Aspectos políticos y sociales de los servicios ambientales

México D.F. 19 de mayo de 2005

“La palabra “bosque” evoca imágenes de lugares naturales intactos, habitados sólo por animales exóticos o por el

contrario, les hace pensar en paisajes llenos de inmensos árboles tumbados por grandes ganaderos y madereros. Se olvida que hay más de 250 millones de comunitarios que

viven en las zonas forestales del mundo y dependen de los bosques para su quehacer diario”

David Kaimovitz

Temas

• Territorio, región y servicios ambientales

• Elementos para analizar la complejidad institucional vinculada a los servicios ambientales

• Implicaciones sociales de los servicios ambientales en las zonas rurales

Zonas ecológicas

Zona ecológica

Área en millones de has.

% de territorio nacional

Vegetación Áreas típicas

Trópico cálido húmedo

16 18

(Carabias-Arriaga)

8% 9.6

Selvas altas y medianas, perenifolias y subperenifolias

Planicie costera del golfo, base de la península de Yucatán, porciones de Chiapas, etc.

Trópico cálido Sub-húmedo

40 30

20% 15.7

Selvas espinosas, selvas bajas caducifolias. Selvas medianas-altas, subcaducifolias

Cuenca del balsas, norte de la península de Yuacatán, costera del pácífico, etc.

Templada sub-húmeda

30 28

15% 14

Bosques de pino y encino

Sur de la sierra Madre Occidental, Sierra Madre Oriental, Eje Neo-volcánico, Sierra Madre del Sur, Macizo Central, etc.

Templada Húmeda

2

1% Bosques mesófilos de montaña

Vertiente este de la Sierra Madre Oriental, Sierra de Chiapas, Sierra Madre del Sur

Árida y semiárida

96 84

48% 42.7

Matorrales, pastizales y selvas espinozas

Altiplano, península de Baja California, porción del norte del país.

Tomado de: Toledo Víctor, Julia Carabias, Carlos Toledo; Ecología y autosuficiencia alimentaria, Editorial SXXI. México 1987

Características sociales de los bosques en México

• 80% los bosques está en manos ejidos y comunidades lo cual significa que alrededor de 44 millones de hectáreas de bosques están en manos de aproximadamente 8000 núcleos agrarios

• México junto con Papua Nueva Guinea son los dos países con mayor porcentaje de bosques en manos de comunidades, seguidos por China, Colombia y Perú.

• La propiedad de los bosques en este país es resultado de un largo proceso de reforma agraria, en el cual se repartieron entre grupos organizados de campesinos tierras que antes fueron de latifundistas o de la nación

• La gran mayoría de los bosques y selvas pasaron a ser propiedad de comunidades y ejidos bajo el nombre de propiedad social

• La propiedad social generalmente combina parcelas de uso individual con áreas de uso común. Por la forma en que la titulación ocurrió -se reconocieron derechos individuales sólo sobre la tierra “trabajada” (es decir sembrada) la gran mayoría de los bosques y selvas quedaron localizados en estas tierras comunes.

• En el 28% de las comunidades forestales aún se habla alguna lengua indígena, y más del 50% de su población vive en condiciones de extrema pobreza.

• La escolaridad promedio de estas regiones de 3.3 años y 37% de la población mayor de 15 años analfabeta

Características sociales de los bosques en México

Instituciones y políticas públicas

• No se puede hablar de un hilo conductor en la política forestal de México, se ha pasado de las vedas a las concesiones y de la sobre regulación a la desregulación total. Como una paradoja de la política forestal en México, tenemos que tan sólo entre 1986 y el día de hoy se han aprobado cuatro leyes forestales distintas (1986, 1992, 1997 y 2003) de este modo, la duración promedio de una ley forestal ha sido de 5 años en los últimos 20 años mientras que el crecimiento promedio de las especies forestales comerciales es de 10 a 15 años.

Instituciones y políticas públicas

• A principios de siglo XX, los bosques se encontraban entre las políticas conservacionistas impulsadas por Miguel Angel de Quevedo y la lógica del reparto agrario producto de la revolución de 1910.

• Concesiones forestales con plazos de un año que llevaban a una lógica de explotación de los recursos en manos de empresarios que no se hacían responsables por el estado en el que quedaran las tierras.

• Hacia 1940 se cambia el plazo a 25 años privilegiando grandes empresas privadas. Estas acordaban con la SRA los términos de la concesión pagando el denominado derecho de monte por medio del cual tenían derecho a explotar terrenos forestales sin que las comunidades y ejidos en posesión de los recursos vieran los beneficios económicos

Instituciones y políticas públicas

• El territorio que no era sobre explotado a mitades del siglo XX era totalmente restringido bajo el esquema de “vedas forestales” En 1958 las vedas forestales afectaban el 58% del territorio nacional excluyendo a las comunidades por completo de su uso legal.

