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¿DEMOCRACIA POST-LIBERAL?

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ARGUMENTOS DE LA POLÍTICA

Serie coordinada por Francisco Colom, Juan García-Morán,

José María Hernández y Fernando Quesada

PENSAMIENTO CRÍTICO / PENSAMIENTO UTÓPICO

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Benjamín Arditi (Ed.)

¿DEMOCRACIA POST-LIBERAL?EL ESPACIO POLÍTICODE LAS ASOCIACIONES

Carlos ChávezMatilde Luna

Juan Martín SánchezCristina PugaMario Roitter

Philippe SchmitterFrancisco Vite

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¿DEMOCRACIA post-liberal? El espacio político de las asociaciones /Benjamín Arditi, editor. — Rubí (Barcelona) : Anthropos Editorial ;México : UNAM. Fac. de Ciencias Políticas y Sociales, 2005000 p. ; 20 cm. (Pensamiento Crítico / Pensamiento Utópico ; 147.Serie Argumentos de la Política)

BibliografíasISBN 84-7658-748-1

1. I. Arditi, Benjamín, ed. II. UNAM. Fac. de Ciencias Políticas ySociales (México) III. Colección

Primera edición: 2005

© Benjamín Arditi et alii, 2005© Anthropos Editorial, 2005Edita: Anthropos Editorial. Rubí (Barcelona)

www.anthropos-editorial.comEn coedición con la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

de la UNAM, MéxicoISBN: 84-7658-748-1Depósito legal: B. -2005Diseño, realización y coordinación: Plural, Servicios Editoriales

(Nariño, S.L.), Rubí. Tel. y fax: 93 697 22 96Impresión: Novagràfik. Vivaldi, 5. Montcada y Reixac

Impreso en España – Printed in Spain

Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida, ni en todo ni enparte, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en nin-guna forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electro-óptico, por fotocopia, o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.

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Todos los trabajos incluidos en este volumen, salvo dos, losde Mario Roitter y Philippe Schmitter, fueron elaborados en elmarco del proyecto «El Futuro Pasado de la Política» de la Fa-cultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacio-nal Autónoma de México, con financiamiento del programa PA-PIIT 2001-2002 (Proyecto IN302401) de la Dirección General deAsuntos del Personal Académico (DGAPA) de la UNAM. Agrade-cemos al personal de la DGAPA el apoyo brindado durante losdos años del proyecto. El escrito de Philippe Schmitter es inédi-to y fue traducido del inglés por Benjamín Arditi. Fue preparadopara el «Presente y futuro de una democracia post-liberal», con-ferencia realizada en el marco del proyecto PAPIIT en la Facul-tad de Ciencias Políticas de la UNAM en Ciudad de México el 13de mayo de 2003. El de Mario Roitter fue publicado inicialmen-te en Daniel Mato (coord.), Políticas de ciudadanía y sociedadcivil en tiempos de globalización, Caracas: FACES, UniversidadCentral de Venezuela, 2004, pp. 17-32. Agradecemos a DanielMato por su generosa autorización para reproducir el escrito eneste volumen.

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La idea de un «segundo circuito» de la política

El supuesto básico de estos trabajos es que la política y elproceso democrático trascienden la idea de ciudadanía entendi-da como participación electoral y se expande hacia la sociedadcivil para constituir un nuevo escenario político, pero este esce-nario no es una alternativa al gobierno y a los partidos sino unterreno suplementario de la política. Este terreno puede ser vis-to como un segundo registro, nivel o circuito de la política resul-tante de la diseminación de espacios y formatos del intercambiopolítico en la sociedad civil, especialmente a través de los movi-mientos sociales, las ONG y los grupos de interés organizados.El objetivo es dar consistencia teórica a este segundo nivel de lapolítica y proponer una imagen para pensar la relación entre losdistintos niveles o circuitos.

El asociacionismo y su impacto en la transformación de lasociedad civil no es novedoso, pues se ha estado discutiendodurante las últimas tres décadas, pero su formalización comosegundo nivel o circuito de la política sí lo es. Las asociacionessecundarias han creado un espacio legítimo para su acción yahora desarrollan redes, foros o nexos sistémicos entre sus orga-nizaciones. La acumulación de fuerzas a través de las redes bus-ca incrementar la eficacia política de las organizaciones paralograr un rapport con instituciones estatales e incidir en los te-mas que entran en la agenda pública. De momento estos esfuer-zos no han cuajado en una institucionalización comparable a lade la política luego de la introducción del sufragio universal o de

INTRODUCCIÓN

Benjamín Arditi

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la creación de un sistema de partidos, pero eso no ha impedidoque el ámbito de las asociaciones se convierta en un terreno almargen pero también suplementario al de la esfera de la repre-sentación político-partidaria. Offe insinúa esto en relación conlos grupos de interés organizados al referirse a los esquemas cor-porativos como parte de un «circuito secundario» de la política.Schmitter también, aunque prefiere hablar de una ciudadaníasecundaria o de un «segundo nivel» de la política. Ambos ven aeste circuito ya no como una reacción conservadora a la ingo-bernabilidad sino más bien como una propuesta innovadora acer-ca de la política más allá de la ciudadanía primaria característi-ca de la política partidaria.

Schmitter lleva esta idea un paso más allá: intenta desarro-llar sus aspectos operativos para presentarla como parte de unproyecto más ambicioso de reforma política. Específicamente,propone institucionalizar ese circuito y otorgar financiamientopúblico a los actores que operan en él. Parte de una constataciónelemental, a saber, que el pensamiento democrático tradicionalconsidera a los ciudadanos individuales como los únicos actoresrelevantes, mientras que en la sociedad moderna los grupos deinterés juegan un papel político cada vez más prominente. Ade-más, dice, la concepción liberal de la democracia se basa pri-mordialmente en la competencia electoral entre partidos políti-cos, los grupos de interés plantean formas de deliberación,negociación e identificación simbólica al margen de la represen-tación electoral. Tal es el caso de los esquemas corporativos y delas organizaciones sociales mencionado anteriormente. Con todo,los grupos de interés no pueden ser tratados de la misma mane-ra que los individuos pues tienen mayor poder que éstos, son decarácter permanente y no son sujetos morales. Y, aunque exigenlos mismos derechos que los partidos políticos y se ven a sí mis-mos como exponentes de formas democráticas más radicales,no se puede dar por sentado que todos ellos sean prima faciedemocráticos. Si el objetivo es fortalecer la democracia aceptan-do la existencia de estos grupos, agrega, entonces se debe regu-lar su funcionamiento. Un modo de hacerlo es ofreciéndoles fi-nanciamiento a cambio de regulación.

Su propuesta consiste en asignar un estatuto semi-público alos grupos de interés, financiarlos a través de contribucionesobligatorias y dejar que los propios ciudadanos —en vez del Es-

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tado— se encarguen de asignar los fondos a las distintas asocia-ciones. El financiamiento provendría de un impuesto especialcobrado a cada contribuyente. Schmitter calcula que si se imple-mentara su propuesta en los Estados Unidos y se establece unmonto único de 25 dólares por contribuyente, habría un total decasi 2.500 millones de dólares disponible para los grupos que semueven en el circuito secundario. El financiamiento estaría li-mitado a organizaciones que cumplen ciertos requisitos, comola inclusión de todos aquellos cuyas orientaciones caigan dentrodel campo de la asociación, la elección democrática de sus diri-gentes, la exclusión del sexismo y del racismo, la transparenciaen el manejo de sus finanzas o dedicarse a actividades sin finesde lucro. Las organizaciones que califican serían consideradascomo instituciones «cívicas» o «semipúblicas» e incluidas en elformulario de declaración de impuestos. Cada contribuyente ten-dría «pagarés» por el monto de su impuesto y los distribuiría deacuerdo con sus preferencias. Los cupones serían el equivalentede los «votos» en el ámbito de la ciudadanía primaria. Este pro-ceso generaría un circuito político paralelo en el que los posiblesbeneficiarios competirían por los cupones-votos. Schmitter sos-tiene que el circuito de la «ciudadanía secundaria» no reempla-za sino que opera como suplemento de las instituciones políticasliberales. Lo ve como una opción democrática posliberal en elcontexto de la sociedad moderna, donde la ubicuidad de los in-tereses privados difícilmente permite hablar del «interés gene-ral». Agreguemos de pasada que esta opción, en la medida enque genera un espacio adicional para el intercambio político,puede contribuir a contrarrestar la deslegitimación de la políti-ca partidaria debido a la corrupción de las elites o a su aleja-miento de las demandas sociales.

La viabilidad de esta propuesta —al menos en su forma ac-tual— parece estar circunscrita a países relativamente próspe-ros, o al menos a aquellos países con una masa razonablementeelevada de contribuyentes y mecanismos de control fiscal efi-cientes. Pero no es tan hipotética como parece. En algunos paí-ses ya existen experiencias similares, aunque menos ambiciosas.Tal es el caso de España, donde hace algunos años el Gobiernoincluyó una sección conocida popularmente como «el 0,5» en elformulario de declaración del Impuesto a la Renta de las Perso-nas Físicas (IRPF). El contribuyente puede decidir si el 0,52% de

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sus impuestos se destinará a la Iglesia católica o a los Ministe-rios de Trabajo y Asuntos Sociales y de Relaciones Exteriores —quienes a su vez lo canalizan mediante un concurso público aproyectos presentados y ejecutados por agrupaciones sin finesde lucro. Aunque el contribuyente sólo puede optar entre estosdos beneficiarios, «el 0,5» demuestra la viabilidad operativa dela propuesta de Schmitter. Trátese de un impuesto pequeño, vo-luntario u obligatorio, o de un esquema como el que se ha pues-to en marcha en España, el financiamiento público de organiza-ciones sociales permite dar continuidad a los proyectos deorganismos de derechos humanos, de igualdad de género, deayudas al desarrollo, de trabajo con migrantes, etc. Además, esun instrumento que incita a las organizaciones beneficiarias aadoptar mecanismos democráticos y a someterse a escrutiniopúblico a cambio de dicho financiamiento.

Tal vez lo más interesante de esta experiencia española esque se trata de una experiencia que ilustra una posibilidad de-mocrática muy distinta de la ciudadanía primaria de la esferaliberal. La categoría básica no es el ciudadano elector, sino elcontribuyente; la participación política no se refiere al procesode constitución de autoridades territoriales, sino al proceso deasignación del presupuesto estatal; la competencia entre los po-sibles beneficiarios no es entre partidos políticos, sino entre or-ganizaciones que compiten por el financiamiento provenientedel 0,52%; los contendientes no son beneficiados con cargos pú-blicos, sino con fondos; y, por último, tal como en las pugnaselectorales hay incertidumbre acerca de los resultados, tambiénla hay en la competencia entre las instituciones: no se sabe deantemano qué porcentaje del IRPF irá a uno u otro de los «can-didatos» de esta contienda por fondos públicos.

La tentación de oponer sociedad y Estado

En fin, todo esto apunta hacia la conformación de un segun-do circuito político distinto pero no por ello separado por com-pleto del espacio de la representación territorial o circuito pri-mario de la política. La política comienza a parecerse cada vezmás a un archipiélago de circuitos, uno que aquí hemos denomi-nado «post-liberal» porque excede los parámetros de la política

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tal y como fue pensada por el liberalismo democrático clásico.Aquí hemos puesto el énfasis en el segundo circuito, el espaciopolítico de las asociaciones, pero el archipiélago cuenta tambiéncon un tercer ámbito que excede el alcance de esta investigación.Se trata del circuito o ámbito de intercambios políticos suprana-cionales. Este circuito también implica un desafío para el mode-lo liberal democrático clásico. Si la activación de la sociedad ci-vil cuestiona el confinamiento de la política en la esfera de larepresentación, los intercambios supranacionales disputan elencasillamiento de la política en el espacio físico del Estado-na-ción, vale decir, cuestionan la reducción de lo externo a merapolítica exterior o relaciones internacionales.

Con todo, este escenario emergente de circuitos políticos, o,si se considera que aún es prematuro hablar de circuitos, al me-nos la gama de espacios, identidades y formatos de intercambiopolítico no partidista, tiene sus problemas. Al igual que Schmit-ter, hemos descrito la relación entre ciudadanía primaria y se-cundaria como una de suplementariedad, lo cual en principiosugiere que no habría una superposición significativa —y porconsiguiente, tampoco una rivalidad potencial— entre el ámbitode las instituciones políticas liberales y el segundo circuito de lapolítica. Con ello habría que suponer que en el escenario del ar-chipiélago sólo cabe hablar de cohabitación entre partidos ymovimientos, o entre los distintos espacios políticos. Sin embar-go, la relación entre ellos también puede ser construida de otramanera. Por ejemplo, la opción por un formato de intervenciónpolítica en vez de otro puede ser resultado de la inexperiencia delos participantes, de sus prejuicios o de consideraciones ideoló-gicas antes que pragmáticas. Algunos partidos siguen viendo amovimientos y asociaciones como rivales en el mercado políti-co, y a veces el prejuicio anti político de activistas sociales (másprecisamente, un prejuicio anti partido o anti Estado) deriva deuna opción explícita por la sociedad.

El trabajo de Clastres acerca de las sociedades sin Estado delos Tupí Guaraní en Bolivia, Brasil y Paraguay brinda una suertede inspiración intelectual a esta postura (Clastres 1977: 19-37 y159-186). Las observaciones de Clastres apuntan a una dicoto-mía moral entre el «Estado malo» y la sociedad entendida comouna suerte de «buen salvaje». Esta contraposición no es nueva.Como señala Rancière, «la gran ilusión metapolítica de la mo-

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dernidad es precisamente este antagonismo entre una sociedadmodesta y un Estado inmodesto, un antagonismo con cuyos tér-minos los liberales y los socialistas nunca dejaron de comulgar»(Rancière 1995: 106). Más aún hoy, pues si la política no se limi-ta al ámbito de demandas, agentes o instituciones estatales, ¿porqué no desplazar la acción al terreno más amplio y deseable dela sociedad civil? Efectivamente hay ocasiones en que el privile-gio de la sociedad civil puede ser políticamente productivo parala causa democrática. Ante dictaduras militares o regímenesautoritarios que cancelan o reducen el ámbito de la representa-ción a un formalismo vacío, la lógica de la resistencia e interven-ción política tiende a plantearse en términos de la sociedad con-tra el Estado, o cuando menos a pesar de éste. Pero en general elrazonamiento de «la sociedad contra el Estado» y de «los movi-mientos contra los partidos políticos» pone de manifiesto unoptimismo desmedido acerca del posible impacto político de lasorganizaciones sociales.

Esta imagen de la sociedad como reserva moral de la demo-cracia refleja también un desencanto con la política y los políti-cos profesionales, especialmente por la falta de control socialsobre la acción partidaria. El estudio clásico de Michels demos-tró que la lógica interna de los partidos, como instrumentos deorganizaciones de masa, distorsiona el principio de representa-ción. Los partidos, dice Michels, no son meros representantes deintereses preexistentes. Al contrario, organizan y canalizan esosintereses, y a la vez introducen su propia agenda e intereses po-líticos. Los movimientos sociales frecuentemente critican a lospartidos por esto. Sin embargo, esto refleja una creencia bastan-te cuestionable, a saber, que las organizaciones intermedias sonmeras expresiones de intereses autónomos, y que de alguna ma-nera evitan el problema de la distorsión de la voluntad popularque aqueja a la representación partidaria. En otras palabras, al-gunas propuestas exageran los posibles efectos democráticos delas asociaciones. No hay que sobreestimar la capacidad de co-operación de las asociaciones; tampoco hay que minimizar lafragmentación y los posibles conflictos dentro de la sociedad ci-vil o asumir que los ciudadanos realmente quieren participarregularmente en política. Schmitter toca esto último en su capí-tulo. Por su parte, Streeck duda si las asociaciones participaríanvoluntariamente en la política democrática si ello les impusiera

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obligaciones, y menciona como ejemplo el caso de regiones prós-peras que se resisten a apoyar las políticas redistributivas parasubsidiar a regiones menos desarrolladas, los barrios acomoda-dos que se niegan a pagar por obras de equipamiento colectivopara zonas populares, o los ciudadanos que no quieren que eldinero de sus impuestos se use para solventar servicios públicospara trabajadores migratorios (Streeck 1992: 518-519).

Por eso no es cosa de privilegiar el movimientismo en detri-mento de la lógica político-partidaria, ni la democracia directasobre la democracia representativa, ni los esquemas corporati-vos a expensas de la representación territorial. Hablar de ir másallá de la esfera clásica de la política liberal no implica pedir«más sociedad y menos política». Más bien significa que se debepensar la política sin reducirla a sus encierros institucionales enel Estado, los partidos o el sistema electoral. Un enfoque másmaduro debería reconocer que la acción colectiva no se enfrentacon una opción simple del tipo «o lo uno o lo otro». Las transi-ciones a la democracia ilustran la importancia variable de lasdistintas arenas políticas. En el momento de la apertura de losregímenes autoritarios —lo que Schmitter y O’Donnell (1988)denominan «liberalización»— los movimientos sociales son eldetonante de la transición a través de la resurrección de la socie-dad civil, mientras que los partidos políticos asumen un papelpreponderante en el momento de diseñar la institucionalidaddel nuevo régimen. En épocas más «normales», las organizacio-nes sociales pueden competir por el financiamiento público enel segundo circuito descrito por Offe y Schmitter, pero la legisla-ción y las políticas públicas requieren algún tipo de intervenciónen el terreno más «convencional» de la política de los partidos ydel Estado. Organizaciones en el movimiento de mujeres hanluchado por la igualdad de género dentro de partidos políticos,especialmente para obtener una cuota mínima de participaciónde mujeres en la lista de candidatos a cargos electivos de esospartidos. De manera análoga, los movimientos sociales general-mente luchan por la creación de programas, legislación, agen-cias y ministerios especiales abocadas a temas de género, medioambiente, juventud, etc.

En suma, no se trata de asociaciones buenas y partidos co-rruptos, de democracia directa versus democracia representati-va, de la sociedad contra el Estado, o del liberalismo contra el

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socialismo, sino más bien pensar cómo se podría potenciar elespacio de las asociaciones para reforzar y modificar la prácticademocrática.

La estructura del volumen

El debate en torno al post-liberalismo es relativamente re-ciente y sólo surge en torno a la polémica acerca del final de lahistoria que tuvo lugar a comienzos de la década de los noven-tas. Los trabajos reunidos en este volumen —unos de maneraimplícita, otros de manera más directa— se inspiran en este de-bate sin apelar a un lenguaje maniqueo en el tratamiento de lasasociaciones, los partidos y la temática post-liberal.

Hemos desarrollado estos temas en tres partes. La primeraparte del volumen trata de posicionar el debate en torno a lasociedad civil y el tercer sector y distinguir a ambos. Roitter ras-trea el origen de la noción de Tercer Sector en la literatura de lasciencias sociales, particularmente en los Estados Unidos, que esdonde apareció originalmente, y revisa cómo se fue adaptandoel concepto en el debate Latinoamericano. Hace una revisióncrítica de la literatura en acerca del tercer sector y toma unadistancia crítica con aquellos que tienden a establecer una rela-ción de equivalencia semántica entre sociedad civil y tercer sec-tor. El trabajo de Chávez sigue esta misma línea, pero pone me-nos énfasis en la génesis del tercer sector que en la distinciónentre dicho «sector» y el concepto de sociedad civil tal y como esutilizado actualmente. Su trabajo parte de la constatación —yahabitual en las ciencias sociales— de la explosión del asociacio-nismo global en las últimas décadas y que ello ha transformadonuestro imaginario político. Busca establecer qué papel ha juga-do el debate en torno a la sociedad civil y al tercer sector en laformación de un segundo circuito de la política y en el fortaleci-miento y mejoramiento de la democracia.

Puga también toma como punto de partida el reconocimientode la importancia de las asociaciones como expresión organizadade acción colectiva, asociada con el funcionamiento de la demo-cracia y la expresión de intereses de todo tipo. La primera partede su capítulo repasa diversas aproximaciones a su estudio, esta-blece la diferencia de las asociaciones respecto de los movimien-

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tos sociales y reflexiona sobre el nuevo papel de las organizacio-nes no gubernamentales (ONG). Asimismo, analiza algunos as-pectos del funcionamiento interno de las asociaciones y de la rela-ción de las organizaciones con el entorno. En la segunda partedespliega este análisis para aplicarlo a las asociaciones mexica-nas. Las ve como un universo complejo que incluye no solamenteal extenso sector de las asociaciones voluntarias, sino también alas asociaciones políticas y a las religiosas reconocidas jurídica-mente, así como al amplio conjunto de asociaciones políticas ygremiales que, al menos en parte, están o estuvieron vinculadas ala estructura corporativa que fue uno de los soportes del sistemapolítico mexicano hasta muy recientemente.

El capítulo de Luna desplaza la reflexión al terreno de lasredes. Desde distintos enfoques se ha sugerido que las redes cons-tituyen la forma o, al menos, una modalidad de estructuraciónimportante de las sociedades contemporáneas. En particular, bajola noción de gobernanza (governance), se ha reconocido un mo-delo de la política institucionalmente disperso, policéntrico ydiferenciado, cuyo mecanismo de coordinación por excelenciason las redes, las cuales configuran un sistema de interaccionesentre distintos tipos de instituciones y actores, entre diferentesescenarios políticos y entre gobiernos nacionales autónomos, yen donde de manera significativa participan las organizacionesde la sociedad civil. Este capítulo explora las implicaciones quelas redes que operan en la esfera pública tienen con relación a larepresentación funcional, y con respecto a otras formas más tra-dicionales o clásicas de la política como la representación demo-crática. La pregunta principal es si la participación de las asocia-ciones a través de redes de acción pública nos permite hablar deun nuevo circuito de la ciudadanía, donde impera una lógica dela participación vía el reconocimiento de actores colectivos, másque la participación mediante la representación territorial o fun-cional.

La segunda parte del libro analiza, por un lado, la idea delsegundo circuito de la política y, por el otro, retoma la propuestade Schmitter y la contrasta con la experiencia española de finan-ciamiento público a proyectos de organizaciones sin fines de lu-cro a través del denominado «0,5», esto es, el fondo generadopor el 0,52% del IRPF que los contribuyentes pueden asignar ala Iglesia católica o a otros fines sociales.

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Así, el capítulo de Vite evalúa las tesis de Offe y Schmitterrespecto a la ciudadanía secundaria y a la formación de un se-gundo circuito de la política. Martín también retoma a Offe y aSchmitter, pero su objetivo central es analizar el papel que po-drían jugar las asociaciones civiles en la construcción de unademocracia que supere el privilegio ontológico y normativo dadoal individuo liberal y su institucionalización en formas de repre-sentación territorial. La existencia de las asociaciones de todotipo (grupos de interés, sindicatos, fundaciones, comunidadesvecinales, etc.) es un hecho reconocido y reivindicado por la teo-ría democrática pluralista desde hace bastante tiempo, inclusoestaría en los argumentos de James Madison. Sin embargo, esaargumentación no ha sido capaz de discutir si es o no necesariala regulación democrática de las mismas asociaciones, dejandoel asunto en manos de la evolución social. Schmitter ha tratadode discutir esa necesitad de regulación democrática de las aso-ciaciones como un desarrollo deseable de la democracia existen-te llegando, incluso, a proponer algunos lineamientos normati-vos para la misma. Martín analiza la viabilidad de la propuestade Schmitter de una «democracia corporativa» sobre el trasfon-do normativo del régimen político español. Con ello, nos presen-ta un mapa de cómo está el mundo asociativo en España y de sulugar en el funcionamiento de la democracia, concluyendo quesí sería factible el mayor protagonismo que Schmitter quiere dara las asociaciones civiles, aunque también señala algunos ries-gos de dispersión de la responsabilidad política y del protagonis-mo que las mayorías políticas deben tener en la conducción delgobierno democrático. Concluye, aún sin decirlo explícitamen-te, que la nueva capa democrática protagonizada por las asocia-ciones y la ciudadanía post-liberal (asociativa, categorial, etc.)debería acoplarse, como su extensión, al sistema democráticoliberal basado en el privilegio del ciudadano individual-univer-sal y la legitimidad de las mayorías electorales.

La tercera y última parte contiene dos propuestas teóricasque pretenden dar un marco conceptual para evaluar el impactoque tiene un segundo circuito de la política sobre la visión libe-ral democrática de la política. Arditi propone la imagen del ar-chipiélago de circuitos políticos para pensar un escenario post-liberal de la política, esto es, como un escenario que no se agotaen la representación territorial y la dinámica electoral, pero que

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tampoco niega el formato electoral y partidista de la política.Antes bien, el segundo circuito de la política asociativa y el terce-ro de la política supranacional devienen suplementos del circui-to electoral, con lo cual no se minimiza la práctica político-parti-dista pero sí se cuestiona un supuesto final de la historia políticaen clave liberal. Esto tiene dos efectos. Uno de ellos es que amedida en que la política coloniza nuevos ámbitos más allá de loelectoral y partidista, la cartografía que heredamos del liberalis-mo democrático experimenta una suerte de descentramientocopernicano que nos arroja dentro de un escenario que puedeser descrito como un archipiélago compuesto por una serie deámbitos o circuitos políticos. El otro efecto es que este descen-tramiento anuncia el devenir-otro de la política, la condición post-liberal de nuestra actualidad política.

El escrito de Schmitter, en cambio, hace un inventario de lasfortalezas y debilidades de la democracia liberal y menciona lastensiones presentes en dicho modelo. Luego explora distintosmecanismos que pueden servir para modificar el ámbito estric-tamente político-electoral —el núcleo central de la propuesta li-beral de la política democrática— de manera tal de generar unescenario democrático post-liberal. A diferencia de Arditi, nopropone una imagen de pensamiento de la política post-liberalsino más bien reformas puntuales que pueden dar origen a unademocracia post-liberal. Algunas de sus propuestas son provo-cadoras, como por ejemplo, la implementación del voto electró-nico por Internet, sea desde la casa o en kioscos callejeros, pagara los electores para que vayan a votar, o universalizar el sufragiode manera absoluta mediante la consagración del derecho a votode los recién nacidos.

Referencias

CLASTRES, Pierre (1977), Society Against the State, Nueva York: Urizen.O’DONNELL, Guillermo y Philippe SCHMITTER (1988), Transiciones des-

de un gobierno autoritario, Vol. 4: Conclusiones tentativas sobre lasdemocracias inciertas, Buenos Aires: Paidós.

RANCIÈRE, Jacques (1995), On the Shores of Politics, Londres: Verso.STREECK, Wolfgang (1992), «Inclusion and Secession: Questions on the

Boundaries of Associative Democracy», Politics and Society, vol. 20,n.º 4, pp. 513-518.

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PARTE PRIMERA

SOCIEDAD CIVIL,TERCER SECTOR Y REDES

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Introducción1

Cuando hablamos de Sociedad Civil y de Tercer Sector, ¿nosreferimos a un mismo objeto de estudio? ¿A qué responden estasimágenes de lo social? ¿Cuáles son las fuentes de creación y pro-pagación de esas representaciones sociales? Este capítulo abor-da estos interrogantes, enfatizando la complejidad de fenóme-nos sociales en los que se articulan lo local y lo global.

El propósito es describir y analizar la gestación de una con-cepción particular de sociedad civil que se presenta como virtualequivalente al mundo asociativo y que bajo la denominación deTercer Sector ha alcanzado una amplia difusión y aceptación. Sinembargo, no se propone descalificar por completo la utilidadcomo herramienta analítica de la idea de un sector diferenciadodel Estado y de las empresas. También interesa destacar que laidea de sector ha permitido el avance del conocimiento sobre elmundo asociativo, tanto de su potencial rol de proveedor alter-nativo y complementario de servicios de bienestar, como de cons-tructor de lazos sociales y de espacios de socialización para gru-pos y personas. Por ello, a lo largo de este trabajo se procurarádiferenciar la idea de sector como categoría operacional y comoesfera de producción y de creación de espacios de socialización,de la idea de sector a través de la cual el discurso hegemónicopretende representar a la sociedad civil.

En tal sentido, es importante diferenciar la construcción denuevos conceptos desde la esfera académica, de la apropiaciónque hacen de éstos los actores sociales. Es decir, no existe una

EL TERCER SECTOR COMOREPRESENTACIÓN TOPOGRÁFICA

DE LA SOCIEDAD CIVIL

Mario M. Roitter

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relación mecánica entre los procesos de institucionalización aca-démica y los que se dan en el seno de la sociedad civil. En amboshay disputas por los significados y éstos no tienen un sentidoúnico y para siempre. Este capítulo se limitará a hacer un breveanálisis del surgimiento y expansión de la idea de Tercer Sectoren el ámbito académico, sin avanzar en profundidad sobre lasmediaciones que existen entre este proceso y los usos socialesque ha ido adquiriendo el término. Con ello se busca rescatar lasposibilidades analíticas de la idea de Tercer Sector para una me-jor comprensión de los fenómenos sociales contemporáneos, asícomo realizar una contribución para encontrar nuevas fuentesde expansión de lo público. Nos ubicamos en una posición me-nos unívoca que aquellas que sostienen que la sola idea de sectores una mera expresión del neoliberalismo. Si bien su ascensomediático ha venido de la mano del nuevo (des) balance entre lopúblico y lo privado que impulsan los sectores conservadores enel ámbito mundial, de ello no puede derivarse que sea una ideaen sí misma desechable. Tal como lo señala Daniel Mato, es pru-dente diferenciar entre neoliberalismo y procesos de globaliza-ción (Mato 200b: 150). Es decir, que se haya globalizado el tér-mino Tercer Sector y que su contexto de aparición seaconcomitante con la hegemonía neoliberal, no es suficiente paraconsiderar que la noción de sector sea meramente uno de sussubproductos.

