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PUBLICACIONES

ARTÍCULOS

Juan Ramallo Massanet• EL CONTROL EXTERNO EN LAS NUEVAS FORMAS DE COLABORACIÓN

PÚBLICO-PRIVADA

TRIBUNAL DE CUENTAS

Vol. IX

Vol. IX

N.° 26

Juan R. Cuadrado RouraPedro Durá

• RACIONALIDAD Y RESULTADOS DEL CONSEJO CONSULTIVODE PRIVATIZACIONES (CCP)

María Luz Martín Sanz• EL PROCESO DE AUTOEVALUACIÓN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

• EL CONTROL EXTERNO DE LA CONTABILIDAD PÚBLICA LOCALEN EL SUDOESTE DE LA UNIÓN EUROPEA

Roberto Cabaleiro Casal,Enrique J. Buch Gómez

• LA COMUNICACIÓN EN LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS EUROPEAS Belén González Díaz,Antonio López Díaz

Roberto García Fernández

Mayo 2007

N.° 26

LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA

• PRIMER CUATRIMESTRE DEL AÑO 2007 Javier Medina GuijarroJosé Antonio Pajares Giménez

DOCUMENTACIÓN, NOTAS Y COMUNICACIONES

• ENRIQUE FUENTES QUINTANA (1924-2007): IN MEMORIAM Juan Velarde Fuertes

• CRÓNICA DE LAS INTERVENCIONES DEL PRESIDENTEDEL TRIBUNAL EN LAS COMPARECENCIAS EN LA COMISIÓNMIXTA PARA PRESENTAR LOS RESULTADOS DE FISCALIZACIÓN

Francisco Javier Corral PedruzoMª del Carmen Moral Moral

• UNA NOTA SOBRE «LA CONTABILIDAD PÚBLICA Y LA CONTABILIDADNACIONAL: ENLACE MICRO-MACRO CONTABLE» José Manuel Pérez Sainz

REVISTA ESPAÑOLADE CONTROL EXTERNO

VOL. IX Mayo 2007 N.° 26

Tribunal de CuentasISSN: 1.575-1333Depósito Legal: M. 8.696-1999Edita: Tribunal de CuentasRealización: DiScript, S. L.

Presentación, Juan Velarde Fuertes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Artículos• El control externo en las nuevas formas de colaboración público-privada,

Juan Ramallo Massanet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• Racionalidad y resultados del Consejo Consultivo de Privatizaciones (CCP),

Juan R. Cuadrado Roura y Pedro Durá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• El proceso de autoevaluación del Tribunal de Cuentas Europeo, María

Luz Martín Sanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• El control externo de la contabilidad pública local en el sudoeste de la Unión

Europea, Roberto Cabaleiro Casal y Enrique J. Buch Gómez . . . . .• La comunicación en las Entidades Fiscalizadoras Europeas,Belén Gon-

zález Díaz, Antonio López Díaz y Roberto García Fernández . . .

Documentación, Notas y Comunicaciones• Enrique Fuentes Quintana (1924-2007): In memoriam, Juan Velarde

Fuertes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• Crónica de las intervenciones del Presidente del Tribunal en las Compa-

recencias en la Comisión Mixta para presentar los resultados de fiscaliza-ción, Francisco Javier Corral Pedruzo y Mª del Carmen MoralMoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• Una nota sobre «La contabilidad pública y la contabilidad nacional: enlace micro-macro contable», José Manuel Pérez Sainz . . . . . . . . . .

Legislación y Jurisprudencia• Primer cuatrimestre del año 2007, Javier Medina Guijarro y José

Antonio Pajares Giménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Publicaciones• Daniel Carrasco Díaz et al.: Libro Blanco de los costes en las universi-

dades. Oficina de Cooperación Universitaria (OCU). Madrid, 2007,605 págs. (Mª Dolores Montagud) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• Nuria Rueda López: Análisis económico de la eficiencia pública. Ins-tituto de Estudios Económicos. Colección Estudios. Madrid, 2005,262 págs. (José Antonio Monzó Torrecillas) . . . . . . . . . . . . . . . . .

ÍndicePágs.

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La correspondencia puede dirigirse a:

REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNOTribunal de CuentasPadre Damián, 19

28036 Madrid - Fax: 91 457 29 92

Los originales deberán ajustarse a las normas que figu-ran al final de la Revista.

El importe de la suscripción anual (3 números), inclui-do I.V.A., será de 42 €. Al final de la Revista se incluyeel Boletín de Suscripción.

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NOTA: Ni el Consejo Editorial ni el Tribunal de Cuentas se hacenresponsables de la opinión vertida por los autores de los artículos pu-blicados en esta Revista.

CONSEJO EDITORIALRamón Álvarez de Miranda

Susana Casado RobledoRafael María Corona Martín

Andrés Fernández DíazMilagros García CrespoPaulino Martín MartínJavier Medina Guijarro

Vicente Montesinos JulveAna María Pérez Tórtola

Pascual Sala SánchezJuan Velarde Fuertes (Director)José Pascual García (Secretario)

Toda revista científica, y ésta ha mostrado hasta la saciedad que loes, busca en sus colaboraciones adivinar, con presteza, el rumbo delfuturo. Después ya se explicará concienzudamente éste, tanto en losgruesos tomos de los Tratados y Cursos, y se divulgará en los Ma-nuales. Pero la gloria del descubrimiento suele corresponder a quie-nes, da igual en la biología que en la historia, en la sociología que enlas matemáticas, en la física que en la economía, acertaron con el dar-do de un artículo de revista en la diana de lo que, por fuerza, era lagran novedad. Ese designio presidió siempre los trabajos del Conse-jo de Redacción de nuestra publicación.

En este sentido, abrimos este número con el artículo del catedrá-tico de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Autónomade Madrid, y miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, Juan Ra-mallo Massanet, «El control externo en las nuevas formas de colabo-ración público-privada». Conviene en este sentido recordar que seproduce un movimiento ascendente que nace probablemente en lareunión fundacional en Eisenach, en 1872, con Schmoller al frentede la Verein für Sozialpolitik. Muy pronto con esto y el papel en laorientación de la Hacienda por Wagner, se inició una carrera ascen-dente del sector público, que después tuvo hitos tan importantes comoel auge del intervencionismo, la aparición de la cartelización y losamagos del corporativismo, sin olvidar el constitucionalismo derivadode Weimar, en el que se encuentra inmersa nuestra Constitución dela II República de 1931, unida a un intervencionismo relacionado,por otro lado, con posturas alemanas de tan variado cuño que en su

Hacia nuevos tiempos

Juan Velarde FuertesDirector de la REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNO

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Presentación

comentario a esta Constitución, Adolfo Posada exclamaría: «¿Habre-mos hecho fascismo sin saberlo los krausistas españoles?»; la Gran De-presión y Keynes; la formulación del Estado del Bienestar a partir de1942, con, incluso, ese corolario que fue, en Europa, la PAC; por su-puesto, todo el movimiento constitucionalista que nace en la Resis-tencia y va a tener su última manifestación en nuestra Constituciónde 1978, afianzaría ese sesgo de la política económica

Su concreción la tenemos en el artículo de Schumpeter, aparecidoen marzo de 1950 en The American Economic Review con el título biensignificativo de «La marcha hacia el socialismo». Parecía que ese sen-dero era el que se iba a recorrer de modo implacable. La polémicaentre hayekianos y keynesianos se había saldado en los años cuaren-ta con una derrota aplastante de los primeros. Mises vivía oscura-mente en Estados Unidos; los escarceos para recuperar el senderoRicardo-Marx gracias a apoyaturas en Keynes abundaban, como seobserva en ensayos no solo tan sugestivos como el de Joan Robinson,sino con la que parecía la marcha impresionante de los Kalecki o losLange, y por supuesto con ese eje central ricardianomarxiano consti-tuido por Sraffa. Un librito de W. Arthur Lewis, The principles of Eco-nomic Planning (Allen and Unwin, 1949), daba la impresión de ser elmanual que los nuevos tiempos exigían. Recuerdo que, por eso, enel curso que en la década de los cincuenta me encargué de explicarPolítica Económica en la Sección de Ciencias Políticas, en la Facultadde Ciencias Políticas y Económicas de la Universidad de Madrid, lellevé como manual de clase.

De pronto, en 1967, irrumpió Milton Friedman con su ensayo, Elpapel de la política monetaria, y llegaron, a partir de 1973, dos formida-bles choques petrolíferos. Con ellos, el mensaje de Friedman triunfó ya partir de ahí cambió todo. Así, por ejemplo, la OCDE y sus paísesmiembros seguirían las pautas del Informe McCracken. Las solucio-nes por el lado de la oferta proliferaban. La marea iniciada en Eise-nach en 1872 comenzó en 1973 un rápido reflujo, con cuatro puntoscentrales: la reprivatización; la desregulación; el equilibrio presupues-tario con disminución de la presión fiscal, y finalmente, la búsquedade mercados cada vez más amplios, con aceptación, considerándoloun fenómeno positivo, de la globalización en el aspecto financiero y, enlo posible, de los mercados de bienes y servicios, como sucedía en laUnión Europea y se iniciaba en América con el TLC. La palabra «ex-ternalización», ligada a fenómenos de privatización incluso, se popu-larizó. Únase a esto la creciente exigencia de transparencia informati-va sobre la gestión de los recursos públicos. Y en eso estamos, justo enestos momentos de mediados de 2007.

Revista Española de Control Externo6

De ahí lo que Ramallo Massanet llama «el fenómeno al que se ledenomina con los términos de “colaboración”, “participación” o “aso-ciación” público-privada siguiendo la terminología anglosajona depublic private partnership (PPP)… Este sistema, originario y de gran uti-lización en Gran Bretaña, ha tenido una amplia utilización en Espa-ña que, según Eurostat, es probablemente el segundo país europeoen la utilización de este sistema». Y a partir de ahí es necesario quelos órganos de control externo se preparen para esta nueva situación.Este magnífico artículo comienza a orientarnos con oportunidad so-bre algo tan central.

En esta marcha reprivatizadora resulta fundamental en Españaobservar el papel que ha tenido el Consejo Consultivo de Privatiza-ción (CCP) en relación con esta política, iniciada en 1984, con el Go-bierno socialista González. Para aclararla todo lo posible aparece esteConsejo por acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de1996, pues se deseaba que este Consejo dictaminase si en los proce-sos de venta del sector público empresarial «se habían respetado, ono, los principios de publicidad, transparencia y libre concurrencia».De ahí el interés de este estudio de Juan R. Cuadrado Roura, un ca-tedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Alcalá que aho-ra preside el citado Consejo Consultivo. El artículo es conjunto conPedro Durá, profesor de la Universidad Complutense de Madrid. Eltexto es, en mi opinión, definitivo, si es que se quiere tener ideas cla-ras sobre el gran papel que ha tenido el CCP, muy especialmentecomo consecuencia de «las recomendaciones concretas incluidas ensus dictámenes».

Una funcionaria del Tribunal de Cuentas, que durante siete añosha trabajado en el Tribunal de Cuentas Europeo, María Luz MartínSanz, es la autora del incitante artículo «El proceso de autoevaluacióndel Tribunal de Cuentas Europeo». La cuestión de ¿quién controla alcontrolador? es crucial. En este artículo se da noticia de la decisiónadoptada, bajo el acrónimo CAF (Commun Assessment Framework), apartir de marzo de 2006, de poner en marcha «un proceso de auto-análisis, autocrítica y autoevaluación siguiendo la metodología del Eu-ropean Institute of Public Administration» (el EIPA), una fundaciónprivada de Derecho holandés sin ánimo de lucro. Así es como el Tri-bunal de Cuentas Europeo ha iniciado un trabajo de mejora «a travésde un riguroso y metódico autoanálisis», que en este artículo es estu-diado de forma excelente.

Roberto Cabaleiro Casal y Enrique J. Buch Gómez, profesores dela Universidad de Vigo, son los autores del artículo «El control externo de la contabilidad pública local en el sudeste de la Unión

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Europea». Este sudoeste abarca a Francia, Portugal y España. Eviden-temente, en estos momentos, como señalan los autores, la gestión delos recursos públicos exige una creciente «transparencia informativade las Administraciones Públicas frente a sus ciudadanos». Esta es,pues, una exigencia directamente relacionada con los nuevos tiemposde la política del mundo occidental y, por supuesto, de España. Comoseñalan sus autores, su trabajo «se centra en el análisis de las dificul-tades con las que los actuales sistemas de control externo implanta-dos en tres países del sur de Europa se encuentran para cumplir ade-cuadamente… (tales) condiciones en relación con el Sector de lasAdministraciones locales». Es digna de señalar una diferencia que seadvierte gracias a la información de este trabajo: «La estructura je-rárquica descentralizada que presentan… los Estados portugués yfrancés se ha traducido en una situación de sometimiento de las En-tidades locales al control financiero de un modo más homogéneo queel que presenta el Estado español, que se ha visto muy condicionadopor una estructura política compleja que atribuye unas determinadascompetencias a sus Comunidades Autónomas que no han sido asu-midas por igual.»

Estamos recalcando que son nuevos tiempos y que es precisa unatransparencia creciente en la gestión del sector público. Por ello, enel trabajo de los profesores de la Universidad de Oviedo, Belén Gon-zález Díaz, Antonio López Díaz y Roberto García Fernández, «La co-municación en las entidades fiscalizadoras europeas», se subraya queuna vez que las Entidades Fiscalizadoras Superiores han puesto derelieve, a través de sus informes y recomendaciones «tanto el buentrabajo de los gobiernos como las debilidades de sus estructuras ad-ministrativas», ¿cómo comunicar algo tan importante al conjunto dela sociedad? Ello es fundamental en la actual estructura democrática.Con un excelente complemento bibliográfico, los autores ofrecen unbuen trabajo empírico sobre esta cuestión en los diversos países dela Unión Europea, así como en los que cuando se redactó el artícu-lo eran candidatos –Bulgaria, Croacia, Rumanía y Turquía– de losque solo ahora Turquía permanece como posible miembro. A partirde este estudio es como se podrá entender en el futuro si la amplialabor comunicativa de las diversas entidades fiscalizadoras superioreseuropeas cala, o no, en la sociedad.

La sección de Documentación, Notas y Comunicaciones se abrecon un artículo mío, necrológico, sobre Enrique Fuentes Quintana,escrito a solicitud del Consejo Editorial, por tratarse de uno de losgrandes maestros españoles de la Hacienda Pública. A continuaciónaparece uno valiosísimo, que responde a esa preocupación ya señala-


da al hilo de los trabajos de este número, sobre cómo la labor del Tri-bunal de Cuentas trasciende hacia la sociedad española. Lo firmanFrancisco Javier Corral Pedruzo y Mª del Carmen Moral Moral, y setitula «Crónica de las intervenciones del Presidente del Tribunal deCuentas en las comparecencias en la Comisión Mixta para presentarlos resultados de fiscalización». Se continúa así una serie iniciada enel volumen de esta REVISTA, correspondiente a mayo de 2006. Susapartados hablan de modo claro su importancia: «1. Declaración so-bre la Cuenta General del Estado de 2004. 2. Moción sobre la aplica-ción de principios y normas contables uniformes en el Sector Públi-co. 3. Fiscalización del CEDEX. 4. Fiscalización de la financiaciónpública a la Real Federación Española de Fútbol. 5. Fiscalización delos procedimientos de gestión de algunos Departamentos Ministe-riales a determinados ingresos no tributarios. 6. Fiscalización de lagestión de la tesorería para el funcionamiento de los Tribunales deJusticia. 7. Fiscalización de las inversiones de la Jefatura Central de Tráfico. 8. Fiscalización de la Oficina Española de Patentes y Mar-cas. 9. Fiscalización del Organismo Autónomo Fondo de Explotaciónde los Servicios de Cría Caballar y Remonta. 10. Fiscalización de lagestión de ingresos de las Confederaciones Hidrográficas. 11. Fiscali-zación del Consejo Económico y Social. 12. Fiscalización sobre el pro-ceso de afiliación a la MUGEJU. 13. Fiscalización de la contratacióncelebrada por la Seguridad Social para el desarrollo, implantación ymantenimiento de la Administración electrónica. 14. Fiscalizaciónespecial sobre la constitución y materialización de la provisión paracontingencias en tramitación, reservas obligatorias y exceso de exce-dentes de las Mutuas. 15. Fiscalización de CERSA. 16. Fiscalización deSEACEX. 17. Fiscalización de las actuaciones de AENA en el Plan Di-rector del aeropuerto Madrid-Barajas. 18. Fiscalización de la gestiónde personal del Grupo Radiotelevisión Española (RTVE). 19. Fiscali-zación del Consorcio de la Zona Franca de Cádiz. 20. Informes de losSectores públicos autonómico y local, ejercicio 2002. 21. Fiscalizaciónde la Autoridad Portuaria de Barcelona. 22. Informe sobre la pri-vatización de Babcock Wilcox Española. 23. Informe sobre la priva-tización de INITEC. 24. Fiscalización de la Fundación Escuela deOrganización Industrial. 25. Fiscalización de la Fundación para elDesarrollo de la Formación en las Zonas Mineras del Carbón. 26. Mo-ción sobre control interno, contabilidad, gestión de personal y con-tratación de las Entidades locales. 27. Fiscalización de los Ayun-tamientos de Villablino (León) y El Puerto de Santa María (Cádiz).28. Fiscalización de la asistencia a los municipios de menor dimensiónen relación con la rendición de cuentas por las Diputaciones Provin-ciales.»

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Esa gran autoridad en contabilidad pública y enlace con la nacionalque es José Manuel Pérez Sainz ofrece en esta Sección una larga notasobre el libro de Luis Gil Herrera, La contabilidad pública y la contabili-dad nacional. Enlace micro-macro contable (Instituto de Estudios Fiscales,2006). Es una aportación que realmente amplía lo que se contiene eneste libro del profesor Gil Herrera como consecuencia de disposicioneslegales y de trabajos complementarios, como el contenido en el últimoInforme Económico Financiero que acompaña a los Presupuestos Genera-les del Estado, aparte de las coincidencias de las conclusiones con dosMociones aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas: una sobre«los procedimientos de formación, alcance y contenido de la CuentaGeneral del Estado y las posibilidades de su consolidación, conside-rando su viabilidad práctica» y otra sobre «la aplicación de principios ynormas contables uniformes en el sector público».

Este número también contiene la siempre valiosa contribución deJavier Medina Guijarro y José Antonio Pajares Giménez sobre la Le-gislación y Jurisprudencia correspondiente al primer cuatrimestre de2007, y finalmente dos largas y buenas recensiones sobre obras de in-dudable interés: una, firmada por Mª Dolores Montagud, sobre laobra reciente realizada por el Comité Científico Académico de la Ofi-cina de Cooperación Universitaria, Libro Blanco de los costes en las Uni-versidades, y otra de José Antonio Monzó Torrecillas, sobre el libro deNuria Rueda López, Análisis económico de la eficiencia pública.


ARTÍCULOSARTÍCULOS

1. INTRODUCCIÓN1

Una de las manifestaciones de la reciente evolución producida encuanto a la presencia del sector público en el sistema económico serefiere a las nuevas formas en que se prestan los servicios públicosy las nuevas vías a través de las que se financian. La progresiva pri-vatización de los objetivos e instrumentos para conseguir lo quetradicionalmente eran considerados ámbitos monopolísticos de lasAdministraciones Públicas ha encontrado un campo adecuado decrecimiento en lo que constituían formas tradicionales de contrata-ción. No se trata solo de la superación de la gestión o realización di-recta de obras y servicios por los propios entes públicos a través desus medios personales y materiales, sino también de la superaciónde la siguiente fase histórica, cual fue la contratación externa de la

El control externo en las nuevas formas de colaboración público-privada

Juan Ramallo MassanetCatedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Autónoma de Madrid.Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo

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1 Este trabajo fue presentado el 9 de julio de 2007 en el Seminario sobre «El con-trol externo de las Administraciones Públicas V: avanzando en la evaluación de po-líticas», organizado por la Audiencia de Cuentas de Canarias en la Universidad deVerano de Maspalomas.

ejecución de esas obras o servicios mediante la inversión de fondospúblicos obtenidos por vía tributaria o por la del endeudamiento2.

Nos encontramos en la actualidad ante el fenómeno al que se le de-nomina con los términos de «colaboración», «participación» o «asocia-ción» público-privada –siguiendo la terminología anglosajona de publicprivate partnerships (PPP)– y que, en una primera aproximación, pode-mos considerar como «las diferentes formas de cooperación entre lasautoridades públicas y el mundo empresarial, cuyo objetivo es garan-tizar la financiación, construcción, renovación y gestión o el manteni-miento de una infraestructura o la prestación de un servicio»3.

Este sistema, originario y de gran utilización en Gran Bretaña, ha te-nido una amplia utilización en España, que, según Eurostat, es proba-blemente el segundo país europeo en la utilización de este sistema, ha-biéndose concluido alrededor de cuarenta contratos de este tipo entreel gobierno central y empresas privadas4, sin que existan cifras concre-tas respecto de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales5.

En la implantación de estos contratos han influido, a mi entender,dos líneas de argumentos. Por un lado, los argumentos ligados a lapolítica económica de la Unión Europea, en especial a los criterios deconvergencia y al pacto de crecimiento y estabilidad; por otro lado,los argumentos más ideológicos vinculados a la función del Estado ya la relación de este con la sociedad. A ellos voy a dedicar los dosapartados siguientes, para luego analizar las características de estetipo de contratos y terminar con la posible función de los órganos decontrol externo de las Comunidades Autónomas a estos efectos.


2 Téngase en cuenta que la primera Ley de Contratos del Estado en España esla de 8 de abril de 1965, en la que se regulan los contratos administrativos de obrasy servicios públicos con carácter general y abstracto. García de Enterría, E., y Fer-nández, T. R.: Curso de Derecho Administrativo, I. Ed. Civitas. 6ª edic. Madrid, 1993,págs. 654 y ss. Eso no quiere decir, ni mucho menos, que la contratación adminis-trativa no existiese desde mucho antes, pero fragmentada y a determinados efectos,por ejemplo, al someterlos al procedimiento contencioso-administrativo, al regularlos procedimientos de selección del contratista. Parada, R.: Derecho Administrativo, I.Edit. Marcial Pons. Madrid, 2002, págs. 254 y ss.

3 Comisión de las Comunidades Europeas: Libro Verde sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones. COM(2004), 327 final, de 30 de abril de 2004, parágrafo 1.

4 Eurostat: EDP dialogue visit to Spain. Final findings. Luxembourg, june 2007, pág. 9.5 En el Informe citado en la nota anterior se hace referencia a que las autorida-

des estadísticas nacionales españolas (INE, Banco de España e IGAE) reciben, por lomenos, una vez al año información sobre este tipo de contratos realizados por los go-biernos subcentrales. Que el mercado para este tipo de contratos es amplio lo de-muestra el artículo de Francesc Joan: «El partenariat públic privat (ppp) no ès pri-vatiu dels grans municipis», en ACM, Associació Catalana de Municipis i Comarques,nº 275 (abril 2007), pág. 14.

2. LOS CONDICIONANTES DERIVADOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA DE LA UNIÓN EUROPEA

2.1. Adecuación entre necesidad e instrumento

En cada una de las distintas fases por las que ha transcurrido lacompleja evolución de la construcción europea se han ido buscan-do los instrumentos y medidas adecuadas a la finalidad perseguidaen cada una de dichas fases. Sirvan como ejemplo de ello los tres si-guientes.

1. Cuando en 1957 la CEE se configura como un mercado, el ob-jetivo de un mercado único de producción y consumo obligó a utili-zar dos instrumentos: la armonización de la imposición indirecta(Impuesto sobre el Valor Añadido e Impuestos Especiales) y el esta-blecimiento de un arancel aduanero común a toda la Comunidad.

2. Cuando a principio de los años setenta se produce un conside-rable aumento de competencias y, en consecuencia, de volumen degasto con el desarrollo de las políticas comunes, se produce la nece-sidad de acudir a nuevos instrumentos de financiación, ya que lascontribuciones estatales vigentes hasta el momento no eran ya sufi-cientes. Así aparece en 1971 el régimen de recursos propios (dere-chos de aduana e IVA, fundamentalmente), que a los pocos años yademostró su insuficiencia, lo cual dio lugar a una creciente inade-cuación de los recursos a las necesidades y a un difícil equilibrio ins-titucional entre el Consejo y el Parlamento a la hora de aprobar elpresupuesto comunitario. En el llamado «Paquete Delors I» de 1987ya se propuso la modificación del sistema de financiación comunita-ria que en 1988 desembocó en la introducción del llamado «cuartorecurso», como «ingreso complementario resultante de la aplicacióna una base, que representa la suma de los productos nacionales bru-tos a precios de mercado, de un tipo que hay que fijar en el marcodel procedimiento presupuestario en función de los ingresos de lasdemás categorías de recursos propios», con la intención de ajustarmejor los recursos aportados por cada Estado miembro a su respec-tiva capacidad contributiva6.

3. El «cuarto recurso» ha ido evolucionando de tal manera que enla actualidad constituye el principal recurso comunitario con dife-rencia, hasta el punto de que la asimetría en la naturaleza de los re-

El control externo en las nuevas formas de colaboración público-privada 15

6 Comisión Europea: Las finanzas públicas de la Unión Europea. Oficina de Publi-caciones. Luxemburgo, 2002, pág. 38. PÉREZ DE VEGA, Leonor: El recurso sobre el PNBen el marco de la financiación europea. Edit. Tirant lo Blanc. Valencia, 2003, pág. 105.

cursos en favor de las transferencias y en perjuicio de los tributospone de manifiesto la enorme distancia que existe entre el nivel degasto de la Unión y su justificación en el consentimiento del ingresopor los ciudadanos7. De ahí que se esté buscando con una cierta ne-cesidad y urgencia un «impuesto europeo» que produzca rendimien-tos suficientes y que esté asentado en el consentimiento de los ciuda-danos sujetos al pago del mismo como justificación esencial del gastocomunitario.

2.2. El pacto de estabilidad y crecimiento

El Tratado de la Unión Europea (TUE), acordado en Maastrichten diciembre de 1991, estableció dos importantes instrumentos parauna primera fase de estabilidad.

Por un lado, el mercado único para la libre circulación de bienes,personas y capitales, que se inició en 1992.

Por otro lado, el proyecto de unión monetaria con el que se que-rían superar definitivamente las tormentas monetarias que habíanacompañado a la Comunidad desde el Informe Werner de 1971 yque conoció diferentes fases hasta el Informe Delors de 1989 (ser-piente monetaria, ECU). Con esta segunda medida, la estabilidadcambiaria requirió la fijación irreversible de las paridades entre lasmonedas europeas, al mismo tiempo que la renuncia a la sobera-nía monetaria, asumida por el Banco Central Europeo dentro de laUnión Monetaria Europea (UME).

Estas dos medidas tenían un claro carácter complementario, yaque a un mercado único le iba a corresponder una moneda única conlas ventajas que, tanto para el mercado interior como para el exterior–las exportaciones en un mercado globalizado–, supone esta comple-mentariedad.

Para el acceso a la UME se establecieron los llamados criterios pre-vios de convergencia que8 los Estados miembros debían de cumplirpara dicho acceso y que abarcaban los siguientes cuatro puntos: esta-bilidad de precios, estabilidad del tipo de cambio, tipos de interés y,lo que es de mayor importancia a efectos de la presente exposición,las dos condiciones de las finanzas públicas: de un lado, el límite deldéficit público, que no podía superar el 3% del PIB, y, de otro, el lí-mite al endeudamiento público, que no podía ser superior al 60% del


7 En el Presupuesto de 2007, el peso de los distintos recursos es el siguiente:13,2% Aduanas; 15,4% IVA; 68,5% PNB, cuarto recurso; 2,7% otros.

8 Banco de España: La Unión Monetaria Europea. Madrid, 1997, pág. 40.

PIB. En este sentido, el artículo 104 TUE estableció que «los Estadosmiembros evitarán déficit excesivos», siendo regulado el procedi-miento en caso de déficit público excesivo en el Protocolo nº 209.

A mediados de los años noventa ya se vio que los acuerdos deMaastricht no estaban dando excesivos buenos resultados y que elpacto de estabilidad y crecimiento, en consecuencia, se veía puesto encuestión. En efecto, el nivel medio de déficit de los países de la UniónEuropea (UE) era del 5%, y el del endeudamiento se situaba en unnivel medio del 75%. En esta situación se vio la necesidad de un nue-vo Pacto de Estabilidad y Crecimiento, cuya negociación comenzó enla Cumbre de Dublín en 1996, tomándose el Acuerdo en Amsterdamen 1997 con intención de que entrase en vigor en 199910.

2.3. La contradicción entre estabilidad y crecimiento

De los requisitos impuestos por la política económica europea y alos que acabamos de referirnos se desprende que puede plantearsealguna contradicción entre los dos objetivos que la UE se ha marca-do, es decir, entre la estabilidad y el crecimiento de las economías na-cionales y de la Unión.

Esta contradicción se manifiesta cuando ponemos en contacto lasdos condiciones de convergencia que afectan a las finanzas públicascon otro punto: el signo de las reformas fiscales en la actual UE. Endefinitiva, nos encontramos ante los tres lados de un triángulo: 1º) laexigencia comunitaria de estabilidad, es decir, el control del endeu-


9 Los procedimientos para declarar el déficit excesivo no han sido ni mucho me-nos pacíficos. La Sentencia C-27/04, de 13 de julio de 2004, del Tribunal de Justicia delas Comunidades Europeas agudizó el debate en torno al pacto de estabilidad y cre-cimiento relativa a los procedimientos de déficit excesivo de Alemania y Francia. LaComisión, en noviembre de 2003, formuló recomendaciones al Consejo destinadas ahacer avanzar los procedimientos de déficit excesivo respecto de estos dos países. ElConsejo no dio curso a estas recomendaciones y suspendio los procedimientos de dé-ficit excesivo alegando que sus conclusiones son textos de carácter político. El Tribunalconstata que el recurso de la Comisión contra la no adopción por el Consejo de los ins-trumentos recomendados por la Comisión es inadmisible y que las conclusiones delConsejo del 25 de noviembre de 2003 respecto de Alemania y Francia quedan anula-das en cuanto a la suspensión del procedimiento de déficit excesivo.

10 Esta revisión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento fue de nuevo sometida acontrol en 2005 tras la entrada en la UE de diez nuevos miembros. Después de ello, en2006, la situación ha mejorado sensiblemente, sobre todo en la zona del euro. Por loque respecta al déficit público, si en el año 2003 la media europea era del 3%, la re-ducción en 22 países ha permitido que en el año 2006 sea únicamente el 1,6% del PIB,siendo el país de déficit más elevado Hungría, con el 9,9%, y presentando España unsuperavit del 1,8%. Por lo que se refiere al endeduamiento, el conjunto de países, en2006, alcanzaba una media del 61,7%, y donde Italia alcanzaba el 106,8%.

damiento y del déficit público; 2º) un sistema fiscal que se caracteri-za por la reducción de tipos en la imposición directa y más en las ren-tas del capital (estrategia de la competencia a la baja) que en las ren-tas del trabajo personal dependiente, y aumento de la imposiciónindirecta y de los tributos denominados causales, es decir, de los quese pagan por la utilización de una actividad o servicio público (deri-vación del contribuyente al usuario); 3º) la exigencia comunitaria decrecimiento: constante aumento de la necesidad de inversión públicaen servicios públicos esenciales, con especial incidencia en los trans-portes, y tanto para su establecimiento o construcción como para sufuncionamiento y mantenimiento.

Es evidente que hacer compatibles los tres fenómenos que se aca-ban de indicar hace necesaria la búsqueda de algún sistema que, per-mitiendo el aumento de bienes públicos, no se tenga que financiar nicon endeudamiento ni con impuestos. Esta es, a mi entender, la fun-ción que cumplen los contratos de «participación público-privada».

Una primera cuestión esencial es la de clarificar el concepto de dé-ficit público y los elementos que deban computarse para su cálculo aefectos de la estabilidad. Clarificación que solo puede hacerse desdeel punto de vista comunitario y según las prescripciones de la UE. Eldéficit público viene definido por Eurostat en el Sistema de CuentasEuropeo (SEC) de 1995, adoptado en forma de Reglamento por elConsejo el 25 de junio de 1996, en términos de capacidad o necesi-dad de financiación, diciendo que «la capacidad (+) o necesidad (–)de financiación total de la economía es la suma de las capacidades onecesidades de financiación de los sectores institucionales y repre-senta los recursos netos que la economía en su conjunto pone a dis-posición del resto del mundo (si es positiva) o que recibe del resto delmundo (si es negativa)» 11.

Pero lo importante será la consideración que se dé a las cantida-des que desembolsa la Administración Pública para saber si consoli-dan en el déficit público o si no computan a efectos del mismo. Endefinitiva, si las cantidades desembolsadas por las Administracionesson cantidades consideradas como inversiones reales o transferenciasde capital (e imputables a los Capítulos VI-VII del Presupuesto) ocomo operaciones financieras (e imputables al Capítulo VIII del Pre-supuesto: Activos financieros)12. En el primer caso, las cantidades


11 Capítulo 8, apartado 98. Este Reglamento ha tenido varias modificaciones pos-teriores en 1998, 2000 y 2001.

12 BAREA, J.: «Una nota sobre déficit público y activos financieros», en REVISTA ES-PAÑOLA DE CONTROL EXTERNO, 24 (sept. 2006), pág. 165.

computan a efectos del déficit, pues a cambio no se reciben activosrentables; en el segundo caso, la aportación pública tiene como fina-lidad recibir acciones y, luego, dividendos. Esto último es lo mismo queocurre con un préstamo, aunque cosa distinta es que luego el entepúblico renuncie a su amortización. Así pues, las operaciones finan-cieras tienen por finalidad colocar en el mercado financiero la capa-cidad de financiación (Capítulo VIII del Presupuesto: Activos finan-cieros, por ejemplo, otorgamiento de un préstamo por el Estado y suposterior devolución) o para obtener recursos para cubrir la necesi-dad de financiación (Capítulo IX del Presupuesto: Pasivos financie-ros, por ejemplo, obtención de un préstamo por el Estado y su pos-terior devolución). La importancia de la consolidación o no a efectosdel déficit público (y su consideración o no como «excesivo» por losórganos comunitarios) es lo que puede conducir a que las Adminis-traciones Públicas intenten realizar una cierta «ingeniería financiera»,consistente, en definitiva, en transformar las transferencias de capitalen activos financieros y gastos corrientes. De este modo, el pago he-cho por la Administración al concesionario durante los años en queesté vigente el contrato serán cantidades a cargo del Capítulo IV delPresupuesto: Transferencias corrientes, que no computan a efectosdel déficit.

Así, por ejemplo, la construcción de infraestructura pasa de serobjeto de un contrato de obra, con pagos parciales por certificacionesde obra o incluso con diferimiento de pago al final (conocido comosistema alemán «llave en mano»), a configurarse como una concesiónde obra pública con abonos posteriores hechos por la Administraciónen función de la intensidad de su utilización por los ciudadanos. Deigual manera nos encontramos, en el caso del arrendamiento opera-tivo, que la Administración cede terrenos a la empresa privada a laque se encomienda la construcción de un edificio con finalidad espe-cífica; una vez construido, la empresa arrienda el edificio a la Admi-nistración, que paga un alquiler (constitutivo de un gasto corrienteque no computa en el déficit), mientras que aquélla es la propietariade la obra y corre a cargo de los gastos de mantenimiento y conser-vación. Sin embargo, si la operación se hiciera a través de un arren-damiento financiero, computaría a efectos del déficit, ya que suponeuna compra del bien13.


13 Los distintos supuestos vienen recogidos en Eurostat: Manual del SEC 95 sobreel déficit público y la deuda pública. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comuni-dades Europeas. Luxemburgo, 2002, pág. 163. MARTÍNEZ MANZANEDO, R.: «La con-tabilidad de la colaboración público-privada en el contexto del Sistema Europeo deCuentas», en Presupuesto y Gasto Público, 45 (4/2006), pág. 188.

El equilibrio presupuestario que exige la UE en sus criterios deconvergencia no deja de plantear, desde otro punto de vista, impor-tantes incógnitas. Me refiero tanto a la constitucionalidad del equili-brio presupuestario como a la compatibilidad entre la existencia deun superávit presupuestario –como el que está teniendo España es-tos últimos ejercicios– y la asignación equitativa del gasto público quereclama el artículo 31.2 de nuestra Constitución14. La Constitución nireclama ni prohíbe una norma sobre contención del gasto públicoy el equilibrio presupuestario no impide la plena vigencia del artícu-lo 31.2 CE. Más compleja parece la respuesta a la segunda cuestión,pues, desde el punto de vista funcional del fenómeno financiero, losingresos públicos que produzcan superávit tienen una difícil defensaporque no hay necesidad de gasto que los justifique; si, por el con-trario, el superávit se produce o se debe a que se deja de atendercuantitativa y cualitativamente necesidades colectivas, que quedan in-satisfechas, no se cumple el precepto constitucional que obliga a atri-buir los ingresos al gasto público siguiendo un criterio de equidad.

3. ARGUMENTOS DERIVADOS DE LA CONCEPCIÓN DEL ESTADO

3.1. Estado y sociedad: las tres huidas

No se trata de traer aquí el complejo problema de la relación en-tre Estado y Sociedad, por atrayente e importante que sea, sino úni-camente de señalar cuáles son, a mi entender, los principales rasgosque caracterizan en la actualidad la actuación de la AdministraciónPública. Es evidente que nadie puede pretender que en nuestrosdías las Administraciones realicen las funciones que les tiene asigna-do el ordenamiento jurídico por sí mismas, es decir, con sus propiosmedios materiales y personales. La externalización de la ejecución deobras y del mantenimiento de los servicios es algo normal en el fun-cionamiento de nuestras Administraciones, y, a ello, se ha unido tam-bién una diferente forma de financiación de estas obras o servicios.Resumidamente se pueden apreciar tres diferentes «huidas», siguien-do la que es ya una tradicional nomenclatura.

En primer lugar nos encontramos con una huida del Estado. Elabandono o pérdida de presencia del Estado, tanto en la titularidadde intereses hasta ahora generales o fines públicos a conseguir cuan-


14 MARTÍNEZ GINER, L. A.: «El principio de justicia en materia de gasto público yla estabilidad presupuestaria», en Civitas, Revista Española de Derecho Financiero, 115(2002), pág. 471, en especial págs. 488 a 492.

to a hacerlo por sí mismo. En este sentido tenemos desde las privati-zaciones puras hasta la externalización de los servicios desarrolladospor entidades privadas en la prestación de los mencionados serviciospúblicos, o la desregulación, que supone la desaparición de normasestatales que se ven sustituidas por normas de Derecho privado porlas que se rigen, por ejemplo, las libertades básicas del mercado.

En segundo lugar, y en un camino de recorrido inverso al realiza-do desde finales del siglo XIX y gran parte del XX, está la huida del De-recho administrativo, dada la utilización, cada vez más, de institucionesde Derecho privado, como puede ser el contrato laboral o la consti-tución de sociedades mercantiles.

Esta evolución a la que se acaba de hacer referencia está muy fa-vorecida por la Unión Europea. En efecto, las privatizaciones en te-lecomunicaciones, energía o transportes son consecuencia de la pre-sión del Derecho comunitario de la concurrencia. Se da ahí también,en tercer lugar, una huida del servicio público, ya que, frente al modelohistórico del servicio público continental, la UE les exige actuar en lasmismas condiciones de concurrencia que a los entes privados15.

De esta concepción sobre la función del Estado en la que se apre-cia una clara tendencia a, diciéndolo en términos muy simples, pedircada vez una mayor presencia de sociedad y una menor presencia deEstado, se deriva necesariamente una elevada admiración por la efi-ciencia y eficacia del sector privado. De ahí que a la hora de dar fun-damento ideológico a las huidas antes mencionadas esa mayor efi-ciencia, eficacia, productividad, prácticamente se identifiquen con unamayor justicia y, desde luego, como el único camino posible.

3.2. Fungibilidad de los instrumentos de financiación pública

A lo anterior se une un último elemento, cual es un elevado gradode fungibilidad entre los elementos que constituyen la actividad fi-nanciera de los entes públicos, es decir, la actividad de obtención deingresos y de realización de gastos. Esta fungibilidad siempre ha exis-tido en un grado o en otro, y así, el cumplimiento de un fin estable-cido en la Constitución o la satisfacción de una necesidad tanto se hapodido hacer por vía de ingreso o de gasto (por ejemplo, en la pro-tección de la familia o del acceso a la vivienda a través de exencionesfiscales o de subvenciones). Al mismo tiempo no hay que perder de


15 CRUZ ALLI, J.: «Las nuevas formas de la actividad administrativa. Participación,ejercicio privado de funciones públicas y gestión privada de servicios públicos», enRevista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 302 (2006), pág. 113.

vista que las distintas clases de ingresos públicos tributarios suponenuna relación distinta entre el sujeto obligado a su pago y la actuaciónadministrativa: mientras en el impuesto se paga de acuerdo a una ca-pacidad económica del sujeto, en las tasas y contribuciones especialesse paga en función del servicio o actividad prestada por la Administra-ción. La tendencia hacia los tributos causales, es decir, aquellos cuyopago se vincula al grado de utilización del servicio público o del bene-ficio que reciben del mismo. La conclusión a la que se llega en muchoscasos es la de que el establecimiento y mantenimiento del servicio pú-blico, de un lado, lo realizan entes privados y, de otro lado, el repartodel coste se realiza entre los usuarios o beneficiarios del servicio.

4. LOS «PPP» ANTE LA EFICIENCIA Y EL DÉFICIT

En los dos apartados anteriores se han analizado una serie de con-dicionamientos que pueden ayudar a un mejor entendimiento de es-tas nuevas formas de contratación. Las nuevas fórmulas contractualesdel «ppp» evidentemente consiguen muchos de los objetivos a los quese ha hecho referencia, pero no siempre provocan la misma opinión.Recientemente se ha dicho que «no podemos olvidar, también, que elprincipio de estabilidad presupuestaria, en cuanto principio que limi-ta el gasto público, y el SEC 95, en cuanto mecanismo de contabilidadadaptado a este principio, tienen una orientación ideológica de clarosigno neoliberal y que sirven a determinados intereses que se puedenexteriorizar en la privatización del Estado... Al mismo tiempo hay unjuicio que sirve de coartada ideológico-técnica, pero que resulta bas-tante discutible a la luz de la experiencia histórica de gestión privadade infraestructuras, sobre la idoneidad del sector público como conse-cuencia de su ineficiencia... No podemos olvidar aquí que los meca-nismos que permiten la no consolidación (a efectos del cálculo del dé-ficit) suponen, al mismo tiempo, una transferencia considerable defondos públicos, aunque registrados contablemente en partidas dife-rentes, que no tienen trascendencia sobre el déficit y que, a la larga, su-ponen un mayor coste para los entes públicos porque los particularesque participan han de obtener un beneficio empresarial y, al mismotiempo, tienen el capital invertido durante un periodo largo de tiem-po». Luego este procedimiento del «ppp» no solo asegura la mayor efi-ciencia propia del sector privado frente al público, sino que tambiénasegura una operación que da lugar a una cuarta huida: la huida de laconsolidación16. En el mismo sentido se habla de la «exageración con


16 GONZÁLEZ GARCÍA, J. V.: Financiación de infraestructuras públicas y estabilidad pre-supuestaria. Edit. Tirant lo Blanc. Valencia, 2007, pág. 30.

que a veces se nos presenta la bondad de estos sistemas, como si de unaintervención empresarial altruista se tratara, cuando en realidad, a lapostre, van a desembocar en un coste financiero más elevado queaquel que habría representado la vieja forma del contrato de obras...la financiación privada implicará un mayor coste»17.

La ambigüedad entre estos dos fines (eficiencia y no consolidaciónen el déficit) es ampliamente compartida por la doctrina e, incluso,por la propia UE. Algún autor ha llamado la atención sobre la nece-sidad de «analizar si este tipo de operaciones están proporcionandolas ganancias de eficiencia prometidas, o son simplemente un instru-mento para evitar controles sobre gastos y límites de endeudamientoo para aumentar las garantías del Estado sobre operaciones priva-das»18. En ocasiones se reconoce solo uno de los aspectos: «En las úl-timas décadas se ha desarrollado un modelo de crecimiento que pro-pugna la reducción del volumen del Estado en la economía y derivala prestación directa de servicios hacia el sector más eficiente en suprovisión. Este planteamiento ha arrojado una responsabilidad cre-ciente sobre el gestor privado, involucrándole de manera activa en lagestión pública, aportando sus recursos y experiencias en aras de al-canzar una mayor eficiencia»19. También la UE apostó por los méto-dos «ppp», pero no solo como forma de financiación de los serviciospúblicos, sino también a causa de la visión «eficientista», según se po-nía de manifiesto en el modelo británico (que no hay que olvidar queal no haber accedido Gran Bretaña a la moneda única no le afectanlos criterios de convergencia y, por lo tanto, los límites de déficit ydeuda). En este sentido, la Comisión Europea, en su ComunicaciónInterpretativa de 2003, expresaba que «existe el riesgo de que la uti-lización de asociaciones público-privadas esté únicamente motivadapor la voluntad de “sacar” los gastos de capital de los presupuestospúblicos a fin de evitar las restricciones presupuestarias»... porquetambién hay que explotar «el sólido fundamento microeconómico enla medida en que lleva a un aumento de la eficiencia»20.


17 GONZÁLEZ-VARAS, S.: «Nuevos desarrollos de la idea de colaboración privadaempresarial en el ejercicio de las funciones públicas», en Presupuesto y Gasto Público,45 (4/2006), pág. 33.

18 TER-MINASSIAN, T., y RUIZ, J. L.: «Aspectos económicos de la colaboración pú-blico-privada», en Presupuesto y Gasto Público, 45 (4/2006), pág. 52.

19 RODRÍGUEZ VARELA, N.: «Perspectivas de la colaboración público-privada en laComunidad de Madrid, en Presupuesto y Gasto Público, 45 (4/2006), pág. 163.

20 Véase en VALDIVIELSO CAÑAS, A.: «El marco legal de la colaboración público-privada en el proyecto de Ley de Contratos del Sector Público», y ABELAIRA DAPENA,A. J.: «La participación privada en la financiación de infraestructuras públicas: la ex-periencia de la Generalitat de Catalunya», ambos en Presupuesto y Gasto Público, 45(4/2006), págs. 15 y 131, respectivamente.

«El éxito de estas asociaciones en muchos países –se ha dicho21– esun reflejo de las ventajas asociadas a la idea de que la inversión de ca-pital y la gestión privada pueden aliviar las restricciones fiscales sobrela inversión en infraestructuras incrementando la eficiencia. No obs-tante, no se puede garantizar que las Administraciones Públicas seanmás eficaces que el sistema de inversión pública y el suministro deservicios por las Administraciones Públicas.»

Quizá quien mejor ha resumido la situación descrita es la mismaComisión Europea cuando reconoce22 que «diferentes factores expli-can el recurso cada vez más frecuente a las operaciones de CPP. Te-niendo en cuenta las restricciones presupuestarias que han de afron-tar los Estados miembros, este fenómeno responde a la necesidadque tiene el sector público de recibir financiación privada. Otra ex-plicación radicaría en el deseo de aprovechar en mayor medida losconocimientos y métodos de funcionamiento del sector privado en elmarco de la vida pública. Por otro lado, el desarrollo de la CPP for-ma parte de la evolución más general del papel del Estado en el ám-bito económico al pasar de operador directo a organizador, regula-dor, controlador».

5. LA POSICIÓN DEL ENTE PÚBLICO

5.1. La importancia de Eurostat

Creo que ha quedado suficientemente claro que el éxito de los«ppp» se da en un «contexto en el cual muchos gobiernos europeosestán intentando minimizar los niveles contables de sus déficit pre-supuestarios y de deuda para cumplir con el pacto de estabilidad ycrecimiento». Por otra parte, «la decisión de Eurostsat puede crearincentivos a estos gobiernos para elegir formas de cooperación pú-blico-privada en vez de inversiones públicas directas, para no con-tabilizarlas como gasto público, aunque las derivadas de la colabora-ción sean más caras que las inversiones directas. También se puedencrear incentivos para una distribución de riesgos entre el sector pú-blico y el privado que no es eficiente, pero sí cumple con los requisi-tos de Eurostat»23.


21 MARTÍNEZ MANZANEDO, R.: La contabilidad..., cit. pág. 187.22 Comisión de las Comunidades Europeas: Libro Verde sobre la colaboración públi-

co-privada y el derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones. Bruse-las, 30.4.2004. COM (2004) 327 final, pág. 3.

23 TER MINASSIAN, T., y RUIZ, J. L.: «Aspectos económicos...», cit. pág. 53.

5.2. Mercado financiero

Por otra parte, el hecho de esa amplia aceptación del método su-pone necesariamente24 la existencia de un mercado maduro de gru-pos empresariales con importante liquidez dentro del mercado inter-nacional de capitales. Ello les permite unas oportunidades de negocio,es decir, de inversiones con rentabilidad a largo plazo. Esta situaciónno se daba, por ejemplo, en 1972, cuando la Ley de Autopistas, ya queen aquel momento no existía un mercado financiero desarrollado y lasempresas constructoras tuvieron que acudir al endeudamiento en di-visas pero garantizando el Estado en el Presupuesto el seguro de cam-bio, lo cual hace que el riesgo asumido sea muy diferente.

De este mercado financiero amplio y deseoso de invertir se diceque al utilizar esta vía del «ppp» «el sistema tiene que crear valorpara la Administración, tanto desde la perspectiva de lograr ahorrosrespecto del modelo clásico de financiación de la obra pública comoen su versión anglosajona Value for money, es decir, conseguir el ma-yor output con el menor input posible»25; a lo que otros llaman «reci-bir más por el mismo precio».

5.3. El deudor tiene obligación de pagar

Parece una obviedad pero hay que decirlo26: el modelo «ppp» noes una panacea para los problemas de inversión de las Administra-ciones Públicas, ni se trata de una intervención altruista de las em-presas privadas. No se puede perder de vista que: 1º) el ente públicotendrá que pagar el trabajo realizado por la empresa privada (cons-trucción, mantenimiento, etc.); 2º) el ente público queda comprome-tido a realizar unos desembolsos durante un largo periodo de tiem-po, produciendo un reparto intergeneracional de la financiación deun bien público e hipotecando los presupuestos futuros; 3º) las can-tidades para hacer frente a estos pagos constitutivos de un gasto corriente (que no consolida en el déficit), de carácter recurrente du-rante un elevado número de años, procederán o del presupuesto pú-blico, financiado por tributos, o por los usuarios del bien o del servi-cio, es decir, de los ciudadanos.


24 ROJAS URTASUN, F.: «La colaboración público privada en el PEIT», en Presu-puesto y Gasto Público, 45 (4/2006), pág. 109, y ABELAIRA DAPENA, A. J.: «La participa-ción...», cit. pág. 131.

25 ABELAIRA DAPENA, A. J.: «La participación...», cit. pág. 132.26 La doctrina lo repite con insistencia. GONZÁLEZ GARCÍA, J. V.: «Financiación de

infraestructuras...», cit. pág. 92. ROJAS URTASUN, F.: «La colaboración...», cit. PUERTACELA, M.: «Aspectos presupuestarios de la colaboración público-privada», ABELAIRADAPENA, A. J.: «La participación...», cit. todos ellos en Presupuesto y Gasto Público, 45(4/2006), págs.107, 103 y 149, respectivamente.

Otras dos conclusiones que suelen aceptarse es que esta fórmulava a producir un mayor coste si se la compara con los métodos tradi-cionales de endeudamiento directo al tiempo que disminuye noto-riamente la transparencia presupuestaria.

En cuanto al elemento anteriormente mencionado respecto alalargamiento en el tiempo de la remuneración y, en consecuencia, aque este sistema es una forma de reparto intergeneracional de la fi-nanciación de una obra pública, ya que no va a beneficiar exclusiva-mente a la generación existente cuando la obra se realiza, es una ob-servación idéntica a la que se hace cuando se analiza la deudapública, ya que también esta se devolverá (amortización y pago delinterés) a lo largo de los años con cargo a presupuestos futuros quese financiarán con los recursos tributarios de entonces.

6. LOS PRINCIPALES REQUISITOS DEL «PPP»

6.1. La complejidad del concepto de «ppp»

Las definiciones que del «ppp» encontramos tanto en la legislacióncomo en los documentos de la UE son bastante complejas y tienen uncarácter descriptivo de todas las situaciones en que se puede consi-derar que se da el supuesto de este tipo de contratos.

La legislación española vigente define el «contrato de concesiónde obra pública» diciendo que es «aquel en cuya virtud la Adminis-tración Pública o entidad de derecho público concedente otorga a unconcesionario, durante un plazo, la construcción y explotación, o so-lamente la explotación, de obras relacionadas en el artículo 120 o, engeneral, de aquellas que, siendo susceptibles de explotación, sean ne-cesarias para la prestación de servicios públicos de naturaleza econó-mica o para el desarrollo de actividades o servicios económicos deinterés general, reconociendo al concesionario el derecho de percibiruna retribución consistente en la explotación de la propia obra, endicho derecho acompañado del de percibir un precio o en cualquierotra modalidad establecida en este título» (art. 220.1 de la Ley 13/2003).

El Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público establece queconstituye una colaboración público-privada aquel supuesto en que una Administración encarga a una entidad de Derecho privado«por un periodo determinado de tiempo en función de la duraciónde la amortización de las inversiones o de las fórmulas de financia-ción que se prevean, la realización de una actuación global e integra-


da que, además de la financiación de inversiones inmateriales, deobras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determi-nados objetivos de servicio público o relacionados con actuaciones deinterés general, comprenda algunas de las prestaciones:

a) La construcción, instalación o transformación de obras, equi-pos, sistemas y productos o bienes complejos, así como su manteni-miento, actualización o renovación, su explotación o su gestión.

b) La gestión integral del mantenimiento de instalaciones com-plejas.

c) La fabricación de bienes y la presentación de servicios que in-corporen tecnología específicamente desarrollada con el propósitode aportar soluciones más avanzadas y económicamente más venta-josas que los existentes en el mercado.

d) Otras prestaciones de servicio ligadas al desarrollo por la Ad-ministración del servicio público o actuación de interés general quele haya sido encomendado» (art. 11).

En los documentos comunitarios se reconoce que no existe unadefinición propiamente dicha de este tipo de contratos y se limita aenumerar los elementos que los caracterizan (parágrafo 2 del LibroVerde de 2004):

– «La duración relativamente larga de la relación, que implica lacooperación entre el socio público y el privado en diferentes aspectosdel proyecto que se va a realizar.

– El modo de financiación del proyecto, en parte garantizado porel sector privado, en ocasiones a través de una compleja organizaciónentre diversos participantes. No obstante, la financiación privadapuede completarse con financiación pública, que puede llegar a sermuy elevada.

– El importante papel del operador económico, que participa endiferentes etapas del proyecto (diseño, realización, ejecución y finan-ciación). El socio público se concentra esencialmente en definir losobjetivos que han de alcanzarse en materia de interés público, cali-dad de los servicios propuestos y políticas de precios, al tiempo quegarantiza el control del cumplimiento de dichos objetivos.

– El reparto de los riesgos entre socio público y privado, al que sele transfieren riesgos que habitualmente soporta el sector público. Noobstante, las operaciones de CPP no implican necesariamente que elsocio privado asuma todos los riesgos derivados de la operación, nisiquiera la mayor parte de ellos. El reparto preciso de los riesgos se


realiza, caso por caso, en función de las capacidades respectivas de laspartes en cuestión para evaluarlos, controlarlos y gestionarlos.»

La esencia, a mi entender, de este tipo de contratos no se aparta deltradicional contrato de concesión, en el que el concesionario tiene queser una entidad de derecho privado no solo jurídica sino principal-mente desde el punto de vista económico. Es cierto que se combinandistintos aspectos, aunque no hagan variar la naturaleza de la rela-ción concesional. Así, los principales elementos que se combinan son:a) por el objeto, la concesión de obras y/o servicios (actuación global);b) concesión por un largo periodo de tiempo; c) reparto de riesgosentre concedente y concesionario; d) las diferentes formas de finan-ciar el objeto de la concesión.

6.2. Los riesgos

Para que los activos objeto de un contrato «ppp» se califiquencomo no-públicos y, en consecuencia, no sean registrados en el ba-lance de las Administraciones Públicas se tienen que dar dos condi-ciones, según las normas de Eurostat: que la entidad privada sopor-te el riesgo de construcción, y soporte uno de los otros dos riesgos: oel de disponibilidad o el de demanda.

1. Riesgo de construcción27. Siempre debe estar a cargo de la em-presa privada y cubre los contratiempos producidos por retraso enlas obras y el sobrecoste de la construcción. Nunca habrá un pago pú-blico por este concepto.

2. Riesgo de disponibilidad28. Con él se cubre el riesgo de que laentidad privada no tenga capacidad para proporcionar el volumen ocantidad de servicio acordado y en las condiciones pactadas. Los pa-gos públicos descenderán en la medida en que el servicio no alcanceel estándar acordado.

3. Riesgo de demanda29. Se cubre el riesgo de descenso de de-manda del servicio que dependa de factores exógenos a la calidad delservicio, como, por ejemplo, cambio de ciclo económico, competen-cia directa, nuevas tendencias del mercado.


27 GONZÁLEZ GARCÍA, J. V.: Financiación de infraestructuras..., cit. págs. 75 y 94. PRI-CEWATERHOUSECOOPERS y URÍA MENÉNDEZ: Informe sobre modelos de cooperación públi-co-privada para financiación de infraestructuras públicas. Madrid, 2005, pág. 14. PUERTOCELA, M.: «Aspectos presupuestarios...», cit. pág. 102. MARTÍNEZ MANZANEDO, R.: Lacontabilidad..., cit. pág. 194. BENITO LÓPEZ, B.: La colaboración público-privada en la pro-visión de infraestructuras públicas, ponencia presentada al II Congreso Nacional de Au-ditoría en el Sector Público. Sevilla, marzo 2006, pág. 17.

28 Autores y obras citadas en nota anterior, págs. 78, 14, 102, 195, 17.29 Autores y obras citadas en nota anterior, págs. 83, 15, 102, 196, 18.

Estos tres riesgos, expuestos en lo que es su núcleo, tienen una cau-sa de exoneración para la entidad privada cuando la disfunción quese produzca sea debida a cambios regulatorios o modificaciones de lapolítica a posteriori. A este respecto, si consideramos que este tipo decontratos es a 20 o 30 años, no sería de extrañar que se produjerancambios en el marco legal. Además, si el marco legal lo establece, el Es-tado habrá que asumir las consecuencias que se plantearán cuandohaya sido otro ente público distinto al Estado quien hubiese celebra-do el contrato.

6.3. Situación de la normativa

La normativa europea, como ya se ha indicado, es claramente fa-vorable a este tipo de contratos30.

En cuanto a la legislación española, la Ley 13/2003, de 23 de mayo,añadió un Título V al Libro II de la Ley de Contratos de las Admi-nistraciones Públicas con el nombre de «Contrato de concesión deobra pública», y en él se recogía la Comunicación Interpretativa de laComisión sobre las concesiones en el Derecho comunitario (2000/C 121/02)31. Esta es la vía por la que se puede llegar a un resultadoparalelo al del contrato de colaboración público-privado (arts. 220,221 y 225). La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas(TR 2/2000, de 16 de junio) preveía ya el contrato administrativo deobra, así como el contrato administrativo de obra bajo la modalidadde abono total del precio al final de la obra. En la actualidad se en-cuentra en trámite parlamentario el Proyecto de Ley de Contratosdel Sector Público, que incorpora al ordenamiento español la Direc-tiva 2004/18/CE, de 31 de marzo de 2004, que sí tipifica ya el contra-to de colaboración público-privado como nueva figura contractual.

6.4. El problema del equilibrio económico

El equilibrio económico de la concesión es uno de los problemasclave del contrato de concesión de obra. Va unido a los principios deriesgo y ventura del contratista, al de remuneración suficiente y alde la obtención de beneficios mínimos. El artículo 248 de la Ley ac-tual, siguiendo lo que es tradicional de la concesión, establece que «el


30 Libro Verde de contratación pública de 27.11.96; Comunicación interpretativa pu-blicada el 29.4.2000; Libro Verde de la colaboración público-privada de 30.4.2004; Direc-tiva de procedimiento para la adjudicación de contratos de 31.3.2004; Comunica-ción sobre colaboración público-privada de 15.11.2005.

31 MENÉNDEZ MENÉNDEZ, A. (Director): Comentarios a la nueva Ley 13/2003, de 23 demayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas. Edit. Thomson/Civitas. Ma-drid, 2003.

contrato de concesión de obra pública deberá mantener su equilibrioeconómico». Si bien es criticable esta norma, habrá que entenderlasiempre dentro los límites en que la jurisprudencia (Sentencia delTribunal Supremo de 25 de abril de 1986) ha mantenido su ámbito,es decir, que el equilibrio financiero de cualquier concesión es unafórmula excepcional que debe coordinarse con el principio de riesgoy ventura al objeto de impedir que la excepcionalidad se convierta enuna garantía ordinaria de los intereses y beneficios del concesionario.Eurostat, consciente de que este tipo de cláusulas sobre el principiode retribución suficiente altera de un modo decisivo el elemento delriesgo, ha establecido que estas cantidades tienen el efecto de la con-solidación a efectos del déficit. En la Comunicación Interpretativa delaño 2000, que se basa en la distinción entre contrato público de obray contrato de concesión de obra, dice que «si los poderes públicosasumen las contingencias vinculadas a la gestión de una obra, asegu-rando, por ejemplo, el reembolso de la financiación, faltará el ele-mento de riesgo. En este caso, la Comisión considera que se trata deun contrato público de obras y no de una concesión», con las reper-cusiones en la contabilidad que corresponden a aquellos contratos.

El actual artículo 248 de la Ley 13/2003, que antes se ha citado, es-tablece las causas en que este equilibrio económico se debe mantenero reestablecer a cargo del ente público. Se trata, por un lado, de loscasos de fuerza mayor, que la propia Ley concreta. Por otro, apare-cen los supuestos de modificación unilateral por la Administración–que constituyen el llamado ius variandi o factum principis–. A ellos serefieren los tres supuestos incluidos en al apartado 2 del menciona-do artículo: «que la Administración modifique las condiciones de ex-plotación, que lleve a cabo actuaciones que determinen de forma di-recta la ruptura sustancial de la economía de la concesión, o que elpropio contrato concesional prevea cláusulas de revisión de precios,de actualización de costes o de no alcanzar un umbral mínimo en laexplotación de la zona comercial».

6.5. Las formas de remuneración

En un apartado anterior se aludió a una obviedad, cual es que laobra o el servicio realizado a través de un sistema «ppp» deben pa-garse. Las formas de remuneración de estos bienes y servicios sonmuy variadas y se pueden analizar desde distintos puntos de vista:

a) Por la naturaleza económica de la aportación: dineraria o nodineraria (aportación de un solar o de un derecho de superficie),


subvención o préstamo reintegrable, con interés o sin devengo de in-tereses, por vía de los préstamos participativos.

b) Por el sujeto: aportaciones públicas de la Administración o pri-vadas por los usuarios.

c) Por el objeto a que va destinada la aportación: a un bien que vaa ser utilizado por los ciudadanos (escuela, hospital) o por la Admi-nistración, y en este segundo caso, directamente (cuartel, casa consis-torial) o indirectamente, prestando un servicio a los ciudadanos (cár-cel, juzgados).

d) Por el momento en que se hace la aportación: a la construcción(inicio, fin o durante), para el mantenimiento o explotación, al tér-mino de la concesión.

De un modo esquemático se recoge en el cuadro siguiente:


Presupuestaria

[contribuyente]

Extrapresupuestaria: Tarifa «técnica» o «dura»

[usuario]

Peaje

Tarifa

Canon

Tasa

Precio

Mixta

Extrapresupuestaria: Tarifa o peaje «blando»

+

Presupuestaria

Diferida

Directa

Peaje en sombra

Pago por disponibilidad

Subvenciones

Préstamos participativos

Directa

Indirecta

Mixta

Diferida

Complementaria: explotaciones comerciales adicionales

Peaje en sombra + pago por disponibilidad

Financiación directa + diferida

Inversiones realesTransferencias de capitales: subvencionesParticipación en capitalPréstamos participativosAvales

Peaje tarifa en sombra (criterio del uso)Pago por disponibilidad (criterio de la calidad)Derecho de superficieArrendamiento operativo

RETRIBUCIÓN

14

44

44

44

44

44

44

24

44

44

44

44

44

44

3

14

44

44

42

44

44

44

3

14

24

3

14

24

3

14

24

3

14

24

31

23

12

31

23

14

24

3

14

42

44

3

7. LOS POSIBLES ELEMENTOS PARA UN CONTROL EXTERNOEN LOS CONTRATOS DE COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA

Parece no solo razonable, sino también obligado, que todo este tipode gasto público se someta a control. Y no solo al control interno32,sino también, e incluso de manera más intensa, por los órganos de con-trol externo. Estos se caracterizan por realizar el control no solo de lalegalidad y regularidad de las cuentas, sino también de la buena ges-tión financiera de los entes públicos en punto a la eficacia, eficienciay economía de su actuación en relación, sobre todo, al gasto público.

El contrato –cualquier tipo de contrato, sea de obra, de servicio, decolaboración público-privada, de concesión de obra pública– es la víafundamental a través de la cual se ejecuta un presupuesto. Sería, pues,inconsecuente dejar al margen del control externo estas nuevas formasde contratación pública cuando, además, tienen la finalidad de servira los fines del equilibrio presupuestario33. Los órganos externos decontrol pueden, y a mi entender deben, coadyuvar mediante sus ac-tuaciones de control a la seguridad de que se cumplen las condicionespara contabilizar de un modo u otro las cantidades gastadas por la Ad-ministración como consecuencia de este tipo de contratos. Y ello sinperjuicio del control de la buena gestión a través de los tres elementosbásicos: la eficacia, la eficiencia y la economía, tal como son definidaspor las normas generales de control y por la doctrina34.


32 Como se estudia en GARCÉS SANAGUSTÍN, M.: «El control de los contratos en la co-laboración público-privada», en Presupuesto y Gasto Público, 45 (4/2006), págs. 117 y ss.

33 En el último «Informe de Fiscalización de la contratación celebrada durante elejercicio 2004 por las entidades del Sector Público Estatal sometidas a los procedi-mientos de contratación establecidos en el Texto Refundido de la Ley de Contratosde las Administraciones Públicas». Tribunal de Cuentas. Madrid, 2007. En él se hacereferencia a que se ha llevado a cabo un «análisis pormenorizado de los contratos...teniendo en cuenta los distintos tipos de contratos y formas de adjudicación, distin-guiéndose los contratos administrativos típicos –obras, gestión de obras públicas, su-ministro, gestión de servicios públicos, consultoría y asistencia y de servicios–, loscontratos administrativos especiales y los contratos privados» (pág. 10), sin que sehaga mención alguna del «contrato de concesión de obra pública», que, como se hadicho, es el que cumple la función del «ppp» en la legislación de 2003.

34 Es lo que se conoce como el «concepto de las 3 E». CUERVO-ARANGO, Mª J.;DÍAZ, Mª E.; DE LA FUENTE, C. E.; NÚÑEZ, R., y SANTOS, E. N.: «Una visión prácticade la fiscalización externa de la contratación pública», en Rev. Auditoría Pública, 41(2007), pág. 25. PIÑA GARRIDO, Mª D.: La presupuestación por programas y el control in-terno de economía, eficacia y eficiencia en España. Edit. Tecnos. Madrid, 1998. En el «In-forme de Fiscalización de la contratación celebrada durante el ejercicio 2004», cita-da en la nota anterior, la fiscalización de los contratos administrativos abarcó losdistintos momentos de «preparación, perfección y adjudicación, así como, en su caso, su ejecución, modificación y extinción» (art. 40.1 Ley de Funcionamiento del

A estos efectos se propone a continuación un esquema de los dis-tintos elementos que intervienen en la vida de estos contratos, de larelación jurídica que en ellos se contiene y de las fases por las que vandiscurriendo para localizar los objetos y ámbito del control.

A) Elementos de la relación jurídica público-privada:

1. El objeto del contrato: el pliego de cláusulas.

a) Definición de objetivos:

– viabilidad,

– ejecutabilidad,

– funcionalidad.

b) Adecuación de los índices de medición y de los indica-dores de cumplimiento.

2. Elaboración del contrato.

a) Preparación:

– idoneidad del periodo de explotación de la obra o delservicio,

– análisis de los estudios técnicos y económico-financie-ros presentados por los gestores particulares,

– análisis del equilibrio entre los riesgos transferidos yretenidos por la Administración.

b) Elección del partenaire privado:

– publicidad,

– objetividad,

– concurrencia.

c) Formalización del contrato (su adecuación a las condi-ciones contenidas en el pliego de cláusulas).

3. Desarrollo y ejecución del contrato.

a) Prestaciones del particular:


Tribunal de Cuentas), pág. 10. En cuanto al objeto de la fiscalización, se evaluó antetodo «el cumplimiento de la normativa vigente» (fiscalización de legalidad), que se com-pletó «en la medida y con el alcance que en cada subsector ha sido posible, con la va-loración del grado de eficiencia y economía alcanzado en la contratación, de acuerdocon lo establecido en los artículos 9.1 de la LOTCu y 27.1 de la LFTCu», pág. 11.

– condiciones para el establecimiento de la actividad odel servicio: tiempo y precio (ejecución pre-operacio-nal) [riesgo de construcción].