• En los 70 el deterioro de los bosques, principalmente las selvas es originado por políticas públicas impulsadas desde el gobierno federal. En su afán por continuar el reparto agrario e impulsar la política ganadera, los gobiernos de Echeverría y López Portillo literalmente las selvas del sureste del país (80% las selvas desaparecieron en este periodo): Colonización de los Trópicos y en el Programa Nacional de Ganaderización, apoyadas por un organismo: la Comisión Nacional de Desmonte.

Instituciones y políticas públicas

• Empiezan a intervenir paraestatales sin embargo durante este periodo y se comienza a dar en algunas comunidades forestales hartas de la explotación bajo el esquema de concesiones, la iniciativa de conformar empresas forestales autónomas destacando en bosques templados del centro del País. En este periodo se dan cambios dentro de la entonces Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH) para abrir el campo a actividades comunitarias por medio de empresas forestales comunitarias.

• En los 80 se empieza a considerar desde el gobierno la posibilidad de incluir a los propietarios de los bosques en la explotación forestal, se pone fin a las concesiones forestales y hay un auge un movimiento de las comunidades forestales por el control de sus recursos.

Instituciones y políticas públicas

• El énfasis en este periodo fue maderero (por ser la madera el recurso forestal de valor comercial más evidente) y por lo tanto se centró en aquellas zonas que fueran rentables, sin embargo, ya se habían sentado las bases para movilizar a los habitantes de comunidades forestales en busca de mayores apoyos, de manera que en la Ley Forestal de 1986 además de cancelarse las concesiones, quedó asentado el derecho de las comunidades de aprovechar directamente sus bosques.

• Con Salinas de Gortari no hubo un apoyo expreso a la silvicultura comunitaria, se apoyó sólo a quienes pudieran ser rentables. El objetivo durante este periodo fue la desregulación de la actividad forestal y dar certidumbre a los derechos de propiedad.

Instituciones y políticas públicas

• Para 1994, en el gobierno de Ernesto Zedillo, tenemos una situación doble, ya no hay marcha atrás en las políticas macroeconómicas impulsadas durante el gobierno de Salinas, sin embargo, el discurso de la sustentabilidad ya ha permeado la política ambiental de manera que la política forestal deja de ser un asunto secundario de la política agropecuaria y pasa a ser parte del recién formado sector ambiental.

• Se establecen tres tipos de política relativas a los bosques Mexicanos: PRODEPLAN, PRODEFOR y PROCYMAF

• Auge a las Áreas Naturales Protegidas• Se ha sumado la de Pago por Servicios Ambientales

(PSAH y CABSA)

En resumen

• La diversidad de ecosistemas plantea problemas de política importantes en el sentido de que impone retos para la planeación e instrumentación de la política. La falta de conocimiento y entendimiento de esto ha llevado a malos diseños de política.

• No se pueden buscar políticas que incentiven a la conservación y al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales en las zonas rurales del país sin considerar las condiciones de pobreza en las que vive la población.

• Cualquier política que tienda a mejorar la calidad de vida de la población rural pobre con objetivos de largo plazo deberá considerar como estratégica la conservación y el mejoramiento de los recursos naturales ya sea como parte de sus objetivos, o bien complementándose con política ambiental.

• Es necesario fortalecer las capacidades organizativas de gestión y manejo locales para hacer viable que las comunidades cumplan el papel de “gestores” de los bosques para su conservación y uso sustentable.

El problema es mucho más amplio de lo expuesto aquí: el estado de la industria forestal, la competencia a nivel internacional por los mercados, la introducción de cultivos de estupefacientes en las zonas forestales que ha llevado a procesos de descomposición social; la tala clandestina son algunos de los factores no mencionados que hacen mucho más complejo el problema.

Diferentes concepciones del espacio

En el espacio como instancia social el espacio es en sí una realidad de carácter social tan importante como otras estructuras como la ideológica, la económica, la política o la cultural.

El espacio expresa también la historia, las relaciones de poder, así como las identidades regionales

Perspectivas actuales de la relación entre sociedad y medio ambiente

La manera en la que el ser humano se ubica con referencia a la naturaleza también varía dependiendo del contexto cultural, el momento de la historia, las relaciones de poder (y mas de una se enfrentan sobre un mismo espacio o territorio)

Cuando hay una intervencción sobre el territorio, hay una idea de lo que esto debe ser, y esta idea está permeada por conceptos teóricos y/o concepciones del territorio.

Escalas

Las escalas son también un factor que marca diferentes apreciaciones y acciones:

1. Desde donde se mira, y se actuaGlobal, federal, estatal, regional, local, comunitaria

2. También los problemas ambientales tienen diferentes escalas de aparición (Capa de ozono, contaminación de cuencas, deforestación, deterioro del suelo, y todas están ligadas.

