ni estudian ni trabajan. personas jóvenes que ni estudian ni trabajan. personas jóvenes que ni estudian ni trabajan. personas jóvenes que ni estudian ni trabajan.

Respecto a este grupo específico de personas Respecto a este grupo específico de personas Respecto a este grupo específico de personas Respecto a este grupo específico de personas

jóvenes, desempleadas y con baja cualificación, jóvenes, desempleadas y con baja cualificación, jóvenes, desempleadas y con baja cualificación, jóvenes, desempleadas y con baja cualificación,

¿existe algún tipo de política activa de empleo que ¿existe algún tipo de política activa de empleo que ¿existe algún tipo de política activa de empleo que ¿existe algún tipo de política activa de empleo que

haya demostrado obtener buenos resultados?haya demostrado obtener buenos resultados?haya demostrado obtener buenos resultados?haya demostrado obtener buenos resultados?

Muchos estudios de evaluación apuntan a que las

políticas activas no funcionan demasiado bien con

los jóvenes. Esto tiene que ver probablemente con

el hecho de que si tienes 25 años y eres un des-

empleado de larga duración quizá ya sea dema-

siado tarde; es muy difícil que un programa de

formación marque alguna diferencia si con 25

años una persona ya lleva tres o cuatro años des-

empleada, probablemente tras haber abandonado

el colegio antes de tiempo o habiendo superado

únicamente la educación primaria.

Por eso, la cuestión que debe abordarse no tiene

tanto que ver con las políticas activas de empleo,

sino con la necesidad de hacer algo en una fase

mucho más temprana en la vida de esas perso-

nas. La primera cuestión que debe abordarse es

cómo reducir la tasa de abandono escolar y, tras

ello, lo siguiente es pensar qué hacer con los jó-

venes que tienen 16 años y han terminado la en-

señanza obligatoria; básicamente, cómo introdu-

cirles en alguna modalidad de formación profe-

sional. En cualquier caso, es probable que tenga

sentido hacer retroceder este razonamiento mu-

cho más atrás, hasta abordar la cuestión de cómo

mejorar el sistema educativo, empezando desde

la educación infantil.

En cualquier caso, ¿cree que las políticas activas En cualquier caso, ¿cree que las políticas activas En cualquier caso, ¿cree que las políticas activas En cualquier caso, ¿cree que las políticas activas

pueden hacer algo por las personas jóvenes des-pueden hacer algo por las personas jóvenes des-pueden hacer algo por las personas jóvenes des-pueden hacer algo por las personas jóvenes des-

empleadas?empleadas?empleadas?empleadas?

Sí, hasta cierto punto. Como ya he comentado, el

New Deal for Young People del Reino Unido sería

un buen modelo a seguir. Primero existe un pe-

riodo de activación, o «gateway period», en el que

un trabajador social debe determinar qué proble-

mas afronta el joven, qué ha hecho esa persona

hasta el momento, qué cualificaciones tiene, a

qué trabajos puede aspirar con ellas, y ayudarle a

activarse. Luego, si eso no funciona, el New Deal

ofrece una opción entre las siguientes: más for-

mación y educación, ocupación en el sector públi-

co en un puesto de trabajo general o en un

«Grupo de labores medioambientales» o un em-

pleo subvencionado; y se elige aquella opción que

mejor cubra las necesidades particulares de esa

persona, según la definición del perfil que se ha

realizado en la fase Gateway. Pero, de hecho, este

procedimiento ideal —«primero, Gateway, luego

una política activa hecha a medida»— es el mis-

mo para jóvenes y para adultos.