Pero tampoco nos adherimos a la pretensión, hoy mayorita-ria entre los investigadores del Tercer Sector, particularmente enEstados Unidos y en alguna medida también en Europa, de pre-sentar esta noción como la propia encarnación física de la socie-dad civil. En virtud de ello es que he tomado la idea de visionestopográficas de la sociedad civil, con la cual catalogan Nun y AboyCarlés (2002) a estas posturas. Es en esta representación de so-ciedad civil en la cual se hace palpable el discurso neoliberal, suidea de lo social y su manera de interpretar las acciones huma-nas.

Dado que el contenido difuso de la noción de Tercer Sector estransferido a la idea de sociedad civil así construida, en la prime-ra parte del trabajo se presentará esta discusión y se clarificaráalgunas cuestiones referidas a esta idea. Luego se realizará unbreve recorrido sobre la noción de sector en Estados Unidos y elsurgimiento y expansión de la idea de (un) tercer sector en ese

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país. Se analizan algunas de las posturas de los investigadoresque adscriben a dicha noción y, finalmente, se hace un balancesobre sus producciones académicas.

¿Qué es el (no gubernamental, no lucrativo,independiente, voluntario, tercer) sector?

Los atributos específicos de las organizaciones que compo-nen el llamado Tercer Sector no estarían en su sustancia sino enlas similitudes y diferencias con respecto a los otros dos secto-res. Así, comparten con las empresas su condición de organiza-ciones privadas y con el Estado el interés por temáticas que en-cuentran alguna referencia directa o indirecta, y a veces casiimperceptible, con lo público. Complementariamente, la condi-ción de no gubernamental, las distancia del Estado y la no lucra-tividad de las empresas. Son estas características comunes, iden-tificadas a partir de las luces y las sombras que proyectan losotros dos sectores, las que justificarían considerar a estas orga-nizaciones como un conjunto bajo una misma denominación.Pero, para muchos de los que se identifican con la idea de sector,ésta sería una descripción insuficiente ya que a ella deberíansumarse aspectos valorativos. Así, no basta la condición de estarfuera de la órbita del Estado y cumplir con la regla de no lucrati-vidad —no distribución de excedentes—, sino que además, tie-nen que estar motivadas en el altruismo, el bien común, etc.Aunque sabemos que estos objetivos no se derivan necesaria-mente de la acción de estas organizaciones, no obstante, siem-pre tienden a aparecer ya que constituyen el sustrato ideológicode lo que se denomina la visión mítica de las entidades no lucra-tivas (Salamon 1993: 18-25; 1996: 2-8).

Evitando caer en este tipo de consideraciones, la «definiciónestructuraloperacional», propuesta por Lester Salamon y Hel-mut Anheier trató de establecer un perímetro del sector a partirde incluir, además de la constricción de distribuir excedentes yla separación del ámbito gubernamental, otros tres atributos:estar organizadas, ser autogobernadas —independientes— y serde adhesión voluntaria —libre afiliación— (Salamon et al. 1992;Campetella et al., 1998).

Sobre la cuestión de los valores filantrópicos, Salamon ha

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realizado algunas reflexiones sumamente interesantes. En unensayo posterior a los referenciados precedentemente, este au-tor desafía la convencional retórica que tiende a relacionar laintensidad de la tradición caritativa con el tamaño que alcanzael sector no lucrativo, cosa que, para este autor, no parecieraobedecer a ninguna evidencia. En vez de ello, Salamon planteaque las dimensiones del sector dependen de cuestiones tangiblestales como el marco legal, el aporte que realizan para su finan-ciamiento los gobiernos, el grado de desarrollo económico y so-cial alcanzado y el grado de centralización. El desarrollo econó-mico es el más importante de estos factores porque se veacompañado por un creciente grado de diferenciación social queemerge de la división del trabajo y la especialización. A su vez,estos fenómenos traen aparejado el surgimiento de una ampliaclase media urbana, elemento este que es considerado clave apunto tal de considerar que cuanto más fuerte sea la clase mediade un país mayor importancia económica tendrá el sector nolucrativo (Salamon et al 1994: 12).2

Esta correlación entre clases medias urbanas y desarrollo delTercer Sector muestra una cierta propensión a poner la cantidadpor encima de la calidad, el stock por sobre las relaciones socia-les. Desde esta perspectiva, la importancia de la red asociativa esestablecida por las organizaciones más formales que son las queaportan mayores niveles de empleo y de valor de la producciónde los servicios prestados. Los elementos que hacen a la cons-trucción democrática y a la ampliación de los derechos difícil-mente puedan medirse de alguna forma, pero seguramente que-darán subvaluados utilizando esta metodología.

Vayamos ahora específicamente a la cuestión del Tercer Sec-tor. A pesar de su relativamente amplia difusión en América La-tina durante la década de los años noventa, no existe consensosobre la validez de esta noción como figura representativa quecomprendería al conjunto del universo asociativo. Las objecio-nes abarcan distintos aspectos. En primer lugar, la idea de unatercera esfera separada del Estado y «el mercado» no deja de seruna representación simplificadora de la sociedad. Así, por ejem-plo, ubicarlas afuera del mercado elude considerar que sus ser-vicios en muchos casos compiten con los que ofrecen las empre-sas privadas, tal es el caso de muchos hospitales o escuelas nolucrativas. Algo similar puede decirse con respecto al Estado.

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Por una parte, un porcentaje importante de su financiamientosuele provenir de diversas agencias públicas y, por otro lado, enmuchos casos Estado y ONG concurren complementariamenteen la prestación de servicios sociales.

En consecuencia, estas organizaciones no conforman unámbito separado del Estado y el mercado, al estilo de lo que Nuny Aboy Carlés denominan una visión topográfica (2002), sinoque a lo sumo se las puede diferenciar a partir de ciertos atribu-tos nominales como un momento analítico pero luego deben servistas en su relación con las otras dos esferas. Decimos «atribu-tos nominales» puesto que no todos ellos tienen necesariamenteexistencia real, tanto porque la restricción de no lucratividad noalcanza para certificar que trabajan con finalidades públicas,como porque pueden existir modalidades de absorción de losexcedentes en la forma de altos salarios. O sea, finalidades públi-cas y no lucratividad no son un a priori sino algo de lo que sólopuede dar cuenta la práctica concreta de los actores involucra-dos.

Más allá de lo expuesto, las resistencias más importantes quesuscita el término sector, se refieren a aspectos sustanciales. Ha-blar de sector significa cobijar bajo un mismo techo a organiza-ciones que no comparten ni objetivos, ni lógicas de funciona-miento comunes, ni prácticas sociales equiparables (Álvarez 2001;Bombarolo 2001). Así también lo entiende Villar al señalar que:

La diversidad propia de este universo suele desconocerse cuan-do se habla en singular del sector y cuando se le adjudican aestas organizaciones proyectos sociales compartidos y funcio-nes similares, o cuando se le menciona como un sujeto políticounitario y se asume que le son propios valores tales como lademocracia, la equidad, el pluralismo, la transparencia, la soli-daridad o el interés por lo público. Si bien estos valores y pers-pectivas son promovidas por un amplio número de las organiza-ciones [...] no son necesariamente compartidas por el conjunto.Las visiones que estas organizaciones promueven son produc-tos histórico-políticos y no se derivan a priori de su estructura yforma de operación [Villar 2001: 16].

Estas objeciones a la idea de sector son pertinentes desde unaperspectiva política, pero no es ésta la única manera de observarel fenómeno que nos ocupa. La función económica, en cuanto a

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la producción de bienes y servicios debe ser considerada, comoasí también el rol social que pueden cumplir estas organizacio-nes como espacios de socialización de gran importancia para lacalidad de vida de las personas. Con ello no se plantea un divor-cio entre las esferas de lo político, lo económico, lo social y locultural, sino que se señala que deben incluirse todas estas pers-pectivas a la hora de hablar del sector. Así es como, por ejemplo,lo entienden desde una postura crítica hacia esta noción, Texeiray Caccia en un debate realizado en la Universidad de Campin-has-Unicamp. La primera, cuando se pregunta si el concepto deTercer Sector no está también en disputa como lo está la nociónde sociedad civil, y el segundo, cuando afirma no estar interesa-do en descalificar al Tercer Sector y destaca la necesidad de ac-tuar en su seno, sin que ello lo lleve a negar algunos usos a losque se presta una noción tan poco precisa en cuanto a su rigorconceptual (Dagnino et al., 2001).

La alta heterogeneidad del mundo asociativo no es entoncesa nuestro entender un obstáculo lo suficientemente fuerte comopara negar la posibilidad de concebirlo como un sector o, si seprefiere, un tercer sector en el sentido de ser un productor deservicios de bienestar en combinación o alternativo al Estado ylas empresas. Un abordaje de esta naturaleza, permite estimarsu importancia en la economía, lo cual no es algo menor ya quesu presencia da cuenta —junto con ciertas cooperativas, entida-des de ayuda mutua y formas diversas de autogestión— de ins-tancias privadas alternativas de organización social diferentesde la modalidad empresa. Asimismo, en un nivel más desagrega-do, puede permitir entender la lógica de funcionamiento de cier-tos subsectores como salud y educación, donde concurren enti-dades no lucrativas, instancias estatales y empresas privadas.

Ni la alta heterogeneidad ni la ausencia de una lógica similarjustifican negar la condición de sector, ya que con este criteriono se podría englobar en el sector comercial a aquellos que tie-nen como único rasgo en común la compraventa de bienes —noimportando la escala en que ésta se realice— o, ni en el sectorindustrial a quienes meramente tienen en común el desarrollaralgún proceso de transformación de materias primas o de bie-nes intermedios. Es obvio, en estos casos, que concebirlas comoun sector no implica negar sus diferencias y contradicciones.

Las asociaciones, sea cual sea su estatuto jurídico, pueden

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concebirse como un sector, no por compartir lógicas ni objeti-vos, sino por formar parte de un universo que produce servicioso es expresión de intereses o de proyectos políticos y que, a talefecto, trabajan en un espacio diferenciable de la órbita estatal yde las empresas. ¿Para qué sirve esto? Se podría responder que,entre otras cosas, sirve para aumentar nuestras capacidades degenerar conocimiento, ya que sin su legitimación como esferasocial diferenciada difícilmente atraiga la atención de diversosactores, académicos y no académicos, así como de las áreas deestimaciones económicas en los diversos países.

«Born in the USA»

Existe cierta percepción acerca del carácter importado deltérmino Tercer Sector, cosa que es efectivamente cierta, ya que seacuñó, como veremos más adelante, en los Estados Unidos apartir de la división trisectorial de las fuentes de producción deservicios sociales identificables en una economía capitalista. Digoesto desde una perspectiva que no encuentra en tal condiciónnada particularmente negativo. Su origen importado no es pro-blemático en sí mismo. Antes bien, lo que se puede discutir sonlos usos, los abusos y las prácticas que algunos actores socialesdespliegan a partir de las diversas representaciones sociales queestán construidas alrededor de estas nociones.

Tal como lo relata Lester Salamon, los Estados Unidos tienenel más autoconsciente y altamente desarrollado concepto sobreun sector no lucrativo. La idea de un sector separado y distintivoemerge en los inicios del siglo XX. Esta representación de la so-ciedad, compuesta por tres sectores, se dio en un contexto deconsolidación de tendencias políticamente conservadoras que seoponían a la extensión de las potestades del Estado en materiasocial, proceso que acompañó a la inigualable concentración deriquezas acaecida en esa época. La mezcla de darwinismo socialy caridad de raíz religiosa dieron nacimiento a un discurso queveía la acción voluntaria como una alternativa —y no como uncomplemento— a la provisión estatal de servicios sociales (Sala-mon 1996: 6) A partir de allí, nos indica este autor, la fuerza de lacoalición que sostenía la pureza de lo no lucrativo logró mante-ner al Estado fuera de la acción social a pesar de la evidente

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incapacidad que mostró el sector sin fines de lucro para satisfa-cer las expectativas generadas por el propio discurso dominan-te. Si bien en los años siguientes se verificó una mayor interven-ción del sector público en el campo de lo social, ésta tuvoprimordialmente la forma de financiamiento de las organizacio-nes voluntarias, con lo cual se satisfacían las crecientes deman-das sociales, sin involucrar en la prestación directa al gobierno.No obstante, entre 1930 y 1980, el sector no lucrativo práctica-mente desapareció del discurso político y la atención de todosestuvo centrada en el Estado, aún durante la década de los añossesenta y parte de la década de los años setenta, épocas en lasque emergieron numerosos movimientos sociales por los dere-chos civiles, de los consumidores, la defensa del medio ambien-te, contra la guerra de Vietnam, etc. Pero esta invisibilidad delsector no impidió que «... el ideal del voluntarismo permanecie-ra firmemente implantado en el panteón de los símbolos estado-unidenses, accesible para su resurrección cuando las circuns-tancias así lo reclamaran» (Salamon 1996: 7). Su contexto dereaparición como sector se produce con el ascenso de la ola con-servadora encabezada por Ronald Reagan quien retoma el mitode idealizar lo voluntario y demonizar la acción del Estado, ne-gando —según Salamon— las virtudes de la cooperación entreambos.

¿Significa ésto que el resurgimiento de la idea de sector es unsubproducto del neoliberalismo? La respuesta es afirmativa enlo que concierne a presentarlo como alternativa a la acción esta-tal y como la propia esencia de la sociedad civil. Pero atribuirlosólo a este factor es simplificar demasiado las cosas y suponedejar de lado que la reaparición de la idea de sector puede tam-bién estar expresando la búsqueda de mayores grados de auto-nomía por parte de diversos actores sociales, tanto en la solu-ción de algunos de sus problemas como de participación en lopúblico pero por fuera del Estado.

Si bien la idea de sector puede ser inscripta dentro de lastendencias a la privatización dominantes durante las dos últi-mas décadas y, de esta forma, como parte del discurso legitima-dor del reordenamiento de las jerarquías en la sociedad, que hatraído aparejada una redistribución regresiva del ingreso y, con-secuentemente, mayor desigualdad; esto no es suficiente paraconsiderar que trabajar con la idea de sector nos convierte en

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cómplices de estas políticas. La clave está en si desde este espa-cio se ayuda a consolidar y jerarquizar una idea de lo públicobasada en garantizar la efectiva condición pública del Estado yen limitar el poder de las corporaciones privadas. Como sostieneDe Leonardis, para superar la asimetría impuesta por la prima-cía del mercado, el sector, lejos de enmascarar tales diferenciasbajo la retórica de la benevolencia y el altruismo, debería contri-buir con su accionar a fortalecer los mecanismos institucionalesque permitan la participación de los ciudadanos, reconociendola índole pública de los problemas y de las soluciones de la polí-tica social (De Leonardis 2001).

El Tercer Sector en la academia y los procesosde globalización

Con respecto específicamente a la denominación Tercer Sec-tor, ésta comenzó a circular en el ámbito académico desde almenos los años setenta, particularmente entre aquellos investi-gadores que en Estados Unidos estudiaban las organizacionesno lucrativas desde una perspectiva económica, es decir, por suaporte a la prestación de servicios de bienestar. El antecedentemás antiguo que hemos podido encontrar es una publicacióndel año 1975 de Burton Weisbrod titulada Toward a theory of thevoluntary nonprofit sector in a three-sector economy, cuya finali-dad era intentar explicar desde la teoría económica neoclásicalas razones por las cuales existe este tipo de instituciones en unaeconomía capitalista (Kingma 1997). Un par de casos posterio-res son el libro editado en 1981 por The Urban Institute que llevapor título Nonprofit firms in a Three-Sector Economy y el libro deJames Douglas del año 1983 que sería uno de los primeros enintroducir explícitamente en el título de su trabajo la idea de untercer sector: Why Charity? The Case for a Third Sector.

Es recién hacia finales de la década de los ochenta cuandocomienza aparecer con mayor asiduidad en los títulos de algu-nas investigaciones la idea de estudiar como un todo a las orga-nizaciones no lucrativas, pero refiriéndose a ellas como el TercerSector; trabajos con un abordaje general ya existían, pero no bajoesta denominación. La primera publicación en esta línea quehemos encontrado es la escrita en 1988 por Van Til, Mapping the

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Third Sector.Sin embargo, el término third sector no había sido utilizado

sistemáticamente hasta bien entrados los años noventa. Un artí-culo escrito por Richard Steinberg en 1997, destinado a evaluarlas teorías económicas, tanto de Weisbrod como de otros econo-mistas, sobre las organizaciones no lucrativas, utiliza una biblio-grafía de 160 títulos, de los cuales ninguno contiene la entradathird sector, en cambio 69 tienen la entrada nonprofit organiza-tions (Steinberg 1997).

En español, una de las primeras publicaciones —sino la pri-mera— en mencionarlo fue la titulada El Tercer Sector y el Desa-rrollo Social (Thompson 1990: 46). De lo cual puede deducirseque la idea de un tercer sector demoró muy poco tiempo en arri-bar a las playas de Latinoamérica. En este artículo es interesanteobservar cómo esta denominación aparece sólo en un par deoportunidades y el autor prefiere referirse alternativamente aluniverso asociativo como el sector voluntario o no lucrativo o,en menor medida, el sector independiente. Así, este trabajo re-produce las denominaciones más en boga en la academia de losEstados Unidos, como ya se señaló en referencia a la bibliogra-fía citada por Steinberg.

No existen dudas que el término Tercer Sector, es claramenteuna traducción del inglés y que su origen es estadounidense, peroaunque la traducción es literal, pensamos que de ello no puedederivarse que signifique lo mismo en todas las latitudes, por ellocreemos que es necesario realizar algunas advertencias. En pri-mer lugar, y como ya vimos, la idea de sector estaba previamenteconformada y consolidada en Estados Unidos desde principiosdel siglo XX, por lo cual Tercer Sector sólo significó una reseman-tización o simplemente un sinónimo que emergió durante ladécada de los ochenta para referirse a algo que ya tenía nombre:nonprofit sector o independent sector en Estados Unidos; y volun-tary sector en Gran Bretaña. En segundo lugar, es un términoque surgió con vocación transnacional, es decir, con su institu-cionalización se pretendió eliminar el sesgo localista e idiosin-crásico que tenían las otras denominaciones a las que ya hemoshecho referencia. Aquí, entonces, encontramos una variación queya no es meramente nominal sino que da cuenta de cómo seconforman ciertos procesos de globalización a partir de las prác-ticas que llevan adelante determinados actores sociales.

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Es precisamente rastreando los intentos de globalizar la ideade sector que podemos encontrar alguna respuesta al interro-gante sobre el predominio que ha logrado la denominación Ter-cer Sector. De este paso evolutivo pueden encontrarse huellas enalgunos de los entretelones detectados a propósito de la creaciónde la Sociedad Internacional de Estudios sobre el Tercer Sector—International Society for Third-Sector Research (ISTR)— en 1992y la oficialización en 1997 de la revista Voluntas como órgano dela ISTR.

Su predecesora fue la International Research Society for Vo-luntary Associations, Nonprofit Organizations and Philanthropy,cuya carta de creación es de noviembre de 1991. En esta cartano es posible hallar ninguna referencia al Tercer Sector, pero cuan-do algunos participantes de esta asociación decidieron en formamás clara buscar una amplia proyección internacional convinie-ron en encontrar un nombre que no generara controversias en-tre los miembros fundadores, compuestos principalmente porestadounidenses y británicos. Tal como lo relata Virginia Hodg-kinson, el período inicial en la vida de la ISTR estuvo focalizadoen dos temas críticos íntimamente relacionados. Por una parte,consolidar al Tercer Sector como legítimo campo académicomultidisciplinario e interdisciplinario de investigación y susmanifestaciones en diferentes marcos culturales, políticos y so-ciales. Por otro lado, contribuir a superar el hecho de que setrataba de un concepto creado en los Estados Unidos y que lamayor parte de la investigación internacional había sido llevadaa cabo en ese país, lo cual demandaba un esfuerzo por promoverla investigación sectorial en otras latitudes (Hodgkinson et al.,2002).

Lo expuesto es un ejemplo interesante sobre cómo algunosactores académicos globales se organizan y apoyan eventos yredes de trabajos transnacionales, las cuales «[...] se han cons-tituido en espacios de intercambios, aprendizajes, coproduccióny disputas en torno de diversas representaciones sociales de laidea de sociedad civil» (Mato 2001b: 165). Además, estos proce-sos pueden ser considerados como un emergente que ilustra cómola consagración del término Tercer Sector se gesta a partir de «...procesos sociales transnacionales [...] en los cuales participanactores sociales cuyas prácticas, de maneras diversas, se desa-rrollan a través de las fronteras de los Estados nacionales» (Mato

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2003: 11).Las evidencias que encontramos dan cuenta de las razones

por las cuales no prosperaron a nivel mundial otras denomina-ciones que son más usuales y su diseminación expresa una pecu-liar forma de globalización en la cual un grupo de académicospertenecientes a la cultura anglosajona ha tenido un rol absolu-tamente determinante.

El asociativismo como lugar «seguro»para la sociedad civil

Luego de viajar durante largos años por el desierto de la teo-ría social y la filosofía política la sociedad civil parece haber en-contrado su tierra prometida. Asistimos a un nuevo desplaza-miento que tiende a llevar a la sociedad civil hacia un lugar visibley seguro, ahora (re) presentada como equivalente de un conglo-merado compuesto por el mundo asociativo y de acción volunta-ria; es decir, las ONG, así, en general para algunos; o el TercerSector, para los más; o también, para otros, las organizacionesde la sociedad civil. Entre todos estos rótulos y desde diversasperspectivas analíticas e ideológicas, la idea de (un) Tercer Sectorha sido la que ha alcanzado mayor difusión en América Latina.

La proliferación de términos es un indicador de los conflic-tos existentes entre los diferentes actores involucrados, que seexpresan en la lucha por la palabra. Pero también pueden seratribuidos, en algunos casos al menos, a la lógica de la compe-tencia por una suerte de marcas registradas que suele verificarseentre distintos actores sociales, y dentro de ellos, en un lugardestacado, académicos y, en un plano no precisamente menor,consultores, organismos multilaterales y fundaciones; todos loscuales aparecen íntimamente interconectados.

En cualquier caso, todas estas denominaciones hacen refe-rencia a una amplia gama de organizaciones específicas, talescomo: hospitales de comunidades, universidades privadas, clu-bes sociales y deportivos, organizaciones profesionales, coope-radoras escolares, centros comunitarios y vecinales, núcleos in-formales de ayuda mutua, entidades de defensa de derechoshumanos, organizaciones de defensa de los consumidores, cá-maras empresariales, fundaciones empresarias; entre otras.

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Como expresión de su heterogeneidad, diversos actores so-ciales adjetivan, conceptualizan o referencian al sector nacientede maneras muy diferentes: expresión de la revolución asociati-va, encarnación de todas las virtudes cívicas, componente indis-pensable en las políticas pública sociales, espacio entre el Esta-do y el mercado, nuevo tema de discusión en seminarios yencuentros para investigadores; caballo de Troya introducido porel neoliberalismo; verdadera bolsa de gatos imposible de clasifi-car bajo ningún criterio sólido; configuran sólo algunas de lasmaneras de referirse y, en alguna medida, de reconocer la impor-tancia del denominado Tercer Sector.

Si bien su presentación en sociedad es reciente, como lo estambién su aparición en el campo académico; de ello no puedededucirse que se trate de un fenómeno inédito. En efecto, la exis-tencia de organizaciones privadas sin fines de lucro se remontaen América Latina a épocas previas a la consolidación de losrespectivos Estados nacionales, ocurrida a fines del siglo XIX. Entoda la región existieron, aun desde la época colonial, con mayoro menor extensión, numerosas instituciones de bien público ac-tuando en las áreas social, cultural, política y, sobre todo, asis-tencial (Campetella et al., 2001).

A pesar de su difusión, la denominación Tercer Sector no estáestablecida como representación social unívoca de referencia parael universo asociativo. Su más firme competidor es el de organi-zaciones de la sociedad civil,3 que fuera introducido por el BID yluego adoptado por el Banco Mundial y el PNUD, y cuya supues-ta ventaja se encontraría en que permite superar el sesgo de «ne-gatividad» que caracterizaba a las anteriores (no lucrativa, nogubernamental), o «residual» (un tercer sector). En nuestra opi-nión, organizaciones de la sociedad civil es la imagen que hace depuente para establecer la equivalencia entre sociedad civil y aso-ciativismo. Pero no sólo eso, hablar de las (y con las) organiza-ciones de la sociedad civil permite a los organismos multilatera-les construir un interlocutor institucionalmente legitimado, esdecir, con el brillo necesario para presentarse como partícipenecesario de las políticas sociales que éstos impulsan y, adicio-nalmente, atribuir a quienes ellos eligen como contraparte el ran-go de «representantes de la sociedad civil».

En la valoración de las ONG, sea que se acepte como que serechace la idea de sector, confluyen diversas perspectivas. Tal como

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lo expresa Andrés Thompson, en el tono laudatorio coincidentanto las miradas más progresistas, en cuanto «... agentes de for-talecimiento de la sociedad civil, como las ópticas más conserva-doras que las entienden como instrumentos aptos para el des-mantelamiento de las funciones sociales del Estado» (Thompson1990: 70).

Esta coincidencia en valorizar la participación de la sociedadcivil entre tendencias políticas opuestas es abordada en formaextensa por Evelina Dagnino, quien al respecto observa:

[La existencia de una…] confluencia perversa entre dos proce-sos distintos ligados a dos proyectos políticos diferentes. De unlado, un proceso de ensanchamiento de la democracia, que seexpresa en la creación de espacios públicos y de una crecienteparticipación de la sociedad civil en los procesos de discusión yde toma de decisiones relacionadas con cuestiones y políticaspúblicas [...]. Del otro lado y como parte de la estrategia del Es-tado para la implementación del ajuste neoliberal, hay una emer-gencia de un Estado mínimo que se ausenta progresivamente desu papel de garante de derechos [...] y su transferencia a la socie-dad civil [...] La perversidad estaría colocada, desde luego, en elhecho que, apuntando para direcciones opuestas y hasta anta-gónicas, ambos proyectos requieren de una sociedad civil activay propositiva. Pero esa identidad de propósitos en lo que se re-fiere a la participación de la sociedad civil es evidentemente apa-rente [...] La disputa política entre proyectos políticos distintosasume entonces el carácter de una disputa por los significadosde referencias aparentemente comunes: participación, sociedadcivil, ciudadanía y democracia [...] y reclama la necesidad dehacer un esfuerzo por explicitar los desplazamientos de sentidoque [esas nociones] sufren [Dagnino 2003: 143-147] [traducciónpropia, M.R.].

En particular para esta autora, uno de esos desplazamientoses la creciente identificación entre sociedad civil y ONG o TercerSector, lo cual supone una reducción y una despolitización de susignificado. Con una lógica relativamente convergente, pero desdediferentes perspectivas, se han expresado Mark Warren y SoniaAlvarez. El primero cuando señala los peligros de considerar a lasociedad civil como equivalente al Tercer Sector, ya que, comosucede en Estados Unidos, el valor de la producción de éste esexplicado en un 77 % por organizaciones que operan como cuasi

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entidades lucrativas, y en tanto tales persiguen sus objetivos eco-nómicos operando en mercados en los que compiten con empre-sas. Con igual sentido, este autor nos indica que «... los dominiosde la sociedad civil y de las asociaciones no son coextensivos y [sibien] las relaciones asociativas son prevalecientes en los domi-nios de la sociedad civil, podemos ver que estas relaciones tam-bién están presentes dentro del mundo no asociativo —dentro yentre empresas, o en los cuerpos legislativos— [por ello conside-ra que...] los efectos sobre la democracia de las relaciones aso-ciativas dependen de qué clase de organizaciones sean éstas»(Warren 2001: 58).

