arriagada dimensiones de la pobreza y políticas desde una perspectiva de género (1)

7/24/2019 Arriagada Dimensiones de La Pobreza Y Polticas Desde Una Perspectiva de Gnero (1)

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DIMENSIONES DE LA POBREZA Y POLTICAS DESDE UNA PERSPECTIVADE GNERO 1

Irma ArriagadaDivisin de Desarrollo Social

CEPAL

Actualmente se reconoce que la pobreza y la desigualdad son fenmenos crecientes y nosuperados en la regin latinoamericana, la pobreza y la desigualdad social siguen siendoobjetivos esquivos de nuestro desarrollo y han sido duramente golpeados en los ltimos aos pornuestra vulnerabilidad macroeconmica (Ocampo, 2002). Los procesos de pobreza son aspectosde fenmenos ms amplios que se relacionan con los modelos y las estrategias de desarrollopuestas en marcha. Estos modelos de desarrollo delimitan las opciones sobre apertura comercialy financiera, las polticas macroeconmicas y mesoeconmicas que son mediadas porinstituciones, normas y prcticas que, en conjunto, definen el acceso de los individuos y susfamilias al uso y control de los recursos. Junto con el rezago tradicional latinoamericano enmateria de pobreza y distribucin de ingresos, se agrega el empobrecimiento reciente de grandessectores medios de poblacin producto de las crisis econmicas que han afectado a la regin, ycon especial fuerza, a algunos pases durante los aos noventa. Adems, existen evidencias

acumuladas que los efectos de estas crisis han afectado de manera diferencial a hombres ymujeres (CEPAL, 2003).

Se ha llegado a cierto consenso que considera a la pobreza como la privacin de activos yoportunidades esenciales a los que tienen derecho todos los seres humanos. La pobreza estrelacionada con el acceso desigual y limitado a los recursos productivos y con la escasaparticipacin en las instituciones sociales y polticas. La pobreza deriva de un acceso restrictivo ala propiedad, de un ingreso y consumo bajo, de limitadas oportunidades sociales, polticas ylaborales, de bajos logros en materia educativa, en salud, en nutricin y del acceso, del uso ycontrol sobre los recursos naturales y en otras reas del desarrollo. En la perspectiva de AmartyaSen y su enfoque de las capacidades y realizaciones, una persona es pobre si carece de losrecursos para ser capaz de realizar un cierto mnimo de actividades (Sen, 1992), Desai propone

cinco capacidades bsicas y necesarias: la capacidad de permanecer vivo y de gozar de una vidalarga; capacidad de asegurar la reproduccin intergeneracional biolgica y cultural; capacidad degozar una vida saludable; capacidad de interaccin social (capital social) y la capacidad de tenerconocimiento y libertad de expresin y pensamiento (Control Ciudadano, 1997). De esta forma, lapobreza se enlaza con la dimensin de los derechos de las personas a una vida digna y que cubrasus necesidades bsicas, es decir, a los denominados derechos econmicos, sociales y culturales.

Asimismo, se sostiene que el carcter de la pobreza es complejo, relacional ymultidimensional. Las causas y caractersticas de la pobreza difieren de un pas a otro. Lainterpretacin de la naturaleza precisa de la pobreza depende de factores culturales adscritoscomo los relativos al gnero, raza y etnia, as como del contexto econmico, social e histrico.

1Texto presentado en la Reunin de Expertos sobre Gnero y Pobreza, organizada por la Unidad Mujer yDesarrollo de CEPAL y la OIT, CEPAL, Santiago, 12 y 13 de agosto 2003.


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I. MULTIDIMENSIONALIDAD DE LA POBREZA

Hace ms de dos dcadas CEPAL denominaba a la pobreza un sndrome situacional enel que se asocian el infraconsumo, la desnutricin, las precarias condiciones de vivienda, los bajosniveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una insercin inestable en el aparatoproductivo, actitudes de desaliento y anomia, poca participacin en los mecanismos de

integracin social, y quiz la adscripcin a una escala particular de valores, diferenciada enalguna medida de la del resto de la sociedad (Altimir, 1979). En esta primera definicin surgenelementos que dan cuenta de las mltiples dimensiones a las que la pobreza alude: aspectosrelativos a la alimentacin, vivienda, educacin, salud, insercin en el mercado laboral,participacin social as como a dimensiones de carcter subjetivo y simblico y que definentambin reas diversas para la intervencin de las polticas sociales.

Por lo general, la pobreza se ha conceptualizado y medido en funcin de carencias onecesidades bsicas insatisfechas utilizando indicadores como la ingesta de alimentos o losniveles de ingresos, el acceso a la salud, la educacin y la vivienda. CEPAL ha desarrollado unametodologa especial sobre la base de costo de las necesidades bsicas, basada en el clculo de laslneas de pobreza, denominado mtodo del ingreso. Las mediciones se han centrado en las

carencias materiales. Este mtodo indirecto tiene como ventajas la comparabilidad internacional yes una buena aproximacin a la capacidad de consumo de los hogares.

