aspectos clave del diálogo social nacional: un documento de
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Programa Infocus
Sobre Diálogo Social,
Lesgislación y
Administración
del Trabajo
4, route des MorillonsCH-1211 Geneva 22, SwitzerlandTel.: (+14 22) 799 70 35Fax: (+41 22) 799 87 [email protected]/ifpdial ISBN 92-2-314901-0
Oficina Internacional delTrabajoAspectos clave del Diálogo
Social Nacional: un documento de referencia sobre el diálogo social
Junko Ishikawa
Programa InFocus sobre Diálogo Social, Legislación y Administración del Trabajo
ASPECTOS CLAVE DEL DIALOGO SOCIAL NACIONAL:
UN DOCUMENTO DE REFERENCIA SOBRE EL DIALOGO SOCIAL
Junko Ishikawa
Programa InFocus sobre Diálogo Social, Legislación y Administración del Trabajo
Oficina Internacional del Trabajo - Ginebra
Mayo, 2004
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2004
Primera edición (2004)
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Junko Ishikawa
Aspectos clave del Diálogo Social Nacional: un documento de referencia sobre el Diálogo Social
Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 2004
ISBN 92-2-314901-0
Publicado también en inglés: Key Features of National Social Dialogue: a Social dialogue Resource Book (ISBN 92-2-114901-3), Ginebra, 2003
Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que apa-recen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacionaldel Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni res-pecto de la delimitación de sus fronteras.
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Fotocompuesto en Suiza A43/SADImpreso en Francia
III
Reconocimientos IV
Introducción 1
Capítulo 1: ¿Qué es el diálogo social? 3
La definición de diálogo social 3La definición con la que trabaja la OIT 3Otras definiciones 4Los actores del diálogo social a escala nacional 5La función del gobierno 5El diálogo social, el tripartismo y la OIT 7
Capítulo 2: Las condiciones para un diálogo social constructivo 9
Las condiciones básicas que permiten el diálogo 9La libertad sindical 9Los fundamentos democráticos 9La voluntad y el compromiso políticos de todas las partes que participan en el diálogo social 11La aceptación social del diálogo tripartito 11La competencia técnica 11La capacidad de cumplir lo pactado 12Factores que dificultan el diálogo social 12Los intereses ideológicos impiden las reformas 12La falta de responsabilidad y legitimidad democráticas 13
Capítulo 3: La tipología del diálogo social 15
La representación y los problemas del diálogo social 15La clasificación de las distintas formas de diálogo social a nivel nacional 17La concertación política y la práctica del diálogo a nivel nacional 19El ciclo de la concertación política: los procesos de diálogo social 21El papel de las instituciones de diálogo social 22Las instituciones nacionales tripartitas o bipartitas como foros de apoyo al diálogo social 23La variedad de foros tripartitos y bipartitos a escala nacional 23Los foros de debate de las políticas económica y social a escala nacional 24
El tamaño y la composición 24Las funciones 24
Obstáculos para lograr el buen funcionamiento de las instituciones de diálogo social 25La función del secretariado 25
Capítulo 4: Las ventajas del diálogo social 27
¿Qué puede aportar el diálogo social? 27Las ventajas que se derivan de los procesos de diálogo social 27Las ventajas que se derivan de los resultados del diálogo social 30
Algunas observaciones finales 37
Recomendaciones políticas 37Los retos y las oportunidades del gobierno 37Los retos y las oportunidades de las organizaciones de trabajadores y empleadores 38Los retos y las oportunidades de todas las partes implicadas 38
Referencias 39
Anexo 1 43
Conclusiones relativas a la consulta tripartita a nivel nacional sobre la política económica y social 43
Anexo 2 45
Resolución relativa al tripartismo y al diálogo social 45
INDICE
IV
Me gustaría agradecer a Patricia O’Donovan y Giuseppe Casale, Directora y Subdirector, respectivamente, delPrograma del Diálogo Social, Legislación y Administración del Trabajo (IFP/DIALOGUE), su apoyo a mi trabajodurante todo el proceso de gestación de este documento de referencia, y sus observaciones detalladas al borrador. También desearía agradecer a mis colegas del Programa IFP/DIALOGUE, y especialmente a losmiembros del Equipo de Diálogo Social y a su directora Shauna Olney, por sus comentarios a mi trabajo. Miagradecimiento especial para Marleen Rueda Catry y Georges Minet que con sus indicaciones sobre ejemplosde diálogo social en los países de habla española y francesa contribuyeron en gran medida a mejorar el borra-dor de este documento.
La responsabilidad por las opiniones vertidas en este texto corresponde exclusivamente a la autora.
Noviembre 2003 Junko Ishikawa
IFP/DIALOGUE
RECONOCIMIENTOS
1
El diálogo social a nivel nacional hace referencia a lacooperación entre los actores sociales, es decir, entrelas organizaciones de trabajadores y empleadores, y elgobierno. Puede comprender una extensa variedad decuestiones, desde las relaciones laborales hasta pro-blemas sociales y económicos más generales. El go-bierno puede intervenir en el diálogo como actor ocomo facilitador del mismo.
Fortalecer el papel del tripartismo y del diálogo sociales uno de los cuatro objetivos estratégicos de la OIT.El tripartismo y el diálogo social se recogen en uno delos principios fundamentales de la OIT reflejados en laDeclaración de Filadelfia1. La OIT aplica el diálogo so-cial tripartito a nivel internacional por medio de la Con-ferencia Internacional del Trabajo y de su Consejo deAdministración. La cuestión del tripartismo y del diá-logo social fue objeto de debate en la Conferencia In-ternacional del Trabajo de 1996, durante la celebra-ción del debate general sobre la Consulta Tripartita aNivel Nacional sobre Política Social y Económica y,nuevamente, en 2002, cuando se adoptó la Resolu-ción sobre Tripartismo y Diálogo Social.
El diálogo social a escala nacional se ha convertido enun componente importante de las prácticas de buengobierno en muchos países. El diálogo social tripartitoen la formulación de políticas económicas y socialescumple una función fundamental en la mejora de lademocracia, la justicia social y la economía produc-tiva y competitiva. La cooperación de los tres actoresinteresados en el diseño e implementación de las po-líticas económicas y sociales facilita la creación delconsenso mediante el equilibrio entre las demandasdel desarrollo económico y la cohesión social. Tam-bién ofrece el mejor escenario posible para una apli-cación efectiva y viable de dichas políticas, minimi-zando el riesgo de que se produzca un conflictolaboral y social.
La prosperidad económica, la estabilidad y el progresosocial no pueden lograrse si los gobiernos, los emple-adores o los trabajadores actúan en solitario. El diá-logo social ofrece la oportunidad a los actores socialesy a otros interlocutores2 para que participen en la de-finición de su futuro. El objetivo de esta participacióny de esta cooperación es facilitar el logro de acuerdosrelativos a la creación de riqueza, el progreso social yeconómico, la seguridad social, la estabilidad y laigualdad, de modo que la combinación de todos ellosproduzca un resultado socialmente aceptable.
El diálogo social se considera ante todo como un me-dio para lograr estos objetivos. Es un instrumento efi-caz para resolver problemas colectivos mediante lacreación de una estructura y un entorno adecuadospara alcanzar soluciones viables. En otras palabras,el diálogo social pretende facilitar una interacciónconstructiva con el fin de llegar a un consenso/com-promiso social entre los distintos interlocutores deuna sociedad.
El objetivo de este documento de referencia es pre-sentar los diversos conceptos de diálogo social y lascondiciones necesarias para que éste funcione coneficacia, así como demostrar empíricamente aquellascaracterísticas positivas del diálogo social. Aunque eldiálogo social puede tener lugar a diversos niveles, esdecir, nacional, regional, sectorial o de empresa, estelibro se centra en el diálogo social a nivel nacional. Sinembargo, la información que se facilita en este libro
INTRODUCCION
pude aplicarse también al diálogo social de ámbitoprovincial, regional o estatal, especialmente en aque-llos países que tienen una estructura federal.
Este documento de referencia consta de varias seccio-nes. El Capítulo 1 comienza con una definición deldiálogo social, en la que se clarifica en qué consiste elconcepto y cuáles son los actores que participan enél. También se abordan las distintas funciones quecumple la OIT en el fomento del diálogo social nacio-nal. En el capítulo 2 se establecerán las condicionesbásicas que permiten la construcción del diálogo so-cial, y se señalarán algunos de los obstáculos que hayque evitar si se pretende llegar a resultados significa-tivos. En el Capítulo 3 se presentará una tipología deldiálogo social, y se intentará clasificar las distintas cla-ses del mismo según los parámetros de la representa-ción y de las cuestiones que son objeto del mismo. Acontinuación se pasa a explicar los diferentes marcosinstitucionales en los que tiene lugar el diálogo social.Se abordan más pormenorizadamente los foros nacio-nales que sirven para debatir los problemas que plan-tean las políticas económicas y sociales con más de-talle. En el capítulo 4 se examinarán los beneficios deldiálogo social con el fin de clarificar cuál es la aporta-ción del mismo. Los beneficios relativos a los proce-sos y a los resultados del diálogo social se explican eilustran con ejemplos de los distintos países3. El libroconcluye con recomendaciones políticas para los go-biernos, las organizaciones de empleadores y de tra-bajadores que pretendan entablar un diálogo socialfructífero.
Este es un documento de referencia para los participan-tes en el diálogo, y está encaminado a proporcionarlesunos conocimientos analíticos básicos y demostrar lapráctica del diálogo social en términos sencillos y con-cretos, con ejemplos que ilustren las tesis expuestas. Sinembargo, conviene no olvidar que los acuerdos y proce-sos de diálogo social no tienen por qué ser necesaria-mente exportables a otras sociedades. Debido a las di-ferencias en los sistemas de relaciones laborales, en lastradiciones y en los marcos estructurales, aquellas prác-ticas que funcionan bien en un país pueden no dar unbuen resultado en otros. Sin embargo, puede apren-derse de los ensayos que han tenido éxito en otros paí-ses. El objetivo de este documento de referencia es ayu-dar a los distintos países a que construyan su propiomodelo nacional de diálogo social, definiendo y presen-tando algunas de las principales características quecontribuyen al éxito del diálogo social. �
1. La Conferencia reconoce que la Oficina Internacional delTrabajo tiene “la obligación solemne de fomentar […]programas que permitan […] la colaboración de trabajadores yempleadores en la preparación y aplicación de medidassociales y económicas” [Art. III]. La Declaración de Filadelfia,adoptada en 1944, forma parte de la Constitución de la OIT.
2. Los interlocutores son aquellos que tienenparticipación/intereses en los asuntos que son objeto de debateen el diálogo social a nivel nacional. Son principalmente lasorganizaciones de trabajadores y empleadores pero puedenincluirse también, cuando se trata de cuestiones sociales másamplias, a los grupos de ciudadanos interesados (a los que sesuele denominar “sociedad civil” u ONGs.
3. Obsérvese que los ejemplos que se ofrecen de los países noson exhaustivos; se emplean para demostrar la existencia deuna serie de prácticas distintas de diálogo social.
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4 Extraído del párrafo 114 de la OIT (1999)5 Extraído de:
http://www.ilo.org/spanish/dialogue/fpdial/sd/index.htm6 La definición de concertación varía según los especialistas en
la materia o el país de que se trate. Visser (2001), porejemplo, utiliza indistintamente los términos concertaciónpolítica y diálogo social, y define concertaciónfundamentalmente como una plataforma para establecer unacomprensión mutua del statu quo. Hernández Álvarez (1994)la define en términos más amplios como el proceso deavanzar hacia el consenso por medio del diálogo entre losinterlocutores sociales. En los países anglófonos se entiendegeneralmente que “concertación” es un término idéntico acooperación o participación, mientras que en Francia e Italiase entiende como la toma de decisiones por consenso.
7 Obsérvese que una concertación tripartita satisfactoriaconduce a acuerdos, que pueden adoptar la forma deobservaciones internas o de pactos sociales de ampliadifusión.
> La definición de diálogo social
No hay un consenso general sobre la definición dediálogo social. En efecto, hay una gama muy ampliade usos distintos del término “diálogo social”. Empe-cemos con la definición de la OIT antes de pasar auna explicación de cuáles son los otros usos del tér-mino.
> La definición con la que trabaja la OIT
La OIT tiene una definición amplia de diálogo social,que refleja la extensa variedad de procesos y prácticasque se encuentran en los distintos países. Según estadefinición básica, el diálogo social comprende todotipo de negociaciones y consultas o, simplemente, elmero intercambio de información entre los represen-tantes de los gobiernos, los empleadores y los trabaja-dores, sobre cuestiones de interés común relativas alas políticas económicas y sociales.4 La OIT reconoceque la definición y el concepto de diálogo social varíanen función del país y del período. La Figura 1.1. ilustrala relación entre las distintas nociones.
El intercambio de información es el proceso más bá-sico de diálogo social. No implica ninguna discusiónreal ni acción sobre las cuestiones planteadas, peroes un punto de partida fundamental para un diálogosocial más duradero. La consulta no es únicamenteun instrumento para que los interlocutores socialescompartan información, sino también para que secomprometan en un diálogo más a fondo sobre lascuestiones planteadas. Mientras que la consulta en símisma no conlleva poder para tomar decisiones, es-tas pueden tener lugar como resultado de dicho pro-ceso. Puede interpretarse que la negociación colec-tiva y la concertación política son los dos tipospredominantes de negociación. La negociación co-lectiva es una de las formas más extendidas de diá-logo social y se ha institucionalizado en muchos paí-ses. Consiste en las negociaciones que tienen lugarentre un empleador, un grupo de empleadores o re-
presentantes de empleadores y los representantes delos trabajadores con el fin de determinar los temas re-lacionados con los salarios y las condiciones de tra-bajo. Una negociación colectiva satisfactoria conducea acuerdos colectivos y puede estar centrada en elámbito nacional o descentralizada en los ámbitossectorial, regional, de empresa o en los módulos denegociación. La negociación colectiva puede consi-derarse un indicador útil de la capacidad de un paíspara implementar el tripartismo a nivel nacional.5 Si-guiendo a Compston (2002:4), la concertación polí-tica se define como “la co-determinación de las polí-ticas públicas por los gobiernos, las organizacionesde empleadores y las confederaciones sindicales”.Puede considerarse que la concertación política6 tri-partita o “concertación social” es el “pleno floreci-miento” del diálogo social por medio del cual los “re-presentantes de los empleadores, los trabajadores ylos gobiernos crean el hábito de actuar de un modoconcertado y multifacético con el fin de buscar elconsenso para abordar todos los grandes problemasde política económica y social” (Trebilcock, 1994:4).Sin embargo, esta concertación únicamente es posi-ble cuando el gobierno reconoce plenamente la legi-timidad y la función constructiva que cumplen los in-terlocutores sociales que participan en la formulaciónde políticas nacionales. A veces, una concertaciónpolítica tripartita con resultados positivos conduce apactos sociales 7.
Cualquiera de estas formas de diálogo social puedeser informal y ad hoc o formal e institucionalizado. Sinembargo, en la realidad el diálogo social suele tenerlugar como una combinación de ambas formas. Losprocesos informales suelen ser tan importantes comolos formales. El diálogo social puede adoptar la formade un proceso tripartito en el cual el gobierno es parteoficial en dicho diálogo o consistir en relaciones decarácter exclusivamente bipartito, entre los trabajado-res y los empleadores, con o sin intervención indi-recta del gobierno. Puede tener lugar a escala nacio-nal, regional, sectorial o de la empresa; tambiénpuede ser interprofesional, intersectorial o una com-binación de todas ellas.
Negociación
Consulta
Intercambio de información
Alta
Baja
Intensidad del diálogo
Figura 1.1 El triángulo del diálogo social
CAPITULO 1: ¿QUE ES EL DIALOGO SOCIAL?
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8 Comisión Europea (2002a).
9 Visser fue uno de los 10 miembros del Grupo de Alto Nivel.
10 Comisión Europea (2002a).
Recuadro 1.1. Un ejemplo de diálogo social regional: la práctica del “diálogo social europeo”.
La Unión Europea ha establecido un marco estructurado de diálogo social entre la Comisión Europea, el Consejo de la UniónEuropea, y los representantes de los trabajadores y empleadores. El diálogo social europeo abarca tanto la consulta como lanegociación sobre las políticas sociales en Europa. En los Artículos 138 y 139 del Tratado de la Unión Europea se estipula queComisión tiene la obligación de fomentar la consulta con los “interlocutores sociales de ámbito comunitario”1 sobre el ámbitode las políticas sociales. El Artículo 139 también estipula que el diálogo entre interlocutores sociales “podrá conducir al esta-blecimiento de relaciones convencionales, acuerdos incluidos”2. La aplicación de estos acuerdos celebrados a nivel comuni-tario se realizará ya sea según los procedimientos y prácticas propios de los interlocutores sociales y de los Estados miem-bros, ya sea en los ámbitos sujetos al artículo 137, y a petición conjunta de las partes firmantes, sobre la base de una decisióndel Consejo adoptada a propuesta de la Comisión”3. Una vez iniciado el proceso de diálogo social, los interlocutores socialespodrán negociar los acuerdos autónomamente durante un plazo no superior a los nueve meses, a no ser que dichos interlo-cutores y la Comisión decidan ampliarlo de común acuerdo. Si, una vez transcurrido dicho período, la negociación no con-duce a ningún acuerdo, las instituciones comunitarias podrán intervenir y tratar de salir del punto muerto mediante la pro-puesta de un pacto4. Por lo que respecta a 2003, las negociaciones de acuerdos marco europeos han conducido a la firma decuatro acuerdos: permiso paterno (diciembre de 1995), contratos de trabajo a tiempo parcial (junio de 1997), contratos de tra-bajo de duración determinada (marzo de 1999) y teletrabajo (mayo de 2002)5.
En cuanto a otras políticas, la intervención de los interlocutores sociales se limita, en su mayor parte, a las consultas. Los in-terlocutores sociales han participado en los procesos políticos europeo como miembros de la Cumbre Social Tripartita para elCrecimiento y el Empleo6. Dentro del marco de esta Cumbre Social, hay tres foros de diálogo: las políticas macroeconómicas,el empleo y la protección social. Tras la celebración del Consejo Europeo de Colonia entre representantes del Consejo, de laComisión, del Banco Central Europeo y de los interlocutores sociales se instituyó un “diálogo macroeconómico”, informal yconfidencial, con el fin de intercambiar opiniones sobre las políticas económicas y monetarias. El diálogo sobre el empleoexiste tanto en el plano técnico (el Comité Permanente del Empleo) como en el político acerca de todos los aspectos de la es-trategia europea coordinada para el empleo. El fomento del diálogo sobre la protección social se hace conjuntamente con elComité de Protección Social. El objetivo de la Cumbre Social Tripartita para el Crecimiento y el Empleo es incentivar la parti-cipación de los interlocutores sociales y fomentar la creación de un marco integrado de debate sobre las estrategias económi-cas y sociales. La Cumbre Social está compuesta por representantes de la Presidencia en ejercicio del Consejo, de las dosPresidencias siguientes, de la Comisión y de los interlocutores sociales7 al más alto nivel.
1 1 Artículo 138 (1)2 Artículo 139 (1)3 Artículo 139 (2)4 Este supuesto ocurrió en mayo de 2001, cuando los interlocutores sociales no lograron ponerse de acuerdo sobre los
contratos de trabajo temporal (empleo).5 Para otros detalles, véase Comisión Europea (2002b).6 En la decisión del Consejo de 6 de marzo de 2003 (2003/174/CE) se estableció una Cumbre Social Tripartita para el
Crecimiento y el Empleo, que sustituyó al Comité Permanente del Empleo.7 Para más detalles, véase Comisión Europea (2002b).
> Otras definiciones
Visser (2001:184) ha sugerido una definición minu-ciosa, donde se diferencia claramente el diálogo so-cial de la negociación colectiva. Según su opinión, eldiálogo social “no es lo mismo que negociar, peroofrece un marco para una negociación más eficaz alayudar a diferenciar una negociación sobre “la situa-ción actual de las cosas” de una negociación sobre ladistribución de los costes y los beneficios”. En otraspalabras, el diálogo social es una etapa inicial para al-canzar una comprensión o un marco de referencia
común a fin de “separar la asimilación de los hechos,los problemas y las posibles soluciones”8 , que puedeconducir a una negociación colectiva donde los inter-locutores sociales negocien sobre sus posiciones.Esta definición fue respaldada por el Grupo de AltoNivel de la Unión Europea sobre Relaciones Labora-les 9, que definió el diálogo social como “un procesoen el que los interlocutores se comunican sus inten-ciones y capacidades, elaboran la información que seha puesto a su disposición, y clarifican y explican sushipótesis y expectativas”10 .
