autonomia a debate by miguel gonzales et.al

La autonoma a debateAutogobierno indgena y Estado plurinacionalen Amrica Latina

Miguel GonzlezAraceli Burguete Cal y Mayor

Pablo Ortiz-T.Coordinadores

La autonoma a debateAutogobierno indgena y Estado plurinacionalen Amrica Latina

UNIVERSIDAD INTERCULTURAL

DE CHIAPAS

De la presente edicin:

FLACSO, Sede EcuadorLa Pradera E7-174 y Diego de AlmagroQuito-EcuadorTelf.: (593-2) 323 8888Fax: (593-2) 3237960www.acso.org.ec

Cooperacin Tcnica Alemana - GTZPrograma Regional Fortalecimiento de Organizaciones Indgenas en Amrica Latina, PROINDIGENAAmazonas N39-234 y Gaspar de VillarroelQuito-EcuadorTelf.: 2436-333Fax: 2439-907www.gtz.de

Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indgenas - IWGIAClassensgade 11 E DK 2100 Copenhague-DinamarcaTelf.: (+45) 35 27 05 00Fax: (+45) 35 27 05 07www.iwgia.org

Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social - CIESASCalle Jurez 87, Col. Tlalpan, Del. Tlalpan C.P.14000, Mxico, D.F.Tel.: (55) 54 87 36 00 Fax: (55) 54 87 36 43www.ciesas.edu.mx

Universidad Intercultural de Chiapas - UNICHCorral de Piedra No. 2 Ciudad Universitaria Intercultural CP. 29299 San Cristbal de Las Casas, Chiapas.Tef.l: (52) (967) 631-6151Fax: (52) (967) 631-6152www.unich.edu.mx

ISBN: 978-9978-67-264-8Cuidado de la edicin: Paulina Torres Diseo de portada e interiores: Antonio MenaImprenta: RisperGraf C.A.Quito, Ecuador, 20101. edicin: noviembre 2010

La autonoma a debate: autogobierno indgena y Estado plurinacional en Amrica Latina /coordinado por Miguel Gonzlez, Araceli Burguete Cal y Mayor y Pablo Ortiz-T. Quito :FLACSO, Sede Ecuador : Cooperacin Tcnica Alemana - GTZ : Grupo Internacional deTrabajo sobre Asuntos Indgenas IWGIA : Centro de Investigaciones y Estudios Superioresen Antropologa Social - CIESAS : Universidad Intercultural de Chiapas - UNICH, 2010597 p. : cuadros, tablasISBN: 978-9978-67-264-8AUTONOMA ; INDGENAS ; MOVIMIENTO INDGENA ; ESTADO ; PLURINACIONALIDAD ; MULTICULTURALIDAD ; AMRICA LATINA320.15 - CDD

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Miguel Gonzlez y Araceli Burguete Cal y Mayor

IAUTONOMA INDGENA EN AMRICA LATINA: UN PANORAMA

Autonomas territoriales indgenas y regmenes autonmicos (desde el Estado) en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35Miguel Gonzlez

Autonoma: la emergencia de un nuevo paradigma en las luchas por la descolonizacin en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63Araceli Burguete Cal y Mayor

Autonoma de los pueblos indgenas la perspectiva desde la Declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas . . . . . . . . . . . . . . . 95Ren Kuppe

IIREGMENES DE AUTONOMA EN AMRICA LATINA: LOGROS Y DESAFOS

Colombia: autonomas indgenas en ejercicio. Los retos de su consolidacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149Astrid Ulloa

De la autonoma multitnica a? supervivencia cultural, relaciones inter-tnicas, autogobierno y el modelo de autonoma en la Costa Atlntica de Nicaragua . . . . . . . . . . . . 177Juliet Hooker

ndice

IIIAUTONOMAS, ASAMBLEAS CONSTITUYENTES Y ESTADO PLURINACIONAL

Estado plurinacional y autogobierno territorial.demandas indgenas en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201Pablo Ospina Peralta

Territorios ancestrales afroecuatorianos: una propuesta para el ejercicio de la autonoma territorial y los derechos colectivos . . . . . . . . . . . 219Jhon Antn Snchez

Autonoma y pluralismo. Estados plurinacionales y pluritnicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259Consuelo Snchez

IVAUTONOMAS COMO PROCESOS

Las experiencias de la autonoma indgena zapatista frente al Estado neoliberal mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291Mariana Mora

La (ausencia de) demanda autonmica en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317Santiago Bastos

Las flamantes autonomas indgenas en Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355Xavier Alb

VREPRESENTACIN POLTICA Y AUTONOMA

Representacin poltica, gnero y etnicidad: participacin poltico-electoral de mujeres kichwas y miskitas en gobiernos autnomos y locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391Dolores Figueroa

Descentralizacin poltica y movilizacin de los pueblos Indgenas en Amrica Latina. Comparando el proceso de descentralizacin en Europa y Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429Salvador Mart i Puig y Margarita Gmez-Reino

VILUCHAS AUTONMICAS EN CONTEXTOS GLOBALIZADOS

Entre la cooptacin y la ruptura: la lucha por el derecho a la autodeterminacin de las nacionalidades indgenas del centro sur amaznico del Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455Pablo Ortiz-T.

Entr durante el da y sal por la noche: relaciones de poder, ambiente y pueblos indgenas en un Panam globalizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509Osvaldo Jordn Ramos

Autonoma, esfera pblica y alianza en la sociedad mapuche, siglos XIX y XX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561Christian Martnez Neira

Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 589

Introduccin

Miguel Gonzlez yAraceli Burguete Cal y Mayor

En las ltimas tres dcadas el tema de la autonoma indgena adquiri sin-gular importancia, tanto en los discursos y propuestas del movimientoindgena, como en los debates sobre la reconfiguracin del Estado, enAmrica Latina. La imagen de la autonoma como una moda o coyuntu-ra, o propuesta aislada se ha modificado, ante su creciente expansin enel continente, tanto desde la perspectiva programtica de las organizacio-nes indgenas, como de su incorporacin para modificar la naturaleza delos estados, como ocurre en Bolivia y Ecuador.La diseminacin del concepto de autonoma ha dado lugar a la poli-

semia del concepto; de tal forma que para definir a la autonoma, es me-jor pensar en las autonomas, como una imagen multicolor, con varia-bles contenidos y significados culturalmente construidos. Los procesosque se documentan en los captulos que integran este libro, son un buenejemplo de las diversas formas cmo la autonoma es asumida tantocomo discurso, como prctica, as como en su reconocimiento legal.Los trabajos aqu expuestos fueron presentados (la mayora de ellos) en

un encuentro denominado Construyendo el Estado multitnico desdesitios polticos mltiples, Seminario sobre regmenes de autonoma enAmrica Latina organizado en Quito, Ecuador, en Noviembre de 2008,bajo los auspicios de GTZ y FLACSO-Ecuador. En ese seminario se pro-puso analizar las diversas modalidades de ejercicio de las autonomas terri-toriales indgenas y multitnicas y sus relaciones con los estados enAmrica Latina, y adicionalmente conocer y debatir acerca de los alcan-

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ces y desafos de los procesos constituyentes de Ecuador y Bolivia sobrelos temas de autonoma indgena, y la constitucin del Estado plurinacio-nal.Los captulos que integran el volumen se han dividido en seis seccio-

nes. El primer captulo de la primera seccin lo escribe Miguel Gonzlez,quien ofrece un panorama sobre las autonomas territoriales indgenas ylos regmenes autonmicos constitucionalmente reconocidos en variospases de Amrica Latina. El autor sostiene que es necesario distinguir elrgimen de autonoma de otras modalidades de reconocimiento median-te las cuales se crean las autonomas territoriales indgenas. En el rgimende autonoma se establece un nuevo orden de gobierno y por consiguien-te la modificacin del Estado en los territorios autnomos, como nuevasjurisdicciones de la organizacin poltica-administrativa estatal. Este es elcaso de las autonomas regionales multitnicas de Nicaragua creadas en1987 y del rgimen autonmico de los resguardos en Colombia, funda-dos tras la reforma constitucional de 1991. Otra modalidad de reconoci-miento de las autonomas indgenas territoriales se produce a travs delegislacin secundaria, sobre el territorio comunal indgena, en algunoscasos reorganizando las entidades municipales, o reconociendo propiedadcomunal, pero sin conferir derechos de autogobierno. Tal es el caso de lascomarcas indgenas de Panam o los territorios indgenas que la Constitu-cin Poltica del Venezuela de 1999 ha visualizado como un nuevo tipode municipio. En este caso, como lo demuestra la experiencia de Panam,la autonoma resultante vara respecto a sus formas, alcances y modalida-des de ejercicio del autogobierno. En el caso del rgimen autonmico laexistencia de un marco normativo comn permite definir las competen-cias de las entidades autnomas, sean estos de carcter comunal/territorialindgena originario, supra-municipal, o de escala regional; adems de darmayores garantas a los sujetos de derechos dada su salvaguarda constitu-cional.A la luz de la distincin sugerida, el texto de Gonzlez realiza un ba-

lance del desempeo de las autonomas en Panam, y de los regmenesautonmicos multitnicos/multiculturales de Colombia y Nicaragua. Elautor plantea que el ejercicio del derecho a la autodeterminacin de lospueblos indgenas ha sido condicionado, por una parte, por los lmites

Miguel Gonzlez y Araceli Burguete Cal y Mayor

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que el Estado establece a las autonomas en los respectivos marcos insti-tucionales y legales; por la existencia de poderes fcticos (como el narco-trfico) que desafan la autoridad y legitimidad de los entes autonmicos;y finalmente, por los embates del neoliberalismo multicultural, que cir-cunscribe el marco de las accin transformadora que proponen las auto-nomas.La otra mirada de ese panorama lo aporta Araceli Burguete Cal y