– condiciones de prestación de la actividad o servicio:cumplimiento durante todo el periodo del contrato[riesgo de disponibilidad]:

• fase operativa temprana,

• fase operativa madura.

b) Contraprestación del poder público:

– control del modo de financiación:

• subvenciones y/o préstamos reintegrables,

• tarifas abonadas por los usuarios pero establecidaspor el poder público,

• retribuciones periódicas abonadas al particular porel poder público;

– control de las modificaciones: el problema del equili-brio económico:

• cláusulas de ajuste automático,

• indexación de precios,

• revisión por causas sobrevenidas [riesgo de de-manda].

B) La contabilización de las cantidades presupuestadas en las dis-tintas clases de contratos público-privados como no pertene-cientes al sector de las Administraciones Públicas (cumpli-miento de los requisitos de Eurostat, SEC-95):

1. Clasificación como públicas de las construcciones en que laAdministración es la principal garante del riesgo de cons-trucción y/o principal responsable del riesgo de disponibili-dad o de demanda.

2. Consideración de las aportaciones de fondos públicos a pro-yectos público-privados como transacción financiera o no fi-nanciera (inversión financiera versus inversión real).


RESUMEN

Con independencia de algún lejano antecedente histórico, lasprivatizaciones de empresas públicas se iniciaron en España duran-te el primer Gobierno socialista, especialmente desde 1984. A par-tir de 1996, esta política recibió un nuevo e importante impulso, basado en el Programa de Modernización del Sector Público Em-presarial, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 1996. En dicho Acuerdo se creó el Consejo Con-sultivo de Privatizaciones (CCP), al que se asignó como funciónprincipal la emisión de un dictamen no vinculante sobre cada unade las privatizaciones que se llevasen a cabo en el futuro, redactadocon anterioridad a que la operación pudiera ser aprobada por elConsejo de Ministros. Dicho dictamen debía valorar, específica-mente, si en el desarrollo de la operación de venta se habían respe-tado o no los principios de publicidad, transparencia y libre con-currencia.

En este artículo se estudia, por un lado, la «racionalidad» de la crea-ción de este organismo y las posibles opciones disponibles en el mo-mento de su creación. Asimismo, se expone la contribución que laexistencia de este organismo ha tenido en cuanto a la limpieza y cre-dibilidad de las operaciones de privatización, además de ofrecer ma-

Racionalidad y resultados del Consejo Consultivo de Privatizaciones (CCP)

Juan R. Cuadrado RouraCatedrático de Economía Aplicada. Universidad de Alcalá.Presidente del Consejo Consultivo de Privatizaciones.Pedro Durá Profesor Titular Int. de Economía Aplicada Universidad Complutense de Madrid.

35

yores garantías a los diferentes agentes implicados en la venta de em-presas públicas al sector privado. En el texto se analizan, asimismo,algunas de las aportaciones que la actividad del CCP ha supuesto enel proceso de privatizaciones, así como las ventajas que se han deri-vado de la existencia de un organismo de este tipo.

1. INTRODUCCIÓN

Durante el mandato del primer Gobierno socialista fue cuandose inició en España el proceso de privatizaciones de empresas pú-blicas1. Las ventas de empresas que estaban en manos del Estado seimpulsó en particular a partir de 1984, cuando el Gobierno decidiódesprenderse de las empresas expropiadas al Grupo RUMASA, pero durante el periodo 1984-96 un buen número de empresas delInstituto Nacional de Industria (INI) y de la Dirección General del Patrimonio del Estado fueron también objeto de venta al sectorprivado, generalmente de carácter parcial. A partir de 1996, de lamano del nuevo Gobierno del Partido Popular, la política de priva-tizaciones inicia claramente una nueva orientación cuyo propósitoes ampliar sustancialmente el alcance de dicha política, que debíaabarcar a la totalidad de las empresas públicas (con algunas excep-ciones) y a la totalidad de su capital. En esta nueva fase de las pri-vatizaciones se creó el Consejo Consultivo de Privatizaciones (CCP)como un control adicional, en este caso ex ante, a los ya existentes,de carácter ex post (Tribunal de Cuentas e Intervención General dela Administración del Estado).

En este artículo se analiza el papel del CCP en el amplio procesode privatizaciones que se ha desarrollado en España desde 1986 has-ta la fecha (2007). Tras esta breve introducción, en el apartado 2 sedescriben las posibles opciones disponibles cuando las autoridadesse plantearon como objetivo desarrollar el amplio programa de pri-vatizaciones al que se ha hecho referencia y se valora, asimismo, la «ra-cionalidad» de la creación de un organismo como el CCP. En estecontexto, uno de los objetivos del CCP debía ser incrementar la cre-dibilidad sobre el desarrollo de las diferentes operaciones de privati-zación. Hay que tener en cuenta que se era muy consciente de que el


1 Desde el punto de vista histórico podrían citarse algunos casos puntuales de pri-vatización de empresas públicas, casi siempre de carácter parcial. En ningún casoobedecieron, sin embargo, a propósitos político-económicos de carácter general.

desarrollo de un programa de privatizaciones como el que se inició apartir de 1996 exigiría un dilatado periodo de tiempo y que, por otraparte, iba a dar lugar a múltiples operaciones de venta de empresascon características muy diferentes.

En el apartado 3 se estudia el procedimiento utilizado para rea-lizar las privatizaciones en España y las fases en las que ha venidointerviniendo el CCP. Asimismo se describen sus funciones y carac-terísticas y se comparan con algunos organismos similares existen-tes en otros países de nuestro entorno en el momento de su crea-ción.

Las diferentes vías por las que el CCP ha incidido en los procesosde privatizaciones se analizan en el apartado 4, el cual incluye una re-copilación de las recomendaciones que dicho Consejo ha ido reali-zando en sus dictámenes, y en qué medida tales recomendacioneshan contribuido a modificar la puesta en práctica de las operacionesde privatización en España.

Finalmente, el texto se cierra con unas breves consideraciones yconclusiones finales.

2. ORÍGENES Y «LÓGICA» DE LA CREACIÓN DEL CONSEJOCONSULTIVO DE PRIVATIZACIONES (CCP)

Como antes se ha indicado, el CCP se creó, en junio de 1996, for-mando parte del texto del Acuerdo del Consejo de Ministros que es-tablecía las bases del «Programa de Modernización del Sector Públi-co Empresarial del Estado»2. Los objetivos que perseguía dichoAcuerdo eran realmente ambiciosos. Como se indica en su primerpunto, se trataba de fijar las bases de un programa «que permitan elfortalecimiento de la economía de mercado, la reforma y moderniza-ción del sector público, así como la liberalización, el aumento de laeficiencia y competitividad global de la economía y la creación deempleo». Entre las acciones a emprender figuraba la reordenación de los holding en los que en aquellos momentos se integraban las dis-tintas empresas públicas del Estado, o en las que este tenía alguna participación. Se hacía asimismo referencia expresa al propósito de impulsar su privatización y se fijaban algunos criterios que debían

Racionalidad y resultados del Consejo Consultivo de Privatizaciones (CCP) 37

2 El Acuerdo se adoptó a partir de la propuesta conjunta del Ministerio de Eco-nomía y Hacienda y del Ministerio de Industria y Energía y fue aprobado con fecha28 de junio de 1996.

guiar cualquier acuerdo de venta al sector privado, ya fuera en su to-talidad o de forma parcial. Entre tales criterios se incluyeron, en pri-mer lugar, los principios de publicidad, transparencia y libre con-currencia3, cuya salvaguardia se encomendó al Consejo Consultivode Privatizaciones.

En el Acuerdo se definen los objetivos de la Sociedad Estatal de Participaciones Patrimoniales (SEPPa), que era como debía pa-sar a denominarse la Sociedad Estatal de Patrimonio I, S. A., altiempo que dicha sociedad absorbía la Sociedad Estatal de Patrimo-nio II, S. A. Asimismo se autorizó la disolución de la sociedad mer-cantil TENEO, S. A., cuyos activos y pasivos debían pasar a la Socie-dad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI). Estas entidades,SEPPa y SEPI, junto con la AIE (Agencia Industrial del Estado, pos-teriormente integrada en SEPI), se reconocían como los Agentes Ges-tores del proceso de privatizaciones que se quería impulsar, a cuyoefecto el Acuerdo estipuló el procedimiento que debería aplicarse, apartir de entonces, para llevar a cabo las ventas de empresas y lascuestiones que deberían incluirse en las propuestas de privatización.El Acuerdo estipula, asimismo, la necesidad de solicitar un informe alConsejo Consultivo de Privatizaciones que debería acompañar siem-pre a las propuestas que se elevasen al Gobierno para privatizar em-presas. Las funciones, composición y funcionamiento de este Conse-jo se definieron en el punto noveno del citado Acuerdo, al cual másadelante se hará una referencia más detallada.

Las privatizaciones antes y después de 1996

Aunque las privatizaciones de empresas públicas recibieron unimpulso muy notable a partir de mediados de 1996, conviene re-cordar –como anteriormente ya se ha indicado– que la enajenaciónde empresas que estaban en manos del Estado ya se había iniciadoalgunos años antes en nuestro país. Dentro de la etapa democráti-ca, este fue el caso de la reprivatización de buena parte de las em-presas incluidas en el Grupo RUMASA, expropiado en febrero de


3 Entre los principios a respetar se enumeran, además, los de eficiencia y econo-mía; la separación de la propiedad y la gestión de las empresas; la corrección de losdesequilibrios presupuestarios; la salvaguardia y defensa de los intereses económicosgenerales y de los intereses patrimoniales del Estado; la protección de los interesesde accionistas y terceros; la continuidad del proyecto empresarial de las empresasprivatizadas; el aumento de la competencia; la extensión de los mercados de capita-les y ampliación de la base accionarial de las empresas, y el sometimiento a controlde todas las operaciones.

19834. El grueso de este proceso se realizó en los dos años poste-riores a dicho año5, aunque la operación se prolongó todavía variosaños más.

Este comienzo de las «privatizaciones» puede considerarse comoun hecho prácticamente imprevisto, ya que no figuraba en los planesde actuación del Gobierno socialista a partir de las elecciones de19826, sino que fue una consecuencia de la decisión previa de ex-propiación de dicho Grupo RUMASA. Por tanto, cabe sostener que elcomienzo deliberado de la política de privatizaciones hay que situarloa partir de 1985, cuando el entonces Instituto Nacional de Industrialleva a cabo «desinversiones» que afectan a varios sectores de activi-dad, particularmente en el sector del automóvil. Lo que en esenciamotivó dichas decisiones fue asegurar la continuidad de algunas em-presas cuyo futuro parecía muy comprometido si no se contaba conun socio tecnológico e industrial importante, a lo que se sumaba elhecho de tener un tamaño insuficiente para poder aspirar a compe-tir a escala internacional Este fue el caso, por ejemplo, de SEAT, quese vendió al Grupo Volkswagen (75% en 1986 y 25% en 1990) y el deENASA, la antigua «Pegaso», que adquirió IVECO en 1991. Pero, ade-más, entre 1985 y 1996 se privatizaron un buen número de empre-sas que operaban en sectores muy diversos (hostelería, papel, sectornaval, bienes de equipo, etc.). Al igual que en el caso de las empresasprocedentes de RUMASA, la mayor parte de estas privatizaciones seefectuaron como ventas de activos, que en general comportaron uncoste para el Estado7. A su vez, y a través de Operaciones Públicasde Venta (OPV), durante 1986 y 1987 se realizaron algunas ventas demenor tamaño, a las que en los dos años siguientes se sumaron yaotras de gran importancia, como Endesa y Repsol, cuyas ventas suponen el inicio de la era de las grandes OPVs de empresas públi-


4 Anteriormente a la aprobación de la actual Constitución ya se contemplaba ex-presamente el supuesto de la privatización de empresas públicas. Así, en el I Plan deDesarrollo Económico y Social (aprobado en la Ley núm. 194/1963, art. 5.4) se esta-blecía la posibilidad de enajenar empresas estatales «cuando, a juicio del Ministeriocompetente..., hubieran desaparecido las causas que motivaron la creación de unaempresa nacional...».

5 De acuerdo a World Bank (1986), en el plazo de dos años, de las 800 empresasexpropiadas a RUMASA, 226 habían sido vendidas, 400 fueron liquidadas y 152 ha-bían sido devueltas a sus propietarios originales.

6 Como se recordará, dicho gobierno lo presidió D. Felipe González, y el Minis-tro de Economía y Hacienda fue D. Miguel Boyer.

7 Comín (1995) estimó en 76.000 millones de pesetas el saldo negativo de las pri-vatizaciones llevadas a cabo por el INI en el periodo 1985-1994, incluyendo los in-gresos de casi 300.000 millones de la OPV de Endesa. Telefónica, Argentaria y Rep-sol, que no pertenecían al INI, no están incluidas en dicha estimación.

cas en nuestro país, que se acelera en los primeros años de la décadade los noventa con las ventas de Argentaria, y las sucesivas ventas deacciones de Repsol, Endesa, Telefónica y Argentaria8.

Por tanto, las privatizaciones de empresas públicas no eran enabsoluto un fenómeno desconocido con anterioridad al Acuerdoque antes se ha citado, que incluyó la creación del CCP. Sin embar-go, lo que va a cambiar a partir de entonces es el carácter de dichapolítica privatizadora. Hasta entonces se trataba de una política im-plementada caso por caso, de forma que cada operación de privati-zación atendía a unas razones y justificaciones concretas. En estesentido cabe afirmar que, en último término, la idea implícita eraque para privatizar –total o parcialmente– una empresa en manosdel Estado había que justificar que esta operación tendría conse-cuencias positivas desde algún punto de vista. Por el contrario, loque implícitamente se sustenta en el Programa de Modernizacióndel Sector Público Empresarial de 1996 es que lo que hay que jus-tificar son las razones por las que una determinada empresa debe-ría continuar siendo pública. El citado Programa apostó, pues, poruna política global de venta de empresas públicas que, en principio,debería afectar a la totalidad del capital de cada empresa y a todaslas empresas públicas que no tuviesen una justificación para seguirsiendo públicas.

Las posibles alternativas para la puesta en práctica del nuevo programa de privatizaciones. Argumentos que justificaron la opción elegida

Para abordar un programa tan amplio de privatizaciones como elque se quería emprender a partir de 1986, las autoridades podíanplantearse diversas alternativas a efectos de su posible instrumentación.

– La primera podía ser aprobar una Ley general reguladora delproceso de privatizaciones. Sin embargo, el contenido de una Ley deeste tipo podría ser difícil de concretar y debería incluir las directri-ces generales que las privatizaciones tendrían que cumplir, el calen-dario a desarrollar, las empresas afectadas, etc. Esta opción contabaentonces con un cierto apoyo y existían algunos ejemplos a escala in-ternacional. El caso más influyente era, quizá, el de Francia, dondemediante una Ley se había establecido, entre otros aspectos, la listade las empresas que deberían verse afectadas por el programa de pri-vatizaciones.


8 Para un mayor detalle puede verse Gámir (1999).

La principal ventaja de esta opción es que elimina incertidumbresjurídicas sobre el proceso y permite transmitir una imagen de compro-miso del Gobierno con el proceso privatizador, lo que le proporcionacierta credibilidad. Uno de los posibles inconvenientes puede residir enel tiempo que puede exigir la elaboración y aprobación de una normade este tipo, especialmente en el caso de que el grupo parlamentario delpartido en el Gobierno necesitase llegar a acuerdos con otros grupospara lograr su aprobación. Al mismo tiempo pueden plantearse pro-blemas de rigidez y de falta de adaptación de la Ley a cada caso con-creto. En el caso de la venta de empresas públicas esto último revistegran importancia dada la gran heterogeneidad de tales empresas (ta-maño, sectores de actividad, localización de sus centros, etc.) y los va-riados contextos en los que cada una de ellas opera.

– Una segunda alternativa podía haber sido la de aprobar una Leyespecífica para cada privatización. Esta opción combina seguridad ju-rídica con adaptabilidad a cada caso concreto. Un ejemplo de su utili-zación en el caso español fue la privatización de Retevision, S. A. Noobstante, en esta opción los inconvenientes relativos al tiempo necesa-rio para la tramitación de cada ley se multiplican en relación con laopción anterior, ya que en cada operación concreta se reproduciríanalgunos problemas, entre ellos el de la obligada búsqueda de apoyosparlamentarios. Simplemente este hecho haría ya muy difícil la plani-ficación temporal y la puesta en práctica de un amplio programa deprivatizaciones.

– Por último, la tercera opción podía consistir en aprobar unas«normas de base», sin rango de Ley, en las que se incluyesen los obje-tivos, el alcance que se pretendería dar al proceso y los principios quedeberían cumplir todas las operaciones del programa de privatiza-ciones. La figura de un Acuerdo del Consejo de Ministros, que fue laelegida por el Gobierno en 1996, permite formalizar esta alternativay el texto aprobado, además de establecer los principios de caráctermás general, incluyó también alguna medida concreta, como la exi-gencia de que cada operación de privatización debía contar con, almenos, un informe externo de valoración.

Como ya se ha comentado, un aspecto importante era el anunciode que el «Programa de Modernización del Sector Público Empresa-rial» tenía «vocación de globalidad», una opción que ofrecía induda-bles ventajas, aunque también algunos posibles inconvenientes. En-tre sus ventajas destaca la rapidez de su aprobación y la flexibilidadde aplicación a cada operación concreta. Es decir, prácticamente po-día ponerse práctica una vez tomada la decisión. Esta rapidez y, so-bre todo, certidumbre de aplicación pueden y suelen ser característi-


cas particularmente importantes en algunos momentos9. Entre susinconvenientes habría que citar al menos dos:

a) la posible incertidumbre jurídica, y

b) la posible falta de credibilidad en cuanto a la implementacióndel programa y/o en relación con el cumplimiento de sus principios.

En el caso de España, el primero de estos dos problemas o inconve-niente no parecía que tuviese que afectar de forma significativa al de-sarrollo del proceso definido en el Programa. Esto es así porque el Tri-bunal Supremo, en una sentencia de 30 de diciembre de 1991, habíazanjado la posible incertidumbre sobre si era necesario que las privati-zaciones se aprobaran por Ley. Hay que tener en cuenta que la Ley dePatrimonio del Estado de 1964 establecía que cuando se enajenara me-nos del 10% del importe de la participación total del Estado en una em-presa se requería únicamente un acuerdo del Consejo de Ministros, pero que cuando se tratase de una cuantía superior era necesaria suaprobación por Ley. Posteriormente, tanto en la Ley General Presu-puestaria de enero de 1977, como más tarde en el Real Decreto Legis-lativo 1091/1988 por el que se aprueba el Texto Refundido de la LeyGeneral Presupuestaria, se estableció que los actos que ocasionaran lapérdida de la posición mayoritaria del Estado en las sociedades mer-cantiles en las que este tuviera una participación mayoritaria debían serobjeto de acuerdos por parte del Consejo de Ministros.

Con estas disposiciones había que entender que implícitamentequedaba derogada la previsión de la necesidad de una Ley específicapara aprobar este tipo de actos o decisiones. Sin embargo, tambiénexistía alguna interpretación de signo contrario hasta que, como seha indicado, el Tribunal Supremo se definió en 1991 en contra de lanecesidad de la existencia de la autorización por Ley. De hecho, estasituación pudo facilitar que el Programa de Privatizaciones que com-portaba el Acuerdo del Consejo de Ministros, al que nos hemos venidorefiriendo, estableciese no solo los criterios para proceder a la venta deempresas públicas, sino que la aprobación de las mismas solo requeri-


9 Recuérdese que a mediados de 1996 se estaban elaborando los PresupuestosGenerales del Estado para el año 1997. Estos Presupuestos eran clave para el cum-plimiento de los requisitos de los acuerdos de Maastricht para avanzar hacia la in-troducción del euro, ya que el «examen» que España debía superar para ser o noaceptada en cuanto a la adopción de la nueva moneda se realizaría en la primeraparte del año 1998 con datos cerrados del año 1997. Como es conocido, entre los re-quisitos se encontraba el de un límite máximo del endeudamiento público (60% delPIB), en cuya reducción o ajuste podrían influir los ingresos obtenidos por las gran-des privatizaciones (que asimismo podían favorecer la reducción del déficit presu-puestario, aunque de una manera más indirecta y solo parcialmente).

ría, en último término, un Acuerdo específico del propio Consejo deMinistros, caso por caso.

El segundo de los inconvenientes señalados era la hipotética faltade credibilidad debido a la falta de «compromiso» del Gobierno conel Programa de Privatizaciones. De hecho, en la experiencia interna-cional ha sido relativamente frecuente que cuando un Gobierno de-claró su intención de llevar a cabo un determinado programa –ya seade privatizaciones o de otra naturaleza–, dicho compromiso fuerapaulatinamente perdiendo impulso ante la creciente oposición de losdiferentes grupos implicados y la débil voluntad del llevarlo a cabo.

Este no fue el caso español en 1996, ya que el Gobierno situó la po-lítica de privatizaciones como uno de los puntos clave de su políticaeconómica y realizó importantes y firmes declaraciones desde el prin-cipio y al más alto nivel. Además, lo cierto es que el programa se em-pezó a poner en práctica de una manera relativamente rápida e in-tensa, como una señal clara del compromiso de las autoridades.

En todo caso, todavía se planteaban problemas de credibilidadcon la «forma» o la manera de implementar las privatizaciones, locual reviste importancia, ya que influye en las expectativas de los di-ferentes tipos de agentes implicados, como los potenciales compra-dores, asesores, etc. Como se ha señalado ya, el Programa de Privati-zaciones estableció una serie de principios que serían de aplicación entodas las operaciones de privatización. Esta forma de actuar tiene laventaja de que permite cierta flexibilidad de adaptación a dichosprincipios ante operaciones muy diferentes, pero precisamente porsu carácter general pueden alimentar problemas de credibilidad alser ampliamente interpretables y «adaptables» según las necesidades.

Para enfrentarse a este problema, junto con otros objetivos comoel de contribuir al incremento del sistema de garantías de las privati-zaciones que fueran llevándose a cabo, se creó el Consejo Consultivode Privatizaciones (CCP).

A estos efectos se estableció que el CCP debería elaborar un in-forme sobre todas y cada una de las operaciones de privatizacióncuando se solicitase la autorización final del Gobierno para su adju-dicación. Informes que, si bien no son vinculantes, se hacen públicoscon anterioridad a que el Consejo de Ministros adopte la decisión de-finitiva. En la práctica, el CCP no tendría ni tiene capacidad de im-pedir que las operaciones se aparten de los principios contenidos enel Programa de privatizaciones, pero sin duda alguna incrementa el«coste» de su incumplimiento y refuerza la necesidad de que todo el procedimiento encaminado a que el Estado se desprenda de la to-talidad o de una parte de la propiedad de cada empresa pública se


realice con transparencia, publicidad y facilitando la libre concurren-cia de los posibles compradores. Por tanto, desde este punto de vista,la existencia del CCP y sus preceptivos informes previos debían en-tenderse como un instrumento o una vía para incrementar la credi-bilidad de las operaciones de privatización.

Asimismo, es indudable que la existencia del CCP puede contribuircon sus dictámenes a incrementar la homogeneidad en la interpreta-ción de los principios aplicables a las operaciones concretas de privati-zación. Esto es importante, ya que en el momento en que se crea elCCP existían al menos tres organismos gestores del proceso de privati-zaciones, los cuales a su vez estaban adscritos a varios Ministerios.

Lo expuesto ha permitido mostrar el contexto y las razones quemotivaron la creación del CCP de la nueva etapa de las privatizacio-nes iniciada en España en 1996. En el próximo apartado se analizancon mayor detalle sus características, las funciones que tiene asigna-das y su composición, así como su comparación con otros organismosde similares características en otros países.

3. CCP: FUNCIONES, OBJETIVOS Y ÓRGANOS SIMILARES

Como se ha comentado, el «Programa de Modernización del SectorPúblico Empresarial del Estado» define los principios según los cualesdeberán actuar los distintos agentes implicados en los procesos de pri-vatización, a la vez que introduce algunos rasgos novedosos en la polí-tica de privatizaciones. Entre ellos hay que destacar los siguientes:

– Se establece un marco general para las privatizaciones que incluyealgunas directrices que deberán seguirse en el diseño y la ejecuciónde las operaciones concretas de privatización, así como la filosofía ylos principios en los que se deberá desenvolver el programa de pri-vatizaciones en su conjunto.

– Se pretende profundizar en el proceso realizando privatizacionestotales en las que la gestión de las empresas se traspase por completoal sector privado.

– La iniciativa y las principales decisiones recaen en los AgentesGestores10 –es decir, en los accionistas– y no en la dirección de las em-presas, como se hizo en el pasado. Con ello se pretende conseguiruna mayor coordinación del conjunto del proceso.


10 Es decir, los tres Agentes Gestores a los que ya se ha hecho referencia anterior-mente: la Sociedad Estatal de Participaciones Patrimoniales (SEPPa), la Sociedad Esta-tal de Participaciones Industriales (SEPI) y la Agencia Industrial del Estado (AIE).

– El incremento del sistema de garantías en las privatizaciones es unaparte esencial del programa. Entre otras medidas relacionadas coneste tema se encuentra la creación del CCP.

Las funciones que se asignan a este Consejo son dos:

• Informar sobre todas las operaciones concretas de privatización, al objetode dictaminar si tanto a) el proceso de privatización como b) la pro-puesta concreta de venta realizada por el Agente Gestor correspon-diente se acomodan a los principios de publicidad, transparencia y li-bre concurrencia (punto 1.A del apartado noveno del ACM).

• Informar sobre cuantas cuestiones puedan serle planteadas por partedel Gobierno, de la Comisión Delegada del Gobierno para AsuntosEconómicos o de los Agentes Gestores durante el proceso de privati-zaciones (punto 1.B del apartado noveno del Acuerdo del Consejo deMinistros antes referido).

El CCP está compuesto por su Presidente y un máximo de ochoVocales, nombrados «entre personas de reconocido prestigio», y estádotado de una especial naturaleza, que hace que no esté integrado je-rárquica o funcionalmente en la Administración. Por otra parte, elCCP tiene un carácter puramente consultivo, con capacidad de au-torregulación y autonomía funcional, y sus integrantes actúan con to-tal independencia en el cumplimiento de sus fines.

El Gráfico 1 muestra el procedimiento a seguir en cada una da delas privatizaciones, de acuerdo con lo establecido en el «Programa de Modernización del SPE del Estado», y muestra, asimismo, el pa-pel que realiza el CCP. Queda claro que no interviene propiamenteen el proceso privatizador, sino que realiza un seguimiento del mis-mo y emite un informe, no vinculante, que necesariamente debe figurar en la propuesta que finalmente se realice al Consejo de Mi-nistros.

Los Agentes Gestores (en la actualidad solo la SEPI, puesto que tan-to la SEPPa como la AIE han desaparecido) tienen la iniciativa del pro-ceso. Son ellos quienes deben proceder a la selección de «Asesores»11 y


11 Dentro del término genérico «asesores» se incluyen las diferentes entidades (Ase-sor Financiero, Valoradores, Coordinadores Globales, Asesores Legales, Agencias dePublicidad, etc.) distintas del accionista que pueden participar en los procesos de pri-vatización. Según las características de la operación de la que se trate participarán di-ferentes figuras, pero, normalmente, en toda operación de privatización existirá al me-nos uno de estos asesores. Así, en las actuales OPVs es necesaria la existencia de unCoordinador Global, y en las operaciones que no se realicen a través de los mercadosde valores, normalmente existe al menos un asesor financiero (cuando a lo largo de este artículo se utilice el término genérico «asesor» se referirá a esta última figura).

1442443

también son quienes diseñan la operación, para lo cual reciben, en sucaso, la asistencia de los asesores seleccionados. En esta fase de diseño,el Agente Gestor puede realizar, si lo considera necesario, consultas pre-vias con el CCP para conocer su opinión sobre aspectos concretos de laoperación, algo que de hecho ha ocurrido en diversas operaciones deprivatización, como se comentará en el apartado siguiente.

Una vez que el Agente Gestor ha concluido el proceso de seleccióndel comprador elabora su propuesta de adjudicación, que es enviada,junto con todo el expediente, al CCP para que este elabore su dicta-men. El CCP emite su dictamen, en el cual, una vez analizado cada caso, se pronuncia específicamente sobre el cumplimiento de los prin-cipios de publicidad, transparencia y libre concurrencia, tanto en el


GRÁFICO 1. PROCEDIMIENTO PARA REALIZAR LAS PRIVATIZACIONES

Agente Gestor

Propuesta de

privatización

Aprobacióndefinitiva

Ejecución de laprivatización

Consultasprevias

(en su caso)

Proceso de selección«Asesores»

(Valoradores, CoordinadoresGlobales…)

Dictamen

Informe deAuditoría

Consejode Ministros

CCP

IGAE

proceso de preparación de la privatización (selección de los «asesores»,diseño, valoradores, etc.) como en la propuesta concreta de venta. Este dictamen, junto con la propuesta de privatización del Agente Ges-tor, se eleva al Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro deEconomía y Hacienda, quien, si así lo considera procedente, someterála propuesta recibida, junto con el informe del CCP, a la Comisión De-legada del Gobierno para Asuntos Económicos para su posterior apro-bación definitiva por parte del Consejo de Ministros.

Así pues, la principal tarea del CCP se realiza con anterioridad ala adopción de la decisión final, siendo por tanto un control ex-ante.Sin embargo, el papel del CCP en el proceso no finaliza en esta fase.Con posterioridad a la ejecución de la operación, y sin perjuicio de lafunción del Tribunal de Cuentas y de otros órganos de la Adminis-tración, se realizará una auditoría sobre el desarrollo de cada opera-ción, que también es remitida al CCP.

La creación del CCP español no era en su día un caso atípico, sino que en algunos países europeos funcionaban ya con anterioridadalgunos organismos de características similares. Así, por ejemplo, enFrancia, Italia, Alemania y Portugal han existido y existen organis-mos que también emiten informes sobre los procesos de privatizacióncon anterioridad a la toma de la decisión final (esta labor ex ante es si-multánea con el control ex post realizado por otros organismos de lasrespectivas Administraciones). En el caso británico no existe, sin em-bargo, este tipo de control ex ante, y la National Audit Office realizasolo un control ex post.

Entre los organismos con funciones ex ante de los países antes cita-dos se producen coincidencias en cuanto a su composición y al ori-gen gubernamental del nombramiento de sus miembros. En el casode Italia, por ejemplo, funcionaba el Comitato Permanente di Consulen-za Globale e di Garantia (creado en 1993), integrado por el DirectorGeneral del Tesoro y por cuatro expertos independientes, nombra-dos entre profesores universitarios, abogados del Estado, magistra-dos, etc. Una estructura semejante existía en el caso francés. La elec-ción de los miembros de la Commission pour les Privatisations francesa–compuesta por siete miembros– debe fundamentarse en criterios decompetencia, debidamente justificados, atendiendo esencialmente asu experiencia en materia económica, financiera y jurídica, y tratan-do de garantizar la pluridisciplinariedad de la misma. En ambos ca-sos los nombramientos se realizan por parte del Ejecutivo.

En Portugal existía en aquel momento la Comissâo de Acompanha-mento das Reprivatizaçoes. La elección de sus miembros –nombrados


por Orden Ministerial– se fundamenta en criterios de competencia,debidamente justificados, entre personas independientes, atendien-do esencialmente a su experiencia en materia económica, financieray jurídica y garantizando la pluridisciplinariedad de la Comisión.

Otro importante punto en común entre los modelos definidos enlos distintos países es que, en la mayoría de ellos, los informes queemiten tienen carácter consultivo, esto es, no son vinculantes para losGobiernos ni para terceras personas. La excepción a esta regla gene-ral la marca el caso francés con relación a algunos aspectos concretossobre los que debía informar, como sucedía, por ejemplo, en el casode la fijación de un valor mínimo en las operaciones de privatizaciónllevadas a cabo por el Gobierno. En la gran mayoría de los temas, laopinión emitida por estos «Consejos de Privatizaciones» –incluido elcaso francés– no tiene un carácter vinculante.

Por tanto, la decisión del Gobierno de crear el CCP dotaba a nues-tra política de privatizaciones de un instrumento similar a los que enaquel momento ya existían en algunos países de nuestro entorno,orientados a incrementar el sistema de garantías del proceso privati-zador. Dichos organismos no solamente han introducido mayores ga-rantías, sino que han contribuido a la mejora continua del diseño y laejecución de las operaciones de privatización, si bien en varios casoshan registrado cambios o han ido quedando en un segundo plano.

4. INFLUENCIA DEL CCP EN LOS PROCESOS DE PRIVATIZACIONESDESARROLLADOS A PARTIR DE 1996

Valorar la influencia que un organismo como el CCP ha podidoejercer sobre los procesos de privatización no constituye, sin duda,una tarea fácil. Entre otras razones porque para efectuar una eva-luación de dicha influencia o de sus efectos positivos sería necesariorealizar determinados supuestos sobre cómo habrían evolucionadolos sistemas de privatización y las privatizaciones mismas si dicho ór-gano no hubiera existido. El propósito de este apartado es aportar,en todo caso, algunos elementos que permitan mostrar qué tipos deinfluencias y efectos ha impulsado el CCP, como organismo consulti-vo, en la evolución de los sistemas utilizados para la venta de las em-presas públicas en España.

Como es obvio, la vía más importante para mostrarlo será analizarlas recomendaciones que se han incluido en sus informes, pero tam-bién existen otras que, a menudo, actúan con anterioridad a que seemita el dictamen del CCP. Entre estas últimas podríamos citar tanto


las consultas previas en las que el CCP ha emitido y emite su opiniónsobre aspectos que le son consultados, como el mero conocimientopor parte de quienes participan en las operaciones de privatizaciónde que el CCP emitirá en su día un informe sobre la operación, en-juiciando si se han cumplido los principios de transparencia, publici-dad y libre concurrencia. Estas otras vías pueden tener –y de hechohan tenido– efectos prácticos importantes a través de las expectati-vas que generan en los diferentes agentes implicados en los procesosde privatizaciones, donde se incluyen no solo los Agentes Gestores, sino las entidades que asuman tareas de asesoramiento a dichosAgentes, las que realicen valoraciones de las empresas y, por supuesto,los potenciales compradores de las mismas, que también pueden con-siderar salvaguardados sus derechos a ser informados por igual y aque la decisión final adoptada responda a un análisis, lo más objetivoposible, de todas las ofertas presentadas.

De acuerdo con lo anterior, las vías de influencia del CCP sobre losprocesos de privatización pueden agruparse en cuatro grandes blo-ques:

a) existencia del CCP;

b) consultas previas;

c) recomendaciones que tienen un impacto en la misma privati-zación en la que se realizan, y

d) recomendaciones con un resultado en operaciones posteriores.Seguidamente se examina cada uno de ellos.

A continuación se aportan algunos elementos y hechos que sus-tentan la efectiva influencia que el CCP ha tenido en las privatizacio-nes llevadas a cabo en los últimos años.

a) Existencia del CCP

La mera existencia de un organismo como el CCP, encargado de ve-lar por los principios de publicidad, transparencia y libre concurrenciaen los procesos de privatización, puede ejercer una clara influencia so-bre los diferentes agentes implicados en las operaciones de privatiza-ción (Agentes Gestores, Asesores, posibles compradores, etc.).

Así, por ejemplo, los Agentes Gestores son conocedores de quetanto las fases de diseño y la elección de asesores como la de selecciónde comprador van a estar sometidas posteriormente a la revisión delCCP antes de que el Consejo de Ministros adopte su decisión. Estecontrol adicional puede contribuir a que los Agentes Gestores actúen


con un mayor grado de autodisciplina al preguntarse con antelación,por ejemplo, cuál será la opinión del CCP sobre determinados as-pectos; asimismo, el hecho de que vaya a producirse dicho controlotorga a dichos Agentes Gestores un mayor «poder de negociación»en relación con otros agentes y sujetos implicados, como los asesoresy los propios compradores.

Por otra parte, no cabe duda de que la existencia del CCP influyeen las expectativas de los agentes económicos en relación con las ope-raciones de venta de empresas públicas al dotar de mayor credibili-dad al sistema. Así, las entidades financieras pueden ver incrementa-da su confianza en la resolución de los concursos, lo que incentiva suparticipación. Téngase en cuenta, por ejemplo, que los baremos quegeneralmente se utilizan para seleccionar a los agentes no son públi-cos, o al menos no lo son en todos sus detalles, por lo cual cuandouna entidad financiera no gana un concurso no llega a conocer conexactitud las razones por las que quedó descartada. Sin embargo, laexistencia del CCP y la revisión que este organismo efectuará de las decisiones tomadas supone contar con una garantía de mayor ob-jetividad.

Del mismo modo, los potenciales compradores se ajustarán enmayor grado a las Bases del proceso y tendrán una expectativasmenores de que se les vaya a admitir comportamientos no contem-plados en dichas Bases, incluso en el caso de que puntualmente pu-dieran beneficiar al vendedor. El ejemplo más típico es el de la presentación de una mejora de la oferta fuera del plazo establecido.Esto puede ser importante, ya que el hecho de que los potencialescompradores asignen una probabilidad elevada a que en un mo-mento posterior podrán mejorar su oferta tiene unas repercusionesmuy negativas sobre el ingreso esperado del vendedor, dado queprovoca que se presenten pujas más reducidas. Por tanto, si la exis-tencia del CCP consigue eliminar o disminuir la percepción de queestas mejoras posteriores podrán ser admitidas, su propia existenciaestá contribuyendo a que, en promedio, se incrementen los ingresosgenerados por la venta de empresas públicas (ver McAfee y McMi-llan, 1987).

La presencia de un organismo con las características del CCP tam-bién ha podido contribuir a reducir el «riesgo político» de que se pro-dujesen operaciones de privatización con una escasa transparencia,de la que pudieran beneficiarse determinados intereses concretos, locual no solo es posible en la adjudicación final de la venta, sino enbastantes decisiones intermedias. De hecho, cabe subrayar que, a pe-sar del intenso proceso de privatizaciones realizado en España, prác-


ticamente no ha existido ninguna operación a la que los medios decomunicación hayan puesto de relieve irregularidades debido a cau-sas relacionadas con la selección de los adquirentes12.

Indudablemente, el mérito principal corresponde a la labor reali-zada por los Agentes Gestores, pero la participación de organismosde control como la IGAE (ex post), el Tribunal del Cuentas (ex post) oel CCP (ex ante) también han contribuido a estos resultados.

b) Consultas previas

Como se ha indicado en el apartado anterior, a lo largo de las di-ferentes fases del proceso de venta –diseño de la operación, selecciónde asesores, elaboración de las bases, convocatoria a los posibles com-pradores, selección del comprador, etc.– los Agentes Gestores, si asílo estiman oportuno, pueden solicitar la opinión del CCP sobre al-gunos temas o cuestiones específicas a efectos orientativos y/o paraevitar posibles discrepancias posteriores. Estas consultas intermediasse tramitan de acuerdo con lo indicado en el punto 1.B del ya citadoapartado noveno del Acuerdo del Consejo de Ministros y ha servidopara que el CCP pudiera atender numerosas consultas intermediasrelacionadas con algunos procesos de privatización concretos.

Algunos ejemplos de operaciones en las que se ha recurrido a es-tas consultas intermedias, aunque con unas características muy dife-rentes en cada caso, son las siguientes: Retevisión, Aceralia, Barreras,Productos Tubulares, Iberia, LM Composites, Santa Bárbara, Turbo-2000, Ebro-Puleva o Navalips.

Estas consultas han sido de gran interés y utilidad para ambas par-tes. Desde el punto de vista del CCP, son útiles porque le permite ob-tener un mayor conocimiento de la operación con anterioridad a larecepción del expediente. Este hecho facilita y acelera la posterioremisión del dictamen. Además, en aquellos casos en los que las reco-mendaciones del CCP se hayan tenido en cuenta se evita su trata-miento adicional o cualquier discrepancia que tuviera que figurar enel informe final.

Por su parte, a los Agentes Gestores les ha permitido contar con laopinión del CCP sobre algún aspecto concreto de una operación, noen la fase final de ejecución, sino antes de iniciarla o durante el trans-curso de alguna de las fases intermedias.


12 Si bien sí ha ocurrido debido a causas laborales o en cuanto al de cumplimientoposterior de los compromisos.

Aunque esta labor a menudo no quede reflejada en los dictáme-nes del CCP, en algunas operaciones privatizadoras ha sido una tareaintensa e importante, permitiendo que las recomendaciones del CCPse aplicasen en el propio proceso de privatización en curso.

c) Recomendaciones que tiene un impacto en la mismaprivatización en la que se realizan

La principal vía por la que actúa el CCP es a través de las recomen-daciones que ha incorporado sucesivamente a sus dictámenes. De he-cho, estas recomendaciones han influido de manera progresiva en eldiseño y ejecución de las operaciones de privatización en España.

Hay que subrayar, sin embargo, que en bastantes casos las reco-mendaciones realizadas en una operación concreta no pueden apli-carse en esa misma operación, sino que será conveniente tenerlas encuenta y adoptarlas en sucesivas operaciones. Esto se debe a que enel momento en que el CCP emite el dictamen algunas decisiones –porejemplo, la selección de asesores– ya se ha llevado a cabo. En estos ca-sos, la única manera de aplicarlas sería la repetición de dicha fase, locual solo estaría justificado en aquellas ocasiones en las que clara-mente no se tuvieron en cuenta los principios de publicidad, trans-parencia y libre concurrencia. De hecho, lo más frecuente ha sidoque las recomendaciones que el CCP realiza en el dictamen sobreuna operación concreta se vayan teniendo en cuenta y se pongan enpráctica por parte de los Agentes Gestores en las posteriores opera-ciones de privatización.

A pesar de lo que se acaba de señalar, hay que destacar tambiénque en diversas ocasiones las recomendaciones del CCP han podidoaplicarse en el mismo proceso en el que se han emitido. A continua-ción se citan algunos ejemplos, de naturaleza muy diversa.

En la venta de Sefanitro, el Agente Gestor estimó que al ser unaempresa que cotizaba en Bolsa no era necesario realizar un informede valoración externo. El CCP argumentó que, a pesar de contar consu cotización, era muy recomendable disponer cuando menos de uninforme externo de valoración debido a la escasa liquidez con la quecotizaba el valor en Bolsa. Como consecuencia de ello, el Agente Ges-tor encargó la realización de dos informes de valoración que estuvie-ron disponibles con anterioridad a la remisión del expediente y lapropuesta de venta al Consejo de Ministros.

En la operación de privatización de Tabacalera, el Agente Gestorhabía diseñado una OPV en la que existía un tramo especial reser-vado a los estanqueros. El CCP argumentó en su informe que no


encontraba una justificación para la existencia de dicho tramo espe-cial, y el Agente Gestor modificó el diseño inicial de la OPV obvian-do incluir dicho tramo en la misma.

Por su parte, en la venta de Inima el Agente Gestor había per-mitido que los finalistas pudiesen mejorar sus ofertas en varias oca-siones. Sin embargo, el CCP consideró que, ante la falta de formali-zación de la operación, debía recomendar, por un lado, que este tipode operaciones contaran con unas «Normas o Criterios Básicos» quecontuvieran las Bases por las que se regía el proceso de venta y, porotro lado, que se abriera un nuevo y último plazo en el que los can-didatos pudiesen presentar su oferta final. El Agente Gestor aceptóesta recomendación, que no solo se aplicó en la propia operación deprivatización de Inima y que dio lugar a abrir un nuevo plazo parapresentar ofertas, sino que se tuvo en cuenta en otras operacionesposteriores en las que dicha recomendación se tuvo muy en cuentaen la elaboración de las Bases.

En la operación de venta de LM Composites existían compromi-sos previos entre los accionistas que dificultaban una venta competi-tiva. A pesar de estas dificultades y de las escasas perspectivas queofrecía el mercado para privatizar dicha empresa, el CCP recomen-dó que se realizase un proceso más abierto a la competencia en el quese incentivara la libre concurrencia de oferentes. Como consecuenciade ello, el Agente Gestor puso en marcha este tipo de procedimientoy la operación de venta se hizo con la necesaria transparencia, publi-cidad y concurrencia de oferentes.

d) Recomendaciones que tuvieron resultados en operaciones posteriores

Como se ha comentado, la principal vía de influencia del CCP esla que se ha derivado de las recomendaciones incluidas en sus dictá-menes. A su vez, dentro de esta vía lo más frecuente es que se inclu-yan recomendaciones que, estando basadas en la experiencia de laoperación analizada, deberían tenerse en cuenta para mejorar otrosprocesos de venta en el futuro.

En este sentido, la principal labor del CCP ha consistido en tratarde profundizar y mejorar de forma continua las prácticas de privati-zación desde el punto de vista de los principios de publicidad, trans-parencia y libre concurrencia. Así, cuando se analiza la evolución a lolargo de los años de la existencia del CCP se observa que algunas re-comendaciones se han adoptado en un plazo relativamente breve,mientras que otras han precisado un mayor tiempo para su imple-mentación.


Entre las recomendaciones que han tenido mayor efectividad cabecitar algunas de clara importancia, como: la necesidad de diferen-ciar y separar claramente las funciones del asesor y la de los valora-dores; la conveniencia de que el asesor sea independiente de los colocadores en las OPVs; el incremento de la importancia del crite-rio del precio en relación con otros posibles criterios al constituir elelemento más objetivo en la ponderación de los baremos para elegira los asesores; la intensificación de la publicidad en los procesos deventa diferentes a las OPVs; la no eliminación de candidatos en lasfases previas, a menos que exista una importante justificación; la eli-minación de las fases de renegociación entre candidatos; la necesidadde contar con unas Bases que rijan los procesos de venta; la utiliza-ción del sistema de valorar solo la oferta económica una vez que sehan superado unos requisitos mínimos, etc.

El Cuadro 1, que se incluye a continuación, recoge de forma sin-tética una amplia referencia de las recomendaciones que el CCP haido emitiendo a lo largo de sus dictámenes, muchas de las cuales seincluyeron en varios dictámenes. Dicho cuadro se basa en lo publica-do en el Informe de Actividades 2003 del CCP, aunque ha sido revisadoy puesto al día.


RECOMENDACIÓN OBSERVACIONES

1.] RECOMENDACIONES SOBRE LA SELECCIÓN DE ASESORES.

CUADRO 1. RECOPILACIÓN DE LAS RECOMENDACIONES REALIZADAS POR EL CCP

1.1. Evitar las adjudicaciones directas en la se-lección de asesores.

1.2. Sobre la preselección de las entidades en los concursos.

1.2.1. Convocatoria universal frente a convo-catoria limitada.

1.2.2. Incrementar el número de entidades pre-seleccionadas

Aunque el CCP no se ha mostrado contrario a la utiliza-ción de la convocatoria limitada, sí ha recomendado rei-teradamente que en aquellas ocasiones en las que lascaracterísticas de la operación lo permita se utilice la con-vocatoria universal de entidades. Dicha recomendaciónha tenido, sin embargo, un reducido seguimiento.

Gracias a esta recomendación, los Agentes Gestores hanido incrementando el número de convocados a estosconcursos que, en general, han resultado suficientes paragarantizar un adecuado nivel de concurrencia.

A lo largo del actual Programa se ha generalizado el usode procedimientos concurrenciales en la selección de es-tas entidades.

Continúa


1.2.3. Medidas para elevar el número de enti-dades que se presentan a los concursos.

En el desarrollo del Programa de Privatizaciones ha mejo-rado progresivamente la preselección de entidades con-vocadas a los concursos, aunque todavía existen posibili-dades de mejora.

1.2.4. Justificación de los criterios utilizados enla inclusión de candidatos en las convocatoriasde los concursos.

Los Agentes Gestores –actualmente solo SEPI– mejoraronla aportación de explicaciones sobre los criterios por losque, en su opinión, se justifica la preselección de entida-des realizada. El CCP ha estimado que se debe profundi-zar al respecto y que, además, sería útil la generalización,siempre que estén disponibles, de la utilización de ran-kings u otros criterios objetivos que justifiquen dicha pre-selección.

1.2.5. Justificación de los criterios utilizados deexclusión de posibles candidatos en las convo-catorias de los concursos.

El CCP considera que sería deseable, al igual que ocurrecon los criterios de inclusión de candidatos en la convo-catoria, que el Agente Gestor aporte siempre una expli-cación de los criterios de exclusión de entidades «simila-res» a las convocadas. En general, esta recomendación noha sido seguida por el Agente Gestor.

1.2.6. Aprobación previa de los criterios de in-clusión/exclusión de candidatos.

Aunque con anterioridad a la convocatoria suelen apro-barse los criterios generales en los cuales se basará la pre-selección de entidades, el CCP ha insistido en varios desus dictámenes en la conveniencia de otorgar un mayorgrado de concreción a dichos criterios.

1.3. Prevaloración de la empresa en venta como criterio de selección

1.4. Sobre la ponderación de los criterios incluidos en el baremo.

1.4.1. Aumentar la ponderación de las comi-siones/honorarios en el baremo de selección.

1.4.2. Aprobación previa de los métodos deasignación de puntos a los criterios del baremo.

1.4.3. Utilización de sistemas de asignación depuntos por el criterio de las comisiones/hono-rarios que no contribuyan a disminuir su im-portancia frente al resto de los criterios.

Al comienzo del Programa de Privatizaciones se requeríaa los candidatos que realizasen una prevaloración de laempresa, que se incluía como criterio dentro del baremode selección. Posteriormente, de acuerdo con la reco-mendación del CCP, se excluyó del baremo.

A lo largo del Programa se ha observado un incrementodel peso asignado a este criterio dentro del baremo de se-lección, aspecto en el que el CCP insistió en sus informes.

Normalmente se suelen aprobar unos criterios genéricossobre cómo se asignarán los puntos.

En las últimas operaciones realizadas se ha producido unaclara mejora en este sentido. En opinión del CCP, algunosde los sistemas que se utilizaban tenían como resultadouna disminución de la importancia de este criterio, ya quecontribuían a suavizar las distancias existentes en las ofer-tas económicas.

Continuación

Continúa



Continuación

Continúa

1.4.4. Objetivación y cuantificación de los cri-terios de selección más sujetos a interpretación.

1.4.5. Mejor justificación de las puntuacionesasignadas a cada uno de los criterios de lasofertas.

Desde el inicio del Programa se ha ido produciendo unamejora en la aplicación de esta recomendación, aunqueexiste margen para profundizar en su cumplimiento.

Se ha incrementado claramente la información propor-cionada al Consejo sobre cómo se han asignado los pun-tos en los distintos criterios incluidos en el baremo.

1.5. Información a los candidatos en las cartas de convocatoria.

Las cartas de convocatoria remitidas a las entidades prese-leccionadas proporcionan información acerca de las funcio-nes requeridas por el Agente Gestor. Solamente en algunascuestiones, como en las «incompatibilidades», se podríaprofundizar en el cumplimiento de la recomendación.

1.5.1. Información detallada sobre los serviciosrequeridos y la posible incompatibilidad defunciones del asesor.

Aunque en determinadas ocasiones se ha realizado algu-na referencia a la relevancia del precio frente a otros cri-terios, en general la información ofrecida no era suficien-te sobre la importancia relativa asignada a los distintoscriterios del baremo.

En recientes operaciones, en lugar de ampliar las funcio-nes a realizar por el asesor para la actualización del infor-me de valoración, el Agente Gestor ha convocado unnuevo concurso de selección. Esto supone una mejorafrente a operaciones previas en las que se amplió el man-dato firmado por el asesor mediante negociación bilate-ral con el mismo.

1.5.2. Información sobre la importancia relati-va de los criterios de selección.

Con independencia de la vigilancia aplicada en este pun-to por parte del CCP, en las últimas operaciones se ha in-cluido explícitamente en el mandato firmado con el ase-sor la posibilidad de rescisión del mismo en caso deincurrir dicha entidad en un conflicto de interés de formasobrevenida, así como la fórmula de su remuneracióneconómica.

En alguna operación se ha registrado un largo periodo detiempo desde la selección del asesor hasta su ejecución.Sin embargo, en operaciones recientes se ha producidouna clara mejora en este aspecto concreto.

La información proporcionada por los Agentes Gestoressobre la selección de determinados asesores no siempreresulta homogénea con la facilitada en el caso del asesorfinanciero o del valorador.

1.6. Sobre posibles cambios en las funcionesiniciales del asesor y la conveniencia de con-vocar un nuevo concurso.

1.7. Sobre la inclusión en los contratos con elasesor de la posibilidad de rescisión en casode conflictos de interés.

1.8. Sobre el tiempo transcurrido desde la se-lección del asesor hasta su actvidad.

1.9. Proceso e información en la selección deotros asesores externos.


Se han introducido algunas medidas para evitar la ventainmediata de los títulos en el momento de la privatiza-ción.


Continúa

2.] RECOMENDACIONES SOBRE OPVs.

2.1. Asesor financiero independiente.

2.2. Conflictos de interés Coordinador Global-Accionista Estable.

2.3. Asignación de acciones en los tramos institucionales.

2.3.1. Clasificación previa y objetiva de los po-tenciales inversores para la asignación de ac-ciones en el tramo institucional.

2.3.2. Supervisión por parte del Agente Gestorde las decisiones adoptadas por los Coordina-dores Globales.

2.3.3. Limitación de las funciones a desarrollarpor parte de los Coordinadores Globales.

2.3.4. Tramo único institucional global.

2.3.5. Asignación automatizada de acciones enel tramo institucional.

2.4. Asignación de acciones en el tramo mi-norista. Medidas para acercar las peticionesminoristas a la demanda real.

2.5. Medidas para favorecer un accionariadoestable y evitar precios de venta múltiples.

El CCP no ha tenido constancia documental de su cum-plimiento (esta tarea se realizaría con posterioridad a laelaboración del dictamen del CCP).

El control ejercido por el Agente Gestor ha mejorado eneste punto, el cual ha acumulado un mayor poder de de-cisión en determinados aspectos de la operación, tal y como se recoge en los folletos informativos registrados enla CNMV.

Se han transferido funciones del Coordinador Global alAgente Gestor. El CCP considera que se podría profundi-zar más con la selección de un asesor financiero indepen-diente.

En el inicio del Programa de Privatizaciones existían tra-mos institucionales segmentados por regiones, pero pos-teriormente se ha generalizado la utilización de tramosglobales, de acuerdo con la evolución del mercado, aun-que solo para el mercado internacional.

El CCP no tiene constancia de que se siga esta recomen-dación (que también se realizaría con posterioridad a laemisión del dictamen).

A lo largo del Programa de Privatizaciones se han intro-ducido medidas tendentes a limitar los posibles incentivosa la existencia de una demanda artificialmente elevada.

En un elevado porcentaje de las OPVs no se ha seguidoesta recomendación del Consejo.

Algunas de las medidas propuestas por el CCP han sidoadoptadas (por ejemplo, el ser accionista estable ya no esconsiderado un mérito a la hora de evaluar las propues-tas de los aspirantes al puesto de Coordinador Global). Elcumplimiento de otras medidas señaladas por el CCP sefacilitaría con la existencia de un asesor independiente.

Continuación



Continúa

Continuación

2.6. Tramos minoristas especiales (reparto delcoste con la empresa privatizada).

2.7. No extensión de las ventajas del tramominorista especial a otros colectivos.

2.8. Recomendaciones positivas del valor dela empresa a privatizar.

2.9. Sobre la existencia de un informe de va-loración externo en las OPVs iniciales.

2.10. Preferencia por la existencia de OPVscon tramo minorista cuando las condicionesde la operación lo permitan.

2.11. Sobre la utilización del sistema «BlockTrade» en la venta de paquetes de empresascotizadas en Bolsa.

3.] RECOMENDACIONES SOBRE OPERACIONES DISTINTAS A OPVs.

3.1. Separación de las funciones de Asesor yValorador.

3.2. Informe del asesor sobre el proceso deprivatización desarrollado.

3.3. Concurrencia en la selección del comprador.

3.3.1. Convocatoria de compradores.En las primeras operaciones desarrolladas se utilizaron«perfiles» que limitaban el ámbito de los candidatos y,aunque posteriormente también se han utilizado, han ten-dido a ser menos restrictivas. En general, con la aperturadel ámbito de los posibles interesados y la utilización desistemas publicitarios que han difundido la disposición delAgente Gestor a vender la empresa, el cumplimiento deesta recomendación ha mejorado.

Tema en el que el CCP ha insistido. En las últimas opera-ciones, el Agente Gestor se ha mostrado acorde con estareiterada recomendación del Consejo, separando ambasfunciones en entidades diferenciadas.

En los primeros dictámenes no existía un informe de es-tas características. Posteriormente, gracias a la recomen-dación del CCP, la calidad y los contenidos incluidos en di-cho informe han mejorado.

En algunas operaciones, determinados costes de las OPVs hansido repartidos entre el Agente Gestor y la empresa privati-zada (por ejemplo, los gastos de publicidad). Sin embargo, no se tiene constancia de que los costes derivados del descuentoorientado a los tramos de trabajadores hayan sido, al menosen parte, asumidos por la empresa privatizada.

En la operación de Tabacalera, el Agente Gestor modificósu postura inicial después del informe del CCP y decidióla no inclusión de determinados colectivos en las venta-jas. También se han restringido las ventajas a los trabaja-dores en activo de la empresa privatizada, evitándose suextensión a otros colectivos (por ejemplo, a los trabajado-res de los holdings públicos).

Tras la recomendación del Consejo, los Agentes Gestoresno han utilizado las recomendaciones sobre el valor comocriterio explícito en el baremo de selección.

Los Agentes Gestores han contratado valoradores inde-pendientes en las OPVs iniciales.

En general, los Agentes Gestores han incluido tramos mi-noristas en las OPVs, aunque han existido algunas ex-cepciones.

Se considera que este método presenta ventajas en rela-ción con los principios de transparencia y concurrencia.



3.3.2. Venta directa.

3.3.3. Derechos de tanteo y cláusulas estatu-tarias.

3.4. Sobre la publicidad.

Las adjudicaciones directas revisten un carácter marcada-mente excepcional, destacando los esfuerzos desarrolla-dos por el Agente Gestor para promover la concurrenciaen situaciones en las que los condicionantes existentessuponían una limitación importante a la misma. De formaespecial, en épocas recientes se ha realizado un esfuerzopor no utilizar este sistema, a pesar de la presencia de fac-tores que podrían dificultar la concurrencia.

Suponen una limitación a la concurrencia desde el inicio,ya que habitualmente estaban previstos en los estatutosde la empresa con opción a ser privatizada desde su creación. En estas situaciones, el Agente Gestor ha trata-do de desarrollar un proceso normalizado y concurrenciala pesar de las limitaciones existentes.

3.4.1. Contactos previos del asesor de mayoramplitud.

3.4.2. Destacar el carácter abierto de las ope-raciones de privatización.

3.5. Cláusulas para recuperar posibles plusva-lías que se generen en ulteriores ventas de laempresa.

3.6. Procedimiento normalizado para la selección del comprador. Existencia de unas bases o criterios mí-nimos.

En general, los contactos directos del asesor con poten-ciales compradores han sido amplios, habiéndose produ-cido una clara mejora (mayor número de empresas con-tactadas).

En las primeras operaciones realizadas, el ámbito de lospotenciales compradores se encontraba limitado a loscontactos del asesor. Posteriormente se fue abriendo di-cho ámbito a otros interesados no necesariamente inclui-dos en la lista de preseleccionados. De forma progresivase ha ido publicitando cada vez en mayor medida el ca-rácter abierto del proceso.

En general, en línea con la recomendación del Consejo, seha utilizado esta cláusula en operaciones en las que, de-bido a limitaciones preexistentes, era previsible una esca-sa concurrencia.

3.6.1. Existencia de unas bases o criterios básicos.

3.6.2. Difusión de las bases.

3.6.3. Grado de seguimiento de las bases porparte del Agente Gestor.

Esta recomendación ha sido aplicada en las últimas ope-raciones desarrolladas. Además, el grado de informaciónincluido en las Bases ha mejorado ampliamente (descrip-ción del proceso, calendario previsible, requisitos mínimospara la presentación de ofertas, etc.).

Ha mejorado progresivamente la información de la quedisponen los candidatos a la compra de la empresa.

Con carácter general, los Agentes Gestores han segui-do las fases y los plazos marcados en las bases del pro-ceso.

Continúa

Continuación



Continúa

Continuación

3.7. Plazo suficiente para la presentación delas ofertas.

3.8. Fijación de un baremo y normas para su aplicación en la selección del comprador.

En los últimos procesos se ha adoptado, de forma gene-ral, la recepción de ofertas ante notario, el cual lleva acabo el levantamiento de un acta donde se describe elcontenido de las ofertas.

En general, los plazos que proporcionan los Agentes Ges-tores parecen suficientes, aunque en algunas operacionesha habido solicitudes por parte de los posibles comprado-res para su ampliación.

3.8.1. Existencia de un baremo para la compa-ración de ofertas.

3.8.2. Aprobación del baremo con anterioridada la recepción de las ofertas.

3.8.3. Aprobación de las normas para la aplica-ción del baremo y de los sistemas para la asig-nación de puntos con anterioridad a la recep-ción de las ofertas.

3.8.4. Objetivación de los aspectos del bare-mo más sujetos a interpretación.

3.8.5. Existencia de unos requisitos mínimos enlas bases.

3.8.6. Informar a los candidatos de la impor-tancia de los diferentes criterios del baremo.

3.8.7. Explicación y justificación de la puntua-ción aplicada a las distintas ofertas

3.9. Ponderación del precio.

3.10. Sobre el papel de las diferentes fases (deofertas no vinculantes y de ofertas vinculantes)en los procesos de selección de compradores.

3.11. Denominación expresa de la condiciónde oferta vinculante y definitiva.

3.12. Negociación con los candidatos una vezpresentadas las ofertas de compra.

En las últimas operaciones se ha producido una evoluciónsatisfactoria en lo referente a la existencia de baremos enla selección del comprador. Al principio del proceso deprivatizaciones, sin embargo, apenas fueron utilizados.

En la actualidad se aprueba el baremo antes de la recep-ción de las ofertas.

Recientemente se ha producido una mejora en determi-nados casos concretos, si bien se considera que existemargen para un mejor cumplimiento de esta recomenda-ción.

Aunque en algunas de las últimas operaciones se ha re-gistrado una mejora en el cumplimiento, siguen existien-do operaciones en las que debería llevarse a cabo un ma-yor esfuerzo en este campo.

En las últimas operaciones se han incluido unos requisitosmínimos en las bases.

Se ha seguido esta recomendación en operaciones re-cientes.

El seguimiento de esta recomendación ha mejorado pro-gresivamente.

Se ha incrementado la importancia del precio.

En los últimos años solo se han eliminado ofertas cuando seincumplían los requisitos mínimos recogidos en las bases.

Esta recomendación se ha aplicado desde el momento desu formulación.

Se ha avanzado con respecto a las primeras operaciones,en las que existía una negociación de los aspectos esen-ciales de las ofertas.


3.6.4. Recepción de las ofertas.


Continuación


3.13. Negociación en exclusiva con un candi-dato en las fases iniciales del proceso.

3.14. Oferta del equipo directivo de la em-presa.

3.15 Sobre el pago aplazado.

3.16. Sobre la venta a término.

3.17. Subasta como método de venta (exi-giendo el cumplimiento de unos requisitosmínimos).

3.18. El acuerdo de compraventa y el trata-miento de las contingencias.

3.19. Sobre negociaciones entre el AgenteGestor y los potenciales compradores relati-vas a aspectos ajenos al proceso de venta.

3.20. Los informes de valoración.

Desde que se realizó esta recomendación, existiendoofertas competitivas, se ha respetado.

Solo se ha permitido la participación del equipo directivode forma ocasional.

Se trata de una recomendación reciente que, además, solose ha producido en un proceso de privatización concreto.

Solo se ha utilizado en un proceso de privatización.

Este sistema se ha ido extendiendo durante la ejecucióndel Programa de Privatizaciones. En opinión del CCP es elsistema a utilizar preferentemente.

Se ha ido prestando una creciente atención a estos as-pectos en el acuerdo de compraventa.

Desde que se formuló esta recomendación no se ha vuel-to a producir una circunstancia de estas características.

3.20.1. Recomendación a favor de la utiliza-ción del método de descuento flujos de caja.

3.20.2. Actualización de las valoraciones.

3.20.3. Sobre el contenido del informe de va-loración.

3.20.4. Momento de la presentación del Infor-me de valoración.

3.20.5. Valoración de las empresas que son ob-jeto de intercambio accionarial.

Generalmente suele utilizarse este método como técnicade valoración, y en aquellos casos en los que no se utilizase suelen justificar las razones por las que se emplea otroalternativo.

Aunque no ocurría así en las primeras operaciones, pos-teriormente se ha procedido a actualizar las valoracionescuando había transcurrido un tiempo «excesivo» entre suelaboración y el momento de la venta.

En ocasiones no se explican adecuadamente los supues-tos en los que se basan las proyecciones, o bien el valo-rador no elabora unas proyecciones propias. Reciente-mente se han alternado operaciones que seguían estarecomendación y otras en las que no.

Es importante que tanto las valoraciones como sus poste-riores actualizaciones se realicen con carácter previo a larecepción de las ofertas no vinculantes de los candidatos.

Se ha seguido esta recomendación del CCP.

5. EJEMPLOS CONCRETOS DE LA EVOLUCIÓN DE LOS PROCESOSDE PRIVATIZACIÓN EN ESPAÑA

En este apartado se pretende ilustrar, a través de algunos ejem-plos, las transformaciones que han sufrido los procesos de privatiza-

ción en España a partir de la existencia y actividad del CCP. Obvia-mente, los ejemplos concretos a los que se hace referencia no abarcanexhaustivamente todos los aspectos de los procesos de privatización,cuyo carácter complejo y heterogéneo son evidentes. Lo que se per-sigue es, simplemente, mostrar de forma más concreta algunos de loscambios que han experimentado los procesos de privatización a par-tir de la creación del CCP. El Cuadro 2, que aparece en la página 63,sintetiza los aspectos que se comentan a continuación.

a) Diseño, gestión y ejecución de las privatizaciones

Con anterioridad a la aprobación del Programa de Moderniza-ción del Sector Público Empresarial, el protagonismo que tenían laspropias empresas en sus respectivos procesos de privatización fue, enalgunos casos, muy importante. Esto podía ser fuente de algún tipode «conflicto de intereses» debido a que los objetivos de la empresaen venta –o los de sus gestores– podían no coincidir con los del accionista –es decir, el Agente Gestor, y en último término el Estado–en las decisiones que es preciso ir adoptando en el transcurso delproceso de venta. Además, podía existir una descoordinación en re-lación con el momento más adecuado para ejecutar la operación, oen relación con la secuencia temporal en que las diferentes empresaspúblicas debían ser vendidas.

A raíz del Programa de Modernización del SPE se establece elprincipio de separación entre propiedad y gestión de las empresaspúblicas, lo que implica que a partir de ese momento sean los accio-nistas –llamados Agentes Gestores en el mencionado Programa– losencargados de diseñar y ejecutar las operaciones de privatización. Enalguna de las primeras operaciones realizadas dentro del actual Pro-grama todavía estaba presente la influencia de las prácticas anterio-res, como sucedió, por ejemplo, en la OPV de Telefónica-1997, en laque el Agente Gestor delegó en la propia empresa la contratación dealgunos de los asesores externos e incluso la realización directa de de-terminados gastos relacionados con la OPV. Sin embargo, en opera-ciones posteriores estas prácticas han desparecido y los Agentes Ges-tores han ido asumiendo directamente todas estas funciones.

Se trata, sin duda, de un aspecto que reviste gran importanciacuando se quiere ejecutar un amplio programa de privatizaciones.

b) Selección de asesores

En las primeras operaciones realizadas a partir del Programa deModernización del SPE, así como en las anteriores a su entrada en vi-



gor, era frecuente la adjudicación directa de los asesores. Esto es loque ocurrió, por ejemplo, en el caso de la selección del asesor en laventa de Enagás, así como en los Coordinadores Globales en Telefó-nica-1995, o en el caso del asesor en Inespal. También hay que citaralgún ejemplo en el que la convocatoria se dirigió a un limitado número de entidades: cuatro en el caso de la Compañía Elcano, o dos

CUADRO 2. EJEMPLOS DE CAMBIOS OCURRIDOSEN LOS PROCESOS DE PRIVATIZACIÓN

Al inicio del actualPrograma de Privatizaciones

a) Diseño, gestión y ejecu-ción de las Privatizaciones.

b) Selección de asesores.

c) Ponderación del «precio»en la selección de asesores.

d) Selección de compradoresen sistemas realizados fuerade las OPVs.

e) Publicidad en no OPVs.

f) Asignación de acciones enlos tramos institucionales delas OPVs.

g) Reasignaciones de accio-nes entre tramos en OPVs.

h) Bandas de precios en lasOPVs.

i) Aplicación de incentivos especiales a OPVs.

Las propias empresas a privatizarasumían gran parte de estas fun-ciones.

Selección directa, en muchos ca-sos, o convocatorias restringidas ycon escasa formalización.

Reducida.

Sin formalizar (sin baremos) y per-mitiendo «renegociar» aspectosesenciales de la oferta.

Se limitaba a los escasos contactosentablados por el asesor.

Reside en los Coordinadores Glo-bales, oído el Agente Gestor.

Existían múltiples tramos «regio-nales» y existía cierta rigidez paracambiar el tamaño.

Vinculantes.

Trabajadores de la empresa, delholding e incluso de otras empre-sas públicas.

Estas funciones son asumidas porel accionista (SEPI, o en su mo-mento SEPPa o la AIE).