5
> Los actores del diálogo social a escala nacional
El diálogo social, es decir, todo tipo de negociación,consultas o intercambio de información entre los ac-tores de los distintos sectores de la sociedad aumentael apoyo a las políticas concertadas y la legitimidad delas mismas. Por lo general, los actores sociales quehan participado en el diálogo social han sido los repre-sentantes de las organizaciones de empleadores y tra-bajadores, con o sin la intervención del gobierno. Estoha sido así porque el diálogo social tiene sus orígenesen los temas relativos al mundo laboral: los derechosde los trabajadores y las condiciones de producciónhan sido los temas dominantes en el diálogo entre losempleadores y los trabajadores, donde el gobierno hadesempeñado funciones de facilitador, mediador, re-gulador o garante del cumplimiento de la ley.
Los actores fundamentales en el diálogo social a nivelnacional son los interlocutores sociales y el gobierno.Se denomina diálogo social bipartito al diálogo entrelos interlocutores sociales; y diálogo social tripartito alque tiene lugar entre los interlocutores sociales y elgobierno11. En algunos países europeos con tradicióndemocrática, durante muchos años los interlocutoressociales participaban en las consultas y en la concer-tación relativas a temas sociales y económicos de ca-rácter general. Desde la década de los 90, en muchospaíses ha surgido el diálogo social como un medio dehacer frente a las crisis económicas, al cambio es-tructural en la economía, así como a los problemas deintegración regional. En las sociedades democráticas,la participación de los interlocutores sociales en elproceso de formulación de políticas públicas sirvepara reforzar la legitimidad de estas políticas. Cuandolos sindicatos y las organizaciones de empleadoresintervienen en el diálogo social a escala nacional so-bre cuestiones sociales y económicas de interés ge-neral, la profundidad y el alcance de la representa-ción social les permitirá proyectar sus intereses másallá del ámbito de su lugar de trabajo.
Aunque los interlocutores sociales y el gobierno si-guen siendo los actores más destacados en el diálogo
social de ámbito nacional, en algunos países se haampliado la participación en el diálogo social a otrosinterlocutores. El diálogo social en el que intervienenlos interlocutores sociales habituales, el gobierno yotros actores destacados se denomina diálogo socialtripartito plus. En Irlanda y Sudáfrica, algunos repre-sentantes de la sociedad civil participan en la nego-ciación de acuerdos sociales. En Irlanda, el númerode actores sociales que intervienen en los pactos so-ciales ha aumentado a medida que se han ido suce-diendo las negociaciones de los mismos12. En Sud-áfrica, el diálogo social surgió con la democratizacióny el cambio de régimen político tras el fin del apar-theid. La lucha contra el apartheid se tradujo en quelos intereses de la comunidad se estructuraron a me-nudo en forma de diálogo civil. Además de las orga-nizaciones de empleadores y trabajadores, estas estructuras representativas han seguido desempe-ñando un importante papel en el diálogo social enSudáfrica13. En otros países como Austria, Bélgica, laIndia o España, debido a la importancia del sectoragrícola en el conjunto de la economía, los agriculto-res se han involucrado en el diálogo social a nivel na-cional. Hay otras formas de representación entre lasque cabe citar a los propietarios de las pequeñas em-presas y las personas que trabajan en la artesanía lo-cal (Bélgica y los Países Bajos), los representantes decooperativas (Dinamarca y España), así como los gru-pos de consumidores (Dinamarca y España). Sin em-bargo, las ONG no están necesariamente implicadasen el proceso de negociación, auque sí pueden sus-cribir algunos acuerdos. Así pues, en la mayoría delos países, los interlocutores sociales y el gobiernoson los principales actores que participan en el diá-logo social a escala nacional.
> La función del gobierno
Los gobiernos desempeñan un papel crucial en elavance y en la viabilidad del diálogo social a nivel na-cional. Es más probable que prospere el diálogo so-cial allí donde el gobierno tiene confianza en el pro-ceso tripartito de consultas, y fomenta la participaciónactiva de los actores sociales en los procesos de for-mulación de políticas. El gobierno tiene la responsa-bilidad de fomentar y aplicar el marco jurídico ade-cuado para garantizar la independencia de criterio ylos derechos fundamentales de los interlocutores so-ciales, como son la libertad sindical y el derecho a lanegociación colectiva tal como se estipula en el Con-venio sobre la libertad sindical y la protección del de-recho de sindicación, 1948 (núm. 87) y en el Conve-nio sobre el derecho de sindicación y de negociacióncolectiva, 1949 (núm. 98).
11 En el caso del sector público, el gobierno participa en eldiálogo social bipartito como empleador
12 Véase el cuadro 1.2 para otros detalles.13 Entre estas organizaciones comunitarias cabe destacar a la
Coalición Nacional de Mujeres, el Foro Nacional de DesarrolloRural, la Asociación de Discapacitados de Sudáfrica, laOrganización Sudafricana Nacional Cívica y el ConsejoSudafricano de la Juventud.
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Lécuyer (2001) sintetiza el papel que desempeña elgobierno en dos funciones: la de promotor y la de pro-tagonista. En su condición de promotor, además degarantizar la protección de los derechos fundamenta-les mencionados anteriormente, según las normas in-ternacionales de la OIT en materia de trabajo, los go-biernos tienen la responsabilidad de promoverconsultas con los interlocutores sociales y de tomarlas medidas pertinentes para llevarlas a la práctica deun modo efectivo y regular. En el párrafo 1 del Artí-culo 2 del Convenio sobre la consulta tripartita (nor-mas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), yen el Artículo 5(c) de la Recomendación sobre la con-sulta tripartita (actividades de la Oficina Internacionaldel Trabajo), 1976 (núm. 152) se estipula la necesi-dad de que los países que ratifiquen el Convenio to-men las medidas apropiadas para promover las con-sultas tripartitas efectivas. En la adopción de estasmedidas los gobiernos deberían tener en cuenta lascondiciones nacionales, tal como se especifica en elpárrafo 1(1) de la Recomendación sobre la consulta(ramas de actividad económica y ámbito nacional),1960 (núm. 113).
Dentro de los organismos de la administración pú-blica, incumbe normalmente al ministerio de trabajola responsabilidad de fomentar el diálogo social bipar-tito y tripartito. Su función se estipula en el Art. 5 (1)
del Convenio sobre la administración del trabajo,1978 (núm.150). A fin de fomentar el tripartismo, laadministración del trabajo debe establecer los mar-cos o instituciones que garantizan el diálogo social anivel nacional. La administración del trabajo, dentrode su labor de promoción del diálogo social bipartitoy tripartito, debe asegurar la libertad sindical de losinterlocutores sociales de modo que los empleadoresy los trabajadores puedan expresar libremente suspuntos de vista. Nuevamente, el párrafo 3 de la Re-comendación Núm. 113 estipula en los siguientestérminos la importancia de respetar la costumbre y lapráctica nacionales a la hora de crear los marcos einstituciones para el diálogo social:
“De conformidad con la costumbre o la práctica na-cionales, deberían establecerse o facilitarse tal con-sulta y tal colaboración:
a) por medidas voluntarias adoptadas por las organi-zaciones de empleadores y de trabajadores;
b) por medidas adoptadas por las autoridades públi-cas que sirvan de estímulo a estas organizaciones;
c) por la legislación; o
d) combinando cualesquiera de estos métodos”.
En su condición de actor protagonista, el gobiernodebe participar activamente en el diálogo social consus propios empleados, es decir, con los trabajadoresdel sector público, respetando los principios estable-cidos en el Convenio sobre las relaciones de trabajoen la administración pública, 1978 (núm.151). Deeste modo, el gobierno no sólo fomenta el diálogo so-cial bipartito, sino que además contribuye a crear unacultura del diálogo social. Con el fin de responder alas crecientes demandas de transparencia y eficaciaen el ejercicio de los servicios públicos, numerososorganismos y servicios gubernamentales han rees-tructurado su organización interna y han reformadosu estilo de gestión. Se ha fortalecido una tendenciahacia la descentralización y se ha prestado una ma-yor atención al cumplimiento de las funciones quetienen encomendadas los trabajadores del sector pú-blico. En los ámbitos de la educación y la salud, es-pecialmente, se han instaurado elementos del mer-cado competitivo. El diálogo social desempeña unafunción crucial en la gestión de dichas reformas delsector público.
Respecto al diálogo social que tiene lugar fueradel sector público, el gobierno toma parte en eldiálogo social tripartito bien como actor protago-nista bien como facilitador del mismo. Es indis-pensable que el gobierno reconozca a las organi-zaciones de trabajadores y de empleadores comointerlocutores viables, capaces de hacer contribu-ciones valiosas para la configuración de las políti-cas económicas y sociales. Por el contrario, el diá-logo social no podrá prosperar si el gobierno noestá dispuesto o es reacio a compartir su poder, ysi no puede proteger los principios fundamentales
Recuadro 1.2. El diálogo socialtripartito plus a escala nacional:el caso de Irlanda
Desde 1987, Irlanda ha negociado y aplicado con re-sultados satisfactorios una serie de acuerdos socialesde cooperación de tres años de duración. El modelo decooperación social en Irlanda es único por su dina-mismo. A medida que se ampliaba el número de cues-tiones suscritas en los acuerdos de cooperación, tam-bién se amplió la base representativa. Antes decelebrarse la negociación del acuerdo Asociación2000, los interlocutores sociales irlandeses se limita-ban básicamente a los representantes de alto nivel delas organizaciones de trabajadores, de empleadores yde agricultores. Desde la firma del acuerdo Asociación2000, un cuarto grupo de actores, los representantes delas organizaciones de la sociedad civil, han participadoplenamente como interlocutores sociales en la nego-ciación de acuerdos. En el sector de las organizacionesde la sociedad civil hay representantes de los desem-pleados, las mujeres, los grupos desfavorecidos, laspersonas con discapacidades, los jóvenes, los ancia-nos y los grupos rurales. Gracias a la participación deestos representantes se ha ampliado el contenido delos acuerdos suscritos que ahora tratan de cuestionesmás globales que interesan a los grupos de personasque están excluidas socialmente o que no gozan de unasituación favorable.
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mencionados más arriba. Visser (1999:88) señalaesta “capacidad y deseo de las autoridades públi-cas de compartir su autoridad reguladora con or-ganizaciones de la sociedad civil a las que no con-trolan administrativamente”, como uno de losfactores más relevantes para lograr los objetivosde un diálogo social tripartito.
Los tópicos del diálogo social pueden sobrepasar loslímites especificados en los convenios de la OIT y, talcomo se indican en el Capítulo 3, pueden compren-der cuestiones sociales y económicas más ampliasque atañen al gobierno y a los interlocutores sociales.El diálogo social es un proceso dinámico que requiereuna inversión y un esfuerzo ininterrumpidos para ha-cerlo viable. Por este motivo el gobierno, cooperandocon los interlocutores sociales, debe garantizar la via-bilidad y el funcionamiento eficiente de los marcos oinstituciones creados para facilitar el diálogo social anivel nacional.
> El diálogo social, el tripartismo y la OIT
El diálogo social desempeña un papel fundamen-tal en la promoción del Programa de Trabajo De-cente de la OIT. La OIT promueve el diálogo socialen el plano nacional principalmente a través de lossiguientes medios:
• Las normas internaciones en materia de trabajo
• La cooperación técnica
• La asistencia técnica y el asesoramiento en laformulación de políticas
Uno de los recursos más importantes con que cuentala OIT para fomentar el diálogo social es la ratificacióny aplicación de las normas internacionales de trabajo.En numerosos convenios y recomendaciones de laOIT se estipula que el diálogo social es el instrumentopara lograr los objetivos correspondientes. El Conve-nio núm. 144 así como la Recomendación núm. 152se refieren directamente al diálogo social y al tripar-tismo. Estos instrumentos promueven el tripartismo yel diálogo social involucrando a los interlocutores so-ciales en la actividad normativa de la OIT. Además, en1996, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptóconclusiones relativas a la cooperación tripartita en elplano nacional sobre políticas económicas y sociales,así como, en 2002, una Resolución relativa al tripar-
tismo y el diálogo social14. Además de las normas in-ternacionales del trabajo que fomentan directamenteel diálogo social, hay otros convenios que son esen-ciales para la efectividad del diálogo social, entreotros los Convenios núms. 87, 98 y el Convenio deNegociación Colectiva, 1981 (núm. 154), así como elConvenio núm. 15015.
El diálogo social es un elemento destacado en una se-rie de proyectos de cooperación técnica de ámbitosubregional y nacional que desarrolla la OIT. Estosproyectos tienen generalmente un plazo de duraciónde dos a cinco años, y promueven diversas activida-des con el fin de crear y mejorar los procesos e insti-tuciones de diálogo social. La mejora de las capaci-dades tanto de los interlocutores sociales como de lasadministraciones del trabajo son algunos de los ele-mentos más importantes de estos proyectos que sedesarrollan en África, Países Árabes, América, Asia yEuropa16.
La OIT también fomenta el diálogo social a través deotras formas de asesoramiento técnico. Este asesora-miento puede adoptar diversas formas: puede consis-tir en consultas directas en materia de políticas nacio-nales; organización de conferencias a nivel nacionalo subregional con el fin de sensibilizar a la opinión pú-blica acerca del diálogo social, y talleres de formacióncon el fin de satisfacer necesidades específicas. Através de su programa de investigación, la OIT tam-bién divulga información sobre distintas prácticas dediálogo social. �
14 El texto completo de las conclusiones y la Resolución puedenverse en los apéndices 1 y 2, respectivamente.
15 Las normas de la OIT en materia de diálogo social estánrecogidas en la página web:http://www.ilo.org/public/spanish/dialogue/themes/sta.htm.Además, puede accederse en línea a los textos completos delos convenios y recomendaciones en:http://www.ilo.org/ilolex/spanish/convdisp1.htm http://www.ilo.org/ilolex/spanish/recdisp1.htm
16 Puede accederse a la lista completa de proyectossupervisada por el Programa InFocus sobre Diálogo Social,Legislación y Administración del Trabajo en la página web de este Programa:http://www.ilo.org/public/spanish/dialogue/ifpdial/proj/index.htm
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Hay ciertas condiciones que facilitan la efectividaddel diálogo social a escala nacional. En este capítulose examina en qué consiste un entorno adecuadopara un diálogo social satisfactorio.
> Las condiciones básicas que permiten el diálogo
La libertad sindical
En primer lugar y, antes de nada, el diálogo social seconstruye sobre el respeto a la libertad sindical y elejercicio de este derecho. La libertad sindical es unconcepto multifacético que, entre otros aspectos, in-cluye17:
• el derecho de los trabajadores y los empleadores aconstituir sin autorización previa las organizacionesque estimen convenientes;
• el libre funcionamiento de estas organizaciones;
• el derecho a elegir libremente sus representantes;
• el derecho de estas organizaciones a organizar suadministración interna;
• el derecho de estas organizaciones a organizar susactividades y a formular su programa de acción;
• el derecho a la huelga;
• el derecho de constituir federaciones y confedera-ciones, así como el de afiliarse a organizaciones in-ternacionales de trabajadores y de empleadores;
• la protección contra todo acto de discriminacióntendente a menoscabar la libertad sindical;
• la protección contra los actos de injerencia;
• el derecho a la negociación colectiva.
Allí donde no existe el pleno respeto por la libertad deasociación, el proceso de diálogo social adolece defalta de legitimidad y, por consiguiente, no puede ser
CAPITULO 2: LAS CONDICIONES PARA UN DIALOGO SOCIALCONSTRUCTIVO
sostenible. Si, por ejemplo, los trabajadores y los em-pleadores no pueden elegir libremente a los repre-sentantes de sus organizaciones, las organizacionesinvolucradas en el proceso de diálogo social no po-drán ser auténticamente representativas; o si no go-zan de una protección adecuada contra los actos dediscriminación sindical, las consultas o negociacio-nes no serán francas ni transparentes.
El gobierno desempeña un papel crucial en la pro-mulgación y en la aplicación efectiva de la legislaciónnacional y de la reglamentación. El gobierno debe ga-rantizar la protección de la independencia y los dere-chos fundamentales de los empleadores y los traba-jadores de sus organizaciones, y promover el diálogosocial como un actor o como un facilitador del mismo.
Los fundamentos democráticos
El diálogo social, al igual que el entorno político en elque se desarrolla, necesita unos fundamentos demo-cráticos. El diálogo social puede constituir un meca-nismo eficaz de participación que es esencial para elgobierno democrático. Aunque el diálogo socialpuede prosperar únicamente en una sociedad demo-crática, también puede constituir una importantecontribución para la transición a la democracia.
En algunos países, por lo general el diálogo social seacepta y se promueve, pero en otros los procesos dediálogo social dependen en gran medida de las acti-tudes del gobierno en el poder. En Europa, por ejem-plo, los gobiernos de Alemania, Austria y Holanda,con independencia de su orientación política, suelenfomentar el diálogo social, que es un elemento inte-grante de la cultura establecida en estos países. En eldecenio de 1990, con el fin de satisfacer los criteriosde Maastricht de adhesión a la Unión Monetaria Eu-ropea, los gobiernos y los interlocutores sociales demuchos otros países reconocieron la necesidad deinstaurar el diálogo social como medio de alcanzar elconsenso sobre cómo cumplir con estos criterios.
La legitimidad por medio de organizaciones detrabajadores y empleadores que seanrepresentativas, transparentes, responsables, yestén unidas
La efectividad del diálogo social depende fundamen-talmente de la legitimidad de los interlocutores socia-les. Las organizaciones de empleadores y trabajado-res necesitan ser representativas y reflejar losintereses de sus miembros. La formulación de políti-cas y la toma de decisiones deben ser transparentes.Conviene prestar una especial atención al fomento dela voz de mujeres, de las minorías étnicas y religiosas,de los grupos indígenas, de los que practican la eco-nomía informal y de otros grupos que se encuentrantradicionalmente en la periferia de las organizaciones
17 Para ampliar información, véanse los Convenios núms. 87 y98 de la OIT (1996a).
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de trabajadores y empleadores. Con el fin de garanti-zar una mejor participación de los grupos marginales,deberían incluirse disposiciones que garanticen suparticipación en los reglamentos de las instituciones olos foros de diálogo social. Para que el diálogo socialsea efectivo a nivel nacional, los interlocutores socia-les deben tener también en cuenta aquellas cuestio-nes que interesan a sus miembros y a la población engeneral que se encuentra fuera del mundo laboral.
Los interlocutores sociales deben ser capaces de reu-nir el apoyo adecuado para sostener sus puntos devista en los temas que abordan. Cuando se considerael diálogo social nacional, la presencia de organiza-ciones capaces de representar al más alto nivel a susmiembros, como las confederaciones sindicales, da
consistencia y coherencia a los distintos sindicatos deniveles inferiores y por lo tanto contribuye a influir enlas negociaciones. Por ejemplo, Talos y Kittel, al exa-minar la cooperación social en Austria, defienden que“la institucionalización y la fuerza” de las organizacio-nes de alto nivel de trabajadores y empleadores sonfundamentales para el éxito duradero del diálogo so-cial en Austria. Es sumamente infrecuente la unidadcompleta y voluntaria de distintas organizaciones detrabajadores y empleadores en una sociedad demo-crática. Sin embargo, es importante observar que lapresencia de una federación unificada o de confede-raciones múltiples pero sistemáticamente cooperati-vas entre sí facilita el diálogo social constructivo.
Recuadro 2.1. La igualdad de género y el diálogo social
En el Código Laboral de Malawi se establece explícitamente la representación de las mujeres en uno de sus principalesorganismos de diálogo social. En la ley de Relaciones Laborales de Malawi [Malawi Labour Relations Act] (1996) se es-tablece la composición del Tribunal de Relaciones Laborales del modo siguiente:
66. (1) El Tribunal de Relaciones Laborales estará compuesto de:
a) El Presidente, designado por el Presidente del Tribunal Supremo (…)
b) El Vicepresidente (…)
c) Cinco personas nombradas por la organización de trabajadores más representativa (el ”grupo de trabajadores”) ydesignadas por el Ministerio;
d) Cinco personas nombradas por la organización de empleadores más representativa (el “grupo de empleadores”) ydesignadas por el Ministro;
(2) En los grupos del subpárrafo 1), c) y d) debería participar al menos una mujer
El Código Laboral de Vietnam (2002) contiene una disposición específica sobre las consultas con mujeres en el planolaboral y aborda la necesidad de que existan inspectoras laborales.
Art. 118
1. En las empresas donde trabajan un elevado número de mujeres, se designará un miembro del equipo de dirección paratratar de los temas de mujeres; antes de tomar una decisión que afecte a los derechos y a los intereses de las mujeres ylos niños, deberán realizarse consultas con los/las representantes de las mujeres trabajadoras.