Mayor, al reflexionar alrededor de las nociones de autonoma desde las lu-chas de los pueblos indgenas. La autora desarrolla la hiptesis de que laautonoma se ha ido configurando como un nuevo paradigma en elcurso de las ltimas cuatro dcadas. En una perspectiva histrica y proce-sal, la autora desarrolla tres fases de configuracin terico-conceptual delnuevo paradigma de la autonoma; configurndose sos en oposicin aotros paradigmas, como campos de disputa. El primero refiere al momen-to en que irrumpen las primeras ideas en los aos setenta del pasado siglo,enterrando sus races conceptuales en la apropiacin del derecho de auto-determinacin de los pueblos; construyndose la mirada indgena delmismo, en oposicin al paradigma colonial, especficamente a la situacinde colonialismo interno. El segundo proceso, el de resistencia versus laspolticas asimilacionistas/integracionistas, lo marca la emergencia de or-ganizaciones indgenas independientes, y la configuracin de un movi-miento indgena continental, que surge en los aos setenta, se fortaleceen los aos ochenta y hace eclosin en los aos noventa, con las movili-zaciones producidas en el marco del movimiento de oposicin a la cele-bracin oficial del V Centenario; as como con la rebelin del EZLN enMxico, y otros movimientos en Amrica Latina.La contundencia de esos movimientos que rechazaban el indigenismo,

oblig a los estados a realizar diversas reformas constitucionales para reco-nocer los derechos de los pueblos indgenas. Sin embargo, en la mayorade los casos, dichas reformas resultaron insuficientes, o bien fueron usa-das a favor de fortalecer la rearticulacin de la hegemona del Estado. Paraello se sirvi de los enfoques tericos del multiculturalismo; perspectivaque en Amrica Latina ha sido usada como un recurso desde el poder,para contrarrestar la consolidacin del proyecto autonmico. Por estarazn, la autora identifica al multiculturalismo como un contra paradig-

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ma frente al paradigma de la autonoma. En esta coyuntura irrumpe unnuevo proceso al que la autora identifica como de reconstitucin de lospueblos. Observa que frente a la decepcin de las polticas de reconoci-miento, las organizaciones y pueblos indgenas, han realizado un giro ha-cia adentro; es decir, a rechazar vnculos con los gobiernos, emitiendodeclaratorias de autonomas de facto, o declaraciones de pueblos en ais-lamiento voluntario; entre otras estrategias que rechazan la intervencindel Estado en sus territorios. En la opinin de la autora, el xito de unmovimiento indgena autonmico, estriba en que sea capaz de combinarlos tres componentes del paradigma autonmico: reconocimiento consti-tucional del derecho a la autodeterminacin, las luchas y movimientos deresistencia, y los procesos de reconstitucin de los pueblos.Esta primera seccin cierra con la contribucin de Ren Kuppe, quien

provee una resea de los debates legales que precedieron la aprobacin dela Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los PueblosIndgenas (DDPI) en Septiembre de 2007. El captulo en particular seocupa de reflexionar sobre la genealoga jurdica de los conceptos de libredeterminacin y autonoma en los contenidos de la Declaracin. El dere-cho a la libre determinacin como un derecho humano, sugiere Kuppe,no se trata en primer lugar del status poltico de los pueblos indgenas res-pecto al Estado, sino ante todo se refiere a la creacin, el avance y la am-pliacin de un marco institucional que permita a los beneficiarios de estosarreglos (autonmicos) dar seguimiento a su desarrollo propio y delcompromiso de los Estados para garantizar tales condiciones a los pueblosindgenas. As, la libre determinacin debe ser adaptada a las necesidadesde los pueblos indgenas. Y en este sentido, es importante destacarlo, laautonoma se declara en el texto de la DDPI como el ejercicio del dere-cho indgena a la libre determinacin.Kuppe argumenta que la normatividad de la DDPI proporciona un

marco legal flexible dentro del cual es posible establecer distintas modali-dades de autonomas indgenas sean estas territoriales o personales yque a su vez constituye un estndar para evaluar los acuerdos autonmi-cos a la luz de los derechos humanos de los pueblos indgenas. El texto deKuppe tiene singular importancia para dimensionar las posibilidades dela autonoma en los actuales procesos de reformas constitucionales en


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Amrica Latina una nueva ronda de reformas, se podra argumentar yque en algunos casos ha dado como resultado la creacin de regmenes deautonoma.En la segunda seccin la atencin se centra en los logros y formas con-

cretas de cmo se materializan los ordenamientos autonmicos, y losdesafos que actualmente enfrentan los pueblos indgenas; as como losretos de los regmenes de autonoma en Amrica Latina para avanzar ensu consolidacin. Astrid Ulloa, analiza diversas estrategias que los distintos pueblos de

Colombia implementan para materializar la autonoma. De las variadasformas cmo la autonoma se ha realizado, la autora identifica diversosprocesos, a los que llama autonomas indgenas en ejercicio. El primerose refiere al control territorial y de jurisdiccin propia. Favorecidos por elmarco autonmico, se han establecidos diversas guardias indgenas. Laguardia ayuda al control y vigilancia de los resguardos y de los procesosde movilidad interna y externa tanto de indgenas como no indgenas;establece interlocucin con actores armados estatales y paraestatales, evi-tando el control territorial de dichos actores y consolidando sus propiosmecanismos de territorialidad y apropiacin espacial. Otra dimensin delas autonomas indgenas en ejercicio es lo relativo a las propuestas deplanes de vida y manejo ambiental, que algunos pueblos elaboran, paracontraponer y sobre esa base dialogar las propuestas de intervencingubernamental. Los pueblos indgenas consideran que su autodetermina-cin se expresa en sus propuestas de vida, ligadas a lo ambiental y a susterritorios, las cuales se han convertido en figuras de defensa de la biodi-versidad y los ecosistemas naturales. De hecho, varios pueblos indgenasestn planeando diversas alternativas alrededor del manejo de sus territo-rios, las cuales plantean su visin de futuro y desarrollo acorde con susnecesidades y prcticas culturales. Otros procesos de materializacin terri-torial de la autonoma gira alrededor de los mbitos, niveles y figuras delderecho indgena para marcar la jurisdiccin propia; en el marco del plu-ralismo jurdico reconocido en ese pas, como parte del paquete de dere-chos autonmicos.Desafortunadamente, todos esos procesos se desarrollan hoy da bajo

la amenaza constante de su negacin. El contexto que hizo posible los

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reconocimientos autonmicos se han modificado, y se presentan amena-zas para avanzar en su consolidacin. La creciente intervencin del go-bierno, tanto con sus polticas, como de las fuerzas militares, as como laproliferacin de megaproyectos de infraestructura (vas fluviales y terres-tres, represas e hidroelctricas), de extraccin de recursos (biodiversidad yminera, y de explotacin petrolera), y la aprobacin de nuevos proyectosde ley (Ley forestal 1021 de 2006, y Ley de desarrollo rural 1152 de 2007,se han constituido en claras amenazas a la autonoma, desprotegiendo losderechos y territorios, poniendo en riesgo los avances logrados en la dca-da de los aos noventa.A diferencia de Colombia, en donde el rgimen de autonoma prote-

ge a los pueblos indgenas en un contexto multicultural; en Nicaragua elmodelo autonmico adoptado en 1987, tiene la caracterstica de ser unrgimen de carcter multitnico. Juliet Hooker se ocupa en documentarel proceso de autonoma nicaragense, y reflexiona alrededor de los retosque enfrenta el diseo institucional actualmente existente, plantendoseinterrogantes sobre la posibilidad de reconfigurar los espacios autno-mos actualmente compartidos entre todos los pueblos indgenas, afro-descendientes y grupos tnicos que all conviven. Como resultado de ladecisin inicial de crear regiones heterogneas para el ejercicio de la auto-noma, en lugar de unidades espaciales segregadas controladas por cadagrupo, los indgenas y afrodescendientes costeos no obtuvieron territo-rios nacionales sobre los cuales ejercer el control exclusivo. En su opi-nin, el carcter multitnico del rgimen autonmico se encuentra, hoyda, en discusin entre los pueblos indgenas y los afrodescendientes,quienes aspiran a modificarlo. Sin embargo, al mismo tiempo enfrentandificultades para hacerlo, dado el carcter multitnico de la Costa Atln-tica. Esta regin est habitada por seis diferentes grupos tnico-raciales:tres pueblos indgenas (miskitu, mayangna y rama); dos pueblos de des-cendencia africana (creole/kriol y garfuna); y mestizos, y conviven en es-pacios tnicamente heterogneos. Esta complejidad estuvo presente en lacoyuntura de creacin del rgimen autonmico. Hooker menciona elcontexto difcil de los aos ochenta en Nicaragua, y documenta las ten-siones entre los diversos grupos culturales que se disputaban el diseoautonmico.


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En la actual composicin tnica de la Costa (con una mayora mesti-za) los derechos autonmicos no benefician ni a los indgenas, ni a losafrodescendientes. La Ley de autonoma ordena que todos los grupos et-no-raciales que habitan una regin autnoma deben ser representados ensus respectivos gobiernos regionales; pero esa proporcin se modifica porel peso demogrfico de cada grupo. De lo que resulta que los mestizosson el grupo tnico que tiene en sus manos el control de las institucionesautonmicas. Diversas organizaciones miskitu y de afrodescendientes,debaten sobre frmulas que modifiquen el diseo institucional autno-mo actualmente existente y permita uno nuevo que les favorezca, de con-tar con sus propios espacios territoriales de autogobiernos en la escalalocal. Pero, lograr acuerdos y consensos no ha sido sencillo. Cada uno deesos grupos hace propuestas que les beneficie, dificultando acuerdos co-munes. En esa incertidumbre, la autora advierte una coyuntura favorableque se ha presentado en los ltimos aos, como resultado del movimien-to de titulacin de las tierras comunales de costeos afrodescendientes eindgenas que ha configurado nuevos gobiernos territoriales en areas ex-clusivas; favorecido por el ascenso de una nueva administracin delFrente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN), y por las alianzas quelos miskitu hicieron con el FSLN para llevarlo al triunfo en el 2006. Ensu opinin, este movimiento de titulacin, contiene un potencial quepuede contribuir a reconfigurar el diseo de la autonoma en ese pas.La tercera seccin de esta compilacin rene textos que reflexionan

alrededor de los debates sobre los nuevos procesos de reformas constitu-cionales que se desarrollan en Bolivia y Ecuador. Pablo Ospina recuperadebates e incertidumbres de dirigentes de organizaciones indgenas y lde-res comunitarios, hombres y mujeres, de la costa, de la sierra y de la selva,miembros de la Confederacin de las Nacionalidades Indgenas delEcuador (CONAIE), planteados en el marco de reuniones y talleres paradiscutir las propuestas de reconocimiento de derechos como nacionalida-des, especficamente en lo relativo al tema de Estado plurinacional, auto-gobierno y autonoma territorial, que deban llevar a las instancias de laAsamblea Constituyente, que dio lugar a una nueva Constitucin en esepas. En el imaginario de los liderazgos indgenas, el Estado plurinacionaldeba impulsar una verdadera interculturalidad que permitiera impregnar