Por su parte, Alvarez considera de manera taxativa al TercerSector como el intento más ambicioso por aislar e inocular a losmovimientos sociales, los cuales fueron sometidos primero a unproceso de «ONG-ización» y luego de terciarización, ambos des-tinados a su domesticación. Mientras los movimientos socialesson vistos hoy como contenciosos y disruptivos, el Tercer Sector,por el contrario, aparece como un socio o colaborador de losgobiernos dentro de los marcos establecidos por las políticasneoliberales. Esa participación está claramente al servicio deobjetivos instrumentales de reducción del gasto público y gene-ralmente es canalizada en las fases de implementación y no delas que se corresponden con el diseño y la formulación de losproyectos y programas sociales del Estado. Dentro de este es-quema, su creciente presencia en el espacio público contrastacon la aparente desmovilización de los movimientos sociales máscontestatarios. Para Álvarez este cambio se verificó en varias fa-ses: primero hacia la idea de sociedad civil, —que ha sido cre-cientemente invocada desde mediados de la década de los añosochenta. Luego hacia las ONG, que logró su cima en los iniciosde los años noventa, hasta llegar finalmente al Tercer Sector, dise-minado hacia finales de los años noventa. Para la autora, esto esmás que un cambio semántico o algo natural e inevitable, másbien debe ser entendido —al menos parcialmente— como el re-sultado de una estrategia deliberada de gobiernos inmersos enpolíticas neoliberales y de actores transnacionales interesadosen la consolidación de tales políticas. Es asimismo para ella, laexpresión de un proceso de disputa sobre el significado, las for-mas y los roles que tiene la vida asociativa de los ciudadanos. Alrespecto, afirma que es necesario rechazar las propuestas desti-

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nadas a civilizar y terciarizar a la sociedad civil que se encuentranimplícitas en los discursos sobre el Tercer Sector (Álvarez 2001:4).

Coincidimos en que efectivamente se recurre a un lenguajecomún desde proyectos políticos diferentes y en que los sectoresconservadores han logrado encontrar ropa nueva para vestir prác-ticas de beneficencia tradicionales y revestirlas de legitimidadacadémica. Pero no es la idea de sector por donde tales propues-tas se fortalecen y, menos aún, que sea el término Tercer Sector elque estaría reflejando la intensión de transformar a la sociedadcivil en un conglomerado de instituciones no lucrativas. Se tratade un desplazamiento semántico más amplio y menos obvio queel que algunos autores parecen insinuar. En tal sentido, Matoestá en lo cierto cuando señala que difícilmente puedan enten-derse ciertos fenómenos globales recurriendo a un «... reduccio-nismo monocausal de teorías asociadas a ideas de imposiciónimperial de los cambios sociales» (Mato 2001a: 128).

El problema no es el término Tercer Sector, sino que se lopretenda considerar como un descriptor o la viva expresión de lasociedad civil y, a la vez, que actores globales y locales lo ubiquenapologéticamente como intrínsecamente virtuoso y, por lo tan-to, en las antípodas del Estado, el cual, desde esta óptica, no haceo lo que hace está mal. Entendemos esta perspectiva como unamanera un tanto absurda de promover lo público desde lo priva-do, negando lo que hay de público en el Estado. La cuestión escómo garantizar el carácter público de éste, cómo promover laampliación de los derechos de ciudadanía y qué rol puede jugaren tal sentido algunas de las organizaciones que conforman el(tercer) sector.

El «sector», un balance: ni en el altar ni en el patíbulo

La terciarización de la sociedad civil (Álvarez 2001) o la mira-da topográfica (Nun y Aboy Carlés 2002) de ésta, implican meta-bolizar la esencia conflictiva de la sociedad civil, restringirla. Unasituación similar se produce cuando se valoriza a las organiza-ciones del Tercer Sector desde la perspectiva de la eficiencia, den-tro de un esquema que podría sintetizarse bajo la consigna: ges-tión sí, política no. Así, la sociedad civil es el Tercer Sector y es

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algo socialmente bueno; no hace falta referenciar ambas nocio-nes en diálogo con sus procesos históricos de conformación ycon su heterogeneidad, ni con sus tensiones internas. Asimismo,se contribuye de alguna manera a limitar el espacio de la socie-dad civil cuando se incluyen en ella sólo las buenas ONG. Al res-pecto, Alberto Olvera destaca que «... se ha producido en un sec-tor de la opinión pública un proceso de acotación simbólica delsignificado de sociedad civil, limitándolo al campo de las organi-zaciones no gubernamentales y algunos grupos que luchan porla democracia [...] esa restricción del concepto deja fuera otrotipo de agrupaciones (profesionales, religiosas, culturales, popu-lares) que también constituyen la sociedad civil» (Olvera 2002:399).

Ni el sector es uno, ni la sociedad civil tiene una única lógicani una única voz. La propia naturaleza de estas asociaciones ex-presa las diferencias sociales y culturales, así como la multiplici-dad de intereses existentes en la sociedad. En el mundo acadé-mico latinoamericano, aun entre los que han utilizado comoreferencia para sus trabajos de investigación la idea de sector,tiende a emerger una perspectiva crítica motivada en el carácterconfuso que tal abordaje del sector suscita cuando no se estable-cen diferencias y jerarquías en su interior y cuando se le terminaconsiderando como la esencia misma de la sociedad civil.

Sociedad civil es un espacio en el cual participan las asocia-ciones que proyectan su acción hacia la construcción de ciuda-danía participativa y otros actores sociales individuales que seconstituyen en referentes sociales o que conforman colectivostransitorios o permanentes —movimientos sociales, coaliciones,foros, etc. En este espacio simbólico se construye poder y se hacepolítica en diálogo o enfrentamiento con el poder político y elpoder económico. Ni separado ni aislado de la esfera de lo polí-tico y lo económico, es el escenario del conflicto y del consensosocial. Allí, sin que ese allí tenga ninguna dimensión física, seprocesan y articulan opiniones, representaciones —en los dossentidos: representación política y representaciones de lo social—, así como acuerdos y enfrentamientos.

Un actor central en las arenas de la sociedad civil son losdenominados medios de comunicación masiva, por su capaci-dad de influir y formar opinión pública. Nadie diría que estasorganizaciones no tienen fines lucrativos y nadie podría afirmar

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que son sólo medios y no actores sociales que, como otros, cuen-tan con sus respectivas agendas de prioridades comerciales ypolíticas, y que, asimismo, tienden a expresar y reforzar el sentiry la opinión de ciertos actores sociales para los cuales o en nom-bre de los cuales hablan.

Vemos entonces que la sociedad civil no tiene organizacio-nes, sino que éstas —y no sólo éstas— participan en la sociedadcivil. Lo que suele denominarse la sociedad civil no se diferenciaen demasía de lo que antaño fue a secas la sociedad, la buenasociedad, un lugar donde no hay espacio para los feos, sucios ymalos.

A modo de conclusión

Para finalizar queremos dejar sentado que este trabajo, comolo propone Daniel Mato (2003: 13), tiene componentes auto-re-flexivos, es decir proviene de alguien que está «dentro» de lasactividades de investigación que se realizan en el campo del de-nominado tercer sector, y lejos de las visiones apologéticas quetienden a predominar en dicho campo, este trabajo, tambiénpropone una posición autocrítica sobre nuestras propias prácti-cas intelectuales.

Por ello, por una parte, se ha sostenido que la noción de sec-tor puede abrir un campo de investigación cuyo desarrollo estáíntimamente relacionado con el enriquecimiento de la propiaidea de sector. Es necesario avanzar en las investigaciones paraasí poder establecer diferencias, matices y jerarquías en su inte-rior. Por otra parte, hemos procurado centrar la mirada en elcontexto y los actores sociales que desde el mundo académicohan generado y reproducido las representaciones sociales másrecientes sobre sociedad civil y Tercer Sector. La explícita identi-ficación de esos actores globales y locales involucrados en la pro-ducción de sentido, así como de los contextos históricos especí-ficos en que se desenvuelven, arroja algo de luz sobre los marcosde referencia y las motivaciones que guían dicha producción, ala vez que orienta sobre los pasos a seguir para la búsqueda denuevos caminos para nuestros trabajos.

Para insistir en ese camino y dar un sentido a nuestras accio-nes, deberíamos partir de reconocer los cambios en el escenario

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que plantean los procesos de globalización en curso, así comotener presente que, en este marco, las representaciones sobresociedad civil están en disputa y que las élites dominantes hanirrumpido en un ámbito sobre el cual habían perdido su hege-monía. Despreciar la idea de sector no contribuye a la construc-ción contrahegemónica que estamos proponiendo. Las ideas,alusiones y elusiones que se juegan alrededor de las representa-ciones sociales sobre esta temática; la inflación terminológica queobservamos en referencia al mundo asociativo; la exclusión quese hace de algunos actores y la inclusión de otros; y, la intenciónde hacer visible y segura a la sociedad civil equiparándola al Ter-cer Sector, reclaman de un mayor esfuerzo de producción a quie-nes investigamos en este campo.

Referencias

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1. Este trabajo fue publicado inicialmente en Daniel Mato (coord.), Políticas deciudadanía y sociedad civil en tiempos de globalización, Caracas: FACES, Universi-dad Central de Venezuela, 2004, pp. 17-32. Agradecemos a Daniel Mato por su ge-nerosa autorización para reproducir el escrito en este volumen.

2. Para acceder a algunos de los documentos de este proyecto véase www.jhu.edu/~ccss. En el marco de este estudio se han realizado estimaciones sobre el tamañodel sector en más de treinta países. En América Latina este trabajo se llevó a caboen Argentina, Brasil, Colombia, México y Perú. Además el estudio abarcó la histo-ria de estas organizaciones, el marco legal y otras investigaciones cualitativas so-bre el rol y el impacto de las ONG en campos específicos.

3. Si bien estas denominaciones son las de mayor circulación, a esta lista pue-den sumarse las siguientes: «organizaciones sociales», «organizaciones comunita-rias», «entidades intermedias», «las ONG», etc. Algunos de estos términos tienenbase jurídica o son producto de las reglamentaciones impositivas; otros provienende la utilización que de ellos han hecho el Estado, los partidos políticos o las pro-pias organizaciones; y, finalmente, algunos se han impuesto por la influencia de laagenda de los organismos internacionales. En algunos casos, pero no en todos,estos términos refieren a áreas temáticas específicas en las que las organizacionesdesarrollan su accionar.

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Segundo circuito de la política y asociacionismo global1

Offe (1988; 28) alega que «la crisis de la economía mundial,de finanzas y del medio ambiente», así como «la crisis de legiti-mación y de «autoridad estatal» en la que se encontraban nume-rosos países occidentales a finales de la década de los setenta,era catalogada por la teoría neoconservadora como una crisis deingobernabilidad (Camou; 2001, 32). Para superar tal situación,se plantearon dos tipos de soluciones: las que tendían a la dismi-nución de la sobrecarga de demandas (privatización, desestati-zación, filtración, priorización) y las que proponían una búsque-da de mayor eficacia y capacidad de dirección del Estado. Estasúltimas descansaban principalmente en la instauración de nue-vos procedimientos administrativos y en la institucionalizaciónde alianzas con grupos de interés organizados a través de la con-certación política, es decir, la estabilización de formas corporati-vas de representación funcional.2

Offe se daba cuenta de que había una serie de agrupaciones yorganizaciones que en los hechos incidían en la toma de decisio-nes públicas al margen de los mecanismos clásicos de la repre-sentación territorial. Esta situación ocasionaba fuertes presio-nes sobre el sistema político debido a que esta forma funcionalde representación se daba de manera desorganizada y discrecio-nal (muchas veces de forma corrupta). Si bien el sistema políticorecuperaba importantes cuotas de legitimidad al concentrar unaparte importante de sus recursos en la solución de las demandasque procedían de estos grupos (que eran los que muchas veces

SOCIEDAD CIVIL Y TERCER SECTOREN LA DISCUSIÓN DEL SEGUNDO

CIRCUITO DE LA POLÍTICA

Carlos Chávez Becker

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podían provocar la mayor presión debido a sus enormes cliente-las y a su gran capacidad de disrupción), se generaban disfun-cionalidades en su forma de operación. Sin embargo, la repre-sentación funcional, comúnmente paraconstitucional yparaparlamentaria, ofrecía la posibilidad de control de formida-bles clientelas como las de los sindicatos o las de las agrupacio-nes patronales, lo que disminuía importantes tensiones en el sis-tema político. Resultaba necesario configurar un esquema departicipación de los grupos de presión sociales que, integrándo-se al sistema democrático como colectivos, lo fortalecieran. Sim-plemente se proponía la institucionalización y la consiguienteregulación pública de relaciones preexistentes entre dichas or-ganizaciones y el Estado.

Schmitter (1992) retoma algunas de estas observaciones paradesarrollar una propuesta sobre la institucionalización de lasrelaciones entre los «grupos de interés» y el Estado. El puntoclave de su propuesta es asignar un status semipúblico a los gru-pos de interés organizados. Estos competirían por recursos pú-blicos aportados por los contribuyentes a través de pagarés ciu-dadanos en un proceso vigilado por una cortecuasi-administrativa ciudadana ad hoc. Lo llamativo de este pro-yecto de reforma política es que propone formalizar una suertede «segundo tipo de ciudadanía», «segundo nivel» o «segundocircuito» de la política en el espacio de las asociaciones. El obje-tivo último sería ampliar y mejorar la práctica democrática yconstruir nuevas alternativas de representación que funciona-rían como suplemento y no como reemplazo de los mecanismoscontemplados en la esfera de representación electoral o primercircuito de la política.

Además, en las últimas décadas se ha dado un impresionanteaumento en el número de asociaciones, organizaciones, colecti-vos y grupos que desde la sociedad surgen para realizar un sinfínde tareas en el ámbito público al margen del Estado y no asimi-lables al mercado, provocando y promoviendo una verdaderarevolución del asociacionismo moderno.3 Conjuntamente, estaexpansión de las asociaciones y el papel renovado de los gruposde interés estudiados por Offe y Schmitter refuerzan la tesis deun segundo nivel de la política y da algunas pistas acerca de laconfiguración de una suerte de escenario político posliberal.4 Losgrupos y las asociaciones también han originado la conforma-

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ción de «redes de acción pública»5 junto con empresas, funda-ciones privadas, gobiernos y agencias internacionales. Estas re-des intervienen en el diseño, aplicación y evaluación de políticaspúblicas, generando iniciativas de acción pública a nivel nacio-nal y en el orden regional y global. De igual manera, esta granfuerza emanada de la sociedad ha empujado a algunos países acomenzar la discusión sobre la regulación Estatal de sus activi-dades y el apoyo de éste para aquellas que sean consideradas deutilidad pública. España nos brinda un ejemplo significativo através del llamado «0,52», es decir, la distribución anual del 0,52% del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas entre al-gunas asociaciones y ONG y la Iglesia Católica por medio deconcursos convocados por los ministerios del Trabajo y AsuntosSociales y de Relaciones Exteriores en los que los ciudadanos enúltima instancia deciden a cuáles organizaciones apoyar a tra-vés de sus impuestos.6

Si bien Offe, y especialmente Schmitter, se refieren continua-mente a agrupaciones de ciudadanos o «grupos de interés», nobrindan detalles acerca de la naturaleza y la diferenciación delos grupos que conformarían un segundo circuito de la política.Algunas opiniones (Mochi 2001) sostienen que casi desde cadadisciplina se ha tratado de conceptualizar el fenómeno del creci-miento del asociacionismo global. En las ciencias sociales se hanacuñado numerosos términos tales como voluntariado, tercersistema, ONG, sector de la filantropía o sector independientepara describir este reciente fenómeno social. Sin embargo, to-dos estos términos sólo resaltan alguna o algunas de las caracte-rísticas que estas organizaciones y asociaciones generalmentecomparten. Tal situación ha provocado un «enredo terminológi-co» (Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile 1997: 5)que complica la posibilidad de comprender el inédito fenómenode la explosión asociativa mundial de las últimas décadas Laambigüedad conceptual y la polisemia son la constante en losdebates actuales sobre el asociacionismo moderno y su expan-sión global (Olvera 2003: 20). No obstante, en esta gran madejateórico-conceptual dos conceptos son lo que han alcanzado ma-yor relevancia: El de sociedad civil (SC) y el del tercer sector(TS), que comúnmente se ha asociado con el de sector no lucra-tivo (non profit sector).

El objetivo de este trabajo es hacer un acercamiento a las

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nociones de SC y TS para tratar de precisar los términos concep-tuales del debate en torno al asociacionismo moderno. Al hablarde una expansión de la política a través de la institucionaliza-ción de un segundo nivel o circuito de la ciudadanía, que preten-dería abarcar las distintas expresiones del asociacionismo glo-bal, debemos examinar su naturaleza, sus fines y sus formas deoperación de manera más detallada. Si bien el interés en el con-cepto de SC ha crecido en las dos últimas décadas, hay ciertasconfusiones en torno al término, especialmente luego de que lareferencia al «tercer sector» ingresara en nuestro vocabulariosocial y político. Por ello también trataremos de clarificar lostérminos del debate viendo qué tienen en común y en qué sediferencian.

El concepto de sociedad civil

Al analizar el desarrollo histórico del concepto de SC pode-mos encontrar tres usos distintos del término. El primero deellos surge hacia finales del siglo XVII y hacía referencia a unagama de instituciones fuera del Estado que incluían el incipientemercado capitalista y sus instituciones, distintas congregacio-nes protestantes, las asociaciones públicas y privadas, los parti-dos políticos y la opinión pública (Alexander 2000: 699). La tra-dición iusnaturalista empleó este término «prácticamente comosinónimo de lo que hoy denominaríamos “Estado”» (Arditi 2004:4). A mediados del siglo XIX el concepto se transforma —y serestringe— progresivamente a medida en que se trasladan analí-ticamente muchos de sus valores democráticos, civilizadores ycooperativos al mercado y se le vincula casi exclusivamente conel mercado capitalista. Finalmente, en un tercer momento apa-rece como «una esfera que es analíticamente independiente y, envarios sentidos, empíricamente diferenciada no sólo del Estadoy del mercado, sino también de otras esferas sociales» (Alexan-der 2000: 700). Actualmente se define a la SC como «una esferasolidaria en la cual cierta clase de comunidad universalizada vienea definirse y, hasta cierto punto, a reforzarse» (Alexander 2000:701). Su uso se expandió a partir de tres fenómenos socialesrecientes: las luchas contra el totalitarismo en Europa del este,las luchas contra las dictaduras en América del Sur y los nuevos

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movimientos que emergieron y se desarrollaron en Occidente(Olvera 2003: 21). Un rasgo común entre ellos es su esfuerzo pordiferenciarse del Estado, en momentos en los que era práctica-mente ilegal en los dos primeros casos, e innecesario en el terce-ro.

Más allá de la historia de la noción de SC, es indispensablecomprender que actualmente toda definición debe tomar en cuen-ta dos elementos básicos: la autolimitación y la autonomía. Elprimero de ellos hace referencia a que las asociaciones, movi-mientos y grupos de la sociedad no buscan conquistar el Estadoo integrarse a él. Son posrevolucionarios y «tienden más bien aproponerse la reforma radical de la vida publica» (Olvera 2003:24). El segundo se refiere a que estos actores sociales pretendendiferenciarse del Estado y del mercado. No se subordinan a lalucha partidista y su relación con el sistema político es a la vezcrítica y propositiva (Olvera 2001: 24). La diferenciación con elmercado se hace fundamentalmente a partir de señalar que sonasociaciones sin fines de lucro y que, en algunos casos, tienencomo meta suavizar algunos de sus desajustes. Desde un enfo-que habermasiano, Olvera (2003) habla de tres componentescentrales del concepto de SC:

1. Las instituciones que garantizan las libertades y derechospolíticos, individuales y sociales, así como la libertad de asocia-ción para defenderse del Estado y del mercado. Planteamientoque nos remite «al elemento institucional definido por la estruc-tura de derechos de los Estados de Bienestar Contemporáneos»(Olvera 2003: 430).

2. El conjunto de movimientos y asociaciones que actúan enel seno de la sociedad y que se preocupan permanentemente porel análisis, la crítica, la elaboración y la aplicación de las políti-cas públicas. O sea, se trata del «elemento transformador consti-tuido por los nuevos movimientos sociales» (Olvera 2001: 25).

3. Una «cultura política anclada en una diversidad de espa-cios públicos, favorable a la tolerancia y al respeto mutuo y pro-clive a una relación crítica con el Estado y el mercado» (Olvera2003: 430).

Por su amplitud y riqueza, uno de los trabajos paradigmáti-cos sobre el concepto de SC es el que realizaron Arato y Cohen

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(2000) en la década de los noventa. Para ellos, la SC «es la esferade interacción social entre el Estado y la economía, compuestaante todo de la esfera íntima (en especial la familia), la esfera delas asociaciones (asociaciones voluntarias), los movimientos so-ciales y las formas de comunicación pública» (Arato y Cohen2000: 8). Tal definición es parte de lo que los autores han llama-do la teoría de las tres partes en la que colocan como categoríasequivalentes al mercado, al Estado y a la propia SC. Esta teoríaplantea que dentro de la sociedad encontramos grupos específi-cos que mantienen el control de las relaciones estatales y econó-micas. Por ello estos grupos son denominados sociedad econó-mica y sociedad política, esferas que son complementadas conla esfera civil de la sociedad: la sociedad civil. La SC es autocons-titutiva y automovilizadora y su institucionalización se da me-diante las leyes. Sobre su papel político afirman lo siguiente:

[...] no está relacionado directamente con el control o la con-quista del poder, sino con la generación de influencia mediantela actividad de las asociaciones democráticas y la discusión norestringida en la esfera pública cultural. Tal papel político es ine-vitablemente difuso e ineficaz. Por consiguiente, el papel media-dor de la sociedad política entre la sociedad civil y el Estado esindispensable, pero igual lo son las raíces de la sociedad políticaen la sociedad civil [Arato y Cohen 2000: 9].

Según Olvera (2001; 24), debemos entender esta propuestacomo un «esfuerzo intelectual que buscó ir más allá del marxis-mo y mantener al mismo tiempo una crítica del liberalismo y delrepublicanismo clásicos». El concepto de SC construido por es-tos autores se basa fundamentalmente en «la parte institucionaldel mundo de vida, es decir, en las instituciones y formas asocia-tivas que requieren la acción comunicativa para su reproduc-ción». Estas instituciones son el marco jurídico, la forma en laque opera el sistema judicial y los «aparatos que garantizan lareproducción sociocultural de la sociedad» (Olvera 2001: 25). Lacualidad interactiva de la SC, fundada en la comunicación, lacoloca entre el sistema y el «mundo de vida» de Habermas. Poresta razón, es posible encontrar los elementos de la SC en lasesferas pública y privada y se pueden vincular con el Estado y elmercado, convirtiéndose en contacto entre los subsistemas y lasociedad (Olvera 2001: 25).

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El estudio de Arato y Cohen ha sido criticado, entre otrascosas, porque si bien ha aportado elementos definitorios valio-sos,7 éstos no han permitido configurar una estructura concep-tual y teórica alternativa que comprenda en toda su dimensiónel vasto fenómeno de la expansión de lo social (Olvera 2001: 26).Sin embargo, desde el punto de vista de Olvera, este concepto deSC es de lo más acabado actualmente.

Dentro del concepto que Arato y Cohen han propuesto desta-ca el carácter caótico y disperso del mundo de las organizacio-nes y asociaciones que conforman el conglomerado denomina-do SC, situación que muy pocos autores lograron exponer contal claridad (Olvera 2003: 30). Por ello es pertinente agregar queaunque las definiciones de la SC son muy variadas e incluso enocasiones contradictorias, entre la gran mayoría de ellas hay al-gunas coincidencias básicas (Ministerio de Planificación y Co-operación de Chile 1997; Olvera 2003). Antes de proseguir esnecesario hacer los siguientes recordatorios sobre algunos as-pectos fundamentales que cada concepto de SC debe tomar encuenta:

1. La SC es un conjunto heterogéneo de actores sociales, noes un grupo de asociaciones con un movimiento unidireccionalni homogéneo. Entre estas organizaciones comúnmente hayposturas diversas sobre los temas de interés público. Asimismo,no participan en un único nivel de comunicación ni de interac-ción con el gobierno, el Estado y la propia sociedad u otras agru-paciones, sino que se mueven de un nivel a otro constantementeen diferentes espacios públicos. «La sociedad civil está entrecru-zada por múltiples conflictos, que es en todo caso “una arena dearenas” (Waltzer) y no un territorio de la convivencia no conflic-tiva» (Olvera 2001: 30).

2. No porta «ningún proyecto de transformación radical niun programa político específico» o unitario, pero defiende elEstado de Derecho y la tolerancia (elementos de los cuales de-pende su misma existencia). En pocas palabras, promueve uncontrol social moderado sobre el Estado y el mercado.

3. No define un modo particular ni específico de vinculaciónsocial con el mercado y el Estado.

4. La formación de la SC es un proceso dinámico y de largoplazo, de carácter moderno-occidental. El proceso de la confor-

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mación de la SC en cada país es un proceso particular y general-mente muy diferente.

5. Esta diferenciación se debe, casi por completo, a factoreshistóricos y culturales.

La SC, al estar compuesta por una amplia variedad de orga-nizaciones, puede ser dividida considerando el tipo de colectivosy asociaciones que la conforman. Se han realizado varios tiposde clasificaciones en los que comúnmente «se ha enfatizado sólouno o algunos aspectos de la realidad que representan» (Minis-terio de Planificación y Cooperación de Chile 1997: 5).8 Por estarazón, Olvera sostiene que con respecto a la SC,

De una forma completamente empírica las definiciones máscomunes acotan su objeto de estudio a las características forma-les de ciertas organizaciones civiles y movimientos sociales, des-conociendo así que la noción original de la sociedad civil fuepensada, en el campo de la filosofía política, para definir un es-pacio social plural, constitutivo de una forma de vida y de unpotencial crítico en relación con al Estado y el mercado [Olvera2003: 27].

El problema de las definiciones empíricas reside en que re-currentemente se han centrado en las características formalesde ciertas organizaciones civiles (por ejemplo, las ONG’s) y mo-vimientos sociales, desconociendo la capacidad crítica de estasfrente al mercado y al Estado. Se les ha asignado un papel casiexclusivamente caritativo, cuando muchas de ellas critican abier-tamente a gobiernos e instituciones internacionales. De igualforma, los enfoques funcionalistas descriptivos (muy comunesen la reflexión proveniente de la banca internacional de crédito)crean nociones pobres de la SC dado que tienden a concebirlacomo un todo homogéneo (Olvera 2001: 27).

Olvera (2003), tomando como base el concepto de SC de Ara-to y Cohen, a mediados de la década de los noventa coordinó unproyecto de investigación sobre la SC en México. El examen dedistintos casos de asociaciones y organizaciones le permitió cons-truir una tipología sobre las diferentes formas asociativas de laSC. Cada asociación u organización tuvo un particular desarro-llo histórico, su propio método de legitimación, un modo especí-fico de interrelación con los sistemas político y económico y una

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forma de institucionalización propia, situación que hace de cadaorganización un caso único. También hay que aclarar que no setrata de una clasificación exhaustiva, pues no contempla las com-binaciones posibles entre cada forma de organización (Olvera2001: 34). Los distintos tipos ideales de organizaciones y asocia-ciones de la SC que Olvera encuentra en México serían los si-guientes:

1. Asociaciones de carácter económico-gremial. Incluye lasorganizaciones y clubes empresariales, sindicatos, productoresrurales y asociaciones profesionales. Generalmente, estos son losgrupos más visibles de la SC, debido a su importante papel re-presentativo de intereses y sectores. Son el puente entre la eco-nomía y la sociedad, y suelen estar reguladas de manera precisa.En repetidas ocasiones se han situado como el eje de la SC frentea gobiernos autoritarios (por ejemplo Brasil o España). Hoy sonel sector en donde el déficit democrático es mayor en México.

2. Asociaciones políticas formales. Constituyen una de las for-mas de vinculación entre la sociedad y el Estado, básicamenteson los partidos políticos en su fase previa a la institucionaliza-ción, o más bien, antes de su incorporación al sistema político.Esto se explica porque si bien nacen como esfuerzos de grupossociales voluntarios, una vez que se institucionalizan, internanen su seno la lógica de la lucha por el poder a través de mecanis-mos normativos claros y explícitos que corresponden a la formay a la naturaleza de esta misma lucha inscrita en el sistema polí-tico. Así, se convierten, una vez dado este paso, en los deposita-rios de la lucha político-electoral propia de las democracias mo-dernas. Aún así, hay que decir que sus funciones y formasoperacionales «tienen un pie en la SC y otro en el Estado» ya quesi bien son importantes aglutinantes dentro de la sociedad alconformar identidades fuertes, limitan su accionar a las «res-tricciones que impone la eficacia de la acción política en térmi-nos de liderazgos y la práctica de relaciones de dirección verticalsobre sus miembros» (Olvera 2001: 35).

3. Asociaciones de matriz religiosa. Estas se basan en la reli-gión y dependen, a menudo, de las jerarquías eclesiásticas. Sondiversas y por su función se pueden clasificar en asociaciones deculto religioso, de promoción social (comunidades eclesiales debase), las órdenes religioso-civiles (Caballeros de Colón), las de

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orden religioso cultural (Pro-vida), las asociaciones informalesde las elites sociales y políticas en torno a valores religiosos (Mo-vimiento Familiar Cristiano, movimientos juveniles, grupos dedamas distinguidas), los grupos pentecostales que se desempe-ñan en la esfera pública y los grupos masónicos. Estas asociacio-nes comúnmente se relacionan entre sí y algunas de ellas llegana fortalecer a asociaciones y movimientos sociales.

