auditoría a la rendición de cuentas: un enfoque para la...

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

65Auditoría Pública nº 41 (2007) p.p. 65- 70

Mauro Napoleón Burneo SeminarioFuncionario de la Contraloría General

de la República del Perú

Auditoría a la Rendición de Cuentas:un enfoque para la Administración Pública

La función pública conlleva la responsabilidad de rendir cuenta de los actosy de los resultados de la gestión realizada, en cada uno de los niveles en que ellase realiza. La rendición de cuentas es la obligación de responder ante la respon-sabilidad conferida.

Muchos especialistas han explorado este tema, emitiendo opiniones queresulta interesante conocer. Las siguientes citas reflejan la amplia gama de defi-niciones dadas a la rendición de cuentas.

“Rendir cuentas es una obligación de parte de un individuo o de un grupo,de revelar, explicar y justificar las responsabilidades asumidas, cuyos orígenespueden ser políticos, constitucionales, estatutarios o contractuales”.

“La rendición de cuentas es la esencia de la forma de gobierno democrática.Es la obligación asumida por todos aquellos que ejercen el poder, de responderpor la manera en que se han desempeñado en el cumplimiento de las respon-sabilidades confiadas, una obligación que en última instancia, el Parlamento ledebe al pueblo”.

El concepto de la rendición de cuentas en la administración pública seencuentra fuertemente vinculado al concepto de la misión institucional quecorresponde a cada entidad pública. En efecto, la misión es el fundamento quejustifica la existencia de las entidades creadas para atender la satisfacción de lasnecesidades colectivas, como puede ser un ministerio, una corporación, una

empresa, un municipio. Cada una de ellas tieneuna misión específica que debe ser cumplida parajustificar su existencia, su razón de ser. Para queestas entidades públicas cumplan su misión, debenser gestionadas por servidores y funcionarios quecumplen el rol de administradores de tales entida-des, recibiendo para tal fin un conjunto de recursosy bienes, así como las atribuciones necesarias paraque puedan cumplir su rol de manera apropiada.Al asumir este rol, los administradores asumentambién la responsabilidad de rendir cuenta, esd e c i r, mostrar la forma en que se ha cumplido lam i s i ó n .

La rendición incluye la misión establecida, laasignación de responsabilidades, los indicadores deresultados, el informe y la evaluación. Promueve eluso disciplinado del manejo por resultados y otrasherramientas ejecutivas. Tiene impacto desde elnivel más alto de una organización hasta la más bajadel rango organizacional, marca una diferenciaentre lo esencial y lo no esencial. Rendir cuenta sig-nifica ser responsable y sensible a los actos y resul-tados que se relacionan con la misión de la organi-zación. Para obtener buenos resultados hay queentender claramente la misión y los objetivos insti-tucionales.

Aquellos que sientan que deben responder y ren-dir cuentas querrán demostrar su rendición, tratan-do de brindar información sobre cómo han desem-peñado sus responsabilidades. Dadas las variadasinterpretaciones de lo que significa “desempeño” y ladificultad para desarrollar indicadores creíbles parareflejarlo, tal demostración puede resultar muy difí-cil. Pese a que se persiga la objetividad vigorosa-mente, opiniones tendenciosas serán parte inevita-ble del cálculo del desempeño. Este cálculo involu-cra el peso de múltiples, a menudo competitivos yalgunas veces conflictivos, objetivos y medidas. Larendición de cuentas implica también tener queestablecer la norma o estándar contra el cual medirel éxito o el fracaso del desempeño. Por todas estasrazones, demostrar la rendición de cuentas puedeser una muy difícil aunque no imposible tarea.

La rendición de cuentas a menudo no se producefácilmente, no todos los administradores tienen laaptitud apropiada, o una disposición natural refor-zada por fuertes valores personales o éticos. Algunasveces la rendición está establecida legalmente, yalgunas veces es promulgada como un valor institu-cional y deviene en una política gerencial. A menu-do la rendición de cuentas permanece meramentecomo una exhortación.

Donde hay una insuficiente disposición natural arendir cuenta, a asumir responsabilidad o a respon-der, se necesita una presión externa. Puede tomar laforma de una norma legal, que es específica, opuede ser una presión social generalizada y ambi-gua. Algunas veces, la presión toma la forma de unpremio o un castigo, habiendo una creencia genera-lizada que tal régimen es sano y apropiado, y muchagente reacciona humanamente ante él.

Los conceptos sobre rendición de cuentas hanevolucionado a tal grado, que en la actualidad seacepta que el régimen de rendición, debe ser legis-lado. Prueba de ello es que en la mayoría de paísesanglosajones, se ha legislado específicamente sobreesta importante materia. En sentido contrario,debe indicarse que en algunos organismos profesio-nales de nivel internacional se ha intentado deste-rrar el concepto de la rendición de cuentas, lo cualno tiene fundamento lógico ni merece mayorc o m e n t a r i o .