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e intercambiar valores, prcticas, conocimientos, sabiduras, modos de verel mundo, en un dilogo equitativo y sin imposiciones. El arribo a esetipo de Estado debera producir una transformacin sustancial del poderreal del Estado y la sociedad, del poder poltico, econmico y cultural.Deba contener, adems, una democratizacin, un reconocimiento delcontrol que la sociedad debe ejercer sobre los bienes y las polticas pbli-cas; y finalmente, el Estado plurinacional se conceba como autogobiernoterritorial, autogobierno para el manejo y proteccin de los recursos natu-rales, y autogobierno de las instituciones locales que manejan asuntos devital importancia, como la educacin y la salud. Esas propuestas queda-ron planteadas en los documentos de la CONAIE. Sin embargo, en laopinin del autor, llegar a esos consensos fue difcil, toda vez que las pro-puestas eran a veces encontradas y las aspiraciones no siempre coincidan.Menciona el caso de la revitalizacin de la figura del gobernador tschilaen la zona de la baja Amazona. Este fortalecimiento es visto como partede una estrategia de autonoma territorial, de fortalecimiento de gobier-nos comunitarios. Mientras que para otras dirigencias de la misma orga-nizacin, tales logros no eran considerados relevantes.De acuerdo con Ospina, la propuesta de autonoma territorial encuen-

tra lmites en otras regiones, como en la sierra, en donde predominanterritorios indgenas discontinuos y tnicamente heterogneos. Los lide-razgos de esa regin no dieron acogida a esas propuestas por considerarque el autogobierno, visto as, manifiesta una tendencia a encerrarse yaislarse del resto de la poblacin mestiza. De acuerdo con el autor, orga-nizaciones y dirigentes indgenas que han pugnado durante dcadas porvincularse reivindicativa y socialmente con el resto de organizacionespopulares, se resisten a este asilo voluntario. Pero otros dirigentes ten-an posiciones ms radicales. Manifestaron que en realidad todas las insti-tuciones de Gobierno actualmente existentes en Ecuador, incluyendo elCabildo y las provincias, deban de ser sustituidas, ya que sas fueron im-puestas por la Colonia, y que deben ser sustituidas por sus propios siste-mas de autoridades. El rechazo a la presencia de los partidos polticoscomo forma obligada de participacin poltica, formaba parte de la argu-mentacin. En su relato, Ospina retrata las varias aristas que contenancada propuesta y los extremos que representaba cada una de ellas. La hete-


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rogeneidad de los liderazgos de la CONAIE, su origen tnico y territorialdiversificado, ofreca un mosaico de propuestas que dificultaba plenoconsenso; mantenindose el reto de imaginar el diseo del Estado pluri-nacional y sus instituciones.Un tema novedoso en los debates autonmicos, es la presencia de los

reclamos autonmicos de los pueblos afrodescendientes. Jhon Antnincorpora el tema de los territorios ancestrales afroecuatorianos delEcuador. El autor relata de una manera muy sucinta tanto las luchas his-tricas de los afroecuatorianos por sus derechos colectivos (al territorioancestral, a la identidad cultural), como el activismo de sus organizacio-nes durante las ltimas dcadas, en un contexto caracterizado por las re-formas constitucionales y el discurso del multiculturalismo. Vale la penanotar que el autor sita su anlisis en un ambiente social en donde lacuestin indgena ha tendido a predominar en el debate de las reformas;y en donde adems la poblacin afroecuatoriana (alrededor del 70 porciento) se ha establecido, en su gran mayora, en zonas urbanas del pas.El texto de Antn explica cmo las reformas constitucionales han ido msall del reconocimiento a los pueblos indgenas y nacionalidades, alincluir a los afro-ecuatorianos tambin en su condicin de pueblos, y re-conocerle los mismos derechos que se reconocen a los indgenas. El autorsugiere que este nuevo status poltico y jurdico, y el sentido de pertenen-cia a la dispora africana, abren importantes posibilidades para avanzar enla lucha de los afro-ecuatorianos en contra de la discriminacin racial ytnica, adems de afianzar sus luchas territoriales por la autonoma.El texto de Antn reviste singular inters al resear las distintas moda-

lidades a travs de las cuales las organizaciones afroecuatorianas visualizanlas formas concretas para constituir autonomas territoriales en el Nortede la provincia de Esmeraldas y en los valles de Chota, la Concepcin ySalinas. Este ejercicio forma parte de un proceso constructivo de las pro-pias organizaciones, las que exploran de una manera creativa las posibili-dades legales y cualidades gubernativas establecidas en las llamadas cir-cunscripciones territoriales afroecuatorianas, como regmenes especialesautnomos, contemplados en la Constitucin Poltica del pas.Una mirada comprehensiva sobre los diversos planteamientos auton-

micos de las organizaciones y pueblos indgenas en Amrica Latina, y los

Introduccin

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debates entre autonoma y pluralismo, y estados plurinacionales y estadospluritnicos, lo ofrece Consuelo Snchez. La autora identifica y examinacuatro elementos presentes en un rgimen de autonoma, a saber: autogo-bierno, territorio, redistribucin de poderes y recursos, y participacin enlas instancias nacionales. Respecto al autogobierno o gobierno autnomo,un rgimen de autonoma hace posible que las colectividades indgenaspuedan disponer de autoridades propias, con capacidad de tomar decisio-nes en determinadas esferas, ejercer competencias para la administracinde sus asuntos y para normar la vida interna. Argumenta que si bien his-tricamente, los pueblos indgenas han sostenido alguna forma de gobier-no propio que ha sido fundamental para la reproduccin de sus formascomunitarias; sin embargo, la posibilidad de que hoy estos gobiernos seanautnomos y que sus miembros puedan auto-determinarse colectivamen-te, depende de su condicin poltica, en tanto pueblos, en el seno de laestructura poltica de la sociedad mayor en la que estn insertos. Otro elemento es la base territorial. La autonoma implica asimismo

la definicin de mbitos territoriales en el que las colectividades corres-pondientes (pueblos, grupos nacionales o tnicos) puedan ejercer susfacultades de autogobierno y practicar un conjunto de derechos. Se tratade la configuracin de territorios con un claro contenido jurisdiccional,en los que los pueblos indgenas tengan jurisdiccin para ejercer gobier-no y justicia. En el rgimen de autonoma, el territorio tiene implicacio-nes de carcter poltico, jurisdiccional, administrativo, econmico, cultu-ral, simblico y ecolgico. Para que los pueblos indgenas puedan ejercersus derechos de autogobierno, territoriales, econmicos, culturales, es ne-cesario que el territorio se configure como territorio autnomo. En otraspalabras, dado que la autonoma implica derechos sociopolticos, institu-ciones, etc., tales prerrogativas deben tener un piso firme, un espacio derealizacin, un territorio que va ms all de la demarcacin de las tierrascomo parcelas o unidades productivas, o ms que el hbitat. Se trata deuna base poltica-territorial; un territorio con jurisdiccin propia para quelas colectividades correspondientes puedan ejercer gobierno, justicia yotros poderes.El tercer elemento de un rgimen de autonoma, de acuerdo con

Snchez, es el de las competencias. sta se refiere a un conjunto de potes-


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tades o facultades que son atribuidas a las entidades territoriales autno-mas por el ordenamiento jurdico nacional. Uno de los fundamentos dela autonoma es la descentralizacin poltica y la redistribucin de pode-res entre el Estado y las entidades autnomas. Esta descentralizacin debeir acompaada del traspaso de los servicios y los recursos econmicoscorrespondientes a las competencias de las materias transferidas. Es decir,que para que las autoridades e instituciones autnomas realicen las tareasde gobierno y justicia que el propio orden legal les asigne, es imprescin-dible que puedan manejar los recursos propios y acceder a los fondos na-cionales. Las competencias de las entidades autnomas suelen ser enmateria poltica, econmica, administrativa, cultural, educativa, social,salud, judicial, de manejo de recursos y conservacin de la naturaleza.Advierte que, ciertamente, el tipo de materias y el rango de las competen-cias dependen de la negociacin poltica que en su momento se lleve acabo. Y, finalmente el cuarto elemento que la autora desarrolla, es de laparticipacin y representacin poltica en la vida nacional. Los pueblosindgenas han sido privados del derecho a participar en todas las instan-cias nacionales y regionales en donde se deciden y formulan polticas yleyes que les afectan (directa e indirectamente). La participacin de lospueblos indgenas en los procesos institucionales del pas para poder inci-dir en la toma de decisiones es un derecho y una derivacin del rgimende autonoma. Se trata de que los pueblos indgenas participen tanto enlos mbitos respectivos de sus entidades autnomos como en el conjuntode la vida poltica nacional. El objetivo es la inclusin y la presencia pbli-ca de los pueblos indgenas en la comunidad poltica nacional. En la pers-pectiva de la autora, la autonoma es una forma de ejercicio del derechode la libre determinacin, pero para garantizar su existencia dentro delEstado, requiere instituirse como un rgimen cuyas libertades y facultadesautonmicas deben establecerse constitucionalmente.En la cuarta seccin del volumen se presentan contribuciones que bor-

dan alrededor de las distintas maneras de cmo las autonomas se vanconstruyendo en los hechos. Esta seccin la hemos nombrado comoAutonomas en proceso, porque los tres captulos que lo integran dancuenta, justamente, de distintas hechuras de la autonoma como prcticasocial y jurdica; cada una en su propio contexto. Desde las autonomas

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de facto zapatistas; las todava no autonomas en Guatemala y, la imple-mentacin de la legislacin autonmica en Bolivia. La seccin inicia con un texto de Mariana Mora. Reflexiona alrededor

de la experiencia zapatista, en Chiapas, Mxico, como una estrategia deautonoma de resistencia como ejercicio de la voluntad de un colectivoque establece sus propias instituciones de autogobierno, desafiando as ala institucionalidad del Estado. Estrategias a las que Miguel Gonzlez lesha llamado, en otro lugar, como autonomas sin permiso del Estado(Gonzlez, 2002). La autonoma zapatista, de acuerdo con Mora, se hadesplegado a travs de sus ms de cuatro decenas de municipios autno-mos indgenas, en las regiones Altos, Norte y caadas de la selvaLacandona, en el estado de Chiapas, en Mxico. Desde 1996, las bases deapoyo del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional se han dedicado acrear sistemas de gobierno y polticas sociales propias como parte de unreordenamiento territorial. Estas autonomas se caracterizan por rechazarla presencia de instituciones gubernamentales y se mantienen explcita-mente y estratgicamente al margen de las instituciones estatales, comoparte de su posicionamiento contra el Estado neoliberal mexicano, laslgicas del capital y el legado de un poder-conocimiento colonial. Por esteposicionamiento, las autonomas zapatistas se ubican en el rango de lasexperiencias radicales en el continente. Para los zapatistas y diversas orga-nizaciones indgenas de Mxico, y para ciertos actores mestizos, el plante-amiento autonmico ha sido sealado como una respuesta inherente-mente alternativa al neoliberalismo y como el modelo a seguir, comoexpresiones de resistencia en contra del Estado liberal mexicano. La autora distingue a la autonoma zapatista de las otras luchas auto-

nmicas indgenas en el continente por las siguientes particularidades: enprimer lugar, los municipios surgen como parte una lgica poltica-mili-tar de control territorial, propia de la lgica de un ejrcito rebelde, la queentra en contradiccin con las prcticas cotidianas de sus bases de apoyociviles; la segunda caracterstica se define por la relacin entre las bases deapoyo y las instituciones estatales. En pases como Ecuador y Bolivia, losmovimientos indgenas y afrodescendientes han enfocado sus accionesorganizativas con vista en los procesos de las asambleas constituyentes y ala implementacin de reformas constitucionales. En estos casos, las modi-