4. Organizaciones civiles. Estas incluyen a un variado y enor-me grupo de asociaciones libres y voluntarias que se dedican aatender problemáticas sociales generadas (o, tal vez, no atendi-das) por el Estado y/o el mercado. Se dividen en tres tipos. Pri-mero, las que se centran en la defensa y la promoción de losderechos políticos (Alianza Cívica y Centro de Derechos Huma-nos Agustín Pro-Juárez). Comúnmente estas asociaciones no es-tán legalmente reconocidas y tienen un estatuto más afín al deun movimiento que el de una institución. Segundo, las «organi-zaciones de promoción, desarrollo y servicios a la comunidad»(Olvera 2003: 36), reconocidas como ONG.9 Concebidas de for-ma global, son un verdadero movimiento de la sociedad por latransformación de los valores políticos y culturales. Generalmentepromueven políticas públicas focalizadas a grupos sociales es-pecíficos. Vistas por separado pueden ser organizaciones con«algún tipo de registro legal, normalmente homogéneas y conpoca vida institucional» que realizan alguna actividad de pro-moción del desarrollo (Olvera 2003: 37). Por último, están lasasociaciones de asistencia privada. Intentan resolver, no eviden-ciar, problemas que el Estado no ha atendido suficientemente.Buscan compensar los rezagos sociales como la pobreza, conmedidas asistenciales. En México, cuentan con registro legal.

5. Asociaciones de tipo cultural. Grupos musicales y de baile,teatrales y artísticos, pro defensa del patrimonio cultural, de re-cuperación de tradiciones culturales, etc. Ayudan a consolidar laidentidad cultural, aunque casi nunca son reconocidos institu-cionalmente, ni cuentan con apoyo oficial.

6. Asociaciones privadas de tipo deportivo y recreacional. Creanespacios muy importantes de socialización, aunque a esta tarealas otras categorías también contribuyen.

7. Asociaciones de tipo urbano-gremial. Es uno de los prime-ros peldaños de la organización social; habitualmente juegan rolesactivos en el diseño y la aplicación de las políticas públicas, e

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incluyen asociaciones de vecinos, «hasta grupos populares urba-nos» (Olvera 2003: 37).

8. Movimientos y asociaciones de comunidades indígenas. Siasumen el papel de representación y buscan la recuperación deespacios públicos propios, pueden ser considerados como partede la SC. Si no, es decir, si pretenden separarse de la sociedad y«aplican usos y costumbres para mantener esquemas de domi-nación tradicionales, actúan de forma incivil» (Olvera 2001: 39).Esto es porque fragmentan a la sociedad asumiendo posicionesprácticamente anti-estatales siendo que, como hemos visto, unade las características de la SC es no mantener posturas anti siste-ma.

A la par de estas formas asociativas, están los movimientossociales propiamente dichos, que continuamente alimentan laacción de los grupos y asociaciones más permanentes. Una bue-na parte de las asociaciones y organizaciones de la SC nacieronde ellos. Esto se hace más evidente cuando observamos que cadatipo de asociación o forma de organización de los grupos de lasociedad es el resultado de un proceso histórico particular «deemergencia de formas de identidad y de acción colectivas que ensu momento definieron un campo de conflicto» (Olvera 2001:40). Por otra parte, aún a pesar de estar condicionados por regu-laciones legales y monetarias, los medios de comunicación, comocomponentes esenciales de la esfera pública, pueden convertirseen actores de la SC al fomentar discusiones sobre problemaspúblicos o al hacer denuncias (Olvera 2001: 40).

Finalmente, existen también grupos inciviles (entre los quese encuentran las mafias, los delincuentes, los narcotraficantes,los que generan corrupción, etc.) que adquieren este status al norespetar la ley e imponer sus intereses particulares sobre la so-ciedad. En algunos momentos han sido dominantes en algunospaíses. Estos grupos, si bien no se proponen directamente unataque político frontal en contra del Estado, sí se convierten, enalgunos momentos, en factores que erosionan sensiblemente sulegitimidad.

De la investigación de Olvera se desprenden varias conclusio-nes sobre la forma en la que la SC en México podría encontrarmejores condiciones de desarrollo:

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1. Fortalecimiento del sistema legal institucional. Frente a unambiente en el que «los derechos no se cumplen o se aplican demanera parcial» y segmentada, es necesario garantizar el Esta-do de Derecho y la real separación de poderes (Olvera 2003: 430).También es urgente avanzar en la descentralización del poder, loque le permitiría a la SC tener un papel mucho más preponde-rante en la elaboración y evaluación de políticas públicas. Otroaspecto muy importante es la profesionalización y descentrali-zación de los aparatos y agencias del Estado y la creación deinstituciones híbridas o mixtas de carácter ciudadano-estatal.Por último, es inaplazable establecer mecanismos de rendiciónde cuentas efectivos que hagan transparente el ejercicio guber-namental.

2. Fortalecimiento de la red asociativa y de movimientos socia-les. Esto se lograría a través de garantizar la libertad de asocia-ción y de la creación de nuevas formas de reconocimiento jurídi-co. En específico este último punto permitiría que las asociacionestuvieran acceso a fondos públicos en un marco de mayor con-fianza, «una institucionalidad apropiada debe apoyar la trans-parencia y claridad en la asignación de apoyos públicos a lasorganizaciones civiles, las cuales deben a cambio someterse alescrutinio y evaluación públicas» (Olvera 2003: 433). Asimismose debe garantizar el acceso a los medios de comunicación a lasorganizaciones y asociaciones de la SC.

3. Fortalecimiento de la cultura del asociacionismo. Enten-diendo que la ignorancia conlleva un importante desconocimientode los derechos y obligaciones ciudadanos, es necesario multi-plicar las posibilidades de acceso educativo de la población. Engran parte, el corporativismo y el clientelismo mexicano se fun-daron durante décadas en el bajo nivel de educación de ampliossectores sociales. La pobreza de igual manera, a menudo arras-tra «a la necesidad de vender la lealtad política a cambio de pe-queños beneficios económicos que son esenciales para la sobre-vivencia», por ello «la pobreza es el mejor caldo de cultivo delclientelismo. Una política agresiva de redistribución del ingresoayudaría a fortalecer una cultura de la autonomía individual ycolectiva» (Olvera 2003: 435). Es urgente, por otra parte, la en-tronización en la sociedad de valores como la tolerancia y el res-peto a la diferencia a través de campañas masivas de educacióncívica.

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4. Fortalecimiento interno de las asociaciones de la SC. La SC«realmente existente expresa también en su interior las limita-ciones históricas que ha padecido y en las condiciones en que seha desarrollado» (Olvera 2003: 435), por esta razón es necesarioque también ellas reproduzcan internamente los valores demo-cráticos, de transparencia y de legalidad que son necesarios parasu pleno desarrollo en la esfera pública. Resulta, también, nece-sario que logren un mayor grado de institucionalidad y formali-zación, situación que debe contemplar forzosamente un la esta-bilización de un cuerpo profesional de trabajadores. Por último,debe recuperarse la relación entre las ONG y las asociaciones ymovimientos populares.

Hay que concluir esta primera parte del trabajo diciendo quehablar de «una sociedad civil... es problemático» (Olvera 2003,412). En efecto, ya que esta noción hace referencia a una granvariedad de asociaciones, grupos, instituciones, actores, colecti-vos, etc. extremadamente diversa, plural y heterogénea —conti-nuamente contradictorias—, por lo que solamente es aceptablecomo categoría analítica en un «sentido altamente simbólico».Desde el punto de vista de Alberto J. Olvera, en realidad tal con-junto de actores sólo se colocan como elementos de un mismoconcepto en tanto que se autodefinen independientes del Estadoy circunscriben su acción política a una relación de «oposición ocolaboración», con el Estado, pero nunca se plantean, como yase ha mencionado anteriormente, su sustitución o destrucción(Olvera 2003: 412). Más allá de estas coincidencias, alcanzar ge-neralizaciones sobre SC es extremadamente difícil.

Más bien,

La sociedad civil es una construcción, un resultado de largosciclos de luchas sociales y de la lenta institucionalización de unEstado de Derecho. La sociedad civil no es un dato, sino un pro-ceso en continua renovación y en incesante lucha contra el auto-ritarismo, la ilegalidad y la antidemocracia. Sus ganancias nun-ca son permanentes, sino que exigen ratificarse en la prácticasocial cotidiana [Olvera 2001: 41].

El Tercer Sector (sector no lucrativo) desde una visióncomparada

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Ahora debemos desplazar la mirada hacia el tercer sector.Esta noción, que coloca al Estado y a las empresas como los dosprimeros sectores (visión trisectorial), comenzó a ser utilizadadesde mediados de la década de los setenta, pero fue hasta me-diados de los años noventa cuando definitivamente entró al vo-cabulario de las ciencias sociales como una categoría regular deanálisis.10 Su nacimiento y posterior uso coincidió con la reapa-rición de planteamientos conservadores a finales de la década delos ochenta que, como sostiene Roitter, «se oponían a la exten-sión de las potestades del Estado en materia social» y veían en laacción civil y voluntaria la vía para la solución de problemáticassociales, que el Estado (de bienestar) supuestamente había sidoincapaz de atender. Este concepto, agrega, que hace referencia ala expansión del asociacionismo global en las últimas décadas,es «una traducción del inglés» y su origen es claramente «esta-dounidense». Sin embargo, rápidamente fue adoptado en otrasregiones, tanto en algunos círculos académicos, como en las es-feras políticas, incluso en diversas organizaciones internaciona-les como la ONU. En América Latina, a pesar de su muy recienteincorporación a la semántica política y sociológica, ganó terre-no y se colocó por encima de rótulos como los de ONG u organi-zaciones de la SC, con los que se trataba de englobar en un soloconcepto al mundo asociativo y de acción voluntaria.

El autor central sobre TS es sin duda Lester M. Salamon. Yaque aunque no nos ofrece grandes precisiones conceptuales oexplicaciones teóricas sobre esta categoría, sí se ha convertidoen un referente para pensar el tercer sector (Censi 2002; GarcíaFerrando 2002). Sus planteamientos se han convertido en unapieza de análisis importante sobre el asociacionismo moderno,sobre todo porque más allá de hacer un esfuerzo por contribuira clarificar el panorama teórico, le permitieron concretar unainvestigación cuantitativa sobre el sector no lucrativo a nivel glo-bal que resultó realmente novedosa, aunque también ha genera-do una importante crítica. Tal proyecto —en el que participó unimportante equipo de científicos de numerosos países— organi-zó y estabilizó mecanismos de medición sobre distintos aspec-tos del quehacer de las organizaciones de la sociedad con el finde conocer su dimensión, importancia y problemas en cada re-gión del planeta.

Inicialmente, en el trabajo se explica que el crecimiento de la

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SC, a primera vista carente de forma e incluso errático, es unfenómeno reciente pero global que se ha expresado en una mul-tiplicación de las asociaciones y organizaciones sociales (Sala-mon 1999: 13). Sin embargo, se pueden identificar rasgos comu-nes en esta masa de clubes sociales, organizaciones profesionales,organismos de asesoramiento, centros de formación profesio-nal, organizaciones de derechos humanos, organismos profesio-nales, universidades, grupos medioambientales, hospitales, clu-bes deportivos y otras muchas entidades. El autor identifica cinco:

1. Son organizaciones. Tienen una presencia y estructura ins-titucionales. Con esto se refiere a que tienen características or-ganizativas formales.

2. Son privadas. Existen institucionalmente fuera del Esta-do.

3. No reparten beneficios. No generan utilidades, ni lucropara sus gestores o el conjunto de titulares de las mismas.

4. Son autónomas. Controlan esencialmente sus propias ac-tividades.

5. Cuentan con participación de voluntarios: la pertenencia aellas no está legalmente impuesta y atraen un cierto nivel de apor-taciones voluntarias de tiempo en tiempo.

Uno de los factores que explican este proceso de expansióndel tercer sector es la crisis del Estado vivida en las dos últimasdécadas. Esta se refiere al creciente cuestionamiento a las políti-cas de bienestar tradicionales en los países desarrollados, las crí-ticas producto de las decepciones del desarrollo conducido porlos Estados en regiones como América Latina, y el colapso delexperimento socialista en Europa Central y del Este. Otro factordeterminante de la llamada «revolución asociativa mundial» esel crecimiento de la tecnología en el procesamiento y manejo deinformación, pues ella ha potenciado las posibilidades comuni-cativas entre sectores. El tercer factor mencionado por Salamones el cuestionamiento cada vez más enérgico al consenso deWashington o consenso neoliberal.

Para la realización del estudio los autores reunieron a un equi-po de investigadores en 42 países (aunque las conclusiones quepresento más adelante son producto de la segunda fase que com-prende sólo 22) para hacer una medición cuantitativa del proce-

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so de expansión social global.AQUÍ TABLA

Uno de los objetivos centrales del proyecto era revelar algu-nos de los aspectos más relevantes del «continente perdido delpanorama social de la sociedad moderna», sobre todo para si-tuarlo en «el mapa de la economía mundial» (Salamon 1999:23). El equipo de investigadores se preocupó por dar respuesta atres interrogantes: ¿cuál es el tamaño real de estas organizacio-nes, cuáles son sus fuentes de ingresos y en qué medida difierenestos aspectos de país en país? ¿Por qué se dan estas diferenciasy qué factores fomentan su desarrollo o su retroceso? ¿Cómocontribuyen estas asociaciones a la sociedad y qué impacto tienetal actividad? Para esto siguió una definición común elaboradapor los investigadores de los 22 países participantes y que seresume en el siguiente cuadro:

AQUÍ TABLALa respuesta a las tres preguntas centrales lleva a los autores

a cinco conclusiones aplicables a los 22 países mencionados (sondatos de 1995 y expresados en dólares estadounidenses de eseaño).11 La primera es que el sector no lucrativo constituye unaimportante fuerza económica, mucho más importante de lo quecomúnmente se cree. Representa anualmente 1.100 millones dedólares generados por 19 millones de trabajadores a jornadacompleta por un año en los 22 países. Si a esto se le suma el totalde los trabajadores voluntarios, que en 1995 fue de 10,6 millones(sumadas las horas de trabajo voluntario como una expresión detrabajadores a jornada completa de 8 horas), se obtiene el traba-jo equivalente a 29,6 millones de personas a jornada completa.Esto equivale al 7 % del total del empleo no agrario, al 14 % delempleo en el sector servicios y al 41 % del empleo en el sectorpúblico en los 22 países. Asimismo, representa el 5,7 % del PIB,sin sumar el trabajo de las congregaciones religiosas.

Segundo, hay grandes variaciones en tamaño del sector nolucrativo entre países y regiones. Es mayor en los países desarro-llados, pero además es mayor (proporcionalmente hablando) enlos países desarrollados del norte de Europa e Israel en compa-ración con los EUA. El tamaño del sector no lucrativo no estárelacionado directamente con el tamaño del aparato estatal deseguridad y bienestar social. En tercer lugar, las actividades deltercer sector predominan los servicios de bienestar social. Aun-

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que en tamaño el sector no lucrativo varía bastante de un país aotro, su composición refleja algunas similitudes: las organiza-ciones medioambientales, de defensa de los derechos civiles y dedesarrollo concentraron un campo considerable del trabajo vo-luntario. El tercer sector concentra entre el 60 y 68 % de su acti-vidad en tres campos. Esto se muestra de forma más clara con elsiguiente cuadro:

División del TS por tipo de actividad a nivel globalsin incluir el trabajo de los voluntarios

68 % 22 % 10 %Educación Esparcimiento OtrasSanidad Organizaciones CívicasServicios Sociales

La misma relación cambia un poco si se añade el trabajo delos voluntarios:

División del TS por tipo de actividad a nivel globalincluyendo el trabajo de los voluntarios

60 % 30 % 10 %Educación Esparcimiento OtrasSanidad Organizaciones CívicasServicios Sociales

Hay importantes variaciones regionales en el sector no lucra-tivo. En Europa Occidental, el predominio de los trabajadoresdel sector no lucrativo está en la rama del bienestar social. EnEuropa Central las actividades recreativas y culturales ocupanun lugar preponderante. En Latinoamérica el sector no lucrati-vo se ha concentrado en aumentar la oferta de educación. Porúltimo, en los otros países desarrollados la tasa de empleo másalta del sector no lucrativo es en salud y educación. Esto se vemás claramente en la conformación de cinco modelos: 1) el depredominio de la educación; 2) el de predominio de la sanidad;3) el de predominio de los servicios sociales; 4) el de predominiode las actividades culturales y recreativas; y 5) el modelo equili-

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brado.Cuarto, La mayoría de los ingresos del tercer sector proce-

den del sector público y de pagos por servicios, no de la filantro-pía. La estructura de financiamiento del sector no lucrativo tie-ne características propias en cada país. La filantropía representael 11 % de los ingresos del sector no lucrativo. Las cuotas de losmiembros y los pagos por servicios prestados por las organiza-ciones alcanzan el 49 % y del sector público se obtiene el 40 % delos recursos. Y por último, el sector no lucrativo es un importan-te generador de empleo. Este sector ha generado más empleosque lo que han podido generar las economías de los países. Estefenómeno se observa más nítidamente en Europa Occidental. Elaumento en la financiación vía cuotas y pagos de servicios alsector no lucrativo es la causa fundamental del aumento tanimportante del empleo en todo el sector. Esto denota claramenteuna tendencia a la mercantilización del tercer sector.

Finalmente, el proyecto presenta conclusiones regionales:

a) Europa Central y Oriental. Después de la caída del comu-nismo en 1989 el llamado renacimiento de la sociedad civil hasido un proceso acelerado. Sin embargo, en la región encontra-mos todavía una gran ambigüedad en el desarrollo del TS debi-do a que en ella el legado comunista es muy pesado. Las dosáreas en las que la mayor parte de las asociaciones del TS seconcentran son la cultura y el ocio y las organizaciones profesio-nales y los sindicatos: «los dos tipos principales de actividad quefueron tolerados e incluso apoyados por los regímenes comunis-tas» (Salamon 1999: 57). Mientras que las que se dedican a losservicios sociales, la educación y la salud, en contraste con lospaíses desarrollados, son poco numerosas y su participacióndentro de la sociedad es menor. Esta tendencia muestra que enla región persiste la idea de que es obligación del Estado proveerel bienestar social. Son varias las medidas que se deben tomaren la región para consolidar el desarrollo del sector: promoversu legitimidad a través un marco legal que especifique con clari-dad los fines y funciones de las asociaciones y organizaciones asícomo el acceso a los fondos, ya sea que estos provengan de dona-ciones o del erario público. También es importante aumentar lacapacidad de actuación de las asociaciones y de las organizacio-nes del sector, situación que probablemente se conseguiría por

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medio de una mayor profesionalización de sus cuadros dirigen-tes. Por último se recomienda una potenciación de los recursoscon que el TS cuenta para la realización de sus actividades. «Esnecesario crear una base financiera sostenible» (Salamon 1999:59) a partir del aumento de los recursos provenientes de la filan-tropía, principalmente las donaciones particulares no empresa-riales y del crecimiento de los fondos públicos.

b) Latinoamérica. El principal problema en la región es laexistencia de dos sectores no lucrativos independientes uno deotro. Esta dualidad está marcada por una separación bastanteacentuada entre organizaciones benéficas que suelen estar vin-culadas a las elites social y económica y otras más bien cercanasa las organizaciones populares de corte más informal. Histórica-mente el primer tipo de organizaciones ha jugado un papel pre-ponderante como expresión del TS, sin embargo, en los últimosaños el otro tipo de asociaciones a los que nos hemos referido,está tomando cada vez mayor relevancia, agregando un elemen-to de informalidad al sector no lucrativo en América Latina. Elfortalecimiento del sector en la región como primera tarea estratar de eliminar la separación existente entre estos dos gruposde asociaciones por medio de un diálogo mucho más fluido yuna mayor interacción. Además es necesario fortalecer su capa-cidad de actuación invirtiendo en la capacitación de del sector através de «mejores organizaciones de formación e infraestructu-ra» (Salamon 1999: 60). La idea con esto sería colocar a la partemenos formal del sector en una mejor posición para actuar en lasociedad. También, según este estudio, es importante mejorarlos lazos con el poder público y las empresas, dejando atrás losclientelismos. Con esto lo que se busca es hacer menos tensa estarelación, que en mucho momentos se ha caracterizado por lle-varse a cabo bajo procedimientos poco transparentes, depen-dientes en gran medida de los «caprichos» de la elite política enturno. Por supuesto es necesario hacer mucho más explícitos losmecanismos de competencia por los recursos públicos. Final-mente se debe ensanchar el espacio público en donde se desa-rrollan estos grupos, permitiéndoles un mayor margen de ac-ción.

c) Países desarrollados. Como principal meta en esta región,el TS se debe concentrar en su renovación. El sostenido apoyogubernamental que las asociaciones y organizaciones del sector

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han ganado en la década de los noventa y el aumento en las cuo-tas de los miembros y pagos por servicios las ha alejado de losciudadanos. Muchas de ellas «se han convertido en grandes bu-rocracias que aparentemente no se distinguen mucho de los or-ganismos públicos con los que se relacionan», pero además mu-chas otras corren el peligro de convertirse en empresasmercantiles. Por tales razones es necesario que el TS en la regiónevite el exceso de burocratización y de mercantilización. Esto sepuede conseguir instrumentando una amplia campaña de reno-vación que mejore sus procedimientos administrativos y que re-vitalice su imagen pública, se deben retomar nuevas formas deplaneación estratégica. También sería conveniente generar undiálogo más fluido entre los distintos actores del sector que tu-viera como principal objetivo una discusión amplia sobre su pa-pel en la sociedad. Por otra parte, resulta sumamente necesarioaumentar los recursos provenientes de la filantropía, lo que lepermitiría al sector mantener un grado aceptable de autonomíacon respecto al poder público y al sector lucrativo. En concor-dancia con este objetivo, el aumento del trabajo voluntario sehace indispensable. Para integrar a un creciente pero hasta aho-ra sólo potencial voluntariado, en estos países se deben estable-cer mecanismos que combinen efectivamente el trabajo remu-nerado con el trabajo voluntario. Por último, es convenienteincluir a través de marcos legislativos más adecuados al TS aprocesos de integración regional, como el caso de la Unión Eu-ropea o de América del Norte. Se debe aprovechar el enromepotencial del TS para la solución de problemas sociales agudosen regiones muy pobres como el caso del África sub-sahariana.Por ello, se recomienda para la región estrategias que permitanla internacionalización y la regionalización del TS.

Sociedad civil, tercer sector y segundo circuitode la política

Hasta aquí hemos revisado los dos conceptos que en la ac-tualidad tienen mayor relevancia y aceptación en la discusióndel asociacionismo global. Ahora debemos recalcar que aunqueestas dos categorías han despuntado como las más utilizadas enlos ámbitos político y académico, se cuenta con una vasta gama

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de conceptos, términos y tipificaciones con las que se ha tratadode englobar el fenómeno del asociacionismo mundial. Nos en-contramos, como bien señala Roitter en este mismo libro, anteun panorama en el que la dispersión teórica y la ubicuidad con-ceptual son la constante, incluso algunos han llegado a hablar deuna «inflación terminológica». Probablemente esta sea la únicacoincidencia que aceptarían los autores que han contribuido enel tema.

Hay que decir que muchos actores políticos, algunos acadé-micos e inclusive instituciones a nivel nacional e internacionalhan contribuido, algunas veces por omisión y otras con determi-nada intencionalidad política, a que la situación reinante en tor-no a la discusión del mundo asociativo permanezca en un estadocasi caótico. El arribo del concepto de TS dentro de la discusiónacadémica tan sólo «ha añadido nueva materia a la confusiónreinante» (Olvera 2001: 22). Debido a que con este concepto seha puesto especial interés en la capacidad económica y emplea-dora de las organizaciones y asociaciones bajo una lógica casiexclusivamente cuantitativista, dejando de lado aspectos tanimportantes como las relaciones de las asociaciones y organiza-ciones del TS con el Estado y/o el mercado en términos políticosy no meramente económicos, así como el impacto de sus activi-dades en la «transformación de la vida pública, incluyendo… losproblemas de gobernabilidad democrática» (Olvera 2001: 22).

En efecto, como vimos en la segunda parte de este trabajo, elenfoque de Arato y Cohen retomado por Olvera, se concentra enla naturaleza y el origen de las asociaciones y la forma en la quese relacionan con el Estado y el mercado, fundamentalmente entérminos políticos, mientras que en el texto de Salamon y engeneral en toda la corriente del TS, hay una preocupación fun-damental por las labores que realiza cada tipo de asociación.Esto se confirma si observamos cómo las asociaciones aparecenen el texto sobre el TS divididas en actividades como cultura,deporte, medio ambiente, servicios sociales, etc. Con esto nosdamos cuenta de que Olvera muestra una inquietud mayor porla conformación histórica y la naturaleza de los actores que con-forman las múltiples asociaciones de la SC y, a partir de esto, laforma en la que se relacionan y establecen límites al mercado yal Estado. Salamon, en cambio se centra en las tareas que estasasociaciones desarrollan en el seno de la sociedad. Estamos ante

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dos enfoques diferentes que si bien pretenden explicar un fenó-meno común para ambos, cada uno por su lado, ha elaboradouna metodología propia y se ha planteado objetivos diferentes.Con esto, regresamos a lo que se mencionó desde el inicio, asaber: la ambigüedad conceptual en torno a las nociones de SC ytercer sector y la falta de un marco teórico consistente para pen-sarlas. Constatamos que efectivamente la construcción de unconcepto de SC único, globalmente aceptado, está lejos de seruna realidad; más bien estamos en un momento de un intenso yabundante debate que se desarrolla en un sinnúmero de direc-ciones, una de las cuales es la que se ha expuesto aquí comotercer sector o sector no lucrativo.

Debemos decir, como lo han subrayado tantos otros, que es-tos dos conceptos son parte de una disputa teórica sobre el papeldel Estado (y del mercado), en donde por un lado, se pretende laconstitución de un Estado «mínimo» que delega cada vez mayo-res responsabilidades, sobre todo de corte social, al sector em-presarial o al TS, mientras que por el otro se plantea que es nece-sario un «proceso de ensanchamiento de la democracia» que seexpresaría «en la creación de espacios públicos y en una crecien-te participación de la SC en los procesos de discusión y de tomade decisiones relacionadas con cuestiones y políticas públicas»(Dagnino 2003, citada por Roitter en el siguiente capítulo). Esaquí justamente en donde se inscribe la discusión de un segundonivel de la política, en el cual estarían integradas como actorcentral todas las asociaciones y organizaciones de la sociedad.Este planteamiento no solo pretende dar una participación másestable a un actor social que en el mundo ha tomado enormerelevancia; sino, en el último de los casos, fortalecer una demo-cracia que con el primer circuito como único espacio de la polí-tica ha demostrado ser insuficiente para garantizar la goberna-bilidad democrática en numerosos países.

Hay que señalar por último, que el momento actual de inde-finición y debate sobre el asociacionismo global, en el que lagran deuda teórica recae en la incapacidad de conseguir consen-sos sobre conceptos generales debilita la posibilidad de institu-cionalización de un segundo circuito de la política. Es básicopara conseguir la regulación y el financiamiento público de lasasociaciones, organizaciones y colectivos una clara delimitaciónde sus características, de sus funciones y de sus posibilidades

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para favorecer la consolidación de valores democráticos en lassociedades modernas. Los conceptos con los que actualmentecontamos como TS o SC han demostrado ser insuficientes paratal efecto. Se necesitan categorías que incluyan el ámbito políti-co y económico en su definición, así como el cultural, con el finde abarcar en tales definiciones un todo bastante heterogéneo,contradictorio y disperso.

La explosión del asociacionismo ha colocado a las organiza-ciones de la sociedad en un papel político cada vez más impor-tante. Su participación en la esfera pública es creciente y las la-bores que realizan día con día se diversifican y alcanzan nuevoshorizontes. Su regulación y financiamiento público, como sos-tiene Schmitter, efectivamente podría contribuir al fortalecimien-to de la democracia. El nuevo imaginario político, en el que lasorganizaciones de la SC o el TS han adquirido enorme impor-tancia, no corresponde al imaginario de principios de los noven-ta en el que, desde el pensamiento liberal-democrático, la ciuda-danía electoral y la competencia partidista, eran la última palabraen materia de política democrática. Hoy se hace política másallá de la representación territorial, en buena medida en el terre-no de las asociaciones y de las organizaciones de la sociedad. Noobstante, tal vez es muy temprano todavía para hablar de de unademocracia post-liberal; el segundo nivel o circuito de la políticano existe aún con el nivel de formalización que uno desearía,pero incluso en su nivel informal actual, es una opción promete-dora para expandir el panorama democrático.