Desde otra perspectiva, la mtrica monetaria no considera que el nivel de vida del hogardepende en parte del patrimonio acumulado y tampoco tiene en cuenta que la distribucin internade los recursos obtenidos es desigual entre miembros de distinto sexo y edad. Adicionalmente, lavariable de ingreso es una variable difcil de captar y muestra subregistros sistemticos y tieneuna alta proporcin de no respuesta (los encuestados no informan sus ingresos). Adems, alconsiderar los ingresos exclusivamente se subestima los recursos acumulados (patrimonio) delhogar, las transferencias indirectas y subsidios del estado y los diferenciales en el consumo depersonas y hogares, dndole una mayor importancia a la canasta bsica alimentaria. Desde unpunto de vista metodolgico, frecuentemente las lneas de pobreza cortan intervalos modales de la

distribucin del ingreso, es decir donde se concentra mayor nmero de personas. Este corte haceque frente a cambios por situaciones coyunturales, por ejemplo, aumentos de inflacin odesempleo, las lneas de pobreza tiendan a ser muy sensibles a ellos mostrando aumentos odisminuciones drsticas de la pobreza (Martnez, J. 2002).

En la actualidad, se est tratando de incluir las dimensiones tanto materiales como nomateriales de la pobreza, dimensiones relacionadas con el aumento y fortalecimiento del capitalsocial de la poblacin pobre por medio de su participacin en las redes sociales de intercambio:educacin, trabajo, informacin, poder poltico. Este mejoramiento de sus niveles de participacinaumenta la cultura democrtica y solidaria en la sociedad. Asimismo el tiempo libre del quepueden disponer las personas para el descanso y la recreacin se torna tambin un bien valioso encontextos donde la dificultad de generarse recursos para la sobrevivencia produce un

alargamiento de la jornada laboral. En suma, se han identificado seis fuentes de bienestar de laspersonas y hogares: a. El ingreso b. Los derechos de acceso a servicios o bienes gubernamentalesgratuitos o subsidiados c. La propiedad o derechos de uso de activos que proporcionan servicio deconsumo bsico (patrimonio bsico acumulado) d. Los niveles educativos, las habilidades ydestrezas como expresiones de capacidad de hacer y entender y e. El tiempo disponible para laeducacin, el ocio y la recreacin y dimensiones que en conjunto apuntan a f. La autonoma de laspersonas (vase grfico 1). De esta forma, la pobreza queda definida en su versin ms ampliapor la ausencia y/o bajos ingresos, la falta de acceso a bienes y servicios provistos por el Estadocomo seguridad social y salud, entre otros; ausencia de propiedad de una vivienda y otro tipo de


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patrimonio, nulos o bajos niveles educativos y de capacitacin, sin disponibilidad de tiempo librepara actividades educativas, de recreacin y descanso, y que se expresa en la falta de autonoma yen ausencia o limitadas redes familiares y sociales. Sin duda, que al aumentar el nmero dedimensiones como parte del concepto de pobreza se diluye la especificidad del mismo y sumedicin se vuelve ms compleja.

Grfico 1PIRMIDE DE LOS CONCEPTOS DE POBREZA

CP= consumo privado RPF= Recursos de propiedad individual y familiar SPE= Servicios ybienes provistos por el Estado DD= Dignidad y Derechos TL= Tiempo LibreFuente: Sobre la base de Baulch (1996) y UNIFEM (2000).

Cada vez ms se incorporan aspectos no materiales que se relacionan con el bienestar delas personas y otros de carcter ms cualitativos, como los relativos a la vulnerabilidad, lainseguridad y la exclusin social. Adems, la visin que tienen los pobres de su propia situacin yla concepcin de la pobreza en las distintas culturas nacionales y locales han ido adquiriendoprogresivamente mayor peso como variables de anlisis. Poner en el centro de la preocupacin delas polticas pblicas a la pobreza se relaciona estrechamente con las posibilidades de superarla enla medida que se refiere a un cambio en la amplitud y naturaleza de las relaciones entre lossectores pobres y aquellos que no lo son, en suma, con la amplitud de redes sociales y el grado deasociatividad existente entre familias y grupos (capital social de lazos, de puente y especialmentede escalera bonding, linking, bridging social capital).

En sntesis se podra indicar que hay ciertas dimensiones bsicas de la pobreza quedebern considerarse para una adecuada intervencin de las polticas pblicas:

Dimensin sectorial: educacin, empleo, salud, de ingresos e insercin laboral, vivienda. Factores adscritos: el gnero, la raza y la etnia que cruzan las dimensiones sectoriales.

Tambin se deben considerar la edad y el ciclo de vida de las personas. Dimensiones territoriales. Contribuir a la superacin de la pobreza requiere trabajar a partir

de iniciativas y potencialidades existentes en los sectores pobres (capital social) y en elentorno donde ellos residen o trabajan (Raczynski, 2002).