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ficaciones a los sistemas normativos y jurdicos se han convertido en terre-nos principales de disputa. Las bases de apoyo indgenas zapatistas opta-ron por otro camino, el camino rebelde, en parte porque el Gobierno fe-deral no mostr ni la voluntad poltica ni el inters en entablar un dilo-go real, y en parte por la misma lgica rebelde del zapatismo. Un tercerelemento que distingue a la autonoma zapatista es que a raz del levanta-miento armado y de la fundacin de los municipios autnomos, existe unrechazo a las instituciones estatales y una suspensin casi definitiva denegociaciones con el Gobierno federal y estatal. En las comunidades queforman parte de los municipios autnomos indgenas zapatistas, las basesde apoyo han expulsado a los maestros indgenas gubernamentales, recha-zado programas de asistencia social y de produccin agrcola y restringi-do la entrada a representantes de los gobiernos locales y estatales, a la vezque ejercen funciones paralelas a las del Gobierno local oficial. Los orga-nismos autnomos incluyen comisiones tcnicas y administrativas quedisean propuestas sociales alternativas por ejemplo, educacin, salud,tecnologa apropiada, justicia, produccin agrcola. Finalmente, la teo-ra poltica zapatista refleja una tendencia de luchar, no por tomar elpoder, sino por participar en esfuerzos de crear espacios autnomos deresistencia y de creatividad. La construccin cotidiana de la autonomarefleja la produccin de una identidad poltica colectiva, en el sentido dela vida social de la multitud, como una subjetividad anti-capitalista endonde el zapatismo, sin pretensiones de vanguardia, genera otro sentidode pertenencia diferente al que define el Estado-nacin. Adicionalmente,la autora hace un recuento de los cambios de la poltica del Estado mexi-cano para los pueblos indgenas, en los ltimos aos, y se detiene en mos-trar la experiencia zapatista en el Municipio Autnomo 17 de Noviem-bre, ubicada en el mismo terreno geogrfico del municipio oficial de Al-tamirano, entre los Altos y la selva Lacandona en Chiapas.Por otro lado, al estudiar la especificidad que adquiere en Guatemala

la demanda autonmica, Santiago Bastos observa un ciclo de presencia-ausencia del planteamiento desde la dcada de los aos setenta, desde lasorganizaciones revolucionarias, hasta la ltima dcada. Cuando el plante-amiento autonmico prcticamente desapareci de las propuestas de lasorganizaciones que integran el movimiento maya, quienes profundizaron

Introduccin

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en su estrategia de reconstitucin como pueblo maya; sin que hubieraconexiones entre ste y la demanda autonmica. El tema ha estado tam-bin ausente entre los acadmicos, los organismos no gubernamentales yla cooperacin internacional, quienes han privilegiado las polticas de re-conocimiento y derechos del pueblo maya, pero desterritorializados. Elautor, se ocupa en hacer un recorrido por tres (cuatro) momentos paraexplicar los alcances y formulaciones de las propuestas autonmicas eintenta encontrar las causas por las cuales en determinadas coyunturas lapropuesta vuelve a desaparecer y luego a resurgir de nuevo. Un primermomento fue cuando las organizaciones revolucionarias no indgenas, co-mo el Ejrcito Guerrillero de los Pobres (EGP) hizo un pronunciamientoautonmico, que no tuvo seguimiento. Luego, el naciente movimientomaya en la dcada de los aos noventa, y los debates alrededor de los pro-cesos de paz, elaboran documentos y plantean de vez en vez el reclamoautonmico, como pueblo maya. Bastos, observa que en esos aos elplanteamiento de autonoma es un concepto que se vincula slo a la cate-gora de pueblo; como el pueblo maya, o el pueblo kiche; pero nose advierte una territorializacin de la demanda autonmica. El autor lla-ma la atencin sobre la ausencia de lo local en las demandas indgenas enesos aos.Pero, en el ltimo lustro se observa una emergencia de nuevas formas

de luchas indgenas en Guatemala, que estn abriendo posibilidades anuevas formulaciones sobre la autonoma en una perspectiva soberanistay multinacional (Cojt, et al., 2007). En el pasado, el movimiento mayano haba potenciado a los gobiernos locales indgenas, como poderes loca-les o alternativos, como formas de autogobierno, a partir de las cuales sepuedan construir lo que ahora llamaramos buen gobierno. Ms recien-temente, algunas organizaciones de las regiones del pas exploran el forta-lecimiento de las instituciones de gobierno local indgena, y polticas dedescentralizacin, que podran tener nociones de autogobierno. Con lasemergentes movilizaciones y consultas populares contra las empresasmineras y en defensa de sus recursos naturales y estratgicos, irrumpennuevos actores con nuevos discursos. La distancia que se observaba entrelas nociones de reconstitucin como pueblo y la resistencia local es una delas brechas que parece estarse acortando en la ltima poca, como una


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forma de defender y crear soberana indgena frente al Estado y las empre-sas multinacionales. De la misma forma, en varios lugares, son las expe-riencias de aplicacin del derecho indgena entendido como tal, las queestn sirviendo de base para la rearticulacin de las instituciones localescomo las alcaldas indgenas.Xavier Alb ofrece el tercer captulo de esta seccin. Con el ttulo de

las flamantes autonomas indgenas en Bolivia, el autor nos da la primi-cia del poder ver, observar, la hechura de la autonoma y sus retos, cuan-do los sujetos jurdico-polticos intentan bajar la legislacin autonmi-ca, para dar forma a los primeros municipios autnomos, haciendo reali-dad la normativa autonmica contenida en la nueva Constitucin Polticadel Estado Plurinacional, vigente desde febrero de 2010. Nos recuerda laimportancia del artculo 2 para el reconocimiento de la figura jurdica deautonoma indgena, que nicamente se aplica a aquellos que siguenvinculados a sus territorios, mayormente en el rea rural, donde actual-mente vive la mitad de la poblacin que a s misma se ha identificadocomo perteneciente a alguno de los pueblos indgenas originarios en elpas, de acuerdo con el Censo de 2001. El texto constitucional establece:Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indgenas origi-nario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garanti-za su libre determinacin en el marco de la unidad del Estado, que con-siste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su cultura, al reco-nocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus entidades te-rritoriales, conforme a esta Constitucin y la ley.Lneas siguientes nos relata la compleja conceptualizacin a la que

hubo que dar lugar para crear al sujeto autonmico: Naciones y pueblosindgena originario campesinos (NyP IOC). Y, del cual alerta: Estelargo concepto, con slo una s plural al final de las tres ltimas palabrasy sin comas intermedias, se debe tomar como una unidad. Esta frmulafeliz, pudo reconocer la diversidad de las muchas formas como esos pue-blos pueden auto identificarse, de acuerdo a sus propios procesos de con-figuracin tnica. Y evit un posible y estril debate sobre el sujeto auto-nmico. Todos ellos, independientemente de la categora con la que seautonombran, comparten la condicin de su comn existencia precolo-nial. Lo mismo ocurri con el debate sobre el nivel o la escala de la

Introduccin

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autonoma. La autonoma boliviana es multinivel. La Constitucin pre-cisa tres vas principales por las que se podr acceder a ser Autonomasindgena originario campesinas AIOC: (1) los territorios indgenas ori-ginario campesinos [TIOC]; 2) los municipios, y 3) regiones. Al adherir-se a uno de estos niveles, el colectivo ejerce el derecho a decidir sus pro-pias formas de autogobierno. El texto que ofrece Xavier Alb, tiene elcarcter de testimonio, y puede ser ledo como un primer balance de loocurrido en un ao de vigencia de la Constitucin (de febrero de 2009 amarzo de 2010). En ese breve perodo se han formado once municipiosautnomos (nueve en tierras altas y slo dos en tierras bajas, ambos en elChaco guaran). Lo cual es una cifra nada despreciable, tomando en cuen-ta la novedad de la norma, una legislacin incompleta y an en procesode elaboracin (la Ley Marco todava no existe); o incluso frente a las con-tradicciones de la propia Constitucin, que irrumpen al momento de suaplicacin.Las contribuciones contenidas en la quinta seccin se dedican a anali-

zar la representacin poltica, la participacin de las mujeres, y las relacio-nes entre descentralizacin y autonoma. Empodera la autonoma a las mujeres indgenas? Esta es una de las

preguntas centrales del texto de Dolores Figueroa, quien comparte unareflexin de su trabajo comparativo con las mujeres activistas de YATA-MA Yapti Tasba Masraka Nanhi Asla Takanka, la principal organizacinpoltica del pueblo miskitu de las Regiones Autnomas de Nicaragua, ylas mujeres kichwas dentro de la Confederacin de las Nacionalidades In-dgenas del Ecuador (CONAIE) en el contexto de su participacin enprocesos electorales y los espacios de autogobierno. La contribucin deFigueroa sugiere que no existe una virtud inherente en el autogobiernorespecto a la inclusin y representacin de las mujeres, al contrario, lasdos experiencias discutidas sugieren que las mujeres indgenas, a pesar desu valiosa contribucin a las luchas colectivas de sus pueblos, son frecuen-temente discriminadas en cargos de eleccin de los liderazgos en sus pro-pias organizaciones, pero tambin de los cargos pblicos de eleccin y enlos espacios de autogobierno indgena o multitnicos. Y cmo se articulan las respuestas femeninas indgenas a esta doble

discriminacin de gnero dentro de sus propias organizaciones y movi-


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mientos, y al mismo tiempo de parte de las sociedades racistas y patriar-cales en las que estn insertos sus pueblos? El relato de Figueroa sugiereque la educacin de base (como el caso de la Escuela de Liderazgo DoloresCacuango en Ecuador), las alianzas y negociaciones entre mujeres (porejemplo, de las mujeres miskitu para competir en pie de igualdad a loscargos de eleccin de los consejos regionales de la Costa Caribe de Ni-caragua), y las luchas por la equidad a lo interno (por posiciones claves enel liderazgo y la toma de decisiones), son todas ellas estrategias simultne-as a las luchas por la autodeterminacin de sus pueblos. No existe auto-noma posible si sta no construye relaciones de equidad y justicia de g-nero, y por ello de acuerdo con Figueroa, las luchas de las mujeres ind-genas por hacer valer sus derechos y expresar sus voces, son luchas queconciernen profundamente a todo proyecto autonmico.Una lectura comparativa de las relaciones entre descentralizacin y