2. Una parte proporcional del equipo de inspectores laborales estará integrado por inspectoras.
En muchos proyectos de cooperación técnica de la OIT de ámbito nacional, subregional y global se subraya también laimportancia de la igualdad de género en el diálogo social. El Programa InFocus de la OIT sobre Diálogo Social, Legisla-ción y Administración del Trabajo (IFP/DIALOGUE) ha elaborado un manual sobre “Cooperación Técnica, Género y Diá-logo Social” para la integración del género en los proyectos de cooperación técnica sobre diálogo social. Además de estemanual, IFP/DIALOGUE ha publicado también “La equidad de género: una guía para la negociación colectiva”1 y “Diá-logo Social y Estrategias de Reducción de la Pobreza: guía para la integración del enfoque de género”2
1. Esta Guía se elaboró en colaboración con la Oficina de la OIT para las actividades de los trabajadores.2. Esta Guía se elaboró como parte de proyecto, financiado por el DFID (GB), titulado Mejora de las capacidades para un
diálogo social efectivo en los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) en países de renta bajaseleccionados.
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La voluntad y el compromiso políticos de todaslas partes que participan en el diálogo social
Antes de entablar el diálogo, todas las partes debe-rían tener un marco común de referencia y un enten-dimiento común del propósito del diálogo social. De-berían tener un cierto grado de confianza en elproceso, y de lealtad y compromiso con el mismo. Esimportante que todos los participantes avancen hastaalcanzar un consenso amplio sobre la organizaciónpolítica, económica y social de la sociedad en la cualles gustaría vivir. Para aceptar este fin es necesarioaceptar previamente el pluralismo social y la reconci-liación mutua de intereses. El pluralismo social reco-noce la interdependencia de los interlocutores socia-
les y sabe apreciar sus distintos puntos de vista yobjetivos. La reconciliación mutua de intereses se re-fiere al compromiso de los interlocutores socialespara definir los objetivos comunes y las prioridadescon el fin de poder afrontar los problemas de unmodo conjunto.
La aceptación social del diálogo tripartito
Visser and Hemerijck (1997) subrayan que el éxitodel diálogo, además de en las condiciones institucio-nales y en el marco jurídico anteriormente mencio-nado, se basa fundamentalmente en la existencia deun amplio apoyo social. Para que tenga lugar el apoyosocial se requiere un marco político donde el go-bierno y la opinión pública en general acepten a losinterlocutores sociales como interlocutores plena-mente legitimados para el diálogo, donde la opiniónpública apoye la intervención de los interlocutores so-ciales en la formulación de políticas, y donde el go-bierno goce de legitimidad y de una relativa estabili-dad política.
La competencia técnica
Para que los interlocutores sociales participen cons-tructivamente en el diálogo social nacional, es impor-tante que cuenten con la capacidad técnica para in-
tervenir en debates sobre cuestiones amplias que ex-cedan a sus intereses inmediatos. Los interlocutoressociales deberían tener fácil acceso a la informaciónpertinente relativa a los grandes problemas jurídicos,sociales y económicos que su país ha de afrontar.Además, en muchos países de Europa Occidental, lasorganizaciones de trabajadores y empleadores tieneninstituciones de investigación asociadas donde se re-alizan análisis de fondo de complejos problemas eco-nómicos y sociales. Estas instituciones fortalecen lacapacidad técnica de los interlocutores sociales y lespermite negociar con el gobierno en igualdad de con-diciones. Los interlocutores también deberían recibirformación a fin de mejorar sus técnicas de negocia-ción, de comunicación y sus habilidades para la ges-tión de conflictos. Este es uno de los campos en losque la OIT suele colaborar con sus especialistas téc-nicos.
Recuadro 2.2. El diálogo socialbipartito en Costa Rica
El diálogo social bipartito en Costa Rica empezó a prin-cipios de la década de 1990, y su éxito radica en quese ha centrado especialmente en el aspecto técnico ymetodológico del diálogo social. Con la ayuda de laOIT y de un instituto de investigación denominado Es-tado de la Nación, se elaboró una metodología clara dediálogo social basada en el trabajo en equipo y en laasignación de responsabilidades claras a los interlocu-tores sociales a lo largo del proceso. Esta metodologíatambién fomentó la clarificación de los objetivos deldiálogo social mediante una serie de acuerdos biparti-tos sobre las cuestiones que debían abordarse a travésdel diálogo social y sobre las lagunas informativas quenecesitaban cubrirse con la investigación. Además, elinstituto de investigación brindó su asesoramiento téc-nico en las principales áreas de estudio identificadaspor los interlocutores sociales. Para que los interlocu-tores sociales pudieran llegar a un acuerdo sobre cuálera la postura conjunta que debían adoptar a la hora deabordar los problemas, era fundamental una interpre-tación conjunta de los mismos. Uno de los resultadospositivos del diálogo social bipartito dentro de estemarco fue el establecimiento de una Comisión Parita-ria para examinar la crisis fiscal de Costa Rica. En estaComisión participaron distintos segmentos de la socie-dad al margen de las partes directamente implicadas enel proceso. La Comisión llegó a un acuerdo sobre unplan de contingencia para resolver las cuestiones fis-cales más urgentes, basado en el cual se aprobó unaley parlamentaria en 2002. Además de estas conse-cuencias políticas, entre los resultados positivos queprovocó el diálogo social bipartito en Costa Rica cabedestacar el aumento de la confianza y el entendimientoentre las partes, y la mejora de la capacidad para ela-borar propuestas conjuntas.
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La capacidad de cumplir lo pactado
Cuando el diálogo social tiene éxito, se producen re-sultados que, en algunos países, adoptan la forma depactos sociales o de acuerdos firmados por las partesnegociadoras. El contenido de estos acuerdos oscilaentre aquellos donde se abordan exhaustivamente unnúmero reducido de cuestiones y aquellos otrosdonde se aborda un amplio número de temas gene-rales. Una vez suscritos estos acuerdos, las partesque han intervenido en las negociaciones han de po-der cumplir con lo pactado. En la mayoría de los pa-íses, la responsabilidad de la aplicación de los acuer-dos recae sobre los ministros del ramocorrespondiente18. En otros países, como en Irlanda,aunque el Gobierno detenta la responsabilidad gene-ral de facilitar la negociación y la aplicación de lospactos de cooperación, corresponde a los interlocu-tores la función de garantizar el cumplimiento de losacuerdos en los términos en que se firmaron. Es im-
portante que el país cree su capacidad de aplicar losacuerdos y seguir de cerca el desarrollo de los mis-mos. Sin una adecuado cumplimiento del contenidode los mismos, el diálogo social podría percibirsecomo una mera charla de café. Cuando sea oportuno,los acuerdos deberán traducirse en políticas concre-tas y en programas de acción, y la implementación delos mismos deberá supervisarse y evaluarse. Las eva-luaciones deberían alimentar el siguiente ciclo de ne-gociación de un nuevo acuerdo. En Irlanda, tal comose explicará en el siguiente capítulo, hay una serie deorganismos tripartitos involucrados en los procesosde supervisión y evaluación. Las lecciones aprendi-das en los anteriores acuerdos de negociación se hantenido en cuenta en la siguiente ronda de negociacio-nes19. Este ha sido uno de los factores clave en lacontinuidad del éxito del diálogo social que ha tenidolugar en este país desde 1987. El éxito de la coope-
ración social sirvió de estímulo para la renovación delos acuerdos, que produjeron a su vez más resultadospositivos.
> Factores que dificultan el diálogo social
Al examinar las razones del fracaso de algunos inten-tos de diálogo social, resulta evidente la importanciade las condiciones de posibilidad que hemos mencio-nado anteriormente. El diálogo social puede fracasaro no iniciarse debido a la falta de interés o de volun-tad ya sea del gobierno o de los interlocutores socia-les. La falta de voluntad puede deberse a la falta deuna tradición democrática, a la debilidad de los inter-locutores sociales o a la ausencia de algunas de lasdemás condiciones señaladas en la sección anterior.¿Qué otros factores contribuyen al fracaso del diálogosocial? ¿Cuáles son las principales críticas al diálogoque formulan los actores del mismo y los observado-res políticos? En esta sección se presentan breve-mente algunos de los problemas asociados al diálogosocial. Aun cuando el diálogo haya comenzado, po-dría no llegarse a ningún acuerdo ni compromiso y,por tanto, a ninguna recomendación conjunta nipacto.
Los intereses ideológicos impiden las reformas
Al examinar las anteriores experiencias europeas,Auer (2000: 52) argumentaba que “el diálogo socialtuvo más dificultades para prosperar cuando másorientado estuvo hacia la confrontación y más car-gado de connotaciones ideológicas. Sin embargo,cuando adoptó un enfoque más pragmático y orien-tado hacia la resolución de los conflictos, el diálogotuvo resultados positivos para el empleo”. Para que eldiálogo social se traduzca en resultados positivos esimportante que se oriente hacia la resolución de losconflictos.
La falta de acuerdos básicos sobre el análisiso los preceptos económicos
En Dinamarca y Suecia, dos países con una tradiciónde diálogo social sumamente institucionalizado y sa-tisfactorio desde el período de posguerra hasta la dé-cada de 1980, se ha reducido la participación de losactores sociales en la formulación de políticas econó-micas generales. En Alemania, un país donde el diá-logo social está consolidado, ha habido varias tentati-vas desde los años 90 hasta la actualidad de llegar auna postura tripartita por medio del Pacto por el Em-pleo. En la primera sesión tripartita, en diciembre de1998, se llegó a un acuerdo denominado “Declara-ción Conjunta sobre el Pacto por el Empleo, la Forma-ción Profesional y la Competitividad”, donde se des-cribían los objetivos comunes de los tres actoressociales junto con los planes concretos para organi-
18 Así sucede especialmente en el caso de los acuerdos cuyo contenido es muy técnico.19 Para un mayor desarrollo del tema, véase la sección del Capítulo 3 sobre el ciclo de la concertación política
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zar en el futuro el programa del Pacto tripartito. Sinembargo, este acuerdo no produjo los resultados es-perados para superar el punto muerto en las reformasdel mercado de trabajo, y las negociaciones se aca-baron rompiendo en febrero de 2003. ¿Cuáles son losfactores que han hecho que sea difícil el acuerdo tri-partito en estos países?
Uno de los grandes obstáculos reside en la falta deun acuerdo básico sobre el enfoque económico quepermite resolver los problemas económicos queafronta cada país. En estos países, durante el períodode posguerra hasta 1970, cuando el enfoque keney-siano de las políticas económicas ocupaba una posi-ción hegemónica, los interlocutores solían estar deacuerdo en los preceptos económicos básico y porello, el diálogo social era fluido y satisfactorio. Desde1980-90, mientras que los sindicatos aún siguen cre-yendo en el análisis keynesiano, los gobiernos y losempleadores han ido suscribiendo cada vez más lasfórmulas monetaristas o neo-liberales como modo deresolución de los problemas económicos. Aunque lastres partes están de acuerdo en cuáles son los pro-blemas a los que se enfrenta el país, muestran des-acuerdos sobre cómo resolverlos. A menos que laspartes decidan ir más allá de esos problemas analíti-cos y se centren en la resolución de los problemas,será difícil llegar a un consenso sobre las respuestaspolíticas.
La falta de responsabilidad y legitimidaddemocráticas
Podría pensarse que un diálogo social rígido y muyinstitucionalizado no es democrático, ya que los pro-cesos de toma de decisiones se hacen opacos, y sonpercibidos como si tuvieran lugar “a puerta cerrada”.Cuando se produce una situación así, los partidos po-líticos y los observadores consideran que el diálogosocial es poco democrático. De acuerdo con Comps-ton (2002: 319), éstas fueron las críticas que hicieronlos partidos políticos de la oposición (a ambos ladosdel espectro político) en Austria. Aunque en Franciase reconoce el papel de los interlocutores sociales enla negociación, los partidos políticos de centro dere-cha sostienen que solamente el Estado debe tomardecisiones en materia de política económica, porqueson precisamente los representantes políticos electoslos encargados de reflejar los intereses de la pobla-ción en general (Parsons 2002, 119-120). Se trata deuna posición que comparten también los partidosconservadores británico y sueco, que perciben que laconcertación política socava la responsabilidad polí-tica y la soberanía del Parlamento. En Irlanda, los ob-servadores políticos han señalado que la concerta-ción política puede ser antidemocrática en el sentidode que pasa por encima del Parlamento y, especial-mente tras unos comicios, ata las manos del gobiernoelecto para poner en marcha y aplicar sus promesaselectorales. Otra crítica que hacen los grupos minori-tarios en Austria e Irlanda es que el diálogo social ca-rece de la legitimación representativa, porque suspuntos de vista no se ven reflejados en los procedi-mientos de diálogo social. �
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En este capítulo se examinan en detalle los tipos dediálogo social que pueden encontrarse en la práctica.Las formas de diálogo social difieren según el modelode relaciones laborales en un país. El diálogo socialno es un fenómeno nuevo, sino que se construye so-bre modelos tradicionales de relaciones sociales y la-borales. En otras palabras, está arraigado en el con-texto cultural, histórico, económico y político.
> La representación y los problemas deldiálogo socialLos modelos de diálogo social pueden clasificarse enfunción de las dos categorías siguientes:
• La representación: ¿quién participa en el diálogosocial?
• Las cuestiones debatidas: ¿qué problemas se abor-dan en el diálogo social?
En cuanto a la dimensión representativa del diálogosocial, tal como se menciona en el Capítulo 1, puedeser bipartito, tripartito y tripartito plus. En cuanto a larepresentación gubernamental, tradicionalmente elministerio de trabajo ha desempeñado un papel cru-cial en el diálogo social tripartito. En los últimos años,debido a la generalización del diálogo social nacional,el ministerio de trabajo no es necesariamente el re-presentante exclusivo del gobierno. Dependiendo delas cuestiones planteadas, cabe esperar y es desea-ble que se amplíe la participación a otros ministerioscomo el de hacienda, educación, justicia, comercio ode planificación económica. En algunos países, en eldiálogo social tripartito participan activamente no so-lamente los ministros del ramo correspondiente, sinotambién la presidencia del gobierno20.
En aquellos países donde el número de trabajadoresno sindicados de la economía informal constituye unaparte considerable de la mano de obra, se deberían
CAPITULO 3: LA TIPOLOGIA DEL DIALOGO SOCIAL
considerar otras formas alternativas de representa-ción. La “Resolución relativa al tripartismo y el diálogosocial” (2002) puso de manifiesto la importancia dereconocer el potencial de colaboración constructivaque ofrecen las ONG que comparten los mismos va-lores y objetivos que los interlocutores sociales. Unade las formas de poner en práctica dicha colabora-ción es ampliar la participación en el diálogo social alas ONG y a los grupos interesados, como los gruposde mujeres o los grupos que representan a los jóve-nes y a los desempleados. Por supuesto, en algunospaíses el diálogo social tripartito plus se establece enfunción de las cuestiones que sean objeto del debate.Puede abarcar a los agricultores, los artesanos, laspoblaciones autóctonas, las ONG o a diversos gruposque representan intereses relativos al medio am-biente o al consumidor. Aun cuando la inclusión deestos grupos ofrece ventajas potenciales para mejo-rar el diálogo, también plantea algunos problemasconsiderables que atañen a la representatividad delos mismos (O’Donovan 2000). No hay criterios esta-blecidos que permitan evaluar la representación ni laresponsabilidad en la gestión de las ONG.
Por lo que se refiere a las cuestiones que se abordanen las consultas tripartitas, no hay límite para el nú-mero de las mismas. Allí donde los representantes delos gobiernos, las organizaciones de empleadores ylos trabajadores encuentren un área común para es-tablecer algún tipo de cooperación, puede entablarseun diálogo social relevante. El diálogo social en elplano nacional es un instrumento excepcional paraabordar cuestiones más amplias en materia de polí-tica económica y social. En la siguiente lista no ex-haustiva se ofrecen algunos de los temas fundamen-tales que se tratan en el diálogo social nacional:
� Cuestiones generales de política social yeconómica
• el marco de las políticas macroeconómicas y delcrecimiento económico;
• el cambio estructural y su transformación econó-mica;
• el incremento de los salarios y la inflación; la polí-tica monetaria;
• la política de empleo;
• la igualdad de género;
• la educación y formación profesional;
• la productividad y la competitividad económica;
• el régimen fiscal y tributario;
• el bienestar, la seguridad y la protección sociales;
• las estrategias económicas y sociales para hacerfrente a las presiones procedentes del exterior paraemprender reformas, como son:
- la transición a una economía de mercado;
- la integración regional;
- los programas de ajuste estructural;
- las estrategias para la reducción de la pobreza.20 Es el caso de la Oficina del Primer Ministro de Irlanda.
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� Cuestiones en materia de trabajo yrelaciones laborales
• La fijación de los salarios, entre otros del salario mínimo;
• La legislación laboral;
• Las condiciones del mercado laboral (que tambiénse tratan como una parte integral de los problemasmás generales de la política socioeconómica);
• La resolución de conflictos laborales;
• La seguridad y la salud en el trabajo.
La participación de los interlocutores sociales en lapolítica macroeconómica se realiza principalmenteen la política de precios y salarios. La política macro-económica suele formar parte del marco de debatesobre las políticas económicas y sociales o políticasde rentas. En la década de 1990, en muchos paíseseuropeos el debate giró en torno al problema de au-mentar la competitividad de la economía sin compro-meter la justicia social. Tanto es así que el abanicode cuestiones que se trataban en el diálogo macroe-
conómico era muy amplio, desde las políticas macro-económicas y sociales hasta las políticas micro, en-tre otras: la política monetaria, la política de cambios,el gasto público, el régimen fiscal, el incremento delos salarios, la reforma del sistema de seguridad so-cial, la promoción de la pequeña y mediana em-presa, el fortalecimiento de los derechos colectivosen el lugar de trabajo y la reducción de la pobreza.En muchos países de la OCDE, la seguridad y la pro-tección social es una de las áreas principales de po-líticas públicas donde el diálogo social se empleaampliamente21. En Austria, Alemania y Francia, losinterlocutores sociales participan en la formulaciónde las políticas y en la administración de las mismas.Debido a que en la mayoría de los países desarrolla-dos el envejecimiento de la población constituye ungrave problema, el diálogo social se emplea cada vezmás como instrumento para lograr acuerdos sobre lareforma de las pensiones. Además de ser un temaque tiene un lugar de debate propio, la equidad degénero y la perspectiva de género se están inte-grando en los otros temas22.
21 Para un estudio pormenorizado de cada país, véase Reynaud ed. (2000).
22 Para otros detalles sobre la incorporación de las cuestionesde género a los programas de la OIT, y sobre las herramientasque emplea la Oficina para fomentar la igualdad de género,véanse:http://www.ilo.org/dyn/gender/gender.home andhttp://www.ilo.org/public/spanish/employment/gems/
Recuadro 3.1. Comisiones Tripartitas para la igualdad de oportunidades en elempleo en los países del Cono Sur
Desde mediados de la década de 1990, el diálogo social a nivel nacional en una serie de países del Cono Sur ha abordado laigualdad de género en relación con los problemas relativos al empleo. En estos países, las tasas de participación de las mu-jeres en el mercado de trabajo son relativamente altas, pero las mujeres trabajadoras siguen estando discriminadas en mate-ria de salarios y protección social. El desempleo es más elevado entre las trabajadoras y se tiende a obstaculizar la presenciade las mujeres en algunos sectores laborales. Además, es necesario facilitar el acceso de las mujeres a la formación para me-jorar sus aptitudes profesionales. Entre 1995 y 1998, con el fin de fomentar la igualdad de oportunidades para hombres y mu-jeres en la esfera laboral y social, se crearon las comisiones tripartitas para la igualdad de oportunidades en el empleo en Ar-gentina, Chile, Paraguay y Uruguay. La función de estas Comisiones era fomentar la igualdad de oportunidades entre hombresy mujeres mediante la definición de estrategias y políticas para hacer frente al problema de la desigualdad de género en el mer-cado de trabajo.
Estas comisiones tripartitas han servido para establecer un marco para el diálogo político a nivel nacional, en el cual se sus-citen efectivamente la posición de los interlocutores sociales y del gobierno y se logren acuerdos sobre problemas en materiade empleo desde una perspectiva de género. Estas comisiones han sido un punto de referencia para los análisis que atañen ala igualdad de género en el empleo y para la elaboración de propuestas sobre cuestiones que afectan a las mujeres trabajado-ras. También han fomentado la incorporación del género en otros organismos nacionales donde se abordan otras cuestiones.Galilea y Marín (2002) alegan que las Comisiones han sido organismos eficaces para entablar un diálogo tripartito en el planonacional, y con capacidad para lograr el consenso entre los interlocutores sociales, y afirman que esto se debe a que las cues-tiones relativas al género no son temas que susciten la confrontación entre los actores sociales, sino que por el contrario losobjetivos de todas las partes son convergentes y claros y, por consiguiente, están más dispuestas a participar en un diálogoconstructivo.