3. Esto también se liga a los servicios ambientales, los actores involucrados y las esquelas de los mercados.

Territorio como base

El territorio es el espacio apropiado• refleja estructura de la organización, actividades

productivas, relaciones de poder y definición de identidad

• interactúan diferentes actores, con diferentes grados de poder y expectativas propias sobre los posibles usos de dicho territorio

• no sólo se tiene que trabajar en el entendimiento de una complejidad en factores ecológicos y sociales, sino con expectativas y representaciones

• Se reflejan diferentes dimensiones (capas)

Territorio

• Organización del espacio, se puede decir que el territorio responde en primera instancia a las necesidades económicas, sociales y políticas de cada sociedad, y bajo este aspecto su producción está sustentada por las relaciones sociales que lo atraviesan: pero su función no se reduce a esta dimensión instrumental, el territorio es también objeto de operaciones simbólicas y una especie de pantalla sobre la que los actores sociales (individuales o colectivos) proyectan sus concepciones del mundo (Giménez 2000: 24).

Compensación por prestación de servicios ambientales en un

territorioLa compensación por servicios ambientales es básicamente la manera en la que la sociedad compensa o retribuye económicamente a los dueños, poseedores o quienes detentan los derechos de propiedad de las áreas naturales que proveen un servicio.Suponen de entrada que existe alguien que valora el servicio (Demandante o beneficiario) y alguien que garantiza y contribuye a su provisión (oferente o proveedor). Lo cual lleva a la posibilidad de establecer un mercado por servicios ambientales, donde también se establece un monto, un pago o un paquete de compensación. El concepto de escasez es un detonador importanteEn los acuerdos cada actor proyecta su visión sobre el territorio.

Estructura básica de un esquema de compensación por prestación de servicios ambientales

Intermediarios:

Gobiernos

ONGs

(por ejemplo)

Prestación de servicios

Compensación

Grupo de beneficiarios de la provisión de servicios ambientales

(Usuarios o demandantes)

Dueños o poseedores de un área natural que provee uno o varios servicios ambientales

(Proovedor u oferente)

Compensación por prestación de servicios ambientales en un

territorio

La compensación es por lo tanto el resultado de entender tres aspectos:

la importancia de la provisión servicios que brindan los ecosistemas (escasez como detonador)que existe una parte de la sociedad que contribuye a que exista dicha provisión yque otra parte de la sociedad reconozca que se beneficia de esta.

Compensación por prestación de servicios ambientales en un

territorio

•No podemos limitar a los actores como simples compradores y vendedores •Hay una complejidad enorme desde estructuras sociales, cultural, acceso a poder, derechos de propiedad.•Un mercado de SA es necesariamente un “contrato” en el que se imponen restricciones al uso del territorio, pero dichas restricciones deben tomar en cuenta a quienes se ven directamente afectados por ellas.•El problema de los servicios ambientales, su provisión y compensación en un problema social.

Mecanismos de compensación

a) Articular un mercado con precio (necesidad de monetarizar) Caso CO2

b) Impuestos/subsidios y transferencias (CR)c) Mercados para productos “ambientalmente amigables” (sellos verdes y certificaciones en donde los compradores aceptan pagar un sobreprecio)d) Un cuarto mecanismo conocido es el del ecoturismo, en el cual, los turistas pagan por el servicio de paisaje al ir a áreas naturales valoradas por su belleza.e) Paquetes de compensación más estructurados como el caso de Catskills

Mecanismos de compensación

El mejor tipo de mecanismo depende de muchos factores: •el tipo de servicio ambiental al cual se está dando prioridad, •las características tanto de los proveedores como de los beneficiarios, •quién está fungiendo como intermediario.•los acuerdos y las reglas que se logren.

NO HAY ESQUEMAS COPIABLES Y REPETIBLES 100% nisiquiera en un contexto nacional

Puntos clave de los acuerdos en torno a la compensación

•Monto (problemas de valoración económica)•Capacidad de los actores involucrados para construir reglas y logras acuerdos sostenibles•Las diferencias de poder que manejan los actores durante la negociación•Medición•Monitoreo•Evaluación•Situación socio-económica de las comunidades•Los acuerdos y la compensación debe insertarse en las dinámicas de las comunidades y no atentar contra ellas•Capital social

Territorio, instituciones y SA

La integración territorial es un elemento muy importante

No se puede conceptualizar a los servicios ambientales sin entenderlos desde la perspectiva regional que involucra los espacios tanto de los proveedores como de los beneficiarios. 1) El concepto de región está también ligado a la escala de los mercados de los servicios ambientales, y a la localización de los proveedores y de los beneficiarios. La definición de la región varía dependiendo el servicio ambiental del que hablemos, y una misma zona forestal que provea múltiples servicios podrá ser regionalizada de diferente manera.2) Otra manera de abordar el vínculo entre región y servicios ambientales es la de la gestión ambiental regional y la sustentabilidad de la región (El caso emblemático es la cuenca)

Territorio, instituciones y SA

•Diversidad y múltiples niveles institucionales•Diferentes escala territoriales (y actores que operan en diferentes escalas)•Densidad de instituciones operando en un mismo espacio (territorio)•Las interacciones pueden ser verticales u horizontales•Ante esta situación :

a) ¿cómo se garantiza la sostenibilidad de los acuerdosb) ¿cómo se garantiza la sostenibilidad del recurso?