luchas autonmicas la proporciona la contribucin de Salvador Mart yMarga Gmez-Reino a este volumen. Los autores se preguntan hasta qupunto las reformas descentralizadoras en Amrica Latina, han derivado enformas institucionales de representacin poltica indgena, y si es posible,observando el contexto europeo, distinguir las variables que explican susdiversas trayectorias en el proceso de movilizacin y reformas del Estadoen ambas realidades. No toda descentralizacin poltica genera regmenesautonmicos, pero tal como ha indicado Daz-Polanco, las autonomasterritoriales, como formas de ejercer el derecho de libre determinacin srequieren de algn nivel de descentralizacin poltica y administrativa,desde otros poderes del Estado hacia las entidades autnomas (1991:168). En otras palabras, los regmenes autonmicos implican transforma-ciones importantes en la naturaleza del Estado. La contribucin de Mart y Gmez-Reino parece confirmar este

supuesto al constatar que en su gran mayora las polticas de descentrali-zacin en Amrica Latina han estado disociadas de las demandas de lospueblos indgenas por fundar regmenes autonmicos. Como norma, y enel mejor de los casos, el tipo de respuesta estatal ha sido establecer algunaforma de autonoma territorial limitada a nivel local/comunal o munici-pal, sin transformar la naturaleza del Estado. Y aunque han emergidootros formatos en el tipo de Estado (regional simtrico, como Colombia;

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o regional asimtrico, como Nicaragua), an predomina el modelo unita-rio de Estado en el mapa poltico latinoamericano. En contraste, en Euro-pa las polticas de descentralizacin dejaron al Estado unitario como unaexcepcin, y el modelo poltico estatal de la unin Europea se basa enestados regionalizados o federativos, bajo un esquema de gobernanza amultinivel. En este sentido, las reformas constitucionales de Bolivia yEcuador han marcado un estndar avanzado tanto en materia de derechosautonmicos de los pueblos indgenas y afro-descendientes, como en elmodelo de Estado (regionalizado simtrico), con escasos precedentes enAmrica Latina.La sexta y ltima seccin aborda las luchas autonmicas en una pers-

pectiva histrica, en su dimensin respecto al derecho internacional, y susmltiples interacciones con los procesos de globalizacin. La seccin ini-cia con el texto de Pablo Ortiz, sobre las luchas por la autodeterminacinde las nacionalidades indgenas del centro sur amaznico del Ecuador.Autodeterminacin en gramtica autonmica implica necesariamente laredefinicin del Estado y la nacin, y es este uno de los argumentos cen-trales del ensayo de Pablo Ortiz, y una leccin que impregna varias de lascontribuciones contenidas en este volumen. Ortiz examina las tesis auto-nmicas propuestas por los pueblos kichwa, zhiwiar, andoas y zpara enPastaza, en la regin amaznica, las que han madurado en una larga his-toria de lucha. Ortiz relata cmo esta regin ha sido el escenario de unaexpansin estatal con vocacin extractiva y colonialista, la que ha sidoresistida por los pueblos indgenas a travs de distintas estrategias. Una deellas, y quiz la central, es la nocin del territorio (y su legalizacin comoexpresin de autodeterminacin), y las propuestas pioneras autonmicasformuladas desde la Organizacin de los Pueblos Indgenas de Pastaza(OPIP) en 1989, y que fueron retomadas por la CONAIE en su pliegode demandas tras el primer gran levantamiento de 1990. El ensayo tambin indaga respecto al estatus programtico de la auto-

noma territorial dentro de la agenda del movimiento indgena. Ortizsugiere que ste debe analizarse a partir de un contexto ms general, y nomenos problemtico, en el cual la CONAIE y el Pachakutik han ido defi-niendo sus estrategias de alianzas, las formulaciones del proyecto de plu-rinacionalidad, y su quehacer en el ejercicio de gobernar. Deberamos


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agregar que tambin se relaciona con las distintas maneras de entenderterritorio y autogobierno en la regin andina y Amazona del Ecuador,y que tambin se ha ventilado en los debates internos dentro del movi-miento indgena en varios momentos del proceso constituyente.Respecto a las demandas de la OPIP, Ortiz narra cmo la respuesta del

Estado ecuatoriano, consisti en reconocer ttulos de propiedad comunalen ciertas areas reclamadas, pero se abstuvo de reconocer territorio y au-togobierno, es decir, autonomas, a los pueblos indgenas. En el fondo, lalgica de apropiacin extractiva de los recursos que gua al Estado, incen-tivada por modelo de acumulacin capitalista global, es confrontada porun modelo de desarrollo social que tiene en su base el territorio, losderechos colectivos, la comunidad indgena como espacio de autogobier-no, y la naturaleza. Estas lgicas o racionalidades, de acuerdo con Ortiz,no son transitorias, sino que han acompaado la tensa (y conflictiva) rela-cin entre los pueblos amaznicos y el Estado ecuatoriano a travs de suhistoria independiente. Es en este entendido que las tesis autonmicasamaznicas plantean un tipo concreto de reconocimiento que supere lalegalizacin de tierras, es decir, que reconozca la autodeterminacin enforma de autonomas. Un reconocimiento de esta magnitud supone unnuevo tipo de Estado-nacin (el Estado-naciones, en plural), as como unnuevo imaginario nacional respecto a la sociedad Amaznica (Varese,2006: 341-2). En un horizonte de este tipo, son los pueblos indgenasquienes habran de reconocer al Estado ecuatoriano como un ente legti-mo, inclusivo y genuinamente plurinacional (Clavero, 2008: 231-2). El tipo de respuesta del Estado ecuatoriano a la OPIP restringiendo

derechos a la comunidad, socavando el autogobierno indgena de he-cho, y segmentando el territorio tnico, tiene viejo cuo en la historiapoltica de Amrica Latina. Panam es un buen ejemplo. Considerado uncaso pionero en Amrica latina, el Estado panameo destaca al otorgarreconocimiento (parcial) a la autonoma territorial de la comarca kuna deSan Blas en 1938. Siete pueblos indgenas forman parte de la sociedadpanamea, adems de los kuna, estn los embera, wounan, ngobe, bugle,naso y bribri. Pero no a todos estos pueblos o sus territorios ancestrales leshan sido reconocidas sus autonomas, que operan bajo lgicas autogestio-narias de facto. El texto de Jordn explora los orgenes de las luchas auto-

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nmicas en Panam, e introduce el proceso legal y poltico mediante elcual se han creado nuevas comarcas indgenas durante las ltimas tresdcadas. Jordn explica que la ausencia de un rgimen autonmico quesirva de marco normativo para las autonomas territoriales ha operado encontra de las aspiraciones de autodeterminacin de los pueblos indgenas,los que han tenido que negociar con un Estado inicialmente corporativo,y posteriormente neoliberal. El texto relata cmo las demandas auton-micas en Panam parecen cerrar un ciclo, que se origin en formas demovilizacin y activismo de base (durante los aos veinte y treinta delsiglo XX), continu mediante acuerdos corporativos con el rgimen pre-sidido por Omar Torrijos (durante los aos setenta), para retornar a unanueva etapa, en tiempos del multiculturalismo neoliberal (a partir de losaos ochenta). Esta ltima etapa se ha caracterizado, por un lado, por losembates de las multinacionales sobre los territorios indgenas, y por otro,en forma de resistencia y movilizacin de los pueblos por hacer valer susderechos. Esta resistencia que Burguete caracteriza como estrategiahacia dentro de los pueblos indgenas se ha centrado en el fortaleci-miento de las autonomas de facto, como una recurrente frontera delucha (2008: 31). El texto de Jordn ilustra una cuestin comn, observada en otras ex-

periencias autonmicas del continente. Esto es, que los procesos polticosque conducen a las autonomas territoriales no son fenmenos aislados,sino que su desarrollo y posibilidades de consolidacin estn ntimamen-te vinculados tanto al proceso democrtico (o anti-democrtico) del rgi-men poltico, como a los imperativos econmicos en los contextos nacio-nales y, es preciso indicar, tambin globales. Jordn discute dos expe-riencias que ilustran este asunto: los planes de construccin de una hidro-elctrica en el territorio ancestral ngobe del Distrito de Changuinola, y losinfructuosos esfuerzos de los Naso por obtener el reconocimiento a suautonoma territorial. En ambos casos se manifiesta la movilizacin de ba-se, los recursos legales promovidos por las comunidades, y la determina-cin por defender el espacio territorial y el hbitat de los pueblos.Tambin se ilustra el rol activo del Estado neoliberal panameo aliado delas multinacionales, y de la incapacidad del precario ordenamiento legalpara evitar el desmontaje de las autonomas indgenas. En una forma ms


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general, el relato de Jordn parece sugerir que en la ausencia de un rgi-men autonmico, el potencial de empoderamiento de los pueblos indge-nas que traen consigo las autonomas territoriales, es continuamente cir-cunscrito por el poder de los estados.El volumen cierra con la contribucin de Christian Martnez que trata

sobre la autonoma en la sociedad mapuche. Martnez se ocupa de teori-zar la autonoma como un recurso de alianza ocasionalmente articuladade una manera estratgica, otras veces pragmtica pero consistentemen-te reconfigurando dos mbitos del pueblo mapuche a travs de su histo-ria: las estructuras de representacin interna (incluyendo el liderazgo), ysus relaciones con la institucionalidad estatal chilena, en su continua ex-pansin sobre los territorios mapuche. De acuerdo con Martnez, la auto-noma es tambin la posibilidad de constituir una esfera pblica, enten-dida sta tanto como el espacio comunicativo y de reproduccin deuna sociedad, lo que le ha permitido al mapuche actuar sobre s mismo,resistir y confrontar el colonialismo interno del Estado, pero a la vezluchar por el reconocimiento, articulando en este proceso polticas tni-cas autonmicas.El texto de Martnez nos recuerda que histricamente la sociedad

mapuche no ha constituido una estructura poltica centralizada, sino unaconfederacin de liderazgos territoriales. Este hecho present dificulta-des a la administracin colonial primero, y a la institucionalidad republi-cana despus, para someter al pueblo mapuche. Pero tambin fue un obs-tculo a la accin colectiva de una sociedad indgena en resistencia hist-rica. El resultado fue, de acuerdo con Martnez, una constante construc-cin de alianzas que dividieron los liderazgos territoriales, segmentaronlas confederaciones mediante reducciones, y delinearon una precaria aco-modacin durante el siglo XX, siempre sujeta a contestacin, con el Esta-do chileno. De una manera ms general, el anlisis de Martnez respectoa la autonoma mapuche entendida como recurso de alianza, permite teo-rizar a las autonomas histricas, a las llamadas autonomas de hechocomo el producto de relaciones coloniales y formas de reproduccin delcontrol y dominacin de los estados independientes; pero tambin comoespacios de negociacin de los pueblos. Desde una perspectiva histrica,Martnez plantea que la fundacin del Consejo de Todas las Tierras