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1. Versiones previas de este trabajo fueron presentadas en el seminario «El fu-turo pasado de la política» realizado en la UNAM (2002-2004). Agradezco las obser-vaciones que hicieron los participantes, y en especial el apoyo de su director, Ben-jamín Arditi.

2. Para una discusión más detallada de los argumentos de Offe véase el trabajode Vite en este volumen.

3. Ver capítulo de Puga en este volumen. En él se explican algunas de las razo-nes por las que las asociaciones y las organizaciones de la sociedad han adquiridoenorme importancia en el desarrollo de la democracia.

4. Arditi esboza las coordenadas teóricas de este escenario posliberal en otrocapítulo de este volumen.

5. Ver el trabajo de Luna incluido en este volumen.6. Ver el capítulo de Martín en este volumen.7. Estas críticas son variadas y se enfocan en distintos aspectos. Por ejemplo,

desde una visión liberal se ha señalado que la SC tiene «un carácter civilizatorio»,que se articula para «dar vigencia a un Estado de Derecho, un mercado operativo,un amplio espacio público...», libertad asociativa y una «cultura de política de latolerancia» (Pérez, en Olvera 2003: 26); argumentos que contrastan fuertementecon el carácter contradictorio y disperso que Arato y Cohen le han atribuido alconcepto de SC. De cualquier forma, lo más sobresaliente en esta perspectiva eshaber logrado incluir en tal definición el aspecto cultural. Otro ejemplo es la críticaque ha argumentado la carencia de una «dimensión moral-sistémica», en la cualalgunos otros sí se han concentrado (Alexander 2000), mientras que Arato y Cohenprefirieron centrarse en la dimensión jurídica sosteniendo que esta funciona como«piso común» en el que se desarrollan y se expresan una multiplicidad de formassociales.

8. Por ejemplo Larry Diamond (1999: 222) sostiene que la SC está compuestapor una vasta red de organizaciones de orientación: 1) Económica, que incluye a lasasociaciones productivas y comerciales; 2) Cultural, con asociaciones religiosas,comunales, étnicas, y de otro tipo que defienden los derechos y valores colectivos;3) Educacional, que engloba a los grupos enfocados en la producción y disemina-ción del conocimiento; 4) Gremial o categorial, con las asociaciones que defiendenel interés sectorial de sus miembros (por ejemplo los sindicatos, los grupos empre-sariales o los de pensionados); 5) Hacia el desarrollo, con organizaciones que sepreocupan por mejorar las condiciones sociales; 6) Temática, de asociaciones enca-minadas a temas específicos como el respeto al medio ambiente o los derechos dediferentes minorías; y finalmente, 7) Cívica, que incluye a grupos que buscan (fueradel ámbito partidista) mejorar el sistema político y la calidad de la democracia.

9. Muchas veces erróneamente, debido a que con esta acepción se enfatiza laseparación de la organización en cuestión con el Estado, siendo que sus elementosde diferenciación más relevantes pueden ser otros como el tipo de organización,sus funciones, etc. Por ejemplo, una organización vecinal que se conforma en tornoal problema de la inseguridad es también una ONG, sin embargo no estaría con-templada en esta categoría, sino en el número 7 de esta lista.

10. Ver el capítulo de Roitter en este volumen.11. También como precaución metodológica estos autores plantean siempre

primero la suma de los «asalariados» (las comillas son mías, pues son asalariadoshipotéticos), después la suma de los voluntarios y, posteriormente, la suma de loaportado por las congregaciones religiosas.

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Cobertura de países de la Fase II del proyectodel «estudio comparativo del sector no lucrativo»

de la Universidad Johns Hopkins

Europa Occidental Europa Central y OrientalAustria República ChecaBélgica HungríaFinlandia RumaniaFrancia EslovaquiaAlemaniaIrlandaPaíses BajosEspañaReino Unido

Otros países desarrollados LatinoaméricaAustralia ArgentinaIsrael BrasilJapón ColombiaEstados Unidos México

Perú

Ámbitos de las actividades no lucrativas cubiertos por la «fase IIdel Proyecto de estudio comparativo» del sector no lucrativo

de la Universidad Johns Hopkins

1. Cultura2. Educación e investigación3. Salud4. Servicios sociales5. Medio Ambiente6. Desarrollo7. Derechos civiles y asesoramiento legal8. Actividades filantrópicas9. Ayuda internacional10. Confesiones religiosas11. Asociaciones empresariales y profesionales, sindicatos12. Otros

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El interés en torno a la presencia crecientemente dinámicade la acción colectiva, como impulsora, elaboradora y evaluado-ra de políticas y creadora de un más amplio y plural espaciopúblico reclama, a su vez, el poner atención a las asociaciones,actores centrales de un nuevo proceso de construcción de lasdemocracias y expresión de tendencias sociales de todo signo.La acción social y política de grupos de individuos animados poruna causa común e identificados en torno a ella, que con fre-cuencia movilizan importantes recursos económicos, que even-tualmente se convierten en colaboradores de los gobiernos en lapuesta en marcha de programas sociales y que hoy son vistoscomo la posibilidad de construir un nuevo espacio de expresiónciudadana institucionalizada obliga a pensar en las modalida-des específicas de sus formas de organización y de participaciónen la vida pública.

El cambio del cual participan las asociaciones ha sido rela-cionado por diversos autores con un nuevo momento mundial,enmarcado en la globalización, en el que se tiende a un mayorequilibrio entre las esferas del mercado, el Estado y la sociedad(Cohen y Arato 2000; Martinelli 2002). En el ámbito de lo socialel cambio se caracterizaría por el desgaste de la centralidad delEstado, de los esquemas corporativos y de los movimientos con-frontacionales y su sustitución por esquemas asociativos basa-dos en la solidaridad que avanzan crecientemente en la consoli-dación de un espacio institucional, en el que la defensa dederechos civiles y el ejercicio de la democracia se convierten enrasgos vinculantes entre los diversos actores y en el que formas

UNA DOBLE MIRADA A LAS ASOCIACIONES:PERSPECTIVAS TEÓRICAS

Y LA EXPERIENCIA MEXICANA

Cristina Puga

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de colaboración más sectorializadas y menos jerárquicas con-forman un nuevo modelo de coordinación social. Así, algunosautores hablan del ascenso de una nueva y activa sociedad civil(Cohen y Arato 2000; Olvera 2003) otros, de la aparición de un«tercer sector» que reclama espacios de participación en la for-mulación de las políticas públicas (Salamon 2001) y otros más,de una mayor diferenciación funcional que conduce a una trans-formación de la sociedad civil y el Estado hacia estrategias decooperación y concertación para garantizar la gobernancia so-cial (Messner 1999). Desde una perspectiva diferente, Arditi, eneste mismo volumen localiza el cambio en una expansión de laesfera política vista como un archipiélago en el que confluyen loelectoral-estatal, lo social y lo global como circuitos diferencia-dos de intercambio y en donde las asociaciones, los movimien-tos y las coaliciones aparecen como nuevos «jugadores en el re-gistro de lo político [...] y en el proceso interminable de creacióny recreación del orden colectivo.».

Sin pretender agotar un tema que es sumamente extenso,este capítulo pretende identificar algunas perspectivas que danrelevancia al estudio de las asociaciones, haciendo énfasis en ladimensión organizativa de las mismas y apuntando la posibili-dad de analizar la relación entre diversos elementos históricos,culturales y estructurales que las definen y su desempeño en elámbito social y político. En una segunda parte, se hacen algunosseñalamientos sobre las características peculiares del espacioasociativo en México caracterizado por la convivencia entre aso-ciaciones de corte pluralista y organizaciones corporativas, y fi-nalmente, se aborda el avance en el mismo espacio, de un proce-so de institucionalización que reconoce el nuevo carácter de lasasociaciones autónomas dentro de un marco de pluralismo yrespeto a la diversidad.

Importancia de las asociaciones

Por su carácter de formas de acción colectiva organizada yparticipativa, las asociaciones han sido señaladas alternativamen-te como elementos fundamentales de la sociedad civil, como ori-gen y producto del llamado capital social y como elementos quedefinen a las democracias contemporáneas caracterizadas por

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el pluralismo. La teoría social contemporánea reconoce la for-ma en que asociaciones de diversa índole actúan como interlo-cutores políticos, asumen un nuevo papel como corresponsablescon los gobiernos en los nuevos programas de desarrollo comu-nitario, se han convertido en las más visibles promotoras de lacrítica hacia los nuevos esquemas económicos y han desarrolla-do una extraordinaria capacidad de construcción de redes queles permite trascender fronteras y expandir sus radios de acciónSu capacidad para reunir información y diseminarla, para esta-blecer patrones de comportamiento entre sus agremiados y parareclutar ciudadanos privados en la formulación de políticas pú-blicas han sido destacadas por diversos autores como demostra-ción de que su existencia contribuye al fortalecimiento de la vidademocrática y a la mayor socialización de las decisiones políti-cas. Cuando menos, como señala Beck, «contribuyen a generarel sentido público y la confianza pública, a abrir las agendasnacionales a los problemas transnacionales, cosmopolitas. Y sonun florecimiento de lo humano por derecho propio» (Beck 2002:28).

Ciertamente, al igual que los movimientos sociales y otrasformas de manifestación colectiva de demandas sociales, las aso-ciaciones son creadoras de ciudadanía al contribuir a la expan-sión de un espacio público en el que confluyen y se discutennuevas propuestas e ideas (Avritzer 2000). Schmitter las consi-dera como los «ciudadanos efectivos»: aquellos que tienen la ver-dadera capacidad de influir en las políticas públicas. Junto conél, diversos autores proponen esquemas alternos de asociacio-nismo que aprovechen el potencial de la acción organizada en laconsecución de metas sociales y en el fortalecimiento de la de-mocracia y que den a las asociaciones una vinculación más or-gánica con el funcionamiento político de sus sociedades (Sch-mitter 1992a y 1992b; Streeck y Schmitter 1992; Cohen y Rogers1995).1

Su alcance es amplio y su filiación diversa. Hay asociacionesciviles, religiosas, profesionales, expresamente políticas, de asis-tencia social, de recreación, de productores, de defensa de dere-chos étnicos o tribales, y de carácter gremial. Consideradas con-juntamente, constituyen un universo organizativo característicode las sociedades modernas que desde la perspectiva pluralistade Dahl, constituye uno de los requisitos imprescindibles de una

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sociedad democrática en donde la existencia de asociacionesgarantiza el que los diversos intereses de la sociedad sean toma-dos en cuenta por el poder público a la vez que controla los exce-sos autoritarios del gobierno (Dahl 1982).

Antecedente teórico de la perspectiva pluralista, Tocquevillese refirió a las asociaciones como la fuente de la civilización ycondición del mantenimiento de las democracias. Cuando loshombres se unen en una asociación a favor de una idea o unacausa, «ya no son hombres aislados sino un poder que se ve delejos, cuyas acciones sirven de ejemplo, un poder que habla y esescuchado» (Tocqueville II, V: 475). Su análisis concede a lasasociaciones un importante papel en la defensa del ciudadanofrente a las tendencias verticales del poder político (Warren 2001)y en el fortalecimiento de la libertad compartida.

La propuesta pluralista de Dahl recupera el planteamientode Tocqueville pero incluye, como actores fundamentales de lasociedad democrática (la por él llamada poliarquía) además de alas asociaciones autónomas de todo tipo, a los sindicatos, lospartidos políticos y los grupos de interés. Dahl destaca que laacción de las diferentes organizaciones mencionadas «imponecostos» sobre las decisiones autoritarias del gobierno y fortaleceprocesos más compartidos (mutuos) de decisión, lo cual los hacealtamente deseables, a pesar de los problemas derivados de laexistencia de una multitud de grupos con intereses distintos ycon capacidades distintas para hacerlos prevalecer, lo cual gene-ra fuertes presiones políticas sobre la estructura social (Dahl1982).

Una forma de abordar estos grupos, derivada de este plan-teamiento pluralista, ha sido la teoría de los grupos de presiónque desde una ciencia política más descriptiva que analítica, ten-dió a considerar en forma relativamente homogénea las formasy consecuencias de la actividad asociacional destinada a influiren la gestión de los gobiernos considerándola como una expre-sión organizada de las principales demandas de la sociedad (Me-ynaud 1972; Key 1962). De manera paralela, los movimientossociales fueron vistos como experiencias desorganizadas quesurgían de un inadecuado control social o de una falta de inte-gración a las normas sociales y, eventualmente como manifesta-ciones de una peligrosa sociedad de masas.

Efectivamente, no ha sido fácil para el análisis social y políti-

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co el trazar la frontera entre la acción colectiva traducida enasociaciones de diversa índole y la acción colectiva expresada enmovimientos sociales (Cohen y Rogers 1985). Ambos fenóme-nos pueden ser explicados por diversas teorías que van desde lade las clases sociales a las teorías del «comportamiento colecti-vo», estas últimas utilizadas lo mismo para explicar la conductade los asistentes a un mitin que la adopción de una moda. Trasuna amplia revisión de varias de estas explicaciones, Mellucci(1986) propone que lo que define a un movimiento social es, enprimer lugar, la existencia de un conflicto que genera las solida-ridades y las identidades y, en segundo término, el desborda-miento de los límites del sistema. El movimiento social, diceMellucci, ataca las reglas del sistema y escapa a los procedimien-tos institucionalizados para, desde afuera, intentar transforma-ciones que alteren la distribución de los recursos (movimientosreivindicativos) los canales de la participación y/o las relacionesde poder (movimientos políticos) o la propiedad y el control delos medios de producción (movimientos de clase) (Mellucci 1986:99-100). Sin duda a la lista de Mellucci se han añadido otrasopciones al aparecer nuevos motores de la acción organizadatales como la defensa de los derechos civiles y del medio am-biente.

Por contraste con la relativa desorganización y fluidez de losmovimientos sociales, las asociaciones se distinguen por su ma-yor institucionalización y por constituir formas específicas deorganización con una membresía reconocida que entraña dere-chos y responsabilidades. La teoría de las organizaciones porello las considera como una subclase dentro de la categoría másamplia de organizaciones a las que pertenecen la familia, la em-presa e inclusive el Estado y en donde la diferencia estaría dadapor el principio de integración: el parentesco en el caso de lafamilia, la propiedad en el de la empresa, la ciudadanía en el delestado y la membresía en el de la asociación (Ahrne 1990). Entérminos generales, la organización, cualquiera que ésta sea, hasido vista como una forma «de volver permanentes algunas acti-vidades humanas, con el fin de aumentar el control sobre entor-nos inciertos» (Ahrne 1990: 36) en donde la permanencia de unlado y la búsqueda de una racionalidad que haga frente a laspresiones externas, del otro, confieren sentido a la necesidad dela agrupación.2 Por lo mismo, la asociación voluntaria constitu-

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ye una unidad definida por su propia institucionalidad, por laidentidad que proporciona a sus integrantes, por el lugar queocupa dentro del conjunto de actores sociales, relacionado di-rectamente con los fines que persigue y la capacidad para llevar-los a cabo y por la relación que mantiene con su entorno, gene-ralmente orientada a la modificación de éste. La membresía, queseñala quiénes están facultados para pertenecer a la asociación ybajo qué reglas, así como los fines expresos que establecen losreferentes identitarios de la asociación, son las característicasdefinitorias más importantes, a las que se agregan otras que au-mentan o disminuyen su capacidad de influencia, como el mon-to de sus recursos económicos y el origen de éstos; los vínculosde sus integrantes con otros grupos y los recursos intelectuales yde conocimiento especializado con los que cuente la agrupación.

Por otra parte, las asociaciones se vuelven con frecuencia partede movimientos sociales en la medida en que los movimientosrecuperan adhesiones múltiples y que, como dice Mellucci, sur-gen a raíz de estímulos externos y tienden a permanecer latentespara reaparecer cuando las condiciones les son propicias. Cual-quier asociación, cuando percibe que sus intereses programáti-cos o de supervivencia están siendo vulnerados o cuando consi-dera que una causa empata con sus principios, puede volverseparte o cabeza de un movimiento. De igual manera se da el casode asociaciones amplias, con participaciones más definidas porla acción coyuntural o la solidaridad con una causa que con unamembresía formal y que, por lo mismo parecerían estar máscerca del movimiento que de la asociación voluntaria. La clasifi-cación que Olvera hace de asociaciones integrantes de la socie-dad civil que incluyen lo mismo organismos de asistencia socialque asociaciones de vecinos o grupos de defensa de derechosciudadanos refleja esta permeabilidad de los límites entre la aso-ciación formal y la informal, así como la dificultad para estable-cer claramente el ámbito de la propia sociedad civil (Olvera 2003:34 y ss.).

En efecto la sociedad civil, redefinida en las últimas décadascomo una esfera social en expansión que se distancia sin sepa-rarse por entero, de las esferas del mercado y de la política y quetiene como fundamentos la acción colectiva y la participaciónorganizada (Alexander 1998) se expresa preferentemente a tra-vés de movimientos y de asociaciones, con un énfasis importan-

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te en estas últimas. Para Cohen y Arato la existencia de una so-ciedad civil como «la estructura institucional de un mundo de lavida moderna estabilizado por los derechos fundamentales», esposible por la existencia de una red que incluye «esferas públi-cas, asociaciones y movimientos (Cohen y Arato 2000: 493). Losmismos autores han subrayado la multiplicación de las asocia-ciones y sus diversas formas de participación, como una res-puesta que contradice las interpretaciones en torno a una frag-mentación o por el contrario, masificación de la sociedad y queproporciona una nueva coherencia y direccionalidad a la vidacolectiva (Cohen y Arato 2000: 513 y ss.). De manera semejante,desde la perspectiva de la organización, Ahrne (1998: 94) en-cuentra que la sociedad civil como concepto, solamente puedeaprehenderse «en la interacción de una multitud de formas or-ganizacionales» que abarcan por lo menos tres tipos de manifes-tación organizativa: el movimiento social, las asociaciones vo-luntarias y la red, basada en información compartida. En general,puede decirse que, p ese a las diferencias conceptuales en tornoal concepto de sociedad civil las asociaciones, son consideradascomo su elemento más distinguible y reconocido.

La importancia adquirida por las asociaciones civiles ha sidouna de las señales más evidentes de una nueva modalidad derelación de la sociedad con los mundos de la política y de laeconomía. En particular destacan las llamadas «organizacionesno gubernamentales (ONG) que, de acuerdo con la definicióndel Banco Mundial son grupos privados, con objetivos de índolehumanitaria o cooperativa, más bien que comercial (Rivera 2000:494) y que expresan hoy un nuevo compromiso social que abar-ca dimensiones internacionales. Aunque muchos autores advier-ten que la sociedad civil no puede de ninguna manera limitarse alas ONG, la diversidad de las acciones que estas asociacionesrealizan, su compromiso con causas diversas y su efecto en laconformación de nuevas identidades han fortalecido su impor-tancia como actores colectivos, abierto nuevas posibilidades deinteracción entre ciudadanos y establecido una más comprome-tida forma de acción entre la sociedad y el poder político.

De hecho, no hay una definición única de las ONG. En algu-nos casos se enfatiza justamente su carácter civil —es decir, suseparación formal respecto del Estado o su distanciamiento decualquier forma de ejercer poder— mientras que en otros se des-

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tacan sus objetivos humanitarios y de cooperación (Torres 1998:37) y en otros más la diversidad de sus intereses y formas derelación con la sociedad y la política (Olvera 2003). Al mismotiempo, al estar las ONG con frecuencia ligadas a movimientosmás amplios, se ha subrayado que sus límites tienden a ser mu-tables e imprecisos. Hay sin embargo, una fuerte tendencia a lainstitucionalización que Torres refiere como un «escalamiento»en el proceso de participación de las ONG que con frecuencia lasconduce de acciones colectivas amplias y relativamente desor-ganizadas a formas más estables y formales (Torres 1998: 43-44)y que tiene que ver con un desarrollo discursivo propio en el quela orientación hacia la solidaridad colectiva adquiere compleji-dad para abarcar cuestiones como defensa de derechos huma-nos, proyectos de desarrollo nacional y transición política (Rive-ra 2000, Olvera 2003). El interés de las propias asociaciones enser tomadas en cuenta por el poder público en el diseño de laspolíticas, que se empata con una nueva tendencia en la adminis-tración pública hacia la incorporación de las asociaciones comocorresponsables en proyectos sociales, son elementos que con-tribuyen a la mayor institucionalización de las mismas.

Desde una perspectiva paralela a la anterior, las asociacioneshan sido señaladas como generadoras del llamado «capital so-cial» invocado por una línea de reflexión que se preocupa porencontrar las fuentes y las manifestaciones de la solidaridad y lacoherencia de las sociedades y que frecuentemente relaciona alcapital social con una vigorosa sociedad civil. El capital socialdefinido como una «red de solidaridades» (Putnam 2000) o como«normas informales llevadas a la práctica para promover la co-operación entre dos o más individuos» (Fukuyama 1999) inclu-ye, entre otras formas de manifestarse, la capacidad asociativade la sociedad expresada en formas organizadas de diversa índo-le. Más inspirada en Durkheim que en Tocqueville, la teoría delcapital social ve a las asociaciones como ejemplo de redes deconfianza en donde la solidaridad y la cooperación se manifies-tan a partir de objetivos e identidades compartidos. Así las aso-ciaciones son simultáneamente manifestación de la existenciade capital social y causa originaria del mismo.

Sin embargo, al referirse a la multitud de asociaciones crea-das en los Estados Unidos en los últimos cincuenta años, Put-nam se preocupa de que la proliferación de las mismas esconda

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una indiferencia ciudadana generalizada que permite a los indi-viduos cumplir con su firma, su aportación económica o su sim-patía temporal pero no a utilizar las organizaciones para hacermás denso y significativo el tejido social (Putnam 2000). Por ello,una preocupación de los estudios de capital social es la capaci-dad de las asociaciones de generar efectivamente las redes deconfianza y las identidades comunes que las conviertan en vehí-culos de verdadera acción colectiva y no en meros instrumentosburocráticos o en jerarquías carentes de bases comprometidascon su sociedad. Elementos tales como el tamaño, la antigüe-dad, el grado de institucionalización, las formas internas demanejo de recursos económicos o la capacidad y el liderazgo delos dirigentes pueden actuar como propiciadores o elementos dedisuasión de una acción colectiva basada en la corresponsabili-dad y en la confianza.

No obstante este peso de las asociaciones en la sociedad civil,muchas de ellas se originan en una estructura corporativa ante-rior que propició la creación de sindicatos, organismos empre-sariales y asociaciones gremiales como formas de representa-ción y participación organizadas jerárquicamente yfrecuentemente controladas por el Estado pero con una impor-tante capacidad de intermediación de intereses y de generaciónde responsabilidad social entre sus integrantes (Schmitter 1992a).Aunque voluntarias en sus orígenes, estas formas asociativasderivaron hacia organizaciones de afiliación forzosa con una li-bertad sumamente restringida por parte de sus integrantes. Nopor ello dejan hoy de constituir formas de acción colectiva queaún tienen poder de negociación y regateo con el poder políticoy que tienden a replantearse estructuras y formas de participa-ción para adaptarse a una realidad distinta. Su carácter corpo-rativo, sin embargo, origina un vacío analítico propiciado porquienes defienden la idea de que solamente las asociaciones au-tónomas respecto del estado pueden ser consideradas como par-te de la sociedad civil y por ello, tienden a borrar del universo delas asociaciones aquellas que parecen vinculadas a formas auto-ritarias y de afiliación compulsiva.

La capacidad de estas organizaciones corporativas, con fre-cuencia asociadas a intereses económicos (se trata principalmentede sindicatos obreros o asociaciones de productores y de empre-sarios, aunque también recogen otras afiliaciones gremiales) para

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establecer nexos con el poder político, para reorganizarse en re-des diversas y para movilizar a sus afiliados a favor de una causadeterminada obliga a tomarlas en cuenta lo mismo como un tipode asociación que transita hacia formas menos autoritarias ymás autónomas del poder político que como organizaciones vi-gentes que aún conservan canales importantes de comunicacióne influencia. Habría que pensar tal vez en un espacio de transi-ción en el que asociaciones corporativas y voluntarias convivencon relativo equilibrio y en el que las primeras o bien se debilitany se encaminan a su desaparición, o bien se reestructuran inter-namente y replantean sus objetivos y formas de vinculación conla sociedad para tender hacia la conciliación de intereses y labúsqueda de consensos (Schmitter 1992a). Si bien el sindicalis-mo como forma asociativa merece una atención diferente, el fe-nómeno es claramente observable en los organismos empresa-riales que en algunos casos, como sucede por ejemplo con lasasociaciones empresariales en la Unión Europea, se han conver-tido en nuevas organizaciones con una gran fuerza derivada desu capacidad de representar intereses precisos y de su reconoci-miento por el Estado (Greenwood, Grote y Ronit 1993; Greenwo-od y Jacek 2000).

Provenientes de uno u otro grupo (voluntarias o corporati-vas) las asociaciones han sido reconocidas como agentes impor-tantes de coordinación social —es decir, de gobernancia, enten-dida básicamente como la capacidad conjunta de gobiernos ysociedades para obtener metas de manera coordinada a partirde prioridades establecidas (Schmitter 1997, Messner 1999). Lacapacidad de las asociaciones para representar conjuntos de in-tereses, participar en comisiones de trabajo y redes de políticas,elaborar reglas o exponer problemas, su eficacia como distribui-doras de bienes y su facilidad para coordinarse a través de redescomplejas, las convierten en mecanismos efectivos de interme-diación entre sociedad y estado (Schmitter 1992a y 1992b Ho-llingsworth y Boyer 1997; Messner 1999). La definición que Co-leman hace de la acción de las organizaciones empresariales,referida fundamentalmente a la acción económica, es válida sinduda, para el conjunto de la acción colectiva expresada en aso-ciaciones de distinta índole: «Las asociaciones actúan comomecanismos de coordinación económica (governance) al definiry procurar bienes públicos gracias a la organización y el impulso

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al comportamiento colectivo por parte de sus miembros, al cele-brar contratos con otras asociaciones y al asegurar que las dele-gaciones de poder que hace en su favor el Estado sean utilizadasventajosamente por sus afiliados» (Coleman 1994: 131).

La participación de las asociaciones en la gobernancia noimplica necesariamente esquemas de colaboración formal entreellas y el gobierno ni labores de ingeniería institucional para crearformas de intervención artificiales (Olvera 2003). Descansa en lapropia capacidad de las asociaciones para promover intereses,para poner en marcha proyectos creativos y para administrarrecursos provenientes de diversas fuentes. En estas tareas, otrascaracterísticas que se vuelven importantes son la legitimidad desus dirigentes, la transparencia de sus procedimientos y la posi-bilidad de diálogo con asociaciones que representan interesessemejantes u opuestos. Interesadas en cuáles de ellas facilitan uobstaculizan su acción, algunas investigaciones se han encami-nado al estudio de la gobernabilidad interna de las asociacionescomo condición de su capacidad para obtener metas sociales opolíticas (Greenwood 2000).

En relación a esto último, cuando menos tres problemas apa-recen como relevantes en los procesos de consolidación de unaasociación y en su capacidad para actuar en la vida pública: losintereses privados versus los intereses colectivos; el subsidio es-tatal y el funcionamiento democrático.

a) Privado vs. Colectivo

Respecto al primero de ellos, la teoría económica de la políti-ca ha advertido acerca de las limitaciones en la acción de lasasociaciones proveniente del conflicto entre la acción colectivaorientada a la obtención de un bien público y el deseo individualde obtener un beneficio privado. Mancur Olson sostiene que lanecesidad del bien público es la razón que impulsa a la accióncolectiva por encima de los intereses individuales por lo cual elcosto en dinero y en tiempo del funcionamiento de una asocia-ción frente a la proporción de bien público que corresponderá acada uno de sus integrantes puede representar un problema quese ve agravado por la tendencia a dejar que algunos de ellos car-guen con el mantenimiento de la asociación aunque todos se

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beneficien (el problema del free-rider). En esta perspectiva, mien-tras mayor sea el bien obtenido y menor el costo para obtenerlo,mejores serán las probabilidades de que una asociación se man-tenga y prospere. En sentido contrario, la permanencia de unaasociación se deberá a los «incentivos selectivos» adicionales quesus integrantes perciban por pertenecer a ella. Es decir, más alládel bien colectivo obtenido, Olson sostiene que las asociacionesprocuran a sus miembros beneficios laterales (reducciones deimpuestos, publicaciones, relaciones útiles, trato preferencial)que vuelven significativo y provechoso el pertenecer a ellas (Ol-son 1973, 1988). Lo anterior, según Olson, es más cierto en aso-ciaciones profesionales y empresariales, que se benefician de unnúmero relativamente reducido de integrantes y que, al ser reco-nocidas por el gobierno, obtienen importantes beneficios selec-tivos.