Banco Mundial CP

CP+ RPF

CP + RPF+ SPE

CP + RPF + SPE + Activos

CP + RPF + SPE + Activos + DD

CP + RPF + SPE + Activos + DD + Autonoma + TL

PNUD

CEPAL


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Dimensin familiar: Es preciso considerar la etapa y el ciclo de vida familiar as como de losintercambios econmicos y la distribucin del trabajo en su interior. Ello podra indicar quealgunos miembros de hogares no pobres, por ejemplo, mujeres sin ingresos propios, podranser consideradas pobres de la misma forma que hombres de hogares pobres podran no serlosi la distribucin de recursos al interior del hogar es inequitativa, conservando para su propiadisposicin la mayor parte de sus ingresos.

1. La pobreza desde una perspectiva de gnero

La pobreza vista desde la perspectiva de gnero plantea que las mujeres son pobres porrazones de discriminacin de gnero. El carcter subordinado de la participacin de las mujeresen la sociedad, por ejemplo, les resta la posibilidad de acceder a la propiedad y al control de losrecursos econmicos, sociales y polticos, su recurso econmico fundamental es el trabajoremunerado, al cual acceden en condiciones de elevada desigualdad dada la actual divisin deltrabajo por gnero y la persistencia de las formas tradicionales y nuevas de discriminacin parael ingreso y permanencia de las mujeres en el mercado laboral. Si bien la situacin en la reginlatinoamericana no es similar para el conjunto de mujeres, en ningn pas se logra el ingreso por

igual trabajo, en la medida que hay una gran segmentacin ocupacional por la cual las mujeres noocupan los mismos puestos de trabajo que los hombres. A ello, se yuxtaponen visionesesencialistas que atribuyen caractersticas que colocan a las mujeres en situacin de inferioridaden relacin con los hombres, ligando su potencial reproductivo con la atribucin de las tareasreproductivas.

Kabeer (1998) indica que la pobreza puede ser vista de una manera dual: comoprivacin de necesidades bsicas y privacin de los medios para satisfacerlas. Las mujeres sonpobres en la medida que no cuentan con el tiempo disponible para buscar las formas msapropiadas para satisfacer sus necesidades y una proporcin importante carece de ingresospropios.

De esta forma, adems de la pobreza de ingresos para las mujeres adquiere relevanciamedir la pobreza de tiempo. La dinmica de la pobreza requiere de un anlisis del concepto detiempo. Ello parece mucho ms importante en el caso de las mujeres dado que parte importante desu trabajo el trabajo domstico- no es valorizado monetariamente, pero puede medirse entrminos de tiempo. Diversos estudios (en especial, las encuesta de uso de tiempo) han mostradoque la jornada femenina es mayor que la masculina si en esa jornada se incluye el trabajodomstico no remunerado que realizan todas las mujeres gratuitamente en sus hogares.Asimismo, el ingreso creciente de las mujeres al mercado de trabajo no ha significado un ingresoparalelo de los hombres en las actividades domsticas y de cuidado: de los hijos, de los ancianosy de otros familiares y de los enfermos.

Adicionalmente, las formas tradicionales de medicin de la pobreza al privilegiar el

ingreso familiar oscurecen la pobreza de los miembros menos favorecidos del hogar: mujeres,jvenes y nios /as y ancianos. Por ello es conveniente efectuar un anlisis del uso diferencial deltiempo que realizan hombres, mujeres, jvenes, nios/as y adultos mayores. Esta medicinrequiere el anlisis dinmico de la pobreza y examinar de qu formas aumenta o disminuye enrelacin con el ciclo de vida familiar.

Desde la perspectiva del trabajo en el mercado laboral existen cuatro formas de exclusinque afectan de manera ms severa a las mujeres: a) el desempleo; b) las formas precarias deinsercin laboral; las formas de trabajo no remuneradas y la exclusin de las oportunidades para


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desarrollar sus potencialidades. A estas formas de exclusin se agregan las desigualdades en lasocupaciones a las que acceden (segmentacin ocupacional) y la discriminacin salarial en elmercado laboral.

2. Aspectos relacionales de la pobreza

Es preciso destacar la interrelacin de los conceptos pobreza con los de desigualdad,distribucin, exclusin, vulnerabilidad, discriminacin y marginalidad, por citar algunos. Cuando lapobreza se define por sus dimensiones ms amplias e inclusivas los conceptos de exclusin ydesigualdad tienden a ser incluidos en l, an cuando es posible diferenciarlos analticamente. Sinembargo, la distincin es importante en la medida que el enfoque escogido definir polticas yprogramas diferentes para enfrentar el fenmeno (vase cuadro 1).