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(Auki Wallmapu Ngulam) en 1990, debe pensarse como posicionamien-to de las comunidades territoriales mapuche que buscan constituirse enagentes deliberantes, y al mismo tiempo como la posibilidad de gene-rar una esfera pblica no subordinada a las estructuras de participacin dela sociedad chilena. En sntesis, las polticas autonmicas mapuche sonilustrativas de la bsqueda de un espacio (simblico, cultural, institucio-nal) propio de accin frente a un Estado fuerte y dominante, pero almismo tiempo han sido estrategias para ir articulando una coexistenciaprecaria, cuyo texto final an se escribe.Como reflexin final podramos decir que las contribuciones reunidas

en este volumen ilustran que la autonoma no slo se ha expandido en elcontinente, sino que lo ha hecho de una manera mltiple, con una varie-dad de experiencias colectivas (autonomas, en plural), que son procesospolticos y culturales dinmicos, y que cuentan con un potencial deempoderamiento para los pueblos indgenas de Amrica Latina, en susluchas por la autodeterminacin. Hemos querido resaltar que el carcterde la autonoma sea esta una expresin histrica de determinacin colec-tiva de los pueblos, o el resultado de un reconocimiento legal en el marcode los estados mediante el establecimiento de un rgimen poltico resi-de en su proposicin como acuerdo constructivo en el seno de las socie-dades multiculturales. Los aportes de los autores nos muestran tambin ala autonoma como proceso, es decir, como un objetivo nunca acabadoy siempre en construccin y reelaboracin. Los casos de Colombia y Ni-caragua ilustran los retos qu significa mantener la autonoma dentrodel rgimen autonmico (en la mayora de los casos amenazados porpoderes fcticos que traen consigo la globalizacin y el neo-liberalismomulticultural). Lograr que esos regmenes posibiliten como realidadmaterializable la autonoma indgena, constituye hoy da el reto ms im-portante en esos pases.Finalmente, este libro sugiere que la autonoma debe ser puesta a

debate. Un debate en ms de un sentido, en su potencial como espacio deautodeterminacin, desde donde es posible construir sociedades inclusi-vas y democrticas (como lo propone la Declaracin Universal de losDerechos de los Pueblos Indgenas) y como un imperativo, si juzgamos elalcance de las reformas constitucionales recientes del Ecuador y Bolivia.


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Poner la autonoma a debate, significa tambin pensar en su continua ac-tualizacin, tambin intenta mostrar los retos y la necesidad de dotarse denuevos recursos tericos, polticos y estratgicos para enfrentar los nuevosdesafos en tiempos del multiculturalismo neoliberal. Enfrentar, porejemplo, la creciente amenaza sobre los recursos naturales de los pueblosamenazados por la expansin del capitalismo de vocacin extractiva, endonde el marco legal autonmico de los aos ochenta y noventa del sigloXX ya resultan insuficientes, como nos lo muestran los casos de Colombiay Nicaragua. Requiere, adems, actualizarse para enfrentar el reto del re-conocimiento de los derechos de las mujeres; as como enfrentar el desa-fo que significa la coexistencia democrtica con los otros, como nosilustran los captulos de Figueroa y Bastos. Y como bien puede sentirse enel palpitar de los captulos de este volumen: no existe autonoma posiblesi sta no construye relaciones de inclusin, equidad y justicia.En suma, la idea de este libro es debatir la autonoma; sobre las auto-

nomas, y con las autonomas. Poner a debate el concepto, las prcticas ylos procesos; asumiendo que toda autonoma debe estar siempre en deba-te, en aras de su reelaboracin, actualizacin y fortalecimiento continuo.De no hacerlo, habr siempre la amenaza de pasos reversibles.

Bibliografa

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Introduccin

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Varese, Stefano (2006). La sal de los cerros. Resistencia y utopa en la Ama-zona peruana. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Per.


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IAutonoma indgena en

Amrica Latina: un panorama

Resumen: El texto presenta un balance sobre las autonomas territorialesindgenas y los regmenes de autonoma en Amrica Latina. Se discute laautonoma como una modalidad emergente empleada por el Estado enAmrica Latina para reconstituir su legitimidad poltica en un proceso decrisis, en respuesta a las demandas de inclusin de los pueblos indgenasy otras comunidades tnicas. Se plantea la hiptesis de que las autonom-as territoriales indgenas y los regmenes autonmicos legalmente recono-cidos por el Estado en la regin enfrentan un dilema crucial: revitalizan lalegitimidad del Estado dado su potencial para mejorar la gobernabilidaddemocrtica a partir de la inclusin de la diversidad multicultural, pero almismo tiempo las autonomas desde el Estado en tiempos de neoliberalis-mo pueden limitar los procesos de empoderamiento de los sujetos dederechos.

Palabras claves: autonoma territorial indgena, rgimen autonmico,neo-liberalismo, autodeterminacin, Amrica Latina, pueblos indgenas.

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Autonomas territoriales indgenas y regmenes autonmicos (desde el Estado)en Amrica Latina

Miguel Gonzlez

Introduccin

La demanda por establecer autonomas territoriales indgenas ha cobradoun inters notable en las distintas realidades nacionales de Amrica La-tina.1 Constituyen hoy da una parte sustantiva en las relaciones entre lospueblos indgenas y los estados. En la actualidad al menos seis pases hanincluido en sus respectivas constituciones polticas alguna forma de auto-noma territorial indgena o multitnica: Panam (1972), Nicaragua(1987), Colombia (1991), Venezuela (1999), Ecuador (2008) y Bolivia(2009). Asimismo, la autonoma aparece de manera central en las agen-das de los movimientos sociales indgenas, mientras que se llevan a caboexperiencias de autonomas de facto en diversas latitudes del continente,como formas de ejercer la autodeterminacin en la prctica ante la resis-tencia de los estados (Burguete, 2008: 31).Esta contribucin pretende proporcionar un balance preliminar sobre

el estado de la cuestin de la autonoma indgena territorial desde elEstado en Amrica Latina. Autonoma desde el Estado, hace referenciatanto a las polticas de los estados encaminadas a reconocer autonomasindgenas territoriales, como a los regmenes de gobierno legalmente reco-nocidos constitucionalmente y que han alcanzado cierto nivel de funcio-namiento, como en el caso de Nicaragua. La primera seccin discute laemergencia de las autonomas territoriales indgenas y los regmenes auto-nmicos, seguida de un balance sobre su desarrollo y funcionamiento. Lasegunda seccin est dedicada a analizar las relaciones entre el llamadomulticulturalismo neoliberal y la autonoma; y finalmente la tercera sec-cin presenta algunas conclusiones.

Autonoma territorial indgena, regmenes de autonoma, y Estado en Amrica Latina

Los regmenes autonmicos en Amrica Latina no son la norma, sino laexcepcin. Europa tiene una mayor experiencia en el reconocimiento de

Miguel Gonzlez

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1 Ver Burguete 2010, en este volumen.

Autonomas territoriales indgenas y regmenes autonmicos (desde el Estado)

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esta modalidad de acomodacin y reconocimiento de la diversidad lin-gstica, cultural y religiosa.2 En Amrica Latina por lo general, y a pesarde los desarrollos legales en el derecho internacional respecto a los dere-chos de los pueblos indgenas, establecer autonomas territoriales y reg-menes autonmicos en beneficio de dichos pueblos sigue siendo concebi-do por las lites gobernantes como una amenaza a los principios de inte-gridad territorial y soberana estatal.

Autonoma territorial indgena y regmenes autonmicos

Cundo estamos frente a una autonoma territorial indgena? En qumedida es distinta, y en qu forma se relaciona con un rgimen auton-mico? Estas preguntas no son inicuas, sobre todo considerando que otrosmecanismos desde el Estado o dentro del Estado tambin argumen-tan conferir autonoma a entidades administrativas sub-nacionales (porejemplo, a travs de polticas de descentralizacin y regionalizacin).Estas polticas se promueven con objetivos diversos: mejorar la eficienciaen la provisin de servicios sociales bsicos, incrementar la participacinlocal, o promover el desarrollo econmico. En varios pases de la reginlas polticas de descentralizacin y/o regionalizacin han sido parte delpaquete de reformas neoliberales impulsadas durante las dos ltimasdcadas por parte de los estados y los organismos financieros internacio-nales. Sus resultados, en trminos de fortalecimiento de la democracia yla promocin del desarrollo econmico son objeto de intensos debates(Kingstone, 2006; Fukasaku y Hausmann, 1998; Montero y Samuels,2004). Por otra parte, bajo el concepto de autonoma han emergido una

buena cantidad de formulaciones muy heterogneas en la literatura sobrelos movimientos sociales indgenas. Se hace referencia de manera indistin-ta a las autonomas histricas territoriales, a las autonomas organiza-cionales o de los movimientos sociales indgenas y a los espacios de

2 Mart y Gmez-Reino 2010 en este volumen.

Miguel Gonzlez

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autonoma de los pueblos indgenas.3 Sin embargo, autonoma en el sen-tido discutido en este ensayo se refiere, tanto: a un rgimen poltico for-mal (es decir, legal) de autogobierno territorial en el cual el Estado reco-noce derechos, tanto colectivos como individuales, a los pueblos indge-nas (y otros grupos tnico-culturales, a pueblos afro-descendientes, porejemplo) de manera que stos pueden ejercer el derecho de autodetermi-nacin.4 Este es el caso de los regmenes autonmicos, en los cuales elEstado incluye dentro de su organizacin estatal a las entidades auton-micas, proveyendo un marco normativo general protegido constitucional-mente. Al mismo tiempo, otra modalidad de autonoma se puede estable-cer a travs de reconocimientos legales secundarios por parte del Estado adiversas entidades indgenas territoriales. Es decir, sin integrarlas bajo unrgimen autonmico, o distinguirlas como un nuevo rgimen de gobier-no de las estructuras estatales. En este ltimo caso, el Estado no se trans-forma como el resultado de la creacin de las autonomas indgenas. Bajo las dos modalidades descritas, ya sea rgimen de gobierno o auto-

noma territorial, la autonoma, al contrario de la descentralizacin o laregionalizacin, requiere de la creacin de una jurisdiccin tnica indge-na (o multitnica) legalmente reconocida como parte del orden adminis-trativo y poltico estatal, en cuyo interior se establecen autoridades pro-pias (o se crean nuevas entidades) en donde los pueblos indgenas ejercenel derecho de autodeterminacin.La descentralizacin y regionalizacin no necesariamente implican el

reconocimiento o la creacin de jurisdicciones tnicas territoriales, sinoque proponen un ensamblaje de acciones de polticas pblicas (coheren-tes o incoherentes) desde el Estado y sobre su organizacin poltica-admi-nistrativa ya constituida (por ejemplo, a travs de los municipios, provin-cias, o departamentos), y ms o menos de forma homognea, con crite-rios de eficiencia, participacin social, y desarrollo econmico local. Laautonoma territorial, sin embargo, tiene como criterio central el ejercicio

3 Entre algunos de los trabajos recientes que proponen tipologas sobre formas de autonomaestn: Ileana Almeida, et al., (2005); Gabriel & Lpez y Rivas, coord. (2005); Kraemer (2003);y Lpez (2007).