Se generalizan los procesos con-currenciales de selección con con-vocatorias amplias y se incremen-ta la formalización.

Se produce un claro incrementoen esta ponderación. Un posibleefecto es el notable aumento de lacompetencia en este aspecto.

Formalización sin renegociación y utilización de requisitos mínimospara valorar solo el precio.

Ampliación de la convocatoria realizada por el asesor complemen-tado por una convocatoria univer-sal a través de anuncios públicos.

Reside en el Agente Gestor, previaconsulta no vinculante con losCoordinadores Globales.

Existe mayor flexibilidad para variarel tamaño de los tramos y se tiendehacía un único tramo global.

Indicativas.

Se limitan a los trabajadores de laempresa que se privatiza.

En las fases más recientesdel Programa

cuando se reanuda –en 1994– la operación de Inespal. Sin embargo,las sugerencias del CCP han conducido a la generalización de procedi-mientos de selección concurrenciales, con convocatorias más amplias.

Otro cambio importante se ha producido en la documentación yla justificación sobre el proceso seguido para la selección de los ase-sores. Al principio del Programa, la convocatoria se realizaba con unainsuficiente formalización en la selección y valoración de las pro-puestas. En alguno de estos casos, el Tribunal de Cuentas ha afirma-do, incluso, que «el análisis y evaluación de las propuestas de cola-boración para el desempeño de las funciones de asesor no sesustentaron en un procedimiento escrito, ni se objetivaron mediantepuntuaciones o baremos...», como el CCP había señalado previa-mente. En este terreno se han producido claros cambios durante eldesarrollo del programa de privatizaciones, de forma que los proce-sos de selección de los asesores son siempre ampliamente formaliza-dos y con una detallada información sobre las motivaciones de las de-cisiones adoptadas, basadas en unas bases de valoración previamenteestablecidas.

c) Ponderación del «precio» en la selección de asesores

El criterio del precio –comisiones u honorarios, en su caso– en losprocesos de selección de los asesores es especialmente importante por,al menos, dos razones: i) incrementa la objetividad de las decisiones,ya que es el criterio más fácilmente cuantificable, por su naturaleza(aunque en ocasiones reviste cierta complejidad el expresarlo en tér-minos homogéneos), y ii) debido a que incentiva la competencia entrelas entidades financieras.

Por ambas razones el CCP aconsejó desde sus primeros dictáme-nes que se incrementara la importancia de este criterio en los proce-sos de selección de asesores. De hecho, así ha ocurrido y la pondera-ción del precio ha sido aceptada de forma creciente como un factormuy relevante en la selección. Como consecuencia de ello en algunaoperación se ha llegado a triplicar el peso de la ponderación de lascomisiones en el proceso de selección de Coordinador Global en re-lación con el peso que tenía en las primeras operaciones desarrolla-das dentro del actual Programa de Privatizaciones.

Simultáneamente, la competencia entre las entidades financierasse ha intensificado también, lo que ha dado como resultado una ten-dencia a la disminución de los honorarios. Esta evolución ha sido es-pecialmente positiva en lo que se refiere a las comisiones de di-rección, colocación y aseguramiento de las distintas entidades que


participan en las OPVs, lo que ha supuesto un importante ahorro enla cifra de comisiones de carácter institucional. Desde 1996 y hasta laúltima de las OPVs llevadas a cabo (ENCE), el nivel de comisiones seha reducido en casi un 30%, aunque dicha reducción se eleva hastael 50%, teniendo en cuenta la comisión institucional fijada en la ope-ración de Iberia, la más baja desde el inicio del actual Programa. ElGráfico 2 recoge la evolución de las comisiones de carácter institu-cional, ordenando las operaciones según la fecha en que fueron ele-gidos los Coordinadores Globales.

d) Selección de compradores en sistemas realizados fuera de las OPVs

Refiriéndonos a los sistemas de privatización de empresas utiliza-dos al margen de los mercados de valores hay que señalar que, en ge-neral, en España, además del precio, se han tenido en cuenta otroscriterios para la selección de los compradores. Es decir, se han utili-zado diferentes criterios, que podríamos incluir bajo la denomina-ción de «plan industrial», para valorar las ofertas presentadas. Esto


GRÁFICO 2. COMISIONES DE CARÁCTER INSTITUCIONALEN LAS OPVs PÚBLICAS

3,00%

3,50%

3,25%

3,00%2,95% 2,95%

2,70%2,60%

2,50%

1,95%

1,75%1,70%

1,65%

2,10%

1,75%1,67%

1,45%

1,95%

2,15%

2,95%3,00%

Rep

sol

III (

mar

-93)

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enta

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3)

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)

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98)

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mar

-01)

Inicio del actualPrograma de

Privatizaciones

incluyó elementos tales como las propuestas sobre el plan de inver-siones que el adquirente llevaría a cabo; el empleo asumido; el man-tenimiento de mínimos para los fondos propios; el plan comercialpropuesto; las garantías ofrecidas para el cumplimiento de los com-promisos asumidos, etc. En todo caso, la manera en que estos crite-rios se han tenido en cuenta a la hora de seleccionar el comprador deuna empresa en proceso de privatización han evolucionado a lo lar-go del tiempo y cabe diferenciar tres posibles etapas, a pesar de quelas respectivas fronteras temporales son a veces difusas:

La primera etapa abarcaría hasta los últimos años de la décadade los noventa. En este caso, el sistema más frecuentemente utiliza-do contaba con una escasa formalización. Así, en un proceso típico–centrándonos solo en la fase final– se solicitarían ofertas a los dife-rentes candidatos en las que estos debían incluir tanto el precio como el «plan industrial». A continuación, el Agente Gestor proce-dería a valorar los diferentes aspectos de las ofertas presentadas siguiendo su criterio y sin someterse a un baremo previamenteaprobado. Una vez valoradas las distintas ofertas, el resultado podíaconsistir en elegir ya el ganador o bien en tomar la decisión de abriruna nueva fase en la que se procediese a «renegociar» con uno o varios candidatos las condiciones de su oferta. Con alguna frecuen-cia, tras estas negociaciones se produjo una invitación informal a los«finalistas» a presentar sus ofertas definitivas. Algunos ejemplos de lo anterior podrían ser las privatizaciones de Sidenor (1995),Iongraf (1997), Elcano (1997), Ferroperfil (1997), Inima (1998) oIcsa/Aya (1999).

La principal ventaja de este sistema es su gran flexibilidad para elvendedor, algo que es importante en un proceso de venta de empre-sas, pero, al mismo tiempo, planteaba serios inconvenientes, sobre todo cuando es utilizado por un vendedor que «repite». Por otra par-te, el sistema es de escasa transparencia e incluso resulta difícil ca-talogarlo. En principio podría incluirse dentro de los sistemas de«puja» única, ya que es lo que se les plantea a los compradores al ini-cio. Sin embargo, dada la elevada probabilidad de que se abra una faseadicional de renegociación y de mejora, podría incluirse en los siste-mas ascendentes, si bien esto último normalmente no queda explici-tado desde el principio.

Este sistema empezó a cambiar de forma progresiva durante losaños 1998 y 1999. Como primer paso, las fases de renegociación selimitan a los planes industriales y, por tanto, se deja fuera el criteriodel precio, al menos de manera directa. Dentro de este caso podría-mos citar a Potasas (1998) o Enatcar (1999). Posteriormente, se limi-


taron solo a aclaraciones y precisiones sobre los planes industriales yno se permitieron modificaciones de los aspectos «esenciales». Al mis-mo tiempo se fue incrementando la formalización de los procesos, locual afectaba a la aprobación previa de los baremos con las pondera-ciones de los diferentes criterios que se debían valorar. En este caso,donde ya se han eliminado las fases de negociación y/o de mejoras deoferta (o al menos se ha limitado de manera importante su alcance),el sistema de venta se encuadraría más claramente dentro de los sistemas de oferta única. Entre estas operaciones podríamos citar Coosur/Olcesa (2002), Trasmediterránea (2002), Musini (2003) y Mu-sini-Vida (2003).

Finalmente, ya bien entrado el actual siglo, aunque con algún pre-cedente como el de Serausa, se empieza utilizar cada vez de ma-nera más frecuente un nuevo sistema. Consiste en que el vendedorva a fijar en las «Bases» como requisitos mínimos del proceso todosaquellos aspectos del plan industrial en los que está interesado. Loscompradores que quieran participar tienen que asumirlos y compro-meterse a cumplirlos de forma expresa. En consecuencia, en la fasefinal el comprador se selecciona teniendo en cuenta únicamente laoferta económica. Ejemplos de este sistema son las privatizaciones deSerausa (1998), Enausa (2003), Turbo 2000 (2003), Clinisas (2005),Inisas (2005), Weser Engineering (2006) o Ionmed (2007).

En la actualidad, este último sistema suele ser el predominante,sobre todo cuando se trata de empresas que no se encuentran en si-tuaciones «excepcionales», en cuyo caso suele utilizarse el sistema an-terior, es decir, se valoran de acuerdo con un baremo, tanto el preciocomo el «plan industrial».

e) Publicidad en no OPVs

En las ventas que no se realizaban a través de OPV la difusión dela realización de la operación se limitaba a los contactos mantenidospor el asesor. Además, estos contactos solían reducirse a un escasogrupo de potenciales compradores. Esta situación también se ha mo-dificado en dos sentidos: por un lado, ampliando la convocatoria rea-lizada por el asesor, y por otro, en algunas operaciones, realizandoconvocatorias universales a través de anuncios públicos. Esto últimoha tenido importantes efectos, ya que, en ocasiones, los potencialescompradores que han participado por esta vía han presentado ofer-tas competitivas y han resultado incluso adjudicatarios de la empre-sa. Ambas iniciativas han tenido como consecuencia incrementar laconcurrencia en los procesos de privatización.


f) Asignación de acciones en los tramos institucionales de las OPVs

En las primeras OPVs realizadas de acuerdo con el actual Progra-ma de Modernización la decisión última para adjudicar las accionesen los tramos institucionales recaía, tal y como se recoge en los folle-tos informativos, en los Coordinadores Globales, mientras que elAgente Gestor solo podía expresar su opinión. En concreto, en los fo-lletos informativos se contenían textos similares al siguiente:

«... los Coordinadores Globales, oída SEPI, procederán a admitir total o par-cialmente, o a rechazar, cualquier propuesta de compra de acciones recibidas ....»

En el desarrollo del Programa de Privatizaciones se altera el ordeny los Agentes Gestores son los que retienen la facultad de decidir, en úl-tima instancia, la asignación de acciones en estos tramos. En cualquiercaso, el papel de los Coordinadores Globales en este campo sigue sien-do importante. Así, en los folletos se incluyen textos similares a:

«... SEPI, previa consulta no vinculante a las Entidades Coordinadores Glo-bales, procederá a admitir total o parcialmente, o a rechazar, cualquier propues-ta de compra de acciones recibidas ...»

g) Reasignaciones de acciones entre tramos en OPVs

Al comenzar el Programa de Privatizaciones era normal que lasOPVs contaran con una multiplicidad de tramos institucionales refe-ridos, por ejemplo, a USA, UK, Europa, resto del mundo y España.A su vez, los sistemas para alterar el tamaño de los tramos inicialmenteprevistos tenían una cierta rigidez, lo cual dificultaba el trasvase deacciones de un tramo a otro. Se estimó que esto podía originar ten-siones cuando algún tramo no respondía bien, y durante la aplicacióndel Programa se ha ido flexibilizando el sistema para alterar el tama-ño de los diferentes tramos y se ha avanzado hacia un único tramoinstitucional global. De hecho, en las últimas OPVs solo existía untramo nacional y un tramo internacional.

h) Bandas de precios en las OPVs

Cuando se trata de OPVs iniciales, en el folleto se incluye una ban-da dentro de la cual se estima que se situará el precio final. Al prin-cipio del Programa esta banda era generalmente vinculante, lo quepodía plantear alguna dificultad debido a la falta de referencias pre-vias del mercado sobre la empresa que salía a cotizar y a las posiblesfluctuaciones del mercado a lo largo del periodo de la OPV. En las úl-timas fases del Programa el carácter de estas bandas se ha modifica-


do, de forma que han pasado a ser meramente orientativas. Esto úl-timo ha posibilitado incluso, en alguna operación, la colocación a unprecio que finalmente se situó por debajo de las bandas establecidas.

i) Aplicación de incentivos especiales a OPVs

Cuando se inició el desarrollo del Programa lo normal era que losincentivos especiales para la compra de acciones en las OPVs se ex-tendieran no solo a los trabajadores de la empresa en venta, sino tam-bién a los trabajadores del holding e incluso a los trabajadores de otrasempresas públicas. Esta práctica se ha limitado, a sugerencia del CCP,de forma que estos incentivos se destinan exclusivamente para lostrabajadores de la empresa en proceso de privatización.

6. CONCLUSIONES

El artículo ha pretendido ofrecer argumentos que muestran cómoun organismo con carácter consultivo, como el CCP, ha tenido una in-fluencia real en el desarrollo del proceso de privatizaciones, en gene-ral, y en numerosos aspectos concretos de las operaciones de venta deempresas públicas que requerían mayor claridad y que se respetasenlos principios de transparencia, publicidad y libre concurrencia.

Con sus actuaciones el CCP ha ido incidiendo de una manera pro-gresiva en la forma en que se realizan los procesos de privatizaciónen España. La vía principal y más evidente es la que se deriva de laaplicación de las recomendaciones que realiza el Consejo en sus dic-támenes preceptivos, aunque no es la única.

Así, la mera existencia de un organismo encargado de velar por latransparencia, publicidad y concurrencia genera una clara influenciaen el comportamiento de los agentes implicados en las operacionesde privatización (desde los Agentes Gestores hasta los potencialescompradores, los candidatos a asesores, los que resultan elegidos como asesores y evaluadores, etc.) a través de sus expectativas. En elcaso de los compradores, parece claro que la existencia del CCP gene-ra expectativas de que va a ser menos probable que se incumplan lasreglas establecidas para el proceso. Esto tiene un efecto muy intere-sante, ya que, por ejemplo, los compradores asignarán unas probabi-lidades muy escasas a que les sea aceptada una mejora de oferta fuera de plazo. Si esto fuera así se estaría contribuyendo a que, enpromedio, se incrementen los ingresos esperados en la venta de em-presas públicas. La explicación reside a que, en caso contrario, los


compradores presentarían unas ofertas más reducidas, confiando enque con posterioridad podrían mejorarlas si fuese necesario.

La existencia del CCP incrementa, o puede al menos mejorar, lasexpectativas de las entidades financieras –participantes en los con-cursos para la selección de asesores o Coordinadores Globales– encuanto al hecho de que los criterios de selección se van a aplicar demanera objetiva y transparente. Hay que tener en cuenta que, comose señaló en un anterior apartado, los baremos no son públicos y quelas entidades no conocen con exactitud las razones por las que nohan ganado un determinado concurso, lo cual puede dar lugar, enalgunos casos –principalmente cuando se trata de entidades extran-jeras–, a un cierto desanimo para seguir presentándose. Por tanto, laactuación del CCP puede ofrecer una mayor garantía a las entidadesfinancieras, incentivando de esa manera su presentación, lo que per-mite que se pueda incrementar la concurrencia en este tipo de pro-cesos.

Por su parte, desde el punto de vista de los Agentes Gestores, elconocimiento de que sus actuaciones van a ser analizadas por estecontrol adicional genera que: a) por un lado, actúen con un mayorgrado de autodisciplina al plantearse en cada paso cuál será la opi-nión del CCP, y b) por otro, contribuye a dotarles de un mayor «po-der de negociación» en sus relaciones con los demás agentes implica-dos, como los propios compradores.

No obstante, la principal vía de influencia del CCP han sido las re-comendaciones concretas incluidas en sus dictámenes. Desde estepunto de vista, como se subrayó en los dos apartados anteriores, hayque tener en cuenta que dichas recomendaciones han ido influyen-do de una manera progresiva en el diseño y ejecución de las opera-ciones de privatización. Aunque han existido diferentes ejemplos enlos que las recomendaciones incidían en la propia operación objetodel dictamen, lo más frecuente ha sido que dichas recomendacionesse aplicasen en las siguientes operaciones de privatización. En algu-nos casos, como consecuencia de la propia reiteración de las mismas,aunque no impedían que el dictamen diera su visto bueno a la ope-ración analizada.

Finalmente, para «visualizar» los cambios experimentados en lamanera de privatizar, en el apartado 5 de este trabajo se han recogi-do algunos ejemplos concretos sobre los cambios que se han ido re-gistrando en la forma y los procedimientos para llevar a cabo las pri-vatizaciones y sus fases intermedias. No todos los ejemplos citadostienen la misma importancia ni su magnitud es la misma, pero, por


ejemplo, en los sistemas utilizados para la selección del compradorfuera de los mercados de valores las modificaciones han sido muy sig-nificativas y han estado claramente inspiradas en las recomendacio-nes recogidas en los dictámenes del CCP.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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COMÍN, F. (1995): «La empresa pública en la España contemporánea:formas históricas de organización y gestión (1770-1995)», Docu-mento de Trabajo 9505, julio de 1995, Fundación Empresa Pública.

GÁMIR, L. (1999): Las privatizaciones en España; Ed. Pirámide, Madrid.

MCAFEE, P., y MCMILLAN, J. (1987), «Auctions and Bidding», Journalof Economic Literature, XXV (2), 699-738.

WORLD BANK (1986): Techniques of Privatization of State-Owned Enter-prises, II Selected Country Case Studies, Washington.


1. INTRODUCCIÓN

Se denomina al Tribunal de Cuentas Europeo la «conciencia fi-nanciera» de la Unión Europea, consistiendo su principal misión lade controlar con independencia la obtención y la utilización de losfondos de la Unión y, de esta forma, evaluar el modo en que las Ins-tituciones Europeas desempeñan sus funciones. En cumplimiento desus cometidos establecidos por el Tratado de Maastricht, y por supropio Reglamento, el Tribunal examina si las operaciones financie-ras se han registrado con corrección, se han ejecutado legal y regu-larmente y si la gestión de las Instituciones y órganos comunitarios seha realizado de manera que se asegure la economía, la eficiencia y laeficacia.

El Tribunal de Cuentas Europeo ha venido divulgando los resul-tados de sus trabajos mediante la publicación de informes que tienenla ambición de ser pertinentes, objetivos y oportunos. En resumen, sepuede decir que, con su trabajo, el Tribunal pretende contribuir a lamejora de la gestión financiera de los fondos de la Unión Europea en

El proceso de autoevaluacióndel Tribunal de Cuentas Europeo

María Luz Martín Sanz1

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1 Funcionaria del Cuerpo Superior de Letrados del Tribunal de Cuentas. Hastaagosto de 2006, y durante un plazo de siete años, trabajó en el Tribunal de CuentasEuropeo como Agente Temporal y Experta Nacional.

todos los niveles, garantizando así a los ciudadanos de la Unión la op-timización de los recursos.

El Tribunal de Cuentas Europeo (en adelante TCE) es una joveny dinámica Institución, creada por el Tratado de Bruselas de 1975.Entró en funcionamiento en octubre de 1977, pero no adquirió lacondición de Institución Comunitaria hasta el Tratado de Maastricht(1992), siendo posteriormente reconocida por el Tratado de Amster-dam (1997) como Institución de la Unión Europea.

El TCE es una Institución enriquecida, en gran medida, por la va-riedad de las claves culturales que en ella se entremezclan con la obli-gación y necesidad de entenderse, colaborar y trabajar juntas a fin decompletar las misiones que el Tribunal tiene encomendada.

A cualquier gestor le parecerá, probablemente, escaso el volumende recursos que han sido puestos en sus manos para cumplimentarsu encomienda. Con independencia de cual sea, o fuera, la opiniónal respecto de los gestores del TCE, la experiencia directa de la au-tora de este artículo ha sido la de participar, durante siete años, en eltrabajo de una Institución bien dotada en recursos humanos y mate-riales. Esta otra forma de riqueza, unida a la pluralidad de claves cul-turales a las que me referí anteriormente, se ha asociado también conlas aportaciones derivadas de la incorporación de nuevos Estadosmiembros y con la llegada de sus nacionales al TCE.

La planificación estratégica, la crítica constructiva, el análisis posi-tivo de las situaciones, la búsqueda de alternativas efectivas y el tra-bajo por integrar, más que por disgregar, forman parte de los objeti-vos que se ha propuesto el TCE.

En este marco y con este espíritu interpreto la iniciativa que se de-cidió poner en marcha en el TCE, durante 2006, a fin de realizar suautoevaluación (self assessment).

Bajo el acrónimo inglés de CAF (Common Assessment Framework)el TCE inició en marzo de 2006 un proceso de autoanálisis, autocrí-tica y autoevaluación, siguiendo la metodología del European Insti-tute of Public Administration (en adelante EIPA)2. Este organismo,creado en 1981, es una Fundación privada de Derecho holandés sinánimo de lucro que, desarrollando formación y acometiendo investi-gaciones en los ámbitos de la administración pública europea y de las


2 The European Institute of Public Administration (EIPA) tiene su sede centralen Maastricht y dispone de antenas en Bruselas, Luxemburgo, Milan, Varsovia yBarcelona. Para más información puede consultarse www.eipa.nl y www.eipa.eu

políticas europeas, ofrece una gran variedad de servicios, tanto a losEstados miembros de la Unión como a los países candidatos, así mis-mo apoya a las Instituciones Europeas en sus respectivas responsabi-lidades y competencias.

El proceso de autoevaluación del TCE dio paso, en septiembre deese mismo año, a una propuesta de Plan de Acción, que fue sometidaa la consideración del Pleno de la Institución. El objetivo de ese tra-bajo era mejorar al Tribunal a través de un riguroso y metódico autoanáli-sis. El Plan de Acción fue adoptado por el Tribunal en su reunión de14 de diciembre de 2006. El 8 de marzo de 2007 se establecieron losdiferentes Grupos de Trabajo que deben poner en práctica el Plan deAcción. Y, en esta misma línea, el 26 de marzo de este mismo año, elTribunal decidió que le fuera efectuada una «revisión por los pares»(peer review) y fijó los términos y condiciones de la misma. En esta revisión está previsto que participen Entidades Fiscalizadoras Supe-riores de la Unión Europea, así como de países no miembros de la Unión.

En mi trabajo en el TCE, como experta nacional española prove-niente del Tribunal de Cuentas de España, participé en este procesode análisis al considerar que sería de interés, también para el Tri-bunal de Cuentas de España, el conocer de cerca cómo se había desarrollado. Por este motivo solicité mi participación en uno de losgrupos de análisis.

He de señalar que, como es lógico, no estoy legitimada para des-velar en este artículo las fortalezas, debilidades, propuestas, conclu-siones y planes de acción que surgieron producto de la evaluación rea-lizada. Es únicamente el TCE el habilitado a esos fines. Pero he creídointeresante compartir el conocimiento del proceso de la autoevalua-ción acometido, así como el procedimiento que se ha seguido parallevarla a cabo, temas que revisten ya de por sí bastante interés.

En la descripción del proceso incluyo, en ocasiones, el término in-glés, que previamente indico en castellano. He optado por esta solu-ción ante la dificultad en la traducción de determinados términos in-gleses para los cuales no es fácil encontrar las equivalentes palabrascastellanas.

2. EL PROCESO DE AUTOEVALUACIÓN

Inicialmente los expertos de EIPA recomendaron fuertementeuna serie de pautas a seguir en el proceso de la autoevaluación. Es-tas recomendaciones fueron las siguientes:

El proceso de autoevaluación del Tribunal de Cuentas Europeo 75

– Organizar minuciosamente el proceso de autoevaluación.

– Formar grupo o grupos de autoevaluación con el personal de laInstitución.

– Informar y formar a los componentes de los grupos.

– Que cada componente de grupo, a título individual, puntuaracada uno de los criterios y subcriterios en los que se desglosa el tra-bajo de autoevaluación y a los que nos referiremos más adelante.

– Trabajar con el objetivo de alcanzar el consenso entre los com-ponentes del grupo en relación al análisis y juicios de valor que se realicen.

El proceso tenía como objetivo el alcanzar un diagnóstico que fija-ra las fortalezas de la Institución y las debilidades que se debían me-jorar con la finalidad de formular acciones a emprender.

Al igual que las recomendaciones anteriores, los expertos de EIPAsugirieron una serie de factores que consideraban necesarios para al-canzar el éxito del trabajo que se quería llevar a cabo.

Estos factores fueron los siguientes:

– Que las autoridades de la Institución apoyaran completamentela iniciativa y el proceso de autoevaluación.

– Que los componentes de los grupos de autoevaluación fueranseleccionados siguiendo criterios de representatividad de la organi-zación.

– Que la realización de los trabajos de los grupos fuera rápida:con una dedicación de cinco medios días de reuniones únicamente.

– Que en los trabajos de grupo se aportarán evidencias para jus-tificar las puntuaciones que fuesen otorgadas.

– Que se intentase siempre llegar a consenso en las puntuaciones.

– Que se fuesen fijando prioridades de procesos, situaciones o re-sultados a mejorar para que se materializarán después, fácilmente, enacciones de mejora a emprender.

– Que se reforzase la comunicación y conocimiento de todo elpersonal en relación al ejercicio de autoevaluación y de las acciones aemprender.

– Finalmente, que pudiera repetirse periódicamente el procesopara medir los progresos realizados.


Los agentes que formaron la estructura de la autoevaluación y susresponsabilidades quedaron constituidos de la siguiente forma:

– Pleno del Tribunal: con la competencia de adopción de las deci-siones globales.

– Grupo de Seguimiento: al que le corresponden las decisiones con-cernientes al proceso de la autoevaluación.

– Equipo de dirección del proyecto: encargado de la organización ygestión práctica de la autoevaluación.

– Grupos: comisionados para llevar a cabo la autoevaluación.

– EIPA: ofreció apoyo técnico al proceso, consejo y guía.

En primera instancia se convocó a todo el personal del TCE paraque asistiera a sesiones informativas de presentación del proyectoque se pretendía acometer. Para todos aquellos que, por distintos mo-tivos no pudieron asistir a las sesiones informativas, la documenta-ción explicativa de los objetivos, metodología y proceso a seguir sepuso a su disposición en la website de la intranet del TCE. Se consi-deró de primordial importancia que todo el personal del TCE estu-viera informado de la puesta en marcha de la autoevaluación.

A continuación, el Departamento de Recursos Humanos del TCEdirigió un llamamiento a todos los funcionarios y otro personal de laInstitución para que, el que así lo deseara, manifestara su interés enparticipar en los grupos de autoevaluación. Este llamamiento se hizoextensivo tanto al personal auxiliar y administrativo como a los audi-tores, técnicos de auditoría, traductores y al resto del personal quetrabaja directamente para los gabinetes de los miembros del Plenodel TCE, como fueron, por ejemplo, los conductores. En cualquiercaso el objetivo era que, al menos, el 50% de los seleccionados fueranauditores y que la participación de miembros del Pleno del Tribunalfuera muy reducida.

Las manifestaciones de interés en participar en los grupos se so-metieron a selección. Los criterios de selección aplicados se hicieronpúblicos por parte del Grupo de Seguimiento del proceso. Final-mente se formaron tres grupos de autoevaluación que aglutinaban a39 personas (únicamente formó parte de uno de los grupos unmiembro del Pleno del TCE), que fueron seleccionadas de los 89 vo-luntarios que respondieron comunicando su disposición en partici-par en el proceso.

Los criterios para la selección de participantes se focalizaban en lanecesidad de tener suficiente experiencia en el trabajo del Tribunalpara tener un buen conocimiento de sus funciones. En las Institucio-


nes europeas suele haber bastante movilidad de personal, por lo quela exigencia de contar con personas que tuvieran experiencia de tra-bajo en la Institución era lógica.

También se esperaba, no obstante, que hubiera participantes enlos grupos que se hubieran incorporado al TCE recientemente (en-tre 12 y 36 meses) con la finalidad de contar con los puntos de vistade personas que provinieran de los nuevos Estados miembros re-cientemente adheridos en aquel momento y de personas que apor-taran experiencias de trabajo de fuera del Tribunal.

Además de estas circunstancias, los criterios de valoración incluíanque los seleccionados hubieran manifestado habilidades analíticas, ca-pacidad de juicio equitativo, independencia de pensamiento, actitudcrítica constructiva y habilidades para comunicarse eficazmente. El nú-mero de participantes en los grupos debería respetar el balance de gé-nero, siendo reflejo de la proporción que se da en el TCE, y, debido ala procedencia del personal que trabaja en la Institución, se considerótambién importante que no se produjera una excesiva concentraciónde miembros de ciertas nacionalidades en perjuicio de otras.

Entre los componentes de cada grupo se seleccionaron un presi-dente y un secretario, que coordinaron los resultados que se fueranproduciendo con el resto de los grupos y que tenían la misión de so-lucionar, de forma uniforme, las incidencias que se pudieran produ-cir. Se especificó a cada grupo que su presidente no debía de ser se-leccionado en base a su grado administrativo o función, sino en basea su habilidad para dirigir el grupo más satisfactoriamente. En cuan-to al secretario del grupo, las habilidades a tener en cuenta para suselección eran su capacidad de buena redacción, ágil y sintética.

Fue obligado para todos los miembros de los grupos de autoeva-luación el asistir a unas sesiones de formación que se desarrollarondurante dos días a tiempo completo. Además, los participantes en losgrupos se comprometieron, igualmente, a participar en sus respecti-vos grupos de autoevaluación, teniendo en cuenta para ello la cargade trabajo que tuvieran adjudicada en esos momentos. Varios exper-tos del EIPA colaboraron, durante las jornadas iniciales de reuniónde los grupos, para solventar las dudas que pudieran surgir.

Cada uno de los tres grupos de autoevaluación preparó un infor-me siguiendo un formato que previamente se había indicado, esta-bleciendo, para cada criterio sujeto a análisis, las fortalezas encontra-das, las áreas que necesitaban mejora y las propuestas de acción. Loscriterios fueron puntuados siguiendo la metodología del CAF, quepresentó, en ocasiones, ciertas dificultades en su aplicación, pero, encualquier caso, se indicó a todos los grupos que el aspecto más im-


portante del ejercicio de autoevaluación no era la puntuación en símisma, sino la identificación de fortalezas, áreas de mejora y planesde acción. De la consolidación de los informes individuales de los tresgrupos de autoevaluación surgió un único informe.

Como resultado del proceso y del ejercicio de autoevaluación, elgrupo de seguimiento adoptó, en julio de 2006, un borrador de Plande Acción al que nos referiremos posteriormente.

3. EL MARCO COMÚN DE EVALUACIÓN [THE COMMONASSESSMENT FRAMEWORK (CAF)] – LA GESTIÓN DE CALIDADTOTAL. INSTITUCIONES INVESTIGADORAS

El Marco Común de Evaluación (que hemos identificado ya porCAF) pretende ser un puente de unión entre el organismo o institu-ción que ha decidido someterse a análisis y los distintos modelos que,a los efectos de este análisis, pueden aplicarse. El CAF facilita, ademásde la metodología a seguir, estudios comparativos, buenas prácticas y experiencias relevantes dentro del ámbito de la Institución que seevalúa. Dentro de los objetivos que persigue el CAF se debe resaltarla introducción, con las adaptaciones que sean necesarias, de la de-nominada Gestión de Calidad Total en el sector público, además de im-pulsar la autoevaluación de la institución, realizando un diagnósticode su situación para poder proponer medidas de mejora.

El CAF fue lanzado por primera ven en la 1ª Conferencia Euro-pea de Calidad para las Administraciones Públicas (Lisboa, 2000), yse presentó en la 2ª Conferencia (Copenhague, 2002) y en la 3ª (Rot-terdam, 2004). Dentro de su propio proceso de mejora continuo, laversión 2006 del CAF ha sido presentada en la 4ª Conferencia Euro-pea de Calidad para las Administraciones Públicas, celebrada en sep-tiembre de 2006 en Tempera (Finlandia). Además, el CAF ha sidoutilizado en diversos países europeos, dentro de sus propios ámbitosnacionales, como Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Noruega, Alema-nia, Portugal y Eslovaquia.

La gestión de calidad total, que es la fuente inspiradora del CAF,se define por el EIPA como la constante y estable movilización de to-dos los recursos de una organización (y especialmente los recursoshumanos) para mejorar, de forma continua y permanente:

– todos los aspectos del funcionamiento de una institución;– la calidad de los bienes y servicios que ofrece;– la satisfacción de las otras entidades con las que interactúa;– su integración en el ambiente en el que está inmerso.


Es decir, este modelo de autoevaluación permite analizar las per-sonas, los procesos y los resultados de una organización con el objetode lograr la máxima calidad en el producto y servicio prestado, asícomo la máxima rentabilidad y optimización de los procesos.

Los principios de la Gestión de Calidad Total (denominado tam-bién en nuestro país como «Excelencia Empresarial EFQM») se basanen el desarrollo que han realizado la European Foundation for Qua-lity Management (EFQM)3 y el Instituto Speyer, de Alemania, con la participación del Innovative Public Services Group (IPSG). Hayotros modelos de gestión de calidad total, como el Malcon Baldrige y el ISO 9000.

La EFQM es una fundación europea con sede en Bruselas, quefue fundada en 1988 por 14 empresas europeas (Bosch, BT, Bull, Ci-ba-Geigy, Dassault, Electrolux, Fiat, KLM, Nestlé, Olivetti, Philips,Renault, Sulzer y Volkswagen), con el apoyo de la Comisión Europea.En la actualidad, EFQM cuenta con más de 700 organismos en tantoque miembros de la Fundación.

El Instituto Speyer4 es el Instituto Alemán de Investigación parala Administración Pública (FÖV), asociado a la Escuela Superior Ale-mana de Ciencias Administrativas Spira. Fue fundado en el año 1976como una institución independiente orgánicamente y bajo la juris-dicción del Ministro-Presidente del Estado Renania-Palatinado.

El Grupo de Servicios Públicos Innovadores (Innovative PublicServices Group - IPSG) está consagrado a la mejora de la calidad dela función pública. IPSG es un grupo de expertos que informa a lasDirecciones Generales de la Comisión Europea con competencias enrelación a la Administración Pública de los Estados miembros de laUnión. El Grupo es parte del network de EPAN (European Public Administration Network), donde se encuentran, además, otros gru-pos de trabajo permanentes, como el grupo e-Government, o comoel Grupo de trabajo de Recursos Humanos. Los temas que está abor-dando el Grupo en la actualidad son los siguientes:

– El desarrollo continuo del CAF como modelo de gestión de lacalidad total.

– Estudios para la medición de la satisfacción de los ciudadanospor el funcionamiento de los servicios ofrecidos por la Administra-ción Pública.


3 Para más información, www.efqm.org 4 Para más información, www.foev.dhv-speyer.de. Deutsches Forschungsinstitut

für öffentliche Verwaltung Speyer Freiherr-vom-Stein-Straße 2 D-67346 Speyer.Postfach 14 09 - 67234 Speyer

– La Conferencia Internacional sobre la Calidad de las Adminis-traciones Públicas de la Unión Europea.

4. LA APLICACIÓN DEL MODELO

La aplicación del CAF, es decir, del marco metodológico propues-to para el autoanálisis, se basa en la evaluación de la calidad segúnnueve criterios clave:

– Los líderes de la institución.

– La estrategia y la planificación.

– El personal de la institución.

– Los socios, los interesados (Stakeholders) y los recursos.

– Los procesos.

– La satisfacción del cliente y del ciudadano.

– La satisfacción del personal.

– La integración en la sociedad.

– Los resultados operacionales.

Estos nueve criterios se reparten en dos categorías: los Posibilitado-res (Enalbers), que se corresponden con los cinco primeros, y los Resul-tados, que son los cuatro criterios últimos. En la figura que se presen-ta a continuación se clasifican los nueve criterios señalados comofueron utilizados en el CAF realizado en el TCE.


Liderazgo

Estrategia yplanificación

Personal

Socios/ recursos

Proceso

Resultados en auditado y

ciudadano

Resultados en el

personal

Resultados para la

sociedad

Principales resultados

en la gestión

POSIBILITADORES RESULTADOS

La lógica del modelo muestra que los resultados obtenidos en elpersonal de la Institución, los ciudadanos o clientes y la sociedad, de-penden en buena medida del rol jugado por los que ostentan el li-derazgo en la institución, es decir por aquellos que la dirigen, por laestrategia y planificación que se haya implantado, por la gestión derecursos humanos realizada, por la actuación que se realice con lossocios o partícipes de los mismos procesos en los que intervenga la or-ganización de que se trate y por los procedimientos que se establez-can en sí mismos. Si se produce la interacción armónica de todos es-tos elementos se producirán excelentes resultados en la actuación dela organización.

El proceso de evaluación comenzaba con la puntuación de cadauno de los nueve criterios indicados y de los subcriterios en que, ennúmero de 28, fueron desglosados aquellos. Lo que se evaluaba era,en resumen, las prácticas de gestión y los resultados obtenidos por laorganización. Cada uno de los tres grupos de autoevaluación delTCE puntuó cada uno de los 28 subcriterios basándose siempre enhechos, evidencias o mediciones ya realizadas del criterio a evaluar.

Bajo la denominación común de posibilitadores se encuentran, y sien-do considerados en un sentido amplio, los sujetos activos de la institu-ción, es decir, los que tienen capacidad de actuar o de provocar queotros actúen de una u otra forma siendo, a fin de cuentas, los que ha-cen posible la existencia y funcionamiento de la entidad. La evaluaciónde los posibilitadores se basa en el denominado ciclo «PDCA», que secorresponde con las siglas de: Plan-Do-Check-Act y se realizó teniendoen cuenta esta escala de puntuación.


0 No hay evidencia de enfoque, criterio o método de actuación o, si la hay, es anecdótica.

1 Los enfoques o métodos están planificados P («Plan» - Planificación).

2 Los enfoques o métodos están planificados e implementados D («Do» - Hacer, eje-cutar).

3 Los enfoques o métodos están planificados, implementados y revisados C («Control» -revisión).

4 Los enfoques o métodos están planificados, implementados, revisados sobre la base deinformación de buenas prácticas o puntos de referencia y se han ajustado (los enfoqueso métodos) en consecuencia A («Act» - actuar).

5 Los enfoques o métodos están planificados, implementados, revisados sobre la base deinformación de buenas prácticas o puntos de referencia; se han ajustado en conse-cuencia y se han integrado completamente en la Organización.

POSIBILITADORESPuntuación

– Plan: Se corresponde con la fase de proyección o planificación.Se analizará si la organización tiene un enfoque y una práctica de ges-tión caracterizada por objetivos claros, por perseguir los valores y es-trategias institucionales y si está orientada a satisfacer las necesidadesy expectativas de todos los interesados en la actuación de la Institu-ción. Además, este enfoque debe estar formalmente definido en undocumento.

– Do: Es la fase de ejecución. Quiere decirse que el enfoque o laplanificación de la Institución está implementada y se desarrolla deforma sistemática por toda la organización.

– Check: En esta fase se controla lo ejecutado. Se comparan los re-sultados con la planificación realizada o los enfoques de actuación de-cididos. Además, se establecen comparaciones con otras organizacio-nes, con las mejores, a efectos de compararse con puntos dereferencia relevantes. También interviene en este punto la realizaciónde auditorías a la propia organización por sí misma (unidades de au-ditoría interna) o por Instituciones semejantes a ella misma (peer re-view, mencionado anteriormente). En esta fase se debe evaluar la si-tuación actual en función de los objetivos que la Institución se impusoy los estándares existentes en su ámbito de actuación. Todos estosanálisis tienen por finalidad mejorar las oportunidades que tiene laInstitución.

– Act: Es la fase en la que se actúa adaptando y corrigiendo las de-ficiencias encontradas y las oportunidades de mejora que han sidodescubiertas en la fase anterior. Partiendo del ejercicio de las fases an-teriores, en esta la Institución debe adaptar sus objetivos, su enfoquede funcionamiento, los indicadores que hubiera fijado para indicarqué y cómo debe medir su actuación con la finalidad de trabajar deuna forma más eficiente y eficaz.

Algunos de los subcriterios en que se desglosaron los cinco referi-dos a los posibilitadores fueron los siguientes:

Para el liderazgo o dirección se analizó en primer lugar qué evi-dencias había de la actuación de las autoridades del TCE en las quese ofreciera dirección a la organización mediante el desarrollo y pro-yección de sus funciones, misiones a realizar, su visión y sus valores.En segundo lugar se analizó cómo se había puesto en práctica un sis-tema para la gestión de la organización, sus realizaciones y sus cam-bios. El siguiente subcriterio a análisis se refería a cómo los que deben ejercer el liderazgo motivan y apoyan al personal de la orga-nización y actúan como un modelo a seguir. Y, finalmente, para estecriterio el subcriterio considerado fue determinar cómo se gestiona-


ban las relaciones con el mundo político y otras personalidades u or-ganizaciones con interés legítimo en la Institución y su proyecto.

Para cada uno de los subcriterios, como son los que acabamos demencionar, así como los que mencionaremos a continuación, fue pre-ciso confeccionar una hoja de evaluación que debía contener la si-guiente información:

Para la estrategia y la planificación se siguió el mismo esquema quese acaba de mencionar para los subcriterios siguientes:

Análisis de si se habían tenido en cuenta en el desarrollo de la es-trategia y la planificación las necesidades de aquellos interesados di-rectamente en la actuación de la Institución y si se habían tenido encuenta, también, los recursos disponibles. Se analizó igualmente si sehabía implantado una estrategia que afectase al conjunto de la orga-nización y si tanto la estrategia como la planificación se revisaban yponían al día de forma periódica. Y, finalmente, si la óptica de la mo-dernización y la innovación eran criterios utilizados para la planifica-ción, la ejecución y la revisión de la actuación de la Entidad.

Los subcriterios en los que desglosó el criterio sobre el personalanalizaron si la gestión y las promociones del personal se realizan claramente en función de la estrategia y la planificación que había sido fijada para la Entidad. Si se habían identificado, desarrollado yutilizado las habilidades y aptitudes de los empleados para ponerlasal servicio de los objetivos individuales y organizacionales. Y, final-mente, si se implicaba a los empleados en un diálogo abierto y se lesposibilitaba protagonismo en el TCE.

Para los legítimamente interesados o socios y los recursos de la Ins-titución los subcriterios a evaluar se referían a si el TCE había establecido relaciones con los principales interesados en la actuaciónde la propia organización como la Comisión Europea, el ParlamentoEuropeo, los Estados miembros o las Entidades Fiscalizadoras Supe-


Subcriterio: Dirección de la Entidad, misión y valores institucionales (por ejemplo).

Puntuación: Entre 0 y 5, tal y como se ha explicado.

Fortalezas: Se indicaban hechos, documentos o evidencias concretas que demostraran cómose posicionaba el TCE frente al subcriterio que se tratara.

Áreas de mejora: Se dieron multitud de ideas y propuestas de cómo mejorar la actuación del TCEen el subcriterio al que se refiriera.

Acción: Se proponían acciones concretas a realizar para, fundamentalmente, marcar el ca-mino de cómo hacer realidad las áreas de mejora indicadas.

riores. Se analizó también si había relaciones con los ciudadanos yotras Entidades. En relación a los recursos, algunos de los subcrite-rios a analizar se referían a cómo, por ejemplo, se venían gestionan-do las finanzas de la Institución, a de qué manera se gestionaba la in-formación y conocimiento del TCE, cómo se gestionaba la tecnologíay cómo se gestionaban las instalaciones y servicios disponibles de laEntidad.

Finalizaremos la referencia a los criterios referidos a los posibilita-dores señalando que entre los correspondientes al proceso se analizósi los procesos que sigue la Institución están identificados y se gestio-nan eficazmente, si se intenta mejorar el proceso con una revisióncontinua bajo las bases de la innovación y, además, si se desarrollan yofrecen servicios orientados a satisfacer al ciudadano.

En lo referente al segundo gran grupo de criterios, es decir, los articulados bajo el denominador común de resultados se describen seguidamente, indicando, previamente, cómo era su panel de pun-tuación.

En relación a los auditados, ciudadanos y clientes los subcriteriosmás significativos hacían referencia a la medición del nivel de satis-facción de los auditados, de los otros clientes y del ciudadano en ge-neral. Fue necesario precisar qué indicadores de resultados podríanproponerse para la evaluación de este criterio. Se propuso una me-dición directa e indirecta de la satisfacción, entendida en el sentidode percepción de la calidad en la actuación de la Entidad en relacióna los siguientes aspectos: su imagen pública, su accesibilidad, los pro-ductos y servicios que ofrece y su nivel de compromiso. Esta medi-ción puede realizarse a través de cuestionarios, por ejemplo. Encuanto a la medida indirecta del nivel de calidad de la entidad se pue-


Puntuación RESULTADOS

0 No hay medición de resultados.

1 Los resultados más importantes son medidos y muestran una tendencia negativa o es-table.

2 Los resultados muestran un progreso modesto.

3 Los resultados muestran sustanciales mejoras o progresos.

4 Se alcanzan excelentes resultados y se realizan comparaciones, con resultado positivo,en relación a los objetivos marcados por la propia organización.

5 Se alcanzan excelentes resultados, se realizan comparaciones, con resultado positivo, enrelación a los objetivos marcados por la propia organización y la Entidad es punto dereferencia (benchmarking) para otras Entidades de relevancia.

de llevar a cabo teniendo en cuenta el número de quejas que hubie-ra recibido sobre su propio funcionamiento, el nivel de producciónde informes, la disponibilidad horaria de su actividad frente a la so-ciedad, el número de errores detectados en el desarrollo de su acti-vidad, el número de sugerencias que se hubieren tomado en cuenta.En este caso esta medición se puede realizar a través de indicadoresinternos.

Con los subcriterios analizados en relación al personal de la Insti-tución se determinó su nivel de satisfacción y motivación a través deindicadores de resultados. En este criterio, la medición directa de lasatisfacción del personal, en cuanto a la percepción de la calidad dela organización en la que trabaja, puede referirse a aspectos como laimagen pública de la Institución, los sistemas de gestión y los gesto-res de la Institución, las condiciones de trabajo, el desarrollo de lacarrera administrativa y las capacidades del personal y el nivel deimplicación de la Institución respecto a su personal. Para la medidadirecta de esta satisfacción pueden utilizarse cuestionarios para elpersonal. En el aspecto de medidas indirectas de calidad producidapor la organización se recogerían, en el seno de la propia organiza-ción, datos como los que se señalan a continuación para producirindicadores internos que ayuden a la medición de este resultado:número de quejas de personal, absentismo, faltas en el cumplimien-to horario, huelgas, resultado de evaluaciones, grado de participa-ción en la formación, grado de respuesta cuando se presentan inves-tigaciones o encuestas, número de sugerencias de personal que sehayan tomado en consideración y grado de participación en eventossociales.

En relación a los resultados en la sociedad, se analizó el impactode la organización en la sociedad, con independencia de sus princi-pales actividades en el ámbito y funciones que tiene legalmente esta-blecidas. Se tuvo en cuenta el impacto a tres niveles: local, nacional einternacional. Fueron previstos dos subcriterios, que hacían referen-cia al alcance de los resultados percibidos por los socios y otros inte-resados en la actividad de la Institución, y en segundo lugar los indi-cadores de realización a nivel de la sociedad que haya previsto laInstitución.

Y, finalmente, en el último criterio referido a los resultados de lagestión de la Institución, se fijaron dos subcriterios: el primero, re-ferido a los resultados externos, y el segundo, a los resultados inter-nos. El contenido de este criterio analiza cómo la organización estácumpliendo el mandato que ha recibido y sus objetivos específicos.Entre los resultados externos se analizaron, por ejemplo, el cumpli-


miento de plazos para la emisión de informes, el número de informesaprobados, la realización y documentación de procesos de reflexiónsobre el cumplimiento de objetivos de la Institución o la participaciónde la Entidad en los ámbitos internacionales. Los resultados internostuvieron una doble vertiente de análisis: por un lado, los referidos lagestión financiera de la propia Entidad, el cumplimiento de su pre-supuesto y la medida en el uso efectivo de los fondos recibidos; otroaspecto de este subcriterio tuvo en cuenta el nivel de participación ymotivación del personal en el cumplimiento de los objetivos institu-cionales.

5. EL PLAN DE ACCIÓN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

Una vez que fueron valorados todos los subcriterios se preparó unborrador de Plan de Acción. Este borrador fue enviado, junto conuna propuesta individualizada de hoja de actuación para cada unade las acciones que se proponían en el Plan, a los funcionarios de másalto nivel del Tribunal y a los miembros de los grupos de trabajo conel fin de preparar una reunión que tuvo lugar en la primera semanade septiembre de 2006. Hay que recordar que el informe de auto-evaluación fue responsabilidad de los tres grupos que realizaron lostrabajos de análisis y propuestas y no fue responsabilidad del Grupode Seguimiento. Este Grupo analizó el informe y lo utilizó, contandocon la asistencia del equipo que dirigía el proyecto en el Tribunal ylos expertos de EIPA, a los efectos de preparar el Plan de Acción.

El informe de autoevaluación contenía más de 200 propuestas deacción. El Plan de Acción que propuso el Grupo de Seguimiento pro-gramaba 32 acciones con un ámbito de aplicación muy amplio; elEquipo de Gestión del Proyecto estimó que las 200 propuestas de ac-ción estaban contempladas en las 32 acciones.

El Plan de Acción del Tribunal se estructuró previendo la realiza-ción de «nuevas acciones» para ser realizadas en el plazo de dos años.Estas acciones afectaban a la gobernabilidad, la estructura y la orga-nización del Tribunal; a la visión, la misión, la estrategia, los objetivosy la planificación en la Entidad; a la comunicación interna del Tribu-nal y con su personal; a los procesos del Tribunal; a los interesadosen las actuaciones del Tribunal y a los medios de comunicación. Esteprimer grupo de actuaciones comenzaba con la referida a otorgar alGrupo de Seguimiento la responsabilidad de la coordinación y su-pervisión de la implantación del plan de acción. Otro bloque de«nuevas acciones» tenía un horizonte de actuación de cinco años. Y,


por otra parte se planificaron «acciones en curso» para ser finalizadasen dos periodos: de dos y cinco años.

Cada una de las acciones estaba descrita de forma individualizadaen una hoja de actuación que contenía la siguiente información:

– La descripción de la acción.

– El patrocinador o ponente de la acción (por ejemplo, el propioPleno del TCE).

– El dirigente o responsable de la acción.

– El equipo de trabajo para implantar la acción.

– La fecha de comienzo y de finalización de la acción.

– El ámbito de aplicación de la acción (por ejemplo, los funciona-rios con más nivel del Tribunal).

– Las fortalezas o ventajas con las que ya se contaba para poneren marcha la acción (por ejemplo, acuerdos del Pleno en la misma lí-nea, reorganizaciones previas documentadas, etc.).

– La descripción del contexto y áreas que deben ser mejoradas.

– La enumeración de alternativas y/o temas a explorar.

– Las restricciones o reservas previas a tener en cuenta.

– Los interesados en la acción.

– Los recursos humanos necesarios: indicados en hombre/días.

– El presupuesto.

– Los productos a entregar (Deliverables): por ejemplo, propuestasdel tipo que fueran para ser posteriormente adoptadas por el Plenodel Tribunal.

La extensión de cada una de estas hojas de actuación no supera lapágina y media.

Una vez que el Plan de Acción fue aprobado por el Pleno del Tri-bunal se realizó la presentación a todo el personal.

6. CONCLUSIÓN

Frente a quienes consideran que cualquier proceso de autoanáli-sis y autoevaluación de una Institución solo sirve para poner al des-cubierto sus debilidades, y por ende su fragilidad, procesos como elaquí expuesto son, a mi juicio, síntomas de fortaleza, de tenacidad,


de dedicación, de aceptación de desafíos y de aplicación eficaz y efi-ciente de las energías individuales y colectivas dados por el Tribunalde Cuentas Europeo, por sus responsables y por su personal.

Afrontar retos, como el aquí descrito, es, sin duda, una postura va-liente y responsable que atestigua la buena salud de la Institución quelos acomete.

El proceso puesto en marcha por el TCE ha originado expectati-vas en el personal a su servicio en el sentido de que se van a em-prender acciones y cambios.

No se puede desconocer, sin embargo, que, como sucede en algu-nas Instituciones, las dinámicas de cambio pueden no ser queridas,alabadas y seguidas por todos, llegando incluso a ser rechazadas,unas veces expresamente, aunque las más, con el silencio de quienesse oponen a los cambios, sin expresarlo formalmente.

La desmotivación y la pasividad de unos pueden esconderse de-trás de algunas de las críticas a este tipo de procesos, pero en ningúncaso deben ensombrecer dinámicas como la aquí expuesta que elTCE ha iniciado, y que ya ha otorgado el reconocimiento y respetopara sus líderes, y la toma de conciencia de la enorme fuerza que, encualquier Entidad Fiscalizadora que cumpla sus funciones, tiene lamotivación del personal a su servicio.


RESUMEN

La gestión de los recursos públicos ha experimentado, en los últi-mos años, sensibles cambios en cuanto a la filosofía sobre la que sesustenta, pasando a ocupar un lugar importante la transparencia in-formativa de las Administraciones Públicas frente a sus ciudadanos,desempeñando los sistemas de control externo de la información fi-nanciera un papel clave en este contexto.

Considerando el Sector Local y situados en un proceso de pro-fundización de la Unión Europea, se pretende describir la situaciónreal de los sistemas de control externo implantados en el sudoeste dela Unión, poniendo de manifiesto tanto sus limitaciones funcionalescomo sus capacidades reales, con la vista puesta en una futura con-vergencia.

1. INTRODUCCIÓN

El carácter de los recursos gestionados por las entidades que inte-gran el sector público hace que la transparencia en su empleo seconstituya en una exigencia inexcusable, línea en la que la existenciade un efectivo control externo en las Administraciones Públicas seconfigura como esencial.

El control externo de la contabilidadpública local en el sudoestede la Unión Europea

Roberto Cabaleiro Casal ([email protected])Enrique J. Buch Gómez ([email protected])Profesores Numerarios DoctoresUniversidad de Vigo

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En consecuencia, las entidades públicas, en general, deben dispo-ner de los cauces necesarios para la realización de una rendición decuentas útil, transparente y en términos de oportunidad, siendoigualmente necesario, para el logro de tales objetivos, la existencia deun control que garantice los principios en términos presupuestarios,de regularidad financiera y de control de gestión.

El ámbito de las Administraciones Locales, caracterizado por elgran número de entidades que lo integran, la pequeña dimensión demuchas de ellas, así como la importancia de los recursos globalmen-te gestionados, tiene una especial necesidad de disponer de unos me-canismos capaces de conseguir que el proceso de generación de su in-formación financiera se desarrolle de tal forma que lleve aparejada latotalidad de los requisitos exigibles a la misma, entre los que el de ve-rificabilidad alcanza una gran trascendencia. Es en este punto dondetienen su verdadera utilidad los actualmente demandados controlesde la gestión.

Este trabajo se centra en el análisis de las dificultades con las quelos actuales sistemas de control externo implantados en tres paísesdel sur de Europa se encuentran para cumplir adecuadamente suscometidos en relación con el sector de las Administraciones Locales,así como en las potencialidades que los mismos presentan, y ello enel marco de una Europa en proceso de convergencia.

2. LA FISCALIZACIÓN EXTERNA DE LAS CUENTAS PÚBLICAS LOCALES EN EL SUDOESTE EUROPEO

2.1. Francia

a) Competencias y alcance de la Cour de Comptes y las ChambresRegionales y Territoriales des Comptes

La República francesa se configura políticamente a nivel territo-rial como un Estado unitario al que la Loi 82-213, du 2 mars 1982, «re-lativa a los derechos y libertades de los Municipios, Departamentos yRegiones», ha dotado de un cierto nivel de descentralización, al esta-blecer en su artículo primero que estos se administren librementepor consejos elegidos.

La jurisdicción en materia de control financiero en el ámbito pú-blico está encomendada a nivel de Estado a la Cour de Comptes. Deacuerdo con la Ley previamente señalada, a nivel regional esta fun-


ción se realiza por las 26 Chambres Regionales des Comptes, de las cuales22 cubren el territorio metropolitano y 4 se sitúan en departamentosde ultramar1, siendo este control, para el caso de los Territoires d’Ou-tre-mer, ejercido por las Chambres territoriales des comptes2.

La actual Cour de Comptes tiene su origen con la Ley de 16 de sep-tiembre de 1807, completada por un decreto del 28 de septiembre deese mismo año, cuya regulación vigente está contenida en el Code desjurisdictions financieres (Code), fruto de la Loi nº 94-1040 du 2 décembre1994, nº 94-1132 du 27 décembre 1994 y nº 95-851 du 24 juillet 1995.De concepción centralizada, la Cour de Comptes se materializa como laúnica entidad fiscalizadora pública hasta la aparición de las ChambresRegionales y Territoriales des Comptes y tiene la competencia de contro-lar, de acuerdo con los puntos 3 al 8 del artículo L. 111 del Code, concarácter obligatorio, al Estado, establecimientos públicos nacionales,empresas públicas y los organismos de la Seguridad Social, y con ca-rácter facultativo, a los organismos de derecho privado, en los cualesla mayoría del capital o de los derechos de voto pertenece a organis-mos públicos, o estos tengan un poder preponderante en el procesode decisión o de gestión, así como a los organismos de derecho pri-vado que se beneficien de algún modo de fondos públicos, naciona-les o de la Unión Europea (art. 45 de la Loi nº 96-314 du 12 avril1996), o estén habilitados para percibir tasas parafiscales, imposi-ciones o cotizaciones obligatorias (art. 11 de la Loi nº 2000-321 du 12 avril 2000).

De acuerdo con lo establecido en los puntos 1 y 3 del artículo L. 111 del Code, la Cour ejerce tanto un control de regularidad comode gestión. Así, «la Cour de Comptes juzga las cuentas de los contablespúblicos», «verifica la regularidad de los ingresos y los gastos» y «ase-gura el buen empleo de los créditos, fondos y valores generados porlos servicios del Estado»; asimismo, y según lo establecido en el pun-to 4 del mismo artículo legislativo, la «Cour des Comptes realiza la veri-

El control externo de la contabilidad pública local en el sudoeste… 93

1 Las 22 Chambres regionales des comptes situadas en territorio metropolitano son: Alsace, Aquitaine, Auvergne, Bourgogne, Bretagne, Centre, Champagne-Ardenne, Cor-se, Franche-Comte, Ile-de-France, Languedoc-Roussillon, Limousin, Lorraine, Midi-Pyrene-es, Nord-Pas-de-Calais, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Pays de la Loire, Picardie, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Cote d’Azur, Rhone-Alpes; las 4 correspondientes con departamentos de ultramar son: La Reunión, Guadeloupe, Guyane y Martinique,funcionando las tres últimas con una única sede en Pointe-á-Pitre en la Isla de Gua-daloupe.

2 En el caso de los Territoires d’Outre-mer, constituidos por Nouvelle Caledonie y Po-linesie Francaise, debido a sus peculiaridades legislativas, las Chambres reciben la de-nominación de «territoriales», gozando de un régimen específico.

ficación de las cuentas y la gestión de las empresas públicas», expre-sando su opinión sobre las mismas y proponiendo, en su caso, lasoportunas mejoras.

La Cour de Comptes se articula en siete salas, pudiendo funcionar,según la materia a tratar, con distintas composiciones (art. R. 112-15a 112-24 del Code des jurisdictions financieres. Partie Réglementaire3):audiencia solemne, sala del consejo4 (informes sobre las leyes depresupuestos, sobre la aplicación de las leyes de financiación de laSeguridad Social…), reunión de todas las salas5 (juicio de las cuen-tas, decidir sobre los asuntos reenviados en recurso de casación porel Conseil d’Etat ), por sala6, sección de sala o en formación inter-sala.

Las Chambres Regionales des Comptes, creadas por la Loi nº 82-213anteriormente señalada y existentes desde 1983, extienden sus com-petencias, con carácter obligatorio, a todas las entidades territorialesde su ámbito geográfico: la región, los departamentos y los munici-pios, alcanzando las mismas a sus establecimientos públicos y, espe-cialmente, a los hospitales, colegios e institutos; con carácter faculta-tivo, las Chambres tienen competencias sobre otros organismos de laesfera pública que reciben fondos de dicha naturaleza, como son lassociedades de economía mixta (sociedades de gestión urbanística, por


3 Regulado por el Décret nº 2002-1201 du 27 septembre 2002.4 Compuesta por el primer presidente, los presidentes de salas y los consejeros

mayores, asistiendo a su vez el procurador general con voz, y participando tambiénen los debates los consejeros mayores en los casos establecidos en los artículos L. 111-2 a 8 de la parte legislativa del Code.

5 Compuesta por el primer presidente, los presidentes de salas y dos consejerosmayores por sala elegidos por el presidente y los consejeros mayores de cada sala,asistiendo a su vez el procurador general con el fin de presentar sus conclusiones yparticipando también en los debates el magistrado ponente.

6 Las competencias por sala son:– 1ª sala: Ministerio de Finanzas y del Presupuesto, y sistema financiero público.– 2ª sala: Ministerios de Defensa, Industria, Energía, Comercio Exterior, Co-

mercio y Artesanía; empresas y organismos públicos industriales. – 3ª sala: Ministerios de Educación, Cultura e Investigación; sector público au-

diovisual.– 4ª sala: Ministerio de Interior, Justicia, Asuntos Extranjeros; juicios de apela-

ción de las «Chambres Regionales et Territoriales des comptes».– 5ª sala: Ministerios de Trabajo, Formación Profesional, Vivienda y Asuntos

Sociales; organismos financiados con donativos públicos. – 6ª sala: Ministerios de Sanidad y Seguridad Social; organismos de la seguridad

social.– 7ª sala: Ministerios de Infraestructuras, Transportes y Territorio, Agricultura

y Pesca, Medio Ambiente y Turismo.

ejemplo), o las asociaciones subvencionadas por las entidades locales(culturales, turísticas, deportivas...).

Además de estas competencias propias, las Chambres Regionalespueden actuar por delegación de la Cour des Comptes sobre determi-nados tipos de establecimientos públicos nacionales ubicados en suámbito territorial. Esta delegación está contemplada en el artículoL. 111-9 del Code, fruto de la Loi nº 2001-1248 du 21 décembre 2001,donde se establece que por un acuerdo del primer presidente de laCour, tras oír al procurador general de la misma y a los presidentesde las Chambres afectadas, se podrá delegar el juicio de las cuentas yel examen de la gestión de parte o toda una categoría de estableci-mientos públicos nacionales, y ello dentro del marco establecido porun decreto del Conseil d’Etat, donde se definirán las categorías de losestablecimientos públicos, la duración de la delegación y los montan-tes de ingresos de los mismos.

Por lo que a los casos de Nouvelle Caledonie y Polinesie Francaise, lascorrespondientes Chambres territoriales, además de tener unas compe-tencias y misiones como las ya referidas para las Chambres regionales,también pueden recibir delegaciones similares en virtud de lo esta-blecido en el artículo 21 de la Loi nº 2004-193 du 27 fevrier 2004 y enla Ordonnance nº 2004-728 du 22 juillet de 2004, respectivamente; sibien en este caso sin necesidad de un decreto del Conseil d’Etat que es-tablezca limitaciones previas de carácter cualitativo, cuantitativo otemporal a las delegaciones.

La relación jerárquica entre la Cour de Comptes y las Chambres Re-gionales et Territoriales des Comptes queda claramente puesta de ma-nifiesto al indicarse en el artículo L. 111-10 del Code, de acuerdocon lo establecido en la Loi nº 2001-1248 du 21 décembre 2001, quela Cour tiene encomendada «una misión permanente de inspec-ción» de las Chambres. Además, y con el fin de asegurar una actua-ción coordinada en la totalidad del ámbito de la jurisdicción finan-ciera, existe el Conseil Supérieur des Chambres Regionales des Comptes,presidido por el primer presidente de la Cour de Comptes e integra-do por 6 magistrados elegidos pertenecientes a las Chambres Regio-nales des Comptes.

Las Chambres Regionales des Comptes han visto evolucionar a lo lar-go de los últimos decenios sus tres competencias básicas: el controldel buen empleo de los fondos públicos locales, el control jurisdic-cional de las cuentas públicas y el control presupuestario, siendo laprimera de las señaladas la que ha ido experimentando los mayo-


res cambios. La Loi 88-13, du 5 janvier 1988, «de mejora de la des-centralización», supuso un cambio importante, al establecer que laspequeñas colectividades locales, de menos de 2000 habitantes y me-nos de 2 millones de francos de ingresos de presupuesto ordinario,verían sus cuentas sometidas al control administrativo de los conta-bles superiores del Tesoro, al tiempo que la expresión «buen em-pleo de los fondos públicos» es sustituida por «empleo regular» y«examen de la gestión» de las colectividades locales. La Loi 90-55,du 15 janvier 1990, «relativa a los gastos electorales y financiación delas actividades políticas», supone otro cambio importante, al esta-blecer la obligatoriedad de que las observaciones definitivas a lascuentas sean comunicadas a las asambleas deliberantes, permitien-do así su difusión pública. Junto con el incremento de la transpa-rencia que esta medida supone, el examen de la gestión se ha con-vertido en la misión más significativa de las Chambres Regionales parala opinión pública. Esta línea se ha visto reforzada por la Loi nº 92-125, du 6 fevrier 1992, la nº 95-125, du 8 fevrier 1995 y la nº 2001-1248, du 21 december 2001, precisándose que el examen de la ges-tión no se agota únicamente con las cuestiones relativas a laregularidad, sino que se extiende a los aspectos económicos de lagestión de los organismos controlados.

La última Ley señalada también ha conllevado otros cambios sig-nificativos, centrados básicamente en dos aspectos: la elevación de lascompetencias fiscalizadoras de las Chambres Regionales sobre entidadespúblicas nacionales ubicadas en los ámbitos de los ministerios de edu-cación y de industria por delegación de Cour de Comptes, y la sensiblereducción del número de municipios que ven sus cuentas directa-mente sometidas a las Chambres, al elevarse los niveles indicativos detamaño de los municipios cuyas cuentas quedan sometidas a controladministrativo7.

Cabe resaltar que las últimas modificaciones legislativas introduci-das por la Loi 2004-809, du 13 aôut 2004, «relativa a las libertades yresponsabilidades locales», que aligera la tutela del Estado sobre losmunicipios, elevando, en consecuencia, el grado de autonomía de sugestión, conducirán indirectamente al acrecentamiento de la impor-


7 Los nuevos niveles son 3.500 habitantes y 750.000 euros. Cabe indicar que sibien el número de entidades sometidas directa y obligatoriamente a las Chambres Re-gionales se ve reducido aproximadamente en un 44%, esta cifra sobre los recursos fi-nancieros controlados solamente representa un 4% (véase al respecto el documentoQuatre années d`activité 2001-2004, elaborado por la Chambre Regionales de Comptes deBasse-Normandie).

tancia de los controles que a posteriori realizan las Chambres Regionalesdes Comptes.

b) La fiscalización externa de las communes

En relación con el tema objeto de estudio, las actuaciones de con-trol sobre las colectividades locales en la actualidad, cabe sintetizar lasmisiones de las Chambres en:

– Control de los actos presupuestarios y de ejecución de los pre-supuestos8. Se trata de una actuación de tipo administrativo, fueradel ámbito jurisdiccional en principio connatural a las actuaciones delas Chambres y que se deriva de la señalada Ley de 1982, que eliminael control previo al que estaban sometidas las decisiones presupues-tarias de las colectividades locales, sustituyéndolo, en cierta medida,por el control que la autoridad prefectoral debe realizar a posterioride la aprobación del presupuesto, oficiando seguidamente a la Cham-bre Regional en tanto que experta en la materia. Son varias las situa-ciones básicas a controlar, tales como si el presupuesto ha sido o novotado dentro de los plazos reglamentarios; si el presupuesto apro-bado cumple o no el requisito de su equilibrio real, teniendo en cuen-ta lo tipificado en los artículos L. 1612-4 a 7 del Code General des Co-llectivites Territoriales9; si un déficit significativo10, surgido en el cursode ejecución presupuestaria, se pone de manifiesto como consecuen-cia de la revisión de la liquidación de presupuestos anteriores, orde-nando, en su caso, reequilibrar el presupuesto o presupuestos siguien-te/s; o cuando no se recogen en el presupuesto los créditos necesariospara el pago de gastos obligatorios11.

– Competencias jurisdiccionales12. Juzgar las cuentas de los esta-blecimientos públicos elaboradas por sus contables es la misión origi-nal que da lugar a la existencia de las Chambres. Se configura como uncontrol de regularidad de las operaciones de gastos e ingresos efec-tuadas y registradas en la contabilidad. El control es ejercido a travésde juicios que adoptan un procedimiento escrito y contradictorio,


18 Regulado en el Capítulo II, Título III, de la 1ª parte del Libro II del Code ensus partes legislativa y reglamentaria.

19 La Loi nº 96-314 du 12 avril 1996 establece, en su artículo 72, la redacción ac-tual del artículo L. 1612-5 de Code.

10 Considerándose este cuando es igual o superior al 10% de los ingresos ordi-narios en colectividades de menos de 20.000 habitantes o del 5% en los demás casos(art. L. 1612-14 del Code General des Collectivites Territoriales).