En Amrica Latina la relacin entre pobreza y desigualdad es de larga data. La evolucin deambas dimensiones en las ltimas dcadas ha sido desigual: en tanto se ha logrado disminuir laproporcin de poblacin pobre e indigente se han mantenido los niveles de desigualdad del ingresoregional. La concentracin del ingreso constituye una variable que incide directamente sobre los

plazos posibles de superacin de la pobreza (UNDP, 1997). La desigualdad (entendida como elgrado de concentracin y polarizacin de la distribucin del ingreso urbano segn grupos de lapoblacin) aun cuando constituye una problemtica ms amplia que la pobreza, constituye en elcaso de Amrica Latina un referente complementario obligado puesto que tiene determinantescomunes y marca adems, tanto los niveles de crecimiento econmico y gasto social requeridospara la erradicacin de la pobreza urbana, como los plazos en que puede aventurarse el logro dedicho objetivo en los distintos pases (Arriagada, C. 2000). En esta lnea y desde un enfoque degnero se pueden citar las siete desigualdades especficas por gnero mencionadas por AmartyaSen: desigualdad en la mortalidad, en la natalidad; desigualdad en las oportunidades; desigualdadprofesional, desigualdad en la propiedad, desigualdad en el hogar. Asimismo, en el anlisis de lapobreza no se puede ignorar el patrn medio de bienestar de la sociedad porque es este estndar elque establece las condiciones de integracin, sin la cual no hay ciudadana.


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Cuadro 1Conceptos y dimensiones relacionados con la pobreza

Conceptos DimensionesMarginalidad Contexto geogrfico y ecolgico.

Marginalidad econmica, laboral y educativa. Ejrcito de reserva

Vulnerabilidad Inseguridad y riesgos frente a las crisis Incapacidad de respuesta Inhabilidad adaptativa Grupos objetivos y sus activos

Desigualdad Dotacin de recursos desiguales Justicia y equidad Reglas y normas de distribucin de los recursos

Exclusin Quiebre de vnculos sociales, comunitarios e individuales con el sistema. nfasis en los procesos y su multicausalidad Dimensin relacional Institucionalidad

Discriminacinde gnero, deetnia y raza

Mecanismos implcitos o explcitos de discriminacin por sexo / etnia. Atribucin cultural de la desigualdad de gnero / etnia. Asignacin de recursos diferenciales. Construccin cultural que justifica la discriminacin. Divisin discriminatoria del trabajo domstico social y comunitario

Fuente: Elaboracin de la autora.

El concepto de marginalidad surge en los aos sesenta en Amrica Latina para denotar a losgrupos poblacionales que migran del campo y rodean las principales metrpolis latinoamericanas,con un cinturn de pobreza. En la definicin de Nun y Murmis y Marn (1968) la marginalidad sedefine como un proceso estructural de formacin del proletariado, de nuevos pobres y deconstitucin de clases sociales. La poblacin marginal pas a caracterizarse como carente de

infraestructura, de oportunidades educacionales y de empleo, constituyndose en un ejrcito dereserva de mano de obra, funcional para la economa porque su presin por puestos de trabajotendera a hacer bajar los salarios de los obreros.

La vulnerabilidad se relaciona con dos dimensiones: una externa y objetiva, que se refiere alos riesgos externos a los que puede estar expuesta una persona, familia o grupo (mayor inestabilidadde los ingresos familiares, aumento de la precariedad en el mercado de trabajo, con porcentajescrecientes de personas empleadas con contratos no permanentes, a tiempo parcial, sin contratos y sinseguridad social) ; y otra dimensin interna y subjetiva, que se refiere a la falta de recursos paraenfrentar esos riesgos sin estar sometidos a ciertas prdidas. Este enfoque integra tres dimensionescentrales: los activos (fsico, financieros, de capital humano y social) que poseen individuos ycomunidades; las estrategias de uso de esos activos y el conjunto de oportunidades que ofrecen los

mercados, el estado y la sociedad (Moser, 1996).

El concepto de exclusin social si bien surgi de la discusin europea tiene ampliaaplicacin en la regin latinoamericana y especficamente frente a las nuevas situaciones de pobrezay exclusin provocadas por las crisis. La exclusin social se refiere a dos dimensiones: la falta delazos sociales que vinculen al individuo con la familia, la comunidad y ms globalmente con lasociedad y la carencia de derechos bsicos de ciudadana. El aspecto que diferencia este conceptodel de pobreza es que en el caso de la exclusin social, ste es siempre un concepto relacional. Las


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dimensiones de proceso que estn incorporadas en la discusin sobre exclusin son interesantes deconsiderar en la medida que se relacionan los diversos mecanismos y tipos de exclusiones.: decarcter institucional, social, cultural y territorial. Los lazos que unen al individuo con la sociedadpueden ser catalogados en tres niveles: los de tipo funcional: que permiten la integracin delindividuo al funcionamiento del sistema (mercado de trabajo, instituciones de seguridad social,legalidad vigente, etc.); los de tipo social: que incorporan al individuo en grupo y redes sociales

(familia, grupos primarios, sindicatos, etc.); y los de tipo cultural: que permite que los individuos seintegren a las pautas de comportamiento y entendimiento de la sociedad (participacin en las normasy creencias socialmente aceptadas) tambin puede existir exclusin espacial (territorio y ubicacingeogrfica).