4 El derecho de autodeterminacin o libre determinacin tiene en la autonoma territorial unaforma concreta de ejercerse, pero no se reduce a ella. Ver Snchez 2010 en este volumen.

de derechos colectivos de autodeterminacin y el control de las institucio-nes polticas desde la visin de los pueblos indgenas y las comunidades;aunque siempre estos derechos y grado de control sobre dichas institucio-nes resultan de una negociacin con el Estado, el que establece regular-mente, lmites. Y aunque su creacin se produce desde el interior delEstado, un rasgo caracterstico de la autonoma territorial, an luego deser legalmente establecida, es su tensin inherente con las visiones, los


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Autonoma territorial indgena y regmenes de autonoma

Autonoma indgena territorial Rgimen autonmico

Fuente del A travs de normas secundarias. Mediante un Estatuto Reconocimiento Autonmico o Ley Marco que

confiere a las autonomas terri-toriales un nuevo rgimen de gobierno a partir de un recono-cimiento constitucional.

Competencias Derivadas de negociaciones Derivadas de un marco legalpuntuales con el poder ejecutivo comn (que establece los(cada entidad autonmica es alcances de las competenciasdistinta una de otra respecto al conferidas a los entes autnomos).alcance de sus competencias).

Composicin Indgena. Indgena o multitnico.

Escala Comunal/ territorial, municipal. Comunal / territorial,supra-municipal, regional,

Casos en Amrica Latina

En ejercicio Panam (reservas y comarcas). Nicaragua (regiones autno-mas), Colombia (resguardos).

Como mandato Venezuela (como un nuevo Bolivia (entidades territorialesConstitucional tipo de municipio, indgena) indgenas originarias campesi-

nas), Ecuador (gobiernos aut-nomos descentralizados).

poderes, y jurisdicciones compartidas con el aparato del Estado (Gonz-lez, 2008). As, la posibilidad de que la autonoma territorial genere pro-cesos de empoderamiento de los pueblos indgenas debe ser estudiada apartir de esta tensin inherente entre las autonomas y el Estado.Teniendo en consideracin la distincin anterior, podemos constatar

la existencia de autonomas territoriales reconocidas constitucionalmenteen seis pases: Panam, Nicaragua, Colombia, Venezuela, Ecuador yBolivia. No obstante, solamente en los casos de Nicaragua (1987) y Co-lombia (en 1991) las autonomas territoriales se establecieron como reg-menes de gobierno, como una innovacin en las estructuras estatales ybajo un marco normativo general, constitucional. En el caso de Venezuelase establece la posibilidad de crear regmenes autonmicos, o nuevas for-mas de organizacin municipal indgena, pero an no existen en la prc-tica o en un ordenamiento legal especfico. En el proceso de reformasconstitucionales de Ecuador y Bolivia, ambos pases han avanzado en ladefinicin de regmenes autnomos (regmenes como formas distintivasde gobierno) a partir de un nuevo paradigma del Estado plurinacional, eincorporando creativamente los estndares internacionales en materia dederechos de pueblos indgenas (Clavero, 2008). Y en el caso de Panam,existen distintos grados de reconocimiento de autonomas territoriales(con niveles y competencias variables entre las distintas comarcas), esta-blecidas a travs de legislaciones especficas secundarias, pero sin consti-tuir un rgimen autonmico propiamente dicho.

Bajo qu circunstancias se han establecido las autonomas y los regmenesautonmicos en Amrica Latina?

En un ensayo pionero Van Cott (2001) explica la emergencia de regme-nes territoriales autnomos en Amrica Latina mediante un enfoque basa-do en el estudio de las estructuras de oportunidades polticas. Esta auto-ra hace notar la creacin de regmenes autonmicos poltico-territorialescomo casos exitosos en Colombia, Ecuador, Nicaragua, Panam y Vene-zuela. El principal argumento que propone Van Cott es que las organiza-ciones indgenas en estos pases tuvieron xito en alcanzar regmenes

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autonmicos cuando pudieron plantear sus demandas en foros que eranparte de una negociacin ms amplia acerca del rgimen poltico del pas.Esto les permiti a las organizaciones indgenas insertar sus reclamos enuna discusin sobre cuestiones fundamentales de dicho rgimen. SegnVan Cott, sin esta urgencia de discutir cuestiones ms generales sobre elrgimen poltico, los gobiernos tienen ms libertad de ignorar las deman-das de autonoma. De acuerdo con Van Cott, dos escenarios se presentan desde donde se

plantea esta negociacin: i) conversaciones de paz para resolver un con-flicto armado entre el Gobierno y combatientes indgenas; y ii) debatessobre reformas constitucionales generados por crisis de gobernabilidad ylegitimidad que requieren renegociaciones sobre cuestiones fundamenta-les del rgimen poltico. Pero para lograr autonoma, no es condicin sufi-ciente la negociacin sobre temas ms amplios del rgimen. Los casos exi-tosos se distinguen de los casos no exitosos (Guatemala, Mxico, y Per)por la ocurrencia de cambios en las estructuras de oportunidades polti-cas en los distintos contextos.5 Dos cambios distinguen a los casos exito-sos: i) la apertura a favor de los reclamantes de autonoma de canales deacceso al poder de tomar decisiones; y ii) la emergencia de aliados influ-yentes a favor de dichos reclamos (Van Cott, 2001: 32).Pocos autores han continuado este anlisis comparado para entender

la emergencia de autonomas y los regmenes autonmicos en el contex-to de Amrica Latina. Ensayos ms recientes han intentado caracterizarsus avances respecto al alcance de la autonoma territorial en tanto meca-nismo efectivo para ejercer la autodeterminacin y la proteccin de losderechos de los pueblos indgenas (Assies, 2005). Si bien el abordaje deVan Cott hace una contribucin importante para entender la emergenciade regmenes autonmicos desde las dinmicas de interaccin entre elEstado y los indgenas, dicho abordaje merece una mayor reflexin. Enparticular, i) respecto a los factores que explican, dentro de los movimien-tos indgenas actuales, a la existencia o inexistencia de la demanda porcrear regmenes autonmicos territoriales. Esta cuestin requiere ir ms


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5 Van Cott (2001) incluye a Bolivia como caso no exitoso. Dicho anlisis es previo a las reformasdel 2009 mediante las cuales Bolivia logr establecer regmenes autonmicos en el texto cons-titucional.

all de slo entender los cambios en las estructuras de oportunidades y lascondiciones externas a los movimientos;6 ii) y en relacin al desempeo ofuncionamiento real de dichos regmenes desde una perspectiva compara-tiva. Por ejemplo, preguntarnos s efectivamente los regmenes autonmi-cos establecidos estn satisfaciendo las aspiraciones de autodeterminacinde los pueblos sujetos de derechos, y hasta qu punto dichos regmenesplantean la redefinicin del Estado, y qu tipo de Estado (Hoekema,1996).

Caractersticas principales los regmenes autonmicos en Amrica Latina

Observando los casos en los cuales existen autonomas territoriales y reg-menes autonmicos constituidos y funcionando (Colombia, Panam, yNicaragua) se pueden destacar algunas caractersticas comunes. El casoPanam (cuyas autonomas son llamadas reservas y comarcas) es previo alestablecimiento de las polticas de reconocimiento, mientras que Nicara-gua y Colombia se producen en el contexto del llamado paradigma mul-ticultural (Van Cott, 2000), en el cual el Estado intenta modificar susrelaciones histricas con los pueblos indgenas (Roldn, 2000). Entreestos elementos comunes se pueden indicar: la transferencia de nivelesvariables de capacidad en la toma de decisiones y competencias adminis-trativas a autoridades locales indgenas y multitnicas democrtica-mente electas; la creacin de estructuras polticas de autogobierno quefuncionan dentro de una jurisdiccin legalmente reconocida; y finalmen-te, la delimitacin de un territorio (el territorio tnico) en donde se ejer-

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6 Por ejemplo, Bastos en su ensayo para el presente volumen. Bastos explica la relativa ausenciade una demanda autonmica dentro de las expresiones del movimiento maya debido a causasestructurales. Tres elementos seala Bastos: siendo la poblacin de origen maya una ampliamayora en el pas, negociar concesiones territoriales es considerado para ciertos sectores dentrode las organizaciones maya comportarse como minoras que necesitan un espacio especficopara su desarrollo poltico,; por otra parte, desde la perspectiva de las lites, el hecho de quems de la mitad del territorio nacional sea territorio indgena ha sido percibido como unaamenaza a la existencia misma del pas; y finalmente, la dispersin de la poblacin maya en elterritorio nacional hace difcil el diseo de polticas pblicas autonmicas con un enfoque terri-torial (Bastos, 2010 en este volumen).

cen derechos colectivos sobre la tierra y los recursos naturales (Daz-Polanco, 1997).En el caso de Ecuador desde 1998 se incluy en la Constitucin Polti-

ca el establecimiento de las Circunscripciones Territoriales Indgenas yAfro-Ecuatorianas (CTIA), pero nunca fue desarrollada una legislacinoperativa que le diera un contenido concreto sobre sus formas, delimita-cin y alcances. La recin aprobada Constitucin Poltica del Ecuadoravanza ms en este sentido al establecer los regmenes autonmicos (Ortiz,2010 en este volumen).7 En Venezuela, a partir de la reforma constitucio-nal de 1999, tambin se abre la posibilidad de crear regmenes autonmi-cos o nuevas formas de organizacin municipal indgena.8 Bello argumen-ta la Constitucin Poltica de Venezuela reconoce el derecho de autono-ma interna de los pueblos indgenas, los cuales pueden ejercer libre-mente y de manera interna, como pueblos, su vida social, poltica, econ-mica, cultural, lingstica y religiosa, en el mbito de sus territorios ocu-pados de manera ancestral y tradicional (Bello, 2005: 105). Asimismo,observa que el artculo 120 reconoce el derecho de los pueblos indgenasa la administracin de la justicia propia (jurisdiccin indgena) y a dotar-se de sus sistemas normativos internos. Este reconocimiento implica queel Estado permite en su seno, la presencia y aplicacin de ordenes norma-tivos diferentes, pluralismo jurdico, y de jurisdicciones distintas a la juris-diccin ordinaria (Bello, 2005: 106). En Bolivia la nueva constitucinestablece la autonoma en jurisdicciones indgenas y regionales, que se van


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7 El artculo 239 de la Constitucin Poltica del Ecuador indica que: El rgimen de gobiernosautnomos descentralizados se regir por la ley correspondiente, que establecer un sistemanacional de competencias de carcter obligatorio y progresivo y definir las polticas y mecanis-mos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo. AsambleaNacional del Ecuador (2008).