SA, integración territorial y recursos de uso común

•Recursos cuya característica principal en términos sociales es que las decisiones sobre su uso y/aprovechamiento tienen que ver con un grupo de personas. •En otras palabras, los recursos naturales desde mares, bosques, cuencas hidrológicas, cuencas atmosféricas y biodiversidad entre otros, no son propiedad exclusiva de agentes individuales que no interactúan con otros•Por lo tanto requieren de procesos de negociación, construcción de acuerdos e instituciones para poder perdurar en el tiempo.

Servicios ambientales y complejidad de actores

Intermediarios:

Gobiernos

ONGs

Desde la escala local hasta la internacional

Prestación de servicios

Compensación

Grupo de beneficiarios de la provisión de servicios ambientales

(Usuarios o demandantes)

Comunidades, particulares, gobiernos situados en diferentes escalas y con diversos

intereses dependiendo del servicio

Dueños o poseedores de un área natural que provee uno o varios servicios ambientales

(Proovedor u oferente)

Comunidad, conjuntos de comunidades y agentes particulares situados en

la escala local

¿Cuáles son los mecanismos y procesos que hacen posible la creación de reglas e instituciones para garantizar la sustentabilidad?

Compensación

Elementos para el análisis

• a) historia y cultura, • b) indicadores sociodemográficos, • c) actores y relaciones, • d) derechos de propiedad, reglas de uso y

normatividad, • e) políticas públicas, • f) actividades productivas y mercados, • g) información.

Sin entender esto no podemos garantizar efectos positivos en el largo plazo

Actores

• Actores en diferentes escalas• Diversidad de interpretaciones y expectativas• Recursos, derechos, responsabilidades, proximidad y

dependencia• conflictos y a la larga en el resultado final de los

proyectos. • Una manera común de identificar los actores es

enumerarlos la lista puede ir desde los habitantes de la localidad, hasta los funcionarios del gobierno federal pasando por otras instituciones con influencia en la zona como lo pueden ser organizaciones no gubernamentales, asociaciones, centros de investigación o grupos religiosos.

• No todos los actores son iguales

Actores

Cuadro 1 “Matriz de quién cuenta” (Who counts matrix”) usada en proyectos forestales

Actor 1

Comunidad

local

Actor 2

Trabajadores

forestales

Actor 3

Compañías

madereras

Actor 4

Gobierno Local

Proximidad

Derechos preexistentes

Dependencia

Pobreza

Conocimiento Local

Cultura y vínculos

forestales

Poder

Tomado de Pierce Carol (1999) “Who counts most? Assessing Human Well Being in Sustainable Forest Managment” CIFOR, Indonesia.

Comunidades rurales

• Las comunidades rurales están en función de los recursos naturales de su territorio y que complementan con otras actividades.

• Al proponer esquemas de SA se debe buscar un equilibrio entre conservación y manejo, es decir, que estos esquemas no se conviertan en un instrumento de exclusión.

Comunidades rurales

• Existen diferentes niveles de uso del territorio:• Autoconsumo:

– El territorio tiene un uso para las comunidades y muchas veces hay reglas y acuerdos al respecto.

• Producción de ingresos extra– El territorio también sirve para ingresos extra que pueden

incluir a más actores e intereses que los poseedores del recurso. Fortalecer estrategias productivas puede ayudar a un mejor uso del territorio.

• Reconocimiento externo de los servicios ambientales– Este nivel debe afincarse en los anteriores y no constituirse

en una amenaza para las condiciones sociales y económicas de la comunidad. De lo contrario los acuerdos son frágiles y pueden llevar a resultados contrarios.

Puntos importantes

• La provisión de servicios ambientales en muchos casos exige el manejo integrado de ecosistemas y paisajes heterogéneos.

• No devaluar la acción humana sobre el ecosistema: el manejo, las prácticas de conservación.

• En este sentido son de igual importancia la fortaleza de los vínculos internos a nivel comunitario con los vínculos externos.

• Los actores y las instituciones en diferentes escalas son importantes, sin embargo no deben usurpar las decisiones de los otros actores.

• Conciliar las visiones sobre el territorio que tienen los diferentes actores es un elemento crucial.