La discriminacin por motivos de gnero y etnia se basa en la atribucin de ciertascaractersticas de personalidad y comportamiento a las personas en razn de su sexo o de su colorde piel o rasgos fsicos. Se basa en el esencialismo al relacionar el sexo y las caractersticasfsicas externas de las personas con caractersticas socialmente construidas, que segregannegativamente a estos grupos.

En trminos analticos y para los efectos de una adecuada poltica antipobreza es

necesario distinguir entre:

Factores de diferenciacin de la pobreza como etnia, gnero, generaciones y raza; niveleducacional y ocupacional alcanzado y zona de residencia, entre otros.

Factores de reproduccin / causas de la pobreza (transmisin intergeneracional) que serelaciona con el ciclo de vida y ciclo de vida familiar; las dimensiones de acceso a lapropiedad y a los recursos econmicos sociales y simblicos.

Consecuencias de la pobreza en la prdida de oportunidades, de bienestar yreforzamiento de la desigualdad.

La multidimensionalidad de la pobreza obliga a un enfoque que tome en cuenta ladiversidad de las causas que generan privacin, mientras que la heterogeneidad se orienta a la

importancia del reconocimiento de las diferentes manifestaciones de la pobreza. En estaperspectiva, es central para el diseo de las polticas sociales destinadas a resolverla, determinarlas principales fuentes de las que se derivan la pobreza y la heterogeneidad de susmanifestaciones para distintos grupos o pases.

3. La pobreza como proceso y no como un estado de situacin

Un elemento frecuentemente olvidado en los anlisis sobre pobreza y msespecficamente en las polticas sociales diseadas para erradicarla, es que la pobreza es un estadode situacin que en ciertos casos se mantiene en el tiempo (pobreza estructural, pobreza dura)pero que en muchos casos es una situacin variable. En los anlisis tiende a vrsela como una

situacin que permanece inmodificada en el tiempo. Sin embargo, la situacin de pobreza puedemodificarse en poco tiempo especialmente en relacin con el desempleo / empleo, as como conlos impactos de las crisis econmicas, que pueden expresarse en devaluacin de la monedanacional y otros factores. La precariedad permanente de algunas personas, especialmente deaqullas con menor nivel de educacin y calificacin, las hace estar especialmente vulnerables aeventos de quiebre de ingresos por desempleo. Asimismo hay otros procesos de quiebres deingreso que se enlazan con dimensiones como problemas de salud, de vejez, de disminucin delingreso producto de jubilacin y retiro del mercado de trabajo; de separacin y divorcioespecialmente en el caso de las mujeres que son cnyuges y que no cuentan con ingresos propios.


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De esta forma, determinar la dinmica de la pobreza es central para establecer quines

entre los pobres pueden salir de ella y quines debido a problemas de salud, desempleo, divorcioy/o ausencia de pareja, entre otros factores, estn ms propensos a caer en la pobreza.

Las contribuciones que desde el anlisis de gnero se han realizado para comprender

mejor la pobreza se pueden sintetizar en los siguientes aspectos principales: a) Destacan laheterogeneidad de la pobreza y, por tanto, aportan a su mejor comprensin y a un diseo msajustado de las polticas para erradicarla; b) Permiten una nueva mirada que relaciona elcomportamiento de hombres y mujeres; c) Mejoran el anlisis del hogar, destacando en especiallas asimetras de poder tanto de gnero como de generaciones al interior de ellos; d) Aportan unaperspectiva multidimensional de la pobreza, con el anlisis de los mltiples roles desarrolladospor hombres y mujeres; e) Permiten apreciar otras discriminaciones que se combinan con las degnero como las de edad y etnia; y f) Agregan una visin dinmica del fenmeno de la pobreza almostrar sus cambios en el tiempo y j) Distinguen entre estrategias para salir de la pobreza porgnero.


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II LAS POLTICAS ORIENTADAS HACIA LA POBREZA

El concepto de pobreza en trminos histricos no es nuevo. Lo relativamente nuevo es la idea de queel Estado (as como los organismos internacionales y los organismos no gubernamentales) debenintervenir de manera continuada y sistemtica para mejorar la situacin de la poblacin que vive enla pobreza y en la extrema pobreza. Ms nueva an es la constatacin de que las causas y la

situacin de pobreza misma son diferentes para mujeres y hombres y que por tanto requierenpolticas y programas especficos por gnero.