4

Otra cuestión que está cobrando relevancia ac-Otra cuestión que está cobrando relevancia ac-Otra cuestión que está cobrando relevancia ac-Otra cuestión que está cobrando relevancia ac-

tualmente es el vínculo entre las políticas activas tualmente es el vínculo entre las políticas activas tualmente es el vínculo entre las políticas activas tualmente es el vínculo entre las políticas activas

y pasivas, el cual ya está establecido en muchos y pasivas, el cual ya está establecido en muchos y pasivas, el cual ya está establecido en muchos y pasivas, el cual ya está establecido en muchos

países europeos, pero que en España justo em-países europeos, pero que en España justo em-países europeos, pero que en España justo em-países europeos, pero que en España justo em-

pieza ahora a definirse. En general, ¿qué cree pieza ahora a definirse. En general, ¿qué cree pieza ahora a definirse. En general, ¿qué cree pieza ahora a definirse. En general, ¿qué cree

usted que debería tenerse en cuenta a la hora de usted que debería tenerse en cuenta a la hora de usted que debería tenerse en cuenta a la hora de usted que debería tenerse en cuenta a la hora de

establecer ese vínculo? establecer ese vínculo? establecer ese vínculo? establecer ese vínculo?

Establecer ese vínculo es importante. Hasta la

década de los años 1980 o 1990, muchos países

occidentales tenían sistemas con prestaciones de

paro indefinidas que, en general, mantenían una

conexión muy débil entre la recepción de la pres-

tación y la participación obligatoria en políticas

activas, sin que se contemplaran tampoco medi-

das sancionadoras en caso de incumplimiento;

pero todo esto ha cambiado mucho.

Actualmente en Alemania, por ejemplo, si has

estado trabajando y contribuyendo al seguro de

desempleo y te quedas sin trabajo, te conceden

una prestación, que se denomina de Tipo 1, que

por lo general dura hasta un año — aunque exis-

ten excepciones que la amplían hasta los 18 me-

ses—. Transcurrido ese período se pasa a la

prestación de Tipo 2, cuya cuantía viene determi-

nada por una prueba de medios y ya no está vin-

culada a lo que ganabas anteriormente. El Tipo 2

es, básicamente, una prestación asistencial, que

depende también por tanto de la situación econó-

mica del resto de miembros de tu familia; ade-

más, dicha prestación está sujeta a ciertos ele-

mentos obligatorios y a un régimen de sanciones

por incumplimiento, vinculados sobre todo a un

comportamiento activo en la búsqueda de empleo

y, en menor medida, a la participación en políticas

activas.

¿Recomendaría el modelo alemán? ¿Recomendaría el modelo alemán? ¿Recomendaría el modelo alemán? ¿Recomendaría el modelo alemán?

Bueno, en este asunto hemos aprendido de otros

países. En realidad, el modelo de «flexiseguridad»

es Dinamarca, pues en dicho país la protección

del puesto de trabajo es baja, ya que la gente

puede perder su empleo con relativa facilidad,

pero luego, durante el primer año de desempleo,

las prestaciones son elevadas. Además, a medida

que los beneficiarios se acercan al final de ese

periodo de un año, están obligados a participar en

algún tipo de política activa; y, de hecho, se obser-

va como efectivamente las tasas de salida de las

listas del paro aumentan notablemente a medida

que se acerca el final del primer año de desem-

pleo. Lo más importante del sistema danés es

que no existen excepciones, por lo que las sancio-

nes resultan una amenaza creíble y la gente,

efectivamente, participa en un programa tras

haber estado en el paro durante un año.

En Alemania hemos recorrido un largo camino

para cambiar el sistema en esta dirección y eso,

sin duda, ha sido algo positivo: tenemos la presta-

ción tipo 1, la tipo 2, las sanciones, etc. Pero en la

práctica siguen persistiendo algunos problemas,

sobretodo porque existen demasiadas excepcio-

nes; por ejemplo, las personas de más edad pue-

den recibir prestaciones durante un periodo más

largo, de manera que hay un poco de «toma y

daca». El sistema no es tan claro como el danés.

¿Los incentivos y las sanciones son necesarios ¿Los incentivos y las sanciones son necesarios ¿Los incentivos y las sanciones son necesarios ¿Los incentivos y las sanciones son necesarios

para que el sistema funcione?para que el sistema funcione?para que el sistema funcione?para que el sistema funcione?