La explicación de Olson es claramente insuficiente para ex-plicar muy diversas formas de acción colectiva orientadas a ladefensa de causas de carácter humanitario o filantrópico. Superspectiva utilitarista debe ser matizada con otros elementosde carácter valorativo e ideológico que contribuyen a explicar elinterés de los individuos por pertenecer a una asociación y acep-tar las reglas de la misma, cuando el bien público a ser obtenidoimplica una tarea larga y con dudosas probabilidades de éxito ocuando los beneficios son escasos. Sin embargo, Olson planteala importancia de los beneficios adicionales en la vida interna deuna asociación y, derivada de ello, la posibilidad de que la luchapor los bienes públicos y los beneficios selectivos sea causa deinquietud política. Al multiplicarse las asociaciones y volversemás permanentes, la demanda por los bienes selectivos es másgrande y el conflicto más frecuente. El aumento en las asociacio-nes, que se produce en sociedades estables, concluye Olson, llevaa la paradoja de una mayor división e inestabilidad de las socie-dades debido al conflicto por los bienes selectivos (Olson 1988:140 y ss.).

Contra esta tendencia hacia el conflicto, algunos autores hanseñalado la importancia de las redes. Como forma organizativa,la red contribuye a evitar la lucha por beneficios sectoriales y laconsiguiente división social al mismo tiempo que supera la faltade unidad y coherencia que pueden ocurrir en una asociacióncupular. Ello, en la medida en que distribuye la responsabilidad

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de las decisiones entre las asociaciones que la integran, en que seve obligada a negociar los consensos y en que aprovecha las ex-periencias y los conocimientos y la experiencia diferenciados delos integrantes de la red, caracterizada por la horizontalidad,por la existencia de varios nodos que interconectan a sus inte-grantes y por el intercambio comunicativo (Alter y Hage 1993,Castells 2000).3 La estructura de redes es, según Messner, la ten-dencia de una sociedad crecientemente fragmentada y descen-tralizada que, por lo mismo requiere de subsistemas (constitui-dos fundamentalmente por organizaciones diversas) paraorganizarse y coordinarse (Messner 99: 90-95).

b) Subsidio estatal

Justamente la reflexión sobre el costo de la organización con-duce a autores como Schmitter a hacer depender el éxito delasociacionismo en la decisión estatal de crear incentivos que es-timulen la formación de asociaciones que, a su vez, representenintereses específicos fuera de los partidos políticos y las grandescorporaciones. Según Hirst, «…las condiciones en que las orga-nizaciones operan, el balance en el poder entre unas y otras y elgrado en el cual compiten o cooperan, pueden todos ser confor-mados por las intervenciones deliberadas del estadodemocrático.»(Hirst, 1995: 102). La propuesta asociacionista deStreeck y Schmitter orientada hacia un nuevo corporativismomás autónomo y representativo de intereses sectoriales requie-re, de hecho de un equilibrio entre el estado y la acción privada(desarrollada por las diversas asociaciones o grupos de interés).Sobre este mismo punto insiste la propuesta de Schmitter en elsentido de otorgar a los grupos organizados apoyos económicossancionados por el voto popular y respaldados por compromi-sos de conducta y rendición de cuentas por parte de las asocia-ciones.4

Antes de la subvención económica, es preciso el reconoci-miento de las asociaciones como actores sociales y políticos. Enesta dirección, los gobiernos y los organismos internacionaleshan reconocido la importante función legitimadora de la socie-dad civil y han multiplicado los espacios de participación y deelaboración conjunta de políticas públicas. Destaca la tendencia

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de la llamada «gerencia social» que, al privilegiar la participa-ción comunitaria en la ejecución de programas sociales, ha obli-gado a voltear hacia las asociaciones como colaboradoras delEstado e intermediarias entre éste y los grupos sociales benefi-ciados por diversos programas. En las dos últimas décadas laparticipación de las comunidades involucradas se convierte enun elemento central en la operación de los programas de comba-te a la pobreza, altamente recomendada por la Organización delas Naciones Unidas, el Banco Mundial y otros organismos in-ternacionales. La política de participación comunitaria está bá-sicamente destinada a proporcionar a los grupos más necesita-dos (pobres y excluidos, dice el BM) herramientas para construirsu propio desarrollo y reforzar su capacidad para influir en laspolíticas públicas y para forzar a las instituciones a rendir cuen-tas y asumir responsabilidades (Banco Mundial 2003; Kliksberg1997). En esta propuesta las organizaciones locales tienen unagran importancia ya que son vistas como los núcleos de accióncolectiva que pueden incorporarse más fácilmente a las propues-tas del programa del que se trate. Su involucramiento, que forta-lece y al mismo tiempo legitima el proceso, es por ello propicia-do por organismos internacionales y agencias gubernamentalesy refuerza una nueva acción de las asociaciones civiles más vin-culada a la esfera del estado.

Otro tipo de asociaciones, como las empresariales, aprove-chan la simpatía del Estado como un importante «incentivo se-lectivo». A pesar de conflictos y disputas ocasionales, el funcio-namiento de este amplio grupo de organizaciones se nutre deuna reciprocidad estatal que las incluye como interlocutoras yque beneficia a sus dirigentes con espacios públicos y reconoci-miento oficial. En un contexto de internacionalización de la eco-nomía, de pactos regionales y libre mercado, la relación entregobierno y empresarios organizados pareciera tender cada vezmás a una colaboración eficaz para responder a las nuevas de-mandas del intercambio económico a través de redes informati-vas, acciones conjuntas, colaboración en proyectos concretos yrespuestas alternativas a problemas puntuales.

c) Democracia versus oligarquía

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La relación de las asociaciones con la vida democrática de lasociedad es una cuestión que puede abordarse cuando menosdesde tres dimensiones: la primera tiene que ver con la capaci-dad de las asociaciones para producir democracia. En un traba-jo reciente, Mark Warren sostiene que, más allá de las formasinternas de gobierno de las asociaciones, éstas contribuyen a lademocracia al fomentar la deliberación, el intercambio de ideas,la cooperación entre individuos y, eventualmente, la legitima-ción de las acciones de gobierno. Aunque advierte acerca del ca-rácter hipotético de sus propuestas, adelanta entre otras, queelementos tales como la facilidad o dificultad para abandonar laasociación, las ligas previas entre sus integrantes o el grado decompromiso que la asociación establece con el entorno influyenen la capacidad de la propia asociación para crear espacios deli-berativos, obtener consensos y tomar decisiones (Warren 2004).A ello se oponen justamente asociaciones que defienden valorescontrarios a la democracia o que no la practican internamente.

En efecto, una segunda dimensión relacionada con la ante-rior se refiere a los procesos internos que rigen el funcionamien-to de las organizaciones. El crecimiento de las organizaciones ysu progresiva institucionalización conducen con frecuencia alpredominio de los grupos más fuertes económicamente o de unaélite burocrática que en el patrón de la «ley de hierro» de la oli-garquía analizada por Michels, impone sus decisiones al conjun-to de los agremiados y se beneficia del poder derivado del con-trol o la dirección de la asociación (Cohen y Rogers 1995). Aunquealgunos autores han sostenido que la democracia interna de lasasociaciones es más fácil de conseguir que en un Estado, dado elreducido número de integrantes que posibilita una participaciónmás directa (Dahl 1989: 227-229) también es cierto que nadamás que la propia acción de los miembros del grupo garantizasu funcionamiento interno y que, con frecuencia los excesos delautoritarismo y la falta de participación equilibrada de todos losintegrantes de la asociación conducen a conflictos internos que,a su vez, deriven en la escisión de una parte de la membresía oincluso en la desintegración del grupo. La forma en que se go-bierne la asociación, sus procesos de toma de decisiones y losespacios de participación que se abran a sus integrantes son portanto significativos respecto a la cohesión interna y la represen-tatividad externa de la propia asociación.

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Las dos dimensiones anteriores se relacionan con la tercera ala que ya nos hemos referido antes: la del pluralismo como con-dición de la democracia que presupone la libertad de asociacióny el derecho a la acción colectiva, con todos los riesgos que en-traña la competencia entre grupos organizados que disponen derecursos diferentes, que representan grupos heterogéneos y di-versos en tamaño y que muchas veces defienden intereses con-trarios a la vocación democrática. En este caso la tensión entredemocracia y oligarquía estaría más relacionada con la preocu-pación de Dahl acerca de la capacidad de algunos grupos pode-rosos para imponer puntos de vista y «desviar en su favor laagenda pública» (Dahl 1982) y con la contrapropuesta de Sch-mitter para reglamentar la participación de las asociaciones ygarantizar una mayor equidad en la representación política.

En suma la comprensión de las asociaciones no exclusiva-mente como formas de agrupación para perseguir determina-dos objetivos dentro de límites más o menos institucionalizados,sino también como actores políticos y sociales, con capacidadde intervenir significativamente en los procesos de transforma-ción y coordinación social obliga a analizar sus particularidadesy sus formas de estructura internas. Conocer elementos que vandesde los fines expresos de la organización y el origen de susingresos hasta las formas de gobierno interno de la misma y surelación con el poder público es un camino para explicar diver-sos aspectos relativos a su actuación social y política. Cuestionestales como la permanencia de las asociaciones; su fuerza comocreadoras de identidad y solidaridad y su capacidad para cons-truir redes de cooperación ya sea con otras asociaciones, coninstituciones diversas o con el propio Estado pueden dependerde la forma en que la asociación se creó, de la adhesión de susintegrantes a una causa, de la capacidad de sus dirigentes o desus procesos internos de toma de decisiones.

Asociaciones en México

México constituye un claro ejemplo de una realidad en la cuallas asociaciones cruzan transversalmente el espacio corporativoy el espacio democrático-plural La acción asociativa se orientaen múltiples casos por relaciones verticales, fuerte dependencia

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del estado y formas de participación de carácter masivo y enotros por su relativa autonomía respecto del poder político, pro-cesos de decisión más horizontales y participación sectorizada.Esta dicotomía tiene, sin duda un carácter histórico.

La organización de los sectores económicos fue promovidaen el país como principio de orden social desde que en 1917, alfin del movimiento armado y después de aprobada la nueva Cons-titución, el gobierno estimuló la creación de las confederacionesde industriales y comerciantes (Concamin y Concanaco) que pre-cedieron en algunos meses a la formación de la ConfederaciónRegional de Obreros de México (CROM). Más adelante, duranteel periodo presidencial de Lázaro Cárdenas (1934-1940) la orga-nización se esgrimió como requisito para encauzar la lucha porlos derechos constitucionales, para lograr la justicia social y, dehecho, como único medio para lograr la transformación del país.Como resultado de este esfuerzo encabezado por el gobiernocardenista, se multiplicaron los sindicatos obreros y los de em-pleados públicos, las organizaciones campesinas, las asociacio-nes gremiales y los grupos urbanos, todos los cuales fueron vin-culados al partido oficial, tras la reforma de 1938, mediante unaestructura sectorial que, a la larga, fortaleció a las grandes cen-trales corporativas y estableció las reglas de control y dependen-cia de los sectores respecto del estado que caracterizarían al sis-tema político durante los siguientes cincuenta años. Siguiendolo que plantea Arditi en este volumen, podría decirse que, ante lafalta de un espacio político basado en las elecciones y la relaciónequilibrada entre los poderes estatales, el segundo circuito de lapolítica operó como espacio alternativo, aunque de una maneracontrolada, jerárquica y profundamente autoritaria.

A pesar de intentos democratizadores y de movimientos sec-toriales que en distintos momentos buscaron autonomizar sin-dicatos y organizaciones campesinas (Bizberg 2003) los resulta-dos tendieron a modificaciones superficiales que mantuvieronla estructura autoritaria, reforzada por el presidencialismo y, conél, el arbitraje presidencial de los conflictos obrero-patronales;reforzada también por las formas ejidales de tenencia de la tie-rra que subordinaban a los campesinos a las decisiones políti-cas; por las políticas sociales orientadas a mantener la lealtad delas clases populares y por un sistema de cuotas políticas quepremiaban el liderazgo sindical y la capacidad concertadora de

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sus líderes con espacios en el poder legislativo y en la dirigenciadel partido oficial. Todo lo anterior contribuyó a la persistenciade una estructura corporativa constituida por miles de organi-zaciones con frecuencia agrupadas en centrales cupulares: sin-dicatos obreros, organizaciones campesinas, sectores popularesorganizados (limpiadores de calzado, voceadores de periódicos,comerciantes en pequeño, profesionistas «revolucionarios») sin-dicatos de empleados públicos y, más recientemente asociacio-nes de colonos de las grandes ciudades, vinculados al poder pú-blico a través del partido oficial y de una amplia red de relacionesclientelistas. Permanecen, como vestigios o descendientes acti-vos de esa vieja estructura, los grandes sindicatos de industria(electricistas, petroleros) las centrales obreras agrupadas en elCongreso del Trabajo (CTM, COR, CROM, ASPA, etc.) la Confe-deración Nacional Campesina, el Congreso Agrario Permanen-te, la Confederación Nacional de Organizaciones Populares(CNOP) y las Confederaciones de Cámaras Industriales y de Cá-maras Nacionales de Comercio, ahora agrupadas en el llamadoConsejo Coordinador Empresarial.

En las últimas décadas, sin embargo, la reducción de la capa-cidad distributiva del estado, la pérdida del poder presidencial,la competencia partidaria y una tendencia social a la organiza-ción horizontal han reducido el control del Estado sobre los gru-pos, debilitado el poder de los líderes y favorecido la aparición oel fortalecimiento de otras formas organizativas basadas en laafiliación voluntaria y en una identidad vinculada a causas másdelimitadas, muchas de ellas movimientos ciudadanos que hancolaborado de manera importante al avance de la transición de-mocrática en el país y a la ampliación de los derechos civiles.Olvera traza un recorrido que va de los movimientos de izquier-da y las comunidades de base surgidas respectivamente del mo-vimiento estudiantil en 1968 y de las corrientes más radicales dela iglesia, hacia nuevas organizaciones civiles de defensa de losderechos humanos, hacia movimientos populares alternativos(como la Coordinadora Nacional Plan de Ayala en el sector cam-pesino, y la Conamup en el sector urbano) y hacia los movimien-tos y asociaciones a favor de la democracia característicos de ladécada de los noventa (Olvera 2003: 46 y ss.).5

A su vez, Ramírez Saíz, caracteriza a los nuevos actores so-ciales y políticos como organizaciones «pluriclasistas e intersec-

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toriales» que «operan con base en la construcción de redes en lasque lo decisivo no es la estructura formal de que disponen sinolas acciones conjuntas y de carácter puntual que realizan coyun-turalmente» (Ramírez Saíz 2003: 144) Es evidente aquí, comoen el caso anterior la dificultad, impuesta por la realidad misma,para establecer una línea demarcatoria entre asociación y movi-miento, lo cual se pone de manifiesto en la enumeración de or-ganizaciones como Convergencia de Organismos civiles por lademocracia, Movimiento ciudadano por la Democracia, Acuer-do Nacional por la Democracia (ACUDE) Asamblea Democráti-ca por el Sufragio Efectivo (ADESE) Consejo por la Democracia,Alianza Cívica, Red Nacional de Organismos civiles de DerechosHumanos, Todos los Derechos para todos y Academia Mexicanade Derechos Humanos, todas las cuales conforman un conjuntode asociaciones de escasa formalidad, con una membresía suel-ta que se modifica en relación a las movilizaciones en que separticipa y que, según Ramírez Saíz, no excede conjuntamente amás de dos mil integrantes, Sin embargo su alta capacidad deconvocatoria y la oportunidad de las campañas en que han par-ticipado han colaborado a fortalecer su imagen pública y contri-buido a despertar el interés por un nuevo tipo de organizaciónciudadana que se sitúa a medio camino entre la organización yel movimiento social; que actúa crecientemente por fuera de loscanales corporativos y que ha tenido una importante influenciaen los cambios políticos ocurridos en el país en los últimos diezaños.

Al lado de estos grupos ciudadanos, y no siempre con ten-dencias ideológicas semejantes, actúa un conjunto muy ampliode asociaciones civiles de todos tamaños orientadas fundamen-talmente a la asistencia social, la defensa de la ecología y a lapromoción de derechos a favor de minorías diversas. El directo-rio del Centro Mexicano de Filantropía que se ha dado a la tareade recopilar datos de organizaciones asistenciales, ambientalis-tas y relacionadas con los derechos de niños, jóvenes, mujeres yancianos, asegura tener siete mil registros. A ellas se suma unnúmero considerable de asociaciones culturales, recreativas, pro-fesionales y vecinales que conforman un conjunto heterogéneoque difiere en los fines, así como en las estrategias y en su com-prensión de la sociedad. Como ya se ha dicho, el pluralismo fa-vorece la existencia simultánea de asociaciones con intereses dis-

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tintos cuando no francamente divergentes o antagónicos.Finalmente, además de las organizaciones mencionadas arri-

ba, otras, como las asociaciones políticas de las cuales hay 44registradas ante el Instituto Federal Electoral; las religiosas, quepara septiembre de 2003 sumaban 61196 y las empresariales quemencionaremos más adelante, deben ser también tomadas encuenta como parte de un universo asociativo complejo y nume-roso.7 Asimismo hay que tomar en cuenta que la proliferación deasociaciones en el país se da al lado de una tendencia a la organi-zación en redes que coordinan la acción de varias organizacio-nes y les dan una gran movilidad y capacidad de intervención.

La gran mayoría de estas organizaciones han sido fundadasen los últimos veinte años, aunque hay un buen número quedata de mucho tiempo antes y que puede vanagloriarse de con-tar con una larga experiencia de acción organizada. En su estu-dio sobre organizaciones no gubernamentales en la Ciudad deMéxico, Fernando Pliego encuentra que de 641 asociaciones iden-tificadas y encuestadas, el 65 % fueron fundadas antes de 1977,pero al menos un 17,7 % se creó antes de 1958 y el 27,9 % de loscasos tiene una antigüedad superior a los 20 años, lo cual signi-fica «la acumulación de una experiencia de trabajo particular-mente rica de capacidad técnica, organizativa y cultural» (Pliego2000: 31). Aunque Pliego no identifica las asociaciones de suencuesta, puede suponerse que muchas de las más experimenta-das sean asociaciones de ayuda mutua y promoción social comolos clubes de leones y rotarios que agrupan a clases medias urba-nas y que fueron fundadas en la década de los treintas en mu-chas ciudades del país (Arrazola 1992). Entre las diversas carac-terísticas que Pliego enumera como resultado de su encuestadestaca el de la diversidad de objetivos y tareas que estas organi-zaciones abordan simultáneamente, la alta proporción de muje-res en la dirección de las mismas (59,5 %) y la frecuencia conque los puestos de dirección principal se ejercen de manera vo-luntaria y no remunerada, así como el alto grado de relación conorganizaciones de carácter nacional e internacional (Pliego 2000:31-33).

Fuera de las asociaciones y movimientos en pro de la demo-cracia a los que nos referíamos más arriba, el resto de las asocia-ciones se integran en forma diversa y poco sistemática a los pro-cesos políticos del país. Orientadas las más de las veces por

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objetivos de carácter muy preciso, su lucha es frecuentementepor la obtención de fondos privados y públicos y por la creaciónde solidaridad hacia sus causas particulares. Sin embargo, comoveremos en el próximo apartado, esa misma demanda ha con-ducido a la elaboración de nuevos aparatos legales para regla-mentar su acceso a los fondos públicos y, eventualmente el ám-bito de acción como parte de los procesos de toma de decisiones.

Por otra parte, la vieja estructura de acción organizada no hadesaparecido. De hecho, el cambio de partido gobernante ha crea-do al sistema político una situación difícil al eliminar en esa vie-ja estructura al interlocutor nato que era el Presidente de la Re-pública a través de la estructura corporativa del partido oficial.El nuevo gobierno ha encontrado serias dificultades para nego-ciar con los viejos líderes que se niegan a prescindir de las re-compensas económicas y políticas que les ofrecía el viejo siste-ma y oponen la fuerza de las organizaciones con una importantecapacidad de veto sobre las decisiones políticas. Fundamento deun sistema que las utilizó para canalizar la participación políti-ca, distribuir beneficios y mantener una base de apoyo organi-zada, las organizaciones sindicales y campesinas conservan unacapacidad considerable de movilización que, al vincularse a or-ganizaciones más jóvenes y dinámicas les ha permitido encabe-zar nuevos movimientos a favor de mejores condiciones para elcampo o en contra de la privatización de la industria energéticaen el país. Sin embargo, persisten en ellas las prácticas clientela-res, las jerarquías verticales y vitalicias y con frecuencia, la inter-vención estatal (sobre todo en el ámbito de los estados de la re-pública) en sus formas internas de organización. La Secretaríadel Trabajo registra 5646 asociaciones en su mayoría sindicatosafiliados a 17 diferentes confederaciones o centrales obreras.Igualmente numerosas, las asociaciones campesinas integradasya sea en la central histórica, la Confederación Nacional Campe-sina, en desprendimientos de ésta o en centrales de más recientecreación, conforman una extensa red cuya capacidad de movili-zación se hizo evidente en las manifestaciones de los primerosmeses de 2003 que condujeron a la firma del Acuerdo por elCampo.8 Finalmente, la partición por diferencias internas en laFederación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado(FSTSE) en diciembre de 2003, puso de manifiesto la supervi-vencia de una enorme estructura corporativa que integra a to-

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dos los sindicatos de empleados públicos y que hasta ese mo-mento contaba con 76 sindicatos con secciones en todo el país ycon una afiliación conjunta de 1 millón 650 mil trabajadores.9 Almismo tiempo nuevas asociaciones ahora vinculadas directamen-te a los partidos —como son las del comercio informal— repro-ducen viejas prácticas corporativas e incluso actúan como fuer-zas de choque en las contiendas partidarias por el poder.

Sin embargo, Ramírez Saíz menciona una tendencia parale-la a la autonomía creciente de segmentos sociales que «se des-prenden progresivamente de la relación corporativa e inician elestablecimiento de nexos independientes y complementarios»(Ramírez Saíz 2003: 147) en los que habría que profundizar paraencontrar tal vez nuevas formas de trabajo gremial más orienta-do a la solución de problemas prácticos. Tan solo en el caso delos productores cafetaleros, por ejemplo, un estudio reciente in-forma acerca de 11 confederaciones de diverso tamaño que entotal agrupan alrededor de 200 mil campesinos cafetaleros. Deellas, un buen número ha surgido por diferencias con la CNC oen franca oposición a las políticas de la Confederación y justa-mente son las organizaciones cafetaleras independientes las quehan sabido desempeñar una labor más completa a favor de susasociados a partir de iniciativas diversas que incluyen la comer-cialización del producto, la gestión y distribución de subsidios,la obtención de créditos y la modificación de políticas estatales(Celis 2003: 81).

En otro lugar (Luna y Puga 1995) se ha visto como, en lo quese refiere a las organizaciones de empresarios, este tránsito delcorporativismo hacia una estructura más horizontal se ha dadojustamente a través de instancias alternativas de participación(como fue la COECE durante la negociación del Tratado de Li-bre comercio con América del Norte) de nuevas formas de aso-ciación en red (por ejemplo, entre agencias publicas, empresas yuniversidades) o de la multiplicación de asociaciones de basecomunitaria como son las uniones de crédito. Estas últimas sonagrupaciones reguladas por la Ley General de Instituciones deCrédito que favorecen la cooperación entre sus integrantes paraacceder a recursos financieros y con frecuencia otros servicios,tales como la comercialización, la asesoría técnica, las comprasen escala, o aun la industrialización de un producto. Las refor-mas legales para estimular esta forma de agrupación y un pro-

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grama de desarrollo impulsado desde 1992 por Nacional Finan-ciera, condujeron a una expansión asombrosa del sistema en losaños recientes: tan sólo entre 1989 y 1994 las uniones de créditoen el país se incrementaron de 142 a 402, un crecimiento del 180%.10 De hecho, muchas asociaciones campesinas vinculadas a lasnuevas centrales, son en realidad uniones de crédito.

En el caso de los organismos empresariales es interesanteadvertir una estructura doble que comprende, bajo una mismaorganización cupular —el Consejo Coordinador Empresarial(CCE)— asociaciones de claro carácter corporativo —confede-raciones y cámaras de industria y comercio— que hasta muyrecientemente actuaron protegidas por la obligatoriedad de afi-liación, regulada por la ley y vigilada por agencias gubernamen-tales (la Secretaría de Industria y Comercio, hoy de Economía)al lado de una gran cantidad de organizaciones que, pese al ca-rácter funcional de su representación, se han basado en la afilia-ción voluntaria y la relativa autonomía de pequeñas organiza-ciones locales —en particular la Coparmex y el Consejo NacionalAgropecuario. Luna y Tirado (1992) observaron esta oposiciónentre los que llamaron «polo pluralista» y «polo corporativo»como causa de algunas de las más importantes tensiones en elseno del propio CCE que al mismo tiempo le confieren la tareade unificar posiciones diversas. En todo caso, unas y otras orga-nizaciones conforman un tejido de gran densidad que abarcaprácticamente a todo el país y que incluye 52 centros patronales(con 36 mil afiliados) 250 cámaras de comercio (900 mil nego-cios afiliados) 101 organizaciones de productores agropecuarios(400 mil productores afiliados) así como 67 cámaras de indus-tria organizadas por rama de actividad, pero con delegacionesen todos los estados de la república y 47 asociaciones industria-les (250 mil negocios afiliados).

En términos generales, estas asociaciones de empresarios hanfuncionado simultáneamente como canalizadoras de demandasfrente al Estado y representantes del sector en comisiones diver-sas. Su acción facilitadora del funcionamiento económico delpaís, durante la larga etapa del proteccionismo económico, fuereforzada por algunas tareas adicionales como la capacitación atrabajadores y la promoción limitada del comercio exterior. Sufunción más importante como elemento de gobernancia fue sinduda la obtención de consensos por parte de sus integrantes para

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las políticas oficiales, lo cual empezó a modificarse hacia finesde la década de los setentas y dio lugar a una actividad más ten-diente a influir en las decisiones de política económica, al fo-mento de los valores democráticos y, crecientemente, a la parti-cipación directa en la elaboración de las políticas públicas (Puga2004).

Todo lo dicho hasta aquí apunta a la existencia de un espec-tro asociacional amplio que funciona bajo premisas diferentes,responde a muy diversos intereses y varía en su capacidad paraactuar como elemento de gobernancia en la sociedad. Las carac-terísticas particulares (históricas, estructurales, ideológicas) decada una de las organizaciones mexicanas tanto las voluntariascomo las de raíz corporativa, explican, al menos en parte, losvínculos que establecen con otras asociaciones, con agenciasgubernamentales, con organismos internacionales y con fuentesdiversas de financiamiento de sus actividades. Explican también,como se ha dicho en la primera parte de este capítulo, su facili-dad para crear redes de solidaridad, para actuar como interme-diarias en los procesos de formulación de políticas y toma dedecisiones y para realizar acciones diversas de cooperación, ser-vicio o promoción de valores sociales.

Al mismo tiempo, su existencia supone un compromiso cre-ciente por parte del Estado en la creación de espacios de colabo-ración y en el reconocimiento de las tareas que las asociacionesson capaces de realizar. En el caso de las organizaciones corpo-rativas, el compromiso constituyó uno de los elementos defini-torios del sistema político durante más de medio siglo. En cam-bio, la nueva importancia de las asociaciones voluntarias hademandado nuevas formas institucionales de las cuales hablaréen la última parte de este capítulo.

La participación institucionalizada

Hasta muy recientemente, la regulación más importante parael funcionamiento de las asociaciones en México era el códigocivil que en su artículos 2670 al 87 señala las características yobligaciones que debe tener una asociación constituida «pararealizar un bien común que no esté prohibido por la ley y que notenga carácter preponderantemente económico». El Código es-

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tablece la obligación de registrar una asociación constituida;determina que en la asamblea general reside «el poder supre-mo» de la asociación y hace algunas previsiones generales relati-vas a su patrimonio; pero, en general concede a la asociación lalibertad de establecer en sus estatutos la frecuencia de las re-uniones de la asamblea y las atribuciones de sus dirigentes (Cá-mara de Diputados 2004).

Por otro lado, diversas leyes regulaban el funcionamiento delas asociaciones de corte corporativo. Entre otras, la Ley federaldel trabajo en donde está contenido el derecho a la asociación detrabajadores y de patrones, de acuerdo con el artículo 123 de laConstitución; la Ley de Asociaciones Agrícolas (1932) relativa a laorganización de productores agrícolas11 y la Ley de Cámaras deComercio e Industria (1941) que establecía la obligatoriedad deafiliación de empresas a las cámaras respectivas.12 Finalmente,algunas otras reglamentaciones estaban referidas a diversas for-mas de sociedades dedicadas a actividades económicas —comola Ley de sociedades cooperativas (1938) y la Ley de Sociedades deresponsabilidad limitada de interés público (1934).