La evolucin y reformas del Estado de Amrica Latina ocurridas en los aos noventa seexpresaron en una reduccin de su tamao debido a procesos crecientes de privatizacin deempresas; cambio en las funciones estatales, por prdida del papel de productor de bienes y servicios;crecientes procesos de descentralizacin de servicios y tambin de recursos; en la constitucin denuevos actores de las polticas: pblicas no estatales, donde los organismos no gubernamentalesadquieren presencia en la entrega de servicios pblicos junto con la participacin y controlcomunitario. En ese marco tambin cambiaron los enfoques orientados hacia la superacin de lapobreza, que se expres en ms recursos, nuevas instituciones y programas, modalidades de gestinde las polticas y programas ms descentralizadas y participativas y con mayor ingerencia de la

sociedad civil, y la aplicacin de nuevos instrumentos de asignacin de recursos (Raczynski, 2003)

La forma de medir la pobreza tambin define polticas para enfrentarla. Si se mide lapobreza por el mtodo del ingreso, la consecuencia ms frecuente es actuar sobre estas carenciaspor medio de la transferencia de subsidios monetarios, cursos de capacitacin laboral,pavimentacin de las calles, saneamiento, provisin de servicios en educacin, en salud,otorgamiento de crditos bajo condiciones especiales, y otras medidas compensatorias y de cortoplazo. Las propuestas que durante la dcada de los sesenta se realizaron para disminuir lamarginalidad consideraban la provisin de infraestructura urbana, la organizacin de los gruposmarginales y la incorporacin al mercado laboral como los mecanismos centrales que ayudaran aesta poblacin a integrarse. Las polticas diseadas para reducir la desigualdad social incluyenredistribucin de recursos va impositiva, polticas sociales y econmicas redistributivas:

asignacin diferencial de recursos a la educacin bsica en salud y educacin junto con polticasde discriminacin positiva para individuos y grupos en situacin de mayor desigualdad(Raczynski, 2003).

En lo que se refiere a la discriminacin por gnero y por etnia las polticas propuestas enambos casos apuntan a polticas afirmativas que favorezcan a las mujeres y a las etnias ensituacin ms deprivada junto con polticas de deconstruccin cultural que tiendan a disminuir losprejuicios valorativos respecto a los gneros y a las etnias. (Vase el conjunto especfico depropuestas de polticas como se detalla en el Cuadro 2).

Previamente al diseo de polticas orientadas a la pobreza es importante hacer unaprecisin cuando se discute de la pobreza. Conviene distinguir entre reduccin de la pobreza, que

alude a las causas del fenmeno y a su correccin que se relaciona con la gestinmacroeconmica, las regulaciones y las polticas institucionales para generar un desarrolloequitativo y evitar las crisis y la desigualdad; del alivio y enfrentamiento (proteccin social) de lapobreza que se refieren a disminuir el riesgo social en situaciones de crisis, es decir, se dirigen alas consecuencias en las diversas manifestaciones de la pobreza. Entre las polticas orientadas areducir la pobreza se pueden distinguir entre las orientadas al establecimiento de los derechoseconmicos y sociales; entre las de alivio y enfrentamiento de la pobreza se pueden incluir laspolticas de carcter compensatorio (de asistencia social) y las orientadas a proporcionar bienes yservicios de carcter sectorial a grupos focalizados de poblacin.


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Cuadro 2Conceptos y propuestas de polticas relacionados con la pobreza

Conceptos Propuestas de polticasMarginalidad Ampliacin de servicios urbanos.

Organizacin de la poblacin marginal. Incorporacin al mercado laboral

Vulnerabilidad Brindar apoyo focalizado para fortalecer los ingresos. Promover nuevas fuentes de ingresos o subsidios. Fortalecimiento de redes de proteccin individuales, familiares o sociales.

Desigualdad Redistribucin de recursos Polticas sociales y econmicas redistributivas. Polticas de discriminacin positiva.

Exclusin Crear condiciones para una ciudadana ampliada y para el pleno ejerciciode derechos.

Polticas sociales integrales. Polticas de participacin e integracin. Acceso a servicios institucionales

Discriminacinde gnero, deetnia y raza

Accin afirmativa Deconstruccin cultural Polticas de conciliacin entre trabajo remunerado y familia

Fuente: Elaboracin de la autora

1. Diversos enfoques hacia la pobreza de gnero

Existe una gran diversidad de enfoques en la agenda pblica de los gobiernos y de lasagencias internacionales en relacin con la pobreza y el gnero, stos han sido aplicados demanera nica o combinada a lo largo de las tres ltimas dcadas y se sintetizan a continuacin:

a) Enfoque asistencial: incluye programas especficos hacia las mujeres pobres,

como grupo vulnerable". Este enfoque plantea un apoyo a las mujeres teniendo enconsideracin slo sus dimensiones reproductivas: como esposas y dueas de casa. Fueun enfoque que se aplic de manera ms generalizada entre los aos setenta y ochenta,pero existen remanentes en algunos programas actuales (BID, BM, FAO, FNUAP).b) Enfoque de la eficiencia: sostiene que para el logro de un mayor desarrollo, serams eficiente considerar al conjunto de la poblacin, hombres y mujeres, en tantopersonas disponibles para el mercado de trabajo, o, en una versin ms elitista, por elaporte econmico que la incorporacin de las mujeres educadas - como recurso humanoaltamente calificado - puede hacer a la economa (BM, BID, CEPAL, OIT).c) Enfoque de equidad: en esta perspectiva, se plantea que mejorar la situacin delas mujeres pobres contribuira a la equidad en la medida que hay una incidencia mayorde pobreza en los hogares encabezados por mujeres, que las mujeres reciben salarios ms