Sí, por una parte el sistema depende de cómo se

puede obligar a la gente a hacer algo mediante

las sanciones y, por otra parte, de las compensa-

ciones que se concedan por hacer algo, de los

incentivos para ponerse a trabajar y salir del pa-

ro.

5

Una de las reformas que el Gobierno español está Una de las reformas que el Gobierno español está Una de las reformas que el Gobierno español está Una de las reformas que el Gobierno español está

considerando en estos momentos es encargar la considerando en estos momentos es encargar la considerando en estos momentos es encargar la considerando en estos momentos es encargar la

provisión de las políticas activas de empleo al provisión de las políticas activas de empleo al provisión de las políticas activas de empleo al provisión de las políticas activas de empleo al

sector privado, concretamente en lo relacionado sector privado, concretamente en lo relacionado sector privado, concretamente en lo relacionado sector privado, concretamente en lo relacionado

con la ayuda a la búsqueda de empleo. con la ayuda a la búsqueda de empleo. con la ayuda a la búsqueda de empleo. con la ayuda a la búsqueda de empleo.

Eso no tiene por qué ser una buena idea necesa-

riamente. Tengo la impresión de que la externali-

zación es considerada de antemano algo bueno,

se piensa que será mejor que si la provisión se

realiza desde el sistema público, y yo no estoy tan

seguro de que eso sea cierto.

Creo que la administración pública puede organi-

zarse de manera eficiente y me parece que, des-

de la perspectiva de la persona en paro, lo impor-

tante es combinar todo lo que necesita en un úni-

co servicio; que puedas acudir allí y hablar con

una única institución, que es la que te ayudará

tanto con tus prestaciones como con el resto de

cosas que puedas necesitar (por ejemplo, una

determinada política activa). Lo que la gente quie-

re es un servicio integrado y un único trabajador

social que conozca sus necesidades, defina su

perfil y valore qué es lo que más le conviene, por

lo que no me parece que los argumentos a favor

de la externalización sean lo bastante sólidos.

Creo que un buen servicio de Gateway debería

proporcionarse desde el sistema público, mien-

tras que la formación y otras políticas activas sí

pueden externalizarse más fácilmente.

La lógica que subyace a la externalización es que La lógica que subyace a la externalización es que La lógica que subyace a la externalización es que La lógica que subyace a la externalización es que

fomentaría la competencia y que las empresas de fomentaría la competencia y que las empresas de fomentaría la competencia y que las empresas de fomentaría la competencia y que las empresas de

colocación con mejores resultados recibirían más colocación con mejores resultados recibirían más colocación con mejores resultados recibirían más colocación con mejores resultados recibirían más

contratos y mayor financiación. Pero, ¿se puede contratos y mayor financiación. Pero, ¿se puede contratos y mayor financiación. Pero, ¿se puede contratos y mayor financiación. Pero, ¿se puede

realmente construir un mercado de este tipo?realmente construir un mercado de este tipo?realmente construir un mercado de este tipo?realmente construir un mercado de este tipo?

Es posible, pero entonces se necesitaría algún

tipo de mecanismo para medir el éxito de las em-

presas privadas de colocación, de manera que

cuando digan «hemos colocado a estas personas»

podamos averiguar en qué tipo de puestos de

trabajo los han colocado. Hay que tener en cuenta

cuáles van a ser los

incentivos para las em-

presas, ya que si sólo

las premiamos por

colocar a la gente, en-

tonces quizás no pres-

ten suficiente atención

a las necesidades y particularidades de cada per-

sona: «¿estaba buscando activamente trabajo?

¿podrá mantener el puesto de trabajo?¿es un tra-

bajo bien remunerado con perspectivas de mejo-

ra a medio o largo plazo?» Entiendo que un mer-

cado de este tipo pueda funcionar, pero hay que

tener muy en cuenta cuáles son los incentivos a

los proveedores que se crean en cada caso.

Otra cuestión presente en la agenda es como uni-Otra cuestión presente en la agenda es como uni-Otra cuestión presente en la agenda es como uni-Otra cuestión presente en la agenda es como uni-

ficar las prestaciones por desempleo y las de ficar las prestaciones por desempleo y las de ficar las prestaciones por desempleo y las de ficar las prestaciones por desempleo y las de

asistencia social, que a veces se encargan de asistencia social, que a veces se encargan de asistencia social, que a veces se encargan de asistencia social, que a veces se encargan de

atender a la misma población.atender a la misma población.atender a la misma población.atender a la misma población.

En Alemania, esta ha sido una cuestión peliaguda.

Antes de las reformas Hartz, con las que se aco-

metió la reorganización de los servicios de em-

pleo, las oficinas de empleo se encargaban de

administrar tanto la prestación por desempleo,

financiada mediante contribuciones, como el sub-

sidio del paro, que era una ayuda de carácter

asistencial. Existía también una estructura para-

lela, gestionada por los municipios, que ofrecía

una ayuda social muy parecida al subsidio del

paro.

La ayuda social se encargaba, por lo general, de

los casos más graves, mientras que el subsidio

del paro estaba más centrado en las personas

que simplemente no encontraban trabajo, pero en

realidad eran dos prestaciones muy parecidas. A

6

este respecto, las reformas Hartz buscaban aca-

bar con estas dos estructuras paralelas y combi-

nar el subsidio del paro con la ayuda social. Así

se creó la prestación de Tipo 1, que seguía estan-

do financiada mediante contribuciones y sustituía

la prestación por desempleo, y la prestación de

Tipo 2, que se calcula de acuerdo a una prueba de

medios, se financia con cargo a los impuestos

generales, y sustituye anto al antiguo subsidio

del paro como a la ayuda social que proporciona-

ban los ayuntamientos.

Sin embargo, dado que en el antiguo sistema el

subsidio del paro lo administraban las oficinas de

empleo y la ayuda social la administraban los

municipios, había que encontrar una manera para

que ambas administraciones colaboraran. A tal

efecto, el Gobierno creó las denominadas Arbeits-

gemeinschaften, o «colaboraciones», donde se

suponía que oficinas de empleo y municipios de-

bían cooperar. No obstante, ni la oposición ni al-

gunos municipios estaban contentos con el cam-

bio, así que se modificó la legislación y acabamos

teniendo lo que se conoce como «municipios no

adheridos», que pueden decir «no queremos co-

operar porque pensamos que podemos hacerlo

mejor solos que en colaboración con las oficinas

de empleo federales». Ese es el motivo de que

tengamos actualmente una estructura de casi

trescientas cincuenta colaboraciones y sesenta y

nueve municipios «no adheridos». Una reciente

evaluación ha comparado los dos modelos para

averiguar cuál es el más adecuado y, al parecer,

los resultados señalan efectos más positivos para

las estructuras de colaboración, ya que la centra-

lización y el input que reciben de la Agencia de

Empleo Federal permiten aumentar su eficiencia.

Ahora que menciona las reformas Hartz, tenemos Ahora que menciona las reformas Hartz, tenemos Ahora que menciona las reformas Hartz, tenemos Ahora que menciona las reformas Hartz, tenemos

entendido que preveían la realización obligatoria entendido que preveían la realización obligatoria entendido que preveían la realización obligatoria entendido que preveían la realización obligatoria

de evaluaciones sobre sus efectos ¿Esto funcionó de evaluaciones sobre sus efectos ¿Esto funcionó de evaluaciones sobre sus efectos ¿Esto funcionó de evaluaciones sobre sus efectos ¿Esto funcionó

bien? ¿Se logró influir en el diseño de las políticas bien? ¿Se logró influir en el diseño de las políticas bien? ¿Se logró influir en el diseño de las políticas bien? ¿Se logró influir en el diseño de las políticas

activas de empleo a través de las evaluaciones?activas de empleo a través de las evaluaciones?activas de empleo a través de las evaluaciones?activas de empleo a través de las evaluaciones?

Sí y no. Lo bueno fue que por primera vez en Ale-

mania aparecía en la legislación la necesidad de

una evaluación, esto fue sin duda un avance posi-

tivo; de hecho, los resultados de la evaluación se

hicieron públicos y se llegaron a presentar en una

conferencia. En lo que respecta al impacto de las

evaluaciones sobre el diseño de las políticas, es

entonces cuando la respuesta deviene «sí y no»,

ya que algunas de las recomendaciones de la

evaluación fueron aceptadas y se cambiaron al-

gunas cosas, pero otras fueron rechazadas, algu-

nas de ellas muy razonables, que cinco años des-

pués siguen sin haber sido implementadas, pero

que aún tienen sentido, y que si no se han llevado

a cabo es por motivos políticos. Pero una vez

planteadas las recomendaciones, se inicia el pro-

ceso político y como investigador ya no puedes

influir sobre lo que acaba sucediendo.

Entre las recomendaciones que se implementa-

ron destacaría cierto tipo de agencias de trabajo

temporal, gestionadas por las oficinas de empleo,

que en la evaluación no mostraron buenos resul-

tados y fueron suprimidas. Otro ejemplo son los

programas de creación directa de ocupación en el

sector público, que obtuvieron resultados muy

malos en la evaluación, y en gran parte también

se suprimieron. Pero, por supuesto, también ocu-

rrieron cosas en el sentido contrario: había un

programa de subsidios para la autoocupación y la

emprendeduría que fueron cancelados, a pesar

de los buenos resultados que mostraron en la

evaluación.

7

¿Qué hay que hacer para convencer a los legisla-¿Qué hay que hacer para convencer a los legisla-¿Qué hay que hacer para convencer a los legisla-¿Qué hay que hacer para convencer a los legisla-

dores y a los decisores políticos sobre la impor-dores y a los decisores políticos sobre la impor-dores y a los decisores políticos sobre la impor-dores y a los decisores políticos sobre la impor-

tancia de la evidencia empírica a la hora de tomar tancia de la evidencia empírica a la hora de tomar tancia de la evidencia empírica a la hora de tomar tancia de la evidencia empírica a la hora de tomar

decisiones?decisiones?decisiones?decisiones?

En primer lugar, mostrar que las experiencias de

evaluación en otros países son positivas, que han

servido para aprender a rediseñar mejor las polí-

ticas. Tengo la impresión —no sé si esto es cierto

para España, pero sé que lo

es en el caso de Alema-

nia— de que la razón fun-

damental por la que los

decisores políticos no quie-

ren evaluaciones es que

tienen esa idea preconcebi-

da de que «si evalúo un pro-

grama, los resultados serán

malos, así que mejor no evaluarlo», y esto de en-

trada ya te da una pista sobre lo que piensan de

sus propias políticas.

Creo que existe un desequilibrio entre el riesgo

percibido de que la evaluación arroje unos malos

resultados, respecto a la oportunidad de que pue-

da servir para aprender algo sobre cómo funciona

el programa, sobre cómo rediseñarlo, o incluso

obtener un resultado académicamente sólido que

diga «sí, este programa ha tenido un impacto po-

sitivo y lo hemos demostrado». Y luego, en la

práctica, hay otro factor que no suele ayudar, que

es que la política no tiene tiempo para esperar

resultados.

A este respecto, usted ha pasado algún tiempo en A este respecto, usted ha pasado algún tiempo en A este respecto, usted ha pasado algún tiempo en A este respecto, usted ha pasado algún tiempo en

los Estados Unidos y actualmente trabaja en Ale-los Estados Unidos y actualmente trabaja en Ale-los Estados Unidos y actualmente trabaja en Ale-los Estados Unidos y actualmente trabaja en Ale-

mania, ¿ha detectado alguna diferencia en las mania, ¿ha detectado alguna diferencia en las mania, ¿ha detectado alguna diferencia en las mania, ¿ha detectado alguna diferencia en las

culturas de evaluación de cada lado del océano?culturas de evaluación de cada lado del océano?culturas de evaluación de cada lado del océano?culturas de evaluación de cada lado del océano?

Sin duda los Estados Unidos van por delante en el

sentido de que la idea de iniciar un nuevo progra-

ma está, desde un comienzo, conectada con la

idea de querer saber si funciona o no. La voluntad

o la predisposición para aprender algo sobre la

efectividad de las políticas públicas es mayor que

en Europa o en Alemania. Esto conduce a la idea

de hacer experimentos aleatorizados para eva-

luar políticas, utilizar los métodos más avanzados

para aprender algo sobre los programas, etc.

Además, en Estados Uni-

dos existen más canales

de comunicación entre la

academia y las institucio-

nes responsables de la

rendición de cuentas de

las políticas. En Alemania

también existe una gran

institución, llamada Bundesrechnungshof, cuya

finalidad es examinar lo que hace el Gobierno, y

determinar si lo hace de una manera eficiente o si

está malgastando el dinero, pero no se dedican a

realizar evaluaciones académicas. Hay miles de

personas trabajando allí, pero no sé exactamente

cómo lo hacen. De vez en cuando lees en los pe-

riódicos que dicen «esto ha sido dinero malgasta-

do». Yo diría que en muchas ocasiones aciertan al

señalar el problema, pero no parece que se ba-

sen en un trabajo científico.

En un reciente metaanálisis usted afirma que las En un reciente metaanálisis usted afirma que las En un reciente metaanálisis usted afirma que las En un reciente metaanálisis usted afirma que las

evaluaciones de las políticas activas de empleo evaluaciones de las políticas activas de empleo evaluaciones de las políticas activas de empleo evaluaciones de las políticas activas de empleo

están avanzando de forma muy notable en cuanto están avanzando de forma muy notable en cuanto están avanzando de forma muy notable en cuanto están avanzando de forma muy notable en cuanto

a metodología y calidad de los datos. ¿Podría re-a metodología y calidad de los datos. ¿Podría re-a metodología y calidad de los datos. ¿Podría re-a metodología y calidad de los datos. ¿Podría re-

sumirnos los últimos avances en cuanto a méto-sumirnos los últimos avances en cuanto a méto-sumirnos los últimos avances en cuanto a méto-sumirnos los últimos avances en cuanto a méto-

dos de evaluación?dos de evaluación?dos de evaluación?dos de evaluación?

El método más robusto es realizar un ensayo

controlado aleatorizado, que empiece, quizás, con

una prueba piloto antes del despliegue total del

programa. A falta de esto, se pueden utilizar otros

diseños evaluativos, pero para ello se necesitan

8

buenos datos administrativos. En nuestro metaa-

nálisis descubrimos que los investigadores utili-

zan principalmente métodos de matching, de ma-

nera que lo que se intenta es imitar un experi-

mento utilizando una gran cantidad de informa-

ción administrativa para intentar construir un

grupo de comparación con el cual comparar legí-

timamente el grupo de tratamiento. Otra manera

de abordarlo son los modelos de duración, que

solamente requieren datos del registro de des-

empleados. Estos son los métodos más utiliza-

dos.

Asimismo, de vez en cuando algún investigador

identifica una situación concreta en la que un

cambio de política constituye un «experimento

natural». También lo que se denomina un diseño

de regresión discontinua, que explota el hecho de

que la política genera espontáneamente un grupo

de comparación: por ejemplo, el British New Deal

for Young People está dirigido a personas de en-

tre 18 y 24 años, así que un diseño de regresión

discontinua consistiría en comparar a los partici-

pantes del programa que tengan algo menos de

25 años con lo que tengan algo más de 25. Estos

últimos no son elegibles para participar en el pro-

grama, pero sus características son muy simila-

res a las del otro grupo. Este es un buen ejemplo

de cómo una regla de elegibilidad de un progra-

ma puede dar lugar a un excelente grupo de com-

paración.

En su opinión, ¿los estudios de evaluación dedi-En su opinión, ¿los estudios de evaluación dedi-En su opinión, ¿los estudios de evaluación dedi-En su opinión, ¿los estudios de evaluación dedi-

can suficiente atención a la implementación y, en can suficiente atención a la implementación y, en can suficiente atención a la implementación y, en can suficiente atención a la implementación y, en

general, se utilizan correctamente las técnicas general, se utilizan correctamente las técnicas general, se utilizan correctamente las técnicas general, se utilizan correctamente las técnicas

cualitativas en evaluación?cualitativas en evaluación?cualitativas en evaluación?cualitativas en evaluación?

No tan a menudo como sería deseable. Yo me

dedico a la evaluación cuantitativa y, por supues-

to, sería «pro-cuantitativo» y diría que esa es la

parte más importante de una evaluación; pero a

menudo esta se queda corta a la hora de observar

lo que está ocurriendo en realidad con el progra-

ma. Disponer de algunos elementos cualitativos

siempre ayuda a comprender cómo funciona un

programa; incluso si ya has logrado medir cuanti-

tativamente un impacto, te permitirá saber cómo

el programa ha conseguido generar dicho efecto,

qué elementos del programa funcionaron verda-

deramente. Por ejemplo, imaginemos que tene-

mos un diseño experimental: un grupo de trata-

miento recibe formación ocupacional y un grupo

de control, no; medimos los resultados y decimos

«hay un aumento de 10 puntos porcentuales en la

tasa de empleo de los participantes». Esa es una

información crucial, sin duda, pero todavía nece-

sitamos saber qué es lo que condujo exactamente

a esos resultados. Si quieres profundizar un poco

más, necesitas disponer de información de carác-

ter cualitativo.

En el caso concreto de las políticas activas de em-En el caso concreto de las políticas activas de em-En el caso concreto de las políticas activas de em-En el caso concreto de las políticas activas de em-

pleo, ¿considera que los datos siguen siendo un pleo, ¿considera que los datos siguen siendo un pleo, ¿considera que los datos siguen siendo un pleo, ¿considera que los datos siguen siendo un

obstáculo para el desarrollo de las evaluaciones? obstáculo para el desarrollo de las evaluaciones? obstáculo para el desarrollo de las evaluaciones? obstáculo para el desarrollo de las evaluaciones?

¿Cree que las evaluaciones en Alemania están ¿Cree que las evaluaciones en Alemania están ¿Cree que las evaluaciones en Alemania están ¿Cree que las evaluaciones en Alemania están

limitadas por la falta de datos o se ha mejorado limitadas por la falta de datos o se ha mejorado limitadas por la falta de datos o se ha mejorado limitadas por la falta de datos o se ha mejorado

en ese aspecto?en ese aspecto?en ese aspecto?en ese aspecto?

Se ha mejorado mu-

cho en el sentido de

que la Agencia de

Empleo Federal reco-

pila una gran cantidad

de datos sobe el mercado laboral que se encuen-

tran a disposición de cualquier investigador. Hace

10 o 15 años también se recogía una gran canti-

dad de datos, pero no eran públicos. Se realiza-

ban algunas evaluaciones porque había un grupo

limitado de investigadores que cooperaban con la

agencia y tenían acceso a los datos. Hoy en día, en

cambio, la Agencia de Empleo Federal proporcio-

na datos útiles y completos, y el acceso es mucho

más amplio.

9

Los métodos de evaluación han logrado un nivel Los métodos de evaluación han logrado un nivel Los métodos de evaluación han logrado un nivel Los métodos de evaluación han logrado un nivel

de sofisticación que resulta difícil de comprender de sofisticación que resulta difícil de comprender de sofisticación que resulta difícil de comprender de sofisticación que resulta difícil de comprender

para los decisores políticos y los gestores de los para los decisores políticos y los gestores de los para los decisores políticos y los gestores de los para los decisores políticos y los gestores de los

programas, y no digamos ya para el público en programas, y no digamos ya para el público en programas, y no digamos ya para el público en programas, y no digamos ya para el público en

general. Por su experiencia, ¿cuál es la mejor general. Por su experiencia, ¿cuál es la mejor general. Por su experiencia, ¿cuál es la mejor general. Por su experiencia, ¿cuál es la mejor

forma de difundir los resultados de una evalua-forma de difundir los resultados de una evalua-forma de difundir los resultados de una evalua-forma de difundir los resultados de una evalua-

ción y fomentar el cambio en el diseño de las po-ción y fomentar el cambio en el diseño de las po-ción y fomentar el cambio en el diseño de las po-ción y fomentar el cambio en el diseño de las po-

líticas? líticas? líticas? líticas?

No creo que sea tan difícil comunicar los resulta-

dos, porque las ideas básicas son bastante senci-

llas. Comparto la sensación de que la idea de eva-

luar algo espanta a los decisores políticos, pero

no creo que sea porque los métodos son espe-

cialmente complicados. La idea básica que inten-

tamos explicar es sim-

ple: «Tengo 1.000 per-

sonas en un programa

de formación y 500 en-

cuentran empleo»,

¿Qué quiere decir eso?

No quiere decir nada,

porque no sabes nada

sobre el contrafactual,

es decir, sobre lo que

hubiera pasado en ausencia del programa. Creo

que esta idea es sencilla y que se puede comuni-

car bien, que los no especialistas la pueden en-

tender. No es necesario saber de econometría

para comprender la idea fundamental de cómo

llegar a la inferencia causal: que necesitas un

grupo de control de características comparables,

porque si solo dispones de información sobre el

grupo de tratamiento, no sabes lo que les habría

ocurrido en ausencia del programa.

Probablemente, los ensayos controlados

aleatorizados son los más intuitivos, pero

una vez que una persona ha comprendido

lo que son, le resultará fácil entender el

resto de diseños evaluativos: los de 24 años

comparado con los de 25 años, los nacidos

antes de enero comparados con los nacidos justo

después, etc. Existen muchos diseños alternati-

vos que aspiran a cuantificar lo que habría ocurri-

do sin el programa. No creo que sea algo tan difí-

cil de explicar o de entender.

Por último, queremos preguntarle cuál es el si-Por último, queremos preguntarle cuál es el si-Por último, queremos preguntarle cuál es el si-Por último, queremos preguntarle cuál es el si-

guiente paso en la agenda de evaluación de las guiente paso en la agenda de evaluación de las guiente paso en la agenda de evaluación de las guiente paso en la agenda de evaluación de las

políticas activas de empleo¿En qué tiene que con-políticas activas de empleo¿En qué tiene que con-políticas activas de empleo¿En qué tiene que con-políticas activas de empleo¿En qué tiene que con-

centrarse la evaluación de estas políticas?centrarse la evaluación de estas políticas?centrarse la evaluación de estas políticas?centrarse la evaluación de estas políticas?

Creo que lo más importante es conseguir conec-

tar sistemáticamente las intervenciones públicas

con la evaluación; esa es la máxima prioridad.

Intentar implicar a los investigadores en el proce-

so lo antes posible, para que, idealmente, mien-

tras se está diseñando la política, podamos dise-

ñar la evaluación que la

acompañará.

Eso no significa que si el

evaluador no está implicado

desde el principio, la evalua-

ción carezca de sentido... Yo

no quiero ser el tipo de aca-

démico que dice: «Si no se

trata de un experimento aleatorizado, no me in-

teresa»; porque creo que existe una solución

pragmática para cada situación. Así que si hay

diálogo entre las dos partes y los académicos se

implican, estoy convencido de que siempre habrá

una manera de identificar un método de evalua-

ción adecuado para responder a la pregunta:

«¿Cuál es el impacto del programa X?».