11 Artículo L.1612-15 del Code General des Collectivites Territoriales.12 Regulado en el Capítulo I, Título III, de la 1ª parte del Libro II del Code en

sus partes legislativa y reglamentaria.

siendo las sentencias dictadas con carácter provisional o definitivo.Tras un primer análisis de las cuentas, sus saldos y las operaciones re-gistradas, se procede, de ser necesario, a solicitar documentación adi-cional o a la justificación de determinadas operaciones para, tras suexamen y discusión, dictar un auto definitivo por el que bien se des-carga al contable de toda responsabilidad o bien se le considera endeuda con la entidad pública, a la que deberá rembolsar de los per-juicios causados13. Las sentencias dictadas son susceptibles de apela-ción ante la Cour des Comptes.

– Examen de la gestión. La misión de las Chambres no se reduceúnicamente al control los aspectos jurídicos y contables de la gestiónde las entidades públicas incluidas en su ámbito de control, sino que,y como ya se mencionó, además de un control de regularidad, su ac-tividad se extiende también sobre la gestión que la misma hace de losrecursos puestos a su disposición, en función de lo acordado y de los objetivos fijados por el órgano deliberante correspondiente. Estaparte de la actividad de las Chambres se materializa en la emisión de«cartas de recomendaciones u observaciones» dirigidas al gestor res-ponsable, al alcalde para el caso de los municipios, primeramentebajo una forma confidencial, «observaciones provisionales», para, ytras examinar las respuestas a las mismas, emitir, de ser procedentes,otras de carácter definitivo y de naturaleza pública que deben serpuestas en conocimiento de la asamblea deliberante en unos plazosestablecidos, siendo este el modo de otorgar publicidad a las mismas.

Realizada una somera descripción del marco jurídico-administra-tivo en el que se desenvuelve el proceso de control externo de la actividad económico-financiera y presupuestaria de las entidades locales en Francia, procede analizar en qué medida esta situación setraslada a una adecuada y completa fiscalización de estos entes terri-toriales.

A la luz de los datos disponibles14, los cuales manifiestan una acu-sada heterogeneidad informativa entre las 28 Chambres Regionales etTerritoriales existentes, se observan tanto puntos de coincidencia comode divergencia en sus actuaciones. Respecto de los primeros, estos pa-recen derivarse de la propia estructura jurídico-administrativa que


13 Tomando como base lo establecido en el artículo 60-XI de la Loi 63-156 du23 fevrier 1963, en el artículo R. 231-3 del Code se establece que las Chambres juzga-rán la actuación de los declarados contables de hecho de una entidad pública en losmismos términos que la de los contables nombrados formalmente.

14 Obtenidos en la dirección web: http://www.ccomptes.fr, página oficial de laCour des Comptes y de las Chambres Regionales y Territoriales des Comptes.

configura el sector público francés, caracterizado por presentar en elámbito territorial un elevado número de entidades locales, communes,con un amplio segmento de entidades de pequeño tamaño, así comouna amplia red de entidades y asociaciones (administrativas, sanita-rias, de enseñanza, organización del territorio…), las cuales han mantenido, hasta fechas recientes, un sensible grado de dependenciafinanciera y administrativa propia de un Estado unitario centralizado.En cuanto a la primera de las tres misiones señaladas, el control pre-supuestario, el mismo puede considerarse como una función menorde las Chambres, en tanto que, como heredera del control previo exis-tente hasta 1982, la iniciativa del mismo corresponde a la autoridadgubernamental, el prefecto, actuando las Chambres con el carácter deentidades técnicas asesoras cualificadas. La amplia trayectoria tem-poral de este tipo de control da lugar a que los casos que requierenla intervención de las Chambres supongan un escaso peso del conjun-to de sus actividades. De las dos misiones restantes, el control de lagestión requiere una importante dedicación de las Chambres, puestoque el mismo recae sobre el heterogéneo universo de entidades se-ñalado, en cuya gestión intervienen tanto profesionales propios de laAdministración Pública como otros, tanto fruto de la externalizaciónde servicios (sociedades de economía mixta, asociaciones…) como dela prestación de servicios públicos de naturaleza no administrativa(hospitales, colegios…), aspecto que se traduce en que de la emisiónde informes de gestión de la generalidad de las Chambres los dedica-dos a las communes representan un peso minoritario. Lo hasta aquí se-ñalado origina que la misión tradicional de este tipo de instituciones,la función jurisdiccional o juicio de cuentas, centrado en el campo dela regularidad, tenga de compartir recursos con otras actuaciones, loque si bien, por una parte, en la práctica, resta recursos anuales a esta función, impidiendo una universalidad real a la misma, por otropermite utilizar unos amplios bagajes de conocimiento en la realiza-ción de unas actuaciones más centradas en las líneas de control quese demandan en la actualidad, que valoran aspectos tales como la efi-cacia, eficiencia y economía en la gestión de los recursos públicos.

2.2. Portugal

a) Competencias y alcance del Tribunal de Contasy sus Secciones Regionales

La estructura política de la República portuguesa, que adopta laforma de un Estado unitario dotado de dos Regiones Autónomas in-sulares, influye, de un modo claro, en la forma en la que está confi-


gurado el Tribunal de Contas, órgano de soberanía, dotado de inde-pendencia, y responsable de fiscalizar la legalidad y regularidad delos ingresos y gastos públicos, apreciar la gestión financiera y depu-rar las responsabilidades por las infracciones financieras15.

Establecida su existencia en el artículo 209 de la Constitución de laRepública, es en el artículo 214 donde, además de fijar sus competen-cias, se indica que el Tribunal de Contas puede funcionar descentraliza-damente por secciones regionales, especificándose que en las RegionesAutónomas de las Azores y Madeira habrá secciones del Tribunal concompetencias plenas en razón de cada materia en sus respectivos territorios, en los términos de la Ley. Este organigrama de descentra-lización geográfica queda recogido y pormenorizado en el artículo 3de la Lei de Organizaçao e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), textoen el que se determina que, estando la sede del Tribunal de Contas enLisboa, en las dos Regiones Autónomas mencionadas funcionarán sec-ciones delegadas con sede en Ponta Delgada (Azores) y Funchal (Madei-ra) y contemplándose, aunque pendiente de regulación, la descon-centración regional del Tribunal en el continente.

Sus competencias fiscalizadoras y jurisdiccionales alcanzan, comoseñala el artículo 2.1 de la LOPTC, al Estado, a las Regiones Autóno-mas y a los servicios de ambos; a las autarquías locales, sus asociaciones,federaciones y servicios, así como a las áreas metropolitanas; a los ins-titutos públicos y a las instituciones de la Seguridad Social. Además,sus facultades fiscalizadoras también recaen sobre un amplio grupode sociedades y asociaciones, de derecho público o privado, con elrasgo común de nutrirse, en alguna medida, de recursos públicos(art. 2.2. de la LOPTC), así como el destino de fondos públicos ges-tionado por cualquier otra institución independientemente de sunaturaleza (art. 2.3 de la LOPTC). En total, y según datos del propioTribunal en su relatorio de actividades del año 2005, último publicado,son 12.206 las entidades incluidas en su base de datos, de las que4.988 pertenecen a la Administración Central, 4.781 a la Administra-ción Local, 799 a la Administración Regional Autónoma, 882 al Sec-tor Público Empresarial y 588 son Fundaciones y Asociaciones de de-recho público.

La pormenorización de estas competencias se encuentran recogi-das en el artículo 5.1 de la LOPTC, donde se indica que al Tribunalle compete dar su opinión sobre la Cuenta General del Estado, las


15 Artículo 1 de la Lei nº 98/97, de 26 de agosto, de Organizaçao e Processo do Tribunalde Contas.

cuentas de la Asamblea de la República, de las Regiones Autónomasy de las asambleas legislativas regionales; realizar la fiscalización pre-via, legal y presupuestaria, de los actos y contratos generadores degastos u obligaciones de las entidades encuadradas en el ya referidoartículo 2.1 de la LOPTC, así como juzgar las responsabilidades financieras de estas entidades; verificar las cuentas de todas las enti-dades incluidas en su ámbito (art. 2 de la LOPTC); apreciar la legali-dad, eficacia, eficiencia y economía de la gestión financiera, así comola organización, funcionamiento y fiabilidad de los sistemas de con-trol interno de las entidades referenciadas en los puntos 1 y 2 del artículo 2 de la LOPTC, etc.

Para el adecuado cumplimiento de sus misiones, el Tribunal se ar-ticula orgánicamente en tres secciones especializadas (art. 15 de laLOPTC), estando la 1ª encargada de realizar la fiscalización previa y laconcomitante bajo ciertas circunstancias; la 2ª de la concomitante, so-bre todo en lo que se refiere al campo financiero, y la sucesiva o a pos-teriori a través de la verificación, control y auditoría de las cuentas, y la3ª de juzgar los procesos de responsabilidad financiera y multa.

Esta articulación funcional se da únicamente en la sede del Tribu-nal en Lisboa, mientras que en las regionales el juez único de cadauna de ellas ejerce las funciones ordinarias propias de la 1ª y 2ª sec-ción (art. 105.1 de la LOPTC), y en lo que se refiere a los procesos ju-risdiccionales (art. 108 de la LOPTC) efectúa la instrucción del pro-ceso que será posteriormente resuelto por el juez titular de la otrasección regional.

Ante las decisiones tomadas en 1ª instancia en el desarrollo nor-mal de sus actividades por los correspondientes responsables en lastres secciones del Tribunal, en su sede de Lisboa, así como por los jue-ces de las dos secciones regionales, cabe efectuar recurso, teniendo encuenta el diverso carácter de estas decisiones; por tanto, las denega-ciones de conformidad acerca de los actos sometidos a fiscalizaciónprevia por parte de la 1ª sección y las secciones regionales, así comolas tasas por servicios impuestas, podrán ser objeto de recurso ante elplenario de esta 1ª sección; en el caso de desacuerdo sobre las tasasde fiscalización concomitante y sucesiva impuestas por la 2ª sección,así como por las secciones regionales, el recurso es resuelto por el ple-nario de la 3ª sección, lo mismo que los recursos de decisiones sobreresponsabilidades financieras tomadas en 1ª instancia en la propiasección o en las secciones regionales.

Analizando algunos aspectos de la norma básica a estos efectos, laya referida LOPTC, nos encontramos con que para el desarrollo de


su actividad el Tribunal marca las líneas de trabajo a seguir y los ob-jetivos a alcanzar a través:

– del plenario general, que aprueba un programa trienal, en elque figurará como anexo el de las secciones regionales elaborado porlos correspondientes jueces16;

– de los plenarios de sus secciones 1ª y 2ª, que aprueban sus pla-nes anuales en concordancia con aquel17;

– así como de los planes anuales de las secciones regionales, queson elaborados por los correspondientes jueces y aprobados por elplenario general18.

Para el adecuado desarrollo de los cometidos llevados a cabo porla Segunda Sección, y siguiendo lo establecido en el artículo 78.1.d)de la LOPTC, el plenario de esta, en su sesión de 28 de enero de1999, aprobó el «Manual de Auditoría y Procedimentos» a seguir porsus Servicios de Apoyo, los cuales en todo lo no expresamente pre-visto en el mismo habrán de orientarse por las normas de auditoríay contabilidad generalmente aceptadas, por las normas aprobadas enel ámbito de la Unión Europea y por las normas aprobadas en el ám-bito de la INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institu-tions) sucesivamente19.

El logro de estos objetivos, que sustentan la actividad de este órga-no de soberanía, requiere que los actos del Tribunal sean objeto de pu-blicidad, bien en el Diario de la República y con carácter obligatorio entemas tales como los informes elaborados sobre la Conta Geral do Esta-do, las cuentas de las Regiones Autónomas, el propio informe sobre lasactividades anuales del Tribunal, las instrucciones, reglamentos elabo-rados por el mismo o los acuerdos que establezcan jurisprudencia, asícomo cualquier otro informe o decisión que estime conveniente trasser comunicado a la entidad afectada (art. 9.1 y 2 de la LOPTC), bienen el medio de difusión que el propio órgano considere oportuno para sus informes una vez comunicado a las entidades interesadas (art. 9.4 de la LOPTC), cuyo ejemplo más actual lo encontramos en lautilización de «Internet» para poner a disposición del ciudadano losinformes emitidos sobre las entidades fiscalizadas.


16 Artículo 37 de la LOPTC.17 Artículos 38 y 40, respectivamente, de la LOPTC.18 Artículo 104 de la LOPTC.19 Artículo 83.1 del Regulamento da 2.ª Secção, aprobado por Resolução N.º 3/98 –

2.ª S., de 4 de Junho.

b) La fiscalización externa de las autarquías locais

Centrándonos en el problema que nos ocupa, esto es, el procesode fiscalización sucesiva y el sometimiento a la misma del sector pú-blico local, observamos que las entidades que lo integran están suje-tas al control financiero del Tribunal de Contas del mismo modo que elresto de los integrantes del sector público administrativo, como ya seha indicado con anterioridad.

Definidas y estructuradas las obligaciones contables de las entidadeslocales tras la aprobación del Plano Oficial de Contas de las Autarquías Lo-cais20 (POCAL), la información que ha de ser remitida al Tribunal apa-rece tipificada, desarrollando el artículo 78 de la LOPTC en la Instruçaonº 1/2001, establecida mediante la Resoluçao nº 4/2001-2ª Sección.

La información del ejercicio anual, previamente aprobada por el ór-gano ejecutivo autárquico independientemente de su consideraciónpor el órgano deliberativo, debe ser puesta a disposición del Tribunal deContas con anterioridad al 15 de mayo del ejercicio siguiente, con ca-rácter general21; excepcionalmente, en el caso de haberse sustituido, to-tal o parcialmente, los responsables de la gestión a lo largo del ejerciciodeberán presentarse las cuentas en un plazo de 45 días a contar desdela fecha en la que estos hayan cesado en sus funciones (art. 52.5 de laLOFTC). A través del informe que evacue la 2ª sección del Tribunal, elconjunto de los ciudadanos tendrá a su disposición un documento so-bre el que soportar su opinión sobre si se ha gestionado regularmentepor estas entidades públicas los recursos entregados por la comunidad.

Ahora bien, centrándonos en el aspecto que nos interesa destacaren este trabajo, la fiscalización a posteriori de la actividad financiera de las autarquías locales, de acuerdo con lo señalado en los artículos40.a) y 40.d), 51.3 y 51.4 de la LOPTC, el plenario de la 2ª secciónpuede eximir del envío de las propias cuentas a distintas entidades oservicios, teniendo en cuenta diversas circunstancias22, entre las que


20 Aprobado por Decreto-Lei nº 54-A/99, de 22 de Fevereiro,21 Artículo 9.2 de la Lei 42/98, de 6 de agosto, das Finanças Locais, en su redacción

dada por el Decreto-Lei n.º 94/2001, de 20 de Agosto (4ª alteraçao).22 De la redacción de la LOPTC se deriva exención de envío de cuentas, siguiendo

diversos criterios de riesgo financiero, actualidad y valor (art. 40.a), si bien en el mismose exige que las entidades sean controladas dentro de un ciclo de cuatro años; tambiénse dispensa del envío de las cuentas al Tribunal a aquellas entidades cuyos ingresos ogastos sean inferiores a ciertos niveles determinados en el artículo 40.d) y reiterado porel artículo 51.3; mientras que en el artículo 51.4 la dispensa del envío de cuentas sigueun razonamiento basado en la confianza existente en el sistema de decisión y controlinterno de determinadas entidades, al haberse verificado tal extremo en anteriores au-ditorías, además de referirse a los criterios a utilizar para elaborar la relación de enti-dades a fiscalizar de acuerdo con el correspondiente programa anual.

el volumen de recursos que manejan juega un papel clave. Si esteplanteamiento lo unimos a la circunstancia de que un significativoporcentaje del total de autarquías locales del país son de un tamaño re-ducido, nos podemos dar cuenta que el espíritu de universalidad enel control financiero de las entidades públicas que de una primeralectura de la normativa legal parece desprenderse, puede verse se-riamente cercenado si por motivos de diversa índole, escasez de re-cursos materiales, técnicos y/o humanos, por ejemplo, los plenariosde las secciones con competencia para ello se vean impulsados a fijarunas cifras de ingresos y gastos que, de hecho, eximan de una parteimportante de sus obligaciones informativas a un segmento relevan-te del colectivo de las autarquías locales. Esta hipótesis queda consta-tada cuando en la Resoluçao nº 04/05-2ª S., aprobada por su plena-rio de 30 de noviembre de 2005, observamos que, si bien la totalidadde los municipios del país deberán remitir sus cuentas al Tribunal,quedan eximidas, entre otras instituciones, las áreas metropolitanas,asambleas de distrito, asociaciones de municipios, asociaciones de fre-guesías y freguesias cuyos ingresos o gastos no superen 1.000.000 deeuros23. Ello supone que mientras los municipios, para cumplir consus obligaciones, deberán enviar la totalidad de la documentación, se-gún los modelos establecidos por el POCAL y en función de su tama-ño24, de acuerdo con lo indicado por las Instruçoes nº 01/2001- 2ª S.,aprobadas por el pleno del alto Tribunal de fecha 12 de julio de200125, las entidades locales anteriormente señaladas, entre las que seencuentran las freguesias, que no alcancen el tamaño referido única-mente habrán de enviar una documentación de carácter mucho más


23 Este límite para los casos de las secciones regionales se sitúa en:– 1.250.000 euros para el conjunto de todas las entidades sometidas al Tribunal,

con excepción de los establecimientos de enseñanza básica y secundaria, cuya cifraes 4.000.000 de euros en la Sección regional de Madeira (Punto 3. Resoluçao nº 02/05del Plenario General, de 20 de diciembre de 2005, de Aprovaçao do programa de Fiscalizaçaoda Secçao Regional de Madeira para 2006).

– 2.000 veces el salario mensual mínimo general para el conjunto de todas lasentidades sometidas al Tribunal, sin excepción alguna, en la Sección Regional deAçores (Puntos 3 y 4. Resoluçao nº 01/05 del Plenario General, de 20 de diciembre de 2005,de Aprovaçao do programa de Fiscalizaçao da Secçao Regional dos Açores para 2006).

24 Total anual de ingresos superior o inferior a 5.000 veces el índice 100 de las es-calas indiciarias de las carreras del régimen general de la función pública. Teniendoen cuenta que el índice 100 para el año 2005 asciende a 3.007,16 euros, según esta-blece la Portaría nº 42-A/2005, de 17 de enero, esta cifra alcanza 1.585.800 euros.

25 Instruçoes nº 01/2001 – 2ª S – Instruçoes para a organizaçao e docementaçao das contas das autarquias locais e entidades equiparadas, abrangidas pelo Plano Oficial de Conta-bilidade das Autarquías Locais (POCAL), en su Anexo II, aprobadas por Resoluçao nº 04/2001 – 2ª S.

reducido26, siendo ligeramente ampliada y modificada en los sucesivosejercicios27, componiéndose para el año 2006 de los siguientes docu-mentos: balance y cuenta de resultados, acta de aprobación de lascuentas por el órgano ejecutivo, informe y opinión del órgano fiscali-zador, así como copia de la certificación legal de las cuentas, relaciónnominal de los responsables y estado de flujos financieros o de flujosde caja o de la cuenta de gerencia, según los casos28. La repercusión de estos hechos queda cuantificada si tenemos en cuenta que de las 4.781 entidades de la Administración Local sometidas al Tribunal deContas29, 308 son municipios y 4.259 son freguesias30, siendo la mayoríade estas últimas de una dimensión muy reducida. Las consecuenciasque se derivan son evidentes: una mayoría numérica clara de las fregue-sias y, por tanto, del colectivo de las autarquías locales, al ser dispensadasdel envío de cuentas, el supremo órgano de fiscalización de la Repúbli-ca recibe únicamente de estas la escasa documentación anteriormenteindicada. Por otra parte, no puede dejarse de mencionar el escaso nú-mero de municipios que, según los datos proporcionados por el propioTribunal de Contas en sus Relatorios Anuales de Actividades e Contas, sonanualmente sometidos a un proceso de auditoría, siempre dentro delcampo de la fiscalización sucesiva llevada a cabo por la 2ª Sección31 y porlas correspondientes Secciones Regionales en este ámbito.


26 Esta documentación únicamente se compone de la relación nominal de los res-ponsables de la gestión, el acta de la reunión en la que fue discutida y votada la cuen-ta y el documento exponente de los flujos de caja.

27 Para el ejercicio 2002, de acuerdo con la Resoluçao nº 6/02-2ª S28, para el ejercicio2003 en la Resoluçao nº 3/03-2ª S29, para el ejercicio 2004 en la Resoluçao nº 4/04-2ª S, ypara el año 2005 según Deliberación del Plenario de la 2ª Sección de fecha 4 de no-viembre de 2004.

28 Según Resoluçao nº 04/05 de la 2ª Sección.29 Según datos del propio Tribunal, contenidos en su Relatorio de Actividades e Con-

tas del año 2005.30 Según datos de la Direcçao-Geral das Autarquías Locais.31 A lo largo del año en curso, 2006, y hasta la fecha de cierre de este trabajo 01/12,

según los datos proporcionados por la web del Tribunal de Contas, la sede había rea-lizado las auditorías de los municipios de Sintra, Palmela, Braga, Vila Franca de Xira ydel Area Metropolitana de Porto; la Sede Regional de Madeira, la de las Cámaras Mu-nicipales de Lobos y Sao Vicente, además de la Asociación de Municipios de la RegiónAutónoma y sobre el grado de implatación del Pocal en la R.A.; en la Sección Regionalde Azores han sido auditados los municipios de Vila Franca do Campo y Lagoas.

Según los últimos Relatorios de Actividades e Contas publicados, fueron concluidas: – En el año 2005, las auditorías financieras realizadas por la sede de Lisboa fue-

ron las de los municipios de Alcácer do Sal, Lagoa y Vila do Conde, así como la de lafreguesía Benfica-Lisboa; en la Sección Regional de Azores fueron realizadas las de lasCámaras Municipales de Ponta Delgada, Ribeira Grande y do Corvo, estas últimas conel carácter de integradas, así como del endeudamiento de las autarquías de la Re-gión Autónoma; en la Sección Regional de Madeira únicamente fueron sometidas a auditoría las cuentas de gerencia de la Cámara Municipal de Santa Cruz corres-

Una segunda vertiente legal de ese mismo problema se pone demanifiesto, y por razones de la misma índole, a través de la aplicaciónde lo establecido, básicamente, en el artículo 40.b) y e), esto es, al es-tablecerse las entidades que van a ser objeto de procesos de verifica-ción externa y de auditoría, con independencia de tales procesos, enel momento de fijarse en el plan anual de actuación tanto de la 2ª sec-ción por su plenario como de los planes anuales de las secciones re-gionales por el plenario general.

Con independencia de que la auditoría realizada en el ámbito de lafiscalización sucesiva encargada a la 2ª Sección, así como a las seccionesregionales, no es, obviamente, el único camino por el cual el Tribunalde Contas fiscaliza a las entidades sometidas a su control, no es menoscierto la gran importancia que esta vía tiene en el cumplimiento de losobjetivos a perseguir por tan alto Tribunal, sobre todo si pensamos enel aspecto comunicacional: el trasladar al ciudadano, último deposita-rio de la legitimidad republicana, una información periódica, comple-ta y asequible sobre el adecuado uso que los poderes públicos están ha-ciendo de los caudales a ellos confiados, ocupando el sector local unlugar especialmente sensible dada su cercanía al ciudadano, por lo quelas carencias informativas que en este ámbito se puedan detectar son,en nuestra opinión, especialmente significativas.

2.3. España

a) Competencias y alcance del Tribunal de Cuentas y los Órganos de Control Externo Autonómicos La articulación de España a partir de aprobación de la Constitu-

ción de 1978 en el denominado estado de las Autonomías influye de-


pondiente a los años 2002 y 2003, así como el endeudamiento administrativo y fi-nanciero de los municipios de esta Región Autónoma. La Sección Regional de Azo-res realizó también realizó una auditoría sobre el grado de implantación del POCALen la Región Autónoma.

– En el año 2004, las auditorías financieras realizadas por la sede de Lisboa fue-ron las de los municipios de Arruda dos Vinos, Braganza, Setúbal, Santa María da Feira,Viana do Castelo, Associaçao de municipios do Vale do Ave y de la Freguesía de Santa Maríados Olivais en Lisboa; en la Sección Regional de Azores fueron concluidas las corres-pondientes a las Cámaras Municipales de Angra do Heroísmo y de Hort, siendo some-tida la Cámara Municipal da Madalena a una auditoría integrada; mientras que en laSección Regional de Madeira solo se realizaron tres verificaciones externas de cuen-tas de la Cámara Municipal de Santa Cruz, relativas a las cuentas de gerencia de losaños 1993, 1994 y 1997.

– En el año 2003, las auditorías financieras realizadas por la sede de Lisboa fue-ron las de los municipios de Amadora, Portalegre, Guimaraes, Barreiro, Sao Joao de Ma-deira, Leiria, Povoa do Varzim, Junta de Fraguesia de Marvila, Associaçao de municipios deAlgarve y Área Metropolitana de Lisboa, mientras que en la Sección Regional de Azoresfue solamente concluida la correspondiente a la Cámara Municipal da Calheta.

cisivamente en el modo en cómo se encuentra articulado el ejerciciode las funciones fiscalizadoras externas que se han de ejercer sobrelas diversas entidades que integran el sector público español, siendoel Tribunal de Cuentas, como órgano constitucional del Estado, se-gún lo establecido en los artículos 136.1 y 153.d) de la Constituciónespañola, y recogido en el artículo 1 de la Ley Orgánica 2/1982, de12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTC), la institución que seconfigura como el Supremo órgano fiscalizador de las cuentas y ges-tión económica del conjunto del sector público.

Las funciones que le han sido atribuidas por el artículo 2. de la LeyOrgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTC), fis-calizadora y jurisdiccional, y desarrolladas por la Ley 7/1988, de 5 deabril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTC), se refieren,la primera, al sometimiento de la actividad económico-financiera delsector público a los principios constitucionales de legalidad, eficienciay economía, y la segunda, al enjuiciamiento de la responsabilidad con-table en la que puedan incurrir quienes tengan a su cargo el manejode bienes, caudales o efectos públicos. Con respecto a las resolucionesemanadas por el Tribunal de Cuentas, fruto de cualquier proceso dejuicio de cuentas, estas son susceptibles de recurso de revisión o casa-ción ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Su-premo, sustentado todo ello en el principio de unidad jurisdiccional.

Estas dos grandes funciones justifican el modo en el que se confi-gura el Tribunal de Cuentas, dotado de una Sección de Fiscalización yotra de Enjuiciamiento de Cuentas. La Sección de Fiscalización se or-ganiza en siete departamentos sectoriales, acomodándose, en la medi-da de lo posible, a una delimitación acorde con las distintas áreas de ac-tividad económico-financiera del sector público32, mientras que laSección de Enjuiciamiento se compone de tres departamentos, todosellos con el mismo ámbito competencial.

Centrándonos en el aspecto fiscalizador y de acuerdo por lo dis-puesto en el artículo 4 de la LOTC, este recae sobre el sector públicointegrado por la Administración General del Estado, las Comunida-des Autónomas, las entidades gestoras de la Seguridad Social, orga-


32 Los departamentos correspondientes a la Sección de Fiscalización son los si-guientes:

– Departamento 1º: Área de Administración Económica del Estado.– Departamento 2º: Área Político-Administrativa del Estado.– Departamento 3º: Área de Seguridad Social y Acción Social.– Departamento 4º: Empresas estatales.– Departamento 5º: Financiero y de Fundaciones y otros entes estatales.– Departamento 6º: Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas.– Departamento 7º: Entidades locales.

nismos autónomos, sociedades estatales, empresas públicas, entida-des de naturaleza pública y normativa específica, así como también elsector municipal33, para lo cual, de acuerdo con lo establecido en el artículo 8 de la Ley Orgánica 7/1988, de 5 de abril, Ley de Fun-cionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTC), la fiscalización de lasentidades locales estará a cargo de los departamentos territorialesque se establezcan en el seno de la Sección de Fiscalización.

Las facultades del Tribunal de Cuentas se extienden «a todo el territorio nacional, sin perjuicio de los órganos fiscalizadores decuentas que para las Comunidades Autónomas puedan prever susEstatutos»34 y sin menoscabo de la autonomía que para la gestión delos intereses municipales se enmarcan constitucionalmente35, reali-dad que se deriva de la articulación de España en un Estado demo-crático unitario y complejo, en el que las autonomías que lo integranasumen parcelas competenciales que lo asemejan a un Estado federal.

Fruto de la realidad jurídica referida, en el ámbito español, en laactualidad, existen 13 Comunidades Autónomas que han creado suspropios Organismos de Control Externo (OCEX), que, en virtud delas previsiones recogidas en sus normas de creación y, en su caso, delámbito competencial asumido por las distintas Comunidades, estándotados de un distinto grado competencial fiscalizador36 sobre el sec-tor público en su ámbito territorial.

Con la finalidad de cumplir lo establecido en el artículo 3 de la LFTC,anualmente, el Pleno del Tribunal de Cuentas procede a la aprobaciónde un programa de fiscalización, en el cual se contemplan tanto las fis-calizaciones establecidas por mandato legal expreso, otras fruto de la pe-tición parlamentaria, como otras derivadas de su propia iniciativa.


33 Con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución Española, las enti-dades municipales estaban sometidas al control gubernamental que se ejercía por laComisión Central de Cuentas, integrada en el seno del Servicio Nacional de Inspec-ción y Asesoramiento de las Corporaciones Locales.

34 Artículo 1.2 de la LOTC.35 En este sentido, en la STC 27/1987 se aclara que «el principio de autonomía es

compatible con la existencia de controles de legalidad por parte de este Tribunal», de ahísu correcta inclusión por parte del artículo 204 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), actualmente recogido en el artículo 223del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto re-fundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), con el condicio-nante de que tal función de este control no debe interferir en la autonomía que a los en-tes locales les es atribuida por parte del artículo 140 de la Constitución Española.

36 En lo que se refiere al sector objeto de este estudio, las competencias puedenser plenas, en cuyo caso el OCEX se situaría al mismo nivel fiscalizador del Tribunalde Cuentas, o limitadas, caso en el cual el órgano autonómico solo podría fiscalizarlas relaciones económico-financieras que se establezcan entre la entidad local y la Co-munidad Autónoma fruto de subvenciones, transferencias, préstamos, inversiones,ayudas de diversa índole, etc.

No hemos de olvidar que, a pesar de que algunos de los OCEXhan asumido competencias fiscalizadoras plenas, el Tribunal de Cuen-tas se configura, por mandato constitucional, como el órgano supre-mo de fiscalización sobre la totalidad del sector público. Este caráctertiene su concreción en la reserva que de la función de enjuiciamientoen materia de responsabilidad contable se hace en su favor. Por ello,aunque en el artículo 26.3 de la LFTC se establece que «en las Co-munidades Autónomas cuyos Estatutos hayan establecido órganospropios de fiscalización, el Tribunal podrá delegar en estos la instruc-ción de los procedimientos jurisdiccionales para el enjuiciamiento dela responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su car-go el manejo de caudales o efectos públicos», ello no ha de entender-se como una delegación plena, sino limitada estrictamente a las labo-res de instrucción, pero no a la resolución de estos procesos, aunqueestos aparezcan asumidos por parte de los OCEX de las Comunida-des Autónomas en virtud de sus Leyes de creación, puesto que, comoseñala la Sentencia del Tribunal Constitucional 187/1988, de 17 de oc-tubre, el artículo 17.1 de la LOTC37 indica un indiscutible carácter exclusivo y pleno sobre dicha competencia de enjuiciamiento contablea favor del Tribunal de Cuentas.

Esta dualidad de control en los territorios dotados de OCEX que-da contemplada en los artículos 27 y 29 de su Ley de Funcionamien-to al señalar que, cuando existan resultados de fiscalizaciones frutode la actuación de OCEX, el Tribunal de Cuentas habrá de informara las Cortes Generales de dichas actuaciones y, en su caso, de las am-pliaciones que haya considerado oportuno realizar, a fin de evitar laduplicidad en las actuaciones fiscalizadoras.

El modo en el que ha quedado normativamente estructurado elsistema de control externo de las cuentas públicas ha dado lugar aque, ante la previsible heterogeneidad que se pudiese derivar de laaplicación de sistemas de control dispersos por cada ente autonómi-co de control, en el artículo 29 de la LFTC se insta a los OCEX de las Comunidades Autónomas a coordinar su actividad con la del Tri-bunal de Cuentas, obligándoles al establecimiento de unos criterios ytécnicas comunes de fiscalización que garanticen una mayor eficaciaen los resultados y se evite la duplicidad en las actuaciones fiscaliza-doras. Bajo esta perspectiva, en 1989 se creó una Comisión de Coor-dinación de los Órganos Públicos de Control Externo del Estado Es-pañol, cuyo cometido ha sido la elaboración de unos «Principios yNormas de Auditoría del Sector Público»38, inspirados en las normas


37 «La jurisdicción contable es necesaria e improrrogable, exclusiva y plena.»38 Este documento fue publicado en el año 1992.

de auditoría para el sector público, tanto de organismos nacionales(Intervención General de la Administración del Estado) como inter-nacionales (INTOSAI), los cuales constituyen un marco normativouniforme para el ejercicio de las tareas de control a ejercer por losmismos. El alcance de dicha fiscalización hace «referencia al controlefectuado sobre el sector público por órganos institucionales, consis-tente en la realización de diferentes tipos de auditoría y profundi-zando de forma especial en el cumplimiento de la legalidad»39.

b) La fiscalización externa de los municipios

Centrándonos en las Haciendas municipales, el artículo 223.1 delReal Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprue-ba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales(TRLRHL), desarrollando el artículo 115 de la Ley Reguladora delas Bases de Régimen Local (LRBRL), nos aclara de forma expresaque «la fiscalización externa de las cuentas y de la gestión económicade las entidades locales y de todos los organismos y sociedades deellas dependientes es función propia del Tribunal de Cuentas, con elalcance y condiciones que establece su Ley orgánica reguladora y suLey de funcionamiento», y ello, según el artículo 223.4, «sin menos-cabo de las facultades que, en materia de fiscalización externa de lasentidades locales, tengan atribuidas por sus Estatutos las Comunida-des Autónomas».

Los OCEX de las Comunidades Autónomas creados en la actuali-dad que han asumido funciones fiscalizadoras, aunque con un dis-tinto grado competencial, sobre el sector público local, en virtud delos artículos de sus Leyes de creación, son:

– Cámara de Cuentas de Andalucía: artículos 2.1.b), 5, 6.2.b) y8.b) de la Ley 1/1988, de 17 de marzo.

– Sindicatura de Cuentas de las Islas Baleares: artículos 2.b) y 5.b)de la Ley 1/1987, de 18 de febrero.

– Audiencia de Cuentas de Canarias: artículos 2.b), 5, 8.2.b) y11.b) de la Ley 4/1984, de 2 de mayo.

– Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha: artículos 8.1.b),8.2 y 15.b) de la Ley 5/1993, de 27 de diciembre.


39 Epígrafe 1.1 del documento de trabajo de «Principios y Normas de Auditoríadel Sector Público» de la Comisión de Coordinación de los Órganos Públicos de Con-trol Externo.

– Sindicatura de Comptes de Catalunya: artículos 2.1 y 5.b) de laLey 6/1984, de 5 de marzo.

– Consello de Contas de Galicia: artículos 2.b) y 4.a) de la Ley6/1985, de 24 de junio.

– Cámara de Comptos de Navarra: artículos 2.1.b) y 4.2. de laLey Foral 19/1984, de 20 de diciembre.

– Tribunal Vasco de Cuentas Públicas: artículo 2.1 de la Ley1/1988, de 5 de febrero.

– Sindicatura de Comptes de la Generalitat Valenciana: artícu-los 2.2 y 7.a) de la Ley 6/1985, de 11 de mayo.

– Cámara de Cuentas de Madrid: artículos 2.1.b) y 15.1 de la Ley11/1999, de 29 de abril.

– Cámara de Cuentas de Aragón: artículos 2.1.b), 2.2 y 8.1.a) dela Ley 10/2001, de 18 de junio.

– Consejo de Cuentas de Castilla y León: artículos 2.1.c) y 8 de laLey 2/2002, de 9 de abril.

– Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias: artículo 2.a)de la Ley 3/2003, de 24 de marzo.

El ejercicio de la función fiscalizadora, que en materia económico-financiera se realice sobre las entidades municipales por parte delTribunal de Cuentas, o en su caso por los OCEX que hayan asumidotales competencias, se llevará a cabo, de acuerdo con la lectura del ar-tículo 31 de la LFTC, mediante el examen y comprobación de lascuentas generales y parciales de las entidades y organismos autóno-mos, de los expedientes referentes a los contratos celebrados, de la si-tuación y variaciones de su patrimonio, de los expedientes sobre cré-ditos extraordinarios y suplementarios, así como las incorporaciones,ampliaciones, transferencias y demás modificaciones de los créditosiniciales, y de cualquiera otros que resultaren adecuados al cumpli-miento de la función del organismo de control.

Por otra parte, si bien en la fase de obtención y preparación de lainformación existe documentación que se debe suministrar de oficioal OCEX (caso de la remisión de la cuenta general de las entidadeslocales, o documentación relativa a contratos celebrados por el entelocal que superen un determinado límite), cualquier otra puede serreclamada o incluso acordarse el desplazamiento de un equipo téc-nico a la correspondiente entidad a fiscalizar a fin de recabar la in-formación necesaria para el ejercicio de tal control. En este último


caso, y previa comunicación del organismo de control a la entidad fiscalizada, se aplicarán in situ, procedimientos, técnicas o prácticas,ya sea mediante métodos de muestreo o realización de exámenes exhaustivos de partidas determinadas con el fin de comprobar siexiste una adecuada representatividad de los estados financieros enel ejercicio de la actividad económica, si existe o no una adecuada or-ganización de las funciones de la entidad, si existe un adecuado em-pleo de los recursos disponibles en función de los objetivos presu-puestados, si se desarrolla un control interno adecuado, etc.

A pesar de la extensa regulación sobre el ejercicio del control ex-terno de la gestión económico-financiera de las entidades públicasexistente en España, tales organismos de control (Tribunal de Cuen-tas y OCEX) han venido padeciendo de insuficientes medios perso-nales y materiales para el ejercicio de un control adecuado sobre todo el conjunto de las entidades públicas que deben ser sometidas afiscalización externa. En el ámbito municipal, este problema se acre-cienta de una forma radical, pues la falta de medios con los que cuen-tan los OCEX, así como la necesidad de una normativa más acorde,desencadenan que sea imposible la realización de estos controles,quedando el control de la actuación económica prácticamente en ma-nos de un débil y no adecuadamente informado control electoral,por lo que los importantes esfuerzos que se están realizando en elcampo de la calidad de la información a suministrar de poco nospuede servir si los sistemas de control, por los motivos comentados,no cumplen los objetivos encomendados, y de entre estos la exigen-cia de responsabilidades a gobernantes, dirigentes y gestores del sec-tor municipal.

El sistemático retraso con el que, tradicionalmente, se ha venidoefectuando la rendición de cuentas por parte de las corporacionesmunicipales, así como una inadecuada rendición de la Cuenta Gene-ral que presenta importantes defectos, impide una correcta actuaciónde los mecanismos de control externo, mermándose, en consecuen-cia, la transparencia de la gestión de estas Administraciones y ello apesar de que en algunas referencias legislativas del ámbito contablede las Administraciones Públicas locales, tales como el preámbulo deInstrucción de 2004, que regula el Modelo Normal de ContabilidadLocal40, así como su predecesora41 de 1990, se señale que la contabi-


40 Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Ins-trucción del Modelo Normal de Contabilidad Local.

41 Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 17 de julio de 1990, por laque se aprueba la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local.

lidad pública no debe configurarse como un sistema que permita es-tablecer únicamente controles de legalidad, sino que debe facilitaruna información adecuada a los distintos agentes sociales interesadospara su toma de decisiones en términos de oportunidad.

Además, si bien, por lo que se refiere a la fiscalización externa deCorporaciones Locales, el artículo 223.2 del TRLRHL establece quelas mismas rendirán al citado Tribunal, antes del día 15 de octu-bre de cada año, la Cuenta General del correspondiente ejercicioeconómico anterior debidamente aprobada42, constituyendo infrac-ción contable43 el no rendir las cuentas reglamentariamente estable-cidas, las innumerables ocasiones que tal circunstancia se producehan pasado de largo sin consecuencia alguna para sus gestores y res-ponsables44, pues de hecho la falta de rendición no ha derivado nun-ca en un procedimiento jurisdiccional de responsabilidad, a pesar loestablecido en el artículo 42 de la LOTC, en el que se indica que todapersona sujeta a rendición de cuentas y que no lo haya hecho podráser requerida a ello por el Tribunal de Cuentas bajo el proceso san-cionador establecido en el artículo 30 de la misma Ley.

La ya mencionada estructura descentralizada de las funciones fis-calizadoras, repartidas entre el Tribunal de Cuentas y los OCEX au-tonómicos, se configura como un factor clave para entender el pano-rama heterogéneo que presenta el ámbito de la fiscalización externaen materia de control financiero de los municipios en España. Al co-existir Comunidades Autónomas carentes de OCEX con otras en lasque los mismos están constituidos, gozando del pleno techo compe-tencial que la Ley les permite, mientras unas terceras en las cuales susOCEX tienen limitadas sus funciones fiscalizadoras sobre los munici-pios a aquellos ámbitos competenciales que han sido objeto de trans-ferencia a la correspondiente Comunidad Autónoma, la situación


42 Esta obligación de la rendición de cuentas a los órganos competentes tambiénqueda contemplada explícitamente en las normas que regulan la contabilidad de es-tas entidades (Reglas 2 y 104.2 de la Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, porla que se aprueba la Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local; Regla92.2 de la Orden EHA/4042/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Ins-trucción del Modelo Simplificado de Contabilidad Local, y Regla 24 de la OrdenEHA/4024/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción del Mo-delo Básico de Contabilidad Local

43 Artículo 138 de la Ley 47/2003, de 23 de noviembre, General Presupuestaria(LGP).

44 Hecho que puede justificarse debido a que, de la lectura del artículo 138 de laLGP, la responsabilidad contable en la no rendición de cuentas puede calificarse como de carácter menor, debido a que en ningún caso estas pueden derivar en res-ponsabilidades patrimoniales, cuya regulación queda contemplada en los artícu-los 176 y 177 de la LGP.

real de fiscalización externa con la que se encuentran los municipiosen España se ve muy influida por su ubicación geográfica, dado que, ante la escasez de los medios disponibles para efectuar las fiscaliza-ciones, un municipio mediano o pequeño, situado en una Comuni-dad Autónoma no dotada de OCEX y que, en consecuencia, envíasus cuentas al Tribunal de Cuentas, tiene unas probabilidades muchomenores de ver sus cuentas fiscalizadas que otro, de su mismo nivelpresupuestario, pero ubicado en otra Comunidad que goza de unOCEX dotado de plenas competencias y mayores medios45.

3. REFLEXIONES FINALES

Las nuevas demandas exigidas por la sociedad a los actuales pode-res públicos, así como la existencia de una tendencia generalizada ha-cia una gestión pública descentralizada en las economías modernas,entre las que se encuentran como beneficiarias las numerosas Admi-nistraciones Locales, ha dado lugar a que estas Administraciones de-ban replantearse sus actuales misiones y reorganizar sus estructuras.

En este sentido han ido surgiendo unas mayores necesidades de control de la gestión en el orden local, donde la calidad y la agili-dad en el suministro de la información contable juega un papel de


45 La gran diversidad de posibles situaciones de fiscalización en el universo muni-cipal español no es solo consecuencia de que la Comunidad Autónoma disponga, ono, de OCEX con competencias plenas, sino que la misma tiene lugar también den-tro del ámbito de las dotadas de OCEX con competencias plenas. Así, de la Memoriade Actuaciones del Tribunal de Cuentas correspondiente al ejercicio 2004, última dis-ponible, se extrae que de las aproximadamente 3.800 entidades locales que han derendir cuentas ante el Tribunal, por no disponer su Comunidad Autónoma de OCEXcon competencia, solamente 1.240 enviaron las cuentas correspondiente al ejercicio2003, haciéndolo dentro de plazo, 15 de octubre, únicamente 756, lo que supone ape-nas un 20% del total de entidades obligadas. Por otra parte y con respecto a las Co-munidades Autónomas con OCEX con competencia plenas, a título de ejemplo basteseñalar cuatro casos: Galicia, Madrid, Andalucía y Navarra; en la primera, en el año2002, el Consello de Contas dispuso de la información de 223 de los 315 municipiossometidos a su fiscalización, de los cuales 81 rindieron cuentas fuera de plazo; la Cá-mara de Cuentas de Madrid solo recibió del ejercicio 2002 la información del 30,17%de sus 179 municipios, y de ellos 20, lo que supone un 37% , envió sus cuentas con unconsiderable retraso sobre los plazos legales; los municipios andaluces que enviaronsus cuentas del ejercicio 2002 a su Cámara de Cuentas fueron el 69% sobre un total770, de los cuales la inmensa mayoría (419 sobre 532) lo hizo fuera de plazo; por úl-timo, en Navarra, en el ejercicio 2002, su Cámara de Comptos, sobre un universo de 272 municipios, fiscalizó a la totalidad de los municipios mayores de 5.000 habi-tantes (excepto San Adrián, que no remitió Cuentas) y una selección de los menoresde 5.000 habitantes (8 municipios); cabe resaltar que solamente 16 del total de los mu-nicipios no enviaron sus Cuentas a la Cámara (datos extraídos de los últimos informesanuales disponibles de los correspondientes OCEX autonómicos).

trascendental importancia. Es aquí donde la información financierase consolida como un pilar fundamental, pues sin la fiabilidad y agi-lidad que a la misma se le exige, de nada servirían los, tan deman-dados, controles de evaluación de la operatividad de la gestión.

Aunque la estructura jurídico-administrativa de la que se han do-tado los Estados de los países analizados difiere en relación a la arti-culación de los sistemas de control externo públicos establecidos para la fiscalización en el orden territorial, presentan como rasgo co-mún unos niveles de fiscalizaciones financieras a posteriori semejantesen cuanto a su escasa aproximación de lo que debería ser un controluniversal de las instituciones públicas locales.

Ahora bien, la estructura jerárquica descentralizada que presentan,con respecto a estos asuntos, los Estados portugués y francés se hatraducido en una situación de sometimiento de las entidades localesal control financiero de un modo más homogéneo que el que pre-senta el Estado español, que se ha visto muy condicionado por unaestructura política compleja que atribuye unas determinadas compe-tencias a sus Comunidades Autónomas que no han sido asumidas porigual. Con ello, sin embargo, no se está señalando la existencia de uncomportamiento idéntico en cuanto a los resultados de los órganosde control externo de Portugal y Francia, ya que el gran número deChambres regionales francesas configura un sistema de control terri-torial más proclive a una diversidad efectiva que el mucho más re-ducido escenario portugués de control externo. Además, el ya men-cionado entorno local francés, integrado por no solo un gran númerode Administraciones Locales, communes, sino también por un muyabundante universo de otras entidades con competencias para aten-der a una gran variedad de cometidos, le confiere a este sistema na-cional un comportamiento fiscalizador sensiblemente más heterogé-neo que al establecido en Portugal.

En cualquier caso, hemos de manifestar que la existencia de nu-merosas limitaciones, tanto internas como externas a los órganos defiscalización, en general, no justifica el que se exima a todos los agen-tes de la actividad pública de un mayor esfuerzo con el fin de lograrlos objetivos que deben primar en los trabajos de esta naturaleza. Porlo tanto y de una forma coherente con lo indicado, tanto los Tribu-nales Centrales de Cuentas como el resto de los órganos de controlexterno que configuran los sistemas de fiscalización en estos países,como órganos encargados del control externo, deben abordar en susfiscalizaciones el problema de la transparencia de los presupuestos,de su ejecución, de la situación financiera subsiguiente y del adecua-do empleo de los recursos en la totalidad del universo público local


con el fin de evitar lagunas y oscuridades que desvirtúen la imagenfiel que, de las entidades controladas, ha de derivarse de la lectura desus estados financieros.

4. REFERENCIAS LEGALES

Francia

– Code des jurisdictions financières.

– Code general des collectivites territoriales.

– Loi nº 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés descommunes, des départements et des régions.

– Loi ordinaire 63-156 du 23/02/1963. Loi de finances pour 1963:loi 63-156 du 23-02-1963 (2ème partie: moyens des services et dispo-sitions spéciales).

– Loi ordinaire 88-13 du 5 janvier 1988. Loi d’amelioration de ladecentralisation.

– Loi ordinaire 90-55 du 15 janvier 1990 relative a la limitationdes depenses electorales et a la clarification du financement des acti-vites politiques.

– Loi ordinaire 92-125 du 6 fevrier 1992 d’orientation relative al’administration territoriale de la republique.

– Loi nº 94-1040 du 2 décembre 1994 relative à la partie Législa-tive des livres I et II du code des jurisdictions financières.

– Loi organique nº 94-1132 du 27 décembre 1994 relative à cer-taines dispositions législatives des livres I et II du code des jurisdic-tions financières.

– Loi ordinaire 95-125 du 8 fevrier 1995 relative a l’organisationdes juridictions et a la procedure civile, penale et administrative.

– Loi nº 95-851 du 24 juillet 1995 relative à la partie Législativedu livre III du code des jurisdictions financières.

– Loi ordinaire 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses disposi-tions d’ordre economique et financier.

– Loi 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyensdans leurs relations avec les administrations.

– Loi ordinaire 2001-1248 du 21 december 2001 relative auxchambres régionales des comptes et à la Cour des Comptes.


– Décret en Conseil d’Etat 2002-1201 du 27 septembre 2002 por-tant modification du code des juridictions financières (partie Régle-mentaire).

– Loi ordinaire 2004-193 du 27 fevrier 2004 complétant le statutd’autonomie de la Polynésie française.

– Ordonnance nº 2004-728 du 22 julliet 2004 complétant le sta-tut d’autonomie de la Polynésie française.

– LOI nº 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et res-ponsabilités locales.

Portugal

– Constituiçao da República Portuguesa, de 2 de abril de 1976.

– Lei 14/96, de 20 de Abril, alarga o ambito da fiscalizaçao suces-siva.

– Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de setembro (Quinta revisaoconstitucional).

– Lei nº 98/97, de 26 de Agosto, Lei de Organizaçao e Processodo Tribunal de Contas (LOPTC).

– Regulamento da 2ª Secçao do Tribunal de Contas, aprovadopola Resoluçao nº 3/98-2º S, de 4 de Junho.

– Lei nº 42/98, de 6 de Agosto, Lei das Finanças Locais (LFL).

– Lei nº 87-B/98, de 31 de Dezembro, 1ª alteraçao da LOPTC yda LFL.

– Decreto-Lei nº 54-A/99, de 22 de Fevereiro, polo que se aprovao.Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL).

– Regulamento Interno do Tribunal de Contas, aprovado peloPlenario Geral, na Sessao de 28 de Junho de 1999.

– Lei nº 162/99, de 14 de Setembro, 1ª alteraçao do Decreto-lei nº 54-A/99, de 22 de Fevereiro.

– Lei nº 3-B/2000, de 4 de Abril, 2ª alteraçao da LFL.

– Lei nº 1/2001, de 4 de Janeiro, 2ª alteraçao do LOPTC.

– Lei nº 15/2001, de 5 de Junho, 3ª alteraçao da LFL.

– Resoluçao nº 04/2001-2ª S., do Plenario Geral do Tribunal deContas de 12 de Julho de 2001, pola que se aprova as Instruçoes nº 01/2001-2º S- Instruçoes para a organizaçao e documentaçao das


contas das autarquias locais e entidades equiparadas, abrangidas pe-lo Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL).

– Lei nº 94/2001, de 20 de Agosto, 4ª alteraçao da LFL.

– Lei Organica nº 2/2002, de 28 de Agosto, 5ª alteraçao da LFL.

– Resoluçao nº 6/02-2ª S., do Plenario da 2ª Secçao de 5 de De-zembro de 2002, pola que se aprova o Programa Anual da 2º Secçaopara 2003.

– Resoluçao nº 3/03-2ª S., do Plenario da 2º Secçao de 4 de De-zembro de 2003. Remessa de contas ao Tribunal de Contas en 2004.

– Resoluçao nº 4/04-2ª S., do Plenario da 2ª Secçao de 9 de De-zembro de 2004. Remessa de contas ao Tribunal de Contas en 2005.

– Portaria nº 42-A/2005, de 17 de Janeiro. Actualiza as remune-rações dos funcionários e agentes da administração central, local e re-gional, actualizando os índices 100 e as escalas salariais em vigor, bemcomo as tabelas de ajudas de custo, subsídios de refeição e de viageme marcha e as pensões a cargo da Caixa Geral de Aposentações.

– Resoluçao nº 04/05-2ª S., do Plenario da 2ª Secçao de 30 de No-vembro de 2005. Remessa de Contas ao Tribunal en 2006.

– Resoluçao nº 01/05-PG, aprovado polo Plenario Geral do Tri-bunal de Contas em sessao de 20 de Dezembro de 2005, pola que seaprova o Programa Anual da Secçao Regional do Tribunal de Contasdos Açores para 2006.

– Resoluçao nº 02/05-PG, aprovado polo Plenario Geral do Tri-bunal de Contas em sessao de 20 de Dezembro de 2005, pola que seaprova o Programa Anual da Secçao Regional do Tribunal de Contasda Madeira para 2006

España

– Constitución Española, de 29 de diciembre de 1978.

– Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.

– Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de RégimenLocal.

– Ley 6/1984, de 5 de marzo, de la Sindicatura de Comptes deCatalunya.

– Ley 4/1984, de 2 de mayo, de la Audiencia de Cuentas de Ca-narias.


– Ley Foral 19/1984, de 20 de diciembre, reguladora de la Cá-mara de Comptos de Navarra.

– Ley 6/1985, de 11 de mayo, de la Sindicatura de Comptes de laGeneralitat Valenciana.

– Ley 6/1985, de 24 de junio, del Consello de Contas de Galicia.

– Ley 1/1987, de 18 de febrero, de la Sindicatura de Cuentas delas Islas Baleares.

– Sentencia 27/1987, de 27 de febrero, del Pleno del TribunalConstitucional, en el recurso de inconstitucionalidad número 11/1984, contra la Ley 2/1983, de 4 de octubre, de la Generalidad Va-lenciana, por la que se declara de interés general para la ComunidadValenciana determinadas funciones propias de las Diputaciones Pro-vinciales.

– Ley 1/1988, de 5 de febrero, del Tribunal Vasco de Cuentas Pú-blicas.

– Ley 1/1988, de 17 de marzo, de la Cámara de Cuentas de An-dalucía.

– Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal deCuentas.

– Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por elque se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupues-taria.

– Ley 38/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las HaciendasLocales.

– Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 17 de juliode 1990, por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad parala Administración Local.

– Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda, de 28 de di-ciembre de 1990, por la que se crea una Comisión para la elabora-ción de Principios y Normas de Contabilidad Pública.

– Ley 15/1991, de 4 de julio, de modificación de la Ley 6/1984, de5 de marzo, de la Sindicatura de Comptes de Catalunya.

– Ley 5/1993, de 27 de diciembre, de la Sindicatura de Cuentasde Castilla-La Mancha.

– Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 6 de mayode 1994, por la que se aprueba el Plan General de Contabilidad Pú-blica.


– Resolución de la Intervención General de la Administración delEstado, de 1 de septiembre de 1998, por la que se ordena la publica-ción de la Resolución que aprueba las Normas de Auditoría del Sec-tor Público.

– Ley 11/1999, de 29 de abril, de la Cámara de Cuentas de la Co-munidad de Madrid.

– Ley 4/2001, de 24 de mayo, por la que se modifica la Ley 1/1988, de 17 de marzo, de la Cámara de Cuentas de Andalucía.

– Ley 10/2001 de 18 de junio, de la Cámara de Cuentas de Aragón.

– Ley 47/2003, de 23 de noviembre, General Presupuestaria.

– Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que seaprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las HaciendasLocales.

– Orden EHA/4024/2004, de 23 de noviembre, por la que seaprueba la Instrucción del Modelo Básico de Contabilidad Local.

– Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, por la que seaprueba la Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local.

– Orden EHA/4042/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprue-ba la Instrucción del Modelo Simplificado de Contabilidad Local.


RESUMEN

Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) son responsablesdel control del sector público y, como consecuencia de dicho control,ponen de relieve, a través de sus informes y recomendaciones, tantoel buen trabajo de los gobiernos como las debilidades de sus estruc-turas administrativas. Pero a esa tarea de control debe unirse la de comunicar y difundir su papel y los resultados de su propia actividada la sociedad.

El objetivo del presente trabajo ha sido analizar los canales de co-municación utilizados por las EFS para divulgar las actividades querealizan y los resultados obtenidos a la sociedad. El estudio, realizadoa través de un cuestionario enviado a las EFS de la Unión Europea ya las de los países candidatos, ayuda a posicionar a cada una de estasentidades en relación con un plan de comunicación y un plan de ima-gen en internet. En definitiva, a conocer en qué medida la comuni-cación es un aspecto que puede ser mejorado por las propias EFSpara promover una mayor transparencia y rendición de cuentas a losciudadanos.

Los resultados obtenidos muestran que 23 EFS disponen de unplan de comunicación y 25 de un plan de imagen en internet. Salvoexcepciones, todas las EFS desarrollan una amplia labor comunicativa

La comunicación en las EntidadesFiscalizadoras Europeas

Belén González DíazAntonio López DíazRoberto García FernándezUniversidad de Oviedo

121

que se concreta en un sistema de comunicación integrado por unpersonal especializado, que realiza tareas diversas, y una página weben la que ponen a disposición de los usuarios información no finan-ciera, relativa a su papel, y financiera, relativa a los informes de au-ditoría y a los informes anuales.

1. INTRODUCCIÓN

Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) juegan un papelesencial, ya que realizan el control económico-financiero del sectorpúblico y aseguran con su actuación la transparencia en la gestión delos fondos públicos.

Si antes de la década de los ochenta, las EFS eran organizaciones in-visibles dentro del aparato administrativo, con un escaso papel en losdiscursos políticos de la gestión pública (Power, 2005, p. 327), las de-mandas y expectativas con respecto a ellas se han multiplicado. La exi-gencia social de una mayor transparencia y eficacia en la gestión públi-ca subraya la relevancia que tiene para la sociedad el trabajo de las EFS.

Las EFS son un elemento importante para regenerar la Adminis-tración Pública. Solo sin son creíbles, relevantes y se convierten en in-dispensables para los diferentes usuarios serán capaces de afrontarcon éxito su futuro (Barrett, 2000, p. 2).

En el entorno actual, ya no es suficiente con que estas entidadeshagan su trabajo, sino que deben darlo a conocer. En una sociedaddemocrática, las EFS no pueden vivir de espaldas a los ciudadanos,que con sus impuestos posibilitan la existencia y el funcionamientodel sector público (Ordoki Urdaci, 2005, p. 316).

Por ello, estas instituciones deben orientarse hacia la definición desus resultados, preocuparse más del impacto y la influencia de su au-ditoría, determinar sus clientes o consumidores y, por último, inten-sificar la comunicación y el marketing de sus productos (Waerness,1999, pp. 151-152).

En este sentido, el Plan Estratégico 2005-2010, elaborado por laINTOSAI en su 50 aniversario, promueve una mejor comprensiónde las distintas funciones y tareas de las EFS en la sociedad entre losciudadanos y la Administración. La rendición de cuentas y transpa-rencia de las EFS puede alcanzarse si se garantizan los siguientes as-pectos (INTOSAI, 2005a, p. 9):

1. La pertinencia y accesibilidad de la información de las EFS.

2. La transparencia en sus procesos de trabajo y en sus productos.


3. La información abierta a los medios de comunicación social.

4. La apertura al público en general.

Así pues, las EFS son responsables del control del sector público y,como consecuencia de dicho control, ponen de relieve, a través desus informes y recomendaciones, tanto el buen trabajo de los gobier-nos como las ineficacias de sus estructuras administrativas. Pero a esatarea de control debe unirse la de comunicar y difundir su papel ylos resultados de su propia actividad a la sociedad.

El trabajo que presentamos se ocupa precisamente del estudio delos canales de comunicación utilizados por las EFS para divulgar a lasociedad la actividad que realizan y los resultados que obtienen. Tra-tamos de dar respuesta a tres cuestiones:

– ¿Tienen las EFS un plan de comunicación?

– ¿Disponen las EFS de un plan de imagen en internet?

– ¿Qué diferencias y similitudes presentan en cada uno de ellos?

Con este fin, el trabajo ha sido estructurado en tres partes. La pri-mera incluye el diseño del estudio. La segunda contiene los resulta-dos obtenidos a partir del análisis de la información facilitada por lasEFS. La tercera y última recoge las conclusiones más destacadas.

2. DISEÑO DEL ESTUDIO Y METODOLOGÍA

El estudio se realizó entre octubre de 2004 y marzo de 2005, ba-sado en un cuestionario1 de 29 preguntas dirigido a las autoridadessuperiores de las EFS de los países integrantes de la Unión Europea,así como de los países candidatos2.

Para efectuar el estudio, los cuestionarios se enviaron por e-mail através del Tribunal de Cuentas de España3 a las 29 autoridades su-periores de las EFS, de los cuales fueron válidos 26 cuestionarios.

La comunicación en las Entidades Fiscalizadoras Europeas 123

1 El artículo «La comunicación: asignatura pendiente de las instituciones de con-trol», realizado por Erbiti Zabalza (2003, pp. 3-13), ha sido esencial para la definicióndel contenido de la encuesta enviada a las EFS.

2 A la fecha de recogida de la información, Bulgaria, Croacia, Rumanía y Turquíaeran países candidatos a la Unión Europea.

3 Deseamos expresar nuestro más sincero agradecimiento a las EFS que dedica-ron su tiempo a responder al cuestionario, así como al Presidente del Tribunal deCuentas de España, D. Ubaldo Nieto, y a su Directora de Relaciones Internaciona-les, Dª Mª José de la Fuente, quienes actuaron como intermediarios entre las EFS dela Unión Europea y la Universidad de Oviedo.

Los objetivos de la encuesta han sido, básicamente, los siguientes:conocer la configuración de las EFS, es decir, su modelo de auditoría,funciones a desarrollar, alcance de la actividad de control, destinata-rios y usuarios de los informes de fiscalización, así como sus recursosfinancieros y humanos, e identificar si las EFS disponen de un plande comunicación y un plan de imagen en internet.

A partir de la información disponible en las encuestas, completa-mos el trabajo con un análisis de clasificación de las EFS (a través deun análisis de conglomerados) respecto al plan de comunicación y deimagen en internet.

3. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS

Se analizan a continuación los resultados del estudio.

3.1. Configuración de las EFS

Las EFS son organismos de carácter nacional responsables delcontrol económico-financiero de las actividades realizadas por las ins-tituciones sujetas a su examen4. Las variables que describen su confi-guración se recogen en el cuadro 1.

El 57,7% de las EFS presentan una estructura colegiada, y dentrode esta el Tribunal de Cuentas es el modelo que mejor se adapta a lasentidades, seguido de la Oficina de Auditoría Estatal y la Dirección oComisión de Auditoría. El 42,3% de las EFS tienen un modelo uni-personal definido por un Auditor General en 10 de las 11 entidadesque presentan esta estructura.

Con respecto a las actividades llevadas a cabo por las EFS, el 96,15%de ellas realiza auditorías financieras y de gestión; el 84,62%, audito-rías de cumplimiento legislativo; el 30,77% realiza un control jurisdic-cional, y solo el 19,23% acomete actividades de asesoramiento. Estasactividades se completan con otras de diversa índole, como auditoríade sistemas, asistencia técnica a otras instituciones de control externo,auditoría externa de proyectos y organismos internacionales, sede dela secretaría de EUROSAI (Organización de Entidades FiscalizadorasSuperiores de Europa), opinión sobre la propuesta de los presupues-tos generales del Estado, auditorías de ingresos, etc.


4 Al respecto, véase el estudio realizado por la National Audit Office (2005) en elque examina el papel y las funciones de las EFS de la Unión Europea.

En cuanto a las instituciones sobre las que ejercen su fiscalización,la totalidad de las EFS que respondieron al cuestionario fiscalizan losministerios/departamentos del gobierno central y otras institucionespúblicas, y el 88,46% fiscalizan a empresas públicas/entes autónomos.Sin embargo, se aprecia que el alcance de la fiscalización a nivel regional y local se limita al 57,69% de las EFS, lo cual se explica porque algunos países, como Reino Unido, Francia, Dinamarca yAlemania, cuentan con órganos de control, distintos a las EFS, quecubren la auditoría regional y local, y otros, como Finlandia y Suecia,


Modelo Actividades

Modelo N.º respuestas TipoN.º respuestas

Sí/No

Auditor General 10 Auditorías de legalidad 22/4Controlador General 1 Auditorías financieras 25/1Tribunal de Cuentas o Cámara 9 Auditorías de gestión 25/1Oficina de Auditoria Estatal 2 Control jurisdiccional 8/18Dirección de Auditoría 4 Asesoramiento 5/21TOTAL 26

Instituciones fiscalizadas Destinatarios

TipoN.º respuestas

EntidadN.º respuestas

Sí/No Sí/No

Ministerios del gobierno central 26/0 Poder legislativo 26/0Otros organismos públicos 26/0 Jefe de Estado 7/19Empresas estatales/entes autónomos 23/3 Otras ramas del Poder Ejecutivo 8/18Otros, a nivel regional 15/11 Poder Judicial 3/23Otros, a nivel local 15/11 Entidad fiscalizada 2/24

Instituciones no fiscalizadas Usuarios

N.º respuestas TipoN.º respuestas

Sí/No

Sí 9 Entidad fiscalizada 26/0No 15 Medios 22/4TOTAL 24 Público, en general 20/6

Personal Presupuesto

N.º respuestas N.º respuestas

Menos de 300 personas 9 Menos de 20 millones de € 11Entre 301 y 700 personas 12 Entre 20 y 40 millones de € 8Más de 700 personas 5 Más de 40 millones de € 7TOTAL 26 TOTAL 26

CUADRO 1. CONFIGURACIÓN DE LAS EFSDE LA UNIÓN EUROPEA

tienen sus propios auditores en los municipios y ayuntamientos(NAO, 2005, p. 8).

De los 10 países de la Unión Europea, incorporados en mayo de2004, la actividad del 50% de las EFS incluye la práctica totalidad delas instituciones que constituyen su sector público al ser el único ór-gano fiscalizador de su país.

El 37,5% de las EFS han afirmado que determinadas instituciones seencuentran excluidas de su fiscalización. Las razones son de tipo histó-rico en el caso de instituciones como la Corona, o de seguridad, cuan-do se refiere al Banco Nacional, Servicio Secreto, Fuerzas Armadas odeterminados gastos de los Ministerios de Asuntos Exteriores y Defen-sa. En algunos países, el Parlamento o la Seguridad Social también que-dan fuera del alcance fiscalizador de estas instituciones.

Todas las EFS presentan sus informes de auditoría al Poder Le-gislativo y disponen de libertad para divulgarlos a las institucionesauditadas en todas ellas, y en un 84,61 y 76,92%, a los medios y al pú-blico en general, respectivamente.

Con respecto al número de personas y a los medios económicos ne-cesarios para su funcionamiento, las EFS se pueden agrupar en tres categorías. El 34,62% de estas entidades dispone de una plantilla infe-rior a 300 personas y el 19,2% superior a 700. En la categoría media,entre 301 y 700 personas, se encuentra el 46,15% de las EFS. Asimis-mo, el coste de funcionamiento de las EFS está cubierto por un presu-puesto anual inferior a 20 millones de euros en el 42,31% de las enti-dades, entre 20 y 40 millones en el 30,77% y en más de 40 millones enel 26,92%.

3.2. Plan de comunicación

Se entiende que una EFS dispone de un plan de comunicacióncuando es capaz de administrar los mensajes que entran en la entidad,los que circulan internamente y los que salen al exterior, encargándo-se de la gestión de todos estos aspectos una o varias personas inte-grantes de un gabinete de comunicación (Erbiti Zabalza, 2003, p. 5).

En cuanto a los mecanismos de comunicación y publicidad queutilizan para divulgar su función y los resultados de su actuación, en23 EFS se ha identificado un plan de comunicación, a excepción delas EFS de Dinamarca, Grecia y Turquía.

De las tres EFS que no cuentan con un plan de comunicación, dostienen previsto ponerlo en marcha en el futuro, el cual se sustenta,


en el 45,5% de las EFS, en una disposición legal recogida en su Car-ta Magna, en una ley de auditoría, de información pública o expre-samente en una Ley de prensa.

El gabinete de comunicación coordina, registra y realiza el segui-miento de todos los contactos cotidianos con la prensa a través de unconjunto de actividades que se recogen en el Gráfico 1. El 34,8, el 17 yel 47,8% de las EFS destinan una o dos personas, entre tres y cincopersonas y más de cinco personas, respectivamente, de su plantilla alplan de comunicación.

El 95,65% de las EFS controlan la información de prensa, radio ytelevisión a ellas referida, reduciéndose el porcentaje al 78,26% cuan-do el control de información en los medios se realiza sobre las insti-tuciones fiscalizadas. También se aprecia que las EFS se preocupanmás en analizar y difundir dicha información internamente cuandoalude a ellas (86,96%) que cuando hace referencia a las entidades au-ditadas (65,22%).