bajos y que su insercin laboral es precaria y segmentada, aspectos que inciden en unamala calidad de vida y dificultan el logro de equidad (CEPAL, OIT)d) Enfoque de empoderamiento, de ejercicio de la ciudadana social y de toma dedecisiones. Este enfoque relativamente reciente supone que para el mejor desarrollo yeficiencia de los programas dirigidos hacia las mujeres y otros grupos (etnias, clases) serequiere comprometer en la elaboracin y en la ejecucin de los programas a los propiosafectados, fortaleciendo sus capacidades por medio de la organizacin, el aumento de laautoestima, el acceso a los recursos materiales y el fortalecimiento de sus redes sociales,


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para el ejercicio pleno de ciudadana y para la toma de decisiones en los diversos planosindividual, familiar y social (PNUD, CEPAL, UNRISD).

Desde esta ltima perspectiva se pone nfasis en promover polticas de superacin de lapobreza que tomen en cuenta todos los factores que producen la pobreza, desde los mspersonales - falta de autoestima y autonoma, as como la violencia que se ejerce sobre las

mujeres, pasando por los de carcter social y econmico, como el acceso al empleo, salud,educacin y los servicios tcnico-financieros. Para ello se plantea comprometer en la elaboraciny ejecucin de esta poltica a los propios afectados, a actores estatales, sindicales y empresariales,dando a los nuevos enfoques de empoderamiento y de capital social un importante papel quejugar.

Entre las polticas orientadas a eliminar las desigualdades basadas en el gnero seencuentran, a su vez, dos conjuntos importantes de polticas: las de reconocimiento de ladiferencia y las polticas de redistribucin entre las que se encuentran las de igualdad deoportunidades (Fraser, 1998, 2000). Las polticas de reconocimiento que Fraser denominamodelo de la identidad se refieren a las polticas de reconocimiento de identidades injustamentedesvalorizadas, las de redistribucin, en cambio, son aquellas que buscan una transformacin o

reforma socio-econmica para la solucin de la injusticias de gnero y racial-tnica.

Las polticas de igualdad de oportunidades se han generalizado en el plano internacional.La igualdad de oportunidades en la tradicin poltica liberal clsica implica que todos losindividuos han de tener la misma oportunidad y que las desigualdades que se producen se deben alos distintos mritos que tienen las personas. Es decir, todos han podido utilizar las mismasoportunidades, pero como son diferentes, algunos son ms capaces que otros, entonces terminansiendo desiguales. Existen, por lo tanto, desigualdades injustas que deben ser corregidas, cuandono se ha tenido en el punto de partida las mismas oportunidades, y desigualdades que sloexpresan las diferencias meritocrticas y que son legtimas. Para corregir esas desigualdadesilegtimas se han diseado acciones afirmativas para establecer la igualdad de oportunidades en supunto de partida. (Astelarra, 2003).

Sin embargo, la igualdad de oportunidades de inicio no produce igualdad de resultados ydesde una perspectiva democrtica se coloca el nfasis en crear las condiciones sociales de unaverdadera igualdad de oportunidades. Puesto que aunque se parta de una situacin inicialigualitaria, la retribucin desigual tendera a perpetuarse, mediante las "herencias" sesgos degnero de una generacin a otra, afectando as la igualdad de condiciones y oportunidades de lasmujeres.

Las polticas de reconocimiento ponen nfasis en temas de la identidad que define a losgrupos discriminados. Su esfuerzo se orienta al reconocimiento de sus derechos como propios ydesde un punto de vista de la cultura dominante. Una de las principales crticas a este enfoque esque podra tender a la estigmatizacin de los grupos, en la medida que se centra en la mantencin

de su identidad que los mantiene segregados de los dems.

En el planteamiento de Fraser ambos tipos de polticas tanto las de reconocimiento comolas de redistribucin no son excluyentes entre s.


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2. La interrelacin de las polticas orientadas a la pobreza y al gnero

Las polticas hacia la pobreza con perspectiva de gnero cruzan dos conjuntos importantes depolticas establecidas y puestas en marcha desde hace varias dcadas en Amrica Latina: lasorientadas a eliminar las desigualdades de gnero con aqullas orientadas a disminuir la pobreza.

Al interrelacionar el conjunto de polticas orientadas a la pobreza con aqullas orientadas a laequidad de gnero, se obtiene un conjunto posible de polticas orientadas a la reduccin de lapobreza de gnero con orientaciones muy dispares y que resumen en cuatro tipos de polticas eldespliegue de acciones, proyectos y programas diseados para disminuir la pobreza de gnero.