Cabe finalmente anotar que en cuanto a rendiciónde cuentas existen dos niveles claramente diferencia-dos: el nivel político y el nivel administrativo.

“La rendición de cuentas debe formar partedel Sistema Nacional de Control, y por lo tanto,del Proceso Nacional de Control”

Si arriesgamos una definición, podemos afir-mar que “La rendición de cuentas es el procesomediante el cual los funcionarios responsablesde la gestión presupuestal y de la administra-ción del patrimonio de una entidad pública,muestran, al término de un período o de un añofiscal, los resultados de su gestión, para que


66 Abril nº 41 - 2007

ésta, luego de ser examinada, sea aprobada odesaprobada por el organismo o institucióncompetente”.

La muestra o exposición de los resultados de lagestión debe orientarse necesariamente a demostrary explicar el grado en que se cumple la misión enco-mendada a la entidad de que se trate. Esta afirma-ción presupone la existencia de una misión, unosobjetivos, una estrategia y unas metas claramentedefinidos, aprobados y difundidos. No resulta razo-nable proponer rendición de cuentas de hechos queno reúnan estas condiciones. La rendición de cuen-tas requiere la existencia de normas y procedimien-tos que conduzcan, de una manera razonada y téc-nica, a determinar su aprobación o desaprobación.

La rendición de cuentas no puede ser concebidacomo un mero hecho formal que se limita a la pre-sentación de determinada documentación, para tra-mitar su integración y consolidación. La finalidadde la rendición de cuentas tiene que ser necesaria-mente su aprobación o desaprobación a nivel insti-tucional, para que genere iniciativas que conduzcana optimizar o mejorar el desempeño de la entidadrindente. La integración y consolidación de las ren-diciones de cuentas EXPRESADAS EN TÉRMI-NOS MONETARIOS, tiene la finalidad comple-mentaria de mostrar los resultados económico-financieros de la administración pública a nivel glo-bal o macro administrativo. En cierta forma, estaintegración y consolidación representa la rendiciónde cuentas de un gobierno, SÓLO respecto de sugestión económica y financiera.

En el Perú, la rendición de cuentas viene a ser elelemento vinculante de las disposiciones contenidasen los artículos 41°, 81° y 199° de la ConstituciónPolítica de 1993, la Ley n° 26484, Ley Marco delProceso de la Cuenta General de la República, sus-tituida por la Ley n° 27312, Ley de Gestión de laCuenta General; el Decreto Ley n° 28775, LeyOrgánica del Sistema Nacional de Control; y lasDirectivas emitidas por la Contraloría General de laRepública y la Contaduría Pública de la Nación, alas que habría que agregar las Directivas de la

Dirección Nacional de Presupuesto Público y elFONAFE (Fondo Nacional de FinanciamientoEmpresarial), en lo que respecta a la evaluación dela gestión presupuestaria.

Es conveniente en este acápite anotar que enmuchos países, la administración económica yfinanciera del Estado se rige por el presupuesto queanualmente aprueba el Congreso. Este enfoque ori-gina una evidente inclinación de la administraciónpública a asumir la concepción de su gestión enbase a la gestión presupuestaria de manera exclusi-va o preferente. Sin embargo, la gestión y la rendi-ción de cuentas comprenden dos aspectos básicos yligados entre sí. El primero se refiere a la rendiciónde la ejecución presupuestaria de cada ejercicio fis-cal, expresada monetariamente, y el segundo serefiere a la rendición de los objetivos y metas que laentidad se propuso alcanzar, expresada por indica-dores de eficacia, de eficiencia y de economía.

Por tal razón, en la administración pública, larendición tiene por objetivos, mostrar:a) Que los recursos solicitados, requeridos, produci-

dos u originados, aprobados presupuestariamen-te, fueron destinadosoutilizados cumpliendoestrictamente la normativa presupuestal y admi-nistrativa que los regula, y que sirvieron para quela entidad cumpla las metas que constituyen susobjetivos y su misión.

b) Que el desempeño institucional ha sido exitoso.Es entendido que los recursos recibidos y genera-

dos por la entidad, así como el patrimonio institu-cional, no pueden ser utilizados de manera indiscri-minada o sujetos al criterio o mejor parecer de losadministradores, porque de permitirse ello, se ori-ginaría el despilfarro, la malversación y la corrup-ción, es decir, todo lo opuesto a lo que se persiguecon la asignación de recursos. Por este principio esque en muchos países el Congreso Nacional tiene ele n c a rgo de fiscalizar la rendición de cuentas,mediante la Rendición General de Cuentas de laRepública, no sólo para aprobar o desaprobar estedocumento, sino para garantizar que las entidadeshayan cumplido con presentar rendición de cuentas

Auditoría a la rendición de cuentas: un enfoque para la Administración Pública


ante quien corresponda; que se haya sancionado aquienes no cumplieron con hacerlo, y que tales ren-diciones de cuentas hayan sido fiscalizadas por elSistema Nacional de Control.