Fuente: Galilea y Marín (2002)
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rectamente beneficiarios del acuerdo (insiders)también dialogan sobre cuestiones que afectarána los no representados por ellos (outsiders), comopor ejemplos sobre las medidas para la creaciónde puestos de trabajo y la política del empleo. Deeste modo, aquellas personas activas en el mer-cado de trabajo pueden participar en la defensade los intereses de aquellos otros que no lo están(es decir, los outsiders, como son los desemplea-dos, pensionistas, estudiantes que abandonan elsistema educativo y las personas con discapaci-dades). Esta forma puede extenderse hasta abar-car un amplio abanico de fórmulas políticas eco-nómicas y sociales.
C) El diálogo social “extendido”
La representación: tripartita más otros grupos interesados en el tema.Cuestiones planteadas: cuestiones económicas ysociales más amplias.
Este tipo de diálogo social tiene lugar en forosdonde tanto los empleados como los desemplea-dos debaten sobre las cuestiones sociales y eco-nómicas en las que ambos están interesados. Eneste tipo de foros, junto a las organizaciones deempleadores y trabajadores participan, entreotros, los representantes de los jóvenes, los des-empleados, los pensionistas, los consumidores ylos grupos del entorno.
Debajo, en la Figura 3.1, se explican gráficamente lasdiferencias en las prácticas de diálogo social me-diante la presentación de las cuestiones planteadas,en un eje y, de la representación, en el otro.
En cuanto a las cuestiones que atañen al trabajo y alas relaciones laborales, la fijación de los salarios in-cluye el salario mínimo, las estructuras salariales y elnivel o la subida de los salarios, que abarca las distin-tas modalidades de participación financiera de lostrabajadores. En muchos países, como Austria, Bél-gica o los Países Bajos, los problemas en materia derelaciones laborales pueden limitarse a asuntos es-trictamente técnicos o pueden abordarse como unaparte integrante de la política económica y social.
> La clasificación de las distintas formasde diálogo social a nivel nacional
Una vez señalado el amplio abanico de cuestionesque pueden abordarse en el diálogo social, en estasección vamos a continuar con las distintas formas enque puede llevarse a cabo. El diálogo social puedeadoptar muchas formas, desde los acuerdos negocia-dos con procedimientos formales y vinculantes paralas partes, a las recomendaciones informales, el in-tercambio de información o las consultas. El diálogosocial es un proceso dinámico con una estructura yunas instituciones que a menudo surgen durante elproceso del propio diálogo.
En esta clasificación, que sigue la establecida por Ca-sey y Gold (2000: 119) y Compston (2002b), se pre-tende ofrecer una lista simplificada de la variedad deformas y modelos del diálogo social. Utiliza como ejetres variantes básicas que sirven de marco de debatede las cuestiones en materia laboral, así como de otrascuestiones económicas y sociales más generales:
1. El diálogo social en materia de relacioneslaborales
A) El diálogo social “restringido”La representación: tripartita o bipartita.Las cuestiones planteadas: las cuestiones laborales.
Esta forma de diálogo social tiene lugar en aque-llos foros donde los empleadores, los trabajadoresy sus organismos representativos (que, tradicio-nalmente, se han denominado insiders) tratan te-mas propios de los trabajadores (temas “insi-der”), como salarios, condiciones de trabajo,derechos laborales o seguridad social, mediantelos procedimientos de consulta o mediante nego-ciación colectiva.
2. El diálogo social sobre cuestioneseconómicas y sociales de índole másgeneral
B) El diálogo social “amplio”La representación: tripartita o bipartitaLas cuestiones planteadas: temas económicos ysociales de carácter más general.
Esta forma de diálogo social tiene lugar en forosdonde los representantes de los trabajadores di-
Los temas de las relaciones laborales (derechos en el trabajo, condiciones de trabajo, etc)
El diálogo social limitado
Diálogo social amplio Diálogo social extendido
Políticas económicas y sociales más amplias
Representación sólo del insider
Representación del insider + outsider
Fuente: Extraído de la figura 4.1 de Casey y Gold (120:2000)
Figura 3.1. Tipología del diálogo social
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En la Tabla 3.1, más arriba, se muestran a modo deejemplo algunos de los países de Europa occidentaldonde existe un diálogo social “amplio” o uno “exten-dido”, ordenados según los países o las principalesáreas políticas que son materia de dicho diálogo.
Las transformaciones regionales en la esfera de la UEhan afectado también al enfoque político del diálogosocial en Europa. Según los términos del Tratado deÁmsterdam (1997), los interlocutores sociales de losEstados Miembros de la UE tienen que incorporar las
directrices de la Estrategia Europea de Empleo a susprogramas nacionales de acción. Se sugiere así quelos Estados Miembros de la UE exigen cada vez másque haya un auténtico diálogo social “amplio”. Cier-tamente, los asuntos de la UE contribuyeron a impul-sar el diálogo social en el plano nacional en muchosestados miembros. Especialmente, los criterios deconvergencia de Maastricht para la adhesión a laUnión Monetaria Europea sirvieron de catalizadorpara el renacimiento del diálogo social en el plano na-cional durante la última década del siglo pasado.
Tabla 3.1 Algunos temas objeto de diálogo social amplio y extendido, en determinados países de EuropaOccidental, durante la década de 1990.
El diálogo social “amplio”
Austria: política de rentas, política social, política salarial, política fiscal, política monetaria, políticade inversiones, política laboral, bienestar social, legislación laboral, creación de empleo,formación profesional y capacitación.
Finlandia: política macroeconómica, política de rentas (salarios, impuestos, seguridad social y bienestar social), empleo
Alemania: seguridad social, legislación laboral, reconstrucción de Alemania del Este.
Italia: impuestos, gasto público, pensiones, legislación laboral.
Países Bajos: seguridad social, empleo, políticas del mercado de trabajo.
Portugal: modernización de la economía, estabilidad macroeconómica, condiciones de trabajo,competitividad y productividad, mercado de trabajo, reformulación de la legislación sobrenegociación colectiva, seguridad social y protección.
El diálogo social “extendido”
Irlanda: estrategia general de la política macroeconómica, protección social, gasto público en gene-ral, política del empleo, política sobre el mercado de trabajo, política regional, igualdad.
Nota: Estos ejemplos distan de ser exhaustivos.Fuente: Datos compilados a partir de la información proporcionda por Compston ed. (2002); Casey y Gold (2000); Fajertag y Pochet
(1997, 2000); Trebilcock (1994)
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> La concertación política y la práctica deldiálogo a nivel nacional
Tras haber abordado las distintas formas de diálogosocial en general, la representación de los interlocu-tores sociales y los temas que son objeto del diálogosocial a nivel nacional, vamos a ampliar ahora la prác-tica de los procesos de diálogo social. En primer lu-gar, los distintos procesos del diálogo social se distin-guen por sus objetivos y, en segundo lugar, por losmecanismos e instituciones en los que se desarrolla.La siguiente sección, adaptado de Compston (2002c:316-17) y de otras fuentes, representa una panorá-mica de los modelos clave del diálogo social a nivelnacional.
1. Las negociaciones bipartitas, tripartitas otripartitas plus que conducen a pactossociales.
En algunos países, el diálogo social nacional se em-plea sobre todo para lograr el consenso que lleva a lospactos sociales nacionales. No hay ningún marco ins-titucional fijo que sirva de plataforma a dichas nego-ciaciones, aunque en algunos países han surgido for-mas casi-institucionales. Aunque ha producido una
serie de pactos, el diálogo social en Italia depende bá-sicamente de la voluntad del gobierno nacional. EnEspaña, en la década de 1990 se suscribieron unaserie de pactos sobre temas concretos como las rela-ciones laborales/negociación colectiva, la seguridadsocial y las pensiones, y los contratos de empleo. EnAlemania se emprendieron una serie de iniciativasencaminadas a la negociación de pactos sociales,principalmente, el Pacto por el Empleo, aunque no selogró ningún consenso. Los pactos sociales no sonexclusivamente un fenómeno de la Unión Europea,también se han firmado en varios países de EuropaCentral y Oriental candidatos a la entrada en la UE,así como en otros países de África y Asia, entre otros,Senegal, Malí23, Corea24 y las Islas Filipinas.
2. Negociaciones bipartitas, tripartitas otripartitas plus en instituciones diseñadasespecíficamente como espacios para laconcertación política y el diálogo.
Los acuerdos que se logran gracias al diálogo social nose materializan necesariamente en forma de pactossociales propiamente dichos. Austria, por ejemplo,tiene una larga tradición de diálogo social a nivel na-cional en el que el procedimiento de la toma de deci-siones se basa en el consenso informal. Los interlocu-tores sociales son una parte integrante de los procesospolíticos de toma de decisiones en la economía demercado de Austria. En la base del diálogo social tri-partito a escala nacional está la Comisión Paritaria dePrecios y Salarios, que carece de base estatutaria.Creada a principios de los 50, este foro, que se cons-tituyó mediante un acuerdo informal es el lugar pararesolver conflictos entre los interlocutores que persi-guen intereses comunes en una serie amplia de polí-ticas, entre otras, la política de rentas, la de precios, lafiscal, y las políticas en materia de salarios y subsidios.
Irlanda representa un caso interesante donde el diá-logo social nacional que conduce a los pactos socia-les empezó a institucionalizarse cada vez más. ElConsejo Económico y Social Nacional, creado en1973, ha desempeñado un papel cada vez más im-portante en el diálogo social nacional. A través de su-cesivos pactos se crearon numerosas instituciones decooperación con el fin de facilitar la aplicación y el se-guimiento de los acuerdos. En otras palabras, las ne-gociaciones del pacto social en Irlanda se llevaron acabo tanto en un entorno de instituciones de largatradición revitalizadas y en instituciones de nuevacreación.
En Dinamarca, en los años 90, al contrario que en los70 y en los primeros años 80, no tuvo lugar la concer-tación política sobre la política macroeconómica. Sinembargo, los interlocutores sociales han estado estre-chamente involucrados en el debate y en la negocia-ción sobre las políticas y regulación sobre el mercadode trabajo, algunas de las cuales condujeron a com-promisos del Gobierno en la adopción de políticas.Este proceso tiene lugar en los comités temporalespre-legislativos y en los comités tripartitos permanen-tes a nivel nacional (Mailand 2002: 86).
Algunos países tienen organismos bipartitos a nivelnacional para debatir sobre cuestiones socioeconó-micas más amplias. La Fundación del Trabajo y elConsejo Económico y Social en los Países Bajos, or-ganismos bipartitos ambos, asesoran al gobierno so-bre las políticas salariales, las cuestiones acerca delmercado de trabajo así como sobre la política social yeconómica.
23 Para más información, véase el Recuadro 4.7. 24 Para más información, véase el Recuadro 4.10.
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3. El diálogo tripartito dentro de unainstitución vinculada a un Ministerio
En muchos países en vías de desarrollo hay organis-mos consultivos tripartitos vinculados con el ministe-rio de trabajo que abordan cuestiones como la re-forma legislativa en materia laboral, las condicionesde trabajo y otros asuntos relativos a las relaciones la-borales. Se denominan, generalmente, consejos con-sultivos de trabajo, y realizan funciones sobre todoconsultivas para los gobiernos. Pueden encontrarseejemplos de estas instituciones en muchas partes delmundo. Por ejemplo, en América Latina, el ConsejoLaboral Nacional en Colombia asesora al gobiernoprincipalmente sobre los proyectos legislativos enmateria laboral, y supervisa la aplicación de la legis-lación vigente. En Costa Rica, el Consejo Superior deTrabajo, que es un organismo tripartito, está vincu-lado con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,y evacúa consultas sobre problemas sociales y eco-nómicos. Entre las principales funciones de este Con-sejo, cabe destacar: i) realizar estudios sobre losavances económicos y sociales y sobre las condicio-nes laborales y vitales de los trabajadores; y ii) aseso-rar sobre los proyectos de ley y los reglamentos enmateria laboral, social y económica, cuando así lo so-licite el Ministerio de Trabajo. En la República Domi-nicana se creó, en 1999, el Consejo Consultivo deTrabajo con el fin de asesorar el Secretario de Estadode Trabajo sobre aquellas cuestiones relativas al des-arrollo y a la coordinación de las relaciones entre elcapital y el trabajo.
Existen numerosos organismos de características si-milares en África, como el Consejo Nacional Consul-tivo del Trabajo y la Seguridad Social, en Senegal, y elConsejo Consultivo Tripartito del Trabajo, en Zam-bia25. El Conseil National du Travail, en Benín, ase-sora sobre el funcionamiento de las magistraturas detrabajo, sobre los criterios para determinar la repre-sentatividad de los interlocutores sociales, y sobre laseguridad social. En la Comisión Consultiva del Tra-bajo en Níger, vinculada al Ministerio de Trabajo, seexaminan las cuestiones relativas a la legislación la-boral, a los acuerdos colectivos y a su aplicación.También lleva a cabo los estudios que sirven de basepara determinar los salarios mínimos, las condicionesmínimas de vida mediante el examen de las condicio-nes económicas en general. Se trata de un organismoconsultivo acerca de todas aquellas cuestiones relati-vas al empleo y a las relaciones laborales. Además,en 2000, se creó la Comisión Nacional sobre el Diá-logo Social (CNDS)26, cuya Secretaría permanente esadjunta al Ministerio de Trabajo. Se trata de una ins-titución tripartita plus que reúne a representantes delgobierno, de los interlocutores sociales así como de lasociedad civil y de las organizaciones de cooperación.El CNDS se creó con el fin de fomentar el diálogo so-cial efectivo entre los interlocutores sociales y de fa-cilitar la resolución de los conflictos laborales. El diá-logo tripartito, con o sin los auspicios del ministerio detrabajo, es común en muchos países para otros obje-tivos más concretos como los salarios mínimos o lapolítica salarial general, la formación profesional, la
salud y la seguridad en el trabajo, y la prevención y laresolución de conflictos.
4. Los acuerdos bipartitos (entre lasorganizaciones de trabajadores y deempleadores) que son aplicados por el Estado
Los ejemplos que hemos dado más arriba en los tressubepígrafes se refieren principalmente al diálogo so-cial a escala nacional que supone negociaciones tri-partitas o tripartitas plus. En muchos países existetambién el diálogo social bipartito a escala nacional.En Francia y España, por ejemplo, las leyes y dispo-siciones en materia laboral y social suelen basarse amenudo en el contenido de los acuerdos bipartitos fir-
25 Trebilcock et. Al. (1994).26 El Programa de la OIT para la Promoción del Diálogo Social en
la África Francófona (PRODIAF) desempeño un importantepapel en la creación del CNDS.
Recuadro 3.2. El Consejo bipartitode trabajadores y empleadores delPakistán (WEBCOP)
En Pakistán, al igual que en otros países del Sudeste asiá-tico, existe una tradición de relaciones laborales conflicti-vas. Bajo la iniciativa de líderes de las organizaciones detrabajadores y empleadores, en 2000 se creó el WEBCOP,con la intención de mejorar la cooperación entre ellos.Nada más fundarse, los empleadores y los trabajadores fir-maron un protocolo de intenciones donde se subrayó lanecesidad de trabajar juntos. Desde entonces, han enta-blado un diálogo social bipartito sobre temas nacionales yhan llegado a acuerdos conjuntos en diversas ocasiones.Estos acuerdos se han presentado al gobierno, normal-mente al Ministro de Trabajo en forma de cartas orgánicaso escrituras, o, al menos, en un caso, directamente al Pre-sidente. Han intentado influir de este modo sobre el go-bierno y, efectivamente, lo han logrado. Uno de los princi-pales logros del WEBCOP hasta el momento ha sido elacuerdo al que se ha llegado, por primera vez en Pakistán,sobre la implantación de un salario mínimo en el país. ElWEBCOP sugirió como salario mínimo 2,500 rupias almes. El gobierno aceptó esta cifra, excepto para un sector(granjas agrícolas), y obligó a que fuera de cumplimientoobligatorio. WEBCOP también llegó a un acuerdo sobre eltexto de la nueva Ordenanza de Relaciones Laborales, queera una tentativa de reformar la ley de 1969. La reforma dela ley de 1969 era un problema urgente porque violabamuchos principios de los Convenios núms. 87 y 98 de laOIT. El gobierno aprobó la nueva Ordenanza de RelacionesLaborales en 2002. Sin embargo, en la ley se incorpora-ron muy pocas de las enmiendas sugeridas por WEBCOP.Aunque este hecho no merma la efectividad del diálogosocial bilateral del WEBCOP, muestra sin embargo las li-mitaciones del mismo si no se cuenta con la cooperacióno, al menos, con la comprensión de la tercera parte en eldiálogo social nacional, es decir, del gobierno.
Debate Negociación
Acuerdo sobre el Programa de Acción
Aplicación Puesta en marcha
Reacción que repercute en la siguiente ronda de diálogo social
Seguimiento Evaluación
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mados por algunas de las organizaciones de trabaja-dores y empleadores, aunque no necesariamente portodas. El Estado debe implementarlos sin hacer nin-guna modificación. En algunos países, a falta de undiálogo social tripartito que funcione bien, las institu-ciones de diálogo social bipartito desempeñan la fun-ción de organismos para la formulación de políticas.Es el caso de la Fundación del Trabajo (FUNTRAB)en Panamá, que es uno de los pocos ejemplos actua-les de diálogo bipartito institucionalizado. En Pakistánse creó en el año 2000, un nuevo organismo bipartitocon el fin de poder debatir asuntos de interés comúnpara las organizaciones de empleadores y trabajado-res y de construir lazos de confianza mutua.
5. El diálogo dentro de las juntas directivas deorganismos públicos
Hasta ahora, en los ejemplos que se muestran en lascuatro secciones anteriores se han tratado la consultay la concertación orientadas a la formulación de polí-ticas. En algunos países, el diálogo social se empleano solamente como un proceso para la formulación depolíticas, sino también para implementar y administrarlas políticas ya decididas. Por ejemplo, en muchos pa-íses europeos es habitual la participación de los inter-locutores sociales en la administración de la seguridadsocial. En Austria, Francia, Alemania y Países Bajosexisten sistemas de administración conjunta de los re-gímenes de prestaciones sociales para los trabajado-res. En Suecia, los sindicatos administran la presta-ción por desempleo. En Francia hay concertaciónpolítica sobre las agencias; en Alemania, sobre losfondos para la seguridad social; en Italia sobre los or-ganismos de la seguridad social; y en los Países Bajossobre el empleo y los organismos de la seguridad so-cial (Compston 2002c: 316). En Alemania, Irlanda,Países Bajos y Suecia también hay organismos bipar-titos o tripartitos que intervienen en la administraciónde las políticas del mercado de trabajo.
> El ciclo de la concertaciónpolítica: los procesos de diálogosocial
Para que el diálogo social nacional sea viable a me-dio y largo plazo, debería ponerse en marcha un ver-dadero ciclo de diálogo social. Este ciclo consiste enun mecanismo de consultas y rondas de debates sis-temáticos para llegar a acuerdos y adoptar posturascomunes, y para implementar dichos acuerdos y re-alizar su seguimiento y evaluación. En la Figura 3.2,más abajo, se muestra el ciclo de las distintas fasespor las que atraviesa el proceso de diálogo social.
Los interlocutores sociales pueden participar activa-mente en las distintas etapas de los procesos de diá-logo social. Esto no se aplica únicamente a los proce-sos de formulación de políticas que conducen aacuerdos, sino que los interlocutores sociales puedentambién participar activamente en las fases de imple-mentación y seguimiento del diálogo social.
Las instituciones de diálogo social a escala nacionalsuelen proporcionar una plataforma para el diálogo,una idea que desarrollaremos en las siguientes sec-ciones. Sin embargo, el diálogo social institucional noes la única forma de facilitar la eficacia del ciclo deconcertación política. En la Estrategia Europea deEmpleo, y en otros programas políticos, hay una inte-resante innovación en la formulación de políticas, enla implementación y en los procesos de seguimientoporque los interlocutores sociales se implican en lasdistintas etapas del mismo. Esta nueva metodologíase denomina “método abierto de coordinación” o en-foque reglamentario suave (es decir, no basado sola-mente en disposiciones legislativas).
Figura 3.2. El ciclo del diálogo social
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> El papel de las instituciones de diálogo socialComo hemos mencionado más arriba, en la práctica,el diálogo social puede tener lugar bien sobre unabase ad hoc, bien sobre una base institucional. El ca-rácter formal o la naturaleza permanente de las insti-tuciones no significa necesariamente que funcionemejor esta fórmula que el diálogo social ad hoc. Am-bas fórmulas pueden reforzarse mutuamente, comose demuestra en el caso de Singapur.