El personal del departamento de comunicación del 86,96% de lasEFS envía los informes a los medios de comunicación y les notificaotras cuestiones, como la organización de actos de inauguración desedes, nombramiento y toma de posesión de cargos, visitas de perso-nalidades, participación de técnicos en jornadas, etc.; el 82,61% ela-bora material informativo sobre la entidad y remite una nota deprensa relativa a dichos informes. Asimismo, el asesoramiento a losresponsables de las EFS en todas las materias referidas a su imagen


95,65 4,35

78,26 21,74

86,96 13,04

65,22 34,78

60,87 39,13

82,61 17,39

86,96 13,04

82,61 17,39

86,96 13,04

Control: información de EFS

% respuestas de las EFS

Control: información de Ent. Aud.

Análisis y difusión: información de EFS

Análisis y difusión: información Ent. Aud.

Asesoramiento responsables EFS

Elaboración de información sobre EFS

Envío informes a los medios

Envío nota de prensa relativa a los informes

Información diversa a los medios

SÍ

NO

GRÁFICO 1. ACTIVIDADES DEL GABINETEDE COMUNICACIÓN

pública, tales como la participación en actos, informes, discursos, etc.,es realizado en el 60,87% de estas instituciones por el personal en-cargado de estas labores.

Un aspecto relevante en los sistemas de comunicación de las EFSes su imagen corporativa, que se sustenta en la utilización de un logotipo que permite al ciudadano identificar a estas instituciones(Erbiti Zabalza, 2003, pp. 30-31). El estudio pone de relieve que el76,9% de las EFS utiliza un logotipo para proyectar su identidad alexterior, y que el 14,3% lo comparte con otra institución, como, porejemplo, el Gobierno o el Parlamento.

En cuanto a las actividades que llevan a cabo para dar a conocerla EFS en su ámbito territorial y el correcto uso de los fondos públi-cos, el Gráfico 2 resume sus respuestas.

De la observación del Gráfico 2, se puede apreciar que el 96,15%de las EFS dispone de página web, y el 84,62% edita publicacionespara divulgar la institución, tales como folletos, libros, vídeos, etc. Elporcentaje de EFS que realiza una jornada de puertas abiertas se pu-blicita a través de los medios de comunicación y realiza algún tipo deexposición se reduce al 11,54, 15,38 y 23,08%, respectivamente. Enuna franja intermedia, se sitúan actividades tales como las visitas pro-gramadas de colectivos interesados (61,54%); conferencias (57,69%),jornadas, encuentros o foros sobre aspectos relacionados con el control o la gestión pública (46,15%); publicaciones especializadas(42,31%), y difusión de los informes de fiscalización a través de los bo-letines oficiales pertinentes (38,46%).


11,54 88,4661,54 38,46

46,15 56,8557,69 42,31

23,08 76,9284,62 15,38

42,31 57,6938,46 61,54

15,38 84,6296,15 3,85

Jornada de puertas abiertasVisitas programadas

Jornadas sobre control o gestiónConferenciasExposiciones

Publicaciones divulgativasPublicaciones especializadas

Difusión de informes víaPublicidad vía medios

Página web

SÍ

NO


GRÁFICO 2. ACTIVIDADES DE COMUNICACIÓNDE LAS EFS

3.3. Plan de imagen en internet

La existencia de un plan de imagen en internet implica la utiliza-ción de una web como medio para difundir la institución y ofrecer in-formación acerca de la actividad de control desarrollada (Erbiti Za-balza, 2003, p. 11).

En el actual contexto comunicacional, las tecnologías de la infor-mación y de la comunicación (TIC) han propiciado una oportunidadpara que las EFS puedan fomentar la rendición de cuentas y la trans-parencia en materia del gasto público y actividades análogas. Con laaplicación de las TIC, las EFS tienen la posibilidad de que los resul-tados de las auditorías estén a disposición de los ciudadanos con másfacilidad y potenciar así el papel de estos para velar por una mejorutilización de los recursos públicos (INTOSAI, 2005b, pp. 8-9).

La generalización de las páginas web por parte de las entidadespúblicas vinculadas con las de las EFS para elaborar sus informes defiscalización favorecerá la transparencia deseada como eje de la co-municación permanente a los ciudadanos y la proyección social de es-tas entidades (López y González, 2005).

Pero, además, el uso de las TIC no solo ha de servir a las EFS para promover la eficiencia de las operaciones gubernamentales o para fomentar la transparencia, participación y rendición de cuen-tas, sino que puede ayudarlas a prestar servicios electrónicos a sus ciu-dadanos, colocando para ello informes en la web y divulgando en ellasu mandato, misión, operaciones, actuación, coste e impacto, entreotros aspectos (INTOSAI, 2005b, pp. 27-35).

Las EFS pueden darse a conocer e informar acerca de los resulta-dos de su actuación a través del contenido de sus páginas web (Pollitt,2003, p. 161). El conocimiento que la sociedad tiene de las EFS va adepender, en buena parte, de este canal de comunicación (VicenteMartín, 2004), sobre todo si se tiene en cuenta que el 48% de los hogares europeos tiene acceso a internet y que el porcentaje de indi-viduos de la Unión Europea que acceden a la red, al menos una veza la semana, es del 43%5.

Los resultados del estudio ponen de relieve que solo la SupremeCourt of Audit de Grecia no dispone de una web propia, aunque su in-tención es construir una en el futuro6.


5 Datos de octubre de 2005 disponibles en http://epp.eurostat.ec.europa.eu in Keyindicators on EU policy – Structural indicators – Innovation and Research.

6 No resulta sorprendente que la EFS de Grecia no disponga de una página websi se tiene en cuenta que el 65% de su población, comprendida entre 16 y 74 años,nunca ha utilizado un ordenador (Demunter, 2006, p. 2).

Con respecto a su contenido (véase Gráfico 3), todas las EFS dis-ponen en la página web de información sobre su organización, un96% informa de su historia y normativa reguladora; el 92% men-ciona las actividades internacionales que lleva a cabo (participaciónen grupos de trabajo organizados por instituciones internacionalescomo la IFAC o la OCDE, pertenencia como miembro a institucio-nes como INTOSAI, EURORAI, EUROSAI…), ubicación, misión ycompetencias, y el 88% informa sobre su funcionamiento.

El resultado de las actuaciones de las EFS se concreta en los infor-mes de fiscalización. Estas entidades utilizan internet para comunicarno solo los aspectos que tienen que ver con su presentación, sino para difundir el contenido de dichos informes. Así lo ponen de relie-ve los resultados de la encuesta, que indican (véase Gráfico 4) que el76% incluye en su página web un listado de todos los informes de fis-calización; el 88%, recoge el texto completo; el 76%, un resumen, yel 52%, las notas en prensa relativas a dichos informes.

Además, el porcentaje de EFS que difunden en la web su informeanual o memoria de actividad es también elevado (92%), junto con lasque informan de aspectos relativos a la captación y formación delpersonal (76%). Sin embargo, la comunicación de actos públicos (jor-nadas, encuentros, seminarios organizados por las EFS) disminuye al60% de las EFS (véase Gráfico 5).

En el icono de la página web dedicado a publicaciones es impor-tante destacar que el 56% de las EFS incluye publicaciones para divulgar su institución, el 44%, publicaciones derivadas de jornadas,encuentros, seminarios organizados por ellas o por otras entidades


92 8

100

88 12

92 8

92 8

96 4

96 4

Misión y competencias

Organización

Funcionamiento

Actividades internacionales

Ubicación

Historia

Normativa reguladora

SÍ

NO


GRÁFICO 3. PRESENTACIÓN DE LAS EFSEN LAS PÁGINAS WEB

de su misma naturaleza y el 36% publicaciones relacionadas con elcontrol o la gestión pública en general. Solo el 24% de las EFS con-templa en su página web un dossier con toda la información publica-da en la prensa sobre ellas.

Las últimas preguntas de la encuesta se han centrado en los as-pectos que recoge la página web relativos a su diseño, navegabilidady accesibilidad. El Gráfico 7 sintetiza las respuestas de los responsables.

El porcentaje de EFS que incluye en sus páginas web enlaces aotras páginas es del 96%. Un porcentaje similar, el 92%, alcanza laexistencia de un enlace en la página principal que permita accederdirectamente a la página de los informes de fiscalización. El 88%cuenta con formatos electrónicos para descargar la información(html, pdf, doc y xls), el 80% con una dirección de e-mail distinta a ladel webmaster para que los usuarios puedan solicitar informaciónadicional a la digital y el 76% con información disponible en otrosidiomas. La categoría más baja es la relativa a la disponibilidad de un


76 24

88 12

76 24

52 48

Listado de informes

Texto completo

Resumen

Nota de prensa

SÍ

NO


GRÁFICO 4. INFORMES DE FISCALIZACIÓNEN LAS PÁGINAS WEB

92 8

76 24

60 40

44 56

56 44

36 64

24 76

Informe anual

Captación y formación de personal

Celebración de jornadas, seminarios

Publicaciones divulgativas de jornadas

Publicaciones divulgativas de las EFS

Publicaciones divulgativas de control

Noticias aparecidas en prensa

SÍ

NO


GRÁFICO 5. OTRA INFORMACIÓNEN LAS PÁGINAS WEB

mapa web que estructure toda la información que ofrece la página de la entidad pública, incluido en el 68% de las páginas de estos organismos.

De los entrevistados, el 58,3% afirman sentirse satisfechos con la página web de su EFS, el 20,8% muy satisfechos, un 8,3% insatis-fechos y el resto no están ni satisfechos ni insatisfechos. Ninguno de los encuestados ha expresado un grado muy elevado de insatis-facción.

3.4. Clasificación de las EFS

El análisis realizado ofrece una visión general de los mecanismosde comunicación y publicidad utilizados por las EFS para divulgar sufunción y sus resultados. A continuación realizaremos un análisis declasificación o análisis de conglomerados7 que nos va a permitir agru-par a las EFS objeto de estudio en grupos que sean lo más heterogé-neos posible entre ellos –externamente–, y lo más homogéneos po-sible entre los componentes de cada grupo –internamente– conrelación a sus planes de comunicación y de imagen en internet8.


92 8

68 32

96 4

88 12

76 24

80 20

Enlace a los informes en la página principal

Mapa web

Enlaces a otra página web

Formatos para descargar información

Información en otros idiomas

E-mail para solicitar información

SÍ

NO


GRÁFICO 6. DISEÑO, NAVEGABILIDAD Y ACCESIBILIDAD DE LAS PÁGINAS WEB

7 Como en la encuesta realizada a las EFS se utilizan variables nominales, antesde realizar la clasificación se ha procedido a convertir los datos en cuantitativos rea-lizando un análisis de correspondencias múltiple. En este análisis cada EFS quedadescrita por sus coordenadas factoriales. Al mantener todos los factores se conservael 100% de la información y las nuevas variables pueden ser utilizadas en el análisisde clasificación. Al respecto, véase Grande Esteban y Abascal Fernández (1999, pá-ginas 364-372).

8 El programa de tratamiento de datos empleado ha sido el SPSS, que utiliza, como medida de proximidad, la distancia euclídea al cuadrado, el criterio jerárqui-co aglomerativo en la formación de grupos y el criterio de agregación de Ward.

3.4.1. Plan de comunicación

La descripción de cada uno de los grupos formados, a través delas modalidades de las respuestas de la encuesta, se recoge en el Cua-dro 29.


9 El Cuadro 2 se lee de la siguiente forma: el 46,15% de las EFS que no tienenuna norma legal para regular su plan de comunicación (norma legal-no) están en elgrupo 1, y el 54,55% de las instituciones de este grupo no tienen una norma que re-gule su plan de comunicación.

% %Modalidad Grupo/ Modalidad/ Modalidad Grupo/ Modalidad/

Modalidad Grupo Modalidad Grupo

GRUPO 1/5: EFS de Alemania, Austria, GRUPO 2/5: EFS de Bulgaria,Chipre, Estonia, Finlandia, Italia, Lituania, Eslovaquia, Francia, Malta

Países Bajos, Polonia, Reino Unido y Suecia y Portugal

Norma legal No 46,15 54,55 No 30,77 80,00

Plantilla Más de 5 72,73 72,73 Entre 1 y 2 37,50 60,00

Información de EFS

Control Sí 50,00 100,00 Sí 22,73 100,00

Análisis y difusión Sí 55,00 100,00 Sí 20,00 80,00

Información de lasentidades auditadas

Control Sí 55,56 90,90 Sí 27,78 100,00

Análisis y difusión Sí 60,00 81,81 Sí 20,00 60,00

Asesoramiento a losresponsables de las EFS Sí 78,57 100,00 No 44,44 80,00

Elaboración de informaciónsobre la EFS Sí 57,89 100,00 No 75,00 60,00

Envío de informesa los medios Sí 55,00 100,00 Sí 25,00 100,00

Envío de nota de prensarelativa a los informes Sí 57,89 100,00 No 75,00 60,00

Información diversaa los medios Sí 55,00 100,00 Sí 20,00 80,00

CUADRO 2. CLASIFICACIÓN DE LAS EFS SEGÚNSU PLAN DE COMUNICACIÓN

Continúa


Continuación



GRUPO 3/5: EFS de Hungría, Letonia, GRUPO 4/5: EFS de EsloveniaRepública Checa y Rumanía y España

Norma legal Sí 40,00 100,00 No 15,38 100,00Plantilla Entre 3 y 5 100,00 100,00 Entre 1 y 2 25,00 100,00Información de EFS

Control Sí 18,18 100,00 Sí 9,09 100,00Análisis y difusión Sí 20,00 100,00 No 33,33 50,00

Información de lasentidades auditadas

Control No 60,00 75,00 Sí 11,11 100,00Análisis y difusión No 25,00 50,00 No 12,50 50,00

Asesoramiento a losresponsables de las EFS No 22,22 50,00 No 22,22 100,00

Elaboración de informaciónsobre la EFS Sí 21,05 100,00 Sí 10,53 100,00

Envío de informesa los medios Sí 20,00 100,00 No 66,67 100,00

Envío de nota de prensarelativa a los informes Sí 15,79 75,00 Sí 10,53 100,00

Información diversaa los medios Sí 15,00 75,00 Sí 10,00 100,00

%Modalidad Grupo/ Modalidad/

Modalidad Grupo

GRUPO 5/5: EFS de Bélgica

Norma legal No 7,69 100,00Plantilla Más de 5 9,09 100,00Información de EFS

Control No 100,00 100,00Análisis y difusión No 33,33 100,00

Información de las entidadesauditadas

Control No 20,00 100,00Análisis y difusión No 12,50 100,00

Asesoramiento a los responsablesde las EFS No 11,11 100,00

Elaboración de información sobre la EFS No 25,00 100,00Envío de informes a los medios No 33,33 100,00Envío de nota de prensa relativa

a los informes Sí 5,26 100,00Información diversa a los medios No 33,33 100,00

El grupo 1 está integrado por 11 EFS que realizan todas las tareasvinculadas al plan de comunicación con una plantilla superior a cin-co personas en el 72,73% de las entidades.

El grupo 2 está formado por cinco EFS y es el más heterogéneo. To-das controlan la información publicada por los medios, referida a ellasy a las entidades que auditan, y envían los informes de fiscalización einformación diversa a los medios. Sin embargo, no todas las EFS delgrupo asesoran a sus responsables, elaboran información sobre la pro-pia entidad o envían notas de prensa relativas a los informes.

El grupo 3 está constituido por cuatro EFS, las cuales no asesorana los responsables de dichas entidades ni controlan, analizan y difun-den la información referida a las entidades auditadas, pero sí realizan,en su mayoría, las tareas restantes. Se caracterizan porque todas lasentidades que cuentan con una plantilla que oscila entre tres y cincopersonas pertenecen a este grupo, y todas ellas disponen de una nor-ma reguladora de su plan de comunicación.

El grupo 4, compuesto de dos EFS, es el más homogéneo de losdefinidos. El número de personas implicadas en su plan de comuni-cación, que no se sustenta en norma legal alguna, oscila entre una ydos. Esta reducida plantilla se ocupa de controlar la información rela-tiva al propio órgano y a las entidades que auditan y que es difundi-da por los medios, elaborar información vinculada a la institución yenviar notas de prensa e información diversa a dichos medios. Noasesora a las responsables de la entidad, al igual que el grupo ante-rior, ni envía los informes a los medios de comunicación.

El grupo 5, que incluye únicamente a la Cour des Comptes de Bélgi-ca, se caracteriza porque su gabinete de comunicación, que cuentacon más de cinco personas, únicamente remite notas de prensa a losmedios relativas a los informes, obviando los cometidos restantes.

3.4.2. Plan de imagen en internet

El Cuadro 3 representa a los grupos por sus modalidades de pla-nes de imagen en internet.

El grupo 1 está formado por el 50% de las EFS objeto de estudio.Estas entidades divulgan en su página web la información relativa asu presentación, el texto completo de los informes de fiscalización yel informe anual. Este grupo aglutina, por un lado, la totalidad de lasEFS que difunden en su web las publicaciones derivadas de jornadas,encuentros o seminarios organizados por ellas o por otras entidadesde similar naturaleza, y por otro, el 77,78 y el 71,42% de aquellas que





GRUPO 1/4 : EFS Alemania, Bulgaria, GRUPO 2/4: EFS de Austria,Dinamarca, Eslovenia, Estonia, Francia, Bélgica, Chipre, Finlandia, Malta,Hungría, Italia, Lituania, Países Bajos, R. Unido, Rep. Checa y Suecia

Polonia, Portugal y Turquía

Información relativaa la presentación

Misión y competencias Sí 56,52 100,00 Sí 34,78 100,00

Organización Sí 52,00 100,00 Sí 32,00 100,00

Funcionamiento Sí 45,45 76,92 Sí 36,36 100,00

Actividades internacionales Sí 52,17 92,31 Sí 30,43 87,50

Ubicación Sí 56,52 100,00 Sí 26,09 75,00

Historia Sí 54,17 100,00 Sí 33,33 100,00

Normativa reguladora Sí 50,00 92,31 Sí 33,33 100,00

Listado de informesde fiscalización Sí 52,63 76,92 Sí 36,84 87,50

Información relativaa los informes

Texto completo Sí 59,09 100,00 Sí 36,36 100,00

Resumen Sí 52,63 76,92 Sí 36,84 87,50

Nota en prensa Sí 53,85 53,85 Sí 46,15 75,00

Otra información

Informe anual Sí 56,52 100,00 Sí 34,78 100,00

Captación y formacióndel personal Sí 57,89 84,62 Sí 31,58 75,00

Celebración de jornadas,seminarios… Sí 66,67 76,92 No 50,00 62,50

Publicaciones divulgativasde jornadas, seminarios… Sí 100,00 84,61 No 57,14 100,00

Publicaciones divulgativasde las EFS Sí 71,42 76,92 No 54,55 75,00

Publicaciones de controlo gestión pública Sí 77,78 53,85 No 37,50 75,00

Noticias aparecidasen la prensa No 42,11 61,54 No 36,84 87,50

CUADRO 3. CLASIFICACIÓN DE LAS EFS SEGÚNSU PLAN DE IMAGEN EN INTERNET

Continúa

realizan publicaciones relativas a la gestión pública y a su propia ins-titución, respectivamente.

El grupo 2 está constituido por ocho EFS. Como el grupo anterior,incluyen toda la información referente a la presentación de su insti-


Continuación

% %Modalidad Grupo Modalidad/ Modalidad Grupo Modalidad/

/Modalidad Grupo /Modalidad Grupo

GRUPO 3/4: EFS de Eslovaquia,GRUPO 4/4: EFS de Letonia

España y Rumanía

Información relativaa la presentación

Misión y competencias Sí 8,70 66,67 No 50,00 100,00

Organización Sí 12,00 100,00 Sí 4,00 100,00

Funcionamiento Sí 13,64 100,00 Sí 4,55 100,00

Actividades internacionales Sí 13,04 100,00 Sí 4,35 100,00

Ubicación Sí 13,04 100,00 Sí 4,35 100,00

Historia Sí 12,50 100,00 No 100,00 100,00

Normativa reguladora Sí 12,50 100,00 Sí 4,17 100,00

Listado de informesde fiscalización No 33,33 66,67 Sí 5,26 100,00

Información relativaa los informes

Texto completo No 100,00 100,00 Sí 4,55 100,00

Resumen Sí 10,53 66,67 No 16,67 100,00

Nota en prensa No 25,00 100,00 No 8,33 100,00

Otra información

Informe anual No 100,00 66,67 Sí 4,35 100,00

Captación y formación del personal Sí 10,53 66,67 No 16,67 100,00

Celebración de jornadas,seminarios… No 20,00 66,67 Sí 6,67 100,00

Publicaciones divulgativasde jornadas, seminarios… No 21,43 100,00 No 7,14 100,00

Publicaciones divulgativasde las EFS Sí 14,29 66,67 No 9,09 100,00

Publicaciones de controlo gestión pública No 18,75 100,00 No 6,25 100,00

Noticias aparecidasen la prensa No 15,79 100,00 No 5,26 100,00

tución, los informes de fiscalización y el informe anual. Sin embargo,se diferencian del grupo 1 en que no ofrecen al usuario de sus pági-nas información relativa a la comunicación de actos públicos, publi-caciones divulgativas de estas actividades, publicaciones para divul-gar su institución o relacionadas con el control, así como un dossiercon toda la información publicada en la prensa sobre ellas.

El grupo 3 incluye tres EFS. A semejanza de los dos primeros gru-pos, estas instituciones incluyen toda la información relacionada con lapresentación, pero ninguna de ellas recoge la relativa a los informes deauditoría en su web. Solo una divulga un listado de informes, y dos, unresumen de los mismos. Sin embargo, omiten el texto completo de losinformes y las correspondientes notas de prensa. Respecto al resto de información, las EFS de Eslovaquia y Rumanía incluyen una parte dela misma, y la de España no recoge ningún aspecto.

El grupo 4 está formado por una EFS, la de Letonia. Esta entidadno incluye información acerca de la mitad de los aspectos analizadosen las páginas web de todas las EFS. No obstante, recoge el textocompleto de los informes de fiscalización y su informe anual.

4. CONCLUSIONES

El objetivo del presente trabajo ha sido analizar los canales de co-municación utilizados por las EFS para divulgar las actividades querealizan y los resultados obtenidos a la sociedad. El estudio, realizadoa través de un cuestionario enviado a las EFS de la Unión Europea y alas de los países candidatos, ayuda a posicionar a cada una de estasentidades en relación con un plan de comunicación y con un plan deimagen en internet. En definitiva, permite conocer en qué medida lacomunicación es un aspecto que puede ser mejorado por las propiasEFS para promover una mayor transparencia y rendición de cuentasa los ciudadanos.

Los resultados de la encuesta nos ayudan a responder a las trescuestiones planteadas al inicio. En primer lugar, 23 EFS disponen deun plan de comunicación para trasladar a la sociedad su actuación através de los medios. Este sistema de comunicación está encomenda-do a un personal especializado que realiza un conjunto de activida-des diverso.

En segundo lugar, 25 entidades cuentan con un plan de imagenen internet, que se concreta en una desigual difusión de informaciónno financiera, relativa a su papel, y financiera, relativa a los informesde auditoría e informes anuales.


En tercer lugar, en el análisis de clasificación se pone de relieveque, independientemente de que las EFS dispongan de una normaque regule su plan de comunicación y de cuál sea su plantilla, su ga-binete de comunicación realiza, en su mayoría, todas las actividadesdefinidas en el cuestionario, a excepción de la EFS de Bélgica.

Respecto al plan de imagen en internet, se aprecia que las páginasweb son muy utilizadas por las EFS para difundir su papel y su actuación al exterior.

Los aspectos vinculados a la presentación, a los informes de fisca-lización y al informe anual son los más difundidos, y los relativos a ladivulgación de publicaciones e informaciones diversas, los menos. Esprecisamente este último tipo de información, de escasa divulgaciónen la web, la que ha determinado la formación de los grupos.

Las EFS de Alemania, Bulgaria, Dinamarca, Eslovenia, Estonia,Francia, Hungría, Italia, Lituania, Países Bajos, Polonia, Portugal yTurquía son las que muestran la práctica totalidad de los contenidosdefinidos en la encuesta en internet.

Las EFS de Eslovaquia, España y Rumanía, junto con la de Letonia,se encuentran en el extremo opuesto a las anteriores, siendo precisa-mente la ausencia de información relativa a publicaciones y a activida-des (visitas, conferencias y jornadas) lo que las diferencia de las anterio-res, y la escasez de información relativa a los informes de fiscalización loque determina su divergencia entre el grupo formado por Eslovaquia,España y Rumanía y el formado únicamente por Letonia.

En una posición más intermedia se encuentran las demás EFS.Son, por tanto, muy pocas las EFS que no ponen a disposición de lasociedad toda la información que sus páginas web les permite.

En resumen, a la luz de los resultados obtenidos, se puede afirmarque las EFS desarrollan una amplia labor comunicativa y cuentancon los medios adecuados para hacer saber a la sociedad el trabajoque desempeñan. Otra cuestión, que excede de los objetivos de esteestudio, pero que se plantea como investigación futura, es el impac-to que tiene realmente esa labor en la sociedad.

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DOCUMENTACIÓN, NOTASY COMUNICACIONESDOCUMENTACIÓN, NOTASY COMUNICACIONES

El profesor Fuentes Quintana, el 29 de enero de este año 2007, dijo, ante S. A. el Príncipe de Asturias y el Magnífico Rector de laUniversidad Nacional de Educación a Distancia, de un modo sere-no, rotundo: «¡Sí, juro!» a la pregunta que se le hacía respecto a susobligaciones académicas, en el momento de recibir el que sería su úl-timo doctorado honoris causa. Pero estas trascendían. No fue EnriqueFuentes Quintana solamente un buen profesor universitario. Por su-puesto que incluso lo fue excelente. Pero hoy, cinco meses después,pretendo, con esta aportación mía, proporcionar algunas pinceladas,en primer lugar, sobre los motivos que impulsaron y basaron la ac-ción reformista de Fuentes Quintana. Tras esta indagación sobre elporqué, viene la segunda parte: cómo lo hizo, de qué modo actuóhasta convertirse, ya para siempre, en un economista que, por fuer-za, ha de tenerse en cuenta cuando se analice la historia de España,la general, por supuesto, de la segunda mitad del siglo XX.

Comencemos por ese porqué del impulso reformista de EnriqueFuentes Quintana. Creo que buena parte de la labor de asesor y degestión de la economía española que él verificó se debe a sus análisisdel papel que, desde comienzos del siglo XX y hasta 1936, tuvo otrogran economista español, Antonio Flores de Lemus. Había tituladoel profesor Fuentes su lección magistral para la cátedra de HaciendaPública de la Universidad Complutense, «La reforma silenciosa de

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Enrique Fuentes Quintana (1924-2007):In memoriam

Juan Velarde Fuertes

Flores de Lemus». Pero, conforme la elaboraba, percibió, por un lado, un colosal esfuerzo de investigación; por otro, una denodada la-bor de asesoramiento sobre las reformas que exigía nuestra Hacien-da a toda una serie de ministros, que comenzaban con Fernández Vi-llaverde y concluían, ya el 18 de julio de 1936, con Ramos. Pero,simultáneamente, comprendió Fuentes Quintana que los resultadosde tal asesoramiento no podían ser más magros. Esa reforma silenciosaera, también, una reforma muy limitada.

En nuestras conversaciones me dejó claros dos fallos en la línea se-guida por Flores de Lemus. Uno, la carencia de proyección popularde sus exigencias. En el fondo, aquel economista alardeaba de que suciencia él la tenía, él sabía lo que era preciso hacer, pero el resto de lapoblación podía quedar en la ignorancia. No en vano siempre con-sideró que el régimen político mejor era el del despotismo ilustrado:«Todo para el pueblo, pero sin el pueblo.» Su estancia en la Alemaniadel Kaiser Guillermo II probablemente acentuó este talante, un tantodisplicente respecto a todos. Basta mencionar la anécdota de lo quele sucedió con Calvo Sotelo, entonces ministro de Hacienda, en rela-ción con el cambio de la peseta. La caída de la cotización de nuestramoneda en los mercados internacionales se había convertido en unarma que escupía metralla contra el Gobierno de Miguel Primo deRivera. Si España entraba en el régimen del patrón oro daba la im-presión que ese flanco débil quedaría bien cubierto. Pero ¿qué con-secuencia podría eso acarrear al conjunto de la economía española?

Para responder a esta pregunta se constituyó una comisión presidi-da por Flores de Lemus, quien, por otro lado, hizo todo el trabajo, has-ta elaborar el Dictamen que todos conocemos. Calvo Sotelo deseaba, de modo impaciente, saber qué era lo que en él se aconsejaba. Al finse le envió el texto. En el fondo era un modelo econométrico, que pun-tualizaba, cuantificándolas, una serie de conexiones de la economía es-pañola. Y, sin más, eso fue lo entregado al ministro de Hacienda. Este,buen jurista, lógicamente, no comprendió nada de lo que allí se conte-nía. Piénsese que incluso faltaba un poco de tiempo para que se publi-case en 1933 el famoso editorial de Ragnar Frisch, en el nº 1 de Eco-nometrica, y así irrumpiese en el mundo científico la Sociedad Econo-métrica. Calvo Sotelo llamó a Flores de Lemus para decirle que no ha-bía entendido nada de lo que se le había dado. Este, sin inmutarse, lecontestó: «No se preocupe, señor ministro. Esto solo lo entienden muypocas personas en Europa.» Y, sin aclararle nada más, se fue.

Esa falta de divulgación –no la tenía Bernis, sí Zumalacárregui– seunía a una negativa, casi visceral, de Flores de Lemus para actuar enla política. Y cuando lo impulsó a ella su admirado don Antonio Mau-


ra, Ossorio y Gallardo nos ha dejado puntual relación de los des-plantes que hizo a los políticos para favorecer que se prescindiese deél con toda rapidez. No quería, pues, ni divulgar –no digamos en laprensa, por ejemplo– ni implicarse en la política.

A este doble talante se debía, para Fuentes Quintana, el fracaso deFlores de Lemus en cuanto constructor de una nueva economía es-pañola. Y eso le hizo actuar de un modo absolutamente dispar.

Probablemente le movió en este sentido su talante pedagógico,que no tenía Flores de Lemus. La clase, para este, era una carga. Másde una vez hizo consideraciones despectivas sobre eso desde Barce-lona –su primera cátedra– y más adelante en la Universidad Central.Prefería reunirse con un grupo de discípulos, no muy grande, y tra-bajar así en lo que, de verdad, era un grupo de investigadores. Fuen-tes Quintana no era así. Ya en su juventud, en Carrión de los Con-des, daba clase gratuitamente a los niños de los campesinos en elverano, provocando protestas de maestros de la zona, quienes, por suacción, veían disminuir sus ingresos. Ante las acusaciones de estos, in-dicando que no tenía título alguno para impartir docencia, FuentesQuintana aprobó, en una convocatoria, la carrera de Magisterio y asínadie le podía molestar. Yo lo recuerdo en los tiempos en que pre-paraba las intervenciones, basándose en el entonces muy reciente li-bro de Hicks, The social framework, para un pequeño grupo de alum-nos aventajados de Zumalacárregui, del que se desprendió unmagnífico estudio del funcionamiento de la economía española, titu-lado Algunos problemas fundamentales de la economía española. Después,con Mariano Sebastián o con Olariaga, era ya un ayudante incansa-ble en la preparación de los grupos de prácticas, en cómo aleccio-narles con maravillosos cuadros sinópticos, con datos originales, unalabor que a veces le llevaba a cursillos especiales, como uno muy ori-ginal que profesó, sobre la situación de nuestra economía, en el Co-legio Mayor Ximénez de Cisneros.

Sus clases siempre fueron maravillosas e intentó inculcar en sus dis-cípulos ese espíritu. Como recordó recientemente Leopoldo Gonzalo,su maestro, Fuentes Quintana, le sugirió algo que al profesor Gon-zalo le pareció «duro y sorprendente»: «La clase con los alumnos noconvenía que fuese demasiado divertida para el profesor si ello poníaen riesgo cubrir la totalidad del contenido programado para la misma,de acuerdo con los criterios científicos y metodológicos convenientes.»

Ese talante pedagógico saltó por encima de los muros universita-rios y lo proyectó, por un lado, sobre los políticos –le recuerdo dán-dole consejos a Laureano López Rodó en la famosa Comisión Con-

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sultiva, sobre la flexibilización de los mercados–, o más recientemen-te, en un almuerzo con José María Aznar, centrado en los inconve-nientes de cualquier déficit del sector público y cómo, institucional-mente, lo podía atajar, llegando a aconsejarle que procurase seguir loque en este sentido le sugiriese José Barea. Por eso los discípulos deFuentes Quintana sí están en el ámbito universitario, pero no solo enese ámbito. Y también esa proyección llegó al bachillerato. Soy testi-go, como coautor, de la intensidad de su trabajo en el libro, PolíticaEconómica, que hicimos juntos, por encargo de Jesús López Canciopara la Editorial Doncel, y también su orgullo cuando me subrayó:«Ya lo ves; en su discurso al recibir el Premio Rey Juan Carlos de Eco-nomía, Mas Colell ha dicho que el interés por la Economía se le des-pertó como consecuencia de nuestro libro.»

Eso es lo que le llevó a escribir artículos periodísticos. Siempre re-cordaré aquella página de la revista universitaria La Hora, que con-feccionamos entre los dos, y en la que se solicitaba la estatificación delBanco de España en el 5 de febrero de 1950, provocando una tre-menda regañina, para ambos, de Olariaga. Días después aparecióFuentes con unos artículos de este último, publicados en España, larevista que dirigía Ortega y Gasset, diciéndome: «¡Pero si Olariagasostenía lo mismo que nosotros!»

Esa labor la acentuó en el periódico Arriba, en su sección de Econo-mía, y no la abandonó jamás. Información Comercial Española fue, en mu-chas ocasiones, algo así como una unidad de choque intelectual paralograr la difusión de puntos de vista convenientes para la políticaeconómica. Y, más adelante, sus artículos con profusos gráficos en ElPaís, o los envíos más recientes a ABC, mostraron que nunca abandonóese talante, ampliado en miríadas de conferencias, de intervenciones te-levisivas, de comparecencias en emisoras de radio, dentro de aquel ta-lante proclive a la actuación de los economistas, como aconsejaba Key-nes, incluso en folletos. Recuérdese los que publicó cuando pasó delInstituto de Estudios Fiscales a la Confederación de Cajas de Ahorros.Un papel histórico extraordinario tuvo su intervención en televisiónpara señalar a los españoles que, si no se marchaba hacia el Pacto de LaMoncloa, con todas sus duras exigencias, se caería en un caos. Y el pue-blo español lo entendió perfectamente.

Por otra parte, se implicó en la política sin tener vocación paraello. Creo que por puro sentido de la responsabilidad, lo que au-menta su mérito. Aceptó presentar su candidatura a procurador enCortes del tercio sindical, aunque fue derrotado por el aparato, y másadelante el ser senador y, sobre todo, vicepresidente del Gobierno enun momento delicadísimo de la Transición.


Pero todo esto hubiera sido inútil sin una muy seria preparaciónteórica. Por ello, a partir de aquí, me veo obligado a introducir datossobre esos otros trabajos científicos, sin los cuales no se pueden ex-plicar las reformas económicas elaboradas por él, o en las que parti-cipó.

En 1948 se había licenciado en Ciencias Económicas por la Uni-versidad de Madrid, aparte de haberlo hecho asimismo en Derecho.Pues bien, en el número de octubre-diciembre de 1948 de Anales deEconomía aparecía un trabajo suyo. Se titulaba esta aportación inicial«Los efectos económicos de la Política Fiscal. Comentario a las tesissuecas». Si se relee ahora de pico a rabo se observa en este ensayo unasingular madurez. El pico se encuentra en estos párrafos: «Se ha di-cho que son cuatro los pilares que fundamentan la moderna teoríaeconómica: el análisis macroeconómico, la importancia relevante –aveces exclusiva– concedida al dinero, la exposición de la teoría como“visión general de la circulación económica, es decir, en expresión fi-gurada, un desarrollo dirigido hacia la partida doble de la EconomíaNacional”, y, sobre todo, la preocupación común, angustiosa y vitalencaminada a la supresión del paro.»

El cuerpo es la confluencia del «criticismo inmanente» respecto ala obra de Wicksell, existente en la Escuela de Estocolmo, que desdeMyrdal llegaba en la práctica a Wigfors y que, señala Fuentes, des-pués se funde con los planteamientos que, procedentes de Keynes,alcanzaban conclusiones teóricas análogas, aunque por caminos dife-rentes. El mencionado ministro socialdemócrata sueco Wigfors seráquien se aproveche de todo esto por primera vez. Fuentes Quintanaen este sentido comprendió, trabajó y amplió una serie de aportacio-nes en este sentido, procedentes bastantes del profesor Torres Martí-nez, quien las había expuesto en sus célebres Prólogos. En este ensa-yo inicial, Fuentes las centró en torno al libro de Gunnar Myrdal, Losefectos económicos de la Política Fiscal, que acababa entonces de publi-carse en español, como traducción del famoso informe de Myrdal,presentado en 1934 para el Comité del Desempleo, precisamente enel momento en que iba a cambiar la política sueca en este sentido.

El rabo es esta serie de importantes declaraciones sobre el papel yresponsabilidad del científico de la economía: «Que la realidad vivaquede dominada a su luz es la aspiración del teórico, y es el políticoel que debe, en fin, convertir los propósitos teóricos en abundantecosecha de realidades venturosas. Mas lo que no puede pretenderse–sería cocear contra el aguijón– es enfrentarse a la realidad con el desamparo de ridículos instrumentos teóricos. Tan solo podrá conse-guirse la amargura de la impotencia.»


Fuentes Quintana, a partir de ahí, a lo largo de lo que fue algo másde medio siglo de intenso trabajo, se convirtió en el economista másbrillante de la que bien podría denominarse generación de 1948. Noabandonó nunca las diversas líneas de acción reformadora que he se-ñalado al principio, pero tampoco dejó a un lado el trabajo analítico.Quizá lo pruebe el que lo le mantuvo hasta prácticamente el fin desus días. Una muestra clara la encontré en el énfasis con que abordóla colosal tarea no solo de dirigir, sino también de elaborar capítulosesenciales para la obra gigantesca Economía y economistas españoles, cu-yos tomos nos sirven para enlazar, por vez primera, la realidad y elpensamiento económico de nuestra nación, poniendo en claro cuálha sido la misión esencial de nuestros economistas. Por supuesto queesta labor investigadora se relaciona de algún modo con su larga pre-sidencia de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Fue,después de Florencio Rodríguez Vaamonde, quien durante más añosostentó ese puesto.

Por lo que respecta a la docencia, después de haber sido un bri-llantísimo catedrático, sucesivamente, de las Universidades de Valla-dolid y Complutense de Madrid, concluyó ésta como profesor emé-rito de la Universidad Nacional de Educación a Distancia.

En cuanto a su labor como servidor público, tras su entrada im-presionante por oposición como funcionario del Ministerio de Ha-cienda, destacan su labor extraordinaria como Técnico Comercial delEstado al frente, como ya he señalado, del Servicio de Estudios delMinisterio de Comercio, a la que siguió su presidencia del Institutode Estudios Fiscales, su puesto de Consejero del Banco de España ysu Vicepresidencia del Gobierno como ministro de Economía de1977 a 1978. Finalizó, en este sentido, con la responsabilidad de serConsejero nato de Estado.

No han sido demasiado numerosas las investigaciones publicadassobre este gran economista. Se reducen, casi, al gran estudio efec-tuado por Rocío Sánchez Lissen y a lo que se desprende del númeroextraordinario de Información Comercial Española en homenaje a En-rique Fuentes, publicado a causa de su jubilación en el Cuerpo Es-pecial Facultativo de Técnicos Comerciales y Economistas del Estado,en diciembre de 1989.

Pero, aun así, contienen información suficiente para a su hilo subrayar los cuatro momentos fundamentales que lo enhebran consu obra reformista y, para siempre, con instantes decisivos de nuestrahistoria contemporánea. Son situaciones unidas a responsabilidadesimportantes del profesor Fuentes Quintana, en las que actuó con


todo denuedo, precisamente al lograr conjuntar en ellos esos tres pa-peles ya mencionados de investigador, de funcionario y de profesoruniversitario que tan apasionadamente tuvo. El primero de tales mo-mentos fue el de la ya citada apertura económica al exterior, que sepuede singularizar con el denominado Plan de Estabilización, de1959. El segundo es el de la radical rectificación efectuada ante cual-quier veleidad heredokeynesiana, logrando que la Transición políti-ca tuviese un aceptable respaldo por parte de una política económi-ca muy racional, que a todos los efectos se puede singularizar en elPacto de La Moncloa de 1977. El tercero es el de la reforma tributa-ria de 1978, que llevará para siempre su nombre unido al de su le-gislador, Francisco Fernández Ordóñez, y que logró desarraigar bas-tante a fondo el sistema tributario latino en aquella proyección castizaespañola, aparecida gracias a la reforma Mon-Santillán. El cuarto esnuestra inserción comunitaria, lograda en junio de 1985, que consi-guió perfeccionarse, con consecuencias positivas que llegan hasta es-tos instantes, con el papel fundador de España en la Unión Econó-mica y Monetaria, después de ratificado en 1992 el Tratado deMaastricht. Precisamente esta, la comunitaria, fue la cuestión que en la última parte de su vida centró buena parte de los puntos de vista que, sobre nuestra economía, preocupaban al profesor FuentesQuintana.

Por estos cuatro senderos este ha caminado durante muchísimotiempo, primero explorando con cuidado y alto sentido crítico, y des-pués indicando, incluso de modo rotundo, cómo tendría que desarro-llarse la única política económica posible en cada caso. Ampliemosalgo estas cuatro cuestiones.

La necesaria liberalización de nuestra economía procede de unaatenta, cuidadosísima, lectura crítica de la obra fundamental de Ro-mán Perpiñá Grau, De Economía Hispana, que este había publicadopor primera vez en el año 1935 en Weltwirtschaftliches Archiv. A Fuen-tes se debe que Perpiñá publicase la segunda edición de su obra conuna serie de aditamentos que el propio Fuentes Quintana redactó,aparte de ser el autor del ya mencionado ensayo Algunos problemasfundamentales de la economía española. Por supuesto que a eso debenañadirse los trabajos de Fuentes en un curioso seminario del profe-sor Torres. También este último profesor había sido un auténticoadalid en favor de la apertura de la economía española. El examende la etapa en la que el profesor Fuentes Quintana dirige InformaciónComercial Española es fundamental para entender su vivísimo papelen toda la época centrada en el Plan de Estabilización de 1959. Enuna ocasión le pregunté a Alberto Ullastres, quien como ministro de


Comercio había jugado un papel central e importantísimo en todosestos acontecimientos, por qué se habían atrevido a dar el salto haciala apertura con tanta seguridad e ilusión, y me contestó que porque«había leído a fondo el ensayo de 1936 de Perpiñá». La exploraciónde la admiración de Fuentes por Perpiñá Grau y por Torres siemprerendirá óptimos frutos.

La labor concreta suya relacionada con el Plan de Estabilización,la ha expuesto así muy bien Manuel Varela Parache en su artículo «ElPlan de Estabilización como yo lo recuerdo», aparecido en Informa-ción Comercial Española, diciembre 1989-enero 1990, volumen I, delmonográfico Cincuenta años de Economía Española, 1939-1989: FuentesQuintana había sido nombrado –junto con los también profesoresJuan Sardá y Fabián Estapé–, miembro de un Comité Asesor del Mi-nisterio de Comercio, señalando Varela: «Aun reconociendo la im-portancia de su contribución al mencionado Comité… la aportaciónmás personal y a la vez más eficaz de Enrique Fuentes al Plan de Es-tabilización se concretó en (la)… actuación… que le correspondiócomo director de Información Comercial Española, la Revista mensual yel Boletín semanal… Para nadie es un secreto, hoy día, la extraordi-naria labor que en Información Comercial Española se hizo entonces paraexplicar el Plan y sus propósitos. Como todo ello chocaba frontal-mente con lo que, en esos momentos, eran las líneas maestras de unapolítica económica cuyos principales defensores estaban situados enpuestos clave –incluido, por supuesto, el propio Gobierno–, las ten-siones constituyeron un problema cotidiano… Referiré un sucedido.Las disposiciones vigentes determinaban que, en caso de ausencia delministro de Comercio, sería sustituido por el de Agricultura. AlbertoUllastres, ministro de Comercio… estaba ausente en viaje oficial,cuando el ministro de Agricultura… me comunicó que el Consejo deMinistros había decidido destituir a Enrique Fuentes de su puesto ydestinarlo, forzoso, a Murcia… Mis argumentos, tanto de fondo como de forma, no podían, evidentemente, alterar tan alta decisión,pero sí consiguieron que la ejecución de lo acordado se aplazase has-ta el regreso del ministro de Comercio. Entonces, la decisión no sellevó a la práctica y Enrique Fuentes continuó como director de In-formación Comercial Española, cuya defensa de las nuevas ideas, en de-finitiva, de la nueva política económica… era interpretada por no po-cos, y no sin razón, como una crítica, desde la propia Administración,de la situación, la política y las ideas hasta entonces vigentes.»

Hay unanimidad en el reconocimiento de la importancia que tuvo,para cambiar nuestra política económica, una reunión en el Salón Car-los III del Ministerio de Hacienda, con asistencia de miembros de los


Ministerios de Comercio y Hacienda, aparte de Sardá, ya entoncesdirector del Servicio de Estudios del Banco de España y asesor delInstituto Español de Moneda Extranjera. El motivo era la decisión devarios países europeos de establecer la libre convertibilidad de susmonedas. Fuentes presentó un informe central para la reunión, queera un resumen del trabajo que publicaría en el número primero desu etapa de director de Información Comercial Española, enero 1959.Esa convertibilidad, que suponía la desaparición de la Unión Euro-pea de Pagos, provocó que, al hilo del Informe de Fuentes, como se-ñala la profesora Sánchez Lissen, surgiese, «de un lado, la convicciónde los asistentes sobre la necesidad de la estabilización económica y,de otro, la de evacuar consulta a los organismos del país más intere-sados en el tema mediante un cuestionario elaborado por la Secre-taría General Técnica del Ministerio de Hacienda… acerca de tresobjetivos de nuestra economía: estabilización, liberalización e inte-gración. Esas instituciones se manifestaron a favor de las medidas es-tabilizadoras, con excepción del INI y del Consejo de Economía Na-cional, como ya se preveía».

El triunfo fue rotundo, y la economía española se enderezó confuerza desde esos momentos. Me gusta señalar a mis alumnos, paraque aprecien lo que significó aquella alteración estructural de 1959,que, desde 1820 a 1959, o sea, en esos 140 años el PIB por habitan-te español, en paridad de poder de compra, se multiplicó, en 139 años,por tres, y que desde 1959 a 2005, o sea, en solo 46 años, la terceraparte del tiempo, se multiplicó nada menos que por seis.

El segundo sendero recorrido por el profesor Fuentes Quintanase relaciona con un replanteamiento del modelo keynesiano en cuan-to posible cimiento de la política económica que debía adoptarse enEspaña para salir de las crisis económicas. Al analizar en este sentidola obra de este profesor, creo que resplandecen dos cosas. La prime-ra, su admiración por la obra científica de Keynes. La segunda, y apa-reció muy temprano, su puesta en guardia tanto ante posibles trivia-lizaciones de este mensaje como frente a una especie de beatería antetodas y cada una de las partes de su modelo. Creo que todo quedómuy claro en su tesis doctoral en la Facultad de Derecho, «Salario yocupación (la teoría keynesiana como análisis cíclico)», que se proyec-tó, de modo inmediato en su trabajo Posible aplicación a la política econó-mica española de la Teoría General: una propuesta, en el que es evidente,como reconoce el propio Fuentes, la influencia que en él tuvo el infor-me del Consejo Económico y Social de la ONU, National and internatio-nal measures for full employment, preparado entre el 22 de octubre y el16 de diciembre de 1949 por J. M. Clark, A. Smithies, N. Kaldor,


Pierre Uri y E. R. Walker. De modo rotundo, ya en estos trabajos ini-ciales, escribirá: «El calificativo general usado por Keynes en la edicióninglesa de su obra en sentido prístino, frente a particular que se apli-ca a la teoría clásica, no ha podido sostenerse en la crítica a la que suspostulados se han sometido.» Aún más reservas tiene Fuentes paraaplicar el modelo keynesiano a España al indicar que «la teoría quepretende desarrollar el nivel de empleo a través del aumento de lademanda efectiva carece de aplicación en los sistemas económicos enlos que el déficit de equipo capital constituye la causa de su desocu-pación. El problema se centra entonces en la conservación y desarro-llo –por cualquier procedimiento– del nivel de ahorro real, que cons-tituye la única base efectiva para incrementar el equipo y, comoconsecuencia, para desarrollar la ocupación y la renta».

A través de sus investigaciones fiscales, Fuentes Quintana se rea-firmará cada vez más en estas posiciones de reserva, y cuando a fina-les de 1973 estalle una importante crisis económica más tenderá a en-lazarla con serios problemas por el lado de la oferta que con otrossurgidos por el de la demanda. Las típicas medidas anticíclicas key-nesianas, pues, estaban en ese momento de más. Ni por un instantese le ocurrió a Fuentes Quintana acudir al remedio fácil del incre-mento de la demanda efectiva cuando, el 4 de julio de 1977, llega alpoder, ocupando el puesto de Vicepresidente segundo y ministro deEconomía. Inmediatamente, desde la televisión desarrolló su pro-grama de política económica. Lo glosé así inmediatamente el 8 de ju-lio de 1977: «Fuentes nos habla de que el Gobierno... no quiere ocultarlos esfuerzos y sacrificios colectivos que serán necesarios para superar las ac-tuales dificultades económicas y que forzosamente caerán sobre los espa-ñoles. Son los costes de la ordenación de la economía.» Esto enlaza direc-tamente con lo que nos ha relatado el profesor Valle sobre los cincoconsejos de Fuentes para quienes se dediquen a analizar la coyuntu-ra española:

«1. En economía, toda solución de un problema tiene un costecuya existencia y alcance no se debe escamotear a los ciudadanos. Lascosas nunca se arreglan solas o de forma gratuita.

2. Hay que desconfiar siempre de los programas que establecenun plan plurianual para abordar algún desequilibrio y que dejan elcoste del ajuste necesario para los últimos periodos. Denotan falta devoluntad y de decisión política.

3. La estabilidad constituye la base de cualquier intento serio deimpulsar el crecimiento a largo plazo de forma sólida y duradera. Sugran admiración hacia el Banco de España… reflejaba la apreciación


que siempre concedió a la tarea previa de lograr una estabilidad mo-netaria.

4. Cuando la economía interior es estable, los empresarios espa-ñoles siempre son ejemplares en su comportamiento exportador. Toda terapia económica que pase por minar la apertura de la econo-mía es rechazable de plano.

5. Siempre hay que desconfiar de los valores cuantitativos oficialesdel déficit público. En todo caso –cuando existe un problema de dé-ficit– hay que reducirlo embridando el gasto. Nunca creyó en la reconducción de los desequilibrios por la vía del aumento de los in-gresos. Y las mejoras en la eficiencia del gasto público, aunque lasconsideraba necesarias, exigían tal grado de decisión política que, enla práctica, se convertían en un ejercicio de ciencia ficción.»

Recuerdo que, en 1977, yo comulgaba con todos estos puntos devista que Fuentes me exponía con su vehemencia docente característi-ca. Pasado el 4 de junio de ese año –esto es, una vez convocadas elec-ciones generales–, nos reunían a tres economistas de tres grupos polí-ticos distintos en el diario Ya. Se publicaron nuestros puntos de vistaen este periódico el 8 de junio. Yo señalé lo ineludible de esos costesde poner orden en la economía. El representante de UCD, MarianoRubio, me replicó que no. Que no tendría por qué suceder. Que mediese cuenta de que existía capacidad subutilizada en las fábricas y,además, paro. Esto, repliqué, o era desconocer el funcionamiento dela economía española o «demagogia» antes de las elecciones, palabraesta última que tomé de lo que entonces sostenía el profesor Fuentes.Yo procuraba, por patriotismo elemental, huir de tal demagogia. Nosé los votos que así he podido restar al grupo político que me había en-viado a tal periódico, pero creo que, muy pronto, en una prodigiosaintervención en la televisión, que enlazó con otra parlamentaria, Fuen-tes Quintana mostró a los ciudadanos por dónde iban las auténticas so-luciones y de qué modo trataba de ofrecer una acción realista, que llevó adelante con el Pacto de La Moncloa.

Porque, efectivamente, a partir de ahí se dio, como señala Ricar-do de la Cierva en su análisis El penúltimo secreto de La Moncloa: los Pac-tos, especialmente lleno de detalles adicionales que habíamos soslaya-do o ignorado los varios economistas que, con Fuentes Quintana, noshemos ocupado de aquella novedad que constituyó el Pacto –JoanTrullén, Manuel Varela Parache, José Luis García Delgado, el propioFuentes Quintana y asimismo yo– para considerar «el toque de sali-da para los Pactos de La Moncloa, en los que el profesor FuentesQuintana, con su autoridad reconocida por todos los grupos de la de-


recha, el centro y la izquierda, era el director de orquesta». Porque,y la responsabilidad de lo que sigue es de de la Cierva, pero nadie laha desmentido, «la concertación económica y social tendría forzosa-mente que conseguirse por consenso, dados los sacrificios que ha-brían de exigirse a todos los españoles. Fuentes, como sabemos, debíahaber sido ministro de Economía en el primer Gobierno de Suárez, yno pudo serlo porque le vetó la banca, con la que entonces no podíaenfrentarse Suárez. Ahora la situación económica, después de tantosaños de crisis económica y de obsesión política excluyente a partir de1973, no admitía ya más dilaciones. Pese a dificultades, demagogias yanacronismos, el famoso consenso tendría que funcionar».

Este Pacto de La Moncloa, conviene decirlo, significaba dos cosas.Por un lado, que se levantaba acta de que para salir de la crisis eco-nómica el camino se iba a Milton Friedman, a su ensayo de 1967, Elpapel de la política monetaria, y a converger con el Informe McCracken,de la OCDE, de 1977. Naturalmente que esto significaba que se aban-donaba el norte de Keynes y Myrdal, que se había convertido en laEstrella Polar de la socialdemocracia. Esto, con un Keynes abando-nado y un Marx muerto, mientras incluso se veía cómo despuntabaen el cielo la estrella Ajenjo, desde el punto de vista del modelo key-nesiano, de la Mont Pelerin Society, suponía un violento giro a la de-recha. Pero, por otro lado, llevar a buen puerto al Pacto, suponía con-seguir, de parte de las organizaciones de izquierdas –tanto partidoscomo sindicatos–, un grado notable de paz social y una fuerte con-tención salarial al fijar el aumento de las remuneraciones de los tra-bajadores no en función de los precios soportados, sino en relacióncon los esperados por el Gobierno. Para que se aceptasen tantas con-cesiones fue preciso ofrecer, como compensación, buena parte de laherencia de la recién esfumada Organización Sindical Española y,muy especialmente, la reforma tributaria. El gasto público no se po-día reducir so pena de provocar tensiones sociales casi intolerables.Es más, era aquel un momento en el que se ponía a prueba otro as-pecto de la herencia que se recibía, el Estado del Bienestar, y éste, fun-cionó. Pero con un aumento acelerado del paro; con una mayor sig-nificación de las jubilaciones; con un sistema bancario que empezabaa crujir por todas partes y que acabó por exigir transferencias proce-dentes del sector público tan importantes como las que despuéscuantificó Álvaro Cuervo; con un sector industrial público que nau-fragaba, amenazando con su ruina a regiones enteras, un corte delgasto público era impensable. Aumentar la presión impositiva sinuna honda reforma tributaria hubiera sido inimaginable. Por eso, esegasto público creciente obligaba a acelerar los cambios impositivos,que si se hacían de acuerdo con el patrón que se contenía en el pro-


yecto Monreal-Fuentes Quintana –sobre el que volveré– podría darla impresión a las fuerzas de izquierda de que, aparte de los activossindicales, algo más habían logrado.

Por todo eso, el Pacto de La Moncloa, que doctrinalmente fue unaoperación contra la ideología fundamental de la izquierda, sin embar-go se sintió, al observarse a corto plazo, como una operación progresis-ta, anticapitalista. Fue esto absolutamente preciso para su éxito, peroconviene subrayarlo tal como nos lo recuerda ese libro, delicioso al parque insustituible, de Víctor Márquez Reviriego, Apuntes parlamentarios.En el Apunte que este espléndido cronista parlamentario fecha el 30 de marzo de 1979, titulado La guerra de las investiduras, se recogecómo Carrillo señala que «UCD comenzó a deslizarse hacia la derechacuando cayó Fuentes Quintana». Por supuesto que no todo fue esto,pero da la impresión de que Carrillo sabía cosas y las deslizaba solo enel momento en que le interesaba. Lo que recoge Márquez Reviriegoenlaza perfectamente con lo siguiente que se lee en el libro citado deRicardo de la Cierva: «El sistema bancario y la CEOE se enfrentancada vez con mayor fuerza contra los Pactos (de La Moncloa) y dicenver cumplidas sus previsiones negativas. El propio Gobierno se dividey los ministros de tendencia liberal, más vinculados con la banca, seoponen cada vez más abiertamente a la tendencia favorable a los Pac-tos, de Fuentes Quintana y Abril Martorell. Se produjeron graves di-sensiones en el seno del equipo económico, sobre todo en cuanto a lapolítica energética, a la creación de un plan nacional de hidrocarburosy la nacionalización de la red eléctrica de alta tensión. Chocaban abier-tamente en el seno del Gobierno la concepción liberal y el interven-cionismo socialdemócrata. Alberto Oliart veía la necesidad de cerrar lamitad de los astilleros y disminuir la actividad de la siderurgia, pero lasmotivaciones políticas impedían a Suárez acceder a estos requeri-mientos de ortodoxia económica. Cuando Fuentes Quintana creó unacomisión para nacionalizar la red de alta tensión, el Vicepresidente yel ministro de Industria y Energía, Alberto Oliart, procedente del sec-tor bancario, se enfrentaron abiertamente. Se produjo inevitablemen-te el choque entre el Vicepresidente económico y Alberto Oliart, y sa-lieron los dos del Gobierno, con lo que sobrevino la crisis total, cuyoorigen remoto provenía de los Pactos de La Moncloa.»

El tercer sendero fue el de la reforma tributaria. En parte se rela-ciona, como he señalado, con el punto anterior. Con claridad habíaindicado Fuentes en su artículo «Reflexiones sobre el sistema tributa-rio español», aparecido en Anales de Economía, en abril-junio de 1949,que, «paralelamente al nacimiento de la estructura fiscal se desarro-llaba... la económica general. Y precisamente el entronque entre am-


bas se verifica en el entorno de una figura fiscal, la imposición del co-mercio exterior», pues «la aparición de la estructura económica deEspaña se realiza cuando en el idearium del partido conservador, elproteccionismo, tomó carta de naturaleza, cristalizando en el arancelde 1891, con criterio marcadamente proteccionista, que aún había deampliarse con posterioridad. En efecto, bajo el ministerio de Osma, en1904, y previa emisión de 208 informes de entidades industriales y co-merciales, cuyo contenido estaba sazonado de doctrina proteccionista,se llega, tras larga y laboriosa gestión, a la aprobación, en 1906, bajo elMinisterio de Amós Salvador, de la Ley de Bases Arancelarias, bajocuya égida –decía Fuentes en 1949– aún vivimos». Y un poco despuésseñalaría que «la ruta –decididamente emprendida sobre el campo dela imposición indirecta– quiebra la senda acertada que trazara Floresde Lemus para abocar en la meta final y deseada de la imposición so-bre la renta, que corregiría los defectos de ajuste de la estructura fiscalde España», y al suceder así, «en la situación actual no existe ya direc-triz que aúne lo multitudinaria de nuestra legislación fiscal».

Las reformas tributarias se habían movido, hasta entonces, funda-mentalmente, en «el marco de una readaptación de los tipos imposi-tivos, de una extensión de las bases imponibles o del incremento dela labor inspectora. Jamás en un intento total de construir el arma-zón del sistema fiscal español sobre una figura impositiva universalque diese al sistema sentido y coherencia totales». La serie de estas re-formas tributarias que provocaban estas amargas palabras de Fuen-tes Quintana eran las de abril de 1920, julio de 1922, mayo de 1926,diciembre de 1927, marzo de 1932, diciembre de 1932, junio de1935, noviembre de 1935, junio de 1936 –ferozmente atacada porBermúdez Cañete–, diciembre de 1940, diciembre de 1942, diciem-bre de 1943, marzo de 1945, diciembre de 1946 y diciembre de 1948.

La cruzada que emprendió Fuentes para remediar esto fue pro-videncial. Había ya cuajado en 1974 en el Libro Verde. Su título exac-to fue Informe sobre el Sistema Tributario Español. Estaba constituidopor cuatro volúmenes y debería haber servido para llevar adelantela que, de haberse logrado, hubiera sido la Reforma TributariaMonreal-Fuentes Quintana. El cese del ministro Monreal parecíareducir a la nada esta transformación tributaria. En medio de la crisis económica que zarandeaba al mundo occidental, el ministroBarrera de Irimo decidió que no era posible insistir en ese intento.Fuentes Quintana no cejó, sin embargo. Buena parte de los materia-les acumulados para esta reforma los estructuró en su discurso de in-greso en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, «Los prin-cipios de la imposición española y los problemas de su reforma».


Comprendió perfectamente todo lo que de revolucionario implicabael paso de un sistema basado en impuestos de producto, reales, a otroen el que la pieza esencial fuese un impuesto personal sobre la renta,como prueban estos párrafos: «Para quienes han pagado duranteaños los impuestos objetivos y proporcionales de producto, la apa-rición de un impuesto personal general y progresivo sobre la rentasupone un cambio completo en el enfoque de las relaciones tribu-tarias, y por ello no sorprende que el impuesto personal se califiquecomo inquisición intolerable en su actividad; que el concepto derenta fiscal en el que el impuesto se basa aparezca como una abs-tracción complicada frente a la sencilla objetividad del producto, y que la progresividad de la tarifa se califique como confiscatoriafrente a la constancia y la moderación de los tipos de gravamen enlos tributos de producto... Ignorar este clima contrario a la perso-nalización de la imposición, sembrado por la vigencia del sistemareal o de producto, equivaldría a desconocer el dato de partida de cualquier intento de modernizar en un país latino la distribución dela carga tributaria.» Por supuesto que la autoridad de Fritz Neu-mark, en relación con el impuesto sobre la renta en Francia, pro-porcionaba el aval doctrinario más importante para esta frase deFuentes, pero no era necesario siquiera disparar con artillería tangruesa. Él había contemplado, desde las columnas del periódicoArriba, en las que otros varios economistas combatimos con él codoa codo en torno a la necesidad de esta reforma tributaria, de quémodo la tradición fiscal española parecía ser algo inexpugnable.

Sin embargo, a partir de 1975 surgían dos problemas muy serios li-gados a nuestra estructura tributaria. Al compás de la crisis aumenta-ba el gasto público y, en este caso, se observaba que el déficit del sectorpúblico no tenía un comportamiento anticíclico, sino todo lo contrario.Era preciso encontrar con urgencia un sistema menos petrificado queel que se había heredado a partir de los moderados y de Villaverde.Como decía Fuentes en 1975 en el mencionado ensayo Los principios dela imposición española y los problemas de su reforma, «la reducida flexibili-dad del sistema tributario... actúa, de una parte, sobre la suficienciatemporal de la imposición, y de otra, limita la utilización de la políticafiscal como apoyo de una política de estabilización económica». A estose agregaba que la demanda de bienes públicos se hallaba «profunda-mente arraigada en las propias pautas de consumo de una sociedad,con el nivel de desarrollo de la renta. Es, ante todo, un hecho técnicode estructura de consumo que muestra en todos los países parecida se-cuencia, debido a la elevada elasticidad renta de los bienes y serviciospúblicos». ¿Qué hubiese sucedido entre nosotros si en el vertiginoso in-cremento del gasto público, que se inició, por todo esto, desde 1976,


hubiésemos mantenido la misma estructura impositiva? Un caos fi-nanciero aterrador hubiera sido su fruto.

Pero es que, simultáneamente, se alzó un clamor en solicitud de unamayor equidistribución de las rentas disponibles de las familias. Por su-puesto que se puso a prueba el Estado del Bienestar en medio de la cri-sis; también es evidente que se aumentaron los salarios reales; asimis-mo, que la depresión castigó con más fuerza las rentas medias y altas.Pero todo eso hubiera sido vano sin un apoyo muy serio del instru-mento fiscal. El antiguo no habría podido rendir este servicio. El pro-fesor Fuentes lo indicaba claramente también: «La regresividad del sistema tributario impide que el impuesto desempeñe su función polí-tico-social en favor de una distribución justa de la carga fiscal y de unadistribución más equitativa de la renta, contrariando los deseos socia-les de justicia y afirmando la creciente intolerancia de la población ha-cia las situaciones de desigualdad en el reparto de la renta y los im-puestos.» Sin esta reforma tributaria, ¿cómo hubiera podido escribir en1997 Carlos Solchaga, en su valiosa aportación El final de la edad dora-da, que «la relación de ingresos entre el 20% de los hogares con nive-les más altos y el 20% de aquellos que los tienen más bajos en Españaes 4,4 veces. De entre los países desarrollados solo Japón (4,3), Holan-da (4,5), Bélgica y Suecia (4,6) están en esta proporción. La distri-bución de la renta ofrece relaciones mucho más altas en países comoEstados Unidos (8,9), Francia (7,5), Dinamarca (7,2), Italia (6,0) o Ale-mania (5,8)»? La importancia del cambio lo prueba este cociente entrela quintila superior y la inferior, según la estimación base del BancoBilbao Vizcaya, y, lo que es también conocido, que el coeficiente deGini evolucionase desde 45,7 en 1970 a 36,3 en 1980, descendiendodespués hasta 34,5 en 1994. Pero ese salto de 1974 a 1980 resulta muydifícil de explicar sin la inclusión, en esa nueva realidad, de la reformatributaria Fuentes Quintana-Fernández Ordóñez.

Por supuesto que Fuentes Quintana no se detuvo aquí. Una re-forma tributaria no tiene punto de reposo, y la española exige modi-ficaciones muy importantes, porque el marginal del IRPF había pa-sado a ser excesivo a todas luces, porque las cotizaciones para laSeguridad Social constituían una pesadilla que recargaba tremenda-mente los salarios, porque el gasto público exigía reformas muy pro-fundas. La última de sus grandes aportaciones, en este sentido, fue lacontenida en su trabajo «El déficit público de la democracia españo-la», el discurso pronunciado al recibir el doctorado honoris causa porla Universidad de Alcalá el 5 de noviembre de 1995.

El cuarto sendero, que en más de un sentido iba a coronar todoesto, fue el que debería llevar al cumplimiento, en 1997, de las lla-


madas condiciones de Maastricht, con lo que quedarían encajados bas-tante definitivamente los esfuerzos que llevaron al Plan de Estabiliza-ción de 1959, al Pacto de La Moncloa de 1977 y a la reforma tribu-taria de 1978. La unidad económica europea como destino paranuestra economía surgió con mucha rapidez entre nuestros econo-mistas. Bien claro es el caso de José Larraz cuando, en colaboracióncon la gran Banca española, funda en 1950 la Sociedad de EstudiosEconómicos Españoles y Europeos, que publicó, desde 1951 a 1960,nueve gruesos volúmenes, en los que colaboraron numerosos econo-mistas. Se iniciaban con el ensayo del propio Larraz Dos discursos so-bre la Unidad Económica Europea. No menos evidente fue el talante deManuel de Torres. La polémica de éste con Mario Amadeo, en Cua-dernos Hispanoamericanos, hizo que quedase claro que carecía de sen-tido, ante la opción de una unificación económica europea, preferircualquier otra. Además, Torres mostraba alarmado, en 1956, «quenuestro proceso de expansión está desarrollando una tendencia au-tofágica en el sentido de que están cerniéndose las bases de su pro-greso futuro si no se aumenta decididamente la producción de todaslas mercancías básicas de exportación».

Fuentes Quintana participó con denuedo, desde el principio, enel esfuerzo de abrir nuestra economía hacia Europa. Cuando se re-pasan los sumarios de Información Comercial Española en la etapa de sudirección se advierte esa dirección inequívoca. Pero aún es más im-portante su papel en la elaboración de la TIOE 62, que fue esencialpara negociar el Acuerdo Preferencial Ullastres de 1970. Por eso aca-bó convirtiéndose Fuentes en una especie de crítico incansable de los defectos del sector público, de los del mercado, de los posibles yerrosde la política económica, porque nos podían separar de las exigen-cias de la ortodoxia europea. Una muestra escogida, pero evidentede lo que señalo, tomada de un haz numeroso de opiniones suyas,fue su colaboración en el volumen conjunto España y Europa en la dé-cada de los noventa, preparada en 1994 por el Consejo Social de laUniversidad de Valladolid. Y, por supuesto, nada más comenzar sustareas el Gobierno Suárez que siguió a las elecciones de 15 de juniode 1977, en el que el Vicepresidente y ministro de Economía eraFuentes, exactamente el 26 de junio de 1977, Suárez, en carta a Hen-ri Simonet, solicitaba la apertura de negociaciones con la ComunidadEuropea «con vistas a la integración de España en la misma comomiembro de pleno derecho», lo que se aceptó por el Consejo de Mi-nistros de las Comunidades en la sesión de 19 de septiembre de 1977.La marcha hacia el Pacto de La Moncloa resultaba, pues, ineludible,además de todo lo señalado, para preparar a nuestra economía paraesa gigantesca reforma estructural que solicitaba ese Gobierno del


que formaba parte Fuentes. Por eso fue esencial para la marcha ha-cia la Europa comunitaria que el 27 de octubre de 1977 se firmase elPacto de La Moncloa.