Erróneamente, es generalmente aceptado que larendición de cuentas se plasma, se materializa,mediante la elaboración por parte de la entidadpública, del BALANCE DE PROGRAMACIÓN YEJECUCIÓN PRESUPUESTAL, Y DE LOSESTADOS FINANCIEROS (Balance General deSituación, Estado de Resultado de Gestión, Estadode Flujo de Efectivo y Estado de cambios en laSituación Patrimonial). El primer documento (o seael Balance de Programación y Ejecución Presupues-tal) muestra fundamentalmente, los resultados pre-supuestales de la entidad, y expone de manera gene-ral, si ésta logró cumplir sus metas globales encuanto a ingresos y gastos, preservando el principiode equilibrio presupuestal; y en segundo lugarmuestra si sus recursos de toda fuente fueron sufi-cientes para financiar sus operaciones. En tal senti-do, el documento cumple su objetivo, y ademáspermite su integración para mostrar los resultadospresupuestales, de carácter financiero y económico,consolidados de la administración pública, median-

te un Balance de Programación y Ejecución Presu-puestal Consolidado que se incluye en la CuentaGeneral de la República. Sin embargo, es evidenteque se requiere que las entidades presenten tambiénotro tipo de Informe, que muestre “los resultados dela gestión”, no en términos monetarios, sino expre-sados con criterios e indicadores de eficacia, de efi-ciencia, de economía y de transparencia, lo que nose logra con la información financiera y presupues-taria.

Los Estados Financieros muestran la situaciónpatrimonial de la entidad y el resultado económicode la gestión en el ejercicio, los cuales también sonconsolidados para su exposición en la CuentaG e n e r a l .

En algunos países la presentación de las rendicio-nes de cuenta ante la Contaduría Pública de laNación, expresadas en términos monetarios, tiene lafinalidad única de su inclusión en el documentodenominado Cuenta General. En cambio, la presen-tación ante el Sistema Nacional de Control debetener la finalidad de su examen para dictami-nar su aprobación o reparo, emitir recomenda-ciones y establecer las responsabilidades a quehubiere lugar. Luego de su examen, la Entidad


68 Abril nº 41 - 2007

Fiscalizadora Superior (Contraloría o tribunal deCuentas), en los casos que corresponda, debiera pre-sentar sus resultados ante un Tribunal especializa-do, ante el cual podrían los presuntos responsablesejercer su derecho de defensa.

El examen (auditoría) a la rendición de cuentasdebiera ser ejecutado a través del Sistema Nacionalde Control por intermedio de los Órganos de Con-trol institucional que lo conforman, quienes ten-drán la responsabilidad de informar a la entidad fis-calizadora superior y al titular de la propia entidad,sobre los resultados del examen a la rendición decuentas. La entidad fiscalizadora superior, podráefectuar acciones de control complementarias deacuerdo a las circunstancias, y además podrá otorgarautorización para que este examen se efectúe porintermedio de Sociedades de Auditoría Indepen-dientes, cuando sea solicitado por la propia entidad,como ocurre actualmente en muchos países.

La rendición de cuentas que presentan las entida-des públicas debe ser auditada para cumplir lossiguientes objetivos:a) Verificar el cumplimiento de las normas y direc-

tivas sobre la rendición de cuentas.b) Verificar si la ejecución presupuestal cumple la

normativa legal aplicable al ejercicio.c) Evaluar el cumplimiento de las metas y objetivos

institucionales, y calificar el desempeño institu-cional.

d) Determinar si existen ingresos o gastos quedeben ser observados y/o reparados por haberseejecutado sin sujetarse a la normativa legalvigente, y/o que constituyen perjuicio económicocomprobado para la entidadopara el Estado.

e) Auditar los estados financieros para dictaminarsobre la razonabilidad de la situación patrimonialy el resultado económico de la gestión.

f) Determinar las responsabilidades personales delos funcionarios involucrados en los hechos obser-vados y/o reparados.

g) Proponer acciones correctivas que subsanen lasdeficiencias o irregularidades determinadas(hallazgos de auditoría)

h) Constituir medio probatorio en las acciones quecorresponda llevarse a cabo ante el Tribunal deCuentas u otro organismo semejante.En las entidades u organismos que no cuenten

con órgano de auditoría interna institucional, la eje-cución del examen a la rendición de cuentas debeser efectuada por el órgano que ejerce tuición sobreaquellas, o por el órgano que designe la entidad fis-calizadora superior.