Recuadro 3.3. El Método Abierto deCoordinación (OMC)
El método abierto de coordinación es un nuevo instru-mento para la definición de políticas, la puesta en marchay el seguimiento de los programas de acción. Es un sis-tema o metodología flexible, participativa y experimentalde gobierno para la política social en Europa. El métodoabierto de coordinación, que en un principio se desarrollócomo instrumento para la Estrategia Europea de Empleo(EES), se utiliza actualmente de modo generalizado en losprogramas que atañen a la política de empleo, la integra-ción social, la protección social y en otras áreas de acciónpolítica. Este método es un proceso mediante el cual se fo-menta el diálogo social entre los interlocutores en los dis-tintos estadios del ciclo político. Está compuesto por múl-tiples niveles ya que la EES subraya la importancia de laparticipación en los ámbitos regional y local y de las apor-taciones que contribuyen a la elaboración de un docu-mento a nivel nacional. Está diseñado en cierto modo parafacilitar la participación activa de los interlocutores en laformulación de las directrices y en su implementación, asícomo en los procesos de seguimiento. El método abiertode coordinación se creó en la Cumbre de Lisboa de la UE,en 2000, y se basa en la lógica del aprendizaje mutuo, laevaluación comparativa, las buenas prácticas y en la pre-sión de las partes. El método abierto de coordinación haconvertido el proceso de la Estrategia Europea de Empleoen una serie de métodos de intervención. En el contexto dela EES y de otras políticas sociales en Europa, el métodoabierto de coordinación se compone de los siguientes ele-mentos: objetivos generales para toda Europa; planes deacción nacionales como consecuencia de los acuerdos lo-grados mediante el diálogo social en el ámbito local, re-gional y nacional; ciclos políticos regulares con periodici-dad anual y bianual; la exigencia de consultas con losactores sociales y con los representantes de la sociedadcivil, así como con las diversas instituciones de la UE; laevaluación comparativa y el intercambio de las mejoresprácticas; la revisión por la Comisión del avance que sehaya constatado; el escrutinio por parte de las partes y eluso de indicadores comunes. La característica más nota-ble de este método abierto, debido a su carácter reglamen-tario débil, es la ausencia de sanción formal para los Es-tados Miembros que no alcancen el nivel de resultadosacordados según los objetivos y directrices de la UE. Noobstante, la falta de sanciones formales se compensa conla existencia de otros mecanismos, como la presión de laspartes a través de los procesos de revisión. Además, Re-genta (2002:19) sostiene que el uso de los indicadores co-munes implica una forma indirecta de aplicar una funciónsancionadora. “El establecimiento de parámetros, conarreglo a los cuales se mide al éxito o el fracaso de loscompromisos adquiridos por los Estados Miembros, co-rresponde a una sanción aun cuando ésta sea débil por-que carece de efecto coercitivo”.
Recuadro 3.4. El diálogo socialtripartito ad hoc frente al diálogoinstitucional en Singapur
Singapur, con su impulso modernizador, ha creado diver-sas instituciones de diálogo social tripartito. Las institu-ciones tripartitas han sido muy efectivas para articular losintereses en conflicto entre las tres partes, y para formularpolíticas de índole social y económica y aplicarlas. Singa-pur ha creado una serie de instituciones permanentes decarácter tripartito, como es el Consejo Nacional de Sala-rios, el Tribunal de Arbitraje sobre Conflictos Laborales yla Junta de Productividad Nacional. El Consejo NacionalSalarial, que es una de las instituciones tripartitas más co-nocidas del Sudeste Asiático, ha contribuido al creci-miento económico armónico del país mediante una distri-bución justa de los beneficios y una estimulación delcrecimiento económico por medio de una serie de direc-trices tripartitas sobre política salarial. No obstante, debe-ría observarse que, cuando ha sido necesario, los actorestripartitos en Singapur han creado numerosos organismostripartitos ad hoc para abordar cuestiones de interés co-mún. Es el caso de la reunión ad hoc del grupo de exper-tos sobre recortes de plantilla, organizada para abordar lacrisis de desempleo que padeció Singapur a consecuen-cia de la crisis económica en Asia. Entre otros ejemplospueden mencionarse las reuniones de grupos de expertossobre la ampliación de la edad de jubilación, sobre la leyde empleo, sobre el fomento de la salud en el lugar de tra-bajo, el Comité Tripartito sobre Competitividad y la reu-nión del grupo de expertos sobre las prestaciones médi-cas acumulables.
Fuente: Recuadro 5 de Lee (2002)
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> Las instituciones nacionales tripartitas obipartitas como foros de apoyo aldiálogo socialEn la fase inicial del diálogo social, durante los perío-dos de transición, o en caso de una crisis económicapasajera es posible y habitual hacer consultas ad hoc.El diálogo social nacional consolidado tiene lugar nor-malmente a través de los cauces formales que ofre-cen los organismos bipartitos o tripartitos ya consoli-dados. La presencia de organismos bipartitos otripartitos a escala nacional contribuye a coordinar yfacilitar los procesos de diálogo social. En algunos pa-íses, como Francia y Portugal, los gobiernos tienen laobligación legal de consultar a los consejos económi-cos y sociales, instituciones bipartitas y tripartitasplus, sobre determinadas cuestiones en materia depolíticas. El funcionamiento de estos consejos pre-senta algunas diferencias: en Francia, el ConsejoEconómico y Social asesora sobre los proyectos de leyantes de que se remitan a la Asamblea Nacional parasu aprobación. Estos proyectos son votados formal-mente en las sesiones plenarias. En Portugal, una de-cisión tomada en el seno del Comité Permanente tri-partito de Diálogo Social, una parte del ConsejoEconómico y Social, no necesitará la aprobación de lasesión plenaria del Consejo. En este Comité, las par-tes tripartitas negociaron y firmaron una serie deacuerdos sociales27. Austria es un único caso dondela Comisión Paritaria de Precios y Salarios se consti-tuyó voluntaria e informalmente. La existencia de ins-
tituciones es un factor crucial para facilitar el procesodel diálogo social pero no garantiza su éxito. Sin elcompromiso de los interlocutores sociales y el go-bierno el diálogo social no puede mantenerse y nopuede ser constructivo. Las instituciones de diálogosocial nacional deberían ser consideradas como forosde apoyo cuyo éxito depende en última instancia dela voluntad y la capacidad de los interlocutores socia-les. De hecho, en muchos países, los organismos tri-partitos y bipartitos existen, pero no se utilizan o nofuncionan efectivamente para el diálogo social.
> La variedad de foros tripartitos ybipartitos a escala nacional
La estructura, composición y mandato de los organis-mos formales varían de un país a otro. Pueden ser bi-partitos, tripartitos o tripartitos plus. Estos organismosnacionales tienen una de las siguientes funciones ouna combinación de varias de ellas:
• desarrollo de iniciativas políticas;
• asesoramiento al gobierno sobre cuestiones políticas;
• consultas sobre formulación de políticas;
• toma de decisiones o recomendaciones en materiade políticas;
• negociación de pactos o acuerdos;
• supervisión de la aplicación de los acuerdos.
El diálogo social ha sido facilitado por institucionesque tratan de las políticas económicas y sociales y porlos foros que tratan únicamente de las cuestiones la-borales relativas al mundo del trabajo. Puesto que elnúcleo de este documento de referencia es el diálogosocial nacional sobre asuntos económicos y políticosde carácter general, únicamente vamos a examinaraquí aquellas instituciones y sistemas que realizanesta función. Antes de empezar, no obstante, esbo-cemos brevemente cuáles son los distintos marcos dediálogo social sobre relaciones laborales. La fijaciónde los salarios y las relaciones laborales son áreas tra-dicionales de la negociación colectiva bipartita entrelas organizaciones de empleadores y las organizacio-nes de trabajadores, o las consultas y la concertacióntripartita. La Fundación Holandesa del Trabajo, queestá compuesta por representantes bipartitos de or-ganizaciones de empleadores y trabajadores es la ins-titución clave para el seguimiento conjunto (con el go-bierno) de la negociación colectiva, a la que seconsidera un ingrediente común de la formulación depolíticas. Se considera que la fundación ha sido cru-cial para encontrar una visión común entre las aso-ciaciones de empleadores y los sindicatos en los 90,que forman la base del modelo pólder28. En otros pa-íses, la cooperación tripartita tiene lugar en áreas téc-nicas concretas de relaciones laborales, como el Ser-vicio de Consejo, Conciliación y Arbitraje (ACAS) delReino Unido. Otros países establecieron organismostripartitos especializados, como es la Junta Nacionalde Empleo, Educación y Formación en Australia. Hayotras áreas de políticas más técnicas donde la coope-ración tripartita o bipartita tiene lugar a través de lasinstituciones. Por ejemplo, en Finlandia y Franciafuncionan desde hace mucho tiempo los comitésconsultivos sobre seguridad y salud en el trabajo.
27 Para más información acerca del caso portugués, véase elRecuadro 4.4.
28 Para más detalles sobre el modelo pólder, véase el Capítulo 4,Recuadro 4.9.
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> Los foros de debate de las políticaseconómica y social a escala nacional
En muchos países existen los consejos económicos ysociales (CES) o instituciones nacionales con unnombre similar que tienen como fin abordar políticaseconómicas y sociales a escala nacional. De acuerdocon la Asociación Internacional de Consejos Econó-micos y Sociales e Instituciones Similares (AICESIS),estas instituciones existen en casi 50 países29. Mu-chos países de África (especialmente del Norte deÁfrica y de la África francófona), de Europa Central yOriental y, en menor medida, de Asia y América La-tina son miembros de la AICESIS: entre los más de 30países miembros de la Organización, 11 son africa-nos, 2 pertenecen a Asia y a Centroamérica, y el restoson de Europa Occidental, Central y Oriental.
Estos organismos pueden ser bipartitos, tripartitos otripartitos plus, y poseen una variedad de funciones ymandatos. Son sumamente efectivos en sociedadesen donde existe una cultura de cooperación y de bús-queda o de construcción de consenso entre los dis-tintos actores sociales. Son parte integrante de los sis-temas políticos nacionales e institucionales, y debencomprenderse dentro del contexto del régimen socio-cultural que ha perdurado en un país. Por cuanto eldiálogo social es un proceso dinámico, estos organis-mos evolucionan constantemente con el fin de satis-facer las necesidades sociales y económicas del país.No debe olvidarse que estos foros de debate no tie-nen un modelo estándar ni ideal que sea universal-mente aplicable a todos los países.
El tamaño y la composición
El número de miembros y la composición de los con-sejos económicos y sociales varían de unos a otros:pueden tener un número muy elevado o muy reducidode miembros. En Francia, el Consejo Económico y So-cial tiene más de 200 miembros. En Italia, el ConsejoNacional de la Economía y del Trabajo tiene más de100. Otros países europeos tienen consejos más redu-cidos u organismos equivalentes con menos de 50miembros. Pueden reunirse en sesiones públicas o apuerta cerrada. El tamaño de la institución influye enel modo en el que opera el CES. Cuanto mayor sea eltamaño de la institución, más formalizado tiende a serel procedimiento. Por ejemplo, las sesiones francesasdel CES son públicas y se parecen a las sesiones par-lamentarias. Muchos CES tienen su propia secretaríapermanente para tratar de asuntos administrativos opara elaborar documentos técnicos; otros están vincu-lados a una institución gubernamental30. En algunospaíses, existe más de una institución tripartita para tra-tar de las políticas sociales y económicas, como se de-muestra en el caso de Irlanda. En otros, los consejosestán compuestos de subcomités para tratar de asun-tos concretos con contenido técnico.
Por lo que respecta a la composición de estas institu-ciones de diálogo social, pueden ser bipartitas, tripar-titas o tripartitas plus, y suelen contar con expertos in-dependientes. Excluyendo a estos, y entre la lista noexhaustiva de representantes de grupos que no sonmiembros del organismo tripartito, encontramos:agricultores, propietarios de empresas pequeñas y delocales de artesanía, representantes de las cooperati-vas, de las comunidades locales, de los consumido-res, de las asociaciones del medio ambiente, asícomo representantes de las comunidades religiosas yde otros grupos, como los desempleados, los jóvenesy las mujeres.
Las funciones
En cuanto a sus funciones, muchas de estas institu-ciones se utilizan predominantemente para consul-tas, aunque algunas se utilizan para la concertaciónpolítica.
Las consultasEn algunos países, la legislación obliga a los gobier-nos a que consulten a los consejos, aunque no siem-pre tienen en cuenta las opiniones. En Europa Occi-dental, así sucede con los consejos económicos ysociales de Francia, Grecia, Luxemburgo, Países Ba-jos, Noruega y Portugal. El Consejo Económico y So-cial de los Países Bajos es un organismo bipartito re-conocido por las leyes para consultas sobre laspolíticas económicas y sociales, y se le considera unorganismo para facilitar el diálogo social nacional.Aunque poderoso, el Consejo Económico y Social deFrancia no siempre ha sido eficaz a la hora de tomardecisiones, debido a que en él la representación deintereses es sumamente heterogénea, lo que hace di-fícil lograr el consenso, dejando que las cuestioneslas decida el gobierno. La Constitución de Italia per-mite al Consejo Nacional de la Economía y del Trabajosometer proyectos de ley al Parlamento, pero con eltiempo ha disminuido su influencia formal para trans-formarse en un organismo más de presión y de con-sulta. En muchos otros países, los consejos económi-cos y sociales siguen teniendo una funciónpredominantemente consultiva, aun cuando ésta nose estipule necesariamente en el ordenamiento jurí-dico del país. Una de las formas más habituales deconsulta es recabar sus opiniones sobre los proyec-tos de ley.
29 Para más información, véase www.aicesis.org30 En Austria, la Comisión Paritaria de Precios y Salarios está
vinculada a la Secretaría del Canciller Federal.
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La concertaciónEn algunos países, los consejos económicos y socia-les forman parte del sistema de la concertación polí-tica. En Austria e Irlanda, aunque tienen un trasfondohistórico muy distinto, existen acuerdos instituciona-les complejos para la concertación política. En Aus-tria, la Comisión Paritaria es el mecanismo de diálogosocial nacional desde hace mucho tiempo. Es unainstitución tripartita plus donde intervienen los inter-locutores sociales, los agricultores y el gobierno. En elseno de la Comisión, hay cuatro subcomités técnicos:uno para los precios, otro para los salarios, una juntaconsultiva para cuestiones económicas y sociales yun comité sobre asuntos internacionales. En las dosprimeras, una concertación intensa tiene lugaracerca de la evolución de los precios, la competenciay las subidas de los salarios. Pese a que las decisio-nes que se toman en estos subcomités no son jurídi-camente vinculantes, han demostrado ser efectivasdebido a la credibilidad histórica de la que gozan es-tas instituciones. De acuerdo con Tomando y Winkler(1994:107) las decisiones tomadas por los subcomi-
tés generan un cierto “efecto de confianza”, que in-duce a los actores de la economía austriaca a seguirsus recomendaciones. La Junta Consultiva sobrecuestiones económicas y sociales, que es un orga-nismo consultivo de la Comisión, refleja el conoci-miento experto no solamente de los interlocutores so-ciales sino también de los asesores académicos, ydesempeña un importante papel en los estudios quefacilitan una comprensión compartida de las cuestio-nes políticas por parte de los interlocutores sociales ypropone una estrategia para abordar los problemaseconómicos y sociales31. Las cuestiones de políticamacroeconómica más generales se debaten en laasamblea plenaria de la Comisión Paritaria.
En Irlanda, el Gabinete del Primer Ministro (Taoise-ach) es el responsable de facilitar la negociación ge-neral y la aplicación de los acuerdos sociales entre laspartes, que es el principal mecanismo de diálogo so-cial. Hay tres instituciones tripartitas o tripartitas plusque apoyan los procesos de diálogo social a escala
nacional: el Consejo Económico y Social Nacional(NESC), la Comisión de Análisis (CRC) y el Foro Eco-nómico y Social Nacional (NESF). El NESC está com-puesto por miembros que representan a los interlocu-tores sociales, a los altos funcionarios, a losrepresentantes del Gobierno, a los representantes delas comunidades locales y otros grupos de interés, yproporciona un foro para lograr el consenso sobrecuestiones económicas y sociales, y para asesorar algobierno a través del Primer Ministro o Taoiseach.Una de las labores fundamentales del NESC en losprocesos de cooperación social en Irlanda es estable-cer el programa de negociación de los acuerdos decooperación. Publica un informe estratégico queofrece el marco para las negociaciones sobre losacuerdos a escala nacional. El CRC se creó en 1987en el primer acuerdo de cooperación social, denomi-nado Programa de Recuperación Nacional, con el finde supervisar y vigilar la implantación de los pactossociales acordados. La principal labor del NESF con-siste en desarrollar iniciativas de política social y eco-nómica, con el cometido de abordar específicamentecuestiones como la igualdad o la inclusión social. Lacomposición de este organismo es más amplia que ladel tradicional tripartismo, ya que en él están repre-sentados miembros de las organizaciones de la socie-dad civil y de los partidos políticos de la oposición. En2001, se creó el Centro Nacional de Cooperación yRendimiento (NCPP) con el fin de apoyar y fomentarun cambio en el modelo organizativo, basándose enla cooperación, tanto en el sector público como en elprivado.
> Obstáculos para lograr el buenfuncionamiento de las institucionesde diálogo social
La existencia de unas estructuras de apoyo contri-buye al buen funcionamiento de las instituciones dediálogo social nacional. Crear un secretariado perma-nente no es la única manera de lograr dicho objetivo,pero es uno de los medios más eficaces para garan-tizar la viabilidad de las instituciones ya creadas.
La función del secretariado
En la guía de la OIT para la creación y operatividad delos secretariados permanentes de organismos tripar-titos nacionales de consulta en el África francófona,Lécuyer (2001) proporciona información práctica en-caminada a lograr el buen funcionamiento de las ins-tituciones de diálogo social nacional. El secretariadopermanente puede ser responsable de la administra-ción, y preparar, organizar y controlar las actividadesde las instituciones de diálogo social. También puederealizar una labor de investigación mediante la prepa-ración de los documentos base para la negociación,con el fin de que todos los interlocutores implicadosen el diálogo tengan el mismo marco de conocimien-
31 Información extraída de Talos y Kittel (2002). Cuadro 2.2.
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tos y de referencias en relación con la situación eco-nómica y social del momento. En realidad, el secre-tariado del organismo tripartito que trata de temas la-borales suele vincularse a una unidad administrativade la administración del trabajo, como por ejemplo, alministerio de trabajo. La guía llama la atención sobrelos procedimientos prácticos para dirigir las institucio-nes de diálogo social, como es el nombramiento delos miembros, la designación de los funcionarios, laorganización de las sesiones y los métodos de trabajo.
Respecto al secretariado permanente, es necesariodefinir claramente en qué consiste su papel y quéfunciones realiza. Por tratarse de una institución deapoyo administrativo, la principal función del secreta-riado permanente es la planificación de las reunionestripartitas. Otra de sus funciones es la de coordinar elprograma y tratar las cuestiones administrativas queatañen a la convocatoria y gestión de dichas reunio-nes. Para funcionar con eficacia, el secretariado de-bería contar con un presupuesto adecuado y unos recursos humanos solventes. El tamaño del secreta-riado difiere sustancialmente de unos países aotros32. El presupuesto del secretariado, ya seagrande o pequeño, debe estar asegurado. Lécuyer(2001:19) afirma que “es sumamente importanteque el presupuesto anual del organismo consultivo sebase en un presupuesto específico que sea indepen-diente de otras asignaciones presupuestarias dentrode la unidad administrativa de supervisión”. Asi-mismo, el secretariado tiene que funcionar como unafuente fidedigna de información, ya que es responsa-ble no solamente de proporcionar los principales do-cumentos de fondo para un diálogo constructivo, sinoque también debe servir como punto de referenciapara las actividades de la institución tripartita. Esta la-bor puede realizarla mediante la distribución de do-cumentos técnicos, opiniones o resoluciones de losproyectos o de los acuerdos tripartitos. Además de in-formar a los interlocutores sociales y al gobierno, tam-bién debería sensibilizar a la opinión pública por me-dio de una adecuada campaña en los medios decomunicación. El secretariado permanente tambiéncumple la función de seguimiento de los acuerdos yde su aplicación33. �
32 Para otros ejemplos de países recién admitidos a la UE,véanse Rychly y Pritzer (2003).
33 Para más detalles, véase Lécuyer (2001).
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> ¿Qué puede aportar el diálogo social?
¿Cuáles son las ventajas asociadas al diálogo social? Alanalizar las ventajas del diálogo social, es importantedistinguir entre las que están asociadas a los procesosde diálogo social y aquellas otras relativas a los resul-tados del diálogo social. En este capítulo vamos a ana-lizar las distintas ventajas del diálogo social, utilizandocomo ejemplo algunos países.