8 El artculo 169 de la Constitucin Poltica establece que: La legislacin que se dicte para desa-rrollar los principios constitucionales relativos a los municipios y dems entidades locales, esta-blecer diferentes regmenes para su organizacin, gobierno y administracin, incluso en lo querespecta a la determinacin de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones depoblacin, desarrollo econmico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situacingeogrfica, elementos histricos y culturales y otros factores relevantes. En particular, dichalegislacin establecer las opciones para la organizacin del rgimen de gobierno y administra-cin local que corresponder a los municipios con poblacin indgena. En todo caso, la organi-zacin municipal ser democrtica y responder a la naturaleza propia del gobierno local.(Biblioteca Electrnica, 2008),

a regir mediante un sistema de descentralizacin y de autonomas a tra-vs de una Ley Marco de autonomas y descentralizacin.9

Un balance preliminar de las autonomas

Se ha mencionado que los anlisis comparativos son escasos en la litera-tura. Sin embargo, existen algunas aproximaciones a esta tarea que mere-cen ser discutidos. Assies (2005), inspirado en las contribuciones deHoekema respecto a la autonoma entendida en tres niveles, formal, efec-tiva y como forma de empoderamiento (Hoekema, 1996), ha hecho unbalance respecto a los casos de Nicaragua, Ecuador, Panam y Colom-bia,10 este balance se presenta en la pgina siguiente.Este balance, sin embargo, tiene algunas generalizaciones respecto a la

definicin de los criterios y probablemente adolece de informacin emp-rica actualizada que pueda contribuir a un mejor entendimiento de loscasos. Por ejemplo, es problemtico afirmar que existen regmenes auto-nmicos mediante la creacin formal (legal) de las entidades territorialesindgenas. Aqu me gustara suplementar esta caracterizacin destacandocontribuciones recientes para el caso de Panam (Jordn, 2008), Colom-bia (Ulloa, 2008) y Nicaragua (Gonzlez, 2008).

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9 Asamblea Constituyente de Bolivia (2008). Vase en particular los artculos 191 y 270/2. LaConstitucin establecer que la Ley Marco deber ser aprobada por dos tercios de votos de laAsamblea Legislativa Plurinacional.

10 Respecto al tipo de autonoma, Assies hace una distincin entre consociacin directa e indi-recta. En la autonoma organizada a travs de consociacin directa sta permite que los pue-blos se gobiernen a s mismos de acuerdo con sus propias costumbres polticas y jurdicas den-tro de un territorio delimitado y hasta un nivel determinado. En cambio en los acuerdos deconsociacin indirecta se establecen lmites administrativos de tal modo que un pueblo ind-gena constituya la mayora en una cierta unidad administrativa y de esta manera pueda realizarun grado de autogobierno dentro del marco de las estructuras actuales de gobierno pblico.Estos ltimos persiguen principios de solucin universalista, mientras que los acuerdos deconsociacin directa implican una efectiva institucionalizacin del pluralismo poltico, y porende, es ms controvertida. (Assies, 1999: 46-47). Esta distincin tiene cierta utilidad paracomprender la expresin poltico-territorial de la autonoma, pero usualmente los regmenesautonmicos en los casos analizados aqu combinan ambos mecanismos en distintos niveles delsistema autonmico. Por ejemplo, los Consejos Regionales de la Costa Caribe pueden ser defi-nidos como consociacin indirecta, pero en el nivel de los gobiernos territoriales el tipo de auto-noma es de consociacin directa.

Panam

Panam es considerado como el pas pionero al inaugurar un sistema deautonomas territoriales indgenas en Amrica Latina. En 1938 se cre laprimera comarca Kuna. En 1972, bajo el rgimen de Omar Torrijos laConstitucin Poltica estableci el reconocimiento del Estado a los dere-


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Regmenes autnomos en Amrica Latina

Fuente: Assies (2005: 198)

Nivel de autono-ma de jure

Tipo de autono-ma

De factoControl delterritorio

representacinInstitucional

autonoma fiscal

Respeto

Empodera-miento

Panam

Regional

Consociacindirecta

Alto

Alta, a travs delsistema de esta-blecido de parti-dos polticos

De algunamanera

Moderado

Razonable y pro-bablemente enincremento

Colombia

ETI no imple-mentadas

Consociacindirecta

En declive

Formalmentealta. DistritoElectoral y parti-dos propios anivel municipaly nacional

Formalmentereconocido, peroen declive

Declinando porparte del Estado.

Tenue y en uncontexto de vio-lencia

Ecuador

Local, sin clari-dad el estatus delas circunscrip-ciones territoria-les

Consociacinindirecta

Moderado

No formal, peroen la prctica.Mediante suspropios partidosy la representa-cin en institu-ciones estatales

Gobiernosmunicipalesalternativos

Moderado

Incrementndose

Nicaragua

Regional

Consociacinindirecta

Bajo, pero quizen crecimiento

Bajo. A travs departidos polticosestablecidos,pero tambin atravs de listaspopulares

Bajo, dependenbsicamente detransferenciasinsignificantes

Bajo

Bajo y disputado

chos de los pueblos indgenas, a travs de la figura de reservas.11 Casi cincodcadas despus de creada la comarca Kuna Yala se cre la comarcaEmbera-Wounaan en 1982. Pero las demandas para crear nuevas comar-cas en los territorios ngobe, kuna (en Bayano), embera, naso y nugle que-daron pendientes en el proceso de fortalecer este sistema de autonomas.La creacin de ambas comarcas (kuna y embera) se produjeron en el con-texto de relaciones denominadas por Jordn (2008: 10) como corporatis-tas en las cuales el Estado panameo, al mismo tiempo que asenta a laformacin de autonomas territoriales, se embarcaba en un proyectomodernizador que en el largo plazo terminara por amenazar y debilitarlos territorios indgenas. En la actualidad las comarcas comprenden alre-dedor del 20 por ciento del territorio nacional, en donde reside cerca del53 por ciento de la poblacin indgena, aproximadamente el 6 por cien-to de la poblacin del pas (Leis, 2003: 5).Assies, refirindose nicamente a la autonoma kuna, considera que

sta ha alcanzado un grado relativamente alto de control cultural mez-clando la cultura autnoma con elementos apropiados dentro de un pro-ceso amplio de reorganizacin de su sistema social y poltico dirigido porsus autoridades tradicionales (Assies, 2005: 199). Y seguidamente afirmaque los kuna han tenido xito en defender un alto grado de autonomaefectiva al tiempo que han establecido un relacin de trabajo pragmtica,no libre de tensiones, con el Estado panameo (Assies, 2005: 200). Unamirada ms particular al funcionamiento de las comarcas muestra unpanorama menos optimista.La comarca es una entidad poltico-administrativa en la cual el Estado

reconoce legalmente a las estructuras polticas de gobierno indgena, peroal mismo tiempo impone otras entidades poltico-administrativas quelimitan el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos. Una de estas ins-tituciones es la Intendencia Comarcal, que coordina la administracin de

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11 El artculo 123 de la Constitucin Poltica de Panam establece que: El Estado garantiza a lascomunidades indgenas la reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismaspara el logro de su bienestar econmico y social. La Ley regular los procedimientos que debanseguirse para lograr esta finalidad y las delimitaciones correspondientes dentro de las cuales seprohbe la apropiacin privada de las tierras (Constitucin Poltica de la Repblica de Panam,1972).

programas sociales estatales en los territorios comarcales, entre ellos, la sa-lud y la educacin. La tierra colectiva en las comarcas es inembargable eimprescriptible, pero el Estado se reserva el derecho de explotar los recur-sos naturales en los territorios indgenas con fines de inters pblico(Wickstrom, 2003: 45). En este sentido la comarca es una autonomaterritorial acotada por los poderes del Estado panameo.A partir de 1990 se producen cambios sustantivos en el pas, en parti-

cular el cambio de este rgimen corporativo de estado de bienestar, por unrgimen abiertamente neo-liberal. Una de las principales expresiones deeste rgimen ha sido la concesin de los recursos naturales (mineros, hdri-cos, forestales) situados en territorios indgenas a empresas y corporacio-nes multinacionales. Esta confrontacin apuntal las luchas de los pueblosindgenas por lograr nuevas comarcas. Estas luchas se han dado en formade movilizacin y resistencia, como en forma legal en las cortes del pas.En 1996 y 1997 se establecieron las comarcas Kuna Bayano (ComarcaIndgena Kuna de Madungandi) y Ngobe, respectivamente. La comarcams recientemente establecida ha sido la comarca Kuna de Wargandi en el2000. En estas nuevas comarcas sin embargo, se limitaron sustancialmen-te los derechos de autonoma reclamados por los indgenas. Por ejemplo,Jordn menciona que el artculo 48 de la Ley 10 de 1997 que estable-ce la comarca ngobe limitara la autonoma de los ngobe al denegarlessu derecho a decidir sobre el uso de los recursos naturales; mientras queel artculo 21 de la Ley 24 de 1996 garantiza derechos de uso a los colo-nos no-indgenas que han invadido las tierras kuna despus de la construc-cin del proyecto hidroelctrico bayano (Jordn, 2008: 12). Durante laltima dcada el Estado panameo ha recurrido en forma continua a alte-rar de forma unilateral la legislacin que protege los derechos de los pue-blos indgenas, por ejemplo, el derecho a la consulta.12 De esta forma haavanzado el paquete de proyectos y concesiones en los territorios indge-nas. Esta tendencia, si

autonomia a debate by miguel gonzales et.al

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