Me he atrevido, a indicar estas cuatro flechas esenciales que vanen el carcaj de la biografía de Fuentes Quintana. Pero al llegar aquíno me perdonaría si no señalase que fue reformista Fuentes, y acep-tó actuar en la política directa, incluso hasta ser Vicepresidente delGobierno, pero como sacrificio, sin ninguna vocación. Creo que lodejó claro en sus casi vitriólicas declaraciones a El País el 6 de sep-tiembre de 1981, a las que pertenecen estos párrafos: «La entrada enla política de un técnico, que naturalmente tiene su propio proyectopolítico, plantea problemas de convivencia muy serios, de los cuales,el fundamental es la simple presencia en el poder. Para un técnico, elpoder supone un coste enorme que no le deseo ni al peor de mis ene-migos… Yo soy incapaz de cerrar mi despacho si hay una hora máspara pensar, para realizar alguna idea. Esto produce un cansanciobrutal. Y en ese momento compruebas que señores del Gobierno,que lógicamente se acercan al poder político sobre otras bases, com-prueban el poder con una frivolidad extraordinaria… Esta frivolidadserá necesaria seguramente para que la clase política sobreviva, peroyo no lo supe entender. Me encontré con que, por ejemplo, sobraban30.000 millones en el presupuesto del Ministerio de Obras Públicas yUrbanismo para poder aplicarse, que hubieran creado algún em-pleo; existían en ese Ministerio de Industria acciones sin iniciarse; elPlan Energético Nacional no se hacía con ese Ministerio, sino en unagran empresa nacional dependiente de las grandes suministradorasde energía del país, etc.»

Su satisfacción estaba en otro lado. En la investigación. En la do-cencia. Asimismo, como una especie de extensión universitaria, se-mejante a la que se inició en España por la Universidad de Oviedoen 1898, en una colosal obra divulgadora, tanto hacia colegas comohacia los ciudadanos. Si se hace algún día, impresionará su acervo deconferencias, de charlas, de seminarios, a veces en lugares que a másde uno asombrarían, aparte de los artículos periodísticos cuyo inven-tario hizo Rocío Sánchez Lissen. Sin Fuentes Quintana no es tampo-co posible explicar ni la labor editorial del Instituto de Estudios Fis-cales con las revistas –Hacienda Pública Española, Crónica Tributaria, ylas colecciones Libros de Bolsillo, Obras básicas de Hacienda Pública, Estu-dios de Hacienda Pública, y Clásicos del pensamiento económico español– nila mejor etapa de la Revista de Economía Política, ni, por supuesto, laingente masa de publicaciones de la Fundación FIES, antecedida porel Servicio de Estudios de la Confederación Española de Cajas de


Ahorros, con el lanzamiento de la revista Coyuntura Económica, que ensu número 2, de febrero de 1977, se adelantó al Informe McCrackeren cuanto al diagnóstico y a las propuestas de solución. Finalmente aél se debe una gran reactivación editora de la Real Academia de Cien-cias Morales y Políticas, y la culminación de esa obra colectiva gigan-tesca, dirigida por él, Economía y economistas españoles, que concluyócon la publicación de su tomo noveno, y final, en 2004.

Para abarcar todo eso que acabo de decir se necesitaba que apa-reciese una persona que conjuntase cuatro virtudes. La primera, sa-ber economía; la segunda, estar dispuesta a trabajar muchísimo tiem-po en silencio y, todo hay que decirlo, soportando el polvo dearchivos, bibliotecas y hemerotecas; la tercera, tener vocación decidi-da para aceptar lo que supuso, y aún supone, para España, la laborexigente de un gran maestro universitario; la cuarta, aceptar, cuan-do era obligado, la carga de ser un activo reformador desde el mar-co de la acción política.

Y para llevarlo a cabo tuvo Enrique Fuentes Quintana en cuentacomo definición de sus pasos reformistas aquello que dice Platón enLa República poniéndolo en boca de Sócrates: «Los hombres virtuo-sos… aceptan… el gobierno no como un bien ni como si fuesen a dar-se con él buena vida, sino a manera de algo necesario para la polis.»Enrique Fuentes, claro que por patriotismo, por civismo, así actuó.


INTRODUCCIÓN

En este número de la REVISTA se continúa la participación iniciadaen el volumen correspondiente al mes de mayo de 2006 y se recogenlas que se han estimado más relevantes intervenciones del Presiden-te del Tribunal en sus Comparecencias en la Comisión Mixta, tantoen relación con los resultados concretos de los Informes y Mocionesaprobados por el Pleno como con las aclaraciones y puntualizacionesrealizadas sobre contenidos de los mismos, al atender a preguntasformuladas por los miembros de la Comisión.

Las materias se han agrupado, en esta ocasión, abarcando desdela Declaración de la Cuenta General del Estado de 2004 y la Mociónsobre la aplicación de principios y normas contables uniformes en elsector público, a los resultados de la función fiscalizadora en los ám-bitos de la Administración del Estado, de la Seguridad Social, del sec-tor público empresarial –con especial referencia a las privatizacio-nes–, hasta los que corresponden a fundaciones estatales y al sectorpúblico local.

A continuación se sintetizan, nuevamente con referencia a los correspondientes Diarios de Sesiones de las Cortes, algunas de las consi-deraciones del Presidente del Tribunal en el ámbito de la Comisión

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Crónica de las intervencionesdel Presidente del Tribunalen las Comparecencias en la ComisiónMixta para presentar los resultadosde fiscalización

Francisco Javier Corral PedruzoMª del Carmen Moral Moral

Mixta que se han seleccionado como más destacadas, siempre con laexclusiva responsabilidad, en la selección y en el traslado de los con-tenidos, de los redactores de esta Crónica:

1. DECLARACIÓN SOBRE LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO DE 2004

En el periodo al que se refiere esta crónica de las intervencionesdel Presidente del Tribunal de Cuentas ante la Comisión Mixta se hapresentado una Declaración sobre la Cuenta General del Estado: setrata de la referida a la Cuenta del ejercicio 2004, que quedó apro-bada por el Pleno del Tribunal en diciembre de 2006 y fue presenta-da en la Comisión Mixta el 26 de junio de 2007.

Se insistió ante la Comisión Mixta en la necesidad de que se adop-ten una serie de medidas para que la Cuenta General del Estado y lascuentas que la conforman se ajusten plenamente a la legislación apli-cable y a los principios que deben informar su elaboración y rendi-ción, poniendo de manifiesto adecuadamente la situación financieray patrimonial y los resultados de la actividad económica del SectorPúblico Estatal. Al margen de ello, y de los contenidos habituales dela Declaración que el Tribunal formula cada ejercicio sobre la Cuen-ta General, se informó a la Comisión Mixta de las actuaciones fiscali-zadoras realizadas y previstas sobre materias como la transparenciaen la elaboración y liquidación presupuestarias y sobre el cumpli-miento del objetivo de estabilidad. En este sentido se reiteró lo ex-puesto con motivo de la presentación de la Declaración sobre laCuenta General del ejercicio 2003: las novedades introducidas porlas Leyes de Estabilidad Presupuestaria y General Presupuestariahan favorecido un cambio del modelo de fiscalización aplicado por elTribunal de Cuentas que, de ser consolidado cada ejercicio con mo-tivo de la aprobación del Programa Anual de Fiscalizaciones del Tri-bunal, daría lugar a la realización de tres tipos de fiscalizaciones dife-rentes sobre estas materias:

1. En primer lugar, la realización de una fiscalización anual sobreel cumplimiento del principio de transparencia en relación con lospresupuestos del sector público, referida a los últimos presupuestosaprobados.

2. En segundo lugar, la realización de una fiscalización del cum-plimiento del principio de estabilidad presupuestaria en las distintasentidades y agrupaciones del sector público, referida al último ejer-cicio del que estén disponibles los datos correspondientes.


3. Por último, el Tribunal continuaría realizando el examen ycomprobación de la Cuenta General del Estado de cada ejercicio, enlos términos contemplados en el artículo 10 de la Ley Orgánica delTribunal de Cuentas.

Con motivo de la presentación en la Comisión Mixta de la Decla-ración sobre la Cuenta General del Estado de 2004 se recordó que elTribunal había iniciado en 2006 la fiscalización de la transparenciadel proceso de elaboración de los presupuestos del ejercicio 2006 yque esta se enfrentó a una discrepancia interpretativa con el Ministe-rio de Economía y Hacienda respecto de la capacidad jurídica delTribunal para realizarla. Esta discrepancia, a resultas de la cual el Tri-bunal no pudo acceder a la documentación que estimó necesariapara realizar la fiscalización en el ámbito de los Presupuestos Gene-rales del Estado, dio lugar a que se pusiera en conocimiento de lasCortes Generales este caso de falta de colaboración, de acuerdo conlo previsto en el artículo 30.5 de la Ley de Funcionamiento. El Presi-dente del Tribunal recordó a la Comisión Mixta que el resultado deeste trabajo fue una comunicación que se envió a las Cortes, no unInforme en el que se defiende la postura del Tribunal. El hecho esque se produjo un debate parlamentario sobre esta materia sin queel Tribunal fuera oído. Por ello, la Comisión de Gobierno del Tribu-nal envió un escrito a la Presidencia de la Comisión Mixta poniendode manifiesto la conveniencia de oír previamente al Tribunal cuandovayan a abordarse por dicha Comisión Mixta debates sobre comuni-caciones aprobadas por el Pleno del Tribunal, tal como se viene ha-ciendo con los resultados de fiscalización del mismo.

Además, y en respuesta a las preguntas formuladas al efecto porlos miembros de la Comisión Mixta, el Presidente del Tribunal deta-lló las actuaciones fiscalizadoras realizadas para obtener los resulta-dos sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad por el sectorpúblico estatal que figuran en la Declaración sobre la Cuenta Gene-ral de 2004. Así, se señaló que la ausencia en la Cuenta General deinformación sobre el cumplimiento del citado objetivo motivó que elTribunal solicitara información al respecto a la Intervención Generalde la Administración del Estado como órgano encargado de elaborarun informe sobre dicho cumplimento. Una vez obtenida esa infor-mación, el Tribunal se centró en comprobar el fundamento de losajustes empleados por la Intervención para convertir los resultadospresupuestarios (que constan en la Cuenta General y son analizadospor el Tribunal en la Declaración) en resultados de contabilidad na-cional (los que, de acuerdo con la Ley de Estabilidad, miden el cum-plimiento del citado objetivo). La conclusión principal que figura en

Crónica de las intervenciones del Presidente del Tribunal en las… 165

la Declaración de la Cuenta de 2004 es que el Tribunal ha podidocomprobar el fundamento de varios ajustes, en concreto los que secorresponden con las salvedades puestas de manifiesto por el Tribu-nal al analizar la liquidación presupuestaria o los que son coinciden-tes con las registradas en la contabilidad pública. En cambio, hayotras partidas que se basan en información extracontable obtenida dedeterminadas entidades públicas y asumida en sus propios términospor la IGAE cuya razonabilidad el Tribunal no ha podido constatar apartir de la información deducida de los estados contables y la docu-mentación complementaria remitida.

2. MOCIÓN SOBRE LA APLICACIÓN DE PRINCIPIOS Y NORMASCONTABLES UNIFORMES EN EL SECTOR PÚBLICO

El 20 de marzo de 2007 se presentó en la Comisión Mixta la Mo-ción sobre la aplicación de principios y normas contables uniformesen el sector público, que el Pleno del Tribunal de Cuentas habíaaprobado en octubre de 2006. Se trata de una Moción elaborada ainiciativa del propio Tribunal, por medio de la cual se pretende lla-mar la atención sobre la existencia algunas diferencias de criterioscontables entre los distintos subsectores del sector público; diferen-cias que si bien en algunos casos pueden estar justificadas, en otrosno lo están tanto y pueden ser eliminadas o al menos atenuadas para favorecer la comparación e integración de los distintos estadoscontables.

En la presentación de la Moción ante la Comisión Mixta se desta-caron las siete recomendaciones básicas contenidas en ella: en primerlugar, que la información contable del sector público administrativo(estatal, autonómico y local) sea plenamente transparente, compara-ble y convertible a contabilidad nacional; en segundo lugar, quehaya un único Plan General de Contabilidad Pública aplicable a to-das las entidades del sector público administrativo, siendo conve-niente que en dicho Plan único fueran vinculantes los apartados deprincipios contables, cuentas anuales y normas de valoración; en ter-cer lugar, que se eliminen las diferencias, ya de por sí escasas en la ac-tualidad, entre las contabilidades económico-financieras reguladasen el Plan General de Contabilidad Pública y en el de la empresa; encuarto lugar, que se reduzcan al mínimo imprescindible las diferen-cias entre el ámbito subjetivo del sector público administrativo, de-finido en la Ley General Presupuestaria, y el del sector Administra-ciones Públicas, definido en términos de contabilidad nacional; enquinto lugar, que se eliminen las diferencias existentes en la regulación


de la contabilidad presupuestaria de los distintos subsectores del sectorpúblico, con objeto de permitir la consolidación de los Presupuestos detodas las Administraciones Públicas no solo en la fase de elaboración,sino también en la de ejecución y liquidación; en sexto lugar, que lasmodificaciones que se introduzcan en el Plan General de ContabilidadPública se trasladen sin demora a las normas contables de los distintosgrupos de entidades para que estas permanezcan armonizadas entodo momento, y, por último, que se eliminen las diferencias en el con-tenido y en la estructura de las Cuentas Generales de los distintos ám-bitos (estatal, autonómico y local), dado que ocasionan dificultadespara elaborar las cuentas económicas del sector público en términosdel Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

La Moción tuvo una acogida muy favorable en la Comisión Mix-ta, que aprobó, en su reunión de 24 de abril de 2007, una Resoluciónpor la que se insta al Gobierno a la aprobación de un nuevo Plan Ge-neral de Contabilidad Pública. Según la Resolución, la Administra-ción estatal habrá de establecer mecanismos de coordinación con lasComunidades Autónomas en el proceso de elaboración del nuevoPlan, con objeto de que este sea aplicado lo más pronto posible porlas Administraciones autonómicas.

3. ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

Desde la Comparecencia de mayo de 2006, en el ámbito de la Ad-ministración del Estado, se han presentado en la Comisión relevan-tes y muy diversos resultados en relación, en concreto, con el Cen-tro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX); la financiación pública a la Real Federación Española de Fútbol y sucontrol; los procedimientos de gestión aplicados por algunos De-partamentos Ministeriales a determinados ingresos públicos no tribu-tarios; la gestión de la tesorería para el funcionamiento de los Tribu-nales de Justicia; las inversiones de la Jefatura Central de Tráfico enseguridad vial; la Oficina Española de Patentes y Marcas; el Fondo deExplotación de los Servicios de Cría Caballar y Remonta; la gestiónde ingresos en las Confederaciones Hidrográficas y el Consejo Eco-nómico y Social. Los principales contenidos de las presentaciones serecogen a continuación:

3.1. Fiscalización del CEDEX

El 3 de octubre de 2006 se presentó en la Comisión el Informe defiscalización de este organismo, ejercicio 2002, realizado a iniciativa


del Tribunal y aprobado en mayo de 2005. En la Presentación se des-tacaron, entre otros extremos, algunas salvedades en las cuentas fis-calizadas, la errónea inclusión como operación comercial de la pres-tación de servicios tarifados –como resultado de la evaluación de lossistemas y procedimientos de gestión y control interno–, así como elpoco riguroso sistema de costes utilizado para la presupuestación delprecio de los servicios de asistencia. Las recomendaciones del Tribu-nal se orientan, como resaltó el Presidente, a superar las incidenciasrecogidas en el Informe, fundamentalmente, a efectos de que seadscriba al Centro de Estudios Históricos de Obras Públicas y Urba-nismo el edificio que se viene utilizando como sede, se haga viable larecuperación de deudas contraídas con el CEDEX por los ayunta-mientos y se implante el adecuado sistema de costes.

A la pregunta de si se han hecho correcciones después del ejerci-cio 2003, el Presidente aclaró, una vez más, que no se comparece enComisión a presentar la situación de la entidad fiscalizada en el mo-mento en que se realiza la Presentación, sino con referencia a la fi-nalización de los trabajos de la fiscalización, y que abordar, por suparte, hechos posteriores requeriría contar, previamente, con unprocedimiento específico de fiscalización y con sus resultados.

Se precisó, asimismo, que el sistema de costes debe ser rigurosotanto si se utiliza dinero público como privado, pero que adquiere es-pecial relevancia para una entidad pública cuando realiza, como eneste caso, trabajos para el sector privado (Diario de Sesiones de las Cor-tes Generales, Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal deCuentas, sesión nº 21, de 3 de octubre de 2006, págs. 26 y 28).

3.2. Fiscalización de la financiación pública a la RealFederación Española de Fútbol

En la Presentación de la fiscalización de la financiación pública aesta Federación, ejercicios 2002 y 2003, el Presidente resaltó, entreotras conclusiones del Informe, las importantes deficiencias e incum-plimientos legales en la convocatoria, concesión y justificación desubvenciones, entre ellas, las subvenciones a clubes, en las que no seacreditó la realización efectiva de la actuación subvencionada ni lacorrecta aplicación de los fondos públicos, y la inadecuada justifica-ción de los pagos a los integrantes de la Selección Nacional, con loscorrespondientes incumplimientos de la normativa del Consejo Su-perior de Deportes. Se enfatizó, como hace el Informe, la falta de jus-tificación de la necesidad para el interés público de las subvencionesconcedidas para compensar a los integrantes de la Selección por la


cesión de sus derechos de imagen y colaborar, así, a la generación deingresos por publicidad de la Federación. También se refirió el Pre-sidente a la distribución de la subvención con cargo a la participacióndel uno por ciento en las quinielas entre las distintas Federaciones sininformar al Tribunal de los criterios a los que aquella respondió. Lacarencia de criterios objetivos se detectó, asimismo, en la distribuciónde subvenciones para la construcción y mejora de instalaciones de-portivas.

El Presidente subrayó cómo el Tribunal había concluido califican-do de muy insuficiente o inexistente el control ejercido por el Con-sejo Superior de Deportes sobre la aplicación de los fondos públicospercibidos por la Federación y, al contestar a las preguntas que se leformularon, explicó la situación en que se encontraban las actuacio-nes para la depuración de las posibles responsabilidades contables einsistió en que el Tribunal ha recomendado que el Consejo Superiorde Deportes revise rigurosamente los fundamentos y criterios de lapolítica de subvenciones, explicitando su necesidad y finalidad, y de-sarrollando un sistema de control efectivo para la concesión, aplica-ción y justificación de los fondos públicos recibidos (Diario de Sesionesde las Cortes Generales, Comisión Mixta para las Relaciones con el Tri-bunal de Cuentas, sesión nº 22, de 21 de noviembre de 2006, pági-nas 24, 25 y 29).

3.3. Fiscalización de los procedimientos de gestiónde algunos Departamentos Ministeriales a determinados ingresos no tributarios

En la Presentación de este Informe de gestión, el Presidente des-tacó, como principales resultados, las deficiencias del sistema de in-formación contable de la Administración General del Estado, en elperiodo fiscalizado, para los controles de legalidad financiera y de efi-cacia; el incumplimiento, en el procedimiento de recaudación, de losplazos para efectuar los traspasos de fondos al Tesoro y la insuficien-te actualización de los precios públicos por la prestación de serviciosy realización de actividades de la Secretaría General de Comercio Ex-terior. También se hizo referencia a la indebida prestación gratuita dedeterminados suministros por la Agencia EFE, a los retrasos en lagestión de cobro, entre otros, a Televisión Española, a la excesiva dis-crecionalidad en la gestión de comisiones de avales y al empleo de unsistema de cálculo de primas de seguro de cambio de autopistas nocontemplado en la normativa reguladora.


En el turno de aclaraciones, el Presidente precisó que el Tribunalno siempre recomienda dictar normas, sino que, a veces, pone de ma-nifiesto la necesidad de actualizarlas, como se recoge con detalle en elInforme de referencia, y concluyó que las recomendaciones, en estecaso, van encaminadas a que los ingresos se recauden, gestionen y con-trolen sin márgenes de discrecionalidad, subrayando la importanciade prestar atención a las recomendaciones dirigidas a que se cubranlos vacíos legales comprobados y se superen las discrecionalidadespuntuales detalladas a lo largo del Informes (Diario de Sesiones de lasCortes Generales, Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal deCuentas, sesión nº 24, de 20 de febrero de 2007, págs. 19, 20 y 22).

3.4. Fiscalización de la gestión de la tesorería parael funcionamiento de los Tribunales de Justicia

El 20 de marzo de 2007 se presentó en la Comisión Mixta este In-forme de gestión, ejercicio 2003. El Informe reitera, y así se puso demanifiesto por el Presidente, la recomendación ya efectuada en elaprobado en diciembre de 2002 para el manejo del sistema de con-trol interno en la Dirección General de Relaciones con la Admi-nistración de Justicia y recoge propuestas para la superación de numerosas debilidades detalladas en el correspondiente a 2003. Enconcreto, se aludió en la Presentación, entre otros extremos, a lapráctica inexistencia de control de la Dirección General sobre las ca-jas pagadoras, a las deficiencias en los estados de situación de la teso-rería, a la falta de control sobre los intereses generados en 2003 e in-cumplimiento de plazo para su ingreso en el Tesoro, al deficientecontrol de las cuentas de las habitaciones de personal, así como a frac-cionamientos del gasto e incumplimientos de la normativa contrac-tual. Se resaltó, también, la permanencia de las debilidades de con-trol, sobre todo la dependencia de las entidades bancarias, en materiade información y la carencia de criterios homogéneos de los distintosÓrganos Judiciales en cuanto a las transferencias.

En el turno de aclaraciones, se reiteró, por parte del Presidente,como viene siendo habitual, que la postura del Tribunal de Cuentassobre las alegaciones formuladas en los procedimientos de fiscaliza-ción es, precisamente, la que se recoge en el Informe aprobado, con-cluyendo con un comentario de tipo general referido a que el Infor-me detecta falta de control interno contable y documental y tambiénde procedimientos e, incluso, de procedimientos informáticos, tantoen el ámbito de la gestión de la tesorería como en el de las cuentas dedepósitos y consignaciones de los Juzgados, significando que las re-comendaciones sobre gestión de la tesorería del anterior Informe del


Tribunal seguían vivas (Diario de Sesiones de las Cortes Generales, Comi-sión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, sesión nº 25, de 20 de marzo de 2007, págs. 17 y 20).

3.5. Fiscalización de las inversiones de la Jefatura Central de Tráfico

En la fiscalización del control interno y del cumplimiento de la lega-lidad de las inversiones de la Jefatura Central de Tráfico en SeguridadVial, ejercicio 2002, se puso de manifiesto la existencia de una confusanormativa y deficiencias de organización, la carencia de un inventariocompleto del inmovilizado material e inmaterial, la falta de representa-tividad del informe de gestión y del balance de resultados en relacióncon el nivel de realización de los objetivos y deficiencias en la contabili-zación de las inversiones destinadas al uso general y del inmovilizadoinmaterial, que incluyen, indebidamente, bienes que no reúnen lascondiciones para registrarse como tales. Se destacó, finalmente, la re-comendación del Tribunal al Ministerio del Interior para que regulari-ce la situación jurídica de la Jefatura Central y de la Dirección Generalde Tráfico detallada en el Informe y para que aquella mejore su siste-ma de control interno y ajuste su actuación a las disposiciones legales.

En el turno de contestación a las diversas cuestiones planteadas, sedetallaron algunas cuestiones abordadas en el Informe, enfatizandola necesidad de un estatuto en el que se contemple el sistema de control interno de la propia Jefatura Central de Tráfico y cómo el con-trol externo que ejerce el Tribunal de Cuentas requiere del soportedel control interno de la gestión, que ha de ser efectivo y permitir su-perar las deficiencias comprobadas, entre otras, en relación con elinventario del inmovilizado y que han impedido al Tribunal emitiropinión sobre la representatividad del mismo.

El Presidente se comprometió a remitir información desde el Tri-bunal para atender a diversas cuestiones puntuales planteadas sobre lasque no se disponía de detalle en aquel momento. Posteriormente, elDepartamento Ponente ha facilitado la información en cuestión y se haremitido a la Comisión Mixta, una vez oído el Pleno (Diario de Sesionesde las Cortes Generales, Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribu-nal de Cuentas, sesión nº 25, de 20 de marzo de 2007, págs. 23 y 26).

3.6. Fiscalización de la Oficina Española de Patentes y Marcas

En la Presentación de la fiscalización de la Oficina, ejercicio 2002,en síntesis, se aludió a la imagen fiel de los estados financieros rendi-


dos por el organismo, si bien presentaban algunas salvedades en rela-ción con el inmovilizado. Respecto al cumplimiento de legalidad, el or-ganismo no tuvo en cuenta los riesgos en materia de derecho laboralque asumía al suscribir contratos con empresas de servicios para larealización de determinadas tareas por trabajadores aportados por es-tas, con el resultado final de haberse impedido la normal aplicación delos principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad para elacceso a la función pública en el caso de 102 trabajadores. También seapreció la necesidad de un adecuado control y contabilización de deu-dores y de mayor rigor en las resoluciones y en el establecimiento deprocedimientos específicos de seguimiento de objetivos.

En el turno de respuesta a las cuestiones planteadas, el Presiden-te explicó cómo se elabora el Programa de fiscalizaciones, en cuantoa las iniciativas propias del Tribunal, a partir de la formulación depropuestas de todos y cada uno de sus Departamentos, y cómo la pro-puesta de una fiscalización puede responder a múltiples causas, en-tre otras, a la información de aquellos sobre la rendición de cuentasu otras circunstancias de cada organismo (Diario de Sesiones de las Cor-tes Generales, Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal deCuentas, sesión nº 27, de 17 de mayo de 2007, págs. 2, 3 y 4).

3.7. Fiscalización del Organismo Autónomo Fondode Explotación de los Servicios de Cría Caballar y Remonta

Los principales resultados de esta fiscalización, referida al ejerci-cio 2002, a los que hizo referencia el Presidente en su Presentación,se refieren a la carencia de ley de creación del organismo, así comode estatutos, y a su actuación deficiente y desestructurada, al basarseexclusivamente en normas de carácter general. Se hizo, también, hin-capié en las deficiencias detectadas por el Tribunal en los inventariosdel inmovilizado, en las subastas de équidos, en la gestión de ingre-sos, en la de servicios realizados en el extranjero y en la relativa a sub-venciones para la financiación de certámenes equinos. La Presenta-ción concluyó destacando la necesidad de regularizar la situaciónjurídica del Fondo, elaborar normas internas y de procedimiento enrelación al control y registro de los elementos del inmovilizado y a lasoperaciones de caja y bancos, así como a la liquidación de ingresos delas unidades periféricas y a la actualización de las tasas, recomenda-ciones efectuadas en el Informe aprobado.

Al contestar a las cuestiones que se le plantearon, el Presidenteaclaró, al pedírsele una valoración sobre el desarrollo y convenienciade la cuantificación de costes, que esta resulta incuestionable como


principio de buena gestión, matizando que no le correspondía haceren la Comparecencia otras valoraciones que pudieran trascender elInforme o suponer un aditamento a lo que ha aprobado el Pleno,precisamente porque la función de fiscalización –y la de auditoría– essuministrar la información para que los destinatarios de la mismapuedan efectuar la correspondiente valoración (Diario de Sesiones delas Cortes Generales, Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribu-nal de Cuentas, sesión nº 27, de 17 de mayo de 2007, págs. 10, 11 y 13).

3.8. Fiscalización de la gestión de ingresosde las Confederaciones Hidrográficas

Siguiendo el contenido de este Informe, también de gestión y re-ferido al ejercicio 2003, el Presidente subrayó en la Comparecenciala heterogeneidad en los criterios de aplicación de la normativa re-guladora de los ingresos por las distintas Confederaciones y la reco-mendación del Tribunal al Ministerio de Medio Ambiente para querealice actuaciones de coordinación que unifiquen la interpretaciónde dichas normas. Además se reiteró la recomendación del Informede los procedimientos de gestión y control de tasas en el sector pú-blico estatal, aprobado en 2004, de estudiar la supresión respecto alas tasas convalidadas por el Decreto del año 1960, tras apreciar suescasa recaudación; se aludió a la ambigüedad de la definición de labase imponible en el canon de utilización de los bienes de dominiopúblico hidráulico en la Ley de Aguas y a la complejidad del cálcu-lo del canon de regularización y la tarifa de utilización de agua, así como a la recomendación del Tribunal de que se lleve a cabo la correspondiente modificación normativa. Se concluyó describiendolas debilidades de control interno en el procedimiento sancionador ysubrayando la recomendación del Tribunal de acelerar el proyectoAlberca para mejorar el citado procedimiento y aumentar la eficaciarecaudatoria (Diario de Sesiones de las Cortes Generales, Comisión Mixtapara las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, sesión nº 27, de 17 de mayo de 2007, págs. 13, 14 y 16).

3.9. Fiscalización del Consejo Económico y Social

En síntesis, en relación con este Informe, referido a 2004, el Pre-sidente destacó, como resultados más importantes, que las cuentasanuales del Consejo reflejan la imagen fiel, que resulta adecuado susistema de control interno, en general; todo ello sin perjuicio de al-gunas observaciones y defectos detallados en el Informe (entre otros,


la llevanza manual de libros auxiliares y la falta de constancia de lacesión o adscripción del edificio en que se ubica la sede del organis-mo). También se resaltó el elevado saldo de tesorería y su reducidaretribución, recomendando un plan para optimizar la gestión de ex-cedentes y la realización de una planificación que se base en la ade-cuada definición de objetivos e indicadores para superar las dificul-tades de seguimiento y evaluación de la ejecución que se recogen enel Informe aprobado por el Pleno del Tribunal.

Al contestar a las preguntas formuladas por los grupos parlamen-tarios, el Presidente precisó que el Tribunal no suele hacer recomen-daciones que se limiten a instar a la entidad fiscalizada el cumpli-miento de sus obligaciones legales e insistió en que lo más relevantedel Informe era que la gestión fiscalizada, en general, había resulta-do adecuada (Diario de Sesiones de las Cortes Generales, Comisión Mixtapara las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, sesión nº 28, de 26 de junio de 2007, págs. 28, 29 y 30).

4. SEGURIDAD SOCIAL

En este ámbito se han presentado en Comisión en el periodo alque se refiere esta crónica la «Fiscalización especial sobre el procesode afiliación del personal adscrito a la Mutualidad General Judicial(MUGEJU) y su repercusión en el pago de prestaciones otorgadaspor esta entidad», la «Fiscalización de la contratación celebrada porla Seguridad Social para el desarrollo, implantación y mantenimien-to de la administración electrónica como nueva modalidad de pres-tación de servicios y de relación con los ciudadanos, tanto a través deinternet como de otras plataformas de comunicaciones» y la «Fiscali-zación especial sobre la constitución y materialización de la provisiónpara contingencias en tramitación, de las reservas obligatorias y delexceso de excedentes de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y En-fermedades Profesionales de la Seguridad Social», con el contenidoque, en síntesis, se indica a continuación:

4.1. Fiscalización sobre el proceso de afiliación a la MUGEJU

El Presidente destacó cómo el Informe concluye que fue insufi-ciente la normativa reguladora de la Mutualidad durante el ejerci-cio 2003, lo que provocó actuaciones de hecho sin amparo legal suficiente. Se destacó, también, que no debió aplicarse desde 2001 el concierto sobre asistencia sanitaria para titulares y beneficiarios dela Mutualidad, explicitando el gasto en exceso que dicha aplicaciónsupuso para la entidad.


Con detalle, se aludió a la carencia de adecuado control e identi-ficación del colectivo mutualista, a la dificultad de realizar cruces in-formáticos con las bases de datos de otras Administraciones Públicasy a los abonos innecesarios efectuados por la Mutualidad que el Tri-bunal detectó en la fiscalización al realizar diversos cruces informáti-cos entre la base de datos de la entidad y las bases de datos de la Te-sorería General de la Seguridad Social, MUFACE, ISFAS y RegistroCivil. También se resaltó el incumplimiento en 2003, por parte de laMUGEJU y de las Comunidades Autónomas, del mandato legal deintercambiar mensualmente información sobre la situación de sus be-neficiarios, incumplimiento que llevó a que un importante colectivode titulares y beneficiarios de la Mutualidad recibieran la asistenciasanitaria a través de entidades privadas y, simultáneamente, de losServicios de Salud de las Comunidades Autónomas. En el ejercicio ci-tado, la Mutualidad –resaltó el Presidente– no dispuso de una apli-cación informática que le permitiera el control permanente e indivi-dualizado de las cotizaciones y calculó, como detalla el Informe, deforma indebida la aportación del Estado complementaria a las cuotasde sus afiliados.

Se resaltó, finalmente, las recomendaciones del Tribunal al Go-bierno encaminadas, en síntesis, a armonizar en materia sanitaria lasnormas especiales del mutualismo administrativo con lo establecidoen la Ley General de la Seguridad Social y a que se aprueben un nue-vo Reglamento de la Mutualidad y un nuevo Real Decreto que regu-le las funciones y competencias de sus órganos de gobierno. En elInforme, y así se explicitó, se recomienda a la Mutualidad, funda-mentalmente, actualizar y mejorar la aplicación informática de ges-tión y control de su colectivo e implantar una aplicación propia parala gestión y control de las cotizaciones.

En el turno de aclaraciones, el Presidente matizó, de nuevo, queel Pleno del Tribunal estudia las alegaciones formuladas al Antepro-yecto de Informe y que los Informes que llegan al Parlamento (y queya las han valorado) son Informes del Pleno, que es lo que se pre-senta ante la Comisión, trascendiendo el voto, a favor o en contra, dequien presenta el Informe en la Comisión y la propia postura delConsejero Ponente. Hizo, finalmente, hincapié en que las recomen-daciones contienen propuestas para la mejora de la gestión pública yen que es al Parlamento, en su ámbito, al que corresponde, después,adoptar decisión (Diario de Sesiones de las Cortes Generales, ComisiónMixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, sesión nº 21,de 3 de octubre de 2006, págs. 14, 15 y 17).


4.2. Fiscalización de la contratación celebradapor la Seguridad Social para el desarrollo,implantación y mantenimiento de la administraciónelectrónica

En la Presentación del Informe se abordó, esencialmente, las con-clusiones relativas a que las entidades gestoras y la Tesorería de la Se-guridad Social no habían elaborado un plan o proyecto legal dirigi-do al impulso de la administración electrónica para su aplicación enel ámbito propio de la Seguridad Social; a la necesidad de mejorar laplanificación previa de sus contrataciones de contenido informático yde reflexionar en profundidad, y con un análisis coordinado paratodo el ámbito del sector público, sobre la elección respecto al uso oadquisición de un tipo de software, libre o propietario. Se enfatizó, asi-mismo, la postura del Tribunal en cuanto a que, sea cual sea la op-ción elegida, resulta deseable que, desde el punto de vista de los de-rechos de los ciudadanos, estos no se vean afectados en su condiciónde usuarios ni sean diferenciados ni excluidos en el uso de los servi-cios ofrecidos por la vía telemática.

Se resaltó, también, la conclusión del Informe relativa a la depen-dencia tecnológica o situación de cautividad denunciada por el Tri-bunal de manera reiterada, sin que las entidades gestoras y la Teso-rería General de la Seguridad Social hayan adoptado las medidasnecesarias para resolver esta situación. En el Informe –indicó el Pre-sidente– se considera conveniente que el Gobierno promueva la rea-lización de campañas informativas para dar a conocer, fomentar y eliminar las barreras culturales existentes respecto al uso de los ser-vicios electrónicos y medios telemáticos de la Seguridad Social con unnuevo modelo de relación con los ciudadanos.

Al contestar a las cuestiones planteadas por los grupos parlamen-tarios, el Presidente reiteró que el Tribunal, en este Informe y enotros anteriores (así, en el Informe especial de noviembre de 2000sobre la eficiencia del proyecto Rhodas y, anualmente, en los Infor-mes de contratación), viene denunciando de manera reiterada el ex-cesivo grado de concentración en las adjudicaciones a determinadasempresas y matizó que el Tribunal ha puesto de relieve en sus In-formes las ventajas e inconvenientes de los sistemas de software, sig-nificando que la decisión que se adopte sobre ellos –que es una de-cisión de gestión– debe estar, en todo caso, fundamentada (Diario de Sesiones de las Cortes Generales, Comisión Mixta para las Relacio-nes con el Tribunal de Cuentas, sesión nº 22, de 21 de noviembre de 2006, págs. 12 y 14).


4.3. Fiscalización especial sobre la constitución y materialización de la provisión para contingenciasen tramitación, reservas obligatorias y excesode excedentes de las Mutuas

Los principales resultados de la fiscalización destacados en laComparecencia hicieron referencia a la dotación en exceso de la pro-visión para contingencias en tramitación, a sus causas (entre otras, elgrado de discrecionalidad para su cálculo que permitía el Reglamen-to vigente sobre colaboración en la gestión de las Mutuas y la dis-paridad de criterios utilizados por estas) y a su consecuencia, la in-suficiente dotación del Fondo de Previsión y Rehabilitación de la Se-guridad Social. Se destacó, también, la fuerte distorsión en los resul-tados de la gestión de las contingencias comunes que las Mutuas tie-nen encomendada, debido a la falta de un reflejo contable directo delos gastos e ingresos de tal actividad y a la inexistencia de normasconcretas sobre asignación de rendimientos o costes compartidos enla gestión de las contingencias profesionales, con la consecuencia deque puedan estar infravaloradas las dotaciones del Fondo de Reser-va de la Seguridad Social, por el desvío de los excedentes de la co-rrespondiente gestión al Fondo de Prevención y Rehabilitación.

Por otra parte, se aludió a la materialización de la provisión, par-cialmente, en activos financieros no permitidos por el Reglamento,incumplimiento normativo que podría producir quebrantos para elsistema de la Seguridad Social. Además, al tratarse de una fiscaliza-ción en la que se efectuó el seguimiento de los resultados de fiscali-zación de Informes anteriores del Tribunal (objeto, incluso, de las Re-soluciones de la Comisión Mixta de noviembre y diciembre de 2005),pudo confirmarse la continuidad de diversas deficiencias ya recogi-das en ellos, entre otras, la incorrecta contabilización de los capitalescostes de pensiones, la existencia de Centros Mancomunados pen-dientes de liquidación y la falta de aplicación presupuestaria de lasdisposiciones del Fondo de Prevención.

Se concluyó la Presentación mencionando las recomendaciones alMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales, a la Tesorería, a la Inter-vención General de la Seguridad Social y a las Mutuas para que sub-sanen las deficiencias e irregularidades detectadas y adopten medi-das de control interno en garantía de la homogénea y correctacontabilización y de que no se produzcan consecuencias económicasperjudiciales para el patrimonio de la Seguridad Social en el ámbitode la gestión fiscalizada.

En el turno de aclaraciones y respuesta a las cuestiones plantea-das, el Presidente puso de manifiesto, una vez más, que el Tribunal


traslada al Parlamento sus conclusiones y recomendaciones con mu-cha frecuencia, referidas al análisis de la legalidad vigente, de sucumplimiento y de las correspondientes consecuencias; pero que esal Parlamento al que corresponde, si lo estima pertinente a partir deellas, llevar a cabo la actividad normativa. También reiteró que el con-trol externo al servicio del Parlamento se sitúa a un nivel diferentedel control interno administrativo y que tiene que poner el énfasis en realizar el control del control, teniendo en cuenta que la proximidaddel control interno a la gestión permite detectar fácilmente, si fun-ciona bien, la posible discrecionalidad en esta.

Se destacó, finalmente, la fiscalización de naturaleza horizontal yde seguimiento de resultados anteriores del Tribunal en que consis-tía la fiscalización especial presentada (Diario de Sesiones de las CortesGenerales, Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal deCuentas, sesión nº 24, de 20 de febrero de 2007, págs. 2, 3, 6 y 7).

5. PRINCIPIOS ORGANIZATIVOS PARA LA MEJORA DE LA GESTIÓN EMPRESARIAL PÚBLICA

En relación con el sector público empresarial se han presentado, enel periodo a que se refiere esta crónica, los Informes de la CompañíaEspañola de Reafianzamiento, S. A. (CERSA); de la Sociedad Estatalpara la Acción Cultural Exterior, S. A. (SEACEX); de las principales ac-tuaciones realizadas por AENA en desarrollo del Plan Director del ae-ropuerto de Madrid-Barajas, aprobado el 19 de noviembre de 1999, yde su situación a 31 de diciembre de 2004; de la gestión de personaldel Grupo Radiotelevisión Española, ejercicios 2002 a 2004; del Con-sorcio de la Zona Franca de Cádiz en el periodo 31 de diciembre de2000 a 31 de diciembre de 2004; de los sectores públicos autonómicoy local de 2002 y de las principales actuaciones medioambientales rea-lizadas por la Autoridad Portuaria de Barcelona durante el periodo2002-2004 en relación con el Plan Director del Puerto de Barcelona ydel proceso de formalización y ejecución de los contratos de obras quehan dado lugar a aquellas actuaciones. La necesidad de mejorar la or-ganización de este sector se viene reiterando por el Tribunal, como yase recogió en el nº 23 de la REVISTA, y se desprende de los siguientescontenidos de los Informes ahora citados:

5.1. Fiscalización de CERSA

El Presidente sintetizó en la Comparecencia las principales con-clusiones del Informe, aludiendo, entre otros extremos, a la repre-


sentatividad de las cuentas de la entidad en el ejercicio 2002, a la me-dida de control inicial por parte de CERSA sobre las operaciones dereafianzamiento y porcentaje de cobertura a partir de la informaciónremitida por las Sociedades de Garantía Recíproca (SGRs) y a cómola comprobación de que las operaciones cumplen los requisitos se rea-liza a posteriori y solo para aquellas cuya provisión supera el 25 porciento o se declaran fallidas. Se mencionó, asimismo, la aplicación porCERSA de criterios diferentes a las SGRs en el refianzamiento deoperaciones especiales y cómo, en el control de provisiones, CERSAse limita a cuantificar el importe de las reafianzadas. Se hizo referen-cia, además, a que los contratos suscritos anualmente con aquellas so-ciedades no establecen que, entre la documentación que tienen queremitir a la fiscalizada, se incluya la acreditación de los gastos e in-gresos, determinantes del importe a pagar por fallidos, recomen-dando el Tribunal que se modifiquen los contratos. El Tribunal reco-mendó, también, que CERSA exija la remisión de la documentaciónacreditativa de los fallidos conforme a lo establecido en los contratosy que esta sea homogénea, así como que disponga de información so-bre todos los fallidos por afianzamiento directo, sistematizada y or-denada por beneficiarios.

El Presidente finalizó su intervención refiriéndose al detallado aná-lisis de una serie de operaciones fallidas de elevado importe y a losnumerosos datos recogidos, al efecto, en el Informe (Diario de Sesionesde las Cortes Generales, Comisión Mixta para las Relaciones con el Tri-bunal de Cuentas, sesión nº 21, de 3 de octubre de 2006, págs. 11y 13).

5.2. Fiscalización de SEACEX

Se destacó en la Comparecencia, en primer lugar, las pérdidas dela entidad, de carácter permanente, y a cómo la financiación de su ac-tividad, en la parte no cubierta por los ingresos propios, ha de seratendida por el Estado, que lo ha venido haciendo durante sucesivasampliaciones de capital, en lugar de con subvenciones corrientesconsignadas en los Presupuestos Generales; concluyendo, como lohace el Informe, que si la financiación se produjese a través de sub-venciones corrientes con cargo a dichos Presupuestos mejoraría elcontrol tanto por las Cortes como por la Administración y, además,ello contribuiría a que se produjese una más correcta adecuación delas actuaciones de SEACEX a sus posibilidades financieras.

Con referencia a las recomendaciones, se indicó, en consecuenciacon lo expuesto, que la mencionada financiación debería instrumen-


tarse como subvenciones de explotación nominativas, que los presu-puestos de explotación y capital deberían elaborarse a partir de unanálisis adecuado de las previsiones para evitar desviaciones impor-tantes respecto a las cifras reales de ejecución y que la entidad debe-ría mejorar la gestión y el control de sus inventarios de publicacio-nes y ampliar la publicidad y concurrencia en las contrataciones querealiza.

En el turno de contestación a las preguntas formuladas y de acla-raciones, el Presidente matizó que no se cuestionan en el Informe losfines de la sociedad, sino que se aborda el importante tema de la creación de sociedades que, posteriormente, se financian a través deampliaciones de capital, con frecuencia con merma de representati-vidad de las cuentas públicas, e insistió en la necesidad de que los Pre-supuestos Generales del Estado recojan, para un mayor control delas Cortes en la elaboración y análisis de su ejecución, las subvencio-nes necesarias (Diario de Sesiones de las Cortes Generales, Comisión Mix-ta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, sesión nº 21, de3 de octubre de 2006, págs. 18 y 21).

5.3. Fiscalización de las actuaciones de AENAen el Plan Director del aeropuerto Madrid-Barajas

Se sintetizó el Informe destacando, en primer término, las dificul-tades para identificar y cuantificar todas las inversiones relacionadascon la ejecución del Plan, debido a deficiencias en los sistemas de in-formación, que impidieron establecer una cifra concreta de coste to-tal previsto por AENA para la ampliación del aeropuerto a la fechade la aprobación del Plan Director de 1999, y que, con la informacióndisponible, el coste estimado, a 31 de diciembre de 2004, ascendía, almenos, a 6.343 millones de euros, con una ejecución del 74 por cien-to. También se indicó que el plazo total de ejecución se incrementóen más de un 50 por ciento respecto a lo previsto, fundamentalmen-te, por las demoras en la ejecución de las obras, el retraso en la fina-lización de los desalojos judiciales y los más de dos años transcurridosdesde la aprobación del Plan hasta la aprobación de la declaracióndel impacto ambiental.

Del análisis realizado por el Tribunal sobre los expedientes decontratación más significativos se concluyó que su tramitación y eje-cución se sometió a la normativa aplicable, observándose los principiosde publicidad y concurrencia, y que la contabilización fue correcta.También se concluyó que había sido adecuada la tramitación seguidapor AENA en materia medioambiental.


El Informe recomienda a AENA, y así se destacó, la mejora de lossistemas de información sobre la ejecución de Planes Directores deaeropuertos y la realización de previsiones más realistas de costes yde plazos de ejecución, así como mejorar aspectos concretos de tra-mitación en el desarrollo de los Planes en materias como actuacionesmedioambientales y expropiaciones (Diario de Sesiones de las Cortes Ge-nerales, Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuen-tas, sesión nº 24, de 20 de febrero de 2007, págs. 13, 14 y 15).

5.4. Fiscalización de la gestión del personal del GrupoRadiotelevisión Española (RTVE)

En la Presentación en la Comisión, el Presidente detalló la deudaacumulada por el Grupo, sus orígenes, el superior número de em-pleados frente al de las televisiones privadas –para una cuota de pan-talla similar– y la rigidez del convenio colectivo procedente de 1978,así como la adopción de acuerdos en el convenio colectivo que no sehabían implantado (falta constancia de avances en lo que respecta ala creación de unidades de negocio y en relación con la necesaria re-ducción de duplicidades y triplicidades de departamentos funciona-les y solapamiento de responsabilidades), además del incumplimien-to de la Ley de Incompatibilidades del personal al servicio de lasAdministraciones Públicas en el caso de dos trabajadores fijos de Te-levisión Española.

En parangón con las conclusiones, se sintetizaron por el Presi-dente las recomendaciones del Tribunal que se orientan a la implan-tación de consejos asesores y de acuerdos de vigencia diferida delconvenio colectivo, a la revisión de estos para controlar el incremen-to automático de la masa salarial, a la renuncia a planes de jubilaciónpor criterio exclusivo de edad, a la refundición de complementos sa-lariales, a la aplicación de la Resolución de 2004 del Congreso, regu-larizando el personal contratado por obra y servicios, y a la reorgani-zación y redimensionamiento del Grupo.

En su intervención posterior, el Presidente destacó el contenido delas Comparecencias en Comisión, en noviembre de 1999 y en enerode 2003, en las que se hicieron, también, consideraciones de tipo or-ganizativo y estructural y se anunció que, si no se solventaban las de-ficiencias detectadas por el Tribunal al respecto, difícilmente podríamejorarse la gestión del Grupo. El Presidente reiteró la patente ne-cesidad de elaborar un modelo de servicio público, de informativos yde programas comerciales manifestada en la Presentación de los di-versos Informes del Tribunal en relación con este Grupo. Recordó,


asimismo, cómo el Tribunal había constatado la quiebra técnica delEnte público y cómo las sociedades del Grupo facturaban a aquel aprecio de coste y sin residenciar los resultados de su gestión allí don-de se producían, lo que, en terminología de gestión, genera los lla-mados «riesgos morales», con estimulación del crecimiento de gastosy costes. Se refirió, además, al cambio del marco normativo y a la in-tervención de la Comisión de Sabios, que pidió información al Tri-bunal y a la que se atendió. Se finalizó la intervención insistiendo enque el Tribunal había venido, desde 1999, reiterando los defectos delmodelo organizativo y lamentando que no se hubiera ganado tiempoen su solución (Diario de Sesiones de las Cortes Generales, Comisión Mix-ta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, sesión nº 25, de20 de marzo de 2007, págs. 31, 32 y 35).

5.5. Fiscalización del Consorcio de la Zona Franca de Cádiz

En síntesis, al presentar el Informe, realizado a iniciativa de la Co-misión Mixta, que solicitó ampliación del anterior Informe, cuyo ám-bito temporal se extendió hasta el año 2000, el Presidente señaló losiguiente:

El Tribunal concluyó que seguía teniendo vigencia, entre 2001 y2004, la conclusión del anterior Informe, según la cual no podía con-siderarse prudente el traspaso en la entidad de todas las facultadescontractuales desde el Pleno a favor del Comité Ejecutivo y del Dele-gado Especial del Estado. También continuaron existiendo –señaló elPresidente– algunas de las deficiencias del periodo anterior en cuan-to a la falta de regulación interna de las indemnizaciones por gastosde viaje del personal, destacando que se suprimieron las tarjetas decrédito domiciliadas en una cuenta corriente del Consorcio, utiliza-das por el Delegado Especial del Estado, y que se habían observadoprogresos en la gestión de los gastos por servicios exteriores y en lacontratación de profesionales independientes.

El Presidente detalló, por otra parte, las diversas irregularidadescomprobadas en el contrato suscrito a finales de 2000 con la filial Ril-co, con Miami Free Management Services Corporation y en las ope-raciones de compra, a través de Sogebac, en la sociedad del grupoCorporación Alimentaria.

Para finalizar, el Presidente hizo referencia a las diversas reco-mendaciones del Informe relacionadas con la regulación de compe-tencias de los diferentes órganos del Consorcio.

Al responder a las cuestiones que le fueron planteadas y, en con-creto, en relación a la discrepancia con la Abogacía del Estado en el


Consorcio, el Presidente concluyó que es natural que se produzcandiscrepancias, que el Tribunal adopta su propia postura –que no tie-ne por qué coincidir con la de la Abogacía del Estado– y que es al Tri-bunal al que corresponde fiscalizar a los Administradores del Estado,con las competencias que atribuyen a la institución la Ley y la Cons-titución (Diario de Sesiones de las Cortes Generales, Comisión Mixta paralas Relaciones con el Tribunal de Cuentas, sesión nº 27, de 17 demayo de 2007, págs. 4, 5 y 10).

5.6. Informe de los Sectores públicos autonómico y local, ejercicio 2002

El Presidente, tras presentar los principales resultados del Tribu-nal en cuanto a la rendición de cuentas y a las Cuentas Generales enlos ámbitos autonómico y local, así como a los correspondientes a lasactividades contractual y subvencional, se refirió, específicamente, almantenimiento, de forma generalizada, de la situación deficitaria delos resultados de los sectores empresariales autonómico y local.

En relación con el sector empresarial autonómico, se mencionó elpermanente apoyo financiero de las Administraciones autonómicasmediante la concesión de subvenciones y ayudas públicas y el afianza-miento del endeudamiento financiero de las sociedades participadas.En cuanto al sector empresarial local, se indicó que el número de em-presas había crecido un 6 por ciento respecto a 2001, situándose en1.072, cuya actividad se dedicó, en el 37 por ciento del total, al sectorinmobiliario, seguida de las actividades de promoción y desarrollo eco-nómico y de la prestación de servicios culturales y recreativos. Concre-tó el Presidente –como lo hace el Informe– que el 71 por ciento de lasempresas públicas locales activas precisaron de un continuo sosteni-miento, materializado a través de subvenciones, para compensar losgeneralizados con resultados de explotación negativos.

Posteriormente, el Presidente, ante la pregunta de cuál era su opi-nión sobre las empresas públicas del ámbito local, en función de losmuchos Informes presentados, destacó la reiteración de irregulari-dades detectadas por el Tribunal y la problemática común a las so-ciedades que se crean en los Ayuntamientos. Recordó que el Tribu-nal ha venido destacando que los objetivos sociales de aquellasabarcan servicios que trascienden el ámbito de los servicios munici-pales, con dedicación a materias de tipo urbanístico e inmobiliario, ya los procedimientos poco rigurosos detectados en su creación y ad-quisición. También insistió en la falta de control por parte de losAyuntamientos comprobada en diversos Informes del Tribunal y en


las escasas garantías de los controles internos. A este respecto añadióque si los controles externos no cuentan con controles internos ade-cuados pierden eficacia, dificultándose la tarea fiscalizadora y la pro-pia exigencia de responsabilidades contables, penales y de otra natu-raleza, y resaltó cómo se viene insistiendo en la necesidad de adecuarla normativa de las sociedades mercantiles para reducir el margen dediscrecionalidad, la falta de control y la huida del derecho adminis-trativo, así como en la necesidad de pautar la gestión y normar lacontratación con principios de publicidad y concurrencia.

Finalizó su intervención el Presidente reflexionando sobre la pro-liferación de sociedades mercantiles en el ámbito territorial, en unaespecie de clonación de lo que sucedió en un Estado centralizado, enlas deficiencias de integración de todo el sistema y en la necesidad deimplantar criterios de eficacia y de racionalidad, en el sentido que elTribunal ha reiterado en tan numerosas ocasiones, y que –señaló– elanálisis puede considerarse prácticamente agotado (Diario de Sesionesde las Cortes Generales, Comisión Mixta para las Relaciones con el Tri-bunal de Cuentas, sesión nº 28, de 26 de junio de 2007, págs. 20 a23, ambas inclusive).

5.7. Fiscalización de la Autoridad Portuaria de Barcelona

En la Presentación se sintetizaron las conclusiones del Informe,con referencia, principalmente, a la adecuación del procedimientode contratación de las obras, con carácter general, a las normas decontratación de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias,aunque las modificaciones de los contratos, con frecuencia, no se for-malizaron por escrito. También se refirió el Presidente a las proble-máticas de los anticipos a los contratistas y de las certificaciones deunidades de obra que no aparecían en las relaciones posteriores.

Se hizo referencia, asimismo, a que la Autoridad Portuaria habíainiciado y concluido antes de la declaración del impacto ambientaldel Plan algunas de las actuaciones que fueron consideradas de for-ma independiente y aprobadas sin tramitación previa ante el órganocompetente en materia ambiental, detallando, al efecto, las diversasincidencias contenidas en el Informe. Se concretó el contenido delInforme referido a la falta de desarrollo por la Autoridad Portuariade determinados programas de vigilancia ambiental y la falta de se-guimiento o control ambiental de obras. Asimismo, se hizo referenciaa la falta de criterio uniforme para la activación de gastos ambienta-les imputables a las obras y al inadecuado registro del coste de las me-didas correctoras en la línea de costa. Finalmente, el Presidente hizo


mención a las recomendaciones del Tribunal de promover mayorconcurrencia en la contratación de estudios ambientales de esta Au-toridad, a la recuperación de anticipos, a la realización más precisade certificaciones de obra y al seguimiento de los programas de vigi-lancia y adecuada contabilización de costas.

En el turno de respuestas y aclaraciones, el Presidente resaltó laimportancia que las Entidades Fiscalizadoras Superiores están dan-do, en el ámbito internacional, a la materia de medio ambiente (Dia-rio de Sesiones de las Cortes Generales, Comisión Mixta para las Relacio-nes con el Tribunal de Cuentas, sesión nº 28, de 26 de junio de 2007,páginas 24, y 28).

6. PRIVATIZACIONES

En los últimos años han sido muy frecuentes los Informes de fis-calización elaborados por el Tribunal de Cuentas respecto de los pro-cesos de privatización de empresas públicas. En el periodo al que serefiere esta crónica de las intervenciones del Presidente del Tribunalante la Comisión Mixta se han presentado dos Informes sobre priva-tizaciones: los referidos a la sociedad Babcock Wilcox Española y aINITEC.

6.1. Privatización de Babcock Wilcox Española

El Informe de fiscalización del proceso de privatización de Bab-cock Wilcox Española fue aprobado por el Pleno del Tribunal enabril de 2006 y presentado ante la Comisión Mixta el 20 de febrerode 2007. Se trata de una fiscalización realizada a iniciativa del propioTribunal cuyos objetivos fundamentales fueron verificar la regulari-dad de la operación de privatización de la citada sociedad y compro-bar el grado de cumplimiento de los compromisos asumidos en laventa (especialmente los relacionados con determinados objetivos in-dustriales, tecnológicos y laborales).

Como es habitual en las fiscalizaciones de privatizaciones, el Tri-bunal detectó también en este caso diversos incumplimientos de losprincipios de publicidad y concurrencia. Así, en la presentación delInforme ante la Comisión Mixta se destacó que en la selección y con-tratación del asesor de la privatización no se observó adecuadamen-te el principio de publicidad y, al haberse invitado a un número reducido de empresas, en alguna medida tampoco se observó elprincipio de libre concurrencia. Además, se destacó que los criterios


utilizados para seleccionar al asesor no parecieron los más adecuadospara poder alcanzar los objetivos pretendidos con la privatización.

También se destacó que la duración del proceso privatizador fueexcesiva, durante la cual se deterioró gravemente la situación de lasociedad. Por otra parte, el proceso no fue eficaz en la selección delcomprador, dado que este incurrió al poco tiempo en una situaciónde insolvencia que dio lugar a la paralización de la privatización y aque no se lograsen los objetivos inicialmente previstos. La privatiza-ción se reanudó mediante la venta de la sociedad por el primer com-prador a un nuevo grupo internacional.

En la presentación del Informe ante la Comisión Mixta se destacótambién que del análisis practicado sobre el grado de cumplimientode los compromisos asumidos por este segundo comprador se dedu-cía un bajo nivel de cumplimiento a la fecha de finalización de los tra-bajos fiscalizadores. No obstante, se hizo notar que el plazo de cum-plimiento de tales compromisos aún no había concluido.

En las intervenciones de los miembros de la Comisión Mixta se soli-citaron algunos datos adicionales que, al no constar en el Informe, nopudieron ser proporcionados por el Presidente del Tribunal de Cuen-tas. Precisamente por este motivo la Comisión Mixta aprobó una Reso-lución por la que se solicita al Tribunal una ampliación de la fiscaliza-ción en determinados extremos. Al margen de ello, un miembro de laComisión solicitó que se hiciera público el nombre del asesor de la pri-vatización, a la vista de las críticas contenidas en el Informe respecto desu selección y de su actuación durante el proceso privatizador. En res-puesta a esta solicitud se indicó que el nombre del asesor no consta enel Informe en aplicación de la práctica habitualmente seguida en las fis-calizaciones del Tribunal de Cuentas. En efecto, se señaló a la ComisiónMixta que lo que se fiscaliza son criterios y decisiones y, a estos efectos,el nombre del asesor es indiferente. Así, mientras en un proceso juris-diccional contable se juzga la responsabilidad subjetiva del gestor y laidentificación del responsable es por tanto imprescindible, en un pro-ceso fiscalizador lo que se juzga o evalúa es la gestión y, por respeto de-bido a las garantías que deben observarse en el mismo, deben ser obje-to de reserva, por lo general, los nombres propios de los gestores y depersonas o entidades relacionadas con el objeto de la fiscalización.

6.2. Privatización de INITEC

El Informe de fiscalización de la privatización de INITEC fueaprobado por el Pleno del Tribunal en febrero de 2007 y presentadoante la Comisión Mixta el 17 de mayo del mismo año. En este caso la


fiscalización había sido solicitada por la propia Comisión Mixta y susobjetivos se centraron en el análisis de la regularidad del proceso deprivatización y del grado de cumplimiento de los principios de eco-nomía, eficiencia, eficacia y transparencia.

En la presentación del Informe ante la Comisión Mixta se destacóque, al igual que se había detectado en otros procesos privatizadores,el contrato privado de compraventa de la sociedad privatizada fueacompañado de una serie de cartas (siete en este caso) fechadas elmismo día que el contrato, algunas de las cuales incorporaban modi-ficaciones a los compromisos establecidos en este o suponían conse-cuencias económicas para SEPI. A juicio del Tribunal de Cuentas, yasí se señaló en la presentación del Informe en la Comisión Mixta, nopuede considerarse correcta, desde el punto de vista de una adecua-da gestión y de la consecución de una apropiada seguridad jurídica,la práctica de regular las relaciones contractuales en varios docu-mentos firmados simultáneamente que pueden causar confusión so-bre lo realmente convenido por las partes. Por ello, entre las reco-mendaciones formuladas en el Informe, referidas en general a todoslos procesos privatizadores, se incluía la de que se recojan todos loscompromisos entre compradores y vendedores en un único docu-mento. Esta recomendación fue acogida favorablemente en la Comi-sión Mixta, ya que la trasladó de manera prácticamente literal a la Re-solución aprobada el 26 de junio de 2007 respecto de este Informe.

Ante la Comisión Mixta se destacó también que, tras la venta de lasociedad, los compradores reclamaron a SEPI un total de 8,5 millo-nes de euros por diversos motivos. Una vez analizadas las reclama-ciones y los importes pagados por SEPI, que se elevaron a 7,2 millo-nes de euros, el Informe concluyó que no fue razonable el pago de7,1 millones de euros.

7. FUNDACIONES ESTATALES

En el periodo que aborda esta crónica se han presentado en la Co-misión Mixta los Informes de fiscalización de la Fundación Escuelade la Organización Industrial y de la Fundación para el Desarrollo dela Formación en las Zonas Mineras del Carbón, ambos referidos alejercicio 2002.

7.1. Fiscalización de la Fundación Escuela de la Organización Industrial

El Informe ponía de manifiesto diversas deficiencias (provisión nojustificada, valoración inadecuada de la construcción de un inmue-


ble, periodificación sin atender al principio de correlación de ingre-sos y gastos, inadecuada contabilización de algunas subvenciones, en-tre otras). También se detectaron en el Informe –y así se expuso enla Comparecencia– algunas carencias de procedimientos escritos y lainexistencia de planes de inversión y de disposición de fondos.

El Tribunal recomienda el establecimiento de procedimientos es-critos para el desarrollo de algunos aspectos de la gestión, la elabo-ración de indicadores de eficiencia y economía sustentados sobre unsistema de contabilidad analítica y la realización de un seguimientode los proyectos empresariales implantados con éxito, derivados delos cursos cofinanciados con los fondos comunitarios (Diario de Sesio-nes de las Cortes Generales, Comisión Mixta para las Relaciones con elTribunal de Cuentas, sesión nº 21, de 3 de octubre de 2006, pág. 22).

7.2. Fiscalización de la Fundación para el Desarrollode la Formación en las Zonas Mineras del Carbón

El 21 de noviembre de 2006 se presentó esta Fiscalización en laComisión Mixta, subrayando el Presidente, de acuerdo con el conte-nido del Informe, además de la representatividad de los estados fi-nancieros del periodo fiscalizado, numerosas deficiencias detectadasy las recomendaciones del Tribunal para subsanarlas. Así, se aludió,entre otras, a los elevados saldos de tesorería, con adecuada rentabi-lidad pero sin procedimiento específico para la gestión de inversio-nes financieras (a las que no se hace referencia en las actas del Patro-nato). Por su parte, los fondos propios acumulan elevados excedentesy la financiación se satisfizo antes de desarrollar el marco organizati-vo adecuado para gestionarla y sin determinar condición alguna para su aplicación, ni el plazo, ni su naturaleza como subvención otransferencia, ni la obligación de reintegro.

En las ayudas no se tuvo en cuenta el desempleo y su evolución enlos municipios; se apreciaron incumplimientos en las convocatorias yel control no tuvo plena eficacia. La entidad careció de indicadores y la planificación de las actuaciones se realizó sin información sobrela población a la que iban dirigidas las ayudas. Por todo ello, el Tribu-nal recomendó la utilización de estudios sobre el nivel de evolucióndel desempleo, la previsión de penalizaciones en las convocatorias, elcruce de información con las Administraciones Públicas, realizar con-troles físicos eficaces y establecer garantías jurídicas y financieraspara evitar perjuicios por las cantidades anticipadas, así como cuan-tificar los objetivos (Diario de Sesiones de las Cortes Generales, ComisiónMixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, sesión nº 22,de 21 de noviembre de 2006, pág. 15).


8. SECTOR PÚBLICO LOCAL

Entre octubre de 2006 y marzo de 2007 se han presentado en laComisión Mixta cuatro Informes relativos al sector público local: unaMoción sobre control interno, contabilidad, gestión de personal ycontratación de las entidades locales; dos Informes de fiscalización desendos Ayuntamientos (Villablino y El Puerto de Santa María), y otroreferido específicamente a la asistencia a los municipios de menor di-mensión, en materia de rendición de cuentas, por las DiputacionesProvinciales. A continuación se exponen los principales contenidosde las presentaciones de los respectivos Informes ante la ComisiónMixta.

8.1. Moción sobre control interno, contabilidad, gestiónde personal y contratación de las entidades locales

En noviembre de 2006 se presentó en la Comisión Mixta la Mo-ción sobre control interno, llevanza de la contabilidad, gestión depersonal y contratación de las entidades locales, que había sido apro-bada por el Pleno del Tribunal en julio del mismo año. La Moción seelaboró a iniciativa de la propia Comisión Mixta, ejercida en marzode 2002 a raíz de la aprobación de varias Resoluciones sobre diversosInformes de fiscalización de distintos Ayuntamientos. Resulta rele-vante recordar, a estos efectos, que en febrero de 2002 se presenta-ron en la Comisión Mixta seis Informes de fiscalización de otros tan-tos Ayuntamientos. Como se indicó en un número anterior de laREVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNO (nº 23, de mayo de 2006),la Comisión Mixta fue informada de que en tales Ayuntamientos, yen otros fiscalizados por el Tribunal, se detectaba una serie de defi-ciencias e irregularidades comunes que ponían de manifiesto la exis-tencia de problemas estructurales, de organización, de gestión y decontrol. Al mismo tiempo se hacía notar a la Comisión Mixta que lareiteración de fiscalizaciones individuales de entidades locales podíallegar a suponer una carga excesiva para el Tribunal; carga de traba-jo que podría considerarse poco productiva a la vista de que los re-sultados que pudieran obtenerse de las mismas serían reiterativos.Por ello, se señalaba que el Tribunal vería con satisfacción que la Co-misión Mixta, en uso de su iniciativa fiscalizadora, optase por solici-tar fiscalizaciones horizontales de los problemas comunes a la gestiónde las entidades locales, en lugar de solicitar reiteradas fiscalizacionesindividuales de tales entidades. Y, más en concreto, se apuntaba quepodría ser muy ilustrativo que se solicitase del Tribunal la realizaciónde una Moción que, partiendo de los resultados de las fiscalizaciones


realizadas sobre las entidades locales, contribuyera a analizar quéproblemas estructurales, de organización, de gestión y de control seestán produciendo con carácter general y, a partir de tal análisis, for-mulara las pertinentes propuestas para modificar la normativa re-guladora de la gestión de las entidades locales (Diario de Sesiones delas Cortes Generales, Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribu-nal de Cuentas, sesión nº 16, de 19 de febrero de 2002, pp. 1557 y1558).

Así, la Comisión Mixta, en su sesión de 13 de marzo de 2002,aprobó una Resolución por la que se solicitó del Tribunal de Cuentasla elaboración de una «Moción en la que, recogiendo las deficiencias reite-radamente manifestadas en anteriores Informes de fiscalización sobre entida-des locales, que afectan especialmente a las áreas de control interno, llevanzade la contabilidad, gestión de personal y contratación, se analicen las causasque las han podido originar y se formulen las correspondientes propuestas para su corrección, sugiriendo las modificaciones que se estimen necesarias enrelación con su propia organización interna y, si así se considerase oportuno,sobre la vigente legislación reguladora de la actividad de las Corporaciones lo-cales».

En su comparecencia ante la Comisión Mixta de 21 de noviembrede 2006, el Presidente del Tribunal de Cuentas destacó los principa-les contenidos de la Moción. Así, señaló que las insuficiencias de lafunción interventora en las entidades locales y las deficiencias de loscontroles financieros y de eficacia aconsejan que se desarrollen re-glamentariamente las funciones de control, segregándolas adecua-damente de las de gestión y garantizando la independencia de loscorrespondientes funcionarios. A este respecto, la Moción insta a lasComunidades Autónomas y a las Diputaciones Provinciales a fomen-tar las agrupaciones de municipios y a prestar apoyo a los municipioscon recursos insuficientes. Por otra parte, la Moción destaca tambiénlas anomalías más frecuentes detectadas en materia de contabilidad yde gestión de personal y, de manera especial, en el ámbito de la con-tratación, en el que se formulan diversas sugerencias que deberíancontribuir a un mejor cumplimiento de los principios de objetividady transparencia. Entre estas sugerencias destacan las siguientes: limi-tar la condición de órganos de contratación al alcalde, tenientes de al-calde y concejales; eliminar las imprecisiones de la normativa encuanto a la regulación de los proyectos, los criterios de selección apli-cables en los concursos y el régimen de modificaciones de los contra-tos, y favorecer una más intensa participación de las DiputacionesProvinciales en forma de asistencia técnica a los municipios en mate-ria contractual.