Las ventajas que se derivan de los procesos dediálogo social
Democratizan la formulación de políticaseconómicas y sociales
El diálogo social es un instrumento integrador y demo-crático para formular políticas y tomar decisiones. Últi-mamente, en muchos países, el diálogo social en suforma explícita o implícita se ha convertido en parte delprograma de fomento del crecimiento y el desarrollo
CAPITULO 4: LAS VENTAJAS DEL DIALOGO SOCIAL
económicos. En muchos países de la Unión Europea,la formulación de políticas económicas y sociales tri-partitas se ha convertido en una norma para lograr uncompromiso socialmente aceptable en torno a las me-didas que es necesario tomar para satisfacer las exi-gencias que impone el Tratado de Maastricht para in-gresar en la Unión Monetaria Europea. El diálogo socialcontribuyó a construir el apoyo social para poner enmarcha las políticas económicas severas para satisfa-cer los criterios de convergencia del Tratado. Las insti-tuciones financieras internacionales como la Funda-ción Monetaria Internacional y el Banco Mundial, ensus campañas para el fomento del desarrollo econó-mico y la reducción de la pobreza, reconocen cada vezmás la importancia de la participación de los actoressociales34.
Recuadro 4.1. El diálogo social enSudáfricaEl diálogo social y la cooperación de la sociedad civil fueun pilar de la democratización en Sudáfrica después delrégimen de apartheid. El marco de diálogo social abarcabaa los representantes del gobierno, de las organizacionesde empleadores y trabajadores, así como a otros represen-tantes de la sociedad civil. A pesar de la tradición frágil dediálogo social, los interlocutores sociales lograron resul-tados notables, especialmente en algunas cuestiones rela-tivas al mercado de trabajo, como la creación de empleo.Los interlocutores sociales adoptaron una declaracióntrascendental por la que se comprometían a participar enel diálogo social sobre algunas cuestiones fundamentales:entre otras, sobre el fomento de la inversión, del trabajodecente y del desarrollo, y sobre la reducción de la po-breza. Se han emprendido grandes reformas sociales yeconómicas mediante un proceso de construcción delconsenso. Los debates que han tenido lugar en institucio-nes como el Consejo Nacional de Desarrollo Económico yTrabajo (NEDLAC) han reunido con buenos resultados atodos los actores sociales clave en el proceso, incluyendoa la sociedad civil. El diálogo social en Sudáfrica desem-peñó un papel fundamental para facilitar una transiciónpolítica y económica relativamente suave desde el régimende apartheid a la democracia.
Recuadro 4.2. El caso de Panamá
En Panamá, los mecanismos de diálogo social se reacti-varon tras los cambios políticos acaecidos en los años 90,después de la celebración de las primeras elecciones de-mocráticas tras más de dos décadas de dictadura, y deltraspaso de la administración sobre el Canal y la Zona delCanal, de Estados Unidos a Panamá. Estos dos aconteci-mientos desencadenaron dos procesos clave de diálogosocial, conocidos como los Bambitos y los Coronados. Enlos Encuentros Nacionales Unidad y Desarrollo Humanos,conocido como los procesos Bambitos, se iniciaron con-sultas entre los actores sociales y políticos en 1993, en elperíodo previo a las primeras elecciones democráticas de1994. A lo largo de este proceso, un amplio abanico de ac-tores sociales, desde los miembros de los partidos políti-cos, interlocutores sociales y representantes de la socie-dad civil debatieron sobre cuestiones prioritarias deinterés común. Los temas de diálogo se centraron en tornoa los problemas económicos y sociales a los que se en-frentaba Panamá, así como a las reformas institucionalesque debían acometerse durante la transición a la democra-cia. A lo largo de estos encuentros los actores sociales si-guieron debatiendo sobre la consolidación y el desarrollodel sistema democrático. En los Encuentros Coronado losdebates se centraron en torno a cómo los distintos actoressociales podían cooperar en la administración del Canalde Panamá. Tras una serie de encuentros se acordó unproyecto de ley sobre el uso del canal. Estos encuentrosconstituyeron un mecanismo efectivo para facilitar el diá-logo entre los interlocutores sociales, otros actores socia-les y el gobierno, porque contribuyeron a crear un climafavorable para generar confianza en el proceso hacia la de-mocracia.
34 Para más detalles, véase el Recuadro 4.3.
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Legitimación y sentido de la propiedad
En una sociedad democrática, cualquier acción uni-lateral por parte del Estado sin el consentimiento delos interlocutores sociales suele encontrarse con laresistencia de estos. La construcción de políticas me-diante el diálogo social se considera como un enfo-que de abajo hacia arriba. Las políticas formuladaspor medio del diálogo social son más legítimas, por-que los actores sociales participan en los procesosdecisorios y sus puntos de vista se reflejan en los re-sultados. Al participar en la elaboración de estas po-líticas por medio del diálogo social, los actores socia-les las acaban sintiendo como propias y las aceptanmás fácilmente.
Reduce los conflictos sociales facilitando lacooperación y una actitud proclive a la soluciónde conflictos
El diálogo puede reemplazar las relaciones de enfren-tamiento entre los interlocutores por otras relacionesde cooperación. Puede crear un entendimiento co-mún de los problemas, puede facilitar la discusión delas alternativas políticas y de sus implicaciones, y labúsqueda de compromisos para alcanzar respuestasconjuntas (Ebbinghaus, 2001). Es más, es una opi-nión ampliamente compartida entre aquellos queparticipan en el diálogo social que la concertación po-lítica es deseable para minimizar el conflicto y fomen-tar la paz social (Compston 2002c: 318).
Recuadro 4.3. El Programa documentos deestrategia de lucha contra la pobreza(DELP), puesto en marcha por el BancoMundial y el Fondo Monetario InternacionalEl Programa documentos de estrategia de lucha contra la po-breza (DELP) es un enfoque relativamente nuevo para el des-arrollo, introducido por el Banco Mundial y el Fondo Mone-tario Internacional (FMI), con el fin de ayudar a los paísesmás pobres entre los pobres. En los países receptores de es-tas ayudas, los tradicionales programas de ajuste estructu-ral del Banco y del Fondo suelen percibirse como imposicio-nes externas que no abordan los problemas sociales quetiene planteados el país, especialmente el de la pobreza. ElDELP presta una especial atención al problema de la reduc-ción de la pobreza, pero también, al poner el énfasis en laparticipación de los interlocutores del propio país, pone enpráctica procedimientos distintos a los tradicionales progra-mas de ajuste estructural. El Banco y el FMI hacen hincapiéen la participación de los actores sociales en los procesosde construcción de políticas. Sin embargo, en la mayoría delos procesos consultivos del Programa de los DELP el diá-logo social no se ha convertido en una cuestión explícita.Pese a que en muchos países se ha logrado la participaciónbajo la forma de diálogo civil (diálogo entre el gobierno y lasONG), éste no se llevó a cabo en la mayoría de procesos deconsulta de los DELP, durante el año 2001. La OIT inició unproyecto para mejorar las capacidades para un diálogo so-cial efectivo en los DELP en aquellos países miembros deIDA que reúnen ciertos requisitos(1). El objetivo del proyectoes poner de manifiesto la implicación de los actores socia-les en el diálogo social mediante la participación directa delos trabajadores y los empleadores en los procesos de for-mulación de políticas de los DELP. Este proyecto pretendemejorar la calidad del proceso participativo mediante la me-jora de las capacidades de los interlocutores sociales paraparticipar en un debate constructivo mejorando su formacióntécnica y sus habilidades para la negociación.
1) La Asociación de Desarrollo Internacional (IDA) es elOrganismo del Banco Mundial que estudia la concesión depréstamos. Ofrece préstamos a largo plazo, sin interés alguno,a los países más pobres entre los países en vías de desarrollo.En 2003, la IDA ha concedido préstamos a los países cuya rentaper cápita es menor de 865 $, y que carecen de lainfraestructura financiera para solicitar un préstamo al BancoMundial. En 2003, ochenta y un países reúnen los requisitosnecesarios para solicitar préstamos a la IDA.
Recuadro 4.4. El diálogo social enPortugalLos procesos de diálogo social a escala nacional en Portu-gal no empezaron hasta 1984. Tras la Revolución de 1974,fracasaron los intentos de diálogo debido al clima genera-lizado de confrontación social y a las conflictivas relacionesentre las organizaciones de empleadores y trabajadores.
Durante la presentación de la candidatura de Portugal a laComunidad Europea (1985), el diálogo social se convirtióen un importante instrumento para la gobernabilidad delpaís y para facilitar los cambios estructurales en la sociedady en la economía. A medida que los interlocutores socialesse implicaron en el diálogo, en la negociación colectiva y enla creación de mecanismos institucionales para la concer-tación social, se acentuó la legitimación de los interlocuto-res sociales. En 1983 se creó la Comisión Permanente deConcertación Social (CPCS). En un principio, el objetivo dela CPCS fue integrar a los interlocutores sociales en el sis-tema político con el fin de afrontar la inestabilidad política yla recesión económica. Aunque la creación de la CPCS nogarantizaba la fluidez del diálogo social, entre 1988 y 1990se lograron acuerdos sobre política de ingresos por mediodel diálogo social. En 1996, con el cambio de régimen po-lítico se dio un nuevo impulso al diálogo social tripartito.Mediante la concertación social que impulsaba la CPCS sefirmó en 1996 un pacto social tripartito entre el gobierno,las organizaciones de empleadores y una de las federacio-nes sindicales. En este pacto se cubría un amplio abanicode temas, entre otros la política de ingresos, la política deempleo, las reformas de la seguridad social y la regulaciónde las relaciones laborales. En mayo de 1996, el Gobiernoportugués presentó a la CPCS un documento de negocia-ción para debatir sobre un diálogo estratégico con miras ala modernización de Portugal. El documento proponía unPacto Social sobre competitividad. Esta iniciativa provocóla creación de seis grupos de trabajo sobre el diálogo estra-tégico en el seno de la CPCS y, en 1997, condujo a unacuerdo sobre el Pacto Social Estratégico1.
Fuente: Da Paz Ventura Campos Lima y Naumann (1997).
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Alivia las tensiones sociales durante los períodosde transición o de crisis económica
El diálogo social es un instrumento muy efectivo paraaliviar las tensiones económicas y sociales durantelos períodos de crisis o de transición económica. Enmuchos países de la UE, el diálogo social ha sido uninstrumento eficaz para afrontar la dureza del ajustemacroeconómico que imponían los criterios de Maas-tricht para la adhesión a la Unión Monetaria Europea.Gracias al diálogo social, muchos países de EuropaCentral y del Este han logrado superar la transición deuna economía socialista a otra de mercado. Albania,Bulgaria, la República Checa, Estonia, Hungría, Leto-nia, Lituana, República de Moldova, Polonia, Eslova-quia y Eslovenia, entre otros países, han creado orga-nismos tripartitos nacionales al inicio de susrespectivas transiciones políticas. El objetivo de estosorganismos era facilitar el diálogo social con el fin depoder afrontar los ajustes económicos que requería latransición a una economía de mercado35. A lo largode la década, el diálogo social se ha ido instalando só-lidamente en algunos de estos países hasta conver-tirse en parte de su programa económico de go-bierno. En los países que han presentado sucandidatura para ser miembros de la UE, el diálogosocial se ve cada vez más como un mecanismo im-prescindible para preparar su condición de miembrosde pleno derecho. No hay que olvidar que el diálogosocial debe proseguir después del período de transi-ción. El esfuerzo de los interlocutores sociales y delgobierno para comprometerse en los procesos de diá-logo social debe mantenerse una vez que el país hayasuperado la fase severa de ajuste económico, a fin degarantizar la viabilidad de los resultados positivos.
Recuadro 4.5. El caso de Kazajstán
Antes de conquistar la independencia de la Unión Sovié-tica en 1991, Kazajstán carecía de una tradición democrá-tica de relaciones laborales. Desde su independencia, sehan tomado medidas para fomentar la cooperación socialen las diversas esferas de la sociedad. Se ha diseñado unmarco jurídico e institucional para las relaciones labora-les, y el Estado y los interlocutores sociales están apren-diendo a gestionar la economía de un modo cooperativo.A nivel nacional, ha habido debates y negociaciones queimplicaban a los interlocutores sociales y al Estado. Ka-zajstán se convirtió en un Estado miembro de la OIT en1993 y ha ratificado 15 Convenios de la OIT, cuatro de loscuales están directamente relacionados con la coopera-ción social. La ratificación de estos Convenios ha consti-tuido un impulso para el diálogo tripartito y ha conducidoa la aprobación de la ley de Cooperación Social de 2000.Esta ley ofrece un marco legislativo para el diálogo socialmediante la definición de la forma de cooperación entre losinterlocutores sociales, la estructura de cooperación sociala todos los niveles así como los principios, procedimien-tos y funciones de los organismos tripartitos a nivel nacio-nal, sectorial y regional. Con ella se creó la Comisión Na-cional Tripartita (NTC), que es un foro permanente dediálogo tripartito. La NTC facilita los acuerdos generalestripartitos, que son los documentos jurídicos que sirven debase para regular las relaciones sociales, laborales y eco-nómicas, y hace el seguimiento de su aplicación. Losacuerdos cubren una amplia variedad de temas, entreotros, la implementación de un programa para combatir lapobreza y el desempleo, la reforma de la seguridad social,la salud y la seguridad en el trabajo, la mejora de los sa-larios, así como la prevención y resolución de conflictosen materia laboral y social. El diálogo social nacional enKazajstán tiene que seguir evolucionando, pero ha demos-trado ser un instrumento relativamente eficaz de superar latransición económica del país y la construcción nacional.
35 Para otros detalles, véase Casale (1999), Casale, Kubinkova yRychly (2001).
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Las ventajas que se derivan de los resultadosdel diálogo social
Los pactos sociales
Los pactos sociales son uno de los resultados más vi-sibles de un diálogo social satisfactorio. En muchospaíses europeos, el pacto social se ha convertido enun instrumento decisivo para afrontar los desafíoseconómicos y sociales que ha planteado la globaliza-ción, la reestructuración económica y la integraciónmonetaria36. Sin embargo, muchos países que care-cen de una tradición de concertación política enrai-zada en sus instituciones políticas han logrado pac-tos sociales que representan el consenso entre losinterlocutores sociales tripartitos o tripartitos pluscomo resultado del diálogo social nacional. La calidadde los pactos sociales varía de unos países a otros:desde la declaración de intenciones hasta una listadetallada de medidas políticas y para poner en prác-tica por medio del diálogo social. Sin embargo, en lospaíses que padecen crisis o inestabilidad política o enlos que carecen de una tradición de cooperación enlas relaciones laborales, se considera un logro en símismo si los interlocutores sociales y el gobierno pue-den reunirse en torno a la mesa de negociación conel fin de lograr el consenso, incluso si éste no consistemás que en una mera declaración de intenciones.
Recuadro 4.6. El diálogo social enla República Checa
En la República Checa, el diálogo social a nivel nacionalse desarrolló al principio del período de transición. ElConsejo Nacional Tripartito para la Cooperación Social(RHSD), un organismo creado en 1990, contribuyó a su-perar el difícil período inicial de reformas económicas yevitar las grandes crisis sociales.
Durante el período 1990-93, el RHSD participó activa-mente en el debate de las cuestiones relativas al desarro-llo económico y social, las relaciones de trabajo y la ne-gociación colectiva, el empleo y el mercado de trabajo, lastendencias salariales, la atención sanitaria, la educación yla seguridad en el trabajo y los problemas relativos al es-pacio de trabajo. Se celebraron sesiones con regularidad,y los debates en el RHSD se convirtieron en una parte im-portante del proceso de toma de decisiones durante esteperíodo. Una vez al año, se llegaba a un acuerdo generalentre los interlocutores sociales y el gobierno. El buen fun-cionamiento del diálogo social tras el período inmediata-mente siguiente a la transición contribuyó a la lenta trans-formación de la economía sin tensiones sociales.
Tras la elección de un nuevo gobierno en 1992, el diálogoentre el gobierno y los interlocutores sociales fue deterio-rándose y dejó de funcionar en 1994. El gobierno, que de-fendía que la transformación económica ya estaba com-pleta y no había, por tanto, ninguna razón para continuarcon el diálogo tripartito, propugnaba un cambio de diálogotripartito a otro bipartito. Finalmente, se acordó que se po-dría seguir con el diálogo tripartito pero de una manerarestringida. El nuevo Consejo para el Diálogo entre los Ac-tores Sociales (RDSP) se creó en 1995, pero se circuns-cribía a consultas en materia de relaciones laborales, le-gislación laboral, negociación colectiva, empleo ysalarios. En 1997, para responder al deterioro de la eco-nomía y al hundimiento del gobierno, se decidió darle uncambio de orientación. El nuevo gobierno comprendió lanecesidad de buscar el consenso social antes de tomarmedidas políticas de ajuste impopulares, y adoptó unapostura más favorable hacia el diálogo social. Reinstauróel Consejo para la Cooperación Social y Económica(RHSD), y reconoció formalmente la importancia del diá-logo social para mantener un funcionamiento fluido de unaeconomía competitiva moderna. Las negociaciones tripar-titas de nuevo se convirtieron en una plataforma significa-tiva para hacer consultas y compartir información sobrecuestiones sociales y económicas.
36 Para más detalles sobre los pactos sociales en Europa, véase la página web de laOIT: http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/sd/social_pacts/index.htm and http://www.ilo.org/public/spanish/dialogue/themes/sp.htm
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Recuadro 4.8. Los pactos sociales en ChileDurante la década de 1990, los tres actores chilenos acor-daron una serie de pactos sociales. El primer acuerdo for-mal se firmó en 1989 entre la Central Unitaria de Trabajo(CUT) y la Confederación de la Producción y del Comer-cio (CPC). Era la primera vez que en Chile las confedera-ciones nacionales de organizaciones de trabajadores yempleadores llegaban a firmar un acuerdo nacional bipar-tito. En este acuerdo expresaron la voluntad común deadoptar de inmediato medidas para cambiar las relacionesde confrontación que hasta aquel momento habían domi-nado las relaciones laborales en Chile. Tras aquel acuerdohistórico había una motivación doble: en primer lugar, darestabilidad a la transición democrática; y, en segundo lu-gar, mejorar la competitividad de la economía chilena. Am-bas organizaciones compartían la convicción de que lograrla estabilidad gubernamental era un interés común priori-tario porque era una medida urgente para el desarrollo delpaís. Esta declaración fue el primer paso hacia la “paz so-cial”. Otra motivación concernía a la cambiante percepciónde los interlocutores sociales sobre cómo afrontar lastransformaciones económicas procedentes del exterior: elcreciente auge de la liberalización y la globalización. Enenero de 1990 se firmó un segundo acuerdo con el propó-sito de establecer el marco para la creación de una comi-sión nacional sobre temas económicos y jurídicos en ma-teria de relaciones laborales. Este acuerdo fue sustituidopor el primer acuerdo marco tripartito, firmado en abril de1990, entre representantes de CUT, CPC y del gobierno(los ministros de Hacienda, Economía, Trabajo y PolíticaSocial). En el acuerdo marco global se afirmaba el recono-cimiento compartido de la necesidad de un desarrollo eco-nómico desde una perspectiva democrática e igualitaria,así como el compromiso de mantener la paz social entretodos las partes firmantes del acuerdo tripartito. Tambiénse enumeraban las áreas concretas donde se emprende-rían medidas en materia de crecimiento económico, apro-vechamiento de los recursos humanos, mejoras en la edu-cación, la formación y en los sistemas de protecciónsocial, seguridad y salud en el trabajo, vivienda para lostrabajadores, salarios mínimos, prestaciones familiares,administración y gestión públicas, y en materia de reformay cumplimiento de la ley del trabajo.
El segundo acuerdo tripartito se firmó en abril de 1991.Este acuerdo, que reemplazó al primer acuerdo y definiólos criterios técnicos que debían utilizarse para fijar el sa-lario mínimo, también fue firmado por la Confederación dela Pequeña Industria y Artesanado (Conupia), otra organi-zación de empleadores que representaba a las pequeñasempresas del sector artesanal. El tercer pacto social sefirmó en abril de 1992. Este acuerdo, en el cual Conupiano participó esta vez, se centró en el aumento del salariomínimo y de las prestaciones familiares. En el acuerdotambién se establecía la creación de una comisión tripar-tita con el fin de estudiar algunas cuestiones como la for-mación de los trabajadores, la seguridad en el trabajo, eldesempleo y la reincorporación de los desempleados almercado de trabajo, la tecnología de la información, laaplicación de la normativa en materia laboral, la integra-ción económica y la reestructuración de la producción. Enel cuarto acuerdo, que se firmó en mayo de 1993, se refor-maron el salario mínimo y las prestaciones familiares. Eldiálogo social en Chile ha favorecido la democracia y laestabilidad social. Ha creado una dinámica de cooperaciónque ha sustituido al tradicional estilo de confrontación quereinaba en las relaciones laborales.