Más recientemente, el reconocimiento del nuevo papel des-empeñado por la sociedad civil a partir de formas organizadas,junto con una reorientación del sistema político hacia un esque-ma más pluralista, se han puesto de manifiesto a través de nue-vas formas legales que regulan la actuación de otros tipos deorganizaciones, eliminan las restricciones impuestas a las exis-tentes y, en diversos grados, abren espacios de participación a lasociedad organizada en la formulación de políticas. Entre otrasdestacan: 1) la Ley de asociaciones religiosas y culto público queen 1992 flexibilizó las rígidas normas que habían normado laseparación entre iglesia y Estado y otorgó personalidad jurídicaa aquellas asociaciones dedicadas «preponderantemente a laobservancia, práctica o instrucción de una doctrinareligiosa»(Cámara de Diputados 2004);13 2) el Código federal deinstituciones y procedimientos electorales y las respectivas refor-mas a la Constitución que permitieron el registro de nuevos par-tidos y el reconocimiento legal de las asociaciones políticas comofigura específica; 3) la nueva Ley de Cámaras de 1997 que elimi-nó la afiliación obligatoria y convirtió a las cámaras empresaria-les en asociaciones voluntarias; las leyes de participación ciuda-dana del Distrito Federal, de Coahuila y de Tamaulipas que,

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aunque con limitaciones, contemplan la participación de comi-tés vecinales en la elaboración de las políticas (Alarcón 2002)14 y,4) apenas en diciembre de 2003, la Ley General de Desarrollo So-cial que propone expresamente la participación de las asociacio-nes en el diseño y ejecución de las políticas sociales.

Para completar este nuevo aparato legislativo en torno a lasasociaciones, en febrero de 2004 fue publicada en el Diario Ofi-cial la Ley de fomento a las actividades ciudadanas realizadas pororganizaciones civiles que apareció como respuesta a una deman-da largamente sostenida por diversas asociaciones civiles, enparticular las dedicadas a labores filantrópicas y de servicio.

Precedida por una ley similar en el Distrito Federal (aproba-da en 2002)15 la nueva Ley de fomento a las actividades ciudada-nas realizadas por organizaciones civiles procede de varios pro-yectos sucesivos, el último de los cuales fue impulsado por ungrupo de asociaciones encabezadas por el Centro Mexicano parala Filantropía, la Fundación Miguel Alemán y Convergencia deOrganismos Civiles para la Democracia, A.C.16 Aunque aproba-da por la Cámara de Diputados en diciembre de 2002, la ley su-frió varios cambios importantes en su posterior paso por el Se-nado y aún fue nuevamente modificada a su regreso a la cámarabaja. La versión final modificó las referencias a la cooperaciónentre gobierno y asociaciones para llevar a cabo proyectos dedesarrollo y promover la solidaridad que permeaban el proyectooriginal para sustituirlas por una redacción más austera que enprimer término enumera las actividades a las que pueden dedi-carse las asociaciones para beneficiarse de la ley: asistencia so-cial, apoyo a la alimentación popular, promoción de la participa-ción ciudadana, asistencia jurídica, promoción de la equidad degénero, servicios a grupos sociales con capacidades diferentes,cooperación para el desarrollo comunitario, apoyo y promociónde los derechos humanos, promoción del deporte, servicios parala salud, aprovechamiento de recursos naturales y promocióndel desarrollo sustentable, fomento educativo, cultural, artísticoy tecnológico; mejoramiento de la economía popular, proteccióncivil y fomento de organizaciones (Art.5).

A continuación, la ley establece claramente los ámbitos decolaboración entre ambas partes y señala a las organizacionessus deberes y derechos. Entre estos últimos se cuentan la posibi-lidad de recibir «apoyos y estímulos públicos», gozar de incenti-

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vos fiscales, recibir donativos y aportaciones, coadyuvar en laprestación de servicios públicos, recibir asesoría y capacitaciónpor parte de dependencias del gobierno y participar en la «pla-neación ejecución y seguimiento de las políticas, programas, pro-yectos y procesos que realizan las dependencias» (Art.6, fracciónI a la XII).

Lo anterior abre formalmente a las asociaciones civiles el es-pacio de la participación ciudadana, aunque la ley es relativa-mente vaga respecto a las obligaciones de las dependencias gu-bernamentales a cuyo arbitrio se deja el brindar apoyos yestímulos, promover la participación de las asociaciones comoórganos de consulta y proveerlas de estudios e investigacionesrelacionados con sus tareas (Art.13, fracs. I a la VIII). Crea asi-mismo una nueva categoría al limitar los derechos a aquellasorganizaciones que estén formalmente registradas ante el go-bierno, las cuales por otra parte estarán impedidas de realizaractividades de proselitismo político o religioso, con lo cual eli-mina expresamente a asoci5aciones y partidos políticos y a igle-sias de diferentes denominaciones, al mismo tiempo que limitala posible actividad de las asociaciones en campañas políticas, y,por tanto, su vinculación clientelar hacia candidatos o partidos.Otorga además a las asociaciones registradas una posibilidad deinfluencia sobre el propio Registro de asociaciones y sobre lasacciones comunes realizadas anualmente en materia de políticasocial al establecer la creación de un Consejo Consultivo en elque participan nueve representantes de organizaciones, cuatrodel poder legislativo y cuatro del sector académico (Art. 27). Lasasociaciones registradas no podrán actuar en beneficio propio ydeberán destinar los recursos otorgados exclusivamente a losbienes para los que fueron constituidas. Sin embargo no es claroen la ley cual es el mecanismo de rendición de cuentas (financie-ras y sociales) lo cual probablemente quede a juicio del ConsejoConsultivo. De igual manera, la ley tiene una laguna en cuanto ala ubicación institucional del registro de asociaciones que, tantemprano como marzo de 2004 ya estaba siendo disputado porlas secretarías de Gobernación y de Desarrollo Social. Finalmen-te, una indefinición en torno a procedimientos de asignación defondos, atribuciones del Consejo Consultivo y límites a las aso-ciaciones no registradas, entre otros aspectos, dejan el caminoabierto al posible conflicto por los beneficios y pueden dificultar

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las posibilidades de cooperación entre asociaciones.Por otra parte, la Ley viene a complementar la ya menciona-

da Ley de Desarrollo Social en donde es más explícita la colabo-ración que el gobierno espera de las asociaciones civiles y el com-promiso estatal de «garantizar formas de participación social enla formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y con-trol de los programas de desarrollo social» (LDS, Art. 4) de esti-mular la organización de personas, familias y grupos sociales enproyectos productivos (LDS Art. 34) y de promover la participa-ción de aquellas organizaciones «que tengan como objetivo im-pulsar el desarrollo social de los mexicanos» (LDS, Art. 62). Lamisma ley también establece que las organizaciones «podránrecibir fondos públicos para operar programas sociales propios...»(LDS, Art.64).

Aunque sin duda una gran parte de la acción organizada enlas últimas décadas se ha dado a través de movilizaciones am-plias que han establecido en su momento su clara autonomíarespecto del Estado y que han logrado cambios significativos enla vida social y política del país (Olvera 2003) también es ciertoque ha habido una tendencia de las asociaciones participanteshacia la creación de espacios que les permitan incidir de unamanera más institucional y directa en la formulación de políti-cas acerca de aquellos asuntos que les dan razón de ser y quehan constituido su sello de identidad. Las leyes aprobadas en el2003 crean una serie de figuras jurídicas que institucionalizanuna relación entre gobierno y asociaciones que, a pesar de latradición estatal autoritaria, y de las posiciones muchas vecesadversas de aquellas, ha transitado en los años recientes por nu-merosas formas de colaboración que dejan atrás la vieja relacióncorporativa y clientelar o cuando menos establecen un espacioque compensa los privilegios sociales y políticos otorgados endiversos momentos a las grandes corporaciones. Estas nuevasformas de colaboración incluyen participación vecinal, consejosconsultivos, grupos de expertos y redes de políticas que involu-cran actores diversos, consejos comunitarios17 y cooperaciónconjunta en la solución de problemas sociales.18

Son todas ellas formas que significan simultáneamente unavocación de corresponsabilidad en la gobernancia por parte delas asociaciones y una conciencia estatal de la necesidad de ellaspara garantizar condiciones de gobernabilidad, lo cual ha con-

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tribuido a la creación de un espacio tendencialmente democráti-co en el que decisiones importantes se discuten y consensan en-tre actores organizados y autoridades estatales, relativamente almargen de los partidos políticos y muchas veces como condi-ción previa a su entrada al circuito de las legislaturas y las accio-nes del Ejecutivo. La nueva legislación puede fortalecer este es-pacio aunque, como se ha dicho, algunas ambigüedades permitenla posibilidad de conflictos.

Conclusiones

La significación política y social de las asociaciones en la vidademocrática abre un amplio abanico de posibilidades para elanálisis. Aunque en forma no sistemática, hemos hecho men-ción de un primer catálogo de características que podrían con-tribuir a la definición de los diversos tipos de asociación así comoa su comportamiento diferenciado en diversos aspectos de lavida ciudadana. La intención es ante todo, propositiva: solamen-te el estudio a profundidad de asociaciones con fines, estructu-ras, historias y comportamientos distintos conducirá a afirma-ciones certeras. En este sentido, el presente capítulo apunta tansólo algunos posibles derroteros para el estudio de las asociacio-nes que implican un análisis más a fondo sobre asociacionesespecíficas para tratar de encontrar rasgos comunes, diferenciassignificativas y posibles regularidades.

México ofrece en este momento un amplio espectro organi-zacional propicio para el análisis de diversas formas de compor-tamiento social y político asociadas a sus características históri-cas y estructurales. El análisis no puede dejar de lado,particularmente en el caso mexicano, la coexistencia de organi-zaciones de carácter voluntario encaminadas hacia actividadesde origen ciudadano y filantrópico, con grandes organizacionesde corte corporativo, que tienen una larga experiencia de acciónorganizada y vínculos históricos con el poder político. Hemosinsistido en que la multiplicación de las diversas formas de aso-ciación voluntaria no significa la desaparición de las organiza-ciones corporativas que, a pesar de su desgaste histórico, sontambién elementos de gobernancia y actores importantes en laformulación y puesta en práctica de las políticas públicas. Com-

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prender el comportamiento diferenciado de unas y otras, a par-tir de sus estructuras internas, de sus vínculos con el estado y desus formas de participación institucional puede aportar elemen-tos importantes para el estudio de ese segundo circuito de lapolítica que hoy permite imaginar posibilidades distintas al fun-cionamiento de las democracias.

El papel de las asociaciones como elementos de coordina-ción social y como constructoras de una cultura democrática nopuede separarse de un cambio gradual en los gobiernos demo-cráticos hacia formas que garanticen el consenso a través de unarelación más basada en el convencimiento que en la obedienciapolítica. De un lado y otro hay acciones que avanzan en la crea-ción de un espacio alternativo conformado por consejos consul-tivos, redes de políticas (como las que analiza Matilde Luna eneste mismo volumen) y nuevas reglamentaciones para la partici-pación de las asociaciones. La forma en que las asociaciones seinserten en este nuevo espacio que, en el caso mexicano, hastamuy recientemente había estado dominado por la relación cor-porativa, abre asimismo nuevas posibilidades al análisis. La efi-cacia de las asociaciones como promotoras de políticas públicasy opositoras o colaboradoras de los gobiernos debe relacionarsecon la forma en que, en tanto organizaciones complejas, las aso-ciaciones resuelven su vida interna, su relación con el entornosocial y político y la realización de sus objetivos.

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1. Véase también los trabajos de Schmitter y Vite en este mismo volumen.2. Hay muy diversas definiciones de organización ya sea que se le vea como un

sistema de acción (Weber) o una unidad social basada en la agrupación humana(Etzioni). En todo caso, los elementos comunes son la orientación hacia objetivosespecíficos y los límites identificables de la acción colectiva.

3. Ver el artículo de Luna en este mismo volumen.4. Ver capítulo de Schmitter en este mismo volumen.5. Véase también el trabajo muy completo de Cristina Sánchez-Mejorada y Lu-

cía Álvarez Enríquez sobre las diversas formas de acción organizada que se dierona lo largo de cinco o seis décadas en la Ciudad de México en Sánchez-Mejorada2000.

6. Según declaración del subsecretario de Gobernación Javier Moctezuma Ba-rragán, Radio Red, México, septiembre 19 de 2003.

7. Estamos hablando de asociaciones de diverso tipo y no necesariamente desociedad civil a la cual, como se ha visto, algunas asociaciones no parecen corres-ponder ya sea por su carácter francamente político o confesional o por su fuertevinculación con organismos estatales. Deliberadamente se han excluido los movi-mientos sociales.

8. http://www.stps.gob.mx/9. El Universal, México DF, 6 y 8 de diciembre de 2003 y 4 de enero de 2004.10. Aunque más tarde, debido a la crisis crediticia en 1995, redujeron conside-

rablemente su número. Actualmente las que existen, alrededor de 210, lo hacen conbase en su propia capacidad para generar recursos, más que en créditos bancarios.Ver http://www.condusef.gob.mx/informacion_sobre/uniones_cred/uniones.htm

11. La ley, que surgió previamente a la organización de la Confederación Nacio-nal Campesina tenía una clara tendencia a la organización de los productores capi-talistas y dio lugar a la formación de asociaciones regionales.

12. Una Ley anterior, emitida durante el gobierno de Lázaro Cárdenas sólo estu-vo vigente de 1936 a 1941.

13. La ley otorga a las asociaciones, además de la personalidad jurídica y elrespeto a sus formas internas de organización, la autorización para contar con unpatrimonio propio, para realizar actos de culto público y para sostener institucio-nes de asistencia, planteles educativos e instituciones de salud.

14. Hay otras leyes sobre el tema en diversos estados de la República pero casitodas se reducen a normar formas de consulta como el referéndum y dan poca oninguna importancia a la participación comunitaria.

15. La Ley de fomento a las actividades de Desarrollo Social realizadas por lasorganizaciones civiles para el Distrito Federal de 2004 que propone condiciones se-mejantes de funcionamiento, registro y colaboración a las organizaciones civilesde la capital del país.

16. Centro Mexicano de Filantropía, boletín de prensa, 4 de abril de 2003.17. En el caso del Sistema Rural de Abasto (Diconsa) que opera sobre una ex-

tensa estructura de consejos locales que colaboran en la administración de los al-macenes y tiendas rurales.

18. En particular los numerosos proyectos financiados por el Instituto de Desa-rrollo Social (INDESOL) en los años recientes, aunque también hay numerosasexperiencias regionales y un amplio proyecto en el Distrito Federal entre 1998 y2000.

105

Introducción1

Pensar la política «post-liberal» desde una clave de redes comomodalidad de coordinación o gobernanza, busca llamar la aten-ción sobre un conjunto de problemas teóricos y prácticos queplantea la participación de las organizaciones de la sociedad ci-vil en el marco de un nuevo escenario político. Desde esta pers-pectiva se analiza el sentido y los alcances de la participación delas asociaciones a través de redes de acción pública, es decir, enel contexto de entidades complejas orientadas a afrontar —y even-tualmente resolver— problemas colectivos, donde concurren dis-tintos grupos de actores, entre ellos: agencias gubernamentales,organizaciones sociales, movimientos colectivos, comunidadesepistémicas, asociaciones de intereses, empresarios, expertos ycoaliciones inestables de partidos y organismos de la sociedadcivil.

Con variables pero bajos niveles de formalidad, las redes deacción pública operan por lo general en ciertos campos de lapolítica social como la salud y la educación. Con frecuencia, atra-viesan distintos dominios involucrando la participación de dife-rentes agencias gubernamentales y de grupos sociales diversos,como en el caso de las políticas de innovación, las políticas am-bientales, o las políticas de capacitación. En otros casos, las re-des se orientan a la solución de problemas complejos relaciona-dos con la inseguridad, el desempleo, la pobreza o la inequidadde género. En función de sus alcances territoriales presentancombinaciones variables. Por ejemplo, particularmente en pe-

LAS REDES DE ACCIÓN PÚBLICA:¿UN NUEVO «CIRCUITO DE LA

CIUDADANÍA?

Matilde Luna

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riodos de crisis, pueden producir arreglos institucionales de al-cance nacional pero con una participación directa de organis-mos internacionales gubernamentales y no gubernamentales,2 opueden derivar en arreglos institucionales de alcance multina-cional. Un campo, sin duda excepcional por la riqueza de experi-mentos y experiencias que presenta la gobernanza basada enredes es la Unión Europea, que implica la re-configuración de lapolítica a partir de estados autónomos.

En tanto que las nociones de redes y gobernanza remiten auna gran variedad de significados, resulta pertinente aclarar —como punto de partida— que para los fines de esta indagatoriala gobernanza alude a diversos modos de tomar decisiones yabordar problemas de carácter colectivo, es decir, se refiere apatrones (en plural) bajo los cuales las actividades se coordinany los conflictos se estructuran. Se usan indistintamente las no-ciones de gobernanza y coordinación social, para enfatizar elsentido analítico del término, pues mientras el uso generalizadode la noción de gobernanza en la práctica política tiende a im-primirle un carácter normativo, la coordinación social, comoteoría de alcance medio, tiene una tradición más establecida enel ámbito académico.

Cada modalidad de gobernanza tiene sus propias formas deautoridad y legitimación, sus propios principios de integracióny mecanismos de coordinación, así como sus propias fuentes detensión y conflicto. Como señala Martinelli (2002), cada patrónse ha identificado en la literatura con diferentes tipos de institu-ciones: el control jerárquico, como principio de integración, seha asociado con el Estado; el intercambio con el mercado; lasolidaridad con la comunidad, y la concertación con el modeloasociativo o corporativista. En este trabajo se ha preferido ha-blar del modo jerárquico mayoritario, y no del Estado, porquealude con mayor precisión a las instituciones de la democracialiberal, como es la democracia representativa, asociada a su vezcon elecciones, partidos políticos, gobiernos electos y toma dedecisiones abierta.

Siguiendo la idea de que la coordinación basada en redescaracteriza la política post-estatista y post-liberal, las redes sonabordadas en este capítulo como una modalidad específica decoordinación o gobernanza que adquiere relevancia en el con-texto de un nuevo modo de la política institucionalmente disper-so, policéntrico y diferenciado. Varios factores confluyen en latransformación del modelo de la política, entre ellos, los proce-

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sos de diferenciación e interdependencia entre las estructurassociales, la globalización, la evolución de la ciudadanía haciaformas más complejas, y el consenso en un modelo post-buro-crático que se legitima por el principio de la «participación ciu-dadana». La redefinición de competencias con relación a distin-tos niveles territoriales y entre diferentes tipos de instituciones,así como la integración de los grupos sociales en los procesos dedecisión, son algunos de los rasgos que marcan el nuevo escena-rio político. En este contexto, las redes configuran un sistema deinteracciones propio entre distintos tipos de instituciones y ac-tores, entre diferentes escenarios políticos y entre gobiernos na-cionales autónomos.

La idea central de este capítulo es que la distinción analíticade la coordinación basada en redes contribuye a entender lascaracterísticas del nuevo espacio político, y a explorar las impli-caciones teóricas y prácticas de la «participación ciudadana ocívica» a través de las organizaciones de la sociedad civil. Lapregunta es si la participación de las asociaciones en redes pú-blicas nos permite hablar de un nuevo circuito de la ciudadanía.

Para abordar esta pregunta se identifican las propiedades ylas características de las redes como modalidad de gobernanza,y se analiza su relación con otros modos de coordinación comoel corporativismo y la coordinación jerárquica-mayoritaria. Esteanálisis supone que las redes operan en el contexto de una plura-lidad de mecanismos de coordinación que pueden complemen-tarse, pero también —en ciertas condiciones— contraponerse. Apartir del reconocimiento de la lógica con la que opera el modelode redes, y en particular las redes que se mueven en el espaciopúblico, se analizan sus fuentes de conflicto, la relación entreparticipación y representación y las formas que, en un nuevoespacio de la política, adopta la ciudadanía. Buena parte del aná-lisis se basa en el debate sobre la integración política europea,por ser un referente donde la transformación del modelo de lapolítica y sus problemas es más evidente.

Las propiedades de las redesEl enfoque de redes como una modalidad de coordinación

social que se adopta en este trabajo, se distingue de otras pers-pectivas en las que las redes son vistas principalmente como uninstrumento de análisis o como elemento teórico con un altonivel de abstracción, pero aprovecha algunas propuestas de es-

108

tos enfoques.3

Un caso paradigmático de la concepción de la red como uninstrumento de análisis es lo que se conoce como el «análisisformal de redes» (AFR) o el «análisis de redes sociales», que par-te de la noción primaria de red como un sistema de vínculosentre nodos —principalmente individuos— y se ocupa básica-mente de la morfología de la red a partir de un centro (ego) y delproblema de sus límites. Desde esta perspectiva, cualquier tipode relación social puede ser tratado como una red. 4 En el otroextremo se encuentra la noción de red como elemento teóricocon un alto nivel de abstracción, cuyo propósito es explicar laevolución de la sociedad o la dinámica de las sociedades comple-jas, como en el caso, respectivamente, de la «teoría del actor-red» y otras teorías de corte evolucionista donde los nodos repre-sentan sistemas sociales: el económico, el político, el científico,etc., cada uno con sus propios códigos y lenguajes, y donde losvínculos constituyen sistemas de comunicación, en un sentidomuy amplio del término.5

En el campo de las teorías de la coordinación social, que sonteorías de rango medio, en general los nodos representan orga-nizaciones o instituciones, y se enfatiza la noción de red comomecanismo de integración. Es decir, el concepto de red se res-tringe a ciertas configuraciones sociales basadas en vínculosinterorganizacionales o interinstitucionales. En este sentido,Hollinsworth y Boyer (1997: 15-16) distinguen las redes de otrosmodos de gobernanza como el mercado, la comunidad, las cor-poraciones (o jerarquías privadas) y «el Estado», por los siguien-tes rasgos: en cuanto a su estructura organizativa las redes secaracterizan por una membresía semi-formal e intercambiosbilaterales o multilaterales; con relación a las reglas de intercam-bio, se distinguen por intercambios voluntarios y temporales;los mecanismos individuales de obligación son los contratos y ladependencia de recursos, mientras que los colectivos son las re-laciones personales y la confianza.6

Si bien una estrategia metodológica propia de las teorías dela coordinación social consiste en analizar en qué sentido y enqué condiciones los distintos modos de coordinación permitenalcanzar ciertos resultados (por ejemplo, eficiencia, equidad,provisión de bienes públicos), estas teorías por lo general tienenun énfasis descriptivo.

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Dos tipos de contribuciones que incorporan elementos de lateoría evolucionista, permiten apoyar la idea de que lo que dis-tingue las redes de otras formas de coordinación es su alto nivelde complejidad. Con relación al propio espacio de la política,Messner (1999a) establece una relación entre fenómenos de di-ferenciación, especialización e interdependencia entre los ámbi-tos político, social y económico, y la emergencia de formas orga-nizativas basadas en redes. De manera similar, en su estudio sobrela evolución estructural de las empresas hacia formas más com-plejas de colaboración y coordinación (es decir, de «redes»), Hagey Alter (1997) plantean tres dimensiones para construir una ti-pología de relaciones entre organizaciones, con el objetivo depredecir niveles de conflicto y dificultades de coordinación: «lacomplejidad, la diferenciación de los miembros y el particularis-mo de los miembros», que están a su vez relacionadas con fuer-zas causales como la expansión y las altas tasas de cambio en laproducción de conocimiento. La complejidad se revela en losproblemas de coordinación que derivan del control simultáneode una variedad de actividades discretas e interdependientes,7 yen la diversidad de mecanismos para asegurar el control o elcompromiso de los participantes, que van de contratos a relacio-nes interpersonales, equipos, apelación a normas, etc. Se tratade estructuras donde se toman decisiones de manera conjunta,es decir, «ninguna organización tiene una autoridad absoluta ytodas tienen una cierta autonomía» (p. 98), y donde la resolu-ción de problemas, ganancias (y pérdidas) o prestigio comparti-dos, da lugar a un complicado sistema de consultas y comitésque operan a múltiples niveles.8

Puede agregarse que como expresión del alto nivel de com-plejidad de las redes, la confianza, identificada en la literaturacomo un mecanismo de obligación (Hollinsworth y Boyer: 1997),como la condición funcional de las redes (Messner 1999a), o comoelemento que reduce el riesgo (Luhmann (1996), depende en rea-lidad de un equilibrio inestable entre sus tres dimensiones: laconfianza personal o normativa, la estratégica basada en el prin-cipio de la reciprocidad y el cálculo de costos y beneficios, y labasada en la reputación, el prestigio, las capacidades y los recur-sos de los participantes. Por ejemplo, la confianza personal pue-de originar una confianza estratégica, o derivarse de una rela-ción basada en la obtención de beneficios mutuos. De igual forma,

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la transitividad (A confía en C porque B confía en C y A confía enB) puede operar sobre diferentes bases o fuentes de confianza.Sin embargo, es importante destacar que la confianza calculadapuede socavar la confianza social y viceversa, y que el predomi-nio de un solo tipo de confianza, puede afectar la funcionalidadde la red. Una pura confianza calculada puede dificultar la pro-ducción de acuerdos sobre pérdidas y ganancias, y como conse-cuencia de la heterogeneidad de los recursos de intercambio,puede incrementar los costos de la negociación, asimismo, unamera confianza personal puede afectar la estabilidad de la red alprivilegiar las lealtades sobre la reciprocidad y las capacidades.9

Las redes son en suma entidades complejas, orientadas a lasolución de problemas que cruzan barreras organizativas, secto-riales, institucionales, culturales o territoriales, y vinculan acto-res de diferentes entornos institucionales. Como un patrón espe-cífico de toma de decisiones, las redes responden a la lógica de lanegociación y la construcción de consensos, donde ningún miem-bro tiene una total autoridad y todos tienen una cierta autono-mía. Son entidades auto-reguladas en tanto que los procedimien-tos sobre las formas de decisión y acuerdo, la delimitación desus objetivos, y la definición de los problemas y la manera deresolverlos, se construyen colectiva y autónomamente por losparticipantes. Si bien pueden existir contratos que administrati-va o legalmente impongan sanciones a los participantes que nocumplen los acuerdos, las obligaciones derivan principalmentede la interdependencia de recursos estratégicos (económicos,legales, políticos, de información, etc.) y de la confianza inter-personal en sus dimensiones normativa, calculada y basada enlas capacidades de los miembros. Para construir y alcanzar me-tas comunes, las redes dependen de la comunicación y el flujo deinformación, e implican una tensión entre la cooperación y elconflicto político derivados de intereses, recursos y necesidadesdiversas. Finalmente, las redes tienen un horizonte temporal li-mitado, en la medida que se disuelven una vez que cumplen susobjetivos o, en su caso, cuando predomina el conflicto o se rom-pen los acuerdos.

Estas características, traducidas al campo de la morfologíade las redes, se manifiestan en una configuración policéntrica, yen un sistema de relaciones de ligas débiles10 que es resultado deuna membresía elástica y heterogénea. En las redes públicas esto

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significa que los actores se orientan con base en diferentes códi-gos o principios de coordinación que no siempre son consisten-tes entre sí: el intercambio o la ganancia (relativo al sistema eco-nómico), la autoridad legítima o la ley (referente al sistemapolítico), y la solidaridad (propia de la comunidad). En las redes,puede decirse, opera el principio de la «fortaleza de las ligas dé-biles» donde la debilidad se refiere al bajo nivel de proximidadentre los actores y la fortaleza es informativa.11

Las redes de acción pública

En el ámbito público las redes articulan distintos tipos deactores y escenarios como el congreso y la administración públi-ca, que son las instituciones tradicionales de la coordinaciónpolítica; el llamado tercer sector, y las empresas o actores em-presariales. Para fines de este análisis se considera que hay trestipos de organizaciones involucradas en el tercer sector: las or-ganizaciones y asociaciones de intereses que tienen funciones decabildeo y focalización, y que pueden actuar como socios en co-operación con el Estado; las organizaciones de la sociedad civil,que pueden operar como un control democrático y contribuyenal desarrollo de potenciales de autoayuda, y las instituciones fun-cionales (de investigación, de consultoría, o que generan basesde datos), que procesan información y que pueden contribuir alfortalecimiento de la capacidad de aprendizaje de la sociedad(con base en Messner 1999a: 82).

Algunos autores como Koheler-Koch y Eisling (1999) y Mes-sner (1999b), sostienen que la gobernanza a través de redes sediferencia de otros mecanismos de toma de decisiones y solu-ción de problemas como el estatista, el pluralista o el corporati-vista. Messner en particular, distingue la gobernanza reticularde tres formas estandarizadas de coordinación social de las so-ciedades modernas:

• El mecanismo de precios, que coordina la conducta deempresas y consumidores en mercados anónimos, de tipo des-centralizado.

• El modo político jerárquico-mayoritario, según el cual lamayoría parlamentaria legitimada en elecciones democráticas o

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el ejecutivo apoyado por esa mayoría toma y ejecuta decisionesde carácter obligatorio para la comunidad con base en su com-petencia legislativa y de control.

• La instancia superior de la jerarquía que (en el marco deinstancias estatales, organizaciones no gubernamentales y em-presas) toma decisiones de carácter obligatorio para las instan-cias subordinadas (pp. 93-94).