Los miembros de la Comisión Mixta agradecieron el trabajo rea-lizado por el Tribunal al tiempo que solicitaron ciertas precisionessobre el contenido y la metodología de la Moción. En su reunión de19 de diciembre de 2006 la Comisión debatió las propuestas de Re-solución presentadas, que fueron rechazadas en su integridad porconsiderar que las propuestas contenidas en la Moción habrían deser analizadas en otras Comisiones Parlamentarias, como las de Eco-nomía y de Administraciones Públicas, con motivo del debate de pro-yectos de Ley como la de Bases de la Administración Local o el Esta-tuto del Empleado Público.

8.2. Ayuntamientos de Villablino (León) y El Puerto de Santa María (Cádiz)

Pese a lo indicado en el apartado anterior respecto de la conve-niencia, manifestada por el Tribunal a la Comisión Mixta, de que larealización de fiscalizaciones específicas de Ayuntamientos indivi-dualmente considerados fuera siendo sustituida paulatinamente porla elaboración de fiscalizaciones horizontales y Mociones sobre losproblemas de gestión y de control más habituales de las Corporacio-nes Locales, la Comisión Mixta ha continuado solicitando del Tribu-nal la realización de fiscalizaciones particulares de un determinadonúmero de Ayuntamientos. En el periodo que se analiza en este nú-mero de la REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNO se presentarona la Comisión Mixta, en concreto, dos Informes de fiscalización desendos Ayuntamientos solicitados en su día por la propia ComisiónMixta: se trata de los Ayuntamientos de Villablino (León) y El Puer-to de Santa María (Cádiz).

La fiscalización del Ayuntamiento de Villablino fue solicitada porla Comisión Mixta en noviembre de 2003. El correspondiente Infor-me fue aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en julio de2006 y presentado en la Comisión Mixta en noviembre del mismoaño. Por su parte, la fiscalización del Ayuntamiento de El Puerto deSanta María fue solicitada por la Comisión en junio de 2001, el In-forme fue aprobado por el Pleno del Tribunal en la misma sesión dejulio de 2006 y presentado en la Comisión en febrero de 2007.

En la presentación de ambos Informes se destacaron las irregula-ridades de gestión y de control más relevantes, que coinciden en losustancial con el diagnóstico ofrecido en la Moción a la que se ha he-cho referencia en el apartado anterior. Así, se destacaron los incum-plimientos de los plazos para aprobar los presupuestos y las cuentas;la realización de gastos por encima de los créditos aprobados; la fal-


ta de observancia de la normativa reguladora de la gestión de perso-nal; los insuficientes controles ejercidos sobre los distintos campos dela gestión, y las muy abundantes y relevantes irregularidades en ma-teria de contratación. En el caso del Ayuntamiento de El Puerto deSanta María se expusieron, además, los resultados obtenidos en la fis-calización de las sociedades municipales.

Precisamente en relación con el subsector empresarial local se in-sistió ante la Comisión Mixta en que el amplio margen de discrecio-nalidad de que disponen los gestores en este ámbito hace muy difícilel control, llegando en ocasiones a dificultar la identificación de los ilí-citos contables e incluso los ilícitos penales. Estas reflexiones culmi-naron con la reiteración ante la Comisión Mixta de que, a juicio delTribunal de Cuentas, es conveniente un cambio de normas y de pro-cedimientos en estos ámbitos.

8.3. Asistencia a los municipios de menor dimensión,en relación con la rendición de cuentas,por las Diputaciones Provinciales

El Informe de fiscalización de la asistencia a los municipios de me-nor dimensión, en relación con la rendición de cuentas, por las Dipu-taciones Provinciales fue aprobado por el Pleno del Tribunal en juliode 2006 y presentado en la Comisión Mixta en su sesión de 20 de fe-brero de 2007. Se trata de una fiscalización realizada a iniciativa delTribunal que complementa el contenido de la Moción relativa a lasposibles soluciones legales y administrativas para que las entidades lo-cales rindan sus cuentas de forma completa y en los plazos estableci-dos; Moción que fue solicitada en su día por la propia Comisión Mix-ta y aprobada por el Tribunal en abril de 2003. En efecto, en aquellaMoción, junto a diversas propuestas de modificación de la normati-va, se instaba a las Diputaciones Provinciales a cumplir los deberes deapoyo y colaboración que la legislación les impone, en especial res-pecto de los municipios de menor dimensión, con objeto de favore-cer un mayor y mejor grado de cumplimiento de la obligación derendir cuentas por parte de las entidades locales. Como se indicó a laComisión Mixta en la citada sesión de febrero de 2007, se decidióprogramar esta fiscalización horizontal con objeto de profundizar en las conclusiones y propuestas de la Moción, centrando el análisis enlos municipios de población inferior a 5.000 habitantes.

En la presentación del Informe ante la Comisión Mixta se desta-caron especialmente las propuestas que formula el Tribunal para quelas Diputaciones Provinciales puedan ser más eficaces en su tarea de


apoyar a los municipios pequeños en el proceso de elaboración y ren-dición de sus cuentas. Así, se señaló la conveniencia de que se dotenmás medios económicos y personales a esta tarea y se destacó la ne-cesidad de que las Diputaciones planifiquen debidamente la asisten-cia y efectúen un seguimiento permanente del cumplimiento por losAyuntamientos de la obligación de rendir cuentas. Además, el Infor-me propone diversas medidas de contenido procedimental, destina-das básicamente a que las Diputaciones puedan fortalecer la dotacióninformática de los Ayuntamientos pequeños en beneficio de la mejo-ra de los procesos contables.


En el ámbito de las unidades que integran el sector público admi-nistrativo español existen dos sistemas contables (contabilidad nacio-nal y contabilidad pública), cuyos objetivos y la metodología utilizadapara la cuantificación de sus magnitudes básicas son diferentes. Lacontabilidad nacional informa, desde un punto de vista macroeco-nómico, del comportamiento de los agregados económicos y finan-cieros de los sectores que conforman la economía de un país. En suámbito se determinan los resultados en términos de contabilidad na-cional (necesidad o capacidad de financiación) del subsector «Ad-ministraciones Públicas». Por su parte, el sistema de contabilidad pú-blica, desde una perspectiva microeconómica, tiene como objetivos,por una parte, el reflejo contable de la ejecución y liquidación de lospresupuestos de las distintas entidades públicas con presupuesto li-mitativo, poniendo de manifiesto los resultados presupuestarios delejercicio, y por otra, el suministro de información sobre la situacióneconómica, financiera y patrimonial de dichas entidades, así como desus resultados económico-patrimoniales.

Existen, por tanto, tres magnitudes de la actividad económico-fi-nanciera que llevan por título la palabra resultados, cuyo concepto,componentes y procedimiento para su determinación son distintos,

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Una nota sobre «La contabilidad pública y la contabilidad nacional:enlace micro-macro contable»*

José Manuel Pérez SainzSubdirector Técnico del Tribunal de Cuentas.

* Luis GIL HERRERA: La contabilidad pública y la contabilidad nacional: enlace micro-macro contable, Editorial Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2006, 272 páginas.

si bien existe una relación entre ellas, ya que, entre otros aspectos, lamayoría de los datos que se utilizan para la determinación de la ne-cesidad o capacidad de financiación del subsector «AdministracionesPúblicas» son suministrados por los sistemas de contabilidad públicade las entidades integrantes de dicho subsector.

En la actualidad, por otra parte, la estabilidad presupuestaria, en-tendida como situación de equilibrio o de superávit computada a lo largo delciclo económico, en términos de capacidad de financiación de acuerdo con ladefinición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regio-nales (SEC), se considera como un requisito imprescindible para elbuen desenvolvimiento futuro de la economía española. Junto alprincipio de estabilidad presupuestaria, la normativa española pro-mulgada al efecto incluye otro principio general denominado «prin-cipio de transparencia», según el cual los presupuestos y las liquida-ciones de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación dedicha normativa «deberán contener información suficiente y adecuada parapermitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presu-puestaria, así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestariay la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias enmateria de contabilidad nacional».

Dado que el objetivo de estabilidad presupuestaria se fija en tér-minos de contabilidad nacional y el citado principio de transparenciaexige conocer perfectamente las relaciones existentes entre la conta-bilidad presupuestaria y la contabilidad nacional para poder deter-minar la equivalencia en términos presupuestarios del objetivo de es-tabilidad, parece muy oportuna la publicación en este momento dellibro del profesor Gil Herrera, objeto del presente comentario, en elque se analiza la relación que existe entre la contabilidad nacional yla contabilidad pública, en sus dos vertientes de contabilidad presu-puestaria y contabilidad económico-patrimonial.

En concreto, el objetivo que se propone el autor es poner de ma-nifiesto la conexión existente entre el resultado de la contabilidadpresupuestaria, el resultado económico-patrimonial y el resultado entérminos de contabilidad nacional, lo que consigue mediante la ela-boración de una cuenta de resultados analítica que servirá de enlaceentre las visiones macro y microeconómica.

Destacan en la obra la profusión de referencias doctrinales y lega-les, la cuidadosa elaboración de los cuadros y esquemas que comple-tan cada capítulo, el esfuerzo por sistematizar de una forma didácticalos pasos seguidos en cada análisis hasta obtener la correspondienteconclusión y, en fin, el lenguaje claro y ameno utilizado.


El libro comienza con una Introducción en la que se realizan unasconsideraciones previas sobre el distinto marco conceptual de los dossistemas de contabilidad aludidos, haciendo referencia también a losdistintos organismos competentes en materia de elaboración y nor-malización y destacando el hecho de que el usuario de la informaciónrelativa al estado de las finanzas públicas se encuentre con dos fuen-tes de información: una elaborada desde el punto de vista de la mi-crocontabilidad, que elaboran las entidades pertenecientes al sectorpúblico a título individual y de acuerdo a los principios y normas con-tables que rigen la contabilidad pública, y otra elaborada desde elpunto de vista de la macrocontabilidad, siguiendo las definiciones yreglas contables de la contabilidad nacional.

Como ejemplo de las diferencias en los resultados que se obtienenen uno y otro sistema, se presenta un cuadro (referido al ejercicio1999) en el que se recogen, para cada Comunidad Autónoma, el re-sultado en términos de contabilidad nacional, el resultado presu-puestario por operaciones no financieras y la diferencia entre ambosresultados, destacándose el hecho de que en diez Comunidades Au-tónomas el resultado es menor si se calcula en términos de contabili-dad nacional que si se calcula en términos presupuestarios, y en lassiete restantes sucede lo contrario, es decir, obtienen un mejor resul-tado en términos de macrocontabilidad que de microcontabilidad.

Estas diferencias proceden de los distintos criterios y normas con-tables que constituyen el marco conceptual de los referidos sistemascontables, pudiendo distinguirse las que derivan de su ámbito subje-tivo de aplicación, a cuyo análisis se dedica el capítulo II, «El sectorpúblico», y las que se deben a los criterios y valoración de las opera-ciones en su tratamiento contable (ámbito objetivo), de las que se ocu-pa el capítulo III, «La integración de la contabilidad pública en lacontabilidad nacional».

Previamente, en el capítulo I, «La contabilidad pública y la conta-bilidad nacional», se analizan las características generales de los siste-mas macro-micro contables del sector público con el objeto de esta-blecer la vinculación existente entre ambos.

Se contiene en este capítulo, en primer lugar, un breve análisis dela evolución histórica de la contabilidad nacional y de la contabilidadpública, así como de sus respectivos objetivos.

En segundo lugar, se aborda la regulación legal, ámbito de aplica-ción y rasgos característicos de la macrocontabilidad y de la microcon-tabilidad del sector público. Para ello, en relación con la macroconta-bilidad, se efectúa, de una forma clara y sistemática, un repaso del

Una nota sobre: «La contabilidad pública y la contabilidad nacional... 197

marco conceptual del SEC, describiendo la delimitación de la eco-nomía en sectores y el sistema de cuentas en donde se registran lasoperaciones realizadas por las unidades económicas que componendichos sectores, prestando una atención especial a los esquemas utili-zados por el sistema macrocontable utilizado en España para medirlas operaciones realizadas por el sector de las Administraciones Públi-cas. En relación con la contabilidad pública, el autor considera que noexiste un alto nivel de homogeneización en los datos suministradospor las distintas entidades que deben aplicar los principios contablespúblicos. Se analiza su regulación y el ámbito de aplicación de los dossubsistemas en que se articula (contabilidad presupuestaria y contabi-lidad económico-patrimonial), así como los criterios generales que seutilizan en la elaboración de la información microcontable y la coor-dinación que debe existir entre los dos subsistemas, que se efectúafundamentalmente a través de las cuentas de control presupuestario.

Concluye este capítulo I el profesor Gil exponiendo las interrela-ciones que existen entre ambos sistemas, que se pueden resumir dela siguiente manera:

– Tanto la Ley General Presupuestaria (LGP) a nivel estatal comolas respectivas Leyes de Hacienda de las Comunidades Autónomas anivel autonómico, o las Instrucciones de Contabilidad en el ámbitolocal, establecen en parecidos términos que la contabilidad públicadebe facilitar los datos y demás antecedentes que sean precisos parala confección de las cuentas económicas del sector público.

– La Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) define elobjetivo de estabilidad en términos de contabilidad nacional, peropara determinar el cumplimiento de dicho objetivo en los Presu-puestos Generales del Estado (PGE) es preciso partir del resultadopresupuestario no financiero derivado de la ejecución de dichos pre-supuestos y establecer la equivalencia con la capacidad o necesidadde financiación proyectada. Además, para permitir la verificación delcumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, el principiode transparencia, contenido también en la referida LGEP, exige quelos presupuestos y sus liquidaciones contengan información suficien-te y adecuada.

– El precepto legal que más claramente vincula a ambos sistemases el Reglamento 264/2000 de la Comisión sobre la aplicación delSEC, que establece, en lo relativo a las estadísticas a corto plazo sobrefinanzas públicas, que las fuentes y métodos para la elaboración de estos datos se basarán en información directa disponible a partir defuentes básicas, como la contabilidad pública, o fuentes administrati-


vas, que representen, para cada categoría, un mínimo del 90 porciento del total de la categoría.

– Directamente relacionado con lo anterior, los criterios de recono-cimiento e imputación temporal de las transacciones en ambos sistemasno siempre coinciden. El criterio de devengo, implantado con caráctergeneral en contabilidad nacional, no se utiliza a nivel micro, sobre todoen los presupuestos, lo cual exige, nuevamente, realizar ajustes a la in-formación de base suministrada por la contabilidad pública.

En opinión del autor debería asegurarse la existencia de mecanis-mos que permitan la obtención de las cifras sobre las Administracio-nes Públicas de las cuentas nacionales a partir del sistema de conta-bilidad pública y la debida conciliación entre ambas.

El capítulo II, «El sector público», se divide en tres grandes apar-tados en los que se estudian, respectivamente, la actividad econó-mica pública, las características del sector público y la delimitacióninstitucional de este, constatándose que la descentralización de la ac-tuación de la Administración (algunos autores la denominan «huidadel derecho administrativo») ha producido un gran cambio en la es-tructura del sector público, configurándose como un complejo en-tramado de entidades que se rigen por distinta normativa y que sesometen a distintos regímenes contables.

Contiene este capítulo un interesante estudio sobre el marco ins-titucional del sector público en relación con los documentos que re-gulan su actividad, esto es, el presupuesto y la cuenta general en elámbito microcontable, y las cuentas económicas del sector público enel macrocontable.

En el capítulo III, «La integración de la contabilidad pública en la contabilidad nacional», se procede a analizar el ámbito objetivo dela microcontabilidad y la macrocontabilidad del sector público. Paraello, se analiza el contenido de las cuentas de las AdministracionesPúblicas en contabilidad nacional y en contabilidad pública, teniendoen cuenta que esta última es la principal fuente de información parala elaboración de la primera.

Dado que, como indica el autor en la introducción de este capítu-lo, la contabilidad nacional está diseñada para registrar las transac-ciones que se producen en una economía nacional, su sistema decuentas no contiene una clasificación de ingresos y gastos como tal, yen su lugar se clasifican las operaciones según se trate de bienes y ser-vicios, operaciones de distribución, operaciones con instrumentos fi-nancieros, etc. Por ello, para analizar ambos sistemas contables se ha


adoptado el orden establecido en el marco de la contabilidad nacio-nal, esto es, la sucesión de cuentas del SEC, comenzando por lascuentas corrientes para continuar con las cuentas de acumulación.

Las cuentas económicas del sector público se elaboran, en granmedida, sobre la base de los registros de la microcontabilidad, loscuales se realizan en dos ámbitos: el presupuestario y el económico-patrimonial, en los que los criterios de clasificación y el momento delregistro de las operaciones no coinciden plenamente ni entre ellos nicon los utilizados en contabilidad nacional. Ello conlleva la necesidadde transformar la información elaborada siguiendo los principios ynormas contables que regulan la contabilidad pública (presupuesta-ria y económico-patrimonial) en información elaborada de acuerdocon las reglas de la contabilidad nacional, lo que supone la consi-deración individualizada de las distintas operaciones realizadas. Parallevar a cabo este proceso de transformación de la información conta-ble de un ámbito a otro es preciso considerar los principios de contabi-lidad que rigen para cada uno de los sistemas, por lo que el profesorGil realiza previamente un exhaustivo estudio de los principios con-tables públicos, comparándolos con los que fundamentan la contabi-lidad nacional, concluyendo que, si bien los principios contables deaplicación en contabilidad pública y en contabilidad nacional no sontotalmente coincidentes, tampoco se producen grandes diferencias.Estas van a tener repercusión en el reflejo de la situación patrimonialde las entidades como consecuencia de las divergencias que se pro-ducen en los principios de devengo y precio de adquisición, fun-damentalmente, y en los resultados presupuestarios y económico-patrimoniales como consecuencia de las diferencias derivadas delprincipio de imputación de la transacción.

Tanto en el ámbito macrocontable como microcontable se estable-cen normas precisas de imputación de las operaciones que no siem-pre son coincidentes, por lo que el autor aborda, a continuación, elanálisis de las reglas de imputación de la contabilidad pública y lacontabilidad nacional en el ámbito de las Administraciones Públicas,poniendo de manifiesto las discrepancias observadas en el registro delos gastos e ingresos de este sector, así como su repercusión sobre elresultado calculado en ambos sistemas, incluyendo, a modo de resu-men, dos cuadros de relación entre las rúbricas de contabilidad na-cional y los respectivos capítulos de los presupuestos de gastos e in-gresos a los que se imputan las correspondientes operaciones.

Una vez examinadas las interrelaciones entre los sistemas conta-bles en donde se registran las operaciones realizadas por las Admi-nistraciones Públicas, se recoge en el capítulo IV, «La cuenta de re-


sultados analítica», una interesante y novedosa propuesta para, a par-tir de la información suministrada por la contabilidad pública y lacontabilidad nacional, analizar la actividad económica pública.

Partiendo de la necesidad de disponer de información relevanteque permita conciliar las cifras microcontables con las elaboradas encontabilidad nacional, en relación a la actividad desarrollada por elsector público, el autor propone la elaboración de un estado, la cuen-ta de resultados analítica, que, junto a la contabilidad presupuestaria ya la contabilidad patrimonial, permita obtener información relevan-te en relación a los indicadores más comúnmente utilizados en el aná-lisis de la actividad desarrollada por las entidades que configuran elsector público administrativo y que en su mayoría se obtienen a par-tir de conceptos macroeconómicos, como el ahorro, el consumo pú-blico o la capacidad/necesidad de financiación.

Para la elaboración del referido estado se necesita informaciónque está contenida tanto en la cuenta del resultado económico-patri-monial como en el estado de liquidación del presupuesto, por lo queel profesor Gil realiza primeramente un completo análisis del conte-nido de dicha cuenta y de su relación con el estado de liquidación,que viene precedido de argumentos doctrinales, tanto a favor comoen contra, sobre la necesidad de elaborar o no la cuenta de resulta-dos en las entidades públicas sin ánimo de lucro, desprendiéndose dedichos argumentos que de la información contenida en ella se obtie-ne, al menos, una medida de la equidad intergeneracional, objetivo im-portante que debe satisfacer la información contable pública.

En el análisis de la información contenida en la cuenta del resul-tado económico-patrimonial clasificada según la naturaleza de suscomponentes, tal y como ésta se ha estructurado en el PGCP, se des-taca en el libro el hecho de que, si bien permite a los usuarios exter-nos identificar la estructura de gastos e ingresos de la entidad, la información contenida en dicha cuenta puede encontrar una limita-ción en la propia definición del principio del devengo utilizada parasu elaboración (criterio de devengo modificado), frente al utilizadopara la elaboración de las cuentas públicas en términos de contabili-dad nacional (principio de devengo completo).

Tras otras consideraciones interesantes que hace el autor relativasa diversas formas de ordenar los gastos e ingresos dentro de la cuen-ta del resultado económico-patrimonial, distintas a la que figura en elmodelo del PGCP, como el establecimiento de tramos en el cálculodel resultado y la clasificación funcional o por objetivos, con las quese conseguiría una información más adecuada y útil a efectos de ana-


lizar si la gestión ha sido buena o mala y para poder evaluar cuáleshan sido las prioridades del gasto de la Administración Pública, se llega a la proposición final del trabajo: el desarrollo de un modelo decuenta de resultados analítica que permite analizar la actividad portramos, agregar el gasto en base a la clasificación funcional del mis-mo y evaluar el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria.

La cuenta de resultados analítica se estructura verticalmente y enella se encadenan seis tramos con sus respectivos saldos intermedios,que tienen la finalidad de ofrecer, entre otros, algunos indicadoresútiles de la evolución de magnitudes y agregados normalmente utili-zados en análisis macroeconómico. Por su importancia recogemos acontinuación, de forma resumida, la estructura de la cuenta de re-sultados analítica propuesta por el profesor Gil:

– El primer saldo intermedio está constituido por el valor añadidoneto, calculado como diferencia entre el valor de la producción y losconsumos intermedios, incluido el consumo de capital fijo.

– El segundo tramo incorpora los ingresos más característicos dela actividad económica pública (impuestos y cotizaciones sociales),que, añadidos al resultado anterior, constituyen lo que el profesor de-nomina valor añadido total. Este valor añadido se reparte, en primerainstancia, para remunerar a los factores productivos, que en el casode las Administraciones Públicas están compuestos por los trabajado-res y el capital ajeno, obteniéndose como resultado el excedente fiscal,que representa la viabilidad financiera de la entidad para la presta-ción de servicios.

– El cuarto tramo recoge de forma separada las transferencias corrientes recibidas por parte de la entidad, que, en muchos casos,suponen la fuente principal de financiación de su actividad y que,añadidas al excedente fiscal, constituyen su renta disponible, que reflejalos recursos con los que va a contar la entidad para llevar a cabo su ac-tividad principal, la prestación de servicios y, en su caso, la inversión.

– El quinto tramo muestra la distribución que de la renta dispo-nible realiza la entidad entre dos grandes categorías: las que llevanaparejadas una corriente financiera (transferencias entregadas) y elconsumo final, distinguiendo en este caso las prestaciones de ser-vicios en especie (consumo individual) y la prestación de serviciosque beneficia a la generalidad de los ciudadanos (consumo colectivo).El resultado de detraer de la renta disponible las transferencias corrientes entregadas por la entidad y el consumo final permite ob-tener el ahorro, e indica si la entidad ha sido capaz de financiar los gas-tos corrientes del ejercicio con los ingresos de funcionamiento.


– Finalmente, el último tramo de la cuenta recoge las operacionesde capital, esto es, las operaciones ligadas a la inversión o desinver-sión en activos no financieros (transferencias de capital, tanto recibi-das como entregadas por parte de la entidad, formación bruta decapital y consumo de capital fijo), informando, por tanto, de la utili-zación del ahorro de la entidad. El resultado de añadir al ahorro lasoperaciones anteriores informa sobre la capacidad o necesidad de finan-ciación de la entidad, y constituye el agregado macroeconómico bási-co utilizado como punto de referencia para valorar no sólo si ha sidonecesario acudir al endeudamiento externo para financiar la activi-dad desarrollada, sino si se ha cumplido con el objetivo de estabilidadpresupuestaria.

Advierte el profesor Gil Herrera de que, tras la elaboración de lacuenta de resultados analítica propuesta, el análisis podría quedar in-completo si una vez calculados los distintos resultados no se estable-ciese un mecanismo que permita conciliar estos de manera que se fa-cilite su interpretación, y propone para ello que se elabore un estadoen el que se expliquen las diferencias entre el resultado presupues-tario, el resultado económico-patrimonial y la capacidad o necesidadde financiación del ejercicio. A estos efectos se presenta un esquemaen el que de una forma simple y clara se puede observar la articula-ción de los diferentes resultados, indicándose los principales ajustesque se deben realizar para su conciliación.

Finaliza el libro con un resumen de las conclusiones y considera-ciones finales derivadas de los estudios y análisis realizados en cadauno de los capítulos anteriores.

Así pues, nos encontramos ante un trabajo eminentemente didác-tico en cuanto a la exposición de las relaciones entre la contabilidadnacional y la contabilidad pública, en sus dos vertientes de contabili-dad presupuestaria y económico-patrimonial, y novedoso en cuantoa las propuestas realizadas por el autor en orden a la articulación delos dos sistemas contables a través de un modelo de cuenta analíticaque permite, desde la información elaborada por las entidades pú-blicas, analizar su actuación bajo la óptica de la macroeconomía, sir-viendo como enlace entre la información elaborada por los sistemasmicro-macro contables públicos.

Es de destacar también el hecho de que las conclusiones derivadasde algunos de los análisis realizados en la obra coincidan en gran me-dida con las puestas de manifiesto en las Mociones recientementeaprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas sobre «los procedi-mientos de formación, alcance y contenido de la Cuenta General del Estado y


las posibilidades de su consolidación, considerando su viabilidad práctica»(BOE de 16/2/2006) y sobre «la aplicación de principios y normas contablesuniformes en el sector público» (BOE de 16/7/2007).

Dicho cuanto antecede, hay que considerar que algunos de los te-mas tratados en el libro están en un continuo proceso de reforma yadaptación. Así, después de la elaboración del libro se han producidolos siguientes hechos: se ha modificado recientemente la normativa bá-sica relativa a la estabilidad presupuestaria (Ley 15/2006 y Ley Orgá-nica 3/2006); la estructura del sector público administrativo se ha vis-to afectada por la aprobación de la Ley de Agencias Estatales para lamejora de los servicios públicos (Ley 28/2006); la clasificación funcio-nal del gasto, vigente hasta el ejercicio 2004, ha sido sustituida por una nueva clasificación presupuestaria por programas de gasto, la cualse vincula a las políticas públicas de gasto que delimitan las distintasáreas de actuación del Presupuesto, y, en fin, en el Informe Económi-co Financiero, que acompaña a los PGE, se recogen cada vez un ma-yor número de ajustes que son necesarios para obtener el superávit odéficit en términos de contabilidad nacional a partir del resultado pre-supuestario por operaciones no financieras. Por ello, aun cuando es-tos hechos no afectan sustancialmente a las conclusiones que se ponende manifiesto en el libro ni a la naturaleza de las relaciones entre losdos sistemas contables que se explican en el mismo, sería deseable que,dado el interés que tiene para los estudiosos de los temas contables yeconómicos, se actualizase el texto para futuras ediciones.


LEGISLACIÓNY JURISPRUDENCIALEGISLACIÓNY JURISPRUDENCIA

INTRODUCCIÓN

Siguiendo similar metodología a la de los números anteriores,ofrecemos en esta sección al lector interesado en ello una informaciónde carácter general sobre la legislación y la jurisprudencia más rele-vante producida en el primer cuatrimestre del año, en relación conlas materias que directa o indirectamente afectan a la actividad eco-nómico-financiera del sector público, así como sobre las fiscalizacio-nes aprobadas por el Pleno del Tribunal.

En la primera parte, «Legislación y otros aspectos», constan, siste-máticamente ordenadas, Leyes del Estado y autonómicas, Decretos uÓrdenes ministeriales y demás Resoluciones. La información que seproporciona consiste en el enunciado de la disposición y en la refe-rencia del periódico oficial donde se publica para facilitar su consulta.

La segunda parte, «Jurisprudencia», recoge, principalmente, lasresoluciones dictadas por la Sala de Justicia de la Sección de Enjui-ciamiento del Tribunal, figurando una breve descripción de su fun-damentación jurídica. También se hace mención, cuando procede, delas sentencias y autos pronunciados por el Tribunal Constitucional yel Tribunal Supremo en materias que afecten al Tribunal de Cuentas.

Primer cuatrimestre del año 2007

Javier Medina GuijarroJosé Antonio Pajares Giménez

207

La tercera parte refleja las «Fiscalizaciones» del Tribunal de Cuen-tas, incluyendo, en su caso, la resolución aprobada por la ComisiónMixta en relación con el resultado fiscalizador que se trate, con el Bo-letín Oficial de su publicación.

1. LEGISLACIÓN Y OTROS ASPECTOS

1.1. Leyes estatales

■ LEY ORGÁNICA 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Es-tatuto de Autonomía de las Illes Balears (BOE nº 52, de 1 de marzode 2007).

■ CORRECCIÓN DE ERRORES de la Ley 42/2006, de 28 de di-ciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007(BOE nº 52, de 1 de marzo de 2007).

■ LEY ORGÁNICA 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdadefectiva de mujeres y hombres (BOE nº 71, de 23 de marzo de 2007).

■ LEY 4/2007, de 3 de abril, de transparencia de las relaciones fi-nancieras entre las Administraciones Públicas y las empresas públicas,y de transparencia financiera de determinadas empresas (BOE nº 81,de 4 de abril de 2007).

■ LEY ORGÁNICA 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifi-ca la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades(BOE nº 89, de 13 de abril de 2007).

■ LEY ORGÁNICA 5/2007, de 20 de abril, de Reforma del Esta-tuto de Autonomía de Aragón (BOE nº 97, de 23 de abril).

■ LEY 6/2007, de 12 de abril, de reforma de la Ley 24/1988, de28 de julio, del Mercado de Valores, para la modificación del régimende las ofertas públicas de adquisición y de la transparencia de los emi-sores (BOE nº 89, de 13 de abril de 2007).

■ LEY 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del EmpleadoPúblico (BOE nº 89, de 13 de abril de 2007).

1.2. Leyes autonómicas

1.2.1. Comunidad Autónoma de Aragón

■ LEY 18/2006, de 29 de diciembre, de Presupuestos de la Co-munidad Autónoma de Aragón, para el ejercicio 2007 (BOE nº 51, de28 de febrero de 2007).


1.2.2. Comunidad Autónoma del Principado de Asturias

■ LEY 10/2006, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generalespara 2007 (BOE nº 65, de 16 de marzo de 2007).

■ LEY 11/2006, de 27 de diciembre, de medidas presupuestarias,administrativas y tributarias de acompañamiento a los PresupuestosGenerales para 2007 (BOE nº 65, de 16 de marzo de 2007).

1.2.3. Comunidad Autónoma de Canarias

■ LEY 12/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generalesde la Comunidad Autónoma de Canarias para 2007 (BOE nº 50, de27 de febrero de 2007).

■ LEY 3/2007, de 9 de febrero, de modificación de la disposiciónderogatoria de la Ley 11/2006, de 11 de diciembre, de la HaciendaPública canaria (BOE nº 62, de 13 de marzo de 2007).

1.2.4. Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha

■ LEY 4/2006, de 19 de octubre, por la que se modifica la Ley3/1988, de 13 de diciembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (BOE nº 17, de19 de enero de 2007).

■ LEY 6/2006, de 20 de diciembre, de Presupuestos Generales dela Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para el año 2007(BOE nº 87, de 11 de abril de 2007).

■ LEY 9/2006, de 21 de diciembre, de modificación del texto re-fundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha en materia desubvenciones (BOE nº 89, de 13 de abril de 2007).

■ LEY 10/2006, de 21 de diciembre, por la que se modifica la Ley17/2005, de 29 de diciembre, de medidas en materia de tributos ce-didos (BOE nº 89, de 13 de abril de 2007).

1.2.5. Comunidad Autónoma de Castilla y León

■ LEY 15/2006, de 28 de diciembre, de medidas financieras (BOEnº 36, de 10 de febrero de 2007).

■ LEY 1/2007, de 17 de enero, por la que se regula la prestacióncanaria de inserción (BOE nº 50, de 27 de febrero de 2007).

Primer cuatrimestre del año 2007 209

1.2.6. Comunidad Autónoma de Galicia

■ LEY 14/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales dela Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2007 (BOE nº 32, de 6 de febrero de 2007)

1.2.7. Comunidad Autónoma de las Illes Balears

■ LEY 24/2006, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generalesde la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para el año 2007(BOE nº 53, de 2 de marzo de 2007).

■ LEY 25/2006, de 27 de diciembre, de medidas tributarias y ad-ministrativas (BOE nº 53, de 2 de marzo de 2007).

■ CORRECCIÓN DE ERRORES de la Ley Orgánica 1/2007, de28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Ba-lears (BOE nº 77, de 30 de marzo de 2007).

■ LEY 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la Co-munidad Autónoma de las Illes Balears (BOE nº 101, de 27 de abrilde 2007).

1.2.8. Comunidad Autónoma de las Islas Canarias

■ CORRECCIÓN DE ERRORES de la Ley 12/2006, de 28 de di-ciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma deCanarias para 2007 (BOE nº 89, de 13 de abril de 2007).

1.2.9. Comunidad Autónoma de La Rioja

■ LEY 10/2006, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales dela Comunidad Autónoma de La Rioja para el año 2007 (BOE nº 20,de 23 de enero de 2007).

■ LEY 11/2006, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y admi-nistrativas para el año 2007 (BOE nº 21, de 24 de enero de 2007).

■ LEY 1/2007, de 12 de febrero, de Fundaciones de la Comuni-dad Autónoma de La Rioja (BOE nº 59, de 9 de marzo de 2007).

■ CORRECCIÓN DE ERRORES de la Ley 10/2006, de 27 de di-ciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma deLa Rioja para el año 2007 (BOE nº 59, de 9 de marzo de 2007).


1.2.10. Comunidad Foral de Navarra

■ LEY FORAL 17/2006, de 27 de diciembre, de PresupuestosGenerales de Navarra para el ejercicio del año 2007 (BOE nº 28, de1 de febrero de 2007).

1.2.11. Comunidad Valenciana

■ LEY 10/2006, de 26 de diciembre, de medidas fiscales, de ges-tión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat(BOE nº 20, de 23 de enero de 2007).

■ LEY 11/2006, de 27 de diciembre, de Presupuestos de la Ge-neralitat para el ejercicio 2007 (BOE nº 21, de 24 de enero de 2007).

■ CORRECCIÓN DE ERRORES de la Ley 11/2006, de 27 de di-ciembre de Presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2007(BOE nº 102, de 28 de abril de 2007).

1.3. Reales Decretos

■ REAL DECRETO 3/2007, de 12 de enero, por el que se modi-fica el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, aprobado por el Real Decreto 997/2003, de 25 de julio (BOE nº 12, de 13 de enerode 2007).

■ REAL DECRETO 439/2007, de 30 de marzo, por el que seaprueba el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las PersonasFísicas y se modifica el Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones,aprobado por Real Decreto 304/2004, de 20 de febrero (BOE nº 78,de 31 de marzo de 2007).

■ REAL DECRETO 441/2007, de 3 de abril, por el que se aprue-ban las normas reguladoras de la concesión directa de subvencio-nes a entidades y organizaciones que realizan actuaciones de atenciónhumanitaria a personas inmigrantes (BOE nº 94, de 19 de abril de 2007).

1.4. Órdenes ministeriales

■ ORDEN EHA/468/2007, de 22 de febrero, por la que se esta-blecen las condiciones generales y el procedimiento para la presenta-ción telemática de la liquidación de los presupuestos de las EntidadesLocales y de la información adicional requerida para la aplicaciónefectiva del principio de transparencia en el ámbito de la estabilidadpresupuestaria (BOE nº 56, de 6 de marzo de 2007).


■ ORDEN EHA/488/2007, de 5 de marzo, por la que se dictan lasnormas para la elaboración del escenario presupuestario 2008-2010(BOE nº 57, de 7 de marzo de 2007).

■ ORDEN EHA/875/2007, de 29 de marzo, por la que se deter-mina el contenido y especificaciones técnicas de la información a su-ministrar a la Base de Datos Nacional de Subvenciones regulada enel Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General deSubvenciones (BOE nº 83, de 6 de abril de 2007).

■ ORDEN EHA/1021/2007, de 13 de abril, por la que se dictanlas normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Es-tado para 2008 (BOE nº 94, de 19 de abril de 2007).

1.5. Acuerdos y Resoluciones

■ RESOLUCIÓN de 29 de diciembre de 2006, de la Secretaríade Estado de la Seguridad Social, por la que se establecen los criteriosa seguir para la incorporación de las Mutuas de Accidentes de Tra-bajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social al Sistemade Información Contable de la Seguridad Social (BOE nº 12, de 13 deenero de 2007)

■ ACUERDO INTERNACIONAL. Instrumento de ratificacióndel Tratado entre el Reino de Bélgica, la República Checa, el Reinode Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República de Es-tonia, la República Helénica, el Reino de España, la República Fran-cesa, Irlanda, la República Italiana, la República de Chipre, la Repú-blica de Letonia, la República de Lituania, el Gran Ducado deLuxemburgo, la República de Hungría, la República de Malta, el Rei-no de los Países Bajos, la República de Austria, la República de Polo-nia, la República Portuguesa, la República de Eslovenia, la RepúblicaEslovaca, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y el ReinoUnido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (Estados miembros de la Unión Europea) y la República de Bulgaria y Rumanía relativo a laadhesión de la República de Bulgaria y de Rumanía a la Unión Eu-ropea, hecho en Luxemburgo el 25 de abril de 2005 (BOE nº 17, de19 de enero de 2007)

■ RESOLUCIÓN de 30 de marzo de 2007, de la Presidencia delTribunal de Cuentas, por la que se hace público el Acuerdo del Ple-no, de 29 de marzo de 2007, que aprueba la Instrucción relativa a lafiscalización de las contabilidades electorales de las elecciones que se van a celebrar el 27 de mayo de 2007 (BOE nº 90, de 14 de abrilde 2007).


■ RESOLUCIÓN de 30 de marzo de 2007, de la Presidencia delTribunal de Cuentas, por la que se hace público el Acuerdo del Ple-no, de 29 de marzo de 2007, que aprueba la Instrucción que regulael formato de la Cuenta General de las Entidades Locales en soporteinformático y el procedimiento telemático para la rendición de cuen-tas (BOE nº 90, de 14 de abril de 2007).

■ RESOLUCIÓN de 30 de marzo de 2007, de la Presidencia delTribunal de Cuentas, por la que se hace público el acuerdo de la Co-misión de Gobierno, de 29 de marzo de 2007, sobre creación del Re-gistro Telemático del Tribunal de Cuentas (BOE nº 90, de 14 de abril de 2007).

2. JURISPRUDENCIA TRIBUNAL DE CUENTAS. SALA DE JUSTICIA

2.1. Sentencias y resúmenes doctrinales

■ SENTENCIA 1/07, de 16 de enero. Recurso de apelación nº 50/04.Procedimiento de reintegro nº 218/98. Ramo de Entidades Locales,Murcia. Ponente: Excma. Sra. Dña. Ana María Pérez Tórtola.

Analiza la Sala de Justicia la validez del ejercicio de la acción con-table al haberse efectuado sin el preceptivo acuerdo del Pleno de laCorporación, afirmando que el alegado defecto formal está subsana-do en cuanto consta en las actuaciones la voluntad clara de la Corpo-ración Municipal de ejercer las acciones contables que procedieranen defensa de sus intereses legítimos, manifestada en un Acuerdo delPleno y de la Comisión de Gobierno, sin que pueda olvidarse el prin-cipio general de admisibilidad de la demanda, establecido en el ar-tículo 403 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Continúa analizando el concepto constitucional de indefensiónque no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una activi-dad probatoria ilimitada, sino que atribuye solo el derecho a la re-cepción y práctica de las que sean pertinentes, siendo necesario quela prueba se solicite en tiempo y forma, correspondiendo a los Juecesy Tribunales el examen sobre la legalidad y pertinencia de las mis-mas, y por último es necesario que la falta de actividad probatoria sehaya traducido en una efectiva indefensión del recurrente, que ha deser material y no meramente formal.

Por otro lado, analiza la Sala la prescripción, afirmando que la ac-ción para exigir la responsabilidad contable nace cuando, como con-secuencia del incumplimiento por parte del gestor de los fondos pú-blicos de las obligaciones que le incumben, se ocasiona un daño real


y efectivo en los caudales públicos cuya gestión tiene encomendada.Si la conducta antijurídica que da lugar al daño se conoce como con-secuencia del posterior examen de las cuentas y de la gestión que se ha llevado a cabo, es en el momento en el que se ha producido eldaño cuando nace la acción para exigir el resarcimiento.

Sigue analizando la naturaleza del recurso de apelación que per-mite entrar a valorar las pruebas practicadas en la instancia y corre-gir la ponderación llevada a cabo por el Juez a quo, y continúa afir-mando que, en el ámbito contable, es de aplicación el principio civilde carga de la prueba, correspondiendo a los demandantes probarque se ha producido un descubierto en las arcas municipales comoconsecuencia de la injustificada salida de efectivo de la que deriva.

Por último, la Sala analiza los elementos que deben concurrir para que pueda declararse la existencia de responsabilidad contable,entre ellos el haber actuado con dolo o culpa grave, afirmando queen el ámbito contable hay que partir de que la diligencia exigible algestor de fondos públicos es, al menos, la que correspondería a buenpadre de familia a la que se refiere el artículo 1.104, apartado segun-do, del Código Civil, si bien debe tenerse en cuenta que la obligaciónde rendición de cuentas que incumbe a todo gestor de fondos públi-cos deriva de una relación jurídica de gestión de fondos ajenos, cuyatitularidad corresponde a una Administración Pública, por lo quedebe exigirse una especial diligencia en el cumplimiento de las obli-gaciones de custodia, justificación y rendición de cuentas, en cuantosu incumplimiento da lugar a una conducta, generadora de daños yperjuicios, que puede considerarse socialmente reprobable.

■ SENTENCIA 2/07, de 14 de marzo. Recurso de apelación nº 48/06.Procedimiento de reintegro nº 31/05. Ramo de Entidades Locales,Huelva. Ponente: Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza del recurso de apelación,que, como recurso ordinario, permite un novum indicium, por lo quese pueden valorar las pruebas practicadas en primera instancia y corregir o no la ponderación llevada a cabo por el juez a quo al otor-gar este recurso plenas facultades al Tribunal de Apelación para re-solver cuantas cuestiones se le planteen, sean de hecho o de derecho.Ahora bien, frente al juicio de apreciación de la prueba que la sen-tencia de instancia contenga, no pueden prevalecer meras alegacio-nes de parte, sino que será necesario desvirtuar los hechos declaradosprobados con medios que acrediten la inexactitud de los mismos y laveracidad de los alegados de contrario.


Continúa afirmando que en el ámbito de la jurisdicción contable,cuyo contenido es el de una responsabilidad patrimonial y no sancio-nadora, es de aplicación el principio civil de la carga de la prueba, quedetermina que corresponde al actor la carga de probar la certeza delos hechos de los que ordinariamente se desprendan, e incumbe aldemandado la carga de probar los hechos que, conforme a las nor-mas que le sean aplicables, impidan, extingan o enerven la eficacia ju-rídica de los hechos alegados como ciertos por la parte contraria.

Examina la Sala la existencia del daño producido a los caudalespúblicos, y el hecho de haberse prestado los servicios no puede fun-damentar la inexistencia de perjuicio a los fondos públicos, pues sidichos servicios no son necesarios o no se ha justificado razonable-mente que deban prestarse, originan un daño a los fondos públicoscuando se retribuyen, por lo que no tiene sentido hablar de enrique-cimiento injusto por parte de la Administración.

Sigue afirmando que el concepto amplio de alcance incluye nosolo los supuestos descritos en el artículo 72 de la Ley 7/88, de Fun-cionamiento, sino otros que están regulados en el actual artículo 177,apartado 1, de la Ley General Presupuestaria, como comprometergastos y ordenar pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con in-fracción de lo dispuesto legalmente y realizar pagos indebidos, encuanto exista una salida de efectivo de las arcas públicas sin causa y,por tanto, carente de justificación.

Por último, examina la Sala la concurrencia de la culpa o negli-gencia grave, afirmando que es negligente quien no prevé debiendohacerlo, lo que lleva a no evitar el daño, o previendo no ha tomadolas medidas necesarias para evitar el evento; igualmente, si el resulta-do dañoso fue conscientemente querido, con el propósito cierto deproducirlo, se estaría ante una actuación dolosa.

■ SENTENCIA 3/07, de 14 de marzo. Recurso de apelación nº 4/07.Procedimiento de reintegro por alcance nº 111/03. Ramo de Entida-des Locales, Salamanca. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Gui-jarro.

Analiza la Sala de Justicia el requisito de contar con un informe ju-rídico previo que avale el ejercicio de la demanda como inexcusableen el ámbito de los procedimientos de responsabilidad contable, afir-mando que dicho dictamen se otorgó tácitamente, puesto que du-rante la sesión plenaria del Ayuntamiento no hubo oposición a que sedelegasen en el Alcalde las atribuciones para que ejercitase las accio-nes judiciales pertinentes.


Continúa afirmando que los procedimientos tramitados en esta ju-risdicción presentan algunas particularidades respecto a los seguidosante la jurisdicción ordinaria, ya que antes de la interposición de lademanda tiene lugar la tramitación de las actuaciones previas, trans-curridas las mismas, para el caso de no apreciarse motivos para in-coar el proceso contable, se da audiencia a las partes para que se pro-nuncien respecto de la posible incoación; por el contrario, el trasladoa las partes legitimadas activas para interponer la demanda se dacuando se aprecian indicios suficientes de responsabilidad contable,resultando así protegido el interés público contrario al inicio de unprocedimiento jurisdiccional de forma irreflexiva.

Sigue analizando la Sala la naturaleza del recurso de apelación,que es un recurso ordinario que permite al Tribunal de Apelación laposibilidad de aplicar e interpretar normas jurídicas con un criteriodiferenciado, tanto de las partes como del órgano juzgador de ins-tancia, y la de resolver confirmando, corrigiendo, enmendando orevocando lo decidido y recurrido, e incluso decidir lo mismo confundamentación diferente, aunque siempre dentro del respeto alprincipio de congruencia y dentro del límite de las pretensiones delas partes. Sobre esta base, que permite un novum iudicium puede laSala valorar las pruebas practicadas en instancia y corregir la valora-ción hecha por el Juez a quo; sin embargo, el momento estrictamenteprobatorio forma parte de la primera fase del proceso; por ello, fren-te al juicio valorativo que la resolución impugnada contenga, no pue-den oponerse sin más meras alegaciones de parte, máxime si solo sebasan en simples apreciaciones subjetivas carentes de soportes docu-mentales probatorios racionales y fehacientes.

Por último, señala la Sala que no tiene cabida en los procedimien-tos de responsabilidad contable el principio de presunción de ino-cencia. Este principio es específico del derecho sancionador, y en elenjuiciamiento contable se sustituye por el principio de la carga de laprueba, propio del derecho de obligaciones, en cuyo contexto se si-túan las pretensiones resarcitorias que se dirimen en la jurisdiccióncontable. El principio de carga de la prueba se resume en que corres-ponde la prueba de las obligaciones a quien reclama su cumplimien-to, quien ejerce la acción indemnizatoria debe demostrar que la per-sona de quien se pretende su declaración como responsable estáencargado de la gestión de los fondos públicos y que estos fondos hanresultado menoscabados.

■ SENTENCIA 4/07, de 23 de abril. Recurso de apelación nº 81/05.Procedimiento de reintegro nº 36/02. Ramo de Entidades Locales,Ciudad Real. Ponente: Excma. Sra. Dña. Ana María Pérez Tórtola.


Analiza la Sala de Justicia la naturaleza del recurso de apelación,que por ser un recurso ordinario, según ha señalado el Tribunal Cons-titucional, permite al Tribunal de Apelación la posibilidad de aplicar einterpretar normas jurídicas con un criterio diferenciado, tanto de laspartes como del órgano juzgador de instancia, y la de resolver confir-mando, corrigiendo, enmendando o revocando lo decidido y recurri-do, e incluso decidir lo mismo con fundamentación diferente, aunquesiempre dentro del respeto al principio de congruencia y dentro dellímite de las pretensiones de las partes; por ello, el recurso de apela-ción permite un novum iudicium, pudiendo la Sala valorar las pruebaspracticadas en la instancia y corregir la ponderación llevada a cabo porel Juez a quo, dado que el recurso de apelación otorga plenas faculta-des al Tribunal de Apelación para resolver cuantas cuestiones se leplanteen, sean de hecho o de derecho. Sin embargo, la fijación de loshechos y la valoración de los medios de prueba es competencia del juezde instancia, de forma que frente al juicio de apreciación de la pruebaque la sentencia de instancia contenga no pueden prevalecer merasalegaciones de parte, sino que será necesario desvirtuar los hechos de-clarados probados con medios que acrediten la inexactitud de los mis-mos y la veracidad de los alegados en contrario.

Entrando en las cuestiones de fondo afirma la Sala que la aplica-ción del principio de presunción de inocencia no tiene cabida en elámbito contable al tratarse de un principio específico del derechosancionador que en el enjuiciamiento contable se ve sustituido por elprincipio de carga de la prueba. El referido principio civil lleva con-sigo que al demandante corresponde probar que se ha producido undescubierto en las arcas municipales como consecuencia de la actua-ción ilegal y culpable del demandado.

Continúa analizando la Sala el concepto de alcance, afirmandoque es indiferente, al efecto de imputar responsabilidad contable poralcance, que el descubierto obedezca a la simple ausencia de nume-rario o a la falta de justificación de ese numerario por falta de sopor-tes documentales. El alcance nace de un descubierto injustificado quesurge de una cuenta, en sentido amplio, que deben rendir quienestengan a su cargo el manejo de caudales públicos, y la obligación queincumbe a todo gestor de fondos públicos de rendir cuentas de sugestión no puede entenderse cumplida con la justificación formal delos pagos realizados, sino que debe explicar con la imprescindible ac-tividad probatoria el destino o inversión dado a los fondos públicoscuya gestión tiene encomendada.

Por último, afirma que para que exista responsabilidad contable esnecesario que, además del daño efectivo en los caudales públicos y el ilí-


cito contable, concurran todos los demás elementos, entre ellos que eldemandado estuviera encargado de la gestión de los caudales públicosmenoscabados, afirmando que las deficiencias organizativas, lejos de seruna causa de exoneración de la obligación del gestor de los fondos pú-blicos de gestionarlos con la diligencia debida, refuerza su deber de di-ligencia, en cuanto siendo consciente de tal actuación debiera haber ex-tremado su cuidado para evitar el resultado dañoso, dado que el riesgoera previsible, debido, precisamente, a la deficiente organización.

■ SENTENCIA 5/07, de 24 de abril. Recurso de apelación nº 74/05.Procedimiento de reintegro nº 74/03. Ramo de Administración delEstado, Murcia. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio de la Rosa Alemany.

Analiza la Sala de Justicia el ámbito subjetivo de la responsabilidadcontable que se extiende a quienes recauden, intervengan, adminis-tren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públi-cos, aludiendo que la función jurisdiccional contable tiene atribuidoel conocimiento de las pretensiones que se deduzcan contra quienestengan a su cargo el manejo de dichos caudales o efectos, debiéndo-se incluir entre los mismos tanto a los funcionarios públicos como aquienes no ostenten tal condición, sean o no cuentadantes, resultan-do indiferente para la exigencia de responsabilidad contable que elgestor cuente con un nombramiento formal que le habilite para el de-sarrollo de su función sobre los caudales o efectos públicos a su cargoo que ejerza dicha función por delegación de hecho o de derecho, omediante una simple adjudicación de facto.

Por otro lado, establece la Sala la diferencia entre una obligación so-lidaria y una responsabilidad solidaria nacida de una obligación cum-plida; la solidaridad de la responsabilidad contable declarada no signi-fica, necesariamente, que esa responsabilidad solidaria nazca de unaobligación, asimismo, solidaria. En el ámbito de la responsabilidad con-table no existe solidaridad en cuanto a la obligación rendir cuentas. Di-cha obligación es de carácter personalísimo, por cuanto que es cadacuentadante quien debe responder acerca de los fondos públicos en-comendados, y así, para el supuesto de ser varios los responsables di-rectos, existirá una responsabilidad declarada solidaria ex lege, que noderiva de una obligación solidaria, sino personal, como es la obligaciónde rendir cuentas, siendo precisamente la sentencia el título en cuyavirtud es exigible la responsabilidad contable en forma solidaria.

■ SENTENCIA 6/07, de 24 de abril. Recurso de apelación nº 38/06.Procedimiento de reintegro nº 76/04. Ramo de Entidades Locales,Navarra. Ponente: Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz.


Analiza la Sala de Justicia la naturaleza del recurso de apelación,que por ser un recurso ordinario, según tiene declarado el TribunalConstitucional en múltiples resoluciones, permite al Tribunal de Ape-lación la posibilidad de interpretar y aplicar las normas jurídicas conun criterio diferenciado, tanto de las partes como del órgano juzga-dor de instancia, y la de resolver conformando, corrigiendo, enmen-dando o revocando lo decidido y recurrido, e incluso decidir lo mis-mo con fundamentación jurídica diferente, aunque siempre dentrodel respeto al principio de congruencia y dentro del límite de las pre-tensiones de las partes. Por tanto, sobre la base de la naturaleza delrecurso de apelación que permite un novum iudicium, puede la Sala deApelación valorar las pruebas practicadas en la instancia y corregir laponderación llevada a cabo por el Juez a quo, dado que dicho recur-so otorga plenas facultades al Tribunal de Apelación para resolvercuantas cuestiones se le planteen, sean de hecho o de derecho. Aho-ra bien, frente al juicio de apreciación de la prueba que la sentenciade instancia contenga, no pueden prevalecer meras alegaciones departe, sino que será preciso desvituar los hechos declarados probadospor medios que acrediten la inexactitud de los mismos y la veracidadde los alegados en contrario.

Sigue afirmando la Sala que cualquier empleado público, sea fun-cionario, laboral o contratado administrativo, encargado de la gestiónde fondos públicos, con nombramiento o sin él, con delegación ex-presa o incluso de hecho, puede ser considerado responsable conta-ble si al rendir cuentas de su gestión de fondos se le detecta algún sal-do deudor injustificado del que debe responder por una actuacióndolosa o negligente grave, sin que la existencia de ciertos defectos en el nombramiento o la falta de preparación del empleado públicopuedan exonerar de la posible responsabilidad contable, máximecuando los servicios se hubieran prestado sin reserva y se hubieranpercibido las retribuciones del nuevo puesto. Este criterio amplio ex-cluiría, no obstante, aquellos casos relativos a empleados que no ma-nejen, utilicen o administren fondos municipales y aquellos otrosque, aunque los manejen, no hubieren contado en ningún comentocon la correspondiente autorización, mandato o delegación, aunquefuese de hecho, de la superioridad, pues, en estos casos, existiría unaposible responsabilidad penal y civil, pero no contable.

Por otro lado, analiza la compatibilidad de la jurisdicción contablerespecto de unos mismos hechos con la actuación de la jurisdicciónpenal; en este caso concreto, la jurisdicción penal y contable no estánconociendo de unos mismos hechos; la jurisdicción contable conocede una pretensión de responsabilidad contable que se ha deducido


contra la Secretaria Interventora por el menoscabo originado en losfondos municipales a causa de una conducta gravemente negligentey, especialmente, en la inobservancia de la diligencia debida en la cus-todia de unos talonarios de cheques, mientras que la jurisdicción pe-nal está conociendo de unos hechos presuntamente generadores deresponsabilidad penal consistentes en la sustracción de diversos talo-nes bancarios, la suplantación de las firmas de las personas autoriza-das para librarlos y la apropiación de los fondos municipales de for-ma fraudulenta por parte de la asesora económica, prevaliéndose dela falta de control de la Secretaria Interventora; se trata, pues, de res-ponsabilidades jurídicas de diferente naturaleza, exigidas a sujetosdistintos por hechos diferentes, cuyo único nexo es el menoscaboproducido en los fondos de la Corporación Municipal afectada.

Por último, afirma la Sala que si la responsabilidad civil derivadade la sentencia penal se hiciera efectiva, se produciría una duplicidadsi la responsabilidad contable hubiera sido declarada en la jurisdic-ción contable, o al menos un exceso de resarcimiento, que determi-naría un enriquecimiento injusto por la Administración perjudicada,lo cual sería contrario a derecho; por ello, la persona declarada res-ponsable contable podría ejercer, en calidad de tercero perjudicadopor el delito, la correspondiente acción civil en el proceso penal.

■ SENTENCIA 7/07, de 25 de abril. Recurso de apelación nº 37/06.Procedimiento de reintegro nº 30/04. Ramo de Entidades Locales,Asturias. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.

Analiza la Sala de Justicia la excepción de falta de legitimación pa-siva alegada, afirmando que el ámbito subjetivo de los posibles res-ponsables contables se define en el artículo 2 de la Ley Orgánica, con-forme al cual corresponde al Tribunal de Cuentas el enjuiciamientode la responsabilidad contable en que incurran aquellos que tengana su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. La responsabili-dad contable esta siempre vinculada al manejo de fondos, bienes ocaudales públicos en cuanto surge de las cuentas que, en sentido am-plio, deben rendir quienes los manejan o administren. La condiciónde cuentadante ante la jurisdicción contable la ostentan quienes, portener encomendada bajo cualquier título de recaudación, interven-ción, administración, custodia, manejo o utilización de bienes, cauda-les o efectos públicos, tienen por ello la obligación de rendir cuentasdel destino dado a los bienes, caudales o efectos públicos que les fue-ron encomendados.

Sigue analizando la Sala la diferencia del concepto de cuentadan-te ante la jurisdicción contable con el mismo concepto que la legisla-


ción prevé a efectos contables. Tanto la legislación del Tribunal deCuentas como la presupuestaria coinciden en señalar como cuenta-dantes a quienes tienen la obligación de presentar formalmente la in-formación contable de los organismos o entidades que representen,siendo responsables de la veracidad de dicha información y de su ren-dición en tiempo y forma, pero también la responsabilidad de sumi-nistrar información veraz, en que se concreta la rendición de cuentas,es independiente de la responsabilidad contable en la que incurranquienes adoptaron las resoluciones o realizaron los actos reflejados endichas cuentas. La responsabilidad contable alcanza a los cuentadan-tes, sean o no gestores públicos.

Por último, afirma la Sala que el concepto de cuentadante ante lajurisdicción contable es más específico que el genérico de autoridad,funcionario, empleado o contratado al servicio de una entidad públi-ca, cualquiera que sea esta su naturaleza. Lo relevante, a efectos deapreciar la legitimación pasiva ante la jurisdicción contable, es la con-dición de cuentadante al que le corresponde la obligación de rendircuentas de los fondos públicos al mismo encomendados, siendo indi-ferente que exista un nombramiento como titular para el ejercicio dedichas funciones, realizado por autoridad competente, como si no, sien este último caso se dan los supuestos de delegación de derecho ode hecho, es decir, incluso con la adjudicación de facto de la función.

2.2. Autos y resúmenes doctrinales

■ AUTO de 12 de enero de 2007. Recurso de apelación nº 30/06.Procedimiento de reintegro nº 52/03. Ramo de Entidades Locales,Málaga. Ponente: Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza y finalidad del recurso deapelación, que es de carácter revisor y no renovador, de forma que laprueba en segunda instancia está limitada a la alegación de hechosnuevos, al supuesto de pruebas propuestas en primera instancia noadmitidas por considerarlas el juez ad quem erróneamente imperti-nentes o a pruebas admitidas que no llegaron a practicarse por cau-sa no imputable a la parte proponente. Como ha señalado el Tribu-nal Constitucional, la prueba en la segunda instancia tiene carácterexcepcional y limitado, ya que se trata, en primer lugar, de casos ta-sados, pues el momento estrictamente probatorio pertenece a la pri-mera fase del proceso, y en segundo lugar se deja al Tribunal la libredecisión sobre su procedencia.

■ AUTO de 9 de febrero de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88, nº 36/06. Actuaciones previas nº 62/06. Ramo de EntidadesLocales. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.


Analiza la Sala de Justicia la naturaleza y finalidad del recurso quecalifica de especial y sumario por razón de su materia. En esta vía derecurso, la Ley ofrece a los intervinientes en las actuaciones previasun medio de revisión de cuantas resoluciones puedan minorar susposibilidades de defensa. La materia del recurso no puede ser otraque la estrictamente establecida en la Ley: que no se accediera a com-pletar las diligencias con los extremos que los comparecidos señaleno que se cause indefensión. Su finalidad no es conocer el fondo delasunto sometido a enjuiciamiento contable, sino únicamente garanti-zar en la fase de instrucción contable la efectividad del derecho a de-fensa consagrado en el artículo 24 de la Constitución.

Por último, analiza la Sala la naturaleza de las actuaciones previasa la exigencia de responsabilidad contable, que tiene carácter prepa-ratorio del ulterior proceso jurisdiccional, por lo que tienen por ob-jeto la práctica de las diligencias precisas para concretar los hechos ylos presuntos responsables, así como, en su caso, cuantificar de ma-nera previa y provisional el perjuicio ocasionado en los caudales pú-blicos, procediendo, seguidamente, a adoptar las medidas cautelaresde aseguramiento que sean necesarias para garantizar los derechosde la Hacienda Pública. No constituyen un juicio contradictorio y suúnica finalidad es que el Delegado Instructor despliegue las diligen-cias de averiguaciones que sean suficientes para llegar a una certezaprevia y razonable acerca de los hechos de que se trate, lo cual signi-fica no acceder necesariamente a todas las peticiones solicitadas, sinoa aquellas que, a priori, se consideren suficientes para delimitar, enforma provisional, la existencia o no de un posible caso de responsa-bilidad por alcance en los fondos públicos, individualizando una con-ducta que represente un saldo deudor injustificado o un descubiertoen una cuenta que afecte a fondos públicos.

■ AUTO de 20 de febrero de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88, nº 68/05. Actuaciones previas nº 159/04. Ramo de EntidadesLocales, Málaga. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.

Desistimiento.

AUTO de 21 de febrero de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88, nº 35/05. Actuaciones previas nº 153/04. Ramo de Entida-des Locales, Málaga. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio de la Rosa Ale-many.

Desistimiento.

■ AUTO de 21 de febrero de 2007. Recurso del artículo 48.1 dela Ley 7/88, nº 37/05. Actuaciones previas nº 160/04. Ramo de Enti-


dades Locales, Málaga. Ponente: Excma. Sra. Dña. Ana María PérezTórtola.

Desistimiento.

■ AUTO de 21 de febrero de 2007. Recurso del artículo 48.1 dela Ley 7/88, nº 38/05. Actuaciones previas nº 160/04. Ramo de Enti-dades Locales, Málaga. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio de la RosaAlemany.

Desistimiento.


Desistimiento.

■ AUTO de 21 de febrero de 2007. Recurso del artículo 48.1 dela Ley 7/88, nº 40/05. Actuaciones previas nº 163/04. Ramo de Enti-dades Locales, Málaga. Ponente: Excma. Sra. Dña. Ana María PérezTórtola.

Desistimiento.


Desistimiento.


Desistimiento.


Desistimiento.


Desistimiento.



Desistimiento.


Desistimiento.


Desistimiento.


Desistimiento.


Desistimiento.


Desistimiento.

■ AUTO de 7 de marzo de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88, nº 47/05. Actuaciones previas nº 161/04. Ramo de Entida-des Locales, Málaga. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio de la Rosa Ale-many.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza jurídica del recurso del ar-tículo 48, apartado 1, de la Ley 7/1988 calificándola como un medio de impugnación especial y sumario por razón de la materia. Se trata deun recurso tendente a impugnar resoluciones similares a las de tipointerlocutorio, dictadas en la fase preparatoria o facilitadora de los


procesos jurisdiccionales contables, por medio del cual no se persigueun conocimiento concreto de los hechos objeto de debate en una se-gunda instancia jurisdiccional, sino que lo que la Ley pretende esofrecer un mecanismo de revisión a los intervinientes en las actuacio-nes previas de que se trate de cuantas resoluciones puedan limitar lasposibilidades de defensa. Los motivos de este recurso no pueden serotros que los establecidos taxativamente por la Ley, es decir, que nose accediera a completar las diligencias con los extremos que los com-parecidos señalen o que se cause indefensión.

Sigue analizando la Sala los efectos de la no observancia del pla-zo de tres meses para efectuar las diligencias prevenidas en el artícu-lo 47 de la Ley de Funcionamiento y que el mismo artículo fija en elapartado 4, afirmando que se trata de un término señalado al Dele-gado Instructor de carácter meramente indicativo y cuyo incumpli-miento no determina ni la caducidad del trámite ni la caducidad dela instancia o del procedimiento, y no existe precepto alguno que san-cione la no terminación de las actividades del órgano instructor en losplazos establecidos, con la preclusión del trámite o la caducidad delprocedimiento, como ocurre en el procedimiento sancionador.

Continúa afirmando que el contenido del acta de liquidación essuficiente motivación para la adopción de la medida de asegura-miento, la cual es una consecuencia legal del resultado de aquella.

Por último, analiza la Sala el concepto constitucional de indefen-sión, que ha de ser material y no meramente formal, ha de existir undefecto formal que ocasione un perjuicio real y efectivo al recurren-te que minore sus posibilidades de defensa.

■ AUTO de 7 de marzo de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88 nº 48/05. Actuaciones previas nº 163/04. Ramo de Entida-des Locales, Málaga. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza jurídica del recurso pre-visto en el artículo 48, apartado 1, de la Ley 7/88 calificándolo de es-pecial y sumario por razón de la materia, por medio del cual no sepersigue un conocimiento concreto de los hechos objeto de debate enuna segunda instancia jurisdiccional, sino que lo que la Ley pretendees ofrecer a los intervinientes en las actuaciones previas un mecanis-mo de revisión de cuantas resoluciones puedan cercenar sus posibili-dades de defensa. Así, los motivos de impugnación no pueden ser dis-tintos de los taxativamente establecidos en la Ley: que no se accediesea completar las diligencias con los extremos que los comparecidos se-ñalasen o que se causase indefensión. Su finalidad no es, por tanto,conocer el fondo del asunto sometido a enjuiciamiento contable, sino,


únicamente, revisar las resoluciones dictadas en la fase de instrucciónque puedan impedir o minorar la de defensa de quienes intervienenen las mismas.

Continúa analizando el carácter preparatorio de las actuacionesprevias del ulterior proceso jurisdiccional contable, por lo que su ob-jeto es la práctica de las diligencias precisas para concretar los hechosimputados y los presuntos responsables, así como, en el caso de quelas actuaciones llevadas a cabo se desprendan indicios de responsabi-lidad contable, cuantificar de manera previa y provisional el perjuicioocasionado en los caudales públicos, procediendo, seguidamente, aadoptar las medidas cautelares de aseguramiento que sean necesariaspara garantizar los derechos de la Hacienda Pública.

Afirma la Sala que el requerimiento de depósito o afianzamientoes una típica medida cautelar de aseguramiento que en nada afecta ala ulterior determinación de la responsabilidad contable en sus dife-rentes grados y modalidades, y que la motivación del mismo está in-sita en la propia liquidación provisional.

Sigue analizando la Sala los efectos de la no observancia del plazode dos meses previsto para practicar las diligencias prevenidas en elartículo 47 de la Ley de Funcionamiento, prorrogable por otro mespor justa causa, afirmando que se trata de un término que tiene ca-rácter meramente indicativo y cuyo incumplimiento no determina nila caducidad del trámite ni la de la instancia o del procedimiento.

Por último, afirma la Sala que la consideración o no de fondos pú-blicos de la Sociedad Municipal excede del propio contenido recla-mable en el recurso, que no puede entrar a conocer las cuestiones defondo, que están reservadas al órgano juzgador de primera instancia.


Analiza la Sala de Justicia la naturaleza jurídica del recurso del ar-tículo 48, apartado 1, de la Ley 7/1988 calificándolo como un medio deimpugnación especial y sumario por razón de la materia. Se trata de un recurso tendente a impugnar resoluciones similares a las de tipo interlocutorio, dictadas en la fase preparatoria o facilitadora de los procesos jurisdiccionales contables, por medio del cual no sepersigue un conocimiento concreto de los hechos objeto de debate enuna segunda instancia jurisdiccional, sino que lo que la Ley pretendees ofrecer un mecanismo de revisión a los intervinientes en las actua-


ciones previas de que se trate de cuantas resoluciones puedan limitarlas posibilidades de defensa. Los motivos de este recurso no puedenser otros que los establecidos taxativamente por la Ley, es decir, queno se accediera a completar las diligencias con los extremos que loscomparecidos señalen o que se cause indefensión.