Recuadro 4.7. El diálogo social enSenegal y Malí1
En noviembre de 2002, se adoptó una Carta Nacional so-bre Diálogo Social en Senegal con miras a elevar de cate-goría el marco institucional de diálogo social. La Carta,que fue firmada por todas las organizaciones de emplea-dores, por los principales sindicatos y el gobierno, y queentró en vigor en marzo de 2003, abarca a grandes rasgostodos los sectores de la economía, incluyendo el sectorpúblico y el privado así como el de la economía informal.Encarna un compromiso con los principios de la coopera-ción, la buena fe, el respeto mutuo y la voluntad de respe-tar los acuerdos y, para el Estado y los empleadores, conel principio que garantiza la libertad sindical de los traba-jadores. En la Carta se establecen una serie de normas deconducta para cada uno de los tres interlocutores, respec-tivamente –donde se reconoce en particular la aportacióny contribución de los trabajadores al rendimiento de la em-presa. Establece un marco institucional para el diálogo aescala nacional, sectorial y de empresa. Se crea un ComitéNacional para el Diálogo Social Tripartito, al que confía latarea de prevenir y resolver conflictos, fomentar y realizarel seguimiento de los acuerdos colectivos y la investiga-ción sobre las formas y los medios para crear un entornofavorable para las empresas que suponga, entre otras co-sas, una mejora de las condiciones de trabajo. Junto a esteorganismo nacional, se prevén comités de diálogo socialbipartito tanto a nivel sectorial como de empresa. La Carta,que tendrá inicialmente una validez de 5 años, está dise-ñada como un instrumento para mejorar la cooperaciónentre los trabajadores y los empleadores mediante la cre-ación de un entorno favorable para la resolución de con-flictos y para la construcción de la confianza entre las trespartes interesadas.
En Malí se adoptó en 2001 un acuerdo nacional tripartito.Por el Pacte de solidarité pour la croissance et le dévelop-pement el gobierno y los interlocutores sociales (con laexcepción de un sindicato) se comprometen a fomentar“un diálogo social responsable con el fin de promovercondiciones sociales que sean propicias para el desarro-llo económico”. En él se establece un amplio programa deacciones políticas, enumera una serie de medidas paramejorar el desarrollo del sector privado y la creación deempleo, así como para mejorar la situación de los trabaja-dores del sector público. Esta concertación debe llevarsea cabo anualmente por medio de un comité tripartito adhoc que examine la aplicación de los programas.
1 Los resultados positivos que se presentan en esta cajase lograron por medio de la ayuda del proyecto PRODIAF.
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La viabilidad de las reformas de la economía ydel mercado de trabajo
El diálogo social puede facilitar la viabilidad de las re-formas de la economía y del mercado de trabajo. Trasalcanzarse el consenso, las opiniones de los interlo-cutores sociales se reflejan en los acuerdos de re-forma que han aceptado, y cuyos contenidos van aseguir apoyando por el estímulo de la presión de lospares.
Recuadro 4.9. El “modelo pólder” enlos Países Bajos
Durante la posguerra, en los Países Bajos se creó un sis-tema de diálogo institucionalizado. El significado del diá-logo social nacional en los Países Bajos había decaído enel decenio de 1970, pero recobró su importancia en la dé-cada siguiente. El diálogo social nacional se renovó en elAcuerdo Wassenaar, en 1982. En una situación de dificul-tades económicas y de desempleo rampante, los sindica-tos y las confederaciones de empleadores firmaron unacuerdo para congelar los salarios durante dos años y sus-pender el reajuste del costo de la vida. A cambio, los em-pleadores acordaron negociar reducciones en la jornadade trabajo. El Acuerdo Wassenaar se convirtió en el prece-dente para una serie de acuerdos conjuntos más porme-norizados.
En la década de 1990, se entró en una fase más complejade diálogo social, cuando el gobierno empezó a planificarel logro de un equilibrio más justo entre la seguridad y laflexibilidad del mercado laboral, un concepto que se de-nominó “flexiseguridad”1. Los sindicatos acordaron ejer-cer una menor resistencia jurídica frente a los despidos detrabajadores con contratos por tiempo indefinido si se au-mentaba la protección para los trabajadores con contratospor tiempo determinado. También hubo una reducción dealgunas prestaciones sociales que se consideraba queconstituían una trampa para el desempleo. El acuerdo tam-bién condujo a la aceptación de los salarios mínimos re-ducidos con el fin de fomentar la entrada en el mercado detrabajo de los jóvenes. Visser y Hemerijck (1997) sostu-vieron que el diálogo social reconstituido facilitaba unapoyo generalizado para una reforma viable del mercadoeconómico y laboral que contribuyese a un mejor rendi-miento del mercado de trabajo.
1 También denominado “flexiguridad”.
Recuadro 4.10 El caso de Corea
Haciendo frente a las graves consecuencias de la crisis fi-nanciera asiática de 1997 y a las exigencias del programaimpuesto por el Fondo Monetario Internacional (FMI), losinterlocutores sociales y el gobierno entablaron una largay difícil negociación con el fin de encontrar una solucióna los problemas que el país tenía planteados, especial-mente al de la elevada tasa de desempleo a consecuenciadel hundimiento del sistema financiero. El resultado deaquellas consultas condujo a una solución de compro-miso sobre el programa del FMI que evitó tensiones so-ciales y un mayor deterioro de la situación del país. En elPacto Social que se firmó posteriormente (1998) se trata-ron una amplia serie de cuestiones de índole laboral, so-cial y económica. Entre otros acuerdos, las organizacionesde trabajadores aceptaron la reducción salarial y la flexibi-lidad de la normativa sobre contratos laborales. Los em-pleadores también tomaron medidas en materia de protec-ción del empleo y de reconocimiento de los derechos delos trabajadores. El Pacto Social fue amplio y abarcó to-dos los programas de reformas nacionales y los progra-mas de medidas para la gestión de la crisis. Este compro-miso, realizado en medio de una profunda crisiseconómica, marcó un hito hacia la recuperación econó-mica del país. El diálogo tripartito a escala nacional faci-litó la adopción de una serie de medidas económicas y so-ciales para hacer frente a la crisis asiática, así como paramantener la estabilidad social en una situación de gravesituación económica.
Sin embargo, después del período de crisis, no se mantu-vieron los procesos de diálogo social tripartito. Una vezmás, las relaciones laborales se hicieron imprevisibles yhostiles. Ante la pérdida de un creciente número de pues-tos de trabajo, los trabajadores entendieron que las medi-das adoptadas por el gobierno no eran suficientes paramantener un mínimo nivel de vida entre los desempleados,lo cual provocó un aumento de los conflictos laborales.Pese a que tras la recuperación de la economía coreana, apartir de 1999, ha descendido la tasa de desempleo, per-siste la desconfianza entre el gobierno y los interlocutoressociales. La OIT sigue trabajando con los actores socialestripartitos con el fin de contribuir al avance de un diálogosocial viable. Los objetivos inmediatos son restaurar laconfianza entre los interlocutores sociales y el gobierno, ygarantizar un funcionamiento más eficaz del organismonacional para el diálogo social tripartito.
La incorporación de la dimensión social alprograma de reformas económicas
El diálogo social puede integrar la dimensión socialen la formulación de políticas económicas. La par-ticipación de los interlocutores sociales en los pro-cesos de toma de decisiones sobre la política eco-nómica y social significa que sus demandas seincorporarán a la reforma política. El ejemplo core-ano de más abajo ilustra cómo los interlocutores so-
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ciales se las arreglaron para ver sus intereses refle-jados en la formulación de políticas y lograron mo-dificar un duro programa macroeconómico deajuste estructural.
El progreso nacional económico y social
Un diálogo social con buenos resultados puede fa-vorecer el progreso económico y social. En los estu-dios comparativos realizados por Berger y Comps-ton eds. (2002) se reveló que en Austria, Irlanda eItalia, los interlocutores sociales y el gobierno esta-ban de acuerdo en que la concertación política ha-bía sido beneficiosa para la economía. En Austria,todos los actores implicados en el diálogo social afir-maron que éste había tenido efectos positivos sobreel desempleo y la inflación. En Irlanda, los actoresaceptaban que los pactos sociales habían contri-buido a mejorar la competitividad de la economía ir-landesa y a facilitar el cumplimiento de los criteriosde adhesión a la Unión Monetaria Europea (UME),con los consiguientes beneficios derivados de dichaadhesión. Del mismo modo, todas las partes impli-cadas en el diálogo social en Italia admitieron queel diálogo había contribuido a la estabilización de laeconomía italiana con miras al cumplimiento de losrequisitos de adhesión a la UME.
Por medio del diálogo social, los actores socialespueden trasladar las cuestiones sociales al debatepolítico nacional. El diálogo social puede garantizarel progreso económico sin sacrificar el progreso so-cial. En Irlanda, por ejemplo, los sucesivos acuer-dos de cooperación han abarcado una amplia varie-dad de cuestiones económicas y sociales, entreotras, la mejora del nivel de vida y el entorno de tra-bajo, la competitividad económica, la integraciónsocial y la igualdad. En cuanto a la integración so-cial y a las cuestiones de igualdad, en el Programade Prosperidad y Equidad (2000), por ejemplo, seabordaron temas como la suficiencia de las rentas(introducción de un salario mínimo establecido enla ley, las disposiciones sobre impuestos, la mejorade las prestaciones sociales por desempleo), la in-tegración social de las personas desfavorecidas enlas ciudades (a través del desarrollo local, el trata-miento de los problemas de drogadicción, los pro-gramas de desarrollo comunitario), la pobreza en elcampo (mediante la creación de una estructurapara el crecimiento local), la insuficiencia de vivien-das, la pobreza del pensionista y la igualdad de trato
para los socialmente desfavorecidos por un pro-blema de género, discapacidad o condición social(como los refugiados o los desplazados). Tanto esasí que, al comparar las estadísticas sobre distribu-ción de rentas y el índice de Gini37, en una muestrade países de la OCDE38, se puede apreciar que haygeneralmente menos desigualdades en los paísesque cuentan con una tradición de diálogo socialque en aquellos otros que carecen de ella. El diá-logo social puede contribuir a lograr una sociedadmás igualitaria mediante la participación social deuna amplia variedad de interlocutores.
No obstante, es difícil establecer rigurosamente unarelación causal de índole cuantitativa entre el diá-logo social y, especialmente, el rendimiento econó-mico a escala nacional. De una parte, los países conuna tradición de diálogo social como Austria, Dina-marca, Irlanda y los Países Bajos mejoraron sus re-sultados económicos (Auer, 2000). De otra parte,los países que no cuentan con una práctica de diá-logo social nacional, como los Estados Unidos y elReino Unido, han logrado un buen crecimiento eco-nómico y un buen nivel de creación de empleo enla década pasada. Los problemas fundamentalesestriban más bien en la dificultad de cuantificar eldiálogo social39. Antes que mediante un controver-tido análisis cuantitativo, las ventajas del diálogo so-cial pueden mostrarse mediante un análisis cualita-tivo que tenga en cuenta las tradiciones culturalesy las diferencias histórico-institucionales.
Como afirmó Trebilcock (1994: 12), mientras el im-pacto económico del diálogo social tripartito nopueda medirse con facilidad, puede afirmarse queel diálogo social garantiza un grado de paz social yde progreso que puede crear el marco para unpróspero crecimiento económico. En los Recuadros4.11 y 4.12 de la página siguiente se presentan al-gunos casos en los que se prueba que el diálogo so-cial contribuyó a reactivar la economía de algunospaíses desarrollados o en vías de desarrollo. �
37 El índice de Gini muestra la desigualdad en la distribución de la renta.
38 Véase para otros detalles, OCDE (1996, 1997).39 Estas dificultades nacen de los siguientes puntos: en primer
lugar, dada la variedad de las formas, de las cuestionesabordadas y la intensidad del diálogo social, no es posibledefinir una variable proxy con la cual se puedan realizar
regresiones con los resultados económicos en un análisiseconométrico comparado. En segundo lugar, es difícilestablecer una relación sistemática fiable entre los resultadoseconómicos y el diálogo social. Los buenos o malosresultados económicos pueden guardar relación con otrosfactores como el ciclo empresarial o los niveles de inversiónantes que con la existencia o no de diálogo social.
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Recuadro 4.11. El diálogo social y la reactivación del empleo en Austria,Dinamarca, Irlanda y Países Bajos.
Tras la crisis económica de los decenios 1970 y 1980, cuatro pequeñas economías abiertas en la Unión Europea lograron larecuperación económica y el crecimiento del empleo. Se ha observado que el factor común en estos cuatro países es el usogeneralizado del diálogo social como método de gestión de sus economías. En todos los países menos en Austria se firma-ron pactos sociales donde los interlocutores sociales y los gobiernos respectivos cooperaron para solucionar los problemaseconómicos por medio de la concertación social basada en la moderación salarial y en la estimulación de la competitividadeconómica. Aunque en Austria hay una larga tradición de diálogo social en los procesos de formulación de políticas donde hapredominado la construcción de un consenso informal pero sólido, el diálogo social no se traduce en pactos sociales forma-lizados. En los otros tres países, el diálogo social se revitalizó durante los decenios de 1980 y 1990. Los gráficos 4.1, 4.2 y4.3 muestran los resultados económicos y de crecimiento del empleo en estos países a lo largo de las últimas dos décadas.Los niveles de crecimiento de la economía y del empleo en Irlanda y en los Países Bajos son especialmente impresionantes.Tanto en Austria como en Dinamarca se registraron niveles estables de crecimiento de la economía y del empleo, cifras queestán estrechamente relacionadas con el crecimiento medio de la UE, pero en Irlanda hubo, durante el decenio de 1990, undrástico descenso de la tasa de desempleo, muy por debajo de la media de la UE. Auer (2000) sostuvo que el diálogo socialen estos países contribuyó al éxito de la creación de empleo mediante la moderación salarial, una baja incidencia de los con-flictos laborales y el apoyo de los interlocutores sociales a las reformas, en ocasiones impopulares, de la seguridad social ydel mercado de trabajo.
Recuadro 4.12. El caso de Barbados. Desde el decenio de 1970, Barbados ha tenido una trayectoria de diálogo social tripartito a escala nacional sobre cuestiones deeconomía y del mercado de trabajo. La implantación, en 1991, del programa de ajuste estructural del FMI, acompañado por unafuerte reducción del gasto público, obligó a los interlocutores sociales a crear en 1992 un Comité de Cooperación Social. En-tre 1993 y 2001 se firmaron tres protocolos de acuerdos tripartitos. El Protocolo relativo a la aplicación de una política de pre-cios y de ingresos, que tuvo vigencia entre 1993 y 1995, se firmó para sacar a la economía de la crisis por medio de diversasmedidas encaminadas a disminuir el número de despidos de trabajadores y las penurias sociales. Los partidos políticos acor-daron hacer caso omiso de las recomendaciones del FMI sobre la devaluación, y centrarse en el fomento de la competitividady la productividad, en la congelación salarial hasta obtener el correspondiente incremento proporcional a la mejora de la pro-ductividad, y en el mantenimiento de los puestos de trabajo. Este acuerdo marco limó las asperezas de un proceso político enel que hubo que tomar decisiones económicas difíciles para lograr la estabilidad y el crecimiento económico.
El éxito de este primer Protocolo fue seguido por un segundo, que abarcó el período comprendido entre 1995 y 1997. El obje-tivo de este segundo Protocolo, con una situación de fondo de moderado crecimiento económico, fue fortalecer el marco de diá-logo social con el fin de poder abordar cuestiones relativas a la situación económica y al mercado de trabajo. Las partes nego-ciadoras cambiaron su posición desde una congelación salarial a una moderación salarial, y defendieron el aumento de lacompetitividad en el mercado internacional mediante el aumento de la productividad. El objetivo del tercer Protocolo, que abarcóde 1998 a 2001, fue la consolidación de los avances de la cooperación en el desarrollo económico y social. En este protocolose acordó mantener un clima laboral sin conflictos, reducir las desigualdades sociales por medio del fomento del empleo, yaplicar medidas para la integración social.
Estos protocolos abarcan períodos asociados a buenos resultados económicos: un índice de crecimiento medio del 4%, unatasa media de inflación del 2%, y un descenso de la tasa de desempleo desde casi un 22%, en 1994, a un 9.8 % en 1998. Losinterlocutores sociales y el gobierno reconocieron que los acuerdos marco sobre protocolos tripartitos contribuyeron a resol-ver una gran crisis económica. Además, la continuidad del diálogo social en torno a grandes cuestiones de política social y eco-nómica contribuyó a promover la estabilidad y la prosperidad económica. El modelo de diálogo social de Barbados se ha con-vertido en un gran punto de referencia para los procesos de reformas políticas en la región del Caribe.
Fuentes: Banco Mundial (2001), Fashion (2001), OIT (2002a).
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Gráfico 4.2. Tasa de crecimiento del empleo
Gráfico 4.1. Tasa de crecimiento del PIB
Gráfico 4.3. Tasa de desempleo
Fuente: Comisión Europea (2002c). Cuadros 2,3,10
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En este documento de referencia se han presentadolos conceptos, las formas, los objetivos, las condicio-nes y las ventajas del diálogo social. En otras pala-bras, hemos abordado las siguientes cuestiones:
1. ¿Qué es el diálogo social?
2. ¿Cuáles son las condiciones necesarias para queexista un diálogo social significativo?
3. ¿Cómo se aplica el diálogo social en los distintospaíses?
4. ¿Qué puede aportar el diálogo social?
En el Capítulo 1 nos hemos ocupado de la primerapregunta mediante la definición del concepto de diá-logo social y la descripción de los actores sociales im-plicados. También hemos tratado de las actividadesde la OIT que fomentan el diálogo social. En el Capí-tulo 2 se ha respondido a la segunda pregunta conuna lista de las condiciones básicas favorables asícomo con un análisis de los obstáculos que hay quesuperar. Para que tenga lugar el diálogo social, haydeterminadas condiciones previas estructurales,como son el respeto por la libertad sindical, la exis-tencia de una democracia, un ordenamiento jurídicoapropiado y unos interlocutores sociales legitimados.Otros factores que se mencionan en el Capítulo 2,como son la existencia de organizaciones de coope-ración, el interés del gobierno en el diálogo social, lavoluntad política de los partidos, la aceptación social,la competencia técnica y la capacidad de cumplir conlo pactado, no son condiciones previas necesariaspara comenzar el diálogo social, pero sí son condicio-nes necesarias para mantener un diálogo social via-ble y con garantías de éxito. La tercera cuestión,cómo participar en el diálogo social, no ha podido serabordado más que indirectamente en este docu-mento de referencia. La razón es que corresponde acada país el desarrollo de su propio régimen de diá-logo social en consonancia con la situación de sus re-laciones sociales y laborales. Esta cuestión se abordaen términos generales en el Capítulo 3, donde se pre-senta una tipología de una amplia variedad de formasde diálogo social que existen en la práctica. En estecapítulo se han tratado las distintas configuracionesque adopta el diálogo social nacional, como la repre-sentación, las cuestiones objeto de diálogo, la inten-sidad del diálogo y los mecanismos institucionales. Ala cuarta pregunta se responde en el Capítulo 4,donde se trata del amplio abanico de ventajas que sederivan del diálogo social. Los ejemplos de países quese ofrecen en este capítulo indican que el diálogo so-cial a escala nacional ha sido un instrumento útil paraalcanzar decisiones/compromisos sobre una ampliavariedad de medidas políticas. Entre estas medidascabe señalar las políticas fiscales y monetarias, el au-mento de la competitividad mediante la estimulaciónde la productividad y el fomento de la inversión, la es-tabilización de la economía tras una crisis financierao económica, la privatización de las empresas estata-les, la reducción o el aumento del gasto público paraprogramas sociales, la introducción de flexibilidad en
ALGUNAS OBSERVACIONES FINALES
el mercado de trabajo sin menoscabar la seguridadbásica, la mejora en la gestión de las relaciones labo-rales y la negociación colectiva y, por último, la reac-tivación de la economía y la sociedad tras un períodode agitación política. En este capítulo se explica tam-bién por qué la OIT promueve el diálogo social. El diá-logo social puede promover el progreso social y eco-nómico, y facilitar reformas políticas que sean viablestanto desde el punto de vista social como económico;puede sustituir relaciones hostiles de confrontaciónentre los trabajadores y la empresa, y lograr que sesienten a la mesa de negociación para hablar de susintereses comunes. Es una manera democrática y le-gítima de definir políticas sin dejar de tener en cuentalos puntos de vista de los interlocutores sociales. Esespecialmente efectivo para aliviar tensiones socialesy penurias económicas durante las épocas de crisis ylos períodos de transición. Los actores y los interlocu-tores sociales, con o sin otros representantes de la so-ciedad civil, pueden participar en el diálogo con el go-bierno a fin de debatir sobre aquellos problemas quetiene planteados su país y que, de un modo realista,ellos pueden contribuir a resolver.