El examen debe cumplirse observando las Nor-mas de Auditoría Gubernamental (AuditoríaPública), las Normas de Auditoría GeneralmenteAceptadas, y las Normas Internacionales de Audi-toría (NIA´s) cuando sea del caso. Corresponde a laContraloría General de la República (u otro órganosemejante) dictar las directivas específicas que regu-len la ejecución de este examen por los órganos con-formantes del Sistema Nacional de Control, y en sucaso por las Sociedades de Auditoría Independien-tes (SOA).

Como resultado de su examen a la rendición decuentas a la entidad, el órgano auditor, (sea el OCI,la SOA, o la CGR) deberán emitir el Informe delexamen a la Rendición de Cuentas, que debeincluir: a) un dictamen sobre los Estados Financie-ros; b) un dictamen sobre los Estados Presupuesta-rios, y c) un dictamen sobre el Informe de Rendi-miento. El Informe del examen a la rendición decuentas se sujetará a las normas que al respecto con-tienen las Normas de Auditoría Gubernamental(NAGU) de cada país.

Los resultados de los exámenes a las ren-diciones de cuenta de todas y cada una delas entidades públicas serán consolidadospara su exposición en el informe de audito-ría a la Cuenta General de la República, con-solidación que deberá hacer la entidadsuperior de fiscalización y remitido al Con-greso Nacional.

De otro lado, corresponde a los gremios de losContadores Públicos, definir los métodos, las técni-cas y los procedimientos que los profesionales de la

Auditoría a la rendición de cuentas: un enfoque para la Administración Pública


Auditoría deben cumplir para lograr los fines quepersigue la auditoría a la rendición de cuentas

¿QUÉ ES LA AUDITORÍA A LA RENDICIÓN DE CUENTAS?

La Auditoría a la Rendición de Cuentas (ARC)es un tipo de Auditoría que puede ubicarse en elámbito de los Servicios Relacionados, a los que serefieren las Normas Internacionales de Auditoría( N I A’s). Puede ser ejecutada en el ámbito de laactividad privada o de la actividad pública. Cuan-do se ejecuta en el ámbito de la actividad pública,forma parte de lo que en muchos países se deno-mina Auditoría Gubernamental o Auditoría Pú-blica. En este ámbito, la Auditoría a la Rendiciónde Cuentas es una actividad de verificación y eva-luación establecida por una Entidad FiscalizadoraSuperior como una herramienta de control guber-namental externo, enfocada hacia el cumplimien-to de su obligación de informar a la ciudadaníasobre el desempeño de la Administración. Suobjetivo es el de calificar el desempeño de las enti-dades, mediante el examen de su rendición decuentas. Sus funciones están orientadas básica-mente a verificar la información expuesta en larendición, de tal manera que, de forma semejanteal enfoque de la auditoría de estados financieros, elauditor exprese una opinión sobre si la rendiciónde cuentas está preparada, en todo lo sustancial, deacuerdo al marco normativo establecido por laEntidad Fiscalizadora Superior, y calificar el des-empeño DE LA ENTIDAD en relación al gradode cumplimiento de la Misión que le encarga elE s t a d o .

En armonía con la concepción propuesta sobre laforma de rendir cuenta, la Auditoría a la Rendiciónde Cuentas debe incluir en su alcance el examen delos estados financieros y de la información presu-puestaria, y el examen del Informe de Rendimientoque deben presentar las entidades, cuando menosuna vez al año. Las técnicas y procedimientos utili-zables en la Auditoría a la Rendición de Cuentas,debieran ser los mismos previstos en las NIA’s y/osustitutoriamente, por las que haya determinado laEntidad Fiscalizadora Superior en cada país.

Resumiendo, la Auditoría a la Rendición deCuentas se ubica en el siguiente marco general:- Una Autoridad estatal competente, que dispo-

ne la obligación de rendición de cuentas.- Una Entidad Fiscalizadora Superior, que pro-

mulga normas para ejecutar la Auditoría.- Un Sistema Nacional de Control, que ejecuta la

Auditoría e informa de sus resultados al Congre-so Nacional.Los Gobiernos deben estar obligados a:1

• Presentar los resultados de la gestión financiera,en la cual se haya incrementado el valor patrimo-nial y mejorado la liquidez de las entidades estata-les, presentando un crecimiento en su estructura.

• Presentar una gestión presupuestal en la cual sehaya cumplido cabalmente con la Ley de Ingresos(Recaudación) y el presupuesto de Egresos apro-bados por el Poder Legislativo.

• Presentar una gestión social, en la cual se logrenavances en materia de educación, salud, vivienda,seguridad, ingresos per cápita, etc. según losindicadores estratégicos para medir efectos.


70 Abril nº 41 - 2007

1 Auditoría a las Cuentas Públicas” – Comisión de Auditoría de Cuentas Públicas (CACP) – Instituto Mexicano de Contadores.

auditoría a la rendición de cuentas: un enfoque para la...

Documents