Sigue analizando la Sala los efectos de la no observación del pla-zo de tres meses para efectuar las diligencias prevenidas en el artícu-lo 47 de la Ley de Funcionamiento y que el mismo artículo fija en elapartado 4, afirmando que se trata de un término señalado al Dele-gado Instructor de carácter meramente indicativo y cuyo incumpli-miento no determina ni la caducidad del trámite ni la caducidad dela instancia o del procedimiento, y no existe precepto alguno que san-cione la no terminación de las actividades del órgano instructor en losplazos establecidos, con la preclusión del trámite o la caducidad delprocedimiento, como ocurre en el procedimiento sancionador.


Por último, analiza el concepto constitucional de indefensión, queha de ser material y no meramente formal, ha de existir un defectoformal que ocasione un perjuicio real y efectivo al recurrente que mi-nore sus posibilidades de defensa.


Analiza la Sala de Justicia la naturaleza jurídica del recurso del ar-tículo 48, apartado 1, de la Ley 7/1988 calificándolo como un mediode impugnación especial y sumario por razón de la materia. Se trata deun recurso tendente a impugnar resoluciones similares a las de tipointerlocutorio, dictadas en la fase preparatoria o facilitadora de losprocesos jurisdiccionales contables, por medio del cual no se persigueun conocimiento concreto de los hechos objeto de debate en una se-gunda instancia jurisdiccional, sino que lo que la Ley pretende esofrecer un mecanismo de revisión a los intervinientes en las actuacio-nes previas de que se trate de cuantas resoluciones puedan limitar lasposibilidades de defensa. Los motivos de este recurso no pueden serotros que los establecidos taxativamente por la Ley, es decir, que nose accediera a completar las diligencias con los extremos que los com-parecidos señalen o que se cause indefensión.


Sigue analizando la Sala los efectos de la no observación del pla-zo de tres meses para efectuar las diligencias prevenidas en el artícu-lo 47 de la Ley de Funcionamiento y que el mismo artículo fija en elapartado 4, afirmando que se trata de un término señalado al Dele-gado Instructor de carácter meramente indicativo y cuyo incumpli-miento no determina ni la caducidad del trámite ni la caducidad dela instancia o del procedimiento, y no existe precepto alguno que san-cione la no terminación de las actividades del órgano instructor en losplazos establecidos, con la preclusión del trámite o la caducidad delprocedimiento, como ocurre en el procedimiento sancionador.


Por último, analiza el concepto constitucional de indefensión, queha de ser material y no meramente formal, ha de existir un defectoformal que ocasione un perjuicio real y efectivo al recurrente que mi-nore sus posibilidades de defensa.

■ AUTO de 7 de marzo de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88, nº 42/06. Actuaciones previas nº 182/05. Ramo de Entida-des Locales, Cuenca. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio de la Rosa Ale-many.

Analiza la Sala las notas características del recurso previsto en el ar-tículo 48, apartado 1, de la Ley de Funcionamiento, que se caracteri-za por la limitación de su objeto, al proceder solo contra las resolu-ciones dictadas en las actuaciones previas en que no se accediera acompletar las diligencias con los extremos que los comparecidos se-ñalasen o en que se les causase indefensión; en segundo lugar, pormedio de este recurso no se persigue un conocimiento concreto delos hechos objeto de debate en una segunda instancia jurisdiccional,por vía de este recurso no ha de entrar la Sala a conocer del tema re-ferente a la calificación jurídico-contable de la conducta del presuntoresponsable ni del fondo del asunto sometido a enjuiciamiento con-table, ya que se invadiría con manifiesta ilegalidad el ámbito de com-petencias atribuido legalmente a los Consejeros de Cuentas, como ór-ganos de la primera instancia contable.

Por otro lado, señala la compatibilidad de la jurisdicción penal conla contable sobre los mismos hechos, prevista en el artículo 18 de laLey Orgánica 2/82 y 49, apartado 3, de la Ley de Funcionamientopor responder a finalidades distintas. En razón de la distinta natura-leza de ambas responsabilidades es posible legalmente el enjuicia-miento de unos mismos hechos por ambas jurisdicciones, ya que la


prevalencia del orden penal lo es solo respecto a la fijación de los he-chos y autoría de los mismos, pero no en lo referente a la apreciaciónde los hechos y de las consecuencias jurídicas que se puedan des-prender de los mismos.

Por último, analiza la Sala el concepto constitucional de indefen-sión, que ha de ser material y no meramente formal, ha de existir undefecto formal que ocasione un perjuicio real y efectivo al recurren-te que minore sus posibilidades de defensa.

■ AUTO de 7 de marzo de 2007. Recurso de apelación nº 43/06.Procedimiento de reintegro nº 179/05. Ramo de Entidades Locales,Valencia. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.

Analiza la Sala de Justicia la figura de la reconvención que consti-tuye la demanda o acción autónoma que ejercita y acumula el de-mandado frente al actor, aprovechando la existencia de un procesopendiente iniciado por este. La Ley de Enjuiciamiento Civil exigeque la reconvención sea conexa con la demanda y que su formulaciónsea especialmente clara, excluyendo las conocidas como reconvencio-nes implícitas.

Sigue afirmando la Sala que la reconvención se producirá entrequienes ya son parte del proceso y en calidad inversa a la que pre-sentan, esto es, por la reconvención, el demandado que actúa unapretensión se coloca, a su vez, como actor en el proceso reconvencio-nal, y el actor originario será el demando en el proceso reconven-cional, con lo que ostentarán ambas partes la doble condición de ac-tores y demandados recíprocos. La reconvención no es admisiblecuando se dirige contra persona distinta de la actora. Sin embargo, elartículo 407, apartado 1, de la Ley de Enjuiciamiento Civil permiteque la reconvención se dirija también contra los litisconsortes necesa-rios del demandante en los supuestos en los que la demanda recon-vencional se refiera a un derecho material que se tenga contra varios,entre ellos el demandante, de forma mancomunada. Solo se admiti-rá la reconvención si existiese conexión entre sus pretensiones y lasque sean objeto de la demanda principal, y deberá proponerse a con-tinuación de la contestación a la demanda.

Señala la Sala de Justicia que la figura de la reconvención no apa-rece regulada, ni tan siquiera mencionada, en la legislación del Tri-bunal de Cuentas. La disposición final segunda, punto 2, de la LeyOrgánica 2/82, de 12 de mayo, determina que en lo no previsto en lapresente Ley o en la de Funcionamiento se aplicará supletoriamentela Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ylas de Enjuiciamiento Civil y Criminal, por este mismo orden de pre-


lación. Pero no todas y cada una de las instituciones jurídicas que laLey procesal civil contempla son aplicables, sin más, a la jurisdiccióncontable.

En lo que respecta al orden jurisdiccional contencioso-administra-tivo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo establece a estos efectosque no se contempla la posibilidad de que la parte demandada de-duzca una pretensión propia por vía de la reconvención. Siendo estauna nota diferencial importante entre el proceso contencioso-admi-nistrativo y el civil.

Sigue afirmando la Sala que por lo que a la admisibilidad de la de-manda reconvencional en el orden jurídico contable se refiere, la si-tuación es análoga al orden contencioso-administrativo, dadas las ca-racterísticas de procesos con Administraciones Públicas intervinientesque existen en ambos, y no es admisible, como norma general en estajurisdicción, en la que el demandante reconvencional lo que suele pre-tender es la desestimación de la demanda interpuesta y la condena porlos mismos hechos de los demandantes, ahora reconvenidos.

Por último, examina la Sala el contenido y alcance del principio detutela judicial efectiva, que ha sido precisado por el Tribunal Consti-tucional afirmando que dicha tutela se infringe si se niega u obstacu-liza gravemente a la persona el acceso a la jurisdicción o al proceso enel que pueda plantear su pretensión ante los Jueces y Tribunales, sise produce indefensión en el proceso donde se ventila esa pretensión,si no se obtuviera una resolución razonable y fundada en Derecho o sila resolución obtenida no es efectiva.

■ AUTO de 14 de marzo de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88, nº 45/05. Actuaciones previas nº 157/04. Ramo de Entida-des Locales, Málaga. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.

Analiza la Sala la naturaleza de las actuaciones previas afirmandoque constituyen una fase previa del ulterior proceso jurisdiccionalcontable, fase que implica una actividad de averiguación de los he-chos y de posible adopción de medidas cautelares, orientada a la pre-paración del posterior juicio de responsabilidad contable al que sirvede soporte y que se iniciará, en su caso, en virtud de la correspon-diente demanda.

■ AUTO de 14 de marzo de 2007. Recurso del artículo 48, apar-tado 1, de la Ley 7/88, nº 49/05. Actuaciones previas nº 160/04. Ra-mo de Entidades Locales, Málaga. Ponente: Excma. Sra. Dña. AnaMaría Pérez Tórtola.


Analiza la Sala de Justicia la naturaleza del recurso previsto en elartículo 48, apartado 1, de la Ley 7/88, que califica como especial ysumario por razón de la materia; con el mismo no se persigue un co-nocimiento concreto de los hechos objeto de debate, sino que ofrecea los intervinientes en las actuaciones previas un medio de revisión decuantas resoluciones puedan minorar sus posibilidades de defensa.Los motivos del recurso no pueden ser otros que los establecidos enla Ley: que no se accediera a completar las diligencias con los extre-mos que los comparecidos señalen o que se cause indefensión.

Sigue analizado la trascendencia del transcurso del plazo previstoen el artículo 47, apartado 4, de la Ley 7/88 de Funcionamiento enrelación con la eficacia de las medidas cautelares adoptadas, afirman-do que dicho plazo tiene carácter meramente indicativo y cuyo in-cumplimiento no determina ni la caducidad del trámite ni la caduci-dad de la instancia o del procedimiento, sin que pueda ser asimiladoal plazo de algún procedimiento administrativo que expresamenteprevea la caducidad por su incumplimiento, como ocurre en el pro-cedimiento sancionador.

Afirma la Sala que el requerimiento de depósito o afianzamientoes una típica medida cautelar de aseguramiento, que en nada afectaa la ulterior determinación de la responsabilidad contable en sus di-ferentes grados y modalidades, y la motivación de la providencia derequerimiento de depósito o afianzamiento se encuentra en el conte-nido del acta de liquidación provisional.

Por último, analiza la Sala el concepto constitucional de indefen-sión, que implica que se prive al interesado de la posibilidad de im-petrar la protección jurisdiccional de sus derechos e intereses me-diante la apertura del adecuado proceso a realizar dentro del mismolas adecuadas alegaciones o pruebas, y afirma que el momento en quelos interesados tienen a su disposición la documentación obrante enlas actuaciones y son oídos es la citación para la práctica de la liqui-dación provisional, pudiendo, en ese momento, solicitar la prácticade las diligencias que estimen oportunas para la mejor defensa de susderechos e intereses legítimos.

■ AUTO de 16 de marzo de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88, nº 46/05. Actuaciones previas nº 160/04. Ramo de Entida-des Locales, Málaga. Ponente: Excma. Sra. Dña. Ana María PérezTórtola.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza del recurso previsto en elartículo 48, apartado 1, de la Ley 7/88, que califica como especial ysumario por razón de la materia; con el mismo no se persigue un co-


nocimiento concreto de los hechos objeto de debate, sino que ofrecea los intervinientes en las actuaciones previas un medio de revisión decuantas resoluciones puedan minorar sus posibilidades de defensa.Los motivos del recurso no pueden ser otros que los establecidos enla Ley: que no se accediera a completar las diligencias con los extre-mos que los comparecidos señalen o que se cause indefensión.

Sigue analizado la Sala la trascendencia del transcurso del plazoprevisto en el artículo 47, apartado 4, de la Ley 7/88 de Funciona-miento en relación con la eficacia de las medidas cautelares adopta-das, afirmando que dicho plazo tiene carácter meramente indicativoy cuyo incumplimiento no determina ni la caducidad del trámite nila caducidad de la instancia o del procedimiento, sin que pueda serasimilado al plazo de algún procedimiento administrativo que expre-samente prevea la caducidad por su incumplimiento, como ocurre enel procedimiento sancionador.

Afirma la Sala que el requerimiento de depósito o afianzamientoes una típica medida cautelar de aseguramiento que en nada afecta ala ulterior determinación de la responsabilidad contable en sus dife-rentes grados y modalidades, y la motivación de la providencia de re-querimiento de depósito o afianzamiento se encuentra en el conteni-do del acta de liquidación provisional.


■ AUTO de 21 de marzo de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88, nº 73/05 y acumulado 5/06. Actuaciones previas nº 85/05.Ramo de Entidades Locales, Gerona. Ponente: Excmo. Sr. D. FelipeGarcía Ortiz.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza de las actuaciones previasque constituyen una fase previa del ulterior proceso jurisdiccionalcontable, fase que implica una actividad de averiguación de los he-chos y de posible adopción de medidas cautelares, orientando a lapreparación del posterior juicio de responsabilidad contable al quesirve de soporte y que se iniciará, en su caso, en virtud de la corres-


pondiente demanda. Si ninguna demanda fuese presentada porquienes estuvieran legitimados para ello se pasarán las actuaciones alMinisterio Fiscal para que la formalice, si lo estima oportuno, y si tam-poco fuera deducida, el órgano de la jurisdicción contable que en-tendiera del asunto ordenará de oficio el archivo de los autos.

■ AUTO de 12 de abril de 2007. Recurso de apelación nº 20/06.Procedimiento de reintegro nº 51/05. Ramo de Correos, Barcelona.Ponente: Excma. Sra. Dña. Ana María Pérez Tórtola.

Analiza la Sala de Justicia el concepto y requisitos del sobresei-miento por reintegro como modo de terminación anormal del pro-ceso contable previsto en el artículo 79, apartado 1, letra c), de la Ley7/88, de Funcionamiento, señalando que el sobreseimiento por rein-tegro puede tener lugar en cualquier fase del proceso anterior a lasentencia, que el reintegro que puede poner fin al proceso debe com-prender no solo el principal en el que se hubiera cuantificado pro-visionalmente el alcance, sino también los intereses correspondien-tes. Sigue afirmando que el sobreseimiento por reintegro supone lasatisfacción plena de la pretensión contable y, consecuentemente, la desaparición del objeto del proceso.

Continúa la Sala distinguiendo entre la figura del allanamiento yla del sobreseimiento por reintegro, no exigiéndose en el allana-miento el cumplimiento simultáneo de la pretensión respecto de laque se produce; sin embargo, el sobreseimiento sí exige el pago porel demandado de la cantidad en que el actor cuantifica en la deman-da los daños y perjuicios ocasionados en los caudales públicos más losintereses correspondientes.

Por otro lado, analiza la Sala la imposición del pago de las costasen los supuestos de terminación del proceso contable por sobresei-miento por reintegro, afirmando que, aunque el sobreseimiento porreintegro es una forma anormal de terminación del procedimientocontable distinta al allanamiento y con su propia regulación, la con-dena en costas debe seguir los mismos criterios que los propuestos para el allanamiento, ya que existe una clara identidad de razón en-tre ambas instituciones que permite, ante la falta de disposición espe-cífica en la Ley contable acerca de los criterios de imposición de cos-tas en tales casos, acudir a las disposiciones legales reguladoras delpago de las costas en casos de allanamiento.

Continúa afirmando que es necesario acudir a las normas conte-nidas en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y no ala Ley de Enjuiciamiento Civil por la prelación establecida en la LeyOrgánica y en la de Funcionamiento. En el orden contencioso-admi-


nistrativo, el legislador, a diferencia de lo que ocurre en el ámbitocivil, no señala imperativamente ningún criterio de imposición decostas al regular el allanamiento, por lo que son de aplicación los cri-terios establecidos en el artículo 139 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y según el cual, en primera instancia, el órgano judi-cial al dictar sentencia o resolver por auto los recursos o incidentesque entre el mismo se promovieran impondría las costas, razonán-dolo debidamente, a la parte que sostuviere su acción o interpusieselos recursos con mala fe o temeridad.

Por último, analiza la Sala la temeridad y la mala fe, afirmando quese litiga con temeridad al mantener una pretensión injusta a sabien-das de que lo es, con conciencia de la ausencia de razón en el plan-teamiento de una demanda u oposición o cuando se sostiene unapretensión impuesta por un litigante que hubiera podido saberlo in-dagando con más diligencia sobre los fundamentos de la pretensióny de su falta de razón. La mala fe supone la continuación injustifica-da en no cumplir de quien, a pesar de conocer de modo pleno sudeber jurídico o el derecho indiscutido de la contraparte, deja de ha-cerlo o prefiere ignorarlo voluntariamente hasta el extremo de obli-gar al titular del derecho a tener que recabar el auxilio de los Tribu-nales como única vía de lograr su satisfacción.

■ AUTO de 12 de abril de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88, nº 2/07. Actuaciones previas nº 14/06. Ramo de EntidadesLocales, Málaga. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza jurídica del recurso pre-visto en el artículo 48, apartado 1, de la Ley 7/88 calificándolo de es-pecial y sumario por razón de la materia, por medio del cual no sepersigue un conocimiento concreto de los hechos objeto de debate enuna segunda instancia jurisdiccional, sino que lo que la Ley pretendees ofrecer a los intervinientes en las actuaciones previas un mecanis-mo de revisión de cuantas resoluciones puedan cercenar sus posibili-dades de defensa. Así, los motivos de impugnación no pueden ser dis-tintos de los taxativamente establecidos en la Ley: que no se accediesea completar las diligencias con los extremos que los comparecidos se-ñalasen o que se causara indefensión. Su finalidad no es, por tanto,conocer el fondo del asunto sometido a enjuiciamiento contable, sino,únicamente, revisar las resoluciones dictadas en la fase de instrucciónque puedan impedir o minorar la de defensa de quienes intervienenen las mismas.

Sigue analizando el carácter preparatorio de las actuaciones pre-vias del ulterior proceso jurisdiccional contable, por lo que su objeto


es la práctica de las diligencias precisas para concretar los hechos imputados y los presuntos responsables, así como, en el caso de quede las actuaciones llevadas a cabo se desprendan indicios de respon-sabilidad contable, cuantificar de manera previa y provisional el per-juicio ocasionado en los caudales públicos, procediendo, seguida-mente, a adoptar las medidas cautelares de aseguramiento que seannecesarias para garantizar los derechos de la Hacienda Pública.

Por último, afirma la Sala que el requerimiento de depósito oafianzamiento es una típica medida cautelar de aseguramiento queen nada afecta a la ulterior determinación de la responsabilidad con-table en sus diferentes grados y modalidades y que la motivación delmismo está insita en la propia liquidación provisional.

■ AUTO de 12 de abril de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88, nº 50/06. Actuaciones previas nº 10/06. Ramo de EntidadesLocales, Málaga. Ponente: Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza jurídica del recurso del ar-tículo 48, apartado 1, de la Ley 7/88 calificándolo como un medio deimpugnación especial y sumario por razón de la materia. Se trata deun recurso tendente a impugnar resoluciones similares a las de tipointerlocutorio, dictadas en la fase preparatoria o facilitadora de losprocesos jurisdiccionales contables, por medio del cual no se persigueun conocimiento concreto de los hechos objeto de debate en una se-gunda instancia jurisdiccional, sino que lo que la Ley pretende esofrecer un mecanismo de revisión a los intervinientes en las actuacio-nes previas de que se trate de cuantas resoluciones puedan limitar lasposibilidades de defensa.

Por vía de este recurso no puede entrar la Sala a conocer del temareferente a la calificación jurídico-contable del o de los presuntos res-ponsables, ni respecto del asunto sometido a enjuiciamiento contable,ya que ello trastocaría el régimen jurídico de las competencias de losórganos e instancias, ya que se permitiría la eventual decisión por elórgano de segunda instancia sin haberse incluso tramitado procesal-mente la primera y se invadiría, en manifiesta ilegalidad, el ámbito decompetencia funcional atribuido ex lege a los Consejeros de Cuentascomo órganos, en todo caso, de la primera instancia contable.

Por último, la Sala afirma que los motivos de este recurso no pue-den ser otros que los establecidos taxativamente en la Ley, es decir,que no se accediera a completar las diligencias con los extremos quelos comparecientes señalen o que se cause indefensión. Su finalidades la de revisar las resoluciones dictadas en la fase de instrucción quepuedan impedir o minorar la defensa de quienes intervienen en las


mismas a efectos de garantizar en la fase de instrucción contable laefectividad del derecho consagrado en el artículo 24 de la Constitu-ción.

■ AUTO de 12 de abril de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88, nº 33/06. Actuaciones previas nº 29/06. Ramo de EntidadesLocales, Sevilla. Ponente: Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza jurídica del recurso del ar-tículo 48, apartado 1, de la Ley 7/88 calificándolo como un medio deimpugnación especial y sumario por razón de la materia. Se trata deun recurso tendente a impugnar resoluciones similares a las de tipointerlocutorio, dictadas en la fase preparatoria o facilitadora de losprocesos jurisdiccionales contables, por medio del cual no se persigueun conocimiento concreto de los hechos objeto de debate en una se-gunda instancia jurisdiccional, sino que lo que la Ley pretende esofrecer un mecanismo de revisión a los intervinientes en las actuacio-nes previas de que se trate de cuantas resoluciones puedan limitar lasposibilidades de defensa.

Por vía de este recurso no puede entrar la Sala a conocer del temareferente a la calificación jurídico-contable del o de los presuntos res-ponsables, ni respecto del asunto sometido a enjuiciamiento contable,ya que ello trastocaría el régimen jurídico de las competencias de los órganos e instancias, ya que se permitiría la eventual decisión por el ór-gano de segunda instancia sin haberse incluso tramitado procesal-mente la primera y se invadiría, en manifiesta ilegalidad, el ámbito decompetencia funcional atribuido ex lege a los Consejeros de Cuentascomo órganos, en todo caso, de la primera instancia contable.

Continúa la Sala afirmando que los motivos de este recurso no pue-den ser otros que los establecidos taxativamente en la Ley, es decir, queno se accediera a completar las diligencias con los extremos que loscomparecientes señalen o que se cause indefensión. Su finalidad es lade revisar las resoluciones dictadas en la fase de instrucción que pue-dan impedir o minorar la defensa de quienes intervienen en las mis-mas a efectos de garantizar en la fase de instrucción contable la efecti-vidad del derecho consagrado en el artículo 24 de la Constitución.

Por último, afirma la Sala que el requerimiento de depósito oafianzamiento es una típica medida cautelar de aseguramiento queen nada afecta a la ulterior determinación de la responsabilidad con-table en sus diferentes grados y modalidades. Esta medida cautelar,que el Delegado Instructor tiene que aplicar de oficio, no vulnera elprincipio de presunción de inocencia en este campo de la responsa-bilidad patrimonial, ni, por otro lado, afecta al ejercicio del derecho


a la defensa en el posible proceso contable que pudiera incoarse,donde el presunto responsable podrá realizar las alegaciones queconsidere y proponer las pruebas pertinentes, y en el curso del cualse resolverá no solo sobre las pretensiones de la parte actora y alega-ciones de la parte demandada, sino sobre cómo proceder respecto delos depósitos, fianzas y embargos practicados en la fase de actuacionesprevias y, en su caso, ratificados durante la instancia.

■ AUTO de 12 de abril de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88, nº 60/05. Actuaciones previas nº 161/04. Ramo de Entida-des Locales, Málaga. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza jurídica del recurso previstoen el artículo 48, apartado 1, de la Ley 7/88 calificándolo de especial ysumario por razón de la materia, por medio del cual no se persigue unconocimiento concreto de los hechos objeto de debate en una segundainstancia jurisdiccional, sino que lo que la Ley pretende es ofrecer a losintervinientes en las actuaciones previas un mecanismo de revisión decuantas resoluciones puedan cercenar sus posibilidades de defensa. Así,los motivos de impugnación no pueden ser distintos de los taxativa-mente establecidos en la Ley: que no se accediese a completar las dili-gencias con los extremos que los comparecidos señalasen o que se cau-sara indefensión. Su finalidad no es, por tanto, conocer el fondo delasunto sometido a enjuiciamiento contable, sino, únicamente, revisarlas resoluciones dictadas en la fase de instrucción que puedan impediro minorar la de defensa de quienes intervienen en las mismas.

Sigue analizando el carácter preparatorio de las actuaciones pre-vias del ulterior proceso jurisdiccional contable, por lo que su objetoes la práctica de las diligencias precisas para concretar los hechosimputados y los presuntos responsables, así como, en el caso de quede las actuaciones llevadas a cabo se desprendan indicios de respon-sabilidad contable, cuantificar de manera previa y provisional el per-juicio ocasionado en los caudales públicos, procediendo, seguida-mente, a adoptar las medidas cautelares de aseguramiento que seannecesarias para garantizar los derechos de la Hacienda Pública.

Afirma la Sala que el requerimiento de depósito o afianzamientoes una típica medida cautelar de aseguramiento, que en nada afectaa la ulterior determinación de la responsabilidad contable en sus di-ferentes grados y modalidades y que la motivación del mismo está in-sita en la propia liquidación provisional.

Continúa afirmando la Sala que el plazo de dos meses, prorroga-ble por otro mes por justa causa, en que deben practicarse las dili-gencias prevenidas en el artículo 47 de la Ley de Funcionamiento y


que el mismo artículo fija en el apartado 4, es un término señalado alDelegado Instructor, que tiene carácter meramente indicativo y cuyoincumplimiento no determina ni la caducidad del trámite ni la de lainstancia o del procedimiento, ya que ello significaría atribuir a las ac-tuaciones de instrucción, y a las incidencias en ellas acaecidas, efectosque excederían del ámbito asignado a su propia naturaleza prepara-toria o previa, impidiendo a las partes perjudicadas o demandadas elejercicio de sus pretensiones de resarcimiento u oposición y la inicia-ción del procedimiento de enjuiciamiento del que forma parte, ytampoco existe precepto alguno que sancione la no terminación delas actividades del órgano instructor, en el plazo establecido, con lapreclusión del trámite o la extinción del procedimiento.

Por último, afirma que la consideración o no de fondos públicosde la Sociedad Municipal excede del propio contenido reclamable enel recurso, que no puede entrar a conocer las cuestiones de fondo,que están reservadas al órgano juzgador de primera instancia.


Analiza la Sala de Justicia la naturaleza jurídica del recurso pre-visto en el artículo 48, apartado 1, de la Ley 7/88 calificándolo de es-pecial y sumario por razón de la materia, por medio del cual no sepersigue un conocimiento concreto de los hechos objeto de debate enuna segunda instancia jurisdiccional, sino que lo que la Ley pretendees ofrecer a los intervinientes en las actuaciones previas un mecanis-mo de revisión de cuantas resoluciones puedan cercenar sus posibili-dades de defensa. Así, los motivos de impugnación no pueden ser dis-tintos de los taxativamente establecidos en la Ley: que no se accediesea completar las diligencias con los extremos que los comparecidos se-ñalasen o que se causara indefensión. Su finalidad no es, por tanto,conocer el fondo del asunto sometido a enjuiciamiento contable, sino,únicamente, revisar las resoluciones dictadas en la fase de instrucciónque puedan impedir o minorar la de defensa de quienes intervienenen las mismas.

Sigue analizando el carácter preparatorio de las actuaciones pre-vias del ulterior proceso jurisdiccional contable, por lo que su objetoes la práctica de las diligencias precisas para concretar los hechos impu-tados y los presuntos responsables, así como, en el caso de que de lasactuaciones llevadas a cabo se desprendan indicios de responsabili-dad contable, cuantificar de manera previa y provisional el perjuicioocasionado en los caudales públicos, procediendo, seguidamente, a


adoptar las medidas cautelares de aseguramiento que sean necesariaspara garantizar los derechos de la Hacienda Pública.

Afirma la Sala que el requerimiento de depósito o afianzamientoes una típica medida cautelar de aseguramiento, que en nada afectaa la ulterior determinación de la responsabilidad contable en sus di-ferentes grados y modalidades y que la motivación del mismo está in-sita en la propia liquidación provisional.

Continúa afirmando la Sala que el plazo de dos meses, prorroga-ble por otro mes por justa causa, en que deben practicarse las dili-gencias prevenidas en el artículo 47 de la Ley de Funcionamiento yque el mismo artículo fija en el apartado 4, es un término señalado alDelegado Instructor, que tiene carácter meramente indicativo y cuyoincumplimiento no determina ni la caducidad del trámite ni la de lainstancia o del procedimiento, ya que ello significaría atribuir a las ac-tuaciones de instrucción, y a las incidencias en ellas acaecidas, efectosque excederían del ámbito asignado a su propia naturaleza prepara-toria o previa, impidiendo a las partes perjudicadas o demandadas elejercicio de sus pretensiones de resarcimiento u oposición y la inicia-ción del procedimiento de enjuiciamiento del que forma parte, ytampoco existe precepto alguno que sancione la no terminación delas actividades del órgano instructor, en el plazo establecido, con lapreclusión del trámite o la extinción del procedimiento.

Por último, afirma que la consideración o no de fondos públicosde la Sociedad Municipal excede del propio contenido reclamable enel recurso, que no puede entrar a conocer las cuestiones de fondo,que están reservadas al órgano juzgador de primera instancia.


Analiza la Sala de Justicia la naturaleza jurídica del recurso pre-visto en el artículo 48, apartado 1, de la Ley 7/88 calificándolo de es-pecial y sumario por razón de la materia, por medio del cual no sepersigue un conocimiento concreto de los hechos objeto de debate enuna segunda instancia jurisdiccional, sino que lo que la Ley pretendees ofrecer a los intervinientes en las actuaciones previas un mecanis-mo de revisión de cuantas resoluciones puedan cercenar sus posibili-dades de defensa. Así, los motivos de impugnación no pueden ser dis-tintos de los taxativamente establecidos en la Ley: que no se accediesea completar las diligencias con los extremos que los comparecidos se-ñalasen o que se causara indefensión. Su finalidad no es, por tanto,


conocer el fondo del asunto sometido a enjuiciamiento contable, sino,únicamente, revisar las resoluciones dictadas en la fase de instrucciónque puedan impedir o minorar la de defensa de quienes intervienenen las mismas.

Sigue analizando el carácter preparatorio de las actuaciones pre-vias del ulterior proceso jurisdiccional contable, por lo que su objeto esla práctica de las diligencias precisas para concretar los hechos imputa-dos y los presuntos responsables, así como, en el caso de que de lasactuaciones llevadas a cabo se desprendan indicios de responsabili-dad contable, cuantificar de manera previa y provisional el perjuicioocasionado en los caudales públicos, procediendo, seguidamente, aadoptar las medidas cautelares de aseguramiento que sean necesariaspara garantizar los derechos de la Hacienda Pública.

Continúa la Sala analizando el concepto constitucional de inde-fensión que supone que se prive al interesado de la posibilidad deimpetrar la protección jurisdiccional de sus derechos e intereses me-diante la apertura del adecuado proceso a realizar dentro del mismolas adecuadas alegaciones o pruebas.

Por otro lado, la Sala afirma que el plazo de dos meses, prorroga-ble por otro mes por justa causa, en que deben practicarse las dili-gencias previstas en el artículo 47 de la Ley de Funcionamiento y queel mismo artículo fija en su apartado 4, tiene carácter orientativo enla medida en que se corresponde con actuaciones de investigación yaveriguación de hechos susceptibles de generar responsabilidad con-table, sin que pueda ser asimilado al plazo de algún procedimientoadministrativo que expresamente prevea la caducidad por su incum-plimiento, como ocurre en el procedimiento sancionador.

Sigue diciendo que el requerimiento de reintegro, afianzamientoo depósito de las responsabilidades provisionalmente declaradas vie-ne motivado por la existencia de un alcance provisional y de una res-ponsabilidad contable, asimismo, provisional, constituyendo el conte-nido del acta de liquidación suficiente motivación de la adopción dela medida de aseguramiento, la cual es una consecuencia legal del re-sultado de aquella.

Por último, afirma la Sala que la consideración o no de fondos pú-blicos de la Sociedad Municipal excede del propio contenido recla-mable en el recurso, que no puede entrar a conocer las cuestiones defondo, que están reservadas al órgano juzgador de primera instancia.

■ AUTO de 23 de abril de 2007. Recurso nº 8/07 del artículo 46.2de la Ley 7/88. Diligencias preliminares, nº 77/06. Ramo de EntidadesLocales, Madrid. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.


Analiza la Sala de Justicia la posible existencia de la falta de legiti-mación activa para recurrir, precisando que las diligencias prelimina-res se inician por denuncia de la Presidenta de una Asociación en laque se ponían de manifiesto irregularidades en la gestión de la dota-ciones que debían destinarse a subvenciones a favor de las entidadesciudadanas de una Junta Municipal.

Turnada la denuncia al Consejero de Cuentas correspondiente, enaplicación del artículo 46, apartado 2, de la Ley 7/88, dio traslado alMinisterio Fiscal, a la Abogacía del Estado y al Ayuntamiento, mani-festando ambas partes la improcedencia de nombramiento de Dele-gado Instructor, acordando por ello el Consejero el archivo median-te auto que fue notificado, respectivamente, al Ministerio Fiscal, a laAbogacía del Estado y al Ayuntamiento, indicando que contra dichoauto cabría interponer recurso ante el Consejero de Cuentas y parala Sala de Justicia, añadiendo que se remitía certificación del mismoa la denunciante para su conocimiento. Por tanto, afirma la Sala que setrata de una denuncia, que solo es una puesta en conocimiento delórgano competente del hecho o hechos que pudieran ser constituti-vos de responsabilidad contable. Pero ni del contenido de la mismani de las diligencias practicadas puede desprenderse una manifesta-ción de voluntad del denunciante relativa a su interés en el ejerciciode la acción pública, prevista, para el ámbito contable, en los artícu-los 47, apartado 3, de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y 56 dela Ley 7/88, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuen-tas. Dichos artículos exigen no solo la comparecencia en forma, sino,también, la individualización de los supuestos de responsabilidadporque se actúe con referencia a cuentas, actos, omisiones o resolu-ciones susceptibles de determinarla y a los preceptos legales que, encada caso, se consideren infringidos.

Continúa afirmando la Sala que al no haber sido el denuncianteparte procesal legalmente constituida carece de legitimación para in-terponer el presente recurso del artículo 46, apartado 2, de la Ley7/88, que solo podrían haber interpuesto el Ministerio Fiscal, la re-presentación del Ayuntamiento y, eventualmente, la Abogacía del Es-tado en el supuesto de que nos hubiésemos encontrado ante fondospúblicos de carácter estatal. Si la Asociación, en lugar de presentaruna mera denuncia, se hubiese constituido en actor público entoncesno habría existido duda alguna sobre su condición de parte y, portanto, sobre su legitimación para recurrir.

Por último, afirma la Sala que la inadmisión del recurso no supo-ne la vulneración de la tutela judicial efectiva, que garantiza comoderecho fundamental la Constitución y que consiste en obtener una


decisión que resuelva el problema de fondo, salvo que concurra unacausa que impida legalmente al órgano judicial pronunciarse sobre elmismo, y sigue diciendo que, aunque la inadmisión del recurso porfalta de legitimación activa exime a la Sala de efectuar ningún pro-nunciamiento sobre el fondo de la cuestión planteada, no sobra re-cordar que no existe fundamento jurídico alguno para que se desen-cadene un proceso jurisdiccional contable, ya que en la propiadenuncia se afirma que no ha existido salida alguna en los fondos pú-blicos del Ayuntamiento al no haberse producido aún la resoluciónformal por la que se adjudican las subvenciones; con ello se imposi-bilita que la jurisdicción contable entienda de actuaciones que, con in-dependencia de su acomodo a la legalidad vigente, no han produci-do daño alguno en los fondos de una entidad pública.

■ AUTO de 23 de abril de 2007. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88, nº 78/05. Actuaciones previas nº 162/04. Ramo de Entida-des Locales, Málaga. Ponente: Excma. Sra. Dña. Ana María PérezTórtola.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza del recurso previsto en elartículo 48, apartado 1, de la Ley 7/88, que califica como especial ysumario por razón de la materia; con el mismo no se persigue un co-nocimiento concreto de los hechos objeto de debate, sino que ofrecea los intervinientes en las actuaciones previas un medio de revisión decuantas resoluciones puedan minorar sus posibilidades de defensa.Los motivos del recurso no pueden ser otros que los establecidos enla Ley: que no se accediera a completar las diligencias con los extre-mos que los comparecidos señalen o que se cause indefensión.

Sigue analizado la Sala la trascendencia del transcurso del plazoprevisto en el artículo 47, apartado 4, de la Ley 7/88, de Funciona-miento en relación con la eficacia de las medidas cautelares adopta-das, afirmando que dicho plazo tiene carácter meramente indicativoy cuyo incumplimiento no determina ni la caducidad del trámite nila caducidad de la instancia o del procedimiento, sin que pueda serasimilado al plazo de algún procedimiento administrativo que expre-samente prevea la caducidad por su incumplimiento, como ocurre enel procedimiento sancionador.

Continúa afirmando que el requerimiento de depósito o afianza-miento es una típica medida cautelar de aseguramiento, que en nadaafecta a la ulterior determinación de la responsabilidad contable ensus diferentes grados y modalidades, y la motivación de la providen-cia de requerimiento de depósito o afianzamiento se encuentra en elcontenido del acta de liquidación provisional.



3. FISCALIZACIONES

■ RESOLUCIÓN de 21 de noviembre de 2006, aprobada por laComisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, enrelación con el Informe de fiscalización de la Compañía Española de Reafianzamiento, S. A., ejercicio 2002 (BOE nº 39, de 14 de fe-brero de 2007).

■ RESOLUCIÓN de 21 de noviembre de 2006, aprobada por laComisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, enrelación con el Informe de fiscalización de la Fundación Escuela de laOrganización Industrial, ejercicio 2002 (BOE nº 39, de 14 de febrerode 2007).

■ RESOLUCIÓN de 21 de noviembre de 2006, aprobada por laComisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, enrelación con el Informe de fiscalización de la Entidad Sociedad Esta-tal para la Acción Cultural Exterior, S. A., ejercicio 2002 (BOE nº 39,de 14 de febrero de 2007).

■ RESOLUCIÓN de 21 de noviembre de 2006, aprobada por laComisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, enrelación con el Informe de fiscalización del Centro de Estudios y Ex-perimentación de Obras Públicas, ejercicio 2002 (BOE nº 39, de 14 defebrero de 2007).

■ RESOLUCIÓN de 19 de diciembre de 2006, aprobada por laComisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, enrelación con el Informe de fiscalización de la contratación celebradapor la Seguridad Social para el desarrollo, implantación y manteni-miento de la administración electrónica como nueva modalidad deprestación de servicios y de relación con los ciudadanos, tanto a tra-


vés de internet como de otras plataformas de comunicaciones (BOEnº 85, de 9 de abril de 2007).

RESOLUCIÓN de 19 de diciembre de 2006, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en re-lación con el Informe de fiscalización de la financiación pública a laReal Federación Española de Fútbol y control del destino de dichosfondos por parte del Consejo Superior de Deportes, ejercicios 2002 y2003 (BOE nº 86, de 10 de abril de 2007).

RESOLUCIÓN de 19 de diciembre de 2006, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de fiscalización de la Fundación para el Desarrollo de la Formación en las Zonas Mineras del Carbón, ejerci-cio 2002 (BOE nº 88, de 12 de abril de 2007).

RESOLUCIÓN de 19 de diciembre de 2006, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en re-lación con el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Villablino(León) sobre la gestión económica, financiera y presupuestaria y po-lítica de personal llevada a cabo entre 1998 y 2002, ambos inclusive(BOE nº 88, de 12 de abril de 2007).


PUBLICACIONESPUBLICACIONES

DANIEL CARRASCO DÍAZ (PONENTE),JOSÉ ANTONIO GONZALO ANGU-LO, MARÍA JESÚS MORALES CAPA-RRÓS, DANIEL SÁNCHEZ TOLEDA-NO, VICENTE PINA MARTÍNEZ,LOURDES TORRES PRADAS, ANTO-NIO LÓPEZ HERNÁNDEZ Y TERESAGARCÍA VALDERRAMA: Libro Blan-co de los costes en las universida-des. Oficina de Cooperación Uni-versitaria (OCU). Madrid, 2007,605 págs.

El trabajo objeto del presentecomentario ha sido realizado por elComité Científico Académico de laOCU, cuyos miembros, con granexperiencia en docencia y gestiónuniversitaria y liderados por DanielCarrasco Díaz, describen y refle-xionan sobre las posibilidades quelas universidades tienen de me-jorar su gestión utilizando herra-mientas de contabilidad de costes,control presupuestario y control degestión.

El exhaustivo estudio sobre unmodelo de costes en el sector de laeducación superior ha tenido comofruto el Libro Blanco de los costes en lasuniversidades. Dicho trabajo se pre-sentó en las XXIV Jornadas de Ge-rencia Universitaria de Jaén. El libro presenta un gran atractivonada más hojearlo, pues en él semuestran las líneas maestras de unmodelo de costes muy cuidadosa-mente elaborado y con un nivel deanálisis de costes que lo hace útil alos usuarios. Por ello pensamos quela obra que comentamos se conver-tirá en un referente para el cálculo

de costes en la Universidad PúblicaEspañola.

Es indudable que esta obra res-ponde a la necesidad de una aplica-ción eficiente y transparente de losrecursos que la sociedad dedica alsistema de educación superior,pues, en nuestro país, con la auto-nomía universitaria (LRU de 1983),la descentralización de modelo deeducación superior (transferenciade las competencias en materia uni-versitaria a las Comunidades Autó-nomas a partir de la Ley Orgánicade 9/1992, de 23 de diciembre) y laconsolidación del nuevo modeloeducativo derivado de la plena in-tegración en el EEES, obligan a di-rigir el nuevo modelo educativo y su correspondiente sistema de finan-ciación hacia estructuras más eficien-tes, siendo, en consecuencia, necesa-rio el desarrollo de prácticas de ges-tión avanzadas. Así, en el trabajo quecomentamos, se desarrollan herra-mientas adecuadas para el procesa-miento y comunicación de la infor-mación necesaria para los distintosusuarios interesados, desde los ges-tores de dichas instituciones (consi-derando diferentes niveles de deci-sión) hasta los estamentos políticosresponsables de la asignación de fon-dos para su financiación, o la propiasociedad, que debe valorar la acciónde las mismas y participar y benefi-ciarse de los resultados formativos yde generación de nuevos conoci-mientos que caracterizan la actividadde la Universidad.

La obra, precedida de una in-troducción, se estructura en ocho

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partes. Las seis primeros documen-tos, elaborados por Daniel CarrascoDíaz (coordinador), Mª Jesús Mora-les Caparrós y Daniel Sánchez Tole-dano, son los que fijan el itinerarioque define el proceso de formacióndel coste de los servicios universita-rios. El séptimo documento de laobra ha sido desarrollado porLourdes Torres y Vicente Pina parapresentar indicadores de gestión enlas universidades. En el octavo y úl-timo documento, los profesores An-tonio López Hernández y TeresaGarcía Valderrama exponen lasventajas de aplicar el Cuadro deMando Integral a la gestión univer-sitaria. Finalmente, la obra se acom-paña de anexos en los que se expo-nen las encuestas realizadas por elequipo de trabajo y dirigidas a losdiferentes niveles de usuarios de lainformación contable en las institu-ciones universitarias, así como susresultados.

Como ya se ha señalado, el tra-bajo se inicia con una introduccióna cargo del profesor José AntonioGonzalo Angulo, en la que planteaun programa de actuación de Con-tabilidad Analítica y Control deGestión en las Universidades. Elprofesor Gonzalo Angulo describeel proceso del cálculo de costes y del control de gestión a través delcálculo de los costes. No obstante,considera que la falta de éxito en lasinstituciones universitarias en las quese ha implantado un proceso decálculo y control de costes se debe laorganización universitaria no com-prende ni acepta esta forma de con-trol de su actividad, y justifica suopinión tras el análisis de algunosde los errores más comunes que secometen en instituciones públicas

de enseñanza cuando se está im-plantando un proceso de cálculo ycontrol de costes, y en ese sentidoseñala que «en los casos observados enlas universidades españolas los intentosefectuados de cálculo y control mediantecostes acaban fracasando porque se haolvidado alguno o algunos de los pasosimprescindibles para que la organiza-ción comprenda, primero, y luego acepteesta forma de control de su actividad».Destacan entre los errores mencio-nados que: se calculan costes solopara decisiones aisladas, los costesse miden solo a posteriori, se implan-tan a espaldas de los afectados y delos equipos rectorales, no se divul-gan las bases de cálculo de costes ylos datos periódicamente, se igno-ran los costes se subactividad, etc. Elautor concluye el capítulo haciendoreferencia a la rendición de cuentasque la institución ha de realizar an-te la sociedad que la financia, leproporciona los recursos humanosy le permite utilizar los recursos na-turales.

El primer documento del libroque se presenta tras la Introducciónlo hace bajo el título de «Modelo decontabilidad analítica para las uni-versidades». Sus autores inician suexposición identificando los objeti-vos que deben marcarse para la for-mulación de un modelo de conta-bilidad analítica aplicable a las uni-versidades españolas. Justifican unmodelo de costes completo desarro-llado con centros y actividades quepuede plantearse para suministrarinformación estrictamente ex-post oenriquecerlo mediante el tratamien-to de información predeterminadaa partir de la determinación de es-tándares de referencia. A su vez, enel modelo se identifican cuatro nive-


les de usuarios a fin de segmentar lainformación para hacerla adecuadaa las necesidades de los mismos.

Los autores dejan claro que elmodelo de contabilidad analíticapropuesto se ajusta al marco de los«Principios generales sobre contabi-lidad analítica de las Administracio-nes Públicas» de la IntervenciónGeneral de la Administración Ge-neral del Estado (IGAE), dado quese enmarca en el seno de las uni-versidades públicas.

Los siguientes cuatro documen-tos de libro blanco de los costes enlas universidades (del 2 al 5) se re-fieren a los agregados contables. Enel documento número 2, Agrega-dos contables I, los autores Carras-co, Morales y Sánchez realizan unaexhaustiva relación de los elemen-tos de coste clasificados en funciónde la naturaleza de los consumosefectuados por cada universidad,de su atribución en el presupuestode gastos de las universidades y lascuentas correspondientes del Gru-po 6 del PGCP, adaptado a las uni-versidades.

En el documento número 3,Agregados contables II, y bajo el ti-tulo «Objetivos de coste intermediosy finales», se procede a clasificar loscentros de costes que se identificanen las universidades, desarrollandoun extenso catálogo de actividadespara cada uno de los grandes gru-pos de actividades que se desarro-llan en las universidades. Así, los au-tores realizan una propuesta deactividades y servicios universitariospara la Docencia, Investigación,Extensión universitaria, Otros ser-vicios, Dirección y administración,Organización y Subactividad, con-siderando también las unidades de

medida de la actividad para cadauno de los grupos antes mencio-nados.

El documento número 4, bajo eltítulo de Agregados contables III,«El proceso de formación del coste:relaciones entre agregados conta-bles», presenta todas las etapas espe-cíficas que conforman el cálculo delos costes de los elementos, de loscentros y de las actividades. Los au-tores exponen exhaustivamente lalocalización de los diferentes ele-mentos de coste en centros y activi-dades, determinando los costes pri-marios de los centros, sean estosfinalistas, auxiliares o mixtos. Segui-damente presentan criterios paraefectuar la asignación del coste delos centros auxiliares o mixtos a lasactividades auxiliares que realizan yel reparto del coste de estas a los be-neficiarios de sus prestaciones. Fina-liza el capítulo con el cálculo del cos-te funcional y total de las actividadesfinalistas y anexas, para lo cual faci-litan posibles criterios para realizarel reparto de las actividades desarro-lladas por los vicerrectorados, direc-ciones operativas y dirección y admi-nistración general.

El documento de Agregadoscontables IV, «Ingresos y márgenesde Cobertura de las distintas activi-dades», culmina el final del modelode contabilidad de costes para lasuniversidades, de forma que su aná-lisis posibilita el uso de informaciónútil sobre la capacidad de autofinan-ciación de dichas actividades, así co-mo las necesidades adicionales de fi-nanciación que se requieren para laadecuada prestación de todos susservicios. Los autores realizan unapormenorizada exposición de losingresos en las universidades públi-

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cas españolas y sus diversas fuentes,así se distingue entre ingresos deri-vados de la prestación de servicios decarácter académico o de cualquierotra oferta universitaria, los recibidosde las Administraciones y organis-mos públicos sin contrapartida direc-ta por parte de la universidad, losprocedentes de rentas por arrenda-miento y enajenación de bienes quecomponen su patrimonio y los origi-nados como consecuencia de la ena-jenación de activos financieros, rein-tegro de préstamos concedidos ydepósitos y fianzas constituidas. Seclasifican los elementos de ingresossegún su naturaleza, según el presu-puesto de ingresos de las univer-sidades y el Grupo 7 del PGCPadaptado a las universidades. Con-tinúa el documento con informa-ción sobre márgenes de coberturade las actividades finalistas desarro-lladas por la universidad, estable-ciéndose márgenes de coberturapara la docencia, la investigación,la extensión universitaria y paraotras actividades.

En el documento sexto, titulado«Outputs informativos del modelode contabilidad analítica para uni-versidades», los autores proporcio-nan modelos de informes tipo quepueden ser personalizados, lo cualdota al sistema de la necesaria flexi-bilidad para recoger informaciónen función de los requerimientosconcretos de cada gestor.

La séptima parte de este libro secorresponde, como ya se ha comen-tado previamente, con el documen-to presentado por Lourdes Torres yVicente Pina, los cuales profundi-zan en el estudio de indicadores degestión en las universidades, consi-derándolos un punto de referencia

para la mejora financiera. A lo largodel capítulo los autores se centranen los requisitos informativos quedeben cumplir, los aspectos metodo-lógicos que se requiere en su elabo-ración, estructura y contenido. Trasun detallado análisis de los indi-cadores de gestión concluyen que,aun a pesar de la dificultad que supone la elección de indicadores para que estos ofrezcan una visiónajustada de la actividad de las uni-versidades, en la actualidad se estánrealizando considerables esfuerzospor parte del Consejo de Universi-dades, de la Comunidades Autóno-mas y de las propias universidadespara incorporar distintos tipos de in-dicadores, y ello es consecuencia dela creciente voluntad de rendiciónde cuentas y de transparencia que seaprecia en las entidades públicas.

El último documento del LibroBlanco de los costes en las universidadesse dedica al «Cuadro de mando inte-gral y la gestión universitaria». Susautores, Antonio López Hernándezy Teresa García Valderrama conside-ran que el traslado de la filosofía degestión estratégica al ámbito uni-versitario genera ventajas, si bien suimplantación no está exenta de difi-cultades y peligros que se exponendetalladamente en el capítulo refe-rido. Son numerosas las experien-cias del CMI aplicado en entidadespúblicas y privadas, y a nivel edu-cativo, incluso en España está enproceso de implantación en variasuniversidades o bien ha sido ya im-plantado en Servicios Universita-rios o Departamentos. Tras un mi-nucioso estudio del CMI, aplicado alas universidades, se concluye queel CMI es un buen instrumento degestión por cuanto que presenta in-


dicadores relacionados con los re-cursos y procesos. Constituye unaherramienta de control estratégico,sobre todo a través de los mapas es-tratégicos que permiten al gestor, através de indicadores clave de acti-vidad y resultados, determinar elgrado de consecución de los distin-tos objetivos. Solo falta superar losobstáculos en su implantación, loscuales se resumen en que el mode-lo debe elaborarse con el apoyo ycolaboración del equipo directivo,los empleados deben implicarse, losindicadores seleccionados han deestar lo suficientemente justificadosy centrados tanto en el corto comoen el largo plazo.

Por nuestra parte añadir que laobra que se presenta es muy opor-tuna, puesto que las universidadesse encuentran en un proceso por elcual se advierte un cambio en las re-laciones entre las instituciones aca-démicas y las Administraciones Pú-blicas, basados en mecanismos deacreditación a posteriori y en prin-cipios de mutua transparencia. Laexigencia de mejora en la calidadacadémica ha de ser, en gran parte,el resultado de la mejora en la ges-tión y es precisamente esta la princi-pal contribución que realiza el LibroBlanco de los costes en las univer-sidades a las instituciones universita-rias.

Mª DOLORES MONTAGUD

NURIA RUEDA LÓPEZ: Análisis eco-nómico de la eficiencia pública.Instituto de Estudios Económi-cos, Colección Estudios, Madrid,2005, 262 págs.

El papel de la eficiencia como es-tandarte que debe liderar la actual

política presupuestaria de los secto-res públicos modernos es asumidoen nuestro país constitucionalmen-te como principio rector del gastopúblico (art. 31.2) y ha recibido re-ciente respaldo con las leyes de es-tabilidad presupuestaria y con lacreación de una Agencia Estatal deEvaluación de las Políticas Públicasy la Calidad de los Servicios. La im-periosa necesidad de racionalizarlos recursos públicos que se respiraen todas las economías desarrolla-das, entre ellas la española, ha con-tribuido a poner en marcha en círcu-los mayoritariamente académicosuna línea de investigación centradaen el estudio de la eficiencia del sec-tor público, como vía para satisfaceruna demanda creciente de serviciossin recurrir a elevar la presión fiscal.

No obstante, los trabajos acome-tidos hasta la fecha adolecían deuna acusada visión parcial al anali-zar un único servicio público –com-parando, por ejemplo, la educaciónpública y privada– o sector de lasAdministraciones Públicas (AAPP)como el de las empresas públicas.Los que desempeñamos funcionesde control externo sobre el sectorpúblico español bien conocemos y«sufrimos» la heterogeneidad y par-ticularidades que revisten las distin-tas formas organizativas y de ges-tión adoptadas por los organismospúblicos, lo que ocasiona que susobjetivos y actividades resulten, enabundantes ocasiones, muy difícilesde cuantificar y consecuentementede evaluar; de ahí el gran interés deestudios como el presente, del quenos proponemos dar noticia.

Nuria Rueda López, profesoradoctora en Economía del SectorPúblico y Sistema Fiscal Español de

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la Universidad CEU-San Pablo e in-vestigadora de la Fundación de lasCajas de Ahorro, pretende superareste cierto vacío «histórico» con lapresente obra, que completa y am-plía el contenido de su tesis doctoral,cuya categoría viene avalada por laconcesión en el año 2003 del Premio«Víctor Mendoza», convocado por elInstituto de Estudios Económicos. Ellibro está estructurado en siete capí-tulos, cada uno de ellos con entidadpropia suficiente y correctamenteengarzados entre sí para guiar al lec-tor en el itinerario lógico que la in-vestigación presenta. Ya en el apar-tado introductorio se exponen losfundamentos que suscitan la nece-sidad de promover mejoras en laeficiencia del sector público, en elcontexto de creciente demanda deservicios públicos que tiene lugar enel moderno Estado de Bienestar, y seadelantan de forma sucinta las líneasmaestras de los contenidos sobre losque versarán los capítulos siguientes.

Una evaluación de la eficienciaglobal del proceso productivo de lasAAPP requiere como presupuestoprevio una delimitación y medidade aquello que se pretende evaluar–el output público–, cuestión noexenta de importantes dificultades,pues, a diferencia de la producciónprivada, no opera en un mercado,lo que da lugar a que resulte com-plicado de definir en la teoría y demedir en la práctica. Bajo esta pre-misa el primer capítulo examina losprincipales argumentos que justifi-can la intervención pública en laasignación de recursos, así como lascircunstancias especiales que condi-cionan su desarrollo.

Acto seguido se revisan los pro-blemas metodológicos que surgen

en el estudio de la naturaleza públi-ca, tales como la consideración delproducto intermedio (output públi-co) o del producto final como resul-tado de la actividad productiva delsector público (bienestar social). Enla línea de las soluciones propuestaspor la literatura especializada y antelas complicaciones que acarrea en-contrar variables que resuman el va-lor social de los servicios públicos, laautora se decanta por el uso de va-riables aproximativas de los outputsintermedios. El último apartado sereserva a la valoración de la produc-ción pública, punto neurálgico delestudio debido a dos carencias esen-ciales inmanentes a la naturaleza delo público: la ausencia de un preciode mercado y de una definición deunidad de producto público; limita-ciones ambas que provienen de lascaracterísticas de intangibilidad, in-divisibilidad y multiplicidad de servi-cios prestados por las AAPP. A causade los sesgos que introduce la valo-ración del producto público desde laperspectiva de la contabilidad nacio-nal, la profesora Rueda opta por laelaboración de indicadores físicos deproducto siempre que lo permita laoferta estadística, aunque asumiendola falta de consideración de cambiosen la calidad del servicio. Concluye elcapítulo con un anexo que sintetizadeterminadas propuestas, nacionalese internacionales, de indicadores deproducto público que reputados au-tores han ido enunciando para cadaactividad o servicio.

El capítulo segundo presta su fo-co de atención en el concepto deeficiencia, distinguiéndolo de otrostérminos afines, como la produc-tividad, la economía y la eficacia, al tiempo que se profundiza en la


forma de alcanzar una asignaciónde los recursos óptima en el sentidoparetiano. De entre las cinco dimen-siones en que se ha llegado a des-componer esta eficiencia asignativaglobal, la investigación se centra enla eficiencia productiva, que exige ma-ximizar el output obtenido a partirde una cantidad dada de factores, o bien a la inversa, minimizar elconsumo de estos factores para alcanzar un nivel preestablecido deproducción. La primera aproxima-ción cuantitativa a la medida de laeficiencia productiva procede de lostrabajos pioneros en la materia deFarrell (1957), cuyas ideas, aplicadasal sector público, han resultado degran utilidad, pues proponen unaestimación con base en datos de ori-gen empírico de la función de pro-ducción, a la que denominó «fronte-ra de mejor práctica».

Subraya al respecto la autora suconvencimiento de que la eficienciaproductiva de las AAPP no puedeser medida en términos absolutossino relativos, por comparación conotras unidades similares. De ahí la importancia de la aplicación de lametodología de los «modelos fron-tera», que se clasifican en funciónde si utilizan o no técnicas paramé-tricas para la estimación de la formafuncional. Finaliza este bloque pre-sentando una clasificación de lasdistintas técnicas para la mediciónde la eficiencia existentes, a la vezque se resaltan las principales ven-tajas e inconvenientes que brindacada una.

Establecido el marco conceptualdel análisis que sirve de referencia aeste trabajo, el capítulo tercero sededica a la selección de indicadoresfísicos del nivel de producto gene-

rado por las AAPP, para lo cual to-ma como punto de partida la clasi-ficación funcional del gasto públicoproporcionada por la contabilidadnacional, descartando aquellas fun-ciones para las que, por distintosmotivos, resultaría muy dificultosoencontrar una variable representa-tiva. El resto del proceso consiste enir identificando los indicadores másidóneos, de entre todos los posibles,para representar el comportamien-to global de cada una de las funcio-nes y, una vez verificadas las posibi-lidades de obtención de informaciónestadística referente a los mismos y su disponibilidad temporal, selec-cionar un único indicador por fun-ción. Evidentemente, esta decisiónes adoptada según el criterio de laautora de la investigación y, por tan-to, se encuentra sujeta a réplica encontrario, si bien, para minimizar elriesgo de arbitrariedad en que pu-diera incurrirse, cada elección es ar-gumentada consistentemente, per-mitiendo al lector conocer el procesoque ha conducido a la misma. Se re-copilan, a continuación, en un cua-dro los indicadores parciales de out-put público seleccionados para cadauna de las funciones definidas, consus datos evolutivos en el periodo deanálisis 1985-1998, dando así entra-da a la parte más empírica del estu-dio: la agregación de este conjuntode indicadores parciales en un indi-cador sintético que comprenda la pro-ducción pública total.

En el capítulo cuarto se ofrecentres alternativas para su cálculo, quese diferencian en los indicadores fí-sicos de producto incorporados ensu elaboración y/o en la medida deagregación aplicada. Presentada unarecopilación de series de datos histó-

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ricos para los diferentes indicadores,la autora afronta la agregación de losmismos, no sin antes resaltar la faltade unanimidad doctrinal en la meto-dología a seguir para la elaboraciónde un indicador sintético de produc-ción pública. Con este fin utiliza, enuna primera alternativa, la mediaaritmética ponderada de los núme-ros índices de cada uno de los indica-dores de producto seleccionados, locual exige la especificación del siste-ma de ponderación más apropiado,decantándose, una vez examinada laviabilidad práctica y representativi-dad de las distintas opciones, por elcoste relativo de producción de los serviciospúblicos, en coherencia con los cálcu-los que se efectúan en la contabilidadnacional. Al respecto, la tasa de varia-ción media anual acumulativa del in-dicador a lo largo del periodo anali-zado arroja un 1,47% de incrementode la producción pública, frente al4,31% del consumo público civil, va-riable esta última que representa elcoste de dicha producción.

Los dos siguientes apartadospresentan los resultados a los que sellegaría mediante otras alternativasde cálculo del indicador sintético ocon la selección de la media cuadrá-tica en lugar de la media aritmética,no excluyendo así la posibilidad deque los lectores puedan optar porotros sistemas de agregación, obte-niéndose tasas de crecimiento aná-logas. Estos indicios de ineficienciaproductiva de las AAPP son acogi-dos por la profesora Rueda con ladebida prudencia de quien debeconfirmar estas primeras conclusio-nes mediante técnicas de análisisadicionales. Finaliza el capítulo conuna breve ilustración numéricaacerca de la evolución de la producti-

vidad alcanzada por las AAPP a lolargo del periodo 1985-1998, con lavoluntad de apoyar los resultadoshasta ahora expuestos.

El capítulo quinto está dedicadode forma monográfica a describir yanalizar la técnica no paramétricadenominada «Análisis Envolventede Datos» (DEA, acrónimo anglosa-jón de Data Envelopment Analysis),adentrándose con ello en el estudiode las funciones de producciónfrontera como método de evalua-ción de la eficiencia en las unidadesproductivas según el planteamientodesarrollado por Farrell, bajo laexigencia de que utilicen el mismotipo de inputs para obtener outputssimilares. En un primer apartado seresume, tanto gráfica como analíti-camente, los fundamentos en quese sustenta el DEA.

Lejos de encumbrar el métodoaplicado en su análisis, Nuria Rue-da expone un balance crítico delmismo, colocando sobre el tapeteargumentos que abogan objetiva-mente por la conveniencia de suaplicación sobre la base de sus ven-tajas e inconvenientes, e incidien-do en su aceptación para medir la eficiencia del sector público, alposibilitar la construcción de unafrontera eficiente a partir de lasobservaciones empíricas de inputsy outputs. Dada la rigidez con que se enuncian los supuestos que res-paldan el DEA –rendimientos cons-tantes a escala, convexidad y libredisponibilidad de inputs–, otros au-tores han investigado cómo perfec-cionar dicho modelo relajando lascondiciones expuestas, recordán-dose brevemente en el último apar-tado las distintas reformulacionesdel DEA propuestas por autores de


reconocido prestigio hasta la fechade publicación de la presente obra.

Apoyándose en esta técnica, elobjetivo que se plantea en el capí-tulo sexto es la evaluación de laeficiencia productiva de las AAPPdesde una perspectiva internacional,averiguando la posición relativaque ocupa nuestro sector públicoen términos de eficiencia. Comoconsideraciones previas a la aplica-ción del DEA, ante la escasez de in-formación estadística sobre indica-dores físicos de producto público yla heterogeneidad de los datos dis-ponibles entre los diferentes países,la autora renuncia a elaborar un in-dicador sintético en la línea descritaen el capítulo cuarto, optando en sulugar por abrazar la convención dela contabilidad nacional, que equi-para el valor de la producción pú-blica a su coste de producción. Laconsecuencia que conlleva este cri-terio es que el output público va afigurar expresado en unidades mo-netarias y no físicas, no obteniéndo-se, por tanto, una medida técnicade la eficiencia en sentido estricto,sino lo que califica como un con-cepto «híbrido» de eficiencia.

En el apartado siguiente se eva-lúa la eficiencia de las AAPP en 16 países (los miembros que enton-ces formaban la UE-15 más EstadosUnidos) durante el periodo 1996-1998, para el cual se dispone de in-formación estadística representa-tiva y homogénea para toda lamuestra. Los resultados revelanque solo cuatro países presentanAAPP relativamente eficientes –Es-tados Unidos, Reino Unido, Italia yLuxemburgo–, situándose Españaen el puesto nº 12 con una tasa deeficiencia del 0,79. Llama podero-

samente la atención, en primer lu-gar, los notables resultados arroja-dos por Italia, que por su similituda España hacen dudar de la fiabili-dad de la información estadísticadisponible –según señala la auto-ra–, y en segundo lugar, los másmediocres de Alemania, sin dudaexplicados por los costes heredadosdel proceso de reunificación. Se re-lacionan asimismo, para cada paísineficiente, sus respectivos gruposde referencia y la importancia rela-tiva de cada uno de ellos en funciónde la mayor o menor homogenei-dad en sus prácticas de producción.El DEA proporciona además los ob-jetivos óptimos de producción y con-sumo de factores productivos que lasunidades ineficientes deben alcanzarpara ser catalogadas eficientes. Así seconcluye que, como media, deberíareducirse en torno a un 20% el nú-mero de empleados públicos y el ca-pital público de los países ineficien-tes para alcanzar la frontera deeficiencia (España en un 20,90%).

Un análisis comparativo de laeficiencia pública y privada es la finali-dad que persigue el capítulo sépti-mo, ubicando igualmente a Españaen el panorama internacional, de locual no debería de ningún modocolegirse una pretensión de suscitarcontroversia alguna en un terrenotan viejo como el debate económicoentre lo público y lo privado; todolo contrario, pues de la cautela conque se interpretan las conclusionesse denota su repercusión de índolepuramente académica, dejandobien claro que los resultados de lainvestigación efectuada no debenentenderse encaminados a sugerirpolíticas de reforma y mejora de losservicios públicos.

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La autora entronca su estudioen la propuesta efectuada por elprofesor Valle (1989), de quien seconfiesa en deuda, que comparópara el periodo 1968-1987 el costede producción generado por lasAAPP y el equivalente que obten-dría el sector empresarial si utiliza-ra los mismos factores productivos;de este modo, si el coste en el queincurre el sector público supera alregistrado por el sector empresa-rial, esto sería representativo de lamenor eficiencia relativa de lasAAPP. A pesar de que se respeta enlíneas generales la propuesta inicialde Valle, la profesora Rueda ha in-troducido ciertas modificaciones en-caminadas a perfeccionar y actuali-zar las aproximaciones, facilitadaspor las notables mejoras en la ofer-ta estadística disponible. Al igualque el análisis del capítulo anterior,se somete a estudio el conjunto depaíses de la UE-15 y Estados Uni-dos para el trienio 1996-1998, y dela comparación se desprende efecti-vamente un exceso de coste, paratodos los países, ilustrativo de laineficiencia relativa del sector públi-co, así como una ordenación simi-lar, en líneas generales, a la expues-ta en el capítulo anterior mediantela aplicación de la técnica DEA.

En un capítulo final del libro sesintetizan las principales conclusionesdel estudio, que reviste la meritoriautilidad de ofrecer evidencia empí-

rica sobre la posibilidad de aproxi-marse a una medida de la eficienciade las AAPP en su conjunto y en elámbito internacional, permitiendoidentificar aquellas unidades relati-vamente eficientes y cuantificar losobjetivos de consumo de factoresóptimos para las ineficientes. No se-ría en absoluto razonable dejar dedestacar el rigor técnico que enri-quece el contenido de la obra –ava-lado por la extensa bibliografía cita-da, acreditativa de una innegablevoluntad investigadora–, merecien-do especial mención su esmera-do estilo expositivo y disposicióndidáctica, cualidades que adornanuna estructura muy sistematizada.

En definitiva, tal y como la pro-pia autora preconiza, este libro cons-tituye una estimable pica en Flandesdentro de la incipiente línea de in-vestigación enfocada en la evalua-ción de la eficiencia pública global enEspaña, de la que ya se tuvo agrada-ble noticia en el curso del «II Con-greso Nacional de Auditoría del Sec-tor Público», celebrado en Sevilla enmarzo de 2006, con la confianza –es-peramos ansiosos– de que pueda serprofundizada en futuros trabajos,puesto que, como bien señala el pro-fesor Valle, «predicar una asignacióneficiente de los recursos, sin propo-ner paralelamente una metodologíapara su medición, no deja de ser undiscurso vacío».

JOSÉ A. MONZÓ TORRECILLAS


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2. Se elaborará un resumen del artículo, de una extensión de medio folio, que se en-tregará en español y, a ser posible, en inglés.

3. La estructura debe responder al siguiente esquema:a) Los apartados en que, en su caso, se divida el artículo irán precedidos de un

número (arábigo) y del correspondiente epígrafe en minúscula y en negrita.b) Las posibles subdivisiones irán precedidas de dos dígitos y el correspondiente

epígrafe en letra normal.c) Si resultaran indispensables mayores subdivisiones, estas irán precedidas de

una letra minúscula seguida de medio paréntesis –a), b), c)...– y el epígrafe, ensu caso, en letra normal.

4. Evitar subrayado. En su lugar, emplear cursiva.5. Las notas se numerarán correlativamente y se consignarán a pie de página.6. Los originales deberán ir acompañados de soporte informático o enviarse por

correo electrónico, además de en papel.7. La extensión de los artículos deberá estar comprendida entre 15 y 30 páginas a es-

pacio y medio y por una sola cara.8. Los originales y la correspondencia sobre los mismos deberán dirigirse a la Secre-

taría del Consejo Editorial (c/ Padre Damián, 19 - 28036 Madrid - Tel.: 91 592 10 10.E-mail: [email protected]), que facilitará las instrucciones concretas que se le soliciten.

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Julio 2007 número 18

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