Polticas hacia la pobrezaDerechos Compensatorias y

Sectoriales/ServiciosReconocimiento Derechos y

reconocimientoculturales

Reconocimiento yCompensatorias

Polticas hacia laequidad de gnero Redistribucin e

Igualdad deoportunidades

Derechos y

Redistribucincasillero vaco

Redistribucin y

compensatoriaseconmicas

Fuente: Elaboracin de la autora.

Del conjunto posible de polticas aplicadas hasta el momento podemos distinguir entre lossiguientes tipos de polticas cuyos rasgos ms estilizados son:

Polticas universales ciegas al gnero. Son las polticas que no distinguen entre hombres ymujeres. Este tipo de polticas se aplic en diversos sectores sociales como en laeducacin y en el empleo, con el resultado de perpetuar las desigualdades de gnero.

Polticas redistributivas y compensatorias econmicas. Este tipo de polticas se puso en

marcha con mayor nfasis durante la dcada de los aos sesenta en la vertienteredistributivas y en la vertiente compensatoria hacia la pobreza en los ochenta. Dentro deeste grupo muchos programas hacia las mujeres jefas de hogar con diversos grados dexito se han ejecutado en la regin.

Polticas de derechos y reconocimiento culturales. Son polticas ms recientes de losnoventa en adelante y tienen como objetivo el reconocimiento de derechos de los gruposexcluidos, entre ellos las mujeres. Incluyen principalmente medidas legislativasorientadas a la equidad de gnero.

Polticas de redistribucin y de derechos econmicos sociales y culturales. A esteconjunto se le denomina casillero vaco puesto que an son polticas de futuro, es decir,no han sido aplicadas en ningn pas y si bien su diseo requiere un equilibrio cuidadosono son polticas incompatibles, requieren de voluntad y consenso polticos ms fuertespara su puesta en marcha y ejecucin..

Desde el punto de vista del diseo de las polticas sociales, la heterogeneidad de lapobreza tiene como consecuencia la necesidad de desarrollar polticas que son universales y almismo tiempo selectivas y orientadas hacia grupos especficos. Por ejemplo, no es el mismo tipode pobreza el que sufre una mujer pobre que es madre adolescente que el de una mujer viuda siningresos propios, as como sern diferentes sus necesidades, sus potencialidades y los programas


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y polticas que debern disearse para ellas. De esta forma, adquieren gran importancia polticassociales flexibles, de carcter no homogneo, orientadas a la satisfaccin de necesidades muydiversas entre la poblacin pobre.

La consideracin de la pobreza ms all de la foto instantnea (Kabeer, 1998b) sinocomo un proceso sugiere la importancia del diseo de polticas que sean heterogneas, flexibles y

adecuadas para las diversas situaciones cada vez ms variadas y cambiantes por las que atraviesala poblacin pobre y al trnsito continuo de la poblacin entre situaciones de bienestar, pobreza eindigencia.

De manera que las polticas orientadas a reducir la pobreza desde una perspectiva degnero consideran los recursos individuales, familiares y sociales de hombres y mujeres; tomanen cuenta el uso del tiempo de ambos gneros; apoyan el fortalecimiento de las mujeres pobres enposiciones ms dbiles; consideran la subjetividad de los hombres y mujeres; toman en cuenta ladinmica de los procesos de pobreza y en esa medida consideran las entradas y salidas de lapobreza y atienden a las dimensiones relacionales de esos procesos.

3. Evaluacin de las polticas de pobreza con perspectiva de gnero

Una primera medida para evaluar las polticas de gnero consiste en determinar sus fundamentosy comprobar si las formas de conceptualizacin, de medicin y aplicacin no han desvirtuado susobjetivos centrales. De esta forma, es vlido interrogarse si en el proceso de puesta en marcha delas polticas, se avanza hacia la equidad de gnero, o si nuevas formas de desigualdad se han idogestando, si en el proceso se afianza la autonoma o la dependencia respecto de los programas(Arriagada, 1999).

Cabe recalcar la necesidad de una evaluacin precisa de los cambios introducidos demanera de aprender de la experiencia pasada y reciente en el diseo de programas y proyectossociales lo que contribuir a generar una poltica de gnero coherente con los objetivos iniciales

planteados y que eviten que se desvirten en su ejecucin. Este objetivo requiere que se evaletambin y de manera permanente el impacto diferencial para hombres y mujeres de las polticassociales y econmicas, Por otra parte, esta evaluacin debe referirse a la integralidad de laspolticas, ya que no es ajeno a la experiencia latinoamericana, que los impactos negativos de unapoltica, por ejemplo determinadas polticas econmicas deben paliarse con otras como es el casode los programas sociales compensatorios.

En especial, es necesario velar por la integracin de las polticas de pobreza conperspectiva de gnero en la agenda pblica. Fortalecer la voluntad poltica para implementarpolticas hacia la pobreza desde un enfoque de gnero; por ampliar la cobertura y calidad de losservicios y programas para las mujeres pobres con enfoque de gnero y evaluarpermanentemente el grado de participacin y de creciente autonoma de las personas, en especial

las mujeres sujetos de las polticas.


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