En sus propios términos, las redes se caracterizan por una«coordinación autónoma entre actores que son autónomos defacto, con el fin de lograr un resultado conjunto» y se rigen porla lógica de la negociación, que depende de la habilidad paralograr compromisos y del respeto por los intereses legítimos delotro. Orientadas a la solución de problemas, las redes involucraun proceso colectivo de aprendizaje basado en la confianza mu-tua y en el principio de la reciprocidad. Messner y otros desta-can en este contexto la importancia de los flujos de informacióny de la comunicación entre los participantes. Como se verá másadelante, en la esfera de la política más que la lógica de la nego-ciación que supone intereses predefinidos, la deliberación es loque caracteriza a las redes.

Sin embargo, en el campo de las teorías de la coordinación,las redes no siempre se han tratado como un modo específico degobernanza. En particular, se han confundido con la comuni-dad,12 se han considerado como una extensión del modelo cor-porativista o del pluralista, o se han visto como una forma decoordinación a medio camino entre el modo jerárquico-mayori-tario y el mercado.

Martinelli (2002), por ejemplo, en su análisis sobre la gober-nanza global, identifica tres mecanismos institucionales de inte-gración social y gobernanza del sistema mundial: los mercadosinternacionales y las corporaciones transnacionales que operanbásicamente, aunque no exclusivamente, de acuerdo con el prin-cipio de intercambio; los estados nacionales, los organismos in-ternacionales y los sindicatos transnacionales, que operan prin-cipalmente bajo el principio de autoridad legítima, y losmovimientos colectivos, los organismos internacionales no gu-bernamentales y las comunidades epistémicas, que operan bási-camente de acuerdo con el principio de solidaridad. Es decir, noreconoce una nueva forma de coordinación, a pesar de que do-

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cumenta diversas tendencias nuevas bajo las ideas de «gober-nanza global» y del «proyecto cosmopolita». Entre ellas, destacala emergencia de una sociedad civil y de un espacio público trans-nacionales y la difusión de la noción de ciudadanía múltiple conidentidades traslapadas, es decir, «local, nacional regional y cos-mopolita».

En el plano propiamente institucional Martinelli señala, en-tre otros nuevos fenómenos que pueden asociarse con la coordi-nación en redes, la práctica de consultas periódicas con los acto-res involucrados y afectados por las decisiones; el desarrollo decomunidades autorreguladas como mecanismos alternativos deorganización social y política que modelan el poder de indivi-duos y grupos, y el fortalecimiento de regímenes internacionalesy de instituciones supranacionales como la Unión Europea, queoperan a través de la cesión voluntaria de soberanía por parte delos estados nacionales.

Schmitter por su parte, considera el nuevo modo de la políti-ca como una extensión del patrón corporativista.13 En su ya clá-sico texto de finales de los setenta «¿Continúa el siglo del corpo-rativismo?», Schmitter (1992) establecería con gran acierto unaclara distinción entre el pluralismo y el corporativismo:

El pluralismo —sostiene— puede definirse como un sistemade representación de intereses en el que las unidades constituti-vas están organizadas en un número no especificado de catego-rías múltiples, voluntarias, competitivas, no jerárquicamenteordenadas y auto-determinadas (en cuanto a su tipo o gama deintereses), que no están específicamente autorizadas, reconoci-das, subsidiadas, creadas o de algún modo controladas por elEstado en la selección de sus dirigentes o la articulación de susintereses, y que no ejercen un monopolio de la actividad repre-sentativa dentro de sus respectivas categorías [p. 27].

El corporativismo —en cambio— puede definirse como unsistema de representación de intereses en el que las unidadesconstitutivas están organizadas en un número limitado de cate-gorías singulares, obligatorias, no competitivas, jerárquicamen-te ordenadas y funcionalmente diferenciadas, reconocidas o au-torizadas (si no creadas) por el Estado, y a las que se ha concedidoun deliberado monopolio representativo dentro de sus respecti-vas categorías a cambio de observar ciertos controles sobre laselección de sus dirigentes y la articulación de sus demandas y

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apoyos [p. 24].En el contexto de la configuración política europea y siguien-

do el mismo esquema analítico, varios autores proponen carac-terizar la Unión Europea como una gobernanza reticular. Enparticular, Koheler-Koch y Eisling (1999) argumentan que hayuna transformación de la gobernanza en la Unión Europeo ha-cia un cuarto y más novedoso modo de carácter reticular, que esdistinto a otros modos de gobernanza participativa como el es-tatista, el pluralista y el corporativista. Aunque su análisis se basaen un conjunto de estudios de caso sobre las políticas ambiental,social, del transporte y de los servicios profesionales, sostienenque la gran mayoría de las áreas de política, tanto de regulacióncomo redistributivas, se distinguen por la preponderancia de unagobernanza reticular.

Frente a su argumento, Schmitter (2002) sostiene que la ideade un nuevo patrón reticular no está suficientemente sustenta-da, que este patrón no esta suficientemente diferenciado ni biendefinido, y que en todo caso es meramente descriptivo (p. 12).Bajo la noción de gobernanza,14 sin embargo, caracteriza unmodelo que en diversos aspectos centrales se asemeja al modoreticular de coordinación. Desde su perspectiva, los «arreglos degobernanza» están basados en el siguiente conjunto de caracte-rísticas comunes y distintivas:

• Interacción horizontal entre participantes presuntamenteiguales, sin distinción entre su estatus público o privado.

• Intercambios regulares entre un conjunto «fijo» de actoresindependientes pero interdependientes.

• Garantía de acceso («posiblemente selectiva») en el ciclo delas decisiones.

• Participantes organizados que representan categorías deactores, no individuos.

• Capacidad de tomar e implementar «decisiones vinculan-tes» con relación a los participantes y, al menos potencialmente,también sobre los no participantes.

Cabría hacer dos observaciones sobre esta caracterizaciónde la gobernanza con relación a las redes. Éstas no se caracteri-zan por la participación de un conjunto fijo de actores, son másbien estructuras elásticas. Uno de los mayores problemas de le-

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gitimidad de las redes es que no está preestablecido quién parti-cipa (para un mayor desarrollo de este punto véase el Apartado3), además de que la entrada y salida de los miembros es libre, adiferencia de los mecanismos corporativos. Un segundo puntose relaciona con el carácter vinculante de las decisiones. Comose verá con relación al «método abierto de coordinación», lasdecisiones por lo general no son obligatorias. Aunque las redessiempre tienen un cierto grado de formalidad, no predomina unsistema explícito de sanciones que obligue a los participantes aasumir compromisos. Son la interdependencia de recursos es-tratégicos, la confianza y los procesos de deliberación, los que demanera combinada funcionan como mecanismos de «obligación»y permanencia de los miembros de la red.

Finalmente, como se ha señalado, la coordinación basada enredes también ha sido vista como algo a medio camino entre elEstado y el mercado. Es el caso, entre muchos otros, del LibroBlanco de la Gobernanza Europea, donde se define a las redescomo «una forma de interacción entre muchos individuos y/uorganizaciones... que tiene una posición...intermedia entre la li-bertad y la anarquía del contrato/mercado y las jerarquías es-tructuradas» (Comisión Europea, De Bruïne y Clarotti: 2001,Anexo I).

A pesar de estas reservas, la configuración política europeaes un caso paradigmático para observar la emergencia de unnuevo modo de la política estructurada a través de redes. Ellainvolucra una articulación de estados nacionales (autónomos) através de la redefinición de competencias para tomar decisionesentre los diferentes niveles territoriales (europeo, regional, na-cional y local), entre las instituciones políticas europeas, y entreéstas y las nacionales (como los parlamentos), y además busca laintegración de los grupos sociales en este proceso. Buena partede la discusión y el análisis de estos problemas gira en torno alLibro Blanco de la Gobernanza Europea, producido con la ideade investigar nuevos conceptos y métodos, y que representa undocumento clave en el proceso de transformación de la política.La realización de este documento, publicado en julio de 2001,involucró un amplio proceso de consulta en el que participaronlos gobiernos, los académicos y la sociedad civil.

Tres elementos pueden contribuir a sustentar la idea de laemergencia de un nuevo modo de la política, a caracterizar me-

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jor las redes de acción pública y sus específicos ámbitos de ope-ración, y a destacar algunos problemas relativos a la relaciónentre participación y representación: la «gobernanza de múlti-ples niveles», el «método abierto de coordinación» (MAC u OMC,por sus siglas en inglés) y las propias redes de políticas en granparte relacionadas con diferentes aspectos de la política socialeuropea, pero también con el abordaje colectivo de una variedadde problemas propiamente del campo de la política, como laregulación a través de los procesos legislativos.

La gobernanza de múltiples niveles o policéntrica, en implí-cita alusión al «Análisis Formal de Redes» basado en estructurasegocéntricas, se refiere básicamente a la distribución territorialde la autoridad. Ella se caracteriza por los siguientes elementoscentrales. Primero, la competencia para tomar decisiones se com-parte entre los actores en diferentes niveles, bajo un modelo de«dispersión dinámica» de la autoridad. Segundo, el diseño insti-tucional es de tipo no-jerárquico, pues los actores subnacionalespueden actuar en el nivel nacional y también en el supranacio-nal. Por último, las decisiones se toman por consenso y no deacuerdo con la mayoría, lo que requiere un amplio y continuoproceso de negociación en el cual la capacidad y la habilidadpara «negociar» determina los resultados (ver por ejemplo Kai-ser y Prange 2002). Esta modalidad de toma decisiones de carác-ter especializado, relativamente flexible y con jurisdicciones te-rritoriales traslapadas es característica de ciertas áreas de política.Hooghe y Marks (2001: 8-11) encuentran que la gobernanza demúltiples niveles tiene mayor presencia en áreas donde están enjuego las frontera público-privada, la nacional-internacional, laspropias regiones fronterizas densamente pobladas, y allí dondelos gobiernos locales interactúan con asociaciones comunitarias.

Tanto el MAC como las redes de políticas remiten más direc-tamente al problema de la participación de los actores sociales.Bajo la idea de una Europa reticulada y de las redes como «nue-vas formas de interacción entre gobiernos, intereses económi-cos y culturales y representantes de la sociedad civil... que noson jerárquicas y no son completamente autónomas» (ComisiónEuropea: De Bruïne y Clarotti 2001: 1), se reconoce que las redesestán ampliamente difundidas en el nivel europeo y también enel de los estados nacionales, en todo tipo de campos de política ypara muy distintas funciones. Entre ellas, información y asisten-

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cia, consulta, implementación, diseño de políticas, y regulación.Se parte del supuesto de que las redes son suficientemente flexi-bles para procesar una gran diversidad de culturas administrati-vas y de estructuras, y se reconoce que la propia Unión Europeaha promovido la emergencia de redes como parte de sus políti-cas, en la búsqueda de objetivos comunes, en el establecimientode prioridades, en la implementación de programas o en la defi-nición conjunta de objetivos, métodos y estrategias (Ibíd.).

En estrecha relación con la gobernanza de múltiples nivelesy las redes de políticas, el «método abierto de coordinación» esconsiderado como un componente representativo de la nuevagobernanza «procedimental, heterárquica y flexible», en el sen-tido que contrasta claramente con el viejo estilo «regulado, jerár-quico y uniforme» (Eberlein y Kerwer 2002). El MAC, incluyecuatro elementos básicos:

• Establecimiento de metas específicas de corto, mediano ylargo plazo por los propios participantes, en función de líneasgenerales de acción del conjunto de la Unión.

• Establecimiento de indicadores de desempeño (es decir, nobasados en estándares preestablecidos y fijos) en función de lasmejores prácticas, y diseñados en función de las necesidades delos distintos campos de política de referencia, y de los diferentesestados miembros.

• Traducción de las líneas generales de acción en políticasnacionales y regionales, mediante el establecimiento de objeti-vos específicos y la adopción de medidas, teniendo en cuenta lasdiferencias nacionales y regionales.

• Seguimiento, evaluación y revisión de pares, organizadoscomo un proceso de aprendizaje mutuo.

Este procedimiento supone la participación de los actores dela sociedad civil en todas sus fases, así como la participación delos actores gubernamentales en todos los niveles territoriales.Kaiser y Prange (2002) señalan otras características del MACentre las que cabe destacar su aplicación no vinculante, su flexi-bilidad y su enfoque de convergencia. Señalan que si bien el pro-cedimiento no incluye sanciones, la vigilancia multilateral, lapresión de pares y el establecimiento de objetivos comunes, tie-nen un efecto disciplinario para alcanzar las metas. Su flexibili-

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dad hace posible una implementación diferente en función depolíticas diferentes, es decir, permite a los Estados miembrosimplementar la coordinación definida en el nivel europeo, almismo tiempo que el proceso está abierto a la participación devarios actores de la sociedad civil en sus diferentes etapas. Final-mente, favorece un enfoque de convergencia en el cual los parti-cipantes analizan los diferentes métodos, los factores de éxito ylas mejores prácticas implementadas en otros lugares, es decir,ocurre un importante flujo de información y de ideas, en un con-texto de interacción y comunicación intensas.

De acuerdo con la Comisión Europea, el MAC es especial-mente apropiada donde la identidad o la cultura nacional estáestrechamente ligada a particularidades constitucionales o his-tóricas, como en el caso de la educación; donde la legislación olas estructuras nacionales son muy diversas o demasiado com-plejas, como en el caso de la protección social o el empleo, o enáreas donde los estados miembros tienen resistencias para adop-tar una legislación común en el corto plazo, pero tienen la volun-tad política de avanzar hacia un objetivo común, como en loscasos del asilo o la inmigración. Kaiser y Prange (2002), argu-mentan que por razones de eficiencia y legitimidad, el MAC tie-ne posibilidades de profundizar la integración en las áreas don-de hay una alta concentración del poder de decisión y de recursosfinancieros en diferentes niveles territoriales, o hay considera-bles diferencias estructurales y de desempeño, entre otras.

Cabe destacar aquí que si bien estos mecanismos involucranla coordinación de múltiples niveles territoriales e instituciona-les, están sin embargo orientados a alcanzar ciertos objetivoscomunes y a resolver problemas específicos. Más aún, su perti-nencia está limitada a campos particulares de la política, o a laexistencia de ciertas condiciones, como se ha enfatizado en sudescripción. Esto sugiere que las redes, como un nuevo modo dela política, a la vez que ponen en juego una diversidad de meca-nismos de coordinación, operan en el marco de una pluralidadde mecanismos de coordinación, es decir, el mecanismo de re-des no sustituye necesariamente a otros mecanismos como lacomunidad, el corporativismo, el pluralismo o la coordinaciónbasada en el gobierno de la ley y la mayoría política.

Es quizás el punto más crítico de las redes como un nuevomodo de la política el de su legitimidad, y en particular el de su

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legitimidad democrática. Como entidades que operan en el es-pacio público, las redes están sujetas a los requisitos de transpa-rencia, rendición de cuentas y corresponsabilidad social. La le-gitimidad democrática es un principio más controvertido.Messner (1999a) señala acertadamente que las redes no son de-mocráticas a priori, pero es una observación insuficiente. Otroscomo Martinelli (2002: 24) concuerdan en que aunque la vidasocial y política ha cambiado sustantivamente, no hay un con-senso normativo que corresponda a esos cambios y sea capaz defundar «instituciones de gobernanza democráticas» ampliamenteaceptadas.

El problema de la legitimidad democrática ha girado en unamedida importante en torno a dos principios propios de las re-des de acción pública: la participación y la deliberación.15 Laprimera responde a la importancia de la participación de losgrupos sociales en las redes de acción pública bajo los conceptosde corresponsabilidad social y de participación cívica. La segun-da alude a los procesos de construcción de consensos que lasredes como un complejo sistema de comunicación involucran.16

Subsiste sin embargo el problema de la representación. Se hahablado así de un incremento de la democracia, o de un despla-zamiento de la democracia representativa a la democracia parti-cipativa o la deliberativa. Pero también hay que destacar que laparticipación de los grupos sociales y de las organizaciones de lasociedad civil en las instancias democráticas se ha interpretadocomo una amenaza a los principios fundamentales de la repre-sentación democrática.

En suma, en este debate subyace una noción de participa-ción como «participación representativa» que, analíticamentehablando, es al menos en parte producto de una confusión entreel modo de coordinación reticular, por un lado, y los modos cor-porativista y jerárquico mayoritario por el otro. Es decir, si escorrecta la proposición de que es posible distinguir un nuevomodo de la política que se estructura a través de redes en el sen-tido antes descrito, entonces cabría hablar de una nueva formade ciudadanía que no estaría centrada en el sujeto individual ylos derechos universales civiles y políticos del primer circuito dela ciudadanía, asociado con la representación democrática, perotampoco estaría centrada en el «sujeto moral» o «segundo cir-cuito» de la ciudadanía, asociado con la representación funcio-

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nal.

La participación y la representación: una relación difícil

Bien señala Schmitter (2000: 12) que es necesario introducirelementos más explícitamente políticos en el diseño de la gober-nanza. Propone para ello abordar problemas tales como quiénestá autorizado a participar y cuál es el estatus de los participan-tes en el proceso de decisión.

Retomando el caso de la Unión Europea, el estudio de la Co-misión Europea sobre la «Europa reticulada», identifica que losmiembros de las redes pueden ser de tres tipos:

• Los representantes de las administraciones de los niveleslocal, nacional o europeo. Los miembros tienden a ser nomina-dos para participar en redes, con excepción de las redes que in-volucran administraciones locales como las euro-ciudades don-de los representantes, como los alcaldes, pueden haber sidoelectos.

• Los expertos. Generalmente están asociados por sector opor tema, y pueden expresar liderazgo o «representación» a tra-vés de mecanismos de selección o arbitraje de pares bien esta-blecidos en los ámbitos científico y académico.

• Los actores o público interesado. Estos incluyen empresas,organismos no gubernamentales y grupos de interés, o sus aso-ciaciones «representativas», cuya legitimidad proviene de serblanco de una política específica, su compromiso, y la relevan-cia de su apoyo, y que son reclutados a través de diferentes me-canismos (Comisión Europea, De Bruïne y Clarotti 2001: 16).

De acuerdo con este mismo estudio, la composición de lasredes puede variar, destacándose la mezcla de los tres tipos demembresía en las redes de consulta e implementación, y la au-sencia de los actores o «público interesado» (stakeholders) en las«redes de decisión», donde generalmente concurren de maneraexclusiva los representantes nominados de autoridades naciona-les (con base en cuadro 1, pp. 6-7). Aunque el nivel de participa-ción de las redes puede estar ligado a su función, en un estudiomás específico sobre la participación social a través del MAC en

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los casos de las estrategias europeas para el empleo, la pobreza ylas pensiones, De la Porte y Pochet (2003) encuentran que elnivel de participación está ligado al nivel de politización del pro-ceso; a circunstancias nacionales relacionadas con la propia evo-lución de la participación de los actores tradicionales y no tradi-cionales en las políticas y con su nivel de autonomía, y a lasdistintas posiciones de la Comisión de la Unión Europea respec-to a la apertura a la participación.

Schmitter (2000) desagrega la potencial membresía de losarreglos de gobernanza a partir los tipos de cualidades o recur-sos que poseen los individuos u organizaciones que pueden par-ticipar. Estos son: los ciudadanos, que tienen derechos; los resi-dentes, quienes viven en una localidad determinada; los expertos,que poseen conocimiento; los propietarios, quienes tienen dere-chos de propiedad; «los beneficiarios y las víctimas», que sonafectados por alguna medida; los voceros de algún tipo de inte-rés, quienes tienen el deseo de participar voluntariamente ennombre de algún grupo, y propiamente los representantes, quetienen tal estatus. En principio, señala Schmitter, todos ellos tie-nen una «legítima» demanda de participación (pp. 12-13).

Desde la propia perspectiva de la Comisión Europea, si biense advierte que al evaluar la «representatividad de un grupo esnecesario separar al individuo que se representa a sí mismo ysus propios puntos de vista, de las personas con un mandatopara representar el punto de vista de otros» (p. 16), la participa-ción ha tenido como un referente importante la representaciónde intereses y valores colectivos.

Resulta evidente, a partir de la composición de las redes depolítica, que la representación democrática se desdibuja.17 Elprincipio del adversario que propone el mismo Schmitter, conrelación a la composición de los arreglos de gobernanza, es sin-tomático de este problema. Los participantes, propone, debenser seleccionados para representar grupos que tienen interesesdiversos y especialmente opuestos. «En la composición, no debehaber representantes que se sabe tienen una posición similar oque tienen alianzas para propósitos comunes». Y quizás en untono un tanto irónico plantea que los expertos deben ser escogi-dos para «representar diferentes teorías o paradigmas» con rela-ción al objetivo particular que se busca o el problema que seatiende (pp. 25-26).

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Existen una variedad de inconsistencias teóricas y prácticasen la relación entre participación y representación. Magnette(2003a: 156-157), en su análisis sobre la participación cívica enla gobernanza europea, concluye con razón que no solamente laparticipación está limitada a los ciudadanos y los grupos que sebenefician de sus recursos intelectuales y financieros para tratarde influir en la política y las políticas de la Unión Europea, sinotambién, la participación en sí misma no hace a los ciudadanosmás activos en tanto que el proceso político es altamente com-plejo.

Más allá del carácter «elitista» de la participación, elementostales como la centralidad de la confianza en la operación de lared, la importancia de los expertos y el propio carácter delibera-tivo de las redes complican la función de representación que haquerido verse en las redes, y en particular la «representación dela sociedad civil».

Diversos estudios han mostrado que la confianza personal esaltamente valorada por los participantes de la red; tiene un pesosignificativo en el origen de los vínculos entre organizacionesdiversas, y es considerada como un factor importante en su con-solidación.

La reciprocidad, un principio funcional de la integración,basada en la interdependencia de recursos estratégicos (econó-micos, legales, de conocimiento o de poder), no siempre puedecoincidir con los atributos de las organizaciones que pudieranconsiderarse como representativas. Parafraseando a Messner(1999a), en vez de preguntarse qué tan representativas son lasorganizaciones de la sociedad civil, es más relevante ver qué or-ganizaciones tienen autoridad para tomar decisiones, cuáles tie-nen liderazgo, cuáles pueden ejercer un veto, o cuáles son débi-les y, en su caso, si se trata de organizaciones con capacidad demovilización, estratégica u operativa.

Desde la perspectiva de las redes como entidades complejasse ha documentado también la centralidad del personal de fron-tera. En el caso de las redes de acción pública, este tipo de acto-res permite o facilita la comunicación entre las organizacionessociales, las instituciones políticas y las empresas. Se trata de losceladores, los negociadores, los intermediarios o los traducto-res, que hacen posible la comunicación entre ámbitos que ope-ran con códigos diferentes, o entre individuos con necesidades,

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intereses y valores diversos y sobretodo divergentes.18

En particular, con relación a la participación de los expertosy las instituciones funcionales, como son los organismos consul-tores, de análisis, de procesamiento de información, comunida-des epistémicas, etc., su presencia responde a un criterio de pres-tigio respecto a muy variados tipos de recursos (información,conocimiento, experiencia o habilidades) más que a uno de re-presentación.

La propia «ambigüedad» de la representación se agudiza enel contexto de una gobernanza policéntrica. La doble o múltipleafiliación institucional, y los elevados niveles de movilidad de laspersonas entre distintas estructuras sociales,19 hacen difícil laidentificación de los intereses o valores representados por losparticipantes en una red.

Un estudio (Trondal y Veggeland 2000) sobre las percepcio-nes de los servidores públicos nacionales que participan en loscomités de expertos de la Comisión de la Unión Europea, sobresi se consideran como representantes de su gobierno, como ex-pertos independientes o como agentes supranacionales, mues-tra que la calidad de representante no es una propiedad fija, comosugieren las nociones de representación imperativa y liberal, sinomás bien una característica dinámica y flexible, que es resultadode afiliaciones institucionales múltiples donde entran en juegola lealtad política, la autonomía profesional y los alineamientossupranacionales.

El enfoque de la deliberación acentúa el problema de lo quepodría llamarse la «participación representativa» de las asocia-ciones, en la medida que, frente a las teorías de la decisión basa-das en la agregación de intereses, la deliberación supone que losintereses no son externos al proceso político sino que influyenlas preferencias. Es decir, la discusión y el intercambio de argu-mentos transforma las preferencias haciéndolas más compati-bles y mitigando los problemas de acción colectiva (Eberlein yKerwer, 2002: 6; Smismans 2000). Desde otro ángulo, puede de-cirse que mientras la negociación se basa en la defensa de prefe-rencias estables, la deliberación supone el intercambio racionalde argumentos, orientado a alcanzar un «bien común» (Magnet-te 2003b).

Cabría preguntarse si las inconsistencias teóricas y prácticasde la «participación representativa» no tienen su origen, al me-

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nos en parte, en el desconocimiento de un modo diferenciado dela política que, llevado a sus últimas consecuencias, estaría aso-ciado a una nueva forma de ciudadanía. Es decir, diferente de lademocracia representativa y de la propia representación funcio-nal.

El problema no es menor, ya que lo que caracteriza la partici-pación de las asociaciones es precisamente su reconocimientojurídico para actuar en el espacio público (véase Martín sobreEspaña, y Puga sobre México, en este volumen). En el caso euro-peo, a partir de un estudio sobre la evolución de los derechos departicipación en la administración de la Comunidad (el derechode audiencia, el derecho a la transparencia y el derecho a la par-ticipación en el proceso legislativo), Bignami (2003) sitúa la másreciente fase en el debate sobre si, y en qué condiciones, los indi-viduos, las empresas y sus asociaciones —»etiquetadas comosociedad civil»—, deben tomar parte en el proceso legislativo yen el diseño de institucional de la Comunidad.

El Borrador de la Constitución, en su Artículo 46 relativo a«El principio de la participación democrática», establece:

1. Las Instituciones de la Unión, mediante mecanismos apro-piados, darán a los ciudadanos y a sus asociaciones representati-vas la oportunidad de dar a conocer y públicamente intercam-biar sus puntos de vista en todas las áreas de acción de la Unión.

2. Las Instituciones de la Unión mantendrán un diálogo abier-to, transparente y regular con asociaciones representativas y lasociedad civil.

3. La Comisión llevará a cabo una amplia consulta con laspartes involucradas para asegurar que las acciones de la Uniónson coherentes y transparentes [Citado por Bignami 2003: 22].

En este caso, son de destacarse los alcances del reconocimien-to jurídico de las asociaciones para actuar en el espacio público.Como justamente observa Bignami, la referencia a las institu-ciones de la Unión en el texto de la Constitución implica que nosolamente la Comisión de la Unión Europea permitiría a los in-dividuos y asociaciones comentar sobre sus iniciativas, sino tam-bién el Parlamento, el Consejo, el Consejo de Ministros y la Cor-te de Justicia europeos, todos ellos identificados en el propiotexto constitucional como parte del marco institucional de la

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Unión.Sin duda estos preceptos contribuirían a acotar los proble-

mas de discrecionalidad, transparencia y rendición de cuentasen la participación de las asociaciones, pero subsiste el proble-ma de la relación entre la participación y la representación. Aun-que el documento diferencia dos formas de ciudadanía: la de-mocracia representativa y la democracia participativa, que remitea la intervención de la sociedad civil en las funciones cotidianasde gobierno, alude sin embargo expresamente a las «asociacio-nes representativas», confundiendo estos distintos ámbitos de laciudadanía.

En su crítica a la legitimidad de la participación de las aso-ciaciones, Bignami establece una clara distinción entre la tradi-ción corporativista y la participación de las organizaciones de lasociedad civil en la co-regulación. La autora concluye que la tra-dición corporativista permite a las asociaciones un ejercicio pú-blico de la autoridad, en la medida en que estas asociaciones«encarnan realidades económicas y sociales» ampliamente re-conocidas en la letra, y que por tanto tienen una «representaciónlegítima». Sin embargo, no llega a distinguir el nuevo derecho delas asociaciones a la participación como un elemento de un ám-bito diferenciado de la política. Según la autora, se trata de un«pluralismo liberal de grupos de interés extremo», que no es «ver-daderamente europeo». Su argumento se apoya precisamenteen la idea de que la representación es la única razón que puedejustificar el ejercicio público de la autoridad de las organizacio-nes de la sociedad civil.

La participación y la «ciudadanía categorial»

Puede decirse que en los orígenes de la participación ciuda-dana a través de las organizaciones de la sociedad civil, en susentido contemporáneo, subyace un consenso post-burocráticoen diversos sentidos. Este privilegia la flexibilidad frente a lasreglas rígidas de decisión basadas en la autoridad de la mayoríapolítica o la autoridad jerárquica; enfatiza la descentralizacióndel poder frente a la centralización; opera con base en la nego-ciación más que en las rutinas o la racionalidad en función demetas (planeación), y por último, en la lógica de este modelo el

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parámetro de evaluación es la participación más que la eficaciao la eficiencia administrativa o técnica (Luna 2000). Una políti-ca sería