La búsqueda de un diálogo abierto entre el gobiernoy los interlocutores sociales es importante para unasociedad democrática. El diálogo social es un procesodinámico que admite una mejora continua, tal comosugieren los ejemplos de los países propuestos. Laconstrucción institucional del diálogo social nacionales importante para establecer sólidamente el diálogosocial como parte de los procesos de toma de deci-siones dentro de un país. Sin embargo, en última ins-tancia, son la voluntad y la capacidad de los actorestripartitos fundamentales, los interlocutores sociales yel gobierno, las que logran que el diálogo social seasignificativo y satisfactorio.
Recomendaciones políticas
Los retos y las oportunidades del gobierno
El gobierno desempeña un papel fundamental a lahora de establecer el entorno jurídico y político paraque se produzca el diálogo social nacional. El go-bierno debería ser democrático y garantizar la obser-vancia de la ley, promulgando y aplicando los dere-chos fundamentales de la libertad sindical y lanegociación colectiva, y garantizando la independen-cia de los interlocutores sociales. El gobierno deberíafomentar también un sistema integrador de toma dedecisiones mediante una disposición abierta para te-ner en cuenta los puntos de vista de los interlocuto-res sociales en la formulación de políticas nacionales.Esta iniciativa del gobierno es especialmente impor-tante debido a la responsabilidad de éste a la hora deestablecer y aplicar políticas económicas que tienenimplicaciones sociales más amplias, como la luchacontra la inflación, el mantenimiento del crecimientoeconómico, la restauración de la balanza de pagos yla reducción del desempleo. El gobierno debería con-fiar y reconocer a los interlocutores sociales como in-terlocutores plenamente legitimados para hacer apor-taciones valiosas a los procesos de formulación de
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políticas. Debería estar abierto al desafío de compar-tir parte de su poder normativo y decisorio con los ac-tores sociales fundamentales. El diálogo social es uninstrumento importante para promover la transparen-cia y la buena gobernanza en la política de Estado. Elgobierno debería también velar para que los resulta-dos del diálogo, ya sea bajo la forma de recomenda-ciones o de pactos sociales, se traduzca en la aplica-ción de políticas concretas.
La decisión sobre qué otros papeles puede desempe-ñar el gobierno reside en cada país. El grado de im-plicación del gobierno en los procesos de diálogo so-
cial depende del papel tradicional que desempeñe elgobierno en el ámbito de las relaciones sociales y la-borales. Ya sea fomentando activamente el diálogosocial o apoyándolo pasivamente, el gobierno debereconocer constantemente la importancia del diálogosocial y mostrar su compromiso permanente con elproceso.
Los retos y las oportunidades de lasorganizaciones de trabajadores y empleadores
Tradicionalmente, los interlocutores sociales han des-empeñado un papel fundamental en los procesos denegociación colectiva en materia de relaciones labo-rales. El diálogo social a escala nacional define un pa-pel relativamente nuevo para los interlocutores socia-les en los países con tradiciones socialdemócratas.
Los interlocutores sociales deben arreglar algunosfactores organizativos con el fin de participar efectiva-mente en un diálogo social nacional. En primer lugar,los interlocutores sociales necesitan garantizar la le-gitimidad, la gestión responsable y la transparenciade su representación, porque también ellos, y no sóloel gobierno, deben ser democráticos si participan sis-temáticamente en los procesos de toma de decisio-nes de las políticas nacionales. En segundo lugar, suinfluencia en el diálogo social tripartito aumenta si tie-nen confederaciones amplias y unidas. La fragmen-tación de las organizaciones de trabajadores o emple-adores disminuye su poder negociador y sucredibilidad.
Además, hay factores técnicos que contribuyen a me-jorar la posición de los interlocutores sociales en losprocesos de diálogo social nacional. En primer lugar,no hace falta mencionar que los interlocutores socia-les deben participar en el diálogo social nacional conuna actitud abierta. Han de ir más allá de sus intere-ses inmediatos y pensar en términos más generales.Antes que encerrarse en divisiones ideológicas, debe-rían adoptar un enfoque orientado a solucionar losproblemas y tratar de lograr soluciones aceptablesmediante el compromiso. En segundo lugar, con vis-tas a hacer contribuciones relevantes a los debatesde política nacional, los interlocutores sociales debe-rían mejorar su comprensión de las cuestiones políti-cas económicas y sociales. El diálogo social nacionalamplio exige que los interlocutores sociales sean ca-paces de intervenir en debates en profundidad sobrediversas cuestiones macro y micro-económicas, quevan más allá de los habituales problemas laborales.
Los retos y las oportunidades de todas las partesimplicadas
Una vez realizados los necesarios y oportunos ajustesen la estructura y la organización, mencionados másarriba, el factor fundamental es la voluntad del go-bierno y de los interlocutores sociales para poner enmarcha el diálogo social nacional. La confianza y elrespeto de unos interlocutores por otros, así comoasumir un fuerte compromiso con la idea y el procesode la negociación harán que el diálogo social sea sig-nificativo y, en última instancia, produzca resultadoseconómicos y sociales positivos para todas las partesinteresadas. �
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> Conclusiones relativas a la consultatripartita a nivel nacional sobre lapolítica económica y social
1. En las presentes conclusiones, el término «coo-peración tripartita» se entiende en un sentido am-plio y designa todos los tratos que se desarrollanentre el gobierno y las organizaciones de emple-adores y de trabajadores y que afectan a la elabo-ración y a la aplicación de las políticas económi-cas y sociales.
2. La cooperación tripartita no es un fin en sí misma.Constituye básicamente un medio de coopera-ción entre las partes con miras a:
a) la búsqueda de la promoción del acuerdo deldesarrollo económico con la justicia social, y
b) conciliar, donde sea necesario, las exigenciasdel desarrollo económico y aquellas de la justiciasocial.
3. La cooperación tripartita significativa y efectiva nopuede existir sin economía de mercado y demo-cracia. Dicha cooperación puede ayudar a soste-ner el funcionamiento eficaz de ambas. La coope-ración tripartita puede ayudar a sostener elfuncionamiento eficaz de la economía de mer-cado tratando sus efectos sociales. La coopera-ción tripartita también puede ayudar a fortalecerla democracia permitiendo a los interlocutores so-ciales, que representan a importantes segmentosde la población, participar de varias maneras enla formulación de políticas y en los procesos detoma de decisiones sobre la política económica ysocial.
4. Mientras que, en algunos casos, la cooperacióntripartita no ha sido tan efectiva, como alguna otodas las partes hubieran querido, en general seha reconocido que varias formas diferentes decooperación tripartita en las diferentes regionesdel mundo han sido efectivas. Esto es cierto paraaquellas formas de cooperación tripartita que sepresentan a nivel nacional y cubren un amplioespectro de cuestiones sociales y económicas,para aquellas formas que se presentan a nivelsectorial, regional y local, así como para aquellasformas que se presentan a nivel nacional peroque tratan de materias específicas como la segu-ridad y salud en el trabajo. Desde el momento enque la cooperación tripartita involucra a los acto-res sociales en los procesos de formulación depolíticas y de toma de decisiones, ha supuesto,en la práctica, una manera positiva de alcanzarcompromisos aceptables entre condicionanteseconómicos y sociales. Por esta razón, tales com-promisos tienen grandes probabilidades de serefectivamente aplicados, promoviendo así la pazy armonía social.
5. Podrán dar lugar a diferencias considerables enlo tocante, por ejemplo, a la importancia relativa
ANEXO 1
de la cooperación tripartita formal e informal, a laimportancia relativa de las relaciones laborales bi-partitas y tripartitas o incluso a la claridad de ladistinción que las partes desean establecer entreel ámbito de la competencia de los poderes pú-blicos y el de los interlocutores sociales. Sin em-bargo, la cooperación tripartita es un instrumentosuficientemente flexible para poder ser adaptadoa las situaciones más diversas, siempre queexista en todas las partes una firme voluntad eneste sentido.
6. En la actualidad, el mayor desafío de la consultatripartita es el de contribuir eficazmente a la solu-ción de los problemas que en numerosos paísesse originan por el recrudecimiento de las dificul-tades económicas y de la globalización de la eco-nomía, así como por los programas de ajuste es-tructural que éstas necesitan. Teniendo encuenta la gravedad de los problemas, su soluciónexige reforzar la cooperación tripartita a nivel na-cional u a otro nivel más apropiado. Uno de lospapeles de la cooperación tripartita debería ser,esencialmente, procurar reconciliar las exigen-cias de la justicia social con las de la competitivi-dad de las empresas y del desarrollo económico.Debería tenerse presente que la cooperación tri-partita debería ser utilizada no solamente ante cir-cunstancias económicas adversas, sino tambiéncuando éstas son favorables.
7. Dado que la globalización de la economía res-tringe la capacidad de las partes para resolver losproblemas económicos y sociales a nivel nacio-nal, la cooperación internacional contribuye a lasolución de esos problemas. El principal objetivode la cooperación debería ser minimizar los efec-tos perjudiciales de la globalización de la econo-mía. Pese a las múltiples dificultades que surgenal establecer tal cooperación, existe una necesi-dad apremiante para explorar los caminos y en-contrar los medios a través de los cuales éstapuede ser alcanzada.
8. La necesidad de que la cooperación tripartita seadapte a su entorno no altera que su funciona-miento eficaz esté sujeto a ciertas condicionesfundamentales. Primero, es indispensable quehaya tres partes distintas, independientes unasde otras y ejerciendo funciones diferentes. Estopresupone el total respeto del derecho de asocia-ción tal como está establecido en el Convenio so-bre la libertad sindical y la protección del derechode sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio so-bre el derecho de sindicación y de negociacióncolectiva, 1949 (núm. 98). Segundo, es esencialque las partes estén dispuestas a examinar susproblemas en forma conjunta y procurar solucio-nes que sean mutuamente beneficiosas paraellas y para la comunidad nacional como un todo.Esto presupone que todas las partes estén dis-puestas a abordar el diálogo con un sentido deresponsabilidad que les permita ir más allá de lasimple defensa de sus propios intereses.
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9. El buen funcionamiento de la cooperación tripar-tita supone también que las partes sean lo bas-tante fuertes como para poder cumplir sus fun-ciones de manera eficaz. Esto supone, enparticular, que las organizaciones de empleado-res y trabajadores sean independientes, suficien-temente representativas y responsables frente asus miembros, que estén estructuradas de ma-nera que puedan asumir los compromisos nece-sarios y garantizar su ejecución, y que tengan lacapacidad técnica suficiente para tratar, con co-nocimiento de causa, los temas que son objeto dediscusión. Es también muy importante que hayaun equilibrio razonable de fuerzas entre las trespartes. Se reconoce que el Estado tiene un impor-tante papel a desempeñar en la animación de lacooperación tripartita eficaz.
10. En un cierto numero de países, la existencia deun marco institucional y procedimental favorablees un instrumento — a veces esencial — para eleficaz funcionamiento de la cooperación tripartitay en ciertos casos para la aparición e identifica-ción de organizaciones de empleadores y trabaja-dores.
11. La Organización Internacional del Trabajo deberíautilizar todos los medios apropiados y tomar todaslas medidas apropiadas, incluidas las iniciativasmás abajo citadas, para promover la cooperacióntripartita:
a) alentando la ratificación y/o la aplicación efectivadel Convenio sobre la consulta tripartita (normasinternacionales del trabajo), 1976 (núm. 144); laRecomendación sobre la consulta tripartita (acti-vidades de la Organización Internacional del Tra-bajo), 1976 (núm. 152); y la Recomendación so-bre la consulta (ramas de actividad económica yámbito nacional), 1960 (núm. 113);
b) estimulando la voluntad de los gobiernos, organi-zaciones de empleadores y trabajadores para uti-lizar la cooperación tripartita;
c) promoviendo la cooperación tripartita a nivel na-cional u otros niveles apropiados. Sus esfuerzosen este campo deberían, sobre todo, tener porobjetivo facilitar el alcance de las condiciones queson necesarias para el buen funcionamiento de lacooperación tripartita. Con este fin, una atenciónparticular se debería consagrar a la recolección,evaluación y difusión de información, aumen-tando el conocimiento, así como ofreciendo asis-tencia para fortalecer la capacidad de los gobier-nos y de las organizaciones de empleadores ytrabajadores para participar eficazmente en la co-operación tripartita, y
d) emprendiendo, conforme al deseo expresado porla Cumbre de Copenhague en la que se pidió lacooperación internacional, el papel muy especialque su «mandato, estructura tripartita y compe-tencia» le otorga. Con este fin, es urgente explo-
rar las formas y encontrar los medios a través delos cuales la Organización Internacional del Tra-bajo puede llevar a cabo esta tarea. La Organiza-ción Internacional del Trabajo debería, en todocaso, estrechar sus contactos y desarrollar la co-operación con el Banco Mundial, el Fondo Mone-tario Internacional, la Organización Mundial delComercio y otras agencias internacionales parasensibilizarlos mejor sobre las consecuencias so-ciales de su acción. También debería aumentarsus esfuerzos destinados a convencer al BancoMundial y al Fondo Monetario Internacional de lanecesidad de consultar a los interlocutores socia-les nacionales sobre los programas de ajuste es-tructural que proponen y alentar el uso de la co-operación tripartita en la formulación de políticasy en los procesos de toma de decisiones. Tambiéndebería asistir a los actores sociales nacionales enel curso de esas consultas, si así lo requieren.
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> Resolución relativa al tripartismo y aldiálogo social
La Conferencia General de la Organización Interna-cional del Trabajo;
Recordando la Constitución de la Organización Inter-nacional del Trabajo;
Recordando los Convenios núms. 87, 98, 144, 150,151 y 154, las Recomendaciones que los comple-mentan y la Recomendación núm. 113;
Poniendo de relieve la fundación de la OrganizaciónInternacional del Trabajo en 1919 como estructuratripartita única con la meta de «la paz universal y per-manente»;
Reiterando la importancia del carácter tripartito de laOIT, que entre todas las instituciones internacionaleses el marco único en el que los gobiernos y los repre-sentantes de las organizaciones de trabajadores y deempleadores pueden, de manera libre y abierta, in-tercambiar sus ideas y experiencias y promover me-canismos duraderos de diálogo y de creación de con-senso;
Subrayando que entre los objetivos estratégicos de laOrganización Internacional del Trabajo se encuentrael fortalecimiento del tripartismo y el diálogo social;
Consciente de que el diálogo social y el tripartismohan demostrado ser medios valiosos y democráticospara abordar las preocupaciones sociales, fomentarel consenso, contribuir a elaborar normas internacio-nales del trabajo y examinar una amplia gama decuestiones laborales respecto de las cuales los inter-locutores sociales desempeñan un papel directo, le-gítimo e irremplazable;
Reafirmando que las organizaciones legítimas, inde-pendientes y democráticas de trabajadores y emple-adores, que participan en el diálogo y la negociacióncolectiva, aportan una tradición de paz social basadaen negociaciones libres y en la conciliación de intere-ses conflictivos, por lo cual hacen que el diálogo so-cial sea un elemento central de las sociedades demo-cráticas;
Recordando los numerosos retos y oportunidades alos que se enfrenta el mundo del trabajo en el marcode la globalización y la importancia de fortalecer la co-laboración entre los interlocutores sociales y los go-biernos para lograr soluciones apropiadas en los ám-bitos nacional, regional e internacional, y con mayorrazón en la OIT;
Recordando el papel esencial que desempeñan losinterlocutores sociales en el desarrollo económico ysocial sostenible, la democratización y el desarrolloparticipativo, así como en el examen y el fortaleci-miento del papel que cumple la cooperación interna-
ANEXO 2
cional en materia de erradicación de la pobreza, pro-moción del pleno empleo y trabajo decente, que ase-guran la cohesión social de los países;
Destacando que el diálogo social y el tripartismo sonprocesos modernos y dinámicos que tienen una ca-pacidad única y un gran potencial para contribuir alprogreso con respecto a muchas situaciones y cues-tiones difíciles que plantean desafíos, incluidas las re-lativas a la globalización, la integración regional y latransición;
Poniendo de relieve que los interlocutores socialesestán abiertos al diálogo y que trabajan sobre el te-rreno con las ONG que comparten los mismos valo-res y objetivos que ellos y los ponen en práctica y losconcretizan de una manera constructiva; y recono-ciendo el potencial de la Oficina para colaborar con lasociedad civil previa celebración de consultas ade-cuadas con los mandantes tripartitos;
Teniendo en cuenta las valiosas contribuciones quelas instituciones y organizaciones de la sociedad civilaportan a la Oficina Internacional del Trabajo al ayu-darle a desarrollar sus labores, en especial en mate-ria de trabajo infantil, trabajadores migrantes y traba-jadores con discapacidades, y reconociendo queotras formas de diálogo distintas del diálogo socialson sumamente útiles cuando todas las partes respe-tan las respectivas funciones y responsabilidades delas demás, en particular por lo que atañe a las cues-tiones de representación;
1. Invita a los gobiernos a asegurarse de que existenlas condiciones necesarias para el diálogo social,incluyendo el respeto de los principios fundamen-tales y del derecho a la libertad sindical y a la ne-gociación colectiva, un entorno de relaciones detrabajo adecuadas y el respeto por la función delos interlocutores sociales e invita a los gobiernosy a las organizaciones de empleadores y de traba-jadores a promover y potenciar el tripartismo y eldiálogo social, especialmente en los sectoresdonde el tripartismo y el diálogo social están au-sentes o mínimamente desarrollados:
a) invita a las organizaciones de trabajadores a se-guir capacitando a los trabajadores de sectorescon una escasa representación para que dispon-gan de los medios que les permitan ejercer susderechos y defender sus intereses;
b) invita a las organizaciones de empleadores a co-laborar con los sectores que tienen bajos nivelesde representación a fin de impulsar la apariciónde un contexto empresarial propicio al desarrollodel tripartismo y el diálogo social
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2. Invita al Consejo de Administración de la OficinaInternacional del Trabajo a que dé instruccionesal Director General para que se asegure de que laOrganización Internacional del Trabajo y su Ofi-cina, dentro del límite de los recursos de que dis-ponga la Organización:
a) consoliden la naturaleza tripartita de esta Organi-zación — integrada por gobiernos, trabajadores yempleadores — que representa legítimamentelas aspiraciones de sus mandantes en el mundodel trabajo;
b) con este propósito, sigan fortaleciendo a las orga-nizaciones de empleadores y de trabajadores,para permitirles colaborar mejor en las labores dela Oficina y ser más eficientes en sus países res-pectivos;
c) destaquen el papel del tripartismo y el diálogo so-cial en la Organización, como uno de sus cuatroobjetivos estratégicos y como herramienta para lapuesta en práctica de todos los objetivos estraté-gicos, así como de las cuestiones transversalesdel género y el desarrollo;
d) promuevan la ratificación y aplicación de las nor-mas de la OIT que abordan específicamente lacuestión del diálogo social, conforme a lo indi-cado en el preámbulo, y sigan promoviendo laDeclaración de la OIT relativa a los principios yderechos fundamentales en el trabajo;
e) promuevan la participación de los interlocutoressociales en un proceso de consulta significativosobre reformas laborales, que abarque incluso losconvenios fundamentales y otros textos legislati-vos relacionados con el trabajo;
f) lleven a cabo estudios en profundidad sobre eldiálogo social en colaboración con los mandantesde la Organización, con miras a poner de relievela capacidad de las administraciones del trabajoy de las organizaciones de empleadores y de tra-bajadores para participar en el diálogo social;
g) refuercen el papel y las funciones del Sector dela Oficina que se ocupa del diálogo social y, enparticular, su capacidad para promover dichodiálogo social en todos los objetivos estratégicosde la Organización, y reconozcan las funcionesy cometido únicos que incumben en la OIT, a laOficina de Actividades para los Empleadores y ala Oficina de Actividades para los Trabajadores,y fortalezcan las capacidades de éstas paraprestar servicios a las organizaciones de emple-adores y de trabajadores de todo el mundo, conel fin de sacar el máximo partido de las laboresde la Oficina;
h) promuevan y refuercen las actividades tripartitasde la Organización para determinar sus políticasy prioridades de trabajo, y desarrollen con mayorprofundidad programas de cooperación técnica y
otros mecanismos con los interlocutores socialesy los gobiernos para contribuir a reforzar sus ca-pacidades, servicios y representación;
i) reiteren en la sede y en el terreno la importanciaque reviste el fortalecimiento de la estructura tri-partita de la Organización Internacional del Tra-bajo, y se aseguren de que la Oficina trabaje cony para los mandantes de la Organización;
j) se cercioren de que los mandantes tripartitossean consultados según proceda con respecto ala selección de otras organizaciones de la socie-dad civil con las que la OIT pueda colaborar, asícomo en las relaciones con las mismas.
Programa Infocus
Sobre Diálogo Social,
Lesgislación y
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del Trabajo
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Social Nacional: un documento de referencia sobre el diálogo social
Junko Ishikawa
Programa InFocus sobre Diálogo Social, Legislación y Administración del Trabajo