autor del tema jurídico-institucional: william hughes...
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Autor del tema jurídico-institucional: William Hughes
Autores del tema de potencial de mitigación:Edwin Alpízar y René Díaz
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El Proyecto Bosques y Cambio Climático en América Central(PBCC) reconoce el valioso esfuerzo de todas las personas quehan colaborado intelectualmente para la elaboración de estedocumento.
En particular agradecemos a los autores William Hughes, EdwinAlpízar y René Díaz, y a sus colaboradores Raúl Gutiérrez yRené López. También a Clementino Herrera, Raúl Gutiérrez,Ricardo Rivera, René López y Emilio Sempris, como puntosfocales y miembros del Comité de Dirección del PBCC, y a losdemás integrantes del Comité Técnico Nacional.
Un reconocimiento especial a Patricia Panting, Ministra deRecursos Naturales y Ambiente en Honduras, donde seencuentra la sede del proyecto, por su apoyo en la ejecucióndel mismo.
Se agradece el aporte en la elaboración de cada uno de losdocumentos nacionales y regionales a los expertos Xinia Soto,Ana Victoria Rojas, Julio Guzmán y Jorge Rodríguez.
También reconocemos de manera especial a Olman Serrano,Ali Mekouar, Suzuko Tanaka (FAO-Roma), así como a IvánAngulo (FAO-Costa Rica) por su constante ayuda en la revisióny producción de los documentos.
Reconocemos el esfuerzo, para iniciar y finalizar el proceso dedichas consultorías, a Jenny Suazo e Inés María Ortiz.
Agradecemos a Jorge Rodríguez, quien en colaboración conGabriela Hernández y Andrea Amighetti de INFOTERRAEditores, fueron responsables por la edición e impresión deestas publicaciones.
Un agradecimiento destacado a la FAO y al Gobierno de losPaíses Bajos, por su valiosa asistencia y por hacer posible, consu apoyo financiero, el desarrollo del Proyecto Bosques yCambio Climático en América Central.
AgradecimientosAgradecimientos
Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma enque aparecen presentados los datos que contiene no implican, departe de la Organización de las Naciones Unidas para al Agriculturay la Alimentación, juicio alguno sobre la condición jurídica de países,territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de ladelimitación de sus fronteras o límites.
Agra d e c i m i e n to s
P re fa c i o
Presentación:Una serie para Centroamérica
Introducción:Panamá en el escenario del cambio climático
I PARTEEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DE PANAMÁFRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
Marco LegalRequerimientos legales e institucionales para participar en el MDLM a rco legal nacionalA n t e c e d e n t e sLa Ley Forestal y su re g l a m e n t a c i ó nAspectos de la Ley Forestal vinculados al MDLLa Ley de Refore s t a c i ó nAspectos de la Ley de Reforestación vinculados al MDLLa Ley General de AmbienteLos aspectos de la Ley General de Ambiente vinculados al cambio climático y al MDLOtra materia relacionada con el MDLS o b re los gobiernos municipalesFortalezas y debilidades del marco legal nacional para proyectos MDL
M a rco Inst i t u c i o n a lÁmbito gubern a m e n t a lInstitucionalidad creada por la Ley General de AmbienteInstancias vinculadas al Cambio Climático coordinadas por la ANAMInstituciones a nivel globalÁmbito no gubern a m e n t a lFortalezas y debilidades del marco institucional nacionalpara proyectos MDL
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II PARTEEL POTENCIAL DE MITIGACIÓN DEL SECTOR FORESTAL PANAMEÑO
Metodología para identificar el po tencial de mitigación de PanamáPaso 1: Identificación de las Tierras KyotoPaso 2: Identificación de las tierras con potencial biofísico para proyectos MDLPaso 3: Ajuste socioeconómico al potencial de reforestaciónPaso 4: Determinación del potencial real de reforestaciónPaso 5: Definición de la línea basePaso 6: Identificación de las actividades del proyectoPaso 7: Distribución natural de las especies forestales promisoriasPaso 8: Área potencial por especie forestal promisoriaPaso 9: Cuantificación del carbono de la línea base y el escenario con proyectoPaso 10: Estimación de la adicionalidadPaso 11: Carbono contable por re-emisiónPaso 12: Corrección por riesgos del almacenamiento neto con proyectos MDL
Las bases para calcular el el potencial de mitigación de PanamáLas Tierras Kyoto de PanamáIdentificación de las tierras con potencial biofísico para proyectos MDLIdentificación de las tierras con potencial real para proyectos MDLDefinición de la línea baseDefinición del escenario con proyectoEspecies promisorias para la reforestación con plantacionesCarbono almacenado en la línea base y en el escenario con proyecto
El potencial de mitigación de PanamáCarbono almacenado por la línea base y el escenario con proyectoAdicionalidadCarbono contable por re-emisiónPotencial final de mitigación tras la reducción por riesgos
Conclusiones y Recomendaciones Sobre el marco legal- institucionalSobre el potencial de mitigación del país
BibliografíaPara el tema legal – institucionalPara el tema de potencial de mitigación
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C e n t roamérica continúa preparándose para laimplementación de acciones concretas dirigidashacia la mitigación del cambio climático, enparticular, en actividades forestales dentro de loslineamientos del Mecanismo de Desarrollo Limpio(MDL) bajo el Protocolo de Kyoto de la ConvenciónMarco de las Naciones Unidas sobre el CambioClimático (CMNUCC).
Esta preparación se ha dinamizado gracias a unproceso lanzado mediante el Proyecto Bosques yCambio Climático en América Central (PBCC). Esteproyecto, financiado bajo el programa de asociaciónFAO y el Gobierno de los Países Bajos, se harealizado en coordinación con la ComisiónCentroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD).
Los países participantes son: Belice, Costa Rica, ElS a l v a d o r, Guatemala, Honduras, Nicaragua yPanamá. Los productos de las múltiples actividadesdel PBCC han sido supervisados a nivel nacional por
los respectivos Puntos Focales, con la colaboración yguía de los Comités Técnicos Nacionales, que agrupan aexpertos de las agencias forestales, así como del sectoracadémico, privado y de la sociedad civil.
En esta serie Centroamericana de Bosques y CambioClimático, el PBCC presenta la evaluación delpotencial de mitigación y el marco jurídico einstitucional de cada uno de los siete países deAmérica Central. Asimismo, incluye un documentoregional que expone una situación general deCentroamérica en el escenario del Mecanismo delD e s a r rollo Limpio. Estos documentos soninstrumentos claves para el posicionamientonacional, en lo relativo a actividades de forestacióny re f o restación para la mitigación del cambioclimático. Ofrecen información científica y análisisinstitucional y legal, útil no sólo para los tomadoresde decisiones sino también para el sector académicoy otros sectores con interés en el tema del cambioclimático y en el MDL.
PREFACIOPREFACIO
Mirza CastroCoordinación Regional
Proyecto Bosques y Cambio Climático en América CentralFAO/CCAD
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UNA SERIE PARA CENTROAMÉRICAPresentación
UNA SERIE PARA CENTROAMÉRICA
El problema del cambio climático es uno de los másserios que le ha tocado enfrentar a la humanidad y queella misma ha generado, poniendo en riesgo la vidaentera del Planeta. Reducir la emisión de gasescontaminantes que calientan la atmósfera y destruyenla capa de ozono, mediante tecnologías limpias y elretiro de muchos de estos gases del mercado, es unaparte de la solución. La otra parte es absorber grancantidad de esos gases a través de los bosques yplantaciones, cuyos árboles cumplen con la función delimpiar el aire que respiramos.
Los reductos de bosque tropical y las plantacionesforestales de Centroamérica son parte importante deesos “limpiadores” con que cuenta el mundo, peroademás la región tiene un potencial de tierras en quese pueden plantar más árboles o regenerar los bosquesde manera natural, aumentando su capacidad paramitigar gases de efecto invernadero. Estas son lasllamadas “tierras Kyoto”, en donde los países puedendesarrollar proyectos de forestación y reforestación conapoyo del sistema de financiamiento generado por elMecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), creado por elProtocolo de Kyoto y la Convención Marco de CambioClimático de las Naciones Unidas (CMCC). El MDL loque permite es que las naciones desarrolladas, quegeneran los gases, paguen a los países en desarrollopor sus servicios de mitigación. Los fondos podránnegociarse mediante proyectos que puedenpresentarse ante diversas “bolsas” o iniciativas que seestán creando para financiar “proyectos MDL”.
Centroamérica representa cerca de un 8% del mercadomundial del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL).Esta aventajada posición obedece al potencial neto decarbono proveniente de futuras plantaciones, laimplementación de sistemas agro f o restales y laregeneración inducida de bosques, con los cuales sepodrá producir alrededor de 243 millones de toneladasde carbono (24.3 millones de toneladas anuales) en lapróxima década. El potencial de áreas disponibles paraproyectos de mitigación en Centroamérica supera losdos millones y medio de hectáreas (2,625,212 has).
Para ayudar a los países centroamericanos a desarrollartodo este potencial de mitigación frenta al cambioclimático y aprovechar las oportunidades que le brindael Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), se creó elp royecto “Bosques y Cambio Climático en Am é r i c aCentral” (PBCC).
El PBCC empezó por evaluar qué tan preparada estáCentroamérica para participar en el MDL, cuál es elmarco legal e institucional relacionado con el cambioclimático en cada país y qué tanto éste facilita laparticipación efectiva en el mercado mundial delcarbono.También calculó el potencial regional y decada país para la mitigación de gases de efectoinvernadero; es decir, cuánta tierra tienen disponible, yen dónde, para desarrollar proyectos de forestación yreforestación con fondos del MDL. Consultores de altonivel en cada país fueron los encargados de hacer estosestudios y para sopesar mejor todos estos aspectosentrevistaron a los miembros de los Comités TécnicosNacionales y a otros actores claves del sector fore s t a ly de cambio climático en cada uno de sus países.Ahora queremos compartir con ustedes los re s u l t a d o sde esos estudios.
Por eso produjimos esta “Serie Centroamericana deBosques y Cambio Climático” que consta de ochopublicaciones. Siete de ellas, una por país, describen lasituación legal-institucional y el potencial de mitigacióna nivel nacional. La octava presenta la informaciónconsolidada a nivel regional, ofreciendo una miradageneral de Centroamérica en el escenario del MDL.
La idea es que esta información sea útil a los técnicos,tomadores de decisiones e instituciones del sectorforestal centroamericano, y que los motive y los guíepara elaborar con éxito proyectos elegibles por el MDL.También pretende fomentar los cambios necesariospara mejorar el marco legal e institucional deC e n t roamérica vinculado al cambio climático. Unmayor desarrollo forestal y una actitud responsablefrente al cambio climático redundará en una mejorcalidad de vida para la población centroamericana,especialmente en el área rural.
Los últimos eventos naturales extremos sucedidos en laregión Centroamericana nos confirman que hay unevidente cambio climático, tal y como los científicosvienen pregonando desde hace varios años. Entre losefectos de estos cambios, se habla de un aumento dela temperatura planetaria, propiciando el derretimientodel casco polar y por consiguiente un aumento delnivel de mar que afectará las tierras bajas e insulares;también se prevé una mayor y menor precipitación,provocada por eventos extremos como huracanes enciertas temporadas y sequías en otros períodos.
Actualmente hay certeza sobre cuáles son las causasque están provocando este cambio climático:básicamente el uso intensivo de energía de origen fósily la conversión de tierras de bosques a cultivos y otrosusos. Los combustibles fósiles liberan gases,denominados de efecto invernadero, y entre ellos elmás importante es el carbono, convertido poroxidación en dióxido de carbono.
A pesar de lo grave que puede ser esta situación, losacuerdos entre naciones para tomar medidascorrectivas han sido lentos, más que todo porquesignifican cambios en los hábitos y necesidades de lospaíses que inciden directamente en sus economías ypatrones sociales. Entre los pocos compromisos, no essino hasta en el año 2001 que se reafirma el acuerdopara poner en práctica el Protocolo de Kyoto, gestadodesde 1997. En este acuerdo se reconocen prácticaspara mitigar el cambio climático, y uno de losmecanismos se refiere al tema forestal y al cambio deuso de la tierra. Así, en el marco del Protocolo deKyoto, es que se establece el Mecanismo de DesarrolloLimpio (MDL) para países en desarrollo, previendo queéste entrara en vigencia en el 2003.
Las bases de Panamá
Panamá como Estado soberano, adicionalmente a loscompromisos multilaterales (AMUMAS) y regionales(Centroamérica), ha adoptado una serie de medidasadministrativas, legislativas y de política a nivel interno,que le dan una perspectiva de país, con algunaslimitantes y oportunidades para lograr laimplementación del MDL y la mitigación ante elcambio climático y su relación con los bosques.
Precisamente, el objetivo fundamental de este informees describir esas tres dimensiones desde el punto devista del cambio climático (política, legislación einstituciones) y proyectar el potencial de mitigación delsector forestal del país.
La primera re f e rencia a la legislación ambientalpanameña se encuentra en el Código Sanitario de 1947.Posteriormente, la Constitución Política de la República(1972), incorporó el capítulo 7 sobre el “RégimenEcológico”, dentro del Título III sobre los “Derechos yDeberes Individuales y Sociales”, colocando el derechoa un ambiente sano al mismo nivel que los otrosderechos de que trata el capítulo (derecho al trabajo, laeducación, la salud, etc.).
La materia forestal, por su parte, estuvo regida por elCódigo Agrario de 1962, hasta que se creó la leyespecífica del sector (Ley 1, de febrero de 1994).Posteriormente, en 1998, se crea la primera LeyGeneral del Ambiente (Ley 41) que integra la cuestiónf o restal a la problemática ambiental en general,reconociendo con ello la diversidad de bienes yservicios que el sector provee. En su artículo 129, laLey 41 incluye como leyes complementarias a las leyesde Reforestación (1992), Forestal (1994), sobre Estudiosde Impacto Ambiental (1994), de Vida Silvestre (1992),y sobre Uso de Aguas (1966).
La Ley 41 (Ley General del Ambiente) es consistente contodos los acuerdos internacionales y regionales que hasuscrito y ratificado Panamá en materia ambiental.También posibilita el desarrollo de proyectos inscritos enlos mecanismos incluidos en el Artículo 12 del PK, y portanto, de proyectos MDL. Contempla la captura decarbono como un servicio ambiental.
En el caso de la Ley Forestal, con ella se haceobligatorio, por primera vez en Panamá, el Estudio deImpacto Ambiental (EIA) para desarrollar proyectos,públicos o privados, que puedan deteriorar elambiente, lo cual es un aspecto importante paraposibilitar la operatividad del concepto de desarrollosostenible. Sin embargo, dicha reglamentación noprevé la obligatoriedad de que tales estudios realicenlos balances de carbono, como tampoco la valoracióneconómica de los impactos ni sobre la factibilidad del
PANAMÁ EN EL ESCENARIO DEL CAMBIO CLIMÁTICOIntroducción
PANAMÁ EN EL ESCENARIO DEL CAMBIO CLIMÁTICO
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proyecto, considerando la inclusión del costo de dichasexternalidades. Es importante incorporar estos aspectospara el cálculo de las emisiones de los GEI y paravalorar la sostenibilidad del proyecto. Ambascuestiones son relevantes para la evaluación de losproyectos forestales y el establecimiento de las fugas.
La Ley de Reforestación, en cambio, contienesuficientes incentivos económicos para desarrollar laactividad de mitigación del cambio climático. Aún así,requiere ser modificada para que se equilibren lossacrificios fiscales con los frutos económicos-sociales,así como para que se inscriba en una política decambio climático, lo que significa que dichasplantaciones se conviertan en efectivos sumideros.
El marco nacional en cambio climático
A nivel gubernamental, tres instituciones estánrelacionadas directamente con el desarrollo depotenciales proyectos MDL en el sector forestal: laAutoridad Nacional del Ambiente (ANAM), elMinisterio de Desarrollo Agropecuario (MIDA) y elMinisterio de Economía y Finanzas (MEF). El MIDA seencarga de la política agropecuaria y de la titulación detierras, a través de la Dirección de Reforma Agraria, porlo que tiene una gran incidencia en el uso de lossuelos. El MEF, por su parte, se ha responsabilizado delP rograma Nacional de Administración de Ti e r r a s(PRONAT), el cual está directamente vinculado con elMIDA y la ANAM.
La Ley General de Ambiente faculta a la ANAM paraque “cree y organice” su estructura administrativa. Esasí como la política ambiental descansa en cuatroDirecciones Nacionales: Protección de la CalidadAmbiental, Fomento de la Cultura Ambiental,Patrimonio Natural, y Evaluación y OrdenamientoAmbiental. La Dirección Forestal está comprendida enla Dirección de Patrimonio Natural.
En Panamá hay cinco instancias dire c t a m e n t evinculadas al Cambio Climático, coordinadas por laANAM. Son el Comité Nacional de Cambio Climático(CNCC), Comité Técnico de Cambio Climático, elComité Interinstitucional de Producción más limpia(CIPML), el Grupo Consultivo de Servicios
Ambientales (GCSA), y el Programa Nacional deCambio Climático (PNCC).
El Programa Nacional de Cambio Climático estácompuesto por cuatro subprogramas. El primero es elSubprograma de Vulnerabilidad y Adaptacióne, queengloba las acciones encaminadas a disminuir oprevenir los impactos adversos de la variabilidad y elcambio global del clima. El segundo es el Subprogramade Mitigación, que incluye todas las accionesrelacionadas con la Reducción de las emisiones de GEIo al incremento de los sumideros. Este subprogramaa b a rcaría la actualización de los inventarios deemisiones por fuentes y sumideros, a través de unsistema nacional de información de GEI.
El tercero es el Subprograma de Cumplimiento, el cualincluye las acciones encaminadas a cumplir con lasresponsabilidades del país como Parte de laConvención y sus protocolos y decisiones. Y el cuartoes el Subprograma de Concienciación Pública,responsable de las acciones encaminadas a promoverla elaboración y aplicación de programas de educacióny sensibilización del público sobre cambio climático ysus efectos.
El potencial de Panamá
De acuerdo con el estudio que aquí se pre s e n t a ,Panamá tiene un total de 1,5 millones de hectáreas ent e r renos que califican como Áreas Kyoto (AK), segúnlos lineamientos establecidos en el Protocolo deKyoto y las definiciones de forestación y re f o re s t a c i ó nque aparecen en el Acuerdo de Marruecos. Sine m b a rgo, solo parte de ellas son verdaderamente devocación forestal, pues el resto son aptas paraactividades agrícolas o bien no permiten desarro l l a rninguna actividad, por sus condiciones biofísicas.Haciendo el descuento por aptitud biofísica, aPanamá le quedan, al final, un total de 826,061h e c t á reas como potencial neto para desarro l l a rp royectos MDL. De ellas, 141,748 hectáreas puedenusarse para re f o restación con plantaciones y 684,313h e c t á reas para re f o restación asistida.
En cuanto a toneladas de carbono, se calcula quePanamá podría llegar a comercializar en el mercado
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i n t e rnacional cerca de 80 millones de toneladasdurante el período 2003-2012. El total estimado depotencial neto de captura de carbono con proyectosMDL se estima en 78,752.334 TmC.
Las provincias con mayor potencial de captura decarbono, mediante el desarrollo de proyectos MDL conplantaciones forestales y SAF, son Darién, Chiriquí yVeraguas. Las comarcas indígenas no pre s e n t a npotencial, posiblemente debido a su alta coberturaforestal existente en 1990. Con reforestación asistidahay mayor potencialidad de captura de carbono en lasprovincias de Veraguas, Chiriquí, Los Santos y Coclé.Igualmente, en este caso, las comarcas indígenas nopresentan potencial.
El marco internacional del cambio climático
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el CambioClimático (CMCC ) es el principal instrumentointernacional legalmente vinculante que aborda el temadel cambio climático. Fue abierta para firmas en laCumbre de Río (1992), ocasión en la cual fue suscritapor 155 países.
El objetivo de la CMCC y de todo instrumento jurídicoconexo que adopte la Conferencia de las PartesContratantes de esta Convención (COP), establecido ensu Artículo 2, es “…lograr, de conformidad con lasdisposiciones pertinentes de la Convención, laestabilización de las concentraciones de gases deefecto invernadero (GEIs) en la atmósfera a un nivelque impida interferencias antropógenas peligrosas enel sistema climático. Este debería lograrse en un plazosuficiente para permitir que los ecosistemas se adaptennaturalmente al cambio climático, asegurar que laproducción de alimentos no se vea amenazada ypermitir que el desarrollo económico prosiga demanera sostenible”.
Los principios básicos de la CMCC son tres: el principiop recautorio, las responsabilidades comunes perod i f e renciadas (que asignan a los Estadosindustrializados el liderazgo para combatir el cambioclimático), y la contribución al desarrollo sostenible.Los compromisos generales aplicados tanto a paísesdesarrollados como en desarrollo están establecidos en
el artículo 4.1 de la Convención. Entre ellos destacan elelaborar, actualizar y publicar periódicamente tanto uninventario nacional de emisiones y sumideros de gasesde efecto invernadero, como programas nacionales y/oregionales de mitigación y adaptación a los impactosderivados del cambio climático.
El compromiso de la Conferencia de las NacionesUnidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río 92)de estabilizar para el año 2000 las emisiones de GEI alos niveles de 1990, no tuvo el éxito esperado y por esose adoptó el Protocolo de Kyoto (PK), aprobado en laCOP3 en 1995 en Japón. El Protocolo es una nuevaversión de las obligaciones respecto a la CMCC y creauna real “demanda de carbono” por parte los paísesindustrializados, al establecer la meta de obtenerreducciones concretas de emisiones en un 5% para elquinquenio 2008-2012 con respecto al nivel de 1990.De hecho, todas las acciones realizadas a partir del2000 serán reconocidas en este período decumplimiento.
El PK incorpora varios mecanismos flexibles paralograr reducciones netas de emisiones de GEIs. Estosson: el Comercio de Emisiones (CE), laImplementación Conjunta (IC), las ActividadesImplementadas Conjuntamente (AIC) y el Mecanismode Desarrollo Limpio (MDL). El más interesante paralas actividades forestales de los países tropicales es elMDL. Este mecanismo, cubierto en el Artículo 12 delProtocolo, permitirá a los países desarrollar e invertiren la reducción o prevención de emisiones de GEIs enel mundo en desarrollo. El MDL tiene como finalidadapoyar el desarrollo sostenible de los países endesarrollo y contribuir al objetivo primordial de laCMCC, así como ayudar a las Partes incluidas en elAnexo 1 a dar cumplimiento a sus compromisoscuantificados de limitación de las emisiones.
Por medio del MDL, los países industrializados podránadquirir unidades certificadas de reducción de emisiones(CERs) o títulos de CTOs ( Ce rtified Tradable Of f s e t s ) oCréditos Certificados Comerciales. A cambio de estasinversiones, recibirán créditos de carbono y puedenc o m e rcializarlos o deducirlos de sus propias emisiones.Estas inversiones además establecen un merc a d oi n t e rnacional de reducciones de emisiones certificadas.
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Los CERs son instrumentos financieros para lac o m e rcialización internacional de Reducciones deEmisiones Certificadas de GEIs y son expresadas enunidades equivalentes de carbono (toneladas métricas)que han sido y serán reducidas o compensadas.Mediante la emisión de CERs, los países conc o m p romisos de reducción se comprometen asustentar la validez de la mitigación hasta el 2020,garantizando compensaciones adicionales en caso deque se comprueben discrepancias con las certificadas.
Durante la COP6-2 (Bonn, Alemania) se resolvieron losprincipales puntos de conflicto entre los países y semanifestó la intención de la comunidad global deratificar el Protocolo de Kyoto a finales del 2002. ElAcuerdo consolidó un marco flexible, sin restriccionesa la participación de proyectos MDL, e incluyeproyectos forestales de fijación de carbono limitados aactividades de forestación y reforestación.
En la COP7, realizada en Marrakech, Marruecos, ennoviembre del 2001, se formalizaron las decisionesgenerales tomadas en la COP6-2 de Bonn y seestablecieron las bases necesarias para la ratificacióngeneral del Protocolo. Las Partes enfocaron susesfuerzos en el desarrollo de las normas decumplimiento, las modalidades y las guías deimplementación del MDL, en el Comercio deEmisiones y en la Implementación Conjunta.
Uno de los aspectos más importantes de la COP7 yque contribuirá a clarificar las reglas del juego en estamateria, fue el establecimiento de la Junta Ejecutivaque supervisará el MDL, bajo la autoridad de laConferencia de las partes en el Protocolo de Kyoto.Esta Junta Ejecutiva tendrá, entre otras funciones, la deformular recomendaciones sobre nuevas modalidadesy procedimientos del MDL, aprobar nuevasmetodologías relacionadas con la base de referencia,los planes de vigilancia y los ámbitos de los proyectos.También será la responsable de la acreditación de lasentidades operacionales y pondrá a disposición delpúblico la información pertinente.
El Protocolo de Kyoto reconoce, por otra parte, lasactividades de secuestro o reducción de emisiones decarbono asociados con el uso del suelo, cambios de
uso del suelo, y las actividades forestales (LULUCF), como unade las opciones existentes para regular las emisionesantrópicas de gases con efecto invernadero.
Estos proyectos y actividades están contemplados en losArtículos 3.3 y 3.4 del Protocolo de Kyoto, quemencionan que los países del Anexo 1 deberán tener encuenta la forestación, re f o restación y deforestación, asícomo otras actividades LULUCF, dentro de lacontabilización de sus emisiones y reducciones deemisiones. Un proyecto LULUCF es un conjunto deactividades con una localización geográfica determ i n a d a ,implementada para reducir o capturar GEIs por mediode actividades de forestación y re f o restación y otrasmaneras que se enmarquen dentro del uso de la tierra,cambios de uso de la tierra y silvicultura.
Como resultado del Protocolo de Kyoto, se han creadoa nivel internacional varios fondos financiero s p a r aapoyar los proyectos del MDL y fuera de él. Se trata deiniciativas de instituciones bilaterales y multilateralesprovenientes de los países desarrollados que debenreducir sus emisiones. Para el caso de mitigación degases de efecto invernadero existen por lo menos seisfondos para financiar proyectos MDL en el marco delProtocolo de Kyoto y una sétima opción que ofrece elgobierno de los Estados Unidos, pero fuera del PK.
Del Banco Mundial se desprenden tres iniciativas: elFondo Prototipo del Carbono, el Bio Carbon Fund y elCommunity Development Carbon Fund. Los PaísesBajos ofrecen dos posibilidades de financiamiento:C a r b o n c redits.nl y el Netherlands Carbon Facility(INCaF) que se canaliza por medio de la InternationalFinance Corporation (IFC). También existe elPrograma Finlandés de Desarrollo Limpio. Fuera delProtocolo de Kyoto, se encuentra la Iniciativa deCambio Climático de Estados Unidos.
De tal manera, el mundo cuenta con diversosmecanismos políticos y financieros para empezar ahacer frente al cambio climático. Dentro de esteescenario, cada país centroamericano debe competircon eficiencia, creando sus propias condiciones paragenerar proyectos y atraer inversiones que lep e rmitan aprovechar al máximo su potencial demitigación del cambio climático.
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I PARTEEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
de Panamá frente al
Cambio Climático
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Requerimientos legales e institucionalespara participar en el MDL
El Artículo 12 del Protocolo de Kyoto introduce elMecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) bajo lad i rección de la Conferencia de las Partes (COP) y lasupervisión de un Comité Ejecutivo, para pro m o v e rp royectos entre los países del Anexo 1 y los que estánen vías de desarrollo. También establece que lareducción de emisiones a partir del 2000, cuenta en losc o m p romisos para reducir las emisiones agre g a d a sdurante los años 2008-2012, siempre que seancertificadas por una entidad aprobada por la COP.
Para cumplir con estos requerimientos, el citadoProtocolo establece la necesidad de preparar “guíassobre métodos de inventario” (Art. 10) y, a través dela COP, instituye las reglas para la transacción deemisiones entre países del Anexo B (Art. 17).
De acuerdo con una reciente publicación de la FAO,que analiza el tema bosques y cambio climático( FAO, 2002), las medidas legislativas que losgobiernos pueden tomar para dar cumplimiento a laConvención Marco de Cambio Climático (CMCC) y alProtocolo de Kyoto (PK) son:
1. Regular el manejo forestal y el uso forestal. Porejemplo, se puede limitar la cosecha y exigir lainmediata reforestación en áreas aprovechadasde mayor prioridad para la captura de dióxidode carbono.
2. Regular la producción y uso de productosforestales, lo mismo que la disposición y uso dedesperdicios y manejo de residuos.
3. Regular a los productores de emisiones deGases de Efecto Invernadero (GEI) y promoverla inversión en sumideros de carbono.
En este sentido, Panamá debe cumplir con lasobligaciones siguientes:
• Desarrollar y actualizar inventarios de emisionesy remoción de GEI: incluye defore s t a c i ó n ,
plantaciones y regeneración de bosques, quemao descomposición de madera.
• Desarrollar programas para mitigar los efectosdel cambio climático, incluyendo medidas sobreemisiones y sumideros.
• Promover tecnologías para reducir emisiones.
• Promover manejo sostenible de sumideros yreservas.
• Prepararse para la adaptación a los impactos delcambio climático y desarrollar planesapropiados para áreas que podrían ser afectadaspor inundaciones, sequías o procesos dedesertificación.
Marco legal nacional
La legislación sobre bosques en Panamá está regidade manera directa por dos normas: La Ley Forestal(Ley 1 del 3 de febre ro de 1994,http://www.anam.gob.pa/recursoforestal2.html) y laLey de Reforestación (Ley 24 del 23 de noviembre de1992). Ambas leyes son desarrolladas mediante susreglamentaciones respectivas, (INRENARE,Resolución de Junta Directiva No. 05-98 de 22 deenero de 1998 y Decreto Ejecutivo No. 89 de 8 dejunio de 1993).
Dicha legislación se inscribe en la norm a t i v aambiental general (Ley 41 del 1 de julio de 1998,http://www.anam.gob.pa/organizacioninst.html) pordos razones esenciales:
i) Institucionalmente la materia es administradapor la Autoridad Nacional del Ambiente(ANAM), unidad rectora de la política ambientaldel país.
ii) La Ley Forestal tiene una perspectiva integradoradel conjunto de los bienes y serviciosambientales que presta el bosque.
MARCO LEGALMARCO LEGAL
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En el abordaje contemporáneo, cuando laslegislaciones hacen énfasis en el conjunto de bienesy servicios que prestan los bosques, se exige queesta materia sea tratada como parte de la políticageneral ambiental y, en consecuencia, articulada aotros cuerpos de leyes relativos a tales servicios(leyes sobre biodiversidad, protección de especies yáreas silvestres, de agua, sobre la capa de ozono,etc.). Esto le permite al sector forestal tener unaperspectiva más amplia de su vinculación con elcambio climático. Asimismo, cualquier ajuste a lalegislación forestal debe estar acorde con losp ropósitos de aquellas leyes relacionadas alconjunto de servicios que prestan los bosques.
En este capítulo analizaremos las legislacionesespecíficas del sector forestal y la Ley Ambiental,enfatizando las cuestiones vinculadas a la potencialidadde desarrollar proyectos forestales de mitigación decambio climático, para efectos de acceder afinanciamientos de MDL o de naturaleza similar.
Antecedentes
La primera referencia a la legislación ambientalpanameña se encuentra en el Código Sanitario de1947. Posteriormente, la Constitución Política de laRepública (1972), incorporó el capítulo 7 sobre el“Régimen Ecológico”, dentro del Título III sobre los“ D e rechos y Deberes Individuales y Sociales”,colocando el derecho a un ambiente sano al mismonivel que los otros derechos de que trata el capítulo(derecho al trabajo, la educación, la salud, etc.).
Se indica que “es deber fundamental del Estadogarantizar que la población viva en un ambientesano y libre de contaminación, en donde el aire, elagua y los alimentos satisfagan los requerimientosdel desarrollo adecuado de la vida humana” (Art.114). Igualmente, la Constitución señala que eldesarrollo económico y social debe prevenir lacontaminación del ambiente y propiciar unequilibrio ecológico, así como “evitar la destrucciónde los ecosistemas”. También se consigna laprotección de la flora y fauna, bosques, tierras y
aguas, y la necesidad de reglamentar el uso de losrecursos naturales, de forma que se proteja el medioambiente. (Art. 115-117). Esta consideraciónconstitucional se realiza en el contexto de laDeclaración de Estocolmo de 1972.
La materia forestal, por su parte, estuvo regida por elCódigo Agrario de 1962, hasta que se crea la leyespecífica del sector (Ley 1 del 3 de febrero de 1994,http://www.anam.gob.pa/recursoforestal2.html). En1998 se crea la primera legislación ambiental (Ley 41desde ahora) que integra la cuestión forestal a laproblemática ambiental en general, reconociendocon ello la diversidad de bienes y servicios que elsector provee (http://www.anam.gob.pa/organiza-cioninst.html). En su artículo 129, la Ley 41 incluyecomo leyes complementarias, las leyes deReforestación (1992), Forestal (1994), sobre Estudiosde Impacto Ambiental (1994), de Vida Silvestre(1992), y sobre Uso de Aguas (1966).
La Ley Forestal y su reglamentación
La Ley Forestal de 1994 declara de “interésnacional(…) todos los recursos forestales existentesen el territorio nacional” (Art. 3). Desde el punto devista constitucional, ello significa que el Estadopodrá expropiar tierras que considere de “interésnacional”, cubriendo las indemnizacionesrespectivas.
Esta ley contiene una filosofía de desarro l l osostenible, expresada en su objetivo mismo que seindica en el Artículo 1:
El propósito de la ley forestal es “la protección,c o n s e rvación, mejora m i e n t o, acre c e n t a m i e n t o,educación, investigación, manejo y aprovechamientoracional de los recursos forestales de la República”.
El Artículo 28 aclara un poco el sentido de “loracional” cuando, dentro del régimen deaprovechamiento forestal, señala la necesidad de“un plan de manejo sostenible”. El aprovechamientoracional del recurso forestal, por tanto, supondría
1 En aquella época se refería al INRENARE.
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que la actividad fuera sostenible a largo plazo. Laobligación contenida en la ley de elaborar planes demanejo para que se autorice el desarrollo de laactividad forestal, está relacionada también con lasostenibilidad.
Los “objetivos del Estado”, igualmente, reflejan elcontexto de los años noventa cuando la idea desostenibilidad es muy ponderada. Se consignancuestiones relativas al uso adecuado de los suelos,control de la erosión, protección y manejo decuencas hidrográficas, ejecución de inventariosforestales, concientización sobre la importancia delos recursos naturales, y la protección de áreasimportantes para la flora, la fauna, la vida marina, lafluvial y el ambiente. También se expresa lanecesidad de armonizar los planes y proyectosnacionales de producción y desarrollo con lautilización y conservación de los recursos forestales(Art. 3). Estos objetivos también son unamanifestación de los bienes y servicios que prestanlos bosques, lo cual es un claro avance con respectoal Código Agrario. Asimismo, expresan con bastanteclaridad la conciencia existente sobre la importanciade los bosques.
La visión integral de la Ley, al exponer en susobjetivos el conjunto de servicios ambientalesvinculados a los bosques, es consistente con suespíritu de sostenibilidad. Ello permite que seincorpore una normativa relativa a estos servicios.Los artículos 23 y 24 tienen el espíritu de garantizarlas fuentes de agua. Se prohíbe “dañar o destruirárboles o arbustos” en áreas vinculadas a las fuentesde agua, así como a lo largo de las corrientes deagua. También se establecen medidas específicaspara precisar esta prohibición. Esta visión integraldebe ser ampliada en los inventarios forestalesincorporando la biodiversidad, para ser consistentecon los servicios que prestan los bosques. Hastaahora, la ley y su reglamentación solo exigen elinventario forestal (madera), por lo que debeincluirse un inventario biológico.
La Ley Forestal también tiene un concepto desostenibilidad para el sector. Define el
“ a p rovechamiento forestal sostenible” como “laextracción de productos del bosque, con fineseconómicos en forma ordenada, aplicando lasm e j o res técnicas silviculturales” (Art. 5). Elreglamento de la ley, que fue aprobado cuatro añosdespués (1998), tiene un criterio más claro sobre lasostenibilidad. Cuando define el “manejo forestalsostenible” señala que ello “implica que el volumeno unidades que se extraen del bosque en el espacioy tiempo es igual o menor al volumen o unidadesque produce dicho bosque dentro del mismo tiempoy espacio” (Art. 1). Esta definición es aún limitada,ya que no considera otros servicios que prestan losbosques (biodiversidad, agua, protección de suelos,etc.). La Ley Forestal hace obligatoria la presentaciónde planes de reforestación y de manejo de lasplantaciones ante la ANAM1 (Art. 11), cuyoseguimiento y control está a cargo de dichainstitución. El Art. 11 del reglamento de 1998 señalaque no se le dará un nuevo permiso a quienes nocumplan satisfactoriamente “con el plan de manejof o restal aprobado y con las medidas de mitigaciónambiental”.
La evidencia sugiere que pese a toda esta normativa,correcta desde la perspectiva del desarrollo forestalsostenible, no ha sido esta la práctica. Se observaque la debilidad principal no está en la falta de leyessino en hacerlas cumplir.
También, la ley expresa el respeto a los derechosindígenas comarcales, señalando que elaprovechamiento forestal de las áreas dentro de lascomarcas sería autorizado por el INRENARE (hoyA N A M )1 “conjuntamente con los Congre s o srespectivos, previo a un plan de manejo científico”(Art. 44).
Aspectos de la Ley Forestal vinculados al MDL
Mediante la Ley Forestal, por primera vez se haceobligatorio en Panamá el Estudio de ImpactoAmbiental (EIA) para desarrollar proyectos, públicoso privados, que puedan deteriorar el ambiente (Art.7), lo cual es un aspecto importante para posibilitar
2 Es importante hacer notar que la Ley Minera se aprueba en enero de 1988, en medio de la crisis política que resultó en la invasión de EE.UU. aPanamá, el 20 de diciembre de 1989. El que la Asamblea Legislativa haya dedicado tiempo para la aprobación de dicha Ley en medio de tan gravecrisis política, sugiere la importancia que el gobierno le otorgó a la misma.
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la operatividad del concepto de desarro l l osostenible. No obstante, dicha reglamentación nop revé la obligatoriedad de que tales estudiosrealicen los balances de carbono, como tampoco lavaloración económica de los impactos ni sobre lafactibilidad del proyecto, considerando la inclusióndel costo de dichas externalidades. Es importanteincorporar estos aspectos para el cálculo de lasemisiones de los GEI y para valorar la sostenibilidaddel proyecto. Ambas cuestiones son relevantes parala evaluación de los proyectos forestales y elestablecimiento de las fugas.
Sobre Seguros
El Artículo 21 de la Ley Forestal consigna la creación,en conjunto con la Superintendencia de Seguros ylos Aseguradores, del seguro contra incendios,plagas y enfermedades forestales y otros daños, “alque podrán acogerse los inversionistas”. Esto no seha concretado con las empresas aseguradoras.
Así mismo, el Artículo 64 modifica los literales b) yc) del Artículo 3 de la Ley No. 68 del 15 de diciembrede 1975, mediante la cual se creó el SeguroAgropecuario y el Instituto de Seguro Agropecuario.Dicha modificación incluyó la cobertura de riesgospara las actividades forestales.
Sobre la tala de árboles
El Artículo 79 prohíbe la tala de árboles en bosquesde propiedad del Estado y el Artículo 80 establece laobligatoriedad de un permiso otorgado por laANAM, para aquellos bosques en terrenos bajoderechos de posesión o de propiedad privada. Seestablecen penas de 30 días hasta seis (6) meses deprisión para aquellos que infrinjan dichasdisposiciones, y cuando se trate de áreas especialesy de protección, la pena aplicable sería el doble.
Sobre la quema
El Artículo 84 prohíbe realizar quemas sin permiso.Para obtener un permiso se requiere, entre otras
cosas, presentar el derecho de posesión o título depropiedad. En la mayoría de los casos esto no seaplica y las quemas se realizan sin dichos trámites,ya que son muy pocos los que pueden cumplir coneste requisito, como hemos visto en el capítulo II.
El Artículo 91 establece distintas sanciones a quienesinfrinjan estas prohibiciones. Las multas van desde100 balboas hasta 2,000 balboas, dependiendo de síse trata de bosques naturales primarios o no. En casode que la quema se realice en un Área SilvestreProtegida, en un bosque especial o en un bosque deprotección, se establece pena de 1 a 3 años deprisión. Cuando se trate de negligencia, impericia oimprudencia, se obliga a una indemnización,definida por un Juez de competencia, además de laobligada reforestación que consigna el Artículo 93.
El Artículo 99 de la Ley Forestal considera comodelitos ecológicos, entre otros, la provocación deincendios forestales, así como la tala y destrucción deárboles en los Parques y Reservas Nacionales. ElArtículo 100 expone las sanciones para dichos delitos,que incluyen: el decomiso de las herramientasutilizadas, multa de hasta cincuenta mil balboas (B/.50,000), y penas de prisión de 6 meses a 5 años, deacuerdo al daño causado. Esto no excluye laobligación de la re f o restación del área dañada.
La Ley de Reforestación
En 1992, mediante Ley No. 24 del 23 de noviembre,se emitió la legislación sobre reforestación. SuReglamentación se estableció mediante Decre t oEjecutivo No. 89 del 8 de junio de 1993. Dicha leyno tuvo inspiración en la Convención Marco de lasNaciones Unidas, del mismo año. Panamá ratificó laCMCC en mayo de 1995. Su aprobación más biensurge motivada por dos aspectos: el primero, laaprobación de la ley minera en 1988 2 que planteabala compensación de las áreas deforestadas paraexploración y explotación, a través de lare f o restación de otras áreas; y el segundo, elproblema de la deuda externa, que en ese momentoabrigaba la tesis del intercambio de deuda por
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naturaleza. El Artículo 12 de dicha ley consigna esteaspecto. Por ello, la ley es esencialmente deincentivos fiscales, y para nada se inspiró en lacreación de sumideros de carbono.
La Ley de Reforestación consigna la exoneración delimpuesto sobre la renta por un período de 25 años alas actividades de re f o restación. Se exonera deimpuesto de introducción todo tipo de maquinaria,equipo e insumos que se requiera para la actividad. Alas empresas o personas naturales que re a l i c e n“inversiones indirectas” en la actividad de re f o re s t a c i ó n ,por medio de compra de bonos, acciones y valores “delas sociedades dedicadas a la re f o restación y susactividades afines, se les exonera del impuesto sobrelas utilidades derivadas de estas inversiones. Asimismo,estas inversiones son consideradas “gastos deducibles”para efectos del impuesto sobre la renta de lase m p resas que las realizan.
La Ley también contempla préstamos con tasas deinterés preferenciales y se le otorga, igualmente, uncrédito fiscal a la institución bancariacorrespondiente. Dicho crédito fiscal es por ladiferencia entre la tasa de interés del mercado y latasa a que se contrató el préstamo. Para efectos delimpuesto sobre la renta, los intereses pagados porfinanciamientos a la actividad de reforestación, songastos deducibles para el inversionista, así como elque presta es exonerado de pagar impuestos sobredichos intereses devengados (Art. 5-11). Todo elloresulta en deducciones en cadena, doblementecontabilizadas, lo que constituye un sacrificio fiscalde grandes proporciones para el Estado. Aunque elresultado de dicha ley no se ha evaluado, los datosp re l i m i n a res sugieren que tal sacrificio nocorresponde con el impacto de dicha actividad y lasmotivaciones que guiaron la aprobación de la Ley.
Aspectos de la Ley de Reforestaciónvinculados al MDL
Para efectos de la aplicación de la Ley deReforestación, la reglamentación define el “terrenodesprovisto de vegetación arbórea” como “aquel que
no ha estado cubierto de bosque primario, a laentrada en vigencia de la Ley de Reforestación o enlos 15 años precedentes al establecimiento de laplantación forestal, o dentro de dicho plazo, alestablecerse que la deforestación de dicho terrenono ha sido causada de alguna forma por el propioreforestador, previa comprobación y aprobación porparte del INRENARE” (Art. 1), hoy ANAM.
Como ya sabemos, la definición del tiempo en queun área debe haber estado desprovista de“vegetación arbórea”, es muy importante paraefectos de definir la elegibilidad de un proyectodentro del MDL. Sin embargo, aún faltaría precisar loque se comprende por “vegetación arbórea”.
Podemos re f e r i rnos a la definición de bosque de laFAO, que lo describe como “un área de un terreno nomenor de 0.5 hectáreas y una cubierta de copa (o sugrado equivalente en espesura) no menor a un 10% ydonde los árboles deberían poder alcanzar una alturamínima de 5 metros en su etapa adulta...” (FRA, 2000).También podemos mencionar la definición def o re s t a c i ó n de Salas, Rodríguez y Otros (2002), como “elestablecimiento de un bosque por una acción humanad i rectamente inducida a través del establecimientoartificial de árboles, en terrenos en donde no haexistido bosque en los últimos 25 años”.
Por otro lado, para no estimular la deforestación,p a reciera prudente que dicho criterio secircunscribiera a aquellas áreas sin cobertura vegetalal momento de entrada en vigencia de la ley, ya queen Panamá no existe una gran proporción debosques primarios, por lo que una buena parte delos terrenos cumpliría con dicho criterio. Esto tendríala ventaja de no estimular el corte de bosquesprimarios para que 15 años después dichos terrenosfueran elegibles para la reforestación con todos susbeneficios fiscales, como algunos que conocen latemática afirman que ha ocurrido. La Ley deReforestación, contrariamente, permite que bosquescortados en 1992 puedan ser reforestados para elaño 2007 y tengan todas las ventajas fiscalesanteriormente señaladas.
Asimismo, la reglamentación establece que losderechos adquiridos por medio de la inscripción enel Registro Forestal, podrán ser transferibles al nuevop ropietario de la plantación forestal y de lasactividades derivadas y afines (Art. 4).
A fin de darle seguridad jurídica a la inversión enreforestación, el Artículo 13 establece como delito “lainvasión de las tierras reforestadas”. Igualmente, seconsigna la posibilidad de coordinar con laSuperintendencia de Seguros el establecimiento decobertura de riesgos para la actividad (Art. 14).Dicho artículo fue incluido textualmente en la Leyforestal de 1994.
Se podrían acoger a la ley todas aquellasplantaciones existentes al momento de su entradaen vigencia, así como todas aquellas que seestablecieran con posterioridad. La Ley noestablece mayores exigencias para ser beneficiario,solo que los propietarios se inscriban en el RegistroF o restal, el cual sería creado con dicho pro p ó s i t o .Los requisitos de este re g i s t ro se consignaron en laReglamentación de la ley. Además de aquellascuestiones relativas a las pruebas de la propiedad yla identidad del propietario, lo más cercano a unplan de manejo es el requerimiento de unacertificación de un profesional forestal “declarandohaber revisado y aprobado técnicamente elp royecto forestal a desarrollarse” (Reglamento, Art.3). No se dice nada sobre la vocación de los suelosdonde se realizaría el proyecto, sobre incentivospara que se planten con pre f e rencia algunasespecies que pudieran ser consideradas mása p ropiadas para el ambiente, sobre los métodos dep roducción (criterios sobre el uso de fertilizantes,por ejemplo), como tampoco sobre planes demanejo, control y seguimiento.
Con excepción de la reglamentación en materia deltipo de especies a plantar, así como del uso defertilizantes, la mayor parte de omisiones fueronsubsanadas por la Ley Forestal de 1994, que incluyólos planes de manejo, el concepto de“aprovechamiento forestal sostenible”, y el control y
seguimiento de las plantaciones, entre otros aspectosde importancia.
En definitiva, la Ley de Reforestación contienesuficientes incentivos económicos para desarrollar laactividad. Sin embargo, requiere ser modificada paraque se equilibren los sacrificios fiscales con losfrutos económicos-sociales, así como para que seinscriba en una política de cambio climático, lo quesignifica que dichas plantaciones se conviertan enefectivos sumideros. Tal modificación debeconsignar también las cuestiones relativas a losplanes de manejo, control y seguimiento contenidasen la Ley forestal, así como incentivar especiesnativas y regular los métodos de producción, con elfin de que se desarrollen métodos agro-ecológicos.Igualmente, la legislación debe priorizar el incentivoa la re f o restación de áreas críticas, definidaspreviamente por la ANAM.
La Ley General de Ambiente
El Artículo 1 de la Ley General de Ambiente dePanamá (Ley 41) plantea el espíritu integrador de latemática ambiental:
“La administración del ambiente es unaobligación del Estado; por tanto, la presenteLey establece los principios y normas básicaspara la protección, conservación yrecuperación del ambiente, promoviendo eluso sostenible de los recursos naturales.Además, ordena la gestión ambiental y laintegra a los objetivos sociales y económicos,a efecto de lograr el desarrollo humanosostenible en el país.”
En su Título VI, la Ley 41 considera diversos ámbitosde los recursos naturales vinculados directamente alos servicios que prestan los bosques: agua, tierras,áreas protegidas, diversidad biológica, estudios deimpacto ambiental, normas de calidad, manejoambiental, manejo de sustancias peligro s a s ,comarcas indígenas, participación ciudadana, etc.Contiene una perspectiva integradora.
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3 En sentido estricto, el desarrollo sostenible exige que la política pública se inscriba en la política ambiental y no a la inversa como plantea la norma.Asimismo, el espíritu de la ley, contenido en la exposición de motivos al momento de aprobarse la misma, así como el contexto de las discusionessobre el tema en la Asamblea Legislativa, confirman que es esta interpretación la que se le debe dar a este escrito.
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Además, declara de interés público e interés socialtodos los recursos naturales, aunque “sin perjuiciode los derechos legítimamente adquiridos por losparticulares”. Expresamente señala que la norma seinspira en el principio de sostenibilidad de losrecursos naturales (Art. 62). El agua es declarada unbien de dominio público (Art. 81) y los recursosmarino-costeros se consideran patrimonio nacional(Art. 94). Asimismo, plantea la necesidad deincorporar la política ambiental al cuerpo depolíticas públicas3 (Art. 4).
Los aspectos de la Ley General de Ambientevinculados al cambio climático y al MDL
Los Artículos 73 y 74 de la Ley 41 se refierendirectamente al sector forestal. El primero estableceque “el inventario del patrimonio forestal del Estado(bosques naturales, bosques plantados y tierrasforestales) será responsabilidad de la AutoridadNacional del Ambiente, que los registrará ypromoverá su titulación a su nombre, para ejercersobre ellos una efectiva administración”. Esto sólo seha hecho parcialmente.
El segundo Artículo se re f i e re a que “no seconsiderará como elemento probatorio” la tala rasa odeforestación de bosques naturales “para solicitar elreconocimiento del derecho de posesión o titulaciónde tierras”.
Ello aludía al Código Agrario de 1962, el cual teníael concepto de que mantener áreas con bosquesnaturales era expresión de tierras incultas y sin usosocial, por lo que consignaba que todo aquél que“pusiera a producir” tales “tierras ociosas” podríareclamar su derecho posesorio o de titulación. Eso,por supuesto, se constituyó en un elementoestimulante de la deforestación.
El Artículo 75, relativo al uso de los suelos, tambiéncompete al sector forestal. Se señala que “el uso delos suelos deberá ser compatible con su vocación yaptitud ecológica”, así como que “los usosproductivos de los suelos evitarán prácticas que
favorezcan la erosión, degradación o modificaciónde las características topográficas con efectosambientales-adversos”. Como se ha visto, las tierrastipo V, VI, VII y VIII son “tierras de aptitudp re f e rentemente forestal”. Tales terre n o scorresponden al 80% del territorio nacional.
El Artículo 76 plantea que aquellos que provoquen“degradación severa de los suelos” seránsancionados, obligándoseles a realizar “acciones derecuperación o mitigación”. Desafortunadamente, suaplicación es casi inexistente.
El Artículo 79 reconoce la captura de carbono comoun servicio ambiental del bosque y se planteaestablecer “los mecanismos para captar recursosfinancieros y económicos, mediante programas deimplementación conjunta, intern a c i o n a l m e n t eacordados.”
Por último, el Artículo 88 consigna que “el Estadop romoverá y dará prioridad a los pro y e c t o senergéticos no contaminantes, a partir del uso detecnologías limpias y energéticamente eficientes”.
El Artículo 23 contiene la obligatoriedad dep re s e n t a r, previo a su inicio, estudios de impactoambiental para “las actividades, obras o pro y e c t o s ,públicos o privados, que por su naturaleza,características, efectos, ubicación o re c u r s o spuedan generar riesgo ambiental”. Aunque ellosólo ratifica la exigencia en esta materia que fueincluida en la Ley Forestal de 1994, ahora, con elreconocimiento de la función del bosque comos u m i d e ro de gases de efecto invern a d e ro, seplantea la necesidad de hacer los balances decarbono en los estudios de impacto ambiental,cuestión que hasta ahora no se está haciendo. Ellodebe incorporarse en la reglamentación de losestudios de impacto ambiental.
Para efectos de la política ambiental, la Ley 41incluye varios instrumentos que son aplicables a losproyectos MDL, incluyendo el sector forestal.
4 Los Consejos Municipales lo forman todos los representantes de corregimiento y el Alcalde, todos elegidos por votación popular. Se ubican a niveldistrital de la provincia.
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Otra materia relacionada con el MDL
Tratándose de proyectos forestales, se debe prever lanecesaria seguridad jurídica del propietario del áreaforestada o reforestada. Deben existir instrumentoslegales que impidan el daño a las plantaciones. Estoes un tema de importancia para toda la políticaambiental del país, por lo que la Ley 41 consignóaspectos en esta materia, que son aplicables aproyectos forestales dentro del MDL.
Del Órgano Judicial
La ley incorpora las responsabilidades ambientalesadministrativas, judiciales y penales, así comotambién “se reconocen los intereses colectivos ydifusos para legitimar activamente a cualquierciudadano u organismo civil, en los pro c e s o sadministrativos, civiles y penales por daños alambiente” (Art. 111). Esta incorporación a la ley esconsecuente con la jurisprudencia que en estamateria había ya sentado la Corte Suprema en 1994,cuando legitimó que la Asociación Nacional para laConservación de la Naturaleza (ANCON), siendo uno rganismo no gubernamental actuara como parte, einterpusiera un recurso de oposición, de unaconcesión maderera que había otorgado elentonces INRENARE.
Sobre los gobiernos municipales
Los gobiernos municipales están regidos por la Ley106 del 08 de octubre de 1973. Esta ley establece quelos consejos municipales4 tendrán competenciaexclusiva para el cumplimiento de las medidas deconservación y protección del medio ambiente,aunque enmarcada en la política general del ambienteregida por la ANAM. Los gobiernos locales, por tanto,en coordinación con la ANAM, podrán re a l i z a rcontratos relativos a cuestiones ambientales(tratamiento de la basura, por ejemplo), aunque losp e rmisos de tala, exploración y explotación minera, ys i m i l a res, sólo pueden ser autorizados por lasautoridades nacionales, mediante contrato con elEstado. En el primer caso, debe ser autorizado por la
ANAM y en el segundo por el Ministerio de Comerc i oe Industria (MICI), en coordinación con la ANAM,aunque, generalmente, esta coordinación se reduce ala aprobación o no del estudio de impacto ambiental.
También, los municipios reciben ingresos por laexplotación de los recursos naturales del distrito, asícomo de otras actividades económicas que tambiénimpactan el ambiente. La situación económicaprecaria de los municipios, usualmente produceconflictos con la política ambiental, ya que estáninteresados en autorizar toda actividad que le reditúeun ingreso adicional, sin atender mucho a laprotección ambiental. La explotación de canteras ypermisos para extracción de arena son clara muestrade lo señalado. Aunque los permisos de extracciónson otorgados por el MICI, luego de que los estudiosde impacto ambiental son aprobados por la ANAM,no existe mucho interés del municipio en velar porla protección del ambiente. Generalmente, seconcentra en recaudar los ingresos por las tasas quela actividad debe pagar al municipio.
La ley 41 atiende en parte este problema mediante lacreación de las comisiones consultivas distritales,compuestas por el Alcalde (máxima autoridad delDistrito), por representantes del Consejo Municipal yde la sociedad civil del área (Art. 21). Su función esla de “analizar los temas ambientales y hacerobservaciones, recomendaciones y propuestas alAdministrador o Administradora Regional delAmbiente, quien actuará como secretario de lascomisiones”. La clave, en consecuencia, está en laoperatividad de las comisiones consultivas.
Fo rtalezas y debilidades del marco lega l
nacional para proyectos MDL
En general, la legislación panameña relacionada conla adaptación al cambio climático y vinculada con eldesarrollo de proyectos MDL por parte del sectorf o restal, presenta una serie de debilidades yfortalezas que se resumen en el siguiente recuadro.
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A nivel gubernamental, tres instituciones estánrelacionadas directamente con el desarrollo depotenciales proyectos MDL en el sector forestal: laAutoridad Nacional del Ambiente (ANAM), elMinisterio de Desarrollo Agropecuario (MIDA) y elMinisterio de Economía y Finanzas (MEF).
El MIDA se encarga de la política agropecuaria y dela titulación de tierras, a través de la Dirección deR e f o rma Agraria, por lo que tiene una granincidencia en el uso de los suelos. El MEF, por suparte, se ha responsabilizado del Programa Nacionalde Administración de Tierras (PRONAT), el cual estádirectamente vinculado con el MIDA y la ANAM.
Abordaremos la relación de las actividades de estasdos últimas instituciones con la potencialidad deldesarrollo de proyectos MDL en el sector forestal, através del PRONAT, entendiéndolo como accionesque el gobierno realiza para adecuarse a losrequerimientos de los acuerdos intern a c i o n a l e s ,incluyendo el PK. El ámbito institucional privado noestá muy desarrollado y será abordadoseparadamente.
Ámbito gubernamental
La Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM)
Conocer la situación institucional y financiera de laANAM es importante, ya que el sector forestal formaparte de la misma. Su fortalecimiento o debilidad, sinduda, tiene incidencia en la capacidad institucionaldel sector forestal.
La gráfica adjunta muestra el comportamiento delpresupuesto del INRENARE (1986-1998) y cuandoéste se convierte en ANAM (1999-2001). Los montospresupuestarios, ciertamente son superiores de unaño a otro. Excluyendo el año 1986-87, cuando elpresupuesto aumenta en casi 8 millones de balboasdebido a la reciente creación del INRENARE, elcrecimiento promedio anual del período 1987-2001fue de 5.4%. El mejor período, 1993-2001, muestraun crecimiento promedio de 5.7% anual. Sinembargo, el crecimiento del presupuesto del 2001 esdebido al financiamiento externo del BID, bajo elPrograma Ambiental Nacional (PAN), que contemplaun aporte de 15.8 millones de balboas para tresaños. Excluyendo este último año, el crecimientopromedio disminuye a 2.2% anual. La otra gráficamuestra esta situación al considerar el crecimientoanual acumulado del presupuesto.
MARCO INSTITUCIONALMARCO INSTITUCIONAL
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Esta situación afecta la capacidad de la institución deimplementar políticas eficaces y eficientes. Los retosadicionales que plantea el Protocolo de Kyoto enmateria de adecuación y mitigación del cambioclimático, harán más difícil la ejecución efectiva dela política ambiental. Algunos de los financiamientosexternos que recibió la ANAM durante el período1991-2001, re p re s e n t a ron casi 60 millones debalboas. Considerando el financiamiento externo delperíodo 1996-2000, ello representa casi el 60% detodo el presupuesto de la ANAM durante el mismoperíodo.
P royectos vinculados al sector forestal puedencontribuir a que la ANAM (y por tanto el país)mejore la ejecución de su política ambiental, perolos mismos deben impulsarse considerando elconjunto de los bienes y servicios vinculados a losbosques. Los proyectos MDL están relacionados conla captura de carbono; sin embargo, a través de ellosse puede fortalecer el manejo de cuencashidrográficas, la biodiversidad, mejorar la calidad delos suelos, reducir la erosión, etc. La valoración delconjunto de estos bienes y servicios, con bastanteseguridad, produciría un resultado favorable almomento de evaluar la eficacia y eficiencia de lapolítica ambiental.
Institucionalidad creada por la Ley General de Ambiente
El Artículo 8 de la Ley 41 (Ley General de Ambiente)faculta a la ANAM para que “cree y organice” suestructura administrativa. La política ambientaldescansa en cuatro Direcciones Nacionales:
1. Protección de la Calidad Ambiental.2. Fomento de la Cultura Ambiental.3. Patrimonio Natural.4. Evaluación y Ordenamiento Ambiental.
La Dirección Forestal está comprendida en laDirección de Patrimonio Natural. Asimismo, se creala Comisión Consultiva Nacional del Ambiente(http://www.anam.gob.pa/generalidad.html).
Dirección del Servicio Nacional de Desarrolloy Administración Forestal
Está a cargo del inventario forestal a nivel nacional ydel registro y promoción de la titulación de lastierras como patrimonio del Estado. Asimismo, debeadministrar el recurso forestal, instando surestauración y el desarrollo de la actividad medianteprácticas de conservación y de sostenibilidad.Aunque no es la instancia que autoriza lasconcesiones y permisos de tala, ya que esto escompetencia del Director de la ANAM, sí está a cargode la evaluación de las mismas y del trámite fiscalque se requiera. Igualmente, debe fiscalizar lac o m e rcialización y transporte de la pro d u c c i ó nforestal o productos derivados, de forma que serealicen cumpliendo con las normas, técnicas yprocedimientos legales.
Esta dirección se incorporó hace poco a lacoordinación de actividades vinculadas al proyecto“Bosques y Cambio Climático en América Central”,lo que implica una mayor coordinación con el PNCCcomo punto focal.
Comisión Consultiva Nacional del Ambiente (CCNA)
Es una instancia que opera en el ámbito de la ANAMy es el equivalente de lo que era la Junta Directivaen el INRENARE, pero sin la capacidad de direcciónque ésta tenía. La integran representantes delgobierno, la sociedad civil y las comarcas, con untotal de quince miembros. Sólo actúa por solicitudde consulta del Director de la ANAM, quien lapreside, o en su defecto el Sub-Administrador. Sólotiene iniciativa de recomendaciones ante el ConsejoNacional del Ambiente. Es, exactamente, un órganode consulta de la ANAM, lo cual deja a discreción deésta el ámbito y alcance de la consulta. Lasdesignaciones las hace el Presidente de la República,aunque los representantes de la sociedad civil y lascomarcas que participan del CCNA son elegidos deternas que los sectores respectivos le presentan alÓrgano Ejecutivo.
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5 La propuesta que refrendaron trece organizaciones de la sociedad civil planteaba 3 Ministros de Estado, un representante de las ONGsambientalistas, un representante de las ONGs desarrollistas, un representante de los Congresos Indígenas y el Administrador de la ANAM, quienactuaría como Secretario, con derecho a voz. Iniciativa de la Sociedad Civil, 1998.
Consejo Nacional del Ambiente (CNA)
El CNA está compuesto por tres Ministros de Estado,designados por el Presidente de la República, y es lainstancia que ejerce mayor influencia sobre laANAM5. Entre sus funciones más importantes están:
• Aprobar el presupuesto anual y extraordinariode la ANAM.
• Recomendar la política nacional del ambiente ydel uso sostenible de los recursos naturales, alConsejo de Gabinete.
• Aprobar y supervisar la implementación de lasestrategias, planes y programas ambientales dela política nacional.
• Imponer multas superiores al millón de balboas,hasta 10 millones.
• Fijar las tarifas por el uso de los recursoshídricos, propuestas por el Administrador de laAutoridad Nacional del Ambiente.
Sistema Interinstitucional del Ambiente (SIA)
El SIA está formado por las instituciones públicassectoriales con competencia ambiental. La ley lasobliga a “establecer mecanismos de coordinación,consulta y ejecución entre sí, siguiendo losparámetros de la Autoridad Nacional del Ambiente,que rigen el Sistema” (Art. 16).
Red de Unidades Ambientales (RUAs)
Como parte del SIA la ley también crea la red de lasunidades ambientales (RUAs), compuesta por lasunidades ambientales de cada una de lasinstituciones públicas que forman parte del SIA. Sinembargo, su función se circunscribe a los estudiosde impacto ambiental.
Comisiones Consultivas
Las Comisiones Consultivas se encuentran al nivel deprovincias, distritos y comarcas. Fueron creadasmediante Decreto Ejecutivo No.57 del 16 de marzo
de 2000. Las primeras están constituidas por oncemiembros, las segundas por siete miembros y lascomarcas por diez miembros. Tienen la mismafunción: “analizar los temas ambientales que afecten(la provincia, el distrito o la comarca) y formularobservaciones, recomendaciones y propuestas alAdministrador Regional del Ambiente respectivo”.
I n stancias vinculadas al Cambio Climáticocoordinadas por la ANAM
Comité Nacional de Cambio Climático (CNCC)
El Comité Nacional de Cambio Climático es unainstancia en la que participan institucionesgubernamentales, las principales universidades delpaís y organizaciones privadas. Entre lasinstituciones que forman el CNCC podemos señalarlas siguientes: la Autoridad Nacional del Ambiente(ANAM), el Centro del Agua del Trópico Húmedopara América Latina y el Caribe (CATHALAC), elMinisterio de Relaciones exteriores (MINREX), elMinisterio de Comercio e Industrias (MICI), elMinisterio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), elMinisterio de Salud (MINSA), el Ministerio deEconomía y Finanzas (MEF), la Fundación Panameñade Servicios Ambientales (FUPASA), la Empresa deTransmisión Eléctrica S.A (ETESA), la ContraloríaGeneral de la República (CGRP), la Universidad dePanamá (UP), la Universidad Tecnológica dePanamá (UTP), y el Sistema Nacional de ProtecciónCivil (SINAPROC).
Comité Técnico de Cambio Climático
Este es un grupo técnico más especializado,compuesto, además de la ANAM, por personal delMEF, MICI, MIDA, MINSA, Contraloría, SENACYT,ETESA, FUPASA, Universidad de Panamá,Universidad Tecnológica de Panamá, UniversidadSanta María la Antigua, la Autoridad del Canal dePanamá, el Instituto Smithsonian (STRI), ANCON,FUNDACIÓN NATURA, ANARAP, AMP, SINAPROC,IDAAN, SIP, y Cámara de Comercio.
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Comité Interinstitucional de Producciónmás limpia (CIPML)
Fue creado por la ANAM mediante Resolución No.0199-2000 del 2 de agosto de 2000, como unainstancia de colaboración para desarrollar accionesen el ámbito de los sectores público y privado, quepromuevan “la adopción de procesos de produccióny operación eficiente, más limpios, ambientalmentesanos y seguros, orientados a disminuir el nivel decontaminación generado por las actividadesproductivas, reducir los riesgos relevantes para elambiente y optimizar el uso racional de los recursosnaturales renovables y no renovables”.
Es una instancia presidida por la ANAM, queconvoca a cuatro ministerios del SIA, al Sindicato deIndustriales de Panamá, a la Cámara de Comercio,Industria y Agricultura de Panamá, a la UniversidadTecnológica y a la Fundación Natura.
Mediante entrevista a un funcionario de laFundación Natura se confirmó que esta instancia nofunciona con regularidad. A la fecha (inicios del2003) tiene más de 8 meses que no se reúne. Sinembargo, en la actualidad la ANAM, el ConsejoNacional de la Empresa Privada (CONEP) y el BIDcoordinan un proyecto de Instrumentos de GestiónAmbiental y Participación Empresarial en laProducción más limpia.
Programa Nacional de Cambio Climático (PNCC)
La ANAM, además de ser responsable de laelaboración y ejecución de la política nacional decambio climático, debe realizar los arre g l o sinstitucionales necesarios para la efectiva aplicaciónde la Convención y su PK. Con tal propósito creó elPNCC mediante resolución administrativa No. AG-0040-2001.
El Programa Nacional de Cambio Climático estácompuesto por cuatro subprogramas:
1. Subprograma de Vulnerabilidad y Adaptación:engloba las acciones encaminadas a disminuir oprevenir los impactos adversos de la variabilidady el cambio global del clima.
2. Subprograma de Mitigación: incluye todas lasacciones relacionadas con la Reducción de lasemisiones de GEI o al incremento de loss u m i d e ros. Este subprograma abarcaría laactualización de los inventarios de emisionespor fuentes y sumideros, a través de un sistemanacional de información de GEI.
3. S u b p rograma de Cumplimiento: incluye lasacciones encaminadas a cumplir con lasresponsabilidades del país como Parte de laConvención y sus protocolos y decisiones.
4. S u b p rograma de Concienciación Pública: e sresponsable de las acciones encaminadas ap romover la elaboración y aplicación deprogramas de educación y sensibilización delpúblico sobre cambio climático y sus efectos.
Grupo Consultivo de Servicios Ambientales (GCSA)
El GCSA fue creado mediante la Resolución No0108-2001 y es un componente técnico dentro de laANAM, bajo la coordinación del PNCC. Estácompuesto por un representante del PNCC quien lodirige, un representante de la Dirección Nacional deProtección de la Calidad Ambiental, la DirecciónNacional de Evaluación y Ordenamiento Ambiental,la Dirección Nacional de Patrimonio Natural, delDepartamento de Cooperación Técnica, de laAsesoría Legal y un representante de FUPASA.
Entre sus funciones están la de proponer estrategiasy políticas para maximizar los beneficiosrelacionados con las actividades de proyectos deservicios ambientales. También debe evaluar eimpulsar las políticas y estrategias nacionales sobrelos servicios ambientales, además de recomendar alAdministrador General de la ANAM el endose deactividades de proyectos de servicios ambientales.
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Instituciones a nivel global
Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible
El Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible(CNDS) se creó mediante Decreto Ejecutivo No. 163del 25 de noviembre de 1996, adscrito a laP residencia de la República. Su creación sefundamenta en los acuerdos de la Convención de lasNaciones Unidas celebrada en Río en 1992, así comotambién en los compromisos adquiridos por Panamáen 1994, como parte de la Alianza Centroamericanapara el Desarrollo Sostenible (ALIDES). Su propósitoes el “de desarrollar un proceso de cambioprogresivo en la calidad de vida del ciudadanopanameño, que lo coloque como centro y sujetoprimordial del desarrollo por medio del crecimientoeconómico, con equidad social; el cual debesustentarse en el equilibrio ecológico y en el respetode la diversidad étnica y cultural local regional onacional fortaleciendo la plena participaciónciudadana en este proceso en convivencia pacífica yen armonía con la naturaleza, para mejorar la calidadde vida de esta y las generaciones futuras”.
Sus áreas prioritarias incluyen la sostenibilidadsocial, la sostenibilidad económica, la ciencia ytecnología y la sostenibilidad ambiental; ésta últimaabarca la protección a la atmósfera, la educaciónambiental, la prevención de la deforestación y elcontrol de los desechos peligrosos. (Consejo de laTierra, 1997). Aunque el CDNS pudiera parecer notener relación directa con la temática aquí abordada,se incorpora debido a que es la instancia donde sedebiera desarrollar la operatividad del concepto dedesarrollo sostenible.
Ámbito no gubernamental
En sentido estricto, no existe ninguna instituciónprivada cuyas acciones se inscriben en el cambioclimático y proyectos MDL. La Asociación deR e f o re s t a d o res solo hasta hace poco mostró interés enconocer sobre mecanismos de financiamiento6. E nalgunos momentos ha participado en actividades decambio climático a través de la Fundación Panameñade Servicios Ambientales, pero debido a que la primera
fase del MDL no cubría proyectos forestales, ello no lefue estimulante. Asimismo, el Consejo Nacional de laE m p resa Privada (CONEP) hasta hace poco creó unaoficina de “producción más limpia”, a través de la cualestá desarrollando un proyecto coordinadamente conla ANAM y el BID, promoviendo procesos pro d u c t i v o sambientalmente menos contaminantes, sobre todo enla pequeña empre s a .
La Fundación Panameña de Servicios Ambientales (FUPASA)
FUPASA es una entidad sin fines de lucro. Aunquesu Junta Directiva incluye a los sectores público yprivado, así como a centros académicos y deinvestigación y ONG´s, su dirección ha estadoencabezada, principalmente, por el sector privado.Esto explica que se la incluya en esta sección. Sucreación fue promovida por la ANAM en 1999, conel propósito de potenciar a Panamá en el mercadode carbono, que surgía como parte de las accionesde los países desarrollados para cumplir suscompromisos de reducción de emisiones de GEI, enel marco del PK. FUPASA trata directamente con lacanalización de recursos para proyectos MDL, yd e s a r rolla actividades de capacitación para laelaboración de proyectos elegibles dentro del MDL.Estuvo a cargo de la elaboración del inventario de“proyectos MDL” para Panamá, así como de la Guíade Presentación de “Proyectos MDL”, en cuyas tareasrecibió apoyo institucional del PNCC.
Miembros del Consejo Nacionalde Desarrollo Sostenible
• El Ministro Coordinador del Consejo EconómicoNacional.
• El Ministro Coordinador del Gabinete Social.• El Administrador General de la ANAM.a/
• El Presidente de la Comisión Legislativa de Población,Ambiente y Desarrollo.
• Un representante del Consejo de Rectores de laUniversidades Oficiales y Particulares de la República dePanamá.
• Un representante del Consejo Nacional de Empresas.• Un representante de las Organizaciones No
Gubernamentales• El Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional del
Medio Ambiente.• Un representante del Consejo Nacional de Trabajadores
Organizados.• Un representante del Sector Indígena.
Fuente: Decreto Ejecutivo No.163, 25 de nov. de 1996.a/
Para cuando se creó incluyó el Director del INRENARE.
6 Ello fue expresado por su representante en el Taller sobre Bosques y Cambio Climático que se realizó el 5 de diciembre de 2002, y en donde fuepresentando el borrador de este informe.
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Fo rtalezas y debilidades del marc oinstitucional nacional para proyectos MDL
Considerando el análisis previo sobre la situacióninstitucional en materia ambiental, forestal y de
cumplimiento de la CMCC y del PK, podemosresumir en el siguiente recuadro las fortalezas ydebilidades de Panamá para aprovechar lasoportunidades de proyectos MDL.
II PARTEEL POTENCIAL
DE MITIGACIÓN
del sector forestalpanameño
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Se calcula que Panamá podría llegar a comercializaren el mercado internacional unos 80 millones detoneladas de carbono durante el período 2003-2012,según los resultados del estudio sobre el potencialde mitigación del país realizado por el Proyecto deBosques y Cambio Climático en América Central(PBCC). El total estimado de potencial neto decaptura de carbono con proyectos MDL se estima en78,752.334 TmC.
Las provincias con mayor potencial de captura decarbono, mediante el desarrollo de proyectos MDLcon plantaciones forestales y SAF, son Darién,Chiriquí y Veraguas. Las comarcas indígenas nopresentan potencial, posiblemente debido a su altacobertura forestal existente en 1990. Conreforestación asistida hay mayor potencialidad decaptura de carbono en las provincias de Veraguas,Chiriquí, Los Santos y Coclé. Igualmente, en estecaso, las comarcas indígenas no presentan potencial.
La investigación reveló que Panamá tiene más demillón y medio de hectáreas (1,585.802) que clasificancomo Tierras Kyoto, de acuerdo con lasespecificaciones del Protocolo de Kyoto. Sin embarg o ,solo parte de ellas son verdaderamente de vocaciónf o restal, pues el resto son aptas para actividades
agrícolas o bien no permiten desarrollar ningunaactividad, por sus condiciones biofísicas. Haciendo eldescuento por aptitud biofísica, a Panamá le quedan,al final, un total de 826,061 hectáreas como potencialneto para desarrollar proyectos MDL (ver Mapa #1).De ellas, 141,748 hectáreas pueden usarse parare f o restación con plantaciones y 684,313 hectáre a spara re f o restación asistida.
Según el acuerdo de las Partes en Marrakech, losp royectos forestales que se pueden incluir dentrodel Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) sonlos proyectos de forestación y re f o restación, asícomo programas de manejo de sistemas terre s t re sque aumenten el nivel de fijación de carbono endichos procedimientos. Los proyectos dere f o restación y manejo serán limitados a aquellost e r renos que carecían de bosque al 31 ded i c i e m b re de 1989 y que no fueron re f o restados alaño 2000 (“tierras Kyoto” para el MDL). Lasactividades forestales admisibles serán aquellasque se hayan iniciado en el 2000 o después, y quefinalicen antes del 31 de diciembre del 2012; por lotanto, la presencia de carbono almacenado fuerade este período o almacenado en actividades noaceptadas dentro del MDL, se excluirá de lacontabilidad del carbono negociable.
El total estimado de potencial neto de captura de
carbono con proyectos MDL se estima en
78,752.334 TmC.
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La metodología desarrollada en el presente estudiofue definida luego de una reunión celebrada en SanJosé, Costa Rica, con la participación de todos losc o n s u l t o res nacionales de Centro a m é r i c ainvolucrados en el Proyecto Centroamericano deBosques y Cambio Climático. La reunión fue dirigidapor un consultor de EcoSecurities, compañía quepropuso una metodología (EcoSecurities, 2002) quefue adoptada por los consultores. A mitad de laconsultoría se realizó una segunda reunión deseguimiento, celebrada en Tegucigalpa, Honduras,en donde se hicieron algunos ajustes.
Durante el desarrollo del presente estudio, lametodología propuesta por EcoSecurities fueadaptada a las necesidades del país. A continuaciónse describe el proceso, paso a paso.
Paso 1: Identificación de las Tierras Kyoto
Para la identificación de las Tierras Kyoto (tierras sinbosque antes del 31 de diciembre de 1989), fuenecesario determinar si existían mapas de uso de latierra o cobertura forestal del país, para esa fecha ode un período cercano. Se seleccionó el másapropiado y se procedió a reclasificarlo, con el fin dehacerlo comparable con los Mapas de Uso de losdemás países Centroamericanos.
Paso 2: Identificación de las tierras conpotencial biofísico para proyectos MDL
Con el fin de ajustar las tierras Kyoto a lascondiciones biofísicas reales del país, se cruzó estemapa con el Mapa de Capacidad de Uso de la Tierra(en Panamá existe el Mapa Agrológico del MIDA,1987). De este modo se obtuvo una matriz quemuestra las tierras Kyoto con potencial biofísico parala reforestación en Panamá.
Paso 3: Ajuste socioeconómico al potencial dereforestación
Una vez que se identificaron las tierras con potencialbiofísico de reforestación, fue necesario ajustarlas a
las condiciones socioeconómicas del país, de modoque se pudieran identificar, priorizar o asignar lasposibilidades de desarrollar proyectos MDL en lasáreas de potencial biofísico.
Para ello se utilizaron los datos del CensoA g ropecuario del año 2000 (MIDA, 2000); y ses e l e c c i o n a ron cuatro variables consideradas comod e t e rminantes o que inciden en las posibilidadesde re f o restación con proyectos MDL. Estasvariables son:
1. La densidad poblacional.2. La tenencia de la tierra de las explotaciones
agropecuarias.3. El tamaño de las explotaciones agropecuarias
mayores a una hectárea.4. La cantidad de explotaciones mayores a una
hectárea
A cada variable se le asignó igual importancia conun índice máximo de 3 puntos, para un total de 12puntos.
Densidad poblacional (DP)
La información tomada del Censo Agropecuario fueprocesada por distrito y se definieron cinco rangos:
a- Menos de 20 habitantes por km2
b- De 20 a 99 habitantes por km2
c- De 100 a 499 habitantes por km2
d- De 500 a 999 habitantes por km2
e- Más de 1000 habitantes por km2
El criterio para asignar los valores fue ladisponibilidad de mano de obra y la presión por latierra. Es así como los distritos altamente densos (dy e), aunque pueden disponer de suficiente mano deobra, cuentan con mayor presión por el uso de latierra para otros con fines no forestales. Por elcontrario, áreas poco pobladas (a y b) presentandificultades para disponer de mano de obra para eld e s a r rollo de los proyectos. De tal forma, seconsideró que el rango “c” era el más apropiado
METODOLOGÍA PARA IDENTIFICAR ELPOTENCIAL DE MITIGACIÓN DE PANAMÁMETODOLOGÍA PARA IDENTIFICAR ELPOTENCIAL DE MITIGACIÓN DE PANAMÁ
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para el desarrollo de proyectos MDL y se le asignóel valor de 3 puntos. A los rangos b y d se les asignó2 puntos y a los rangos a y e se les asignó 1 punto.
Tenencia de la tierra (TE)
Las explotaciones agropecuarias, según el CensoAgropecuario, fueron clasificadas en las siguientessituaciones de tenencia:
a- Ocupadas con título de propiedad.b- Ocupadas sin título de propiedad.c- Tomadas en arrendamiento.d- Bajo régimen mixto.
Se consideró que la mejor opción para proyectosMDL son las tierras con título de propiedad. Ensegundo nivel se ubicaron las tomadas enarrendamiento, porque existe un compromiso legal;y en tercer nivel las ocupadas sin título, entendidascomo las que no tienen derechos de posesión. Lastierras bajo régimen mixto no fueron consideradas,dado que no se determinó su significado yrepresentaban apenas el 6% de las explotacionesagropecuarias.
El valor se obtuvo multiplicando la proporción desituaciones de tenencia con respecto al total deexplotaciones por el valor asignado a cada tipo derégimen de tenencia. Cada valor fue analizado pordistrito.
Tamaño de la explotaciones agropecuarias (TA)
Como el Censo Agropecuario reportó la cantidadtotal por explotaciones agropecuarias, distribuidapor tamaños de menos de una hectárea y de una omás hectáreas, y además se determinó la superficieacumulada en cada uno de esos rangos, todo pordistrito, entonces se dividió la superficie por distritoentre el número de explotaciones, para obtener untamaño promedio de explotación por distrito.Cuanto mayor es la explotación, se consideró quehabía mayor opción para un proyecto MDL.
Para este análisis sólo se consideraron lasexplotaciones mayores de una hectárea, lo querepresentaba el 99% del área total de explotacionescensadas. Para uniformizar el índice a valor de 3puntos se tomó de referencia el valor promedio demayor tamaño. Por razones de atipicidad, el datocorrespondiente al distrito de San Miguelito no fueconsiderado como el mayor; sin embargo, seequiparó al valor de 3 puntos.
Cantidad de explotaciones (CE)
Se consideró importante tomar en cuenta laproporción de propiedades mayores a una hectárea,dado que en algunos distritos un alto porcentajere p resentaban explotaciones menores a unah e c t á rea, lo cual disminuye la posibilidad deproyectos MDL. La proporción de explotaciones fuemultiplicada por 3 para obtener el índice.
Luego de definidos los valores de las cuatro variables,se aplicó la fórmula que determina el factor de ajustesocioeconómico a los proyectos MDL:
FASE: (DP + TE + TA + CE)/12
Donde:FASE= es el factor de ajuste socioeconómico a los
proyectos MDL.DP= es el índice de la densidad poblacional, por distrito.TE= es el índice de la situación porcentual de la
tenencia de la tierra.TA= es el índice del tamaño promedio de las
explotaciones, por distrito.CE= es el índice del número de explotaciones
mayores a una hectárea, por distrito.
Necesidad alimentaria (NA)
Una variable adicional, además de las cuatroanteriores, es el área que debe ser destinada a suplirla necesidad alimentaria. El Censo Agropecuariodeterminó el área que está destinada a la producciónde cultivos temporales o de subsistencia. Estas tierrasdeben ser descontadas del área potencial dereforestación con proyectos MDL, antes de aplicar elfactor de ajuste.
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Paso 4: Determinación del potencialreal de reforestación
Finalmente, al área del potencial de reforestación sele restó el área de necesidad alimentaria y elproducto se multiplicó por el FASE, utilizando lasiguiente fórmula:
PRR= (PBR – NA) * FASE
Donde:PRR= es el potencial real de reforestación en PanamáPBR= es el potencial biofísico de reforestación, en hectáreas
por distritoNA= es el área destinada a suplir la necesidad alimentaria, por
distritoFASE= es el factor de ajuste socioeconómico
Paso 5: Definición de la línea base
La línea base se refiere a las condiciones futurasesperadas de cambio de uso de la tierra y decarbono almacenado, sin que se desarro l l e nproyectos bajo el MDL. Considera los antecedentesde deforestación y reforestación en los últimos añosy las tendencias futuras para los siguientes 10 años;es decir, hasta el 2012.
Se recopiló información sobre estudios y estadísticasde reforestación y con ello se determinaron lastendencias. En el caso de la deforestación, sedeterminó una tasa porcentual definida como uninterés compuesto; es decir, se deforesta unporcentaje sobre el saldo que queda cada año.
Para estimar la tasa de deforestación ocurrida enPanamá, se tomó como base el estudio realizado porla Dirección Nacional de Cuencas Hidrográficas(INRENARE, 1995) sobre una comparación de lacobertura forestal en el período 1986 y 1992.Igualmente, se hizo una comparación con lacobertura forestal obtenida en el Mapa de Uso 2000,reclasificado del Mapa de Vegetación. La tasa dedeforestación se calculó con la siguiente fórmula:
TD= (1-(bf/ba)1/n) * 100
Donde:TD= es la tasa de deforestación porcentual.Bf= es el área de bosque en el futuro, en km2Ba= es el área de bosque anterior, en km2n= es la diferencia de años entre el bosque anterior y el
bosque futuro
Paso 6: Identificación de las actividades delproyecto
Las actividades del proyecto ya están definidas porlos conceptos de reforestación: básicamente son lasplantaciones forestales y la reforestación asistida(siembra y fomento antropogénico de semilleros).Dentro del contexto de las plantaciones entran losSistemas Agroforestales (SAF); sin embargo, no sediferencian y su análisis se limita a la cuantificaciónde carbono del componente arbóreo. Las actividadesdefinidas se desarrollarán considerando la capacidadp roductiva de las tierras; en este caso lasplantaciones y los SAF se establecerán en tierrasclasificadas de I a IV y la reforestación asistida entierras de V a VIII.
Paso 7: Distribución natural de las especiesforestales promisorias
D e n t ro de la identificación de las actividades delp royecto (paso 6), se decidió, como paso adicional alestudio de potencial de re f o restación, identificar cualesespecies forestales serían las apropiadas para losp royectos MDL con plantaciones en Panamá. Medianteuna consulta a expertos del país y revisando laliteratura, se seleccionaron 12 especies fore s t a l e s ,consideradas promisorias para la re f o restación conplantaciones durante los próximos 10 años.
A cada especie se le determinó el potencial dedesarrollo en las Tierras Kyoto, definiendo primerola distribución natural de una, para lo cual se utilizóel Sistema de Zonas de Vida. El Cuadro 1 muestra laszonas de vida de Panamá, basado en los rangos deprecipitación, temperatura y altitud de cada especiepromisoria. Se determinaron las zonas de vida ytransiciones en donde crecen naturalmente opueden desarrollarse (en el caso de las exóticas).
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Paso 8: Área potencial por especie forestalpromisoria
Con la distribución natural por especie, dedeterminó el área potencial de reforestación paracada especie forestal promisoria en Panamá. Paraello se cruzó el mapa de distribución natural de cadaespecie con el mapa de potencial biofísico dereforestación.
Paso 9: Cuantificación del carbono de la líneabase y el escenario con proyecto
Se cuantificó el carbono almacenado para cadaactividad de la línea base y del escenario conp royecto. Para ello se utilizan valores ya determ i n a d o s ,
aportados por EcoSecurities (2002) y Alpízar y otro s(1999), dado que para el país no había datosdisponibles. Los valores utilizados son por hectáre a ,de modo que multiplicándolos por el área estimadapara cada actividad, se obtuvo el carbono total de laactividad, y sumando los valores de cada actividad,d e t e rminamos el total de carbono almacenado en lalínea base y en el escenario con pro y e c t o .
Paso 10: Estimación de la adicionalidad
La adicionalidad del proyecto está dada por lacomparación del contenido de carbono de la líneabase con el contenido en el escenario con proyecto.Consistió, básicamente, en restarle el carbono de lalínea base al carbono del proyecto.
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Paso 11: Carbono contable por re-emisión
Este paso es simple. Consistió en determinar, segúnel marco conceptual de la metodología, el 50% delcarbono almacenado en plantaciones forestales y el100% en las prácticas de reforestación asistida. Larazón de ello, ya explicada, es que las plantacionestienen fines productivos de madera, por lo quedeberán ser cosechadas, significando emisiones decarbono que luego son compensadas por un nuevoestablecimiento. Entonces se considera que el 50%del carbono es el promedio, porque con el proyectohabrá plantaciones jóvenes, avanzadas y adultasprontas a cosechar. Con los bosques establecidos
mediante re f o restación asistida, supone que lacobertura forestal se mantendrá y por ello secuantificará el 100% del carbono.
Paso 12: Corrección por riesgos delalmacenamiento neto con proyectos MDL
Al potencial de almacenamiento de carbonoestimado se le aplicará un castigo porcentual porefecto de riesgo debido a las mismas prácticasforestales, tales como incidencia de fuegos, plagas ye n f e rmedades, entre otros, así como factore ssocioeconómicos.
Las Tierras Kyoto de Panamá
En Panamá existen tres mapas de fecha másreciente. En 1986 se elaboró un Mapa de Uso yCobertura Boscosa, en el que se definieron sieteclases de uso de la tierra (una de ellas sininformación). Este mapa diferencia las tierras conbosque y sin bosque. El segundo mapa es eldenominado como Cobertura Boscosa 1992, el cuales más simple y muestra tres clases: bosque, bosquefuertemente intervenido y área sin bosque.
El tercer y más reciente mapa es el de Vegetación dela República de Panamá, del año 2000, y presentamejor aplicación tecnológica en su elaboración(ANAM, 2000). Este último mapa se utilizó de basepara el presente estudio. Para ello fue reclasificadoen 11 clases, con el fin de facilitar su análisis y a lavez uniformizarlo con los demás Mapas de Uso de laTierra de los países Centroamericanos, elaboradoscon el mismo fin dentro de este estudio. Para cadaclase de uso de la tierra se presentan dos valores deáreas: el primero es la reportado por el informe del
Mapa de Vegetación y el segundo es el obtenido delanálisis SIG. Esto se debe a que a la hora de cruzarlos mapas de diferentes fuentes y escalas hayd i f e rencias; en este caso, dichas difere n c i a srepresentan solamente el 0,59%.
Las áreas de bosque y pastos fueron ajustadas segúnla tasa de deforestación, con el fin de estimar el áreapotencial de reforestación al año 1990.
Para efectos prácticos, se consideraron como TierrasKyoto sólamente las que se encuentran en pastos ycultivos de subsistencia y en páramo, dado que otrosusos, como los cultivos permanentes y agrícolastecnificados, si bien podrían calificar, es pocoprobable que lleguen a ser proyectos MDL por sualta demanda de uso y la baja adicionalidad delcarbono almacenado. El Cuadro 2 muestra laextensión estimada por el Sistema de InformaciónGeográfica (SIG) para las Tierras Kyoto, proyectadaal año 1990 aplicando la tasa de deforestación. Entotal, se estima que las Tierras Kyoto en Panamáascienden a 1,585.802 hectáreas.
LAS BASES PARA CALCULAR EL POTENCIAL DEMITIGACIÓN DE PANAMÁLAS BASES PARA CALCULAR EL POTENCIAL DEMITIGACIÓN DE PANAMÁ
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Identificación de las tierras con potencialbiofísico para proyectos MDL
Se estima que en Panamá hay 1,777.750 hectáreascon potencial biofísico para la re f o re s t a c i ó n ,distribuidas en 363.355 hectáreas destinadas a lareforestación con plantaciones y 1,414.395 hectáreaspara la re f o restación asistida (como puedeobservarse en el Cuadro 3). La mayoría de las tierrascon potencial biofísico para proyectos MDL son lasdedicadas a los pastos y cultivos de subsistencia,puesto que las tierras en páramo no son viables paralas prácticas de reforestación. Hay 5.897 hectáreasque son áreas sin información, producto del crucedel SIG, por lo que no fueron consideradas.
El potencial biofísico para desarrollar proyectos MDLen Panamá se obtuvo del cruce entre el Mapa de
Tierras Kyoto y el Mapa de Uso Agrológico oCapacidad de Uso. El Cuadro 3 muestra lasextensiones de tierra producto de dicho cruce. Laextensiones marcadas con color verde oscuro son lastierras con potencial para la re f o restación conplantaciones forestales, y corresponden a las tierrasen pastos y cultivos de subsistencia bajo clases I aIV. Algunas especies pueden desarrollarse en tierrasclase VI, como el caso del pino caribea; sin embargo,aquí no se indica para mantener la generalidad, demodo que el área total sea conservadora.
Las extensiones indicadas con verde claro son lastierras con potencial para la reforestación asistida, yson terrenos en pastoreo bajo clases V a VIII. El restode las extensiones de tierras en los demás usosf u e ron clasificadas como sin potencial para lareforestación.
Identificación de las tierras con potencial realpara proyectos MDL
El área potencial real disponible para lareforestación con proyectos MDL en Panamá es de826,061 hectáreas, distribuidas en 141,748 hectáreaspara re f o restación con plantaciones y 684,313h e c t á reas para re f o restación asistida (veáse elC u a d ro 4). Con la información del Censo
Agropecuario 2000, se determinó el factor de ajustesocioeconómico (FASE). Este factor, obtenido pordistrito, fue multiplicado por el área de potencialbiofísico de re f o restación (descontando el áre adestinada como necesidad alimentaria). Así fueposible conocer la cantidad de tierras disponiblescon potencial real para proyectos MDL en Panamá.
En algunos distritos y provincias, el valor delpotencial de reforestación obtenido es cero. Esto sedebe a una inconsistencia entre los datos del CensoAgropecuario y el área estimada de pastos según elMapa de Vegetación. Es probable que parte de lanecesidad alimentaria se encuentre en tierrasclasificadas como cultivos permanentes y agrícolastecnificados, pero esto no es posible determinarlo.Por ello, el valor resultante en estos casos fuenegativo; sin embargo, para no crear un sesgo en lacontabilidad de carbono se tomó como valor cero.
Definición de la línea base
La línea base es el escenario sin proyecto; es decir,una proyección al año 2012 de lo que el paía va areforestar aún sin proyectos MDL. Se construyetomando en cuenta los antecedentes de cambio deuso de la tierra y los conocimientos y políticasactuales que puedan influir en el cambio del usofuturo de la tierra. Dos criterios a considerar son lastasas de deforestación y reforestación.
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7 Consulta hecha al Servicio Nacional de Desarrollo y Administración Forestal (Dirección Nacional de Patrimonio Natural de la Autoridad Nacional delAmbiente).
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Tasa de deforestación y tendencia
Según el estudio de la Dirección de CuencasH i d rográficas (INRENARE, 1995), la cobertura fore s t a len Panamá para el año 1986 era de 3,661.262h e c t á reas y para 1992 se redujo a 3,357.014 hectáre a s .Esto re p resentó una tasa de deforestación porc e n t u a l
(TD) del 1,44% anual, como se observa en el Cuadro5. Comparando la cobertura forestal de 1992 con lacobertura reportada al año 2000, se nota que la TD sereduce a 1,22%. Manteniendo la misma tendencia dedisminución, es posible proyectar que al año 2012 latasa de deforetación será del 1,02% anual.
Tasa de reforestación y tendencia
Según el Servicio Nacional de Desarrollo yAdministración Forestal (ANAM, 2002), hastadiciembre del 2001, la superficie total reforestadacon plantaciones forestales en tierras privadas yestatales alcanzó las 45,984 hectáreas. En los últimosaños se han reforestado aproximadamente 3,500h e c t á reas por año; en parte debido a lapromulgación de la Ley N0 24 del 23 de noviembrede 1992 (sobre Incentivos a la Reforestación). Segúnel informe del Servicio Nacional de Desarrollo yAdministración Forestal, se re f o re s t a ron 1,800hectáreas por año a partir de entonces, las cualesfueron beneficiadas con el incentivo.
Sin embargo, recientemente Panamá promulgó laLey 62 (26 de diciembre de 2002), “Por la cual se dictanmedidas de re o rdenamiento y simplificación del sistematributario”. Esta ley establece que a partir de suentrada en vigencia, y para los efectos de lad e t e rminación del impuesto sobre la re n t arelacionado con la Ley N0 24, las personas quereforesten a partir de abril del 2003, solamentepodrán deducir de la renta gravable hasta unmáximo de 5 años, con una disminución escalonadadel incentivo de 80% para el primer año, 60% para
el segundo año, 40% para el tercer año, 20% para elcuarto año y a partir del quinto año dejan de recibireste beneficio. Esto podría bajar la superficie areforestar por año a unas 1,000 a 1,500 hectáreasanuales7.
Tomando como referencia esta situación, es deesperar que la tasa de reforestación va a bajarconsiderablemente, por lo que se supone que seráde unas 1,350 hectáreas por año hasta el 2012. Paralas plantaciones establecidas antes de 1992, como nose sabe en qué años se sembraron, se supondrá unatasa de 2,000 hectáreas anuales hasta completar laextensión reportada de 11,046 hectáreas.
Con respecto a la reforestación asistida, no hayevidencia o estudios que demuestren el cambio de yuso de tierras hacia fines de recuperación de áreasboscosas; lo cual se ha tenido que dar debido al bajoprecio de la carne, pero sin que haya garantía de supermanencia y recuperación forestal. Por ello sesupondrá que las tierras en pastos y cultivos desubsistencia no cambiarán a bosques secundarios(vegetación abierta).
Los Cuadros 6 y 7 muestran tanto la tendencia yproyección de deforestación, como la superficiereforestada en Panamá.
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La línea base
No hay información que determine el cambiosufrido por los diferentes usos de la tierra en losúltimos años, excepto los de cobertura forestal yamencionados. Considerando esta situación, la líneabase se ha construido bajo los siguientes supuestos:
• El área de bosque se convierte a pastizales,cultivos de subsistencia, cultivos permanentes yagrícolas tecnificados. Entonces, el área de loscultivos permanentes y tecnificados seincrementarán a partir del 50% de las tierras queson deforestadas, y el área de los pastos ycultivos de subsistencia se incrementarán apartir del 50% restante de las tierrasdeforestadas.
• Es importante aclarar que, si bien el área depasto estimado por el Mapa de Uso de la Tierraes de 1,783.647 hectáreas, en los escenarios seha reducido a 1,746.731 hectáreas, dado quesolamente se consideraron 5,208 hectáreas enplantaciones forestales y en realidad se hanreforestado más de 45.000 hectáreas.
• El área de vegetación abierta se mantieneconstante.
• Las plantaciones forestales se incrementarán auna tasa constante de 3,500 hectáreas por año.Serán establecidas en las tierras que estaban enpastos y cultivos de subsistencia.
• El área de manglar será convertido a cultivospermanentes y agrícolas tecnificados a razón deun 0,5% anual.
• El área de páramos, de otros humedales, decuerpos de agua y del terreno descubierto semantienen constantes.
• El área urbana e infraestructura se incrementaráen un 0,5% anual, procedente de pastos ycultivos se subsistencia y cultivos permanentes yagrícolas tecnificados, en igual proporción.
Definición del escenario con proyecto
El escenario con proyecto describe las actividadesque se desarrollarán a partir de los proyectos MDL.Los criterios utilizados en este caso suponencambios en el uso de la tierra solamente en lasactividades de reforestación, de modo que se puedad e t e rminar la adicionalidad (carbono adicionalalmacenado) por los proyectos MDL, al compararlocon el escenario de la línea base. En este sentido, sesupone que la tasa de deforestación, la pérdida demanglar y el aumento de las áreas urbanasmantienen su ritmo de cambio definido para la líneabase. Los demás usos se mantienen constantes.
Como ya se mencionó, las Tierras Kyoto proyectadasal año 1990, corresponden a las áreas con pastizalesy cultivos de subsistencia y páramo, lo que significa1,585.802 hectáreas. Esta extensión es de referenciaporque no es posible, con la información disponible,determinar cuál es la distribución a 1990 por distrito,ni saber cuanta área sería destinada a reforestacióncon plantaciones y cuánta a reforestación asistida,dado que no se conoce cómo fue el proceso dedeforestación en esas áreas.
Lo que sí es importante es que el escenario conproyectos MDL no puede superar dicha extensión,porque rompería las reglas del Protocolo de Kyotosobre no reforestar áreas que fueron deforestadasdespués de 1989. Entonces, a partir del año 2000 esposible determinar el potencial real de reforestacióncon plantaciones y asistida, por distrito, tomandocomo referencia los datos del Cuadro 8, que indicaque es viable la reforestación con proyectos MDL en826,061 hectáreas, distribuidas en 141,748 hectáreascon plantaciones y 684,313 hectáreas mediantereforestación asistida.
A partir del año 2000, los proyectos MDL pueden serreconocidos si se desarro l l a ron con esa finalidad. Noobstante, la ANAM, que es el ente rector del tema enPanamá, no tiene ningún proyecto inscrito. Por lotanto, estos proyectos contarían a partir del año 2003. Dado que durante los primeros años se esperandificultades para poner en marcha este tipo dep royectos, se define una tasa de re f o re s t a c i ó nprogresiva hasta alcanzar el 100% al año 2012, comolo muestra el Cuadro 8.
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Especies promisorias para la reforestación con plantaciones
Las especies promisorias para la re f o restación conplantaciones forestales se seleccionaron con baseen una consulta a expertos. También se tomó encuenta la pre f e rencia mostrada en elestablecimiento de plantaciones en los últimosaños, según las estadísticas del Servicio deAdministración Forestal (ANAM, 2000). A cada
especie seleccionada se le determinó el área dedistribución natural, basados en el Sistema deZonas de Vida (Holdridge, 1987). Posteriorm e n t e ,el mapa de distribución natural por especie fuecruzado con el mapa de potencial biofísico dere f o restación, para obtener el área potencial real dere f o restación de cada especie forestal pro m i s o r i aen Panamá. El Cuadro 9 muestra las especiesp romisorias según su área de distribución natural yel potencial real de re f o re s t a c i ó n .
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Sistemas productivos de reforestación por especie
Si bien es cierto, las especies seleccionadas son elresultado de una consulta a personas involucradasen el sector forestal, no todas son aptas para elestablecimiento de plantaciones puras, algunas porrazones silviculturales, tales como incidencia deplagas en la caoba y el cedro amargo, otras por malaforma como en el cocobolo. Es recomendableestablecer estas especies mediante sistemasagroforestales (SAF). Sin embargo, para los fines delpresente estudio, se parte de que la diferencia delcontenido de carbono entre una plantación y unsistema agroforestal no es significativo, dado que la
cantidad de árboles al final del turno es parecido(alrededor de 200). El Cuadro 10 muestra la formaen que las especies pueden ser establecidas.
Según los re g i s t ros del Servicio Nacional deDesarrollo y Administración Forestal (ANAM, 2002),de las 45,984 hectáreas que se reforestaron enPanamá al año 2001, el 93% se plantaron con cincoespecies promisorias. Esto permite estimar laproporción de cada especie, la cual se supone quese mantendrá estable a lo largo del período deanálisis, de modo que facilite los cálculos decarbono. El Cuadro 11 muestra el área establecidahasta el 2001 y su proporción.
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En el Cuadro 12 se puede observar la distribucióndel área de reforestación esperada con plantaciones
por especie para el período 2003 a 2012.
Carbono almacenado en la línea base y en elescenario con proyecto
Para los cálculos pre l i m i n a res del carbonoalmacenado en los diferentes usos determinados enla línea base y en el escenario con proyecto, seutilizaron diferentes fuentes. El Cuadro 13 muestralos valores utilizados para estimar el carbonoalmacenado en los diferentes tipos de bosque.
Los datos de carbono por tipo de bosque se tomaronde un estudio realizado por Alpízar y otros, (1999).
Son promedios y no consideran las transiciones dezonas de vida. Los valores no han sidoc o m p robados para Panamá; sin embargo, dada suc e rcanía latitudinal, es posible que no hayad i f e rencias significativas. Los valores sombre a d o sf u e ron supuestos, dado que no existían datos paraesas zonas de vida. En el caso de la vegetaciónabierta, por su variabilidad y falta de datos, sedispuso que el carbono almacenado re p re s e n t a b ael 50% del acumulado por el bosque primario, parala misma zona de vida.
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Como se desconoce qué tipo de bosque sedeforestará en el futuro (es posible estimarlo, perorequiere de un análisis más profundo), se ha tomadoel supuesto de que la deforestación mantiene lamisma proporción de pérdida por tipo de bosque yde vegetación abierta. De tal modo, es posibledeterminar un valor ponderado de carbono paratodos los tipos de bosques.
Es por ello que, para efectos prácticos, se determinóla proporción de área según el tipo de bosqueexistente y con ello se determinó un valor decarbono ponderado, el cual se multiplica por laextensión total de cada año en la línea base y en elescenario con proyecto. Esto supone que lap ro p o rcionalidad de los tipos de bosque semantiene constante en el período de análisis del
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presente estudio. Para el caso del bosque, el valorfue de 117,25 TmC/ha, que sumándole 25 TmC/hac o r respondientes al carbono del mantillo ysotobosque, da un total por hectárea de 142,25TmC/ha. En el caso de la vegetación abierta, el valorestimado es de 83,24 TmC/ha.
Con los valores de IMA y turno de cosecha sedeterminó el carbono almacenado por hectárea paracada especie forestal. La densidad de la madera fuetomada de Gutiérrez (1999). En el caso del espavé yel cocobolo se tomó de Carpio (1992). Para lasespecies exóticas se utilizaron los datosproporcionados por Brown (1995). Igualmente losfactores de expansión se definieron en 1,5 paratodas las especies, excepto el pino con 1,3.
Al igual que para el bosque, se determinó laproporción de establecimiento de plantaciones porespecie, según las estadísticas del Servicio Forestal(ANAM, 2002), y con ello se obtuvo un valor decarbono ponderado. Para ello es importante
considerar que para la construcción de losescenarios de línea base y con proyecto, semantenga la misma pro p o rcionalidad deestablecimiento constante, de modo que este valorpueda aplicarse. El valor de carbono ponderadopara plantaciones fue de 92,04 TmC/ha yagregándole 20 TmC/ha por concepto de mantillo ycarbono se obtiene un valor total de 112,04 TmC/ha.
El carbono almacenado por los cultivospermanentes, los cultivos agrícolas tecnificados y elde pastos fue tomado de EcoSecurities (2002). Parael manglar se basó en un estudio de Kiyoshi (2000),que aporta valores superiores a los 500 TmC/ha; sinembargo, en él se consideran otros componentes delecosistema, por lo que se determinó en 200 TmC, demodo conservador. El valor para el páramo se tomóde Mena y otros (2000). Para los demás usos (otroshumedales, cuerpos de agua, área urbana y terrenodescubierto) se determinó un valor de carbono cero.Los valores se observan en el Cuadro 14.
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Carbono almacenado por la línea base y elescenario con proyecto
En la línea base de Panamá, el carbono almacenadoal final del año 2012 es de 601,316.647 TmC,mientras que con el escenario con proyecto sealmacenan, para el mismo período, 706,280.667TmC. Estos datos se obtuvieron al considerar el área
definida para cada uno de los diferentes usos de latierra por año, bajo un escenario de línea base y deproyecto, multiplicado por el valor de carbonoalmacenado para cada tipo de uso.
El potencial de captura de carbono con pro y e c t o sMDL se muestra en el Cuadro 16 para cadap rovincia de Panamá.
Como puede observarse, las provincias con mayorpotencial de captura de carbono, mediante eld e s a r rollo de proyectos MDL con plantacionesforestales y SAF, son Darién, Chiriquí y Veraguas. Lasc o m a rcas indígenas no presentan potencial,posiblemente debido a su alta cobertura forestal
existente en 1990. Con reforestación asistida haymayor potencialidad de captura de carbono en lasprovincias de Veraguas, Chiriquí, Los Santos y Coclé.Igualmente las Comarcas indígenas no presentanpotencial.
EL POTENCIAL DE MITIGACIÓN DE PANAMÁEL POTENCIAL DE MITIGACIÓN DE PANAMÁ
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Adicionalidad
El carbono estimado como potencial de mitigacióndel sector forestal en Panamá, producto de laadicionalidad de proyectos MDL, se calculó en104,964.020 TmC. De ellos 15,882.170 TmCc o r responden a las plantaciones forestales ysistemas agro f o restales y 97,342.464 TmC sonp roducto de la re f o restación asistida. Sin embarg ohay una pérdida, ya descontada del total, por ladisminución del área en pastoreo, que es dedicadaa estas prácticas de re f o restación, estimada en8,260.614 TmC. La adicionalidad de los pro y e c t o sbajo el MDL se obtuvo al comparar la diferencia decarbono almacenado entre la línea base y elescenario con proyecto.
Carbono contable por re-emisión
El carbono contable por re-emisión corresponde al50% del carbono almacenado en plantacionesforestales y el 100% en las prácticas de reforestaciónasistida. Es decir, del total estimado de captura decarbono por adicionalidad de los proyectos MDL, secastiga el 50% del total almacenado en lasplantaciones forestales. Esto significa que el carbonopor hectárea estimado en 92,04 TmC paraplantaciones, se divide entre dos y se le suma elcarbono de mantillo y sotobosque, que no se castigay luego se multiplica por el total de hectáreas are f o re s t a r. Esto re p resenta una reducción de6,523.603 TmC, para un total de carbono no contablepor re-emisión de 98,440.417 TmC.
Potencial final de mitigación tras la reducción por riesgos
Casi 80 millones de toneladas de carbono es elpotencial final de mitigación del cambio climáticoen Panamá. Este potencial se calculó luego deconsiderar que la cantidad de carbono estimadacomo potencial de mitigación del sector fore s t a lpanameño puede verse reducida por factore sambientales y socioeconómicos. Entre los factore sambientales que pueden incidir en posiblesfracasos de los proyectos MDL están los incendiosf o restales, la mala selección de sitios, la incidenciade plagas y enfermedades y el mal manejo. To d o sestos factores pueden ser minimizados conprácticas preventivas y con el conocimientod e s a r rollado en el país durante los últimos 20 años,principalmente con plantaciones fore s t a l e s .
E n t re los factores socioeconómicos, existeincertidumbre en los países latinoamericanos paradesarrollar proyectos a largo plazo; sin embargo,Panamá se muestra como un país estable, con unapolítica forestal definida.
Considerando los aspectos mencionados y dadoque no existe un estudio que demuestre los riesgosque pueden tener este tipo de proyectos, seconsideró hacer un ajuste por riesgos al potencialde mitigación de un 20%. Esto significa que esp robable que haya una pérdida neta de carbono en19,688.083 TmC. El total estimado de potencial netode captura de carbono con proyectos MDL seestima en 78,752.334 TmC.
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Sobre el marco legal- institucional
Panamá ha cumplido con la mayoría de loscompromisos adquiridos al firmar y ratificar laConvención Marco de Cambio Climático (CMCC) y elProtocoloo de Kyoto (PK). También ha establecidolos procedimientos de re g i s t ro y endose dep royectos elegibles dentro del Mecanismo deDesarrollo Limpio (MDL).
La política ambiental general contempla el manejosostenible de los sumideros de GEI (Gases deEfecto Invern a d e ro), sobre todo a partir de las áre a sp rotegidas, las cuales re p resentan una importantep ro p o rción del territorio nacional. También haincorporado el tema del cambio climático en suexposición de la política de desarrollo, aunque aúnfalta concretarlo efectivamente en las políticaseconómicas específicas.
En el ámbito de la Autoridad Nacional delAmbiente (ANAM) existe más conciencia de estavinculación que a nivel de los entes re c t o res de lapolítica de desarrollo. No obstante, en la mismaANAM esta relación todavía está dominada por unavisión conservacionista, más que por la temática delcambio climático. Este tema aún no se consideracomo un eje vertebral de la política ambiental, sinocomo un elemento más que se ha añadido. Estavisión debe ser reconsiderada, dados los diversos yamplios efectos del recalentamiento del planetas o b re la sostenibilidad global.
En cuanto a la educación ambiental, Panamá hapromulgado una legislación que hace obligatoria laconsideración del tema de cambio climático, comoeje transversal, en la enseñanza primaria ysecundaria. Sin embargo, no se ha dado unseguimiento y control de la norma.
En general, diversos instrumentos económicos depolítica ambiental, aunque son considerados en laslegislaciones generales, no han sido normados paraque puedan ser útiles.
Tanto la legislación ambiental como la forestalcontienen una perspectiva integral de los bosques,en el sentido de considerar el conjunto de bienes yservicios que ellos proveen. En este sentido, dichalegislación es apropiada para desarrollar proyectosforestales de adaptación y mitigación del cambioclimático. De hecho, los problemas que presenta elsector forestal no parecen estar vinculados a la LeyForestal (1994) o a su reglamentación (1998), porquese trata de leyes muy jóvenes. No obstante, espreciso complementar con aspectos conceptualessobre los bosques, de manera que se puedanestablecer criterios de elegibilidad de proyectosforestales, inscritos dentro del MDL.
Igualmente, el reglamento y el manual de Evaluaciónde Impacto Ambiental (EIA) deben ajustarse deforma que incorporen los balances de carbono, losinventarios biológicos, además de los inventariosforestales que sí son contemplados, y la valoraciónde los impactos económicos, sociales y ambientales.
La vocación principalmente forestal de los suelos delpaís, así como la avanzada deforestación existente, sone x p resiones de gran potencialidad para que Panamád e s a r rolle proyectos forestales inscritos en el MDL.
En materia institucional, el país hace esfuerzos deadaptación, principalmente a través del ProgramaAmbiental Nacional. La coordinación interinstitucio-nal y sectorial, así como la participación efectiva dela ciudadanía, constituyen las principalesdificultades. La debilidad institucional, igualmente,limita la aplicación de las normas legales. Por tanto,es urgente el fortalecimiento financiero y depersonal del Programa Nacional de CambioClimático (PNCC).
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONESCONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
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Recomendaciones
Con base en el análisis efectuado sobre los aspectoslegales e institucionales ligados al cambio climáticoen Panamá, se señalan las siguientesrecomendaciones:
• Panamá tiene una legislación forestal deavanzada, que entiende el conjunto de bienesy servicios que ofrecen los bosques. Aunquedicha legislación puede mejorarse para tratarde estimular la producción del sector fore s t a l ,su perspectiva global no puede ser sacrificada.Por tanto, cualquier propuesta debe considerarla captura de GEI como parte de la pro d u c c i ó ndel sector forestal, de manera que la legislaciónpotencie los proyectos MDL. La conducta delinversionista del sector es principalmente la deextraer madera del bosque más queconsiderarlo en su compleja producción debienes y servicios. Desarrollar el sector fore s t a lal mismo tiempo que se mantienen losprincipios de sostenibilidad forestal y dep rotección ambiental, es el principal reto ae n f rentar en esta materia.
• La Ley de Reforestación debe ser ajustada a lapolítica de cambio climático y al desarrollosostenible de las plantaciones, e incluso debeser balanceada en cuanto a los sacrificios fiscalesque ella re p resenta y la respuesta de losreforestadores.
• Deben restringirse los permisos y concesionespara explotación maderera en los bosquesprimarios, como forma de promover eldesarrollo de plantaciones forestales.
• La ANAM debe ser agresiva en la pro p o s i c i ó nde normativas consecuentes con la políticaambiental y la de bosque y cambio climático, encaso de que se impulsen iniciativas legislativasde incentivo económico a los difere n t e ss e c t o res de la economía.
• Otras normativas también deben ajustarse paraque consideren el tema del cambio climático,como es el caso de la reglamentación de losestudios de impacto ambiental, que hasta ahorano contemplan los balances de carbono, comotampoco la valoración económica de losimpactos económicos, sociales y ambientales.
• Sobre este último tema, hasta ahora dichosimpactos solo se consignan, proponiéndose almismo tiempo, medidas de compensación ymitigación. La incorporación de dichos valorespara evaluar la rentabilidad del proyecto MDL,p e rmitiría inferir la capacidad real delinversionista de compensar y mitigar los daños.
• Convendría desarrollar una normativa exclusivaen materia de promoción de proyectos MDL,que incorpore todos los aspectos de la materia:captura, reducción y mitigación de emisiones deGEI, tecnología limpia, métodos de producciónsostenibles (agricultura sostenible, por ejemplo),manejo sostenible de sumideros, etc. Esto podríaevitar tener que incluir en cada norma legal losaspectos concernientes a los proyectos MDL.
• Los estudios que actualmente adelanta la ANAMs o b re las readecuaciones institucionalesnecesarias para ejecutar la política ambiental delpaís, deben contemplar el cambio climáticocomo un eje central de la política ambiental, locual, hasta ahora, no parece haber sidoconsiderado.
• La ANAM debe ordenar la diversidad decomisiones, comités y equipos técnicos creadosal calor de la política del cambio climático.Quizás convendría que el SistemaInterinstitucional de Ambiente sea el ente centraly punto focal, coordinado por el PNCC comoparte de la ANAM. De este Sistema seconfigurarían sub-comités, según el área deinterés particular y las tareas planteadas (elequipo interinstitucional que se creó al50
momento de hacer la Primera Comunicación dePanamá para la Secretaría de CMCC, es unaprueba de ello). Asimismo, conviene que alinterior de la ANAM exista una instancia decoordinación en materia de cambio climático, enla cual se incluiría el sector forestal.
Sobre el potencial de mitigación del país
Panamá cuenta con una aceptable base cartográficapara los fines de conocer el potencial del país parad e s a r rollar proyectos de mitigación del cambioclimático. Los mapas existentes permiten hacer unacomparación del cambio de uso, al menos conrespecto a la pérdida de bosque. Las tasas ded e f o restación calculadas fueron consistentes enfunción de los mapas, lo que permitió hacer unabuena proyección. Igualmente los re g i s t ros dereforestación son buenos y se llevan actualizados.
Se contó con suficiente inform a c i ó nsocioeconómica, aportada por el CensoAgropecuario del año 2000. El factor de ajustesocioeconómico (FASE) se desarrolló utilizandovariables de tenencia de la tierra, además dedensidad poblacional. No fue necesario utilizarmapas de pobreza.
El FASE o factor de ajuste socioeconómico redujo lasextensiones de potencial biofísico a un 44%a p roximadamente. Existe mucha duda si estoscriterios, a pesar de ser actualizados, realmentereflejan la potencialidad socioeconómica del paíspara este tipo de proyectos.
Los provincias con mayor potencialidad de capturade carbono mediante plantaciones forestales sonDarién, Chiriquí y Veraguas, mientras que para lareforestación asistida, hay mayor captura de carbonoen los provincias de Veraguas, Chiriquí, Los Santos yCoclé. Esto muestra que las provincias másdeforestadas (excepto Darién) son las que tienenmayor potencialidad; mientras que las comarcasindígenas, cuya cobertura boscosa es significativa,
definitivamente con más bosque en el año de 1990,se verían poco beneficiadas con este tipo deproyectos.
Las especies definidas como promisorias para lare f o restación con plantaciones y SistemasAgroforestales (SAF) tienen exigencias ambientalesque no permiten su establecimiento en tierrasclasificadas como V a VIII, excepto las exóticascomo el pino caribea y la caoba africana, quepueden desarrollarse en suelos poco profundos ypoco fértiles. Esto determinó que la reforestacióncon plantaciones y SAF se recomendara para lastierras clases I a IV y la reforestación asistida entierras clase V a VIII.
La selección de especies forestales promisorias parala reforestación en Panamá se realizó con base enuna consulta a personas involucradas al sectorf o restal; sin embargo, la respuesta no fue laesperada. Por ello, se utilizó la información existenteen la literatura sobre estadísticas de reforestación yconocimiento de la especies. De este modo, seseleccionaron 12 especies, cinco de ellas exóticas.
A cada especie se le determinó la distribuciónnatural utilizando el sistema de zonas de vida, el cuales un método práctico y general que requiere decomprobación de campo para ser ajustado.
Se encontraron pocos datos de carbono en el campoforestal y uso de la tierra en el país, esto obligó autilizar datos de fuentes de otros países.
Recomendaciones
Considerando los resultados del presente estudiosobre el potencial de mitigación de Panamá frente alcambio climático, se form u l a ron las siguientesrecomendaciones:
• Los proyectos MDL, de acuerdo con loslineamientos del Protocolo de Kyoto, exigendisponer de mapas de cobertura forestal al año 51
de 1990 y también actualizados, de modo que sedeterminen las tendencias de cambio de uso; sinembargo, los mapas deben definir clases de usode la tierra comparables, de modo que sepuedan identificar con claridad hacia d{inde semueven dichos cambios. Actualmente enPanamá se está preparando un mapa forestal, elcual será un insumo importante para losproyectos MDL. Esta política debe mantenerse.
• Existe un mito en cuanto al establecimiento deplantaciones forestales con fines productivos entierras marginales. Se habla de una clase IVapropiada para estos cultivos; sin embargo,cuando se comparan las características biofísicasde estas tierras con las exigencias ambientalesde las especies forestales, se nota que son muypocas las que se adaptan. Conviene prestarmucha atención a esto para evitar fracasosinminentes en proyectos forestales.
• El uso del sistema de Zonas de Vida comomodelo para determinar la distribución naturalpor especie forestal, es un método práctico y quepuede tener mayores aplicaciones en estudios decambio climático. Pero hace falta hacer unavalidación de campo, de modo que se puedanajustar posibles erro res debido a la generalidad yantigüedad del mapa de zonas de vida.
• Los situación socioeconómica de las provinciasy del país son determinantes en la posibilidadde desarrollar proyectos forestales, sobre todobajo el MDL, que establece una serie decondiciones. Sin embargo, no se conoce concerteza cuáles pueden ser los indicadore ssocioeconómicos que puedan definir estapotencialidad. Conviene desarrollar estudios eneste sentido.
• El establecimiento de plantaciones forestales entierras productivas clasificadas como de I a IV,plantean una competencia de éstas con otroscultivos, entre ellos los que satisfacen lanecesidad alimentaria del país. Muchos de estoscultivos de subsistencia se establecen en tierrasclasificadas como pastos, que por suscaracterísticas de pequeña escala no sonubicados espacialmente en mapas. Es necesarioestimar con mayor certeza el área que estádestinada a la necesidad alimentaria y suproyección futura.
• Existe muy poca información sobre captura decarbono por los sistemas forestales y demás usosde la tierra. Deben hacerse esfuerzos paradesarrollar este tipo de investigación, ya que losvalores locales pueden ser diferentes a losvalores utilizados en el presente estudio, yentonces deberán ajustarse.
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GO 22769, 25/04/95; Ley 14 del 21 de abril de 1995,por la cual se aprueba el Convenio Regional para elManejo y Conservación de los Ecosistemas NaturalesForestales y el desarrollo de Plantaciones Forestales,firmado en Guatemala el 29 de Octubre de 1993.GO 22951, 15/01/96. Ley 22 del 8 de enero de 1996,por medio de la cual se aprueba el ConvenioI n t e rnacional de Maderas Tropicales, hecho enGinebra el 26 de enero de 1994.GO 23078, 12/07/96. Ley 47 del 9 de julio de 1996,por la cual se regulan todas las acciones relativas ala protección vegetal del patrimonio agrícolanacional, con el objetivo primordial de prevenir yc o n t rolar en forma integral los pro b l e m a sfitosanitarios y lograr la calidad fitosanitaria de lasplantas y productos vegetales en un proceso dep roducción, clasificación, empaquetado,almacenamiento y transporte, así como evitar lai n t roducción, establecimiento diseminación deplagas de plantas y productos vegetales en elterritorio de la Republica de Panamá.GO 23265, 14/04/97. Se reglamenta el artículo 70 dela Ley 47 de 1996.GO 23372 08/09/97. Decreto Ejecutivo No. 63 quereglamenta el Capítulo V, Título III, de la Ley 47.GO 23578, 3/07/98; Ley 41 del 1 de julio de 1998(Ley General de Ambiente), por la cual seestablecen los principios y normas básicos para lap rotección, conservación y recuperación delambiente, promoviendo el uso sostenible de losrecursos naturales. GO 23703, 31/12/98. Ley 88 del 30 de noviembre de1998, por la cual se aprueba el Protocolo de Kyotode la convención Marco de las Naciones Unidassobre Cambio Climático, celebrado en Kyoto, el 11de diciembre de 1997.GO 23811, 4/06/99; Resolución de Gabinete 36 del 31de mayo de 1999, por la cual se aprueba la EstrategiaNacional del Ambiente de la República de Panamá.Ley 66 del 10 de noviembre de 1947, por la cual seadopta el Código Sanitario de Panamá.Ley No.37 del 21 de septiembre de 1962, por la cualse promulga el Código Agrario de la República dePanamá.Ley No. 30 de 30 de diciembre de 1994, quereglamenta los Estudios de Impacto Ambiental. 55
Ley No.1 de 3 de febrero de 1994, por la cual seestablece la Ley Forestal de Panamá.Ley No.24 de 23 de noviembre de 1992, por la cualse establecen incentivos y se reglamenta la actividadde reforestación en la República de Panamá.Ley No.36 de 17 de mayo de 1996, por el cual seestablecen controles para evitar la contaminaciónambiental ocasionada por combustibles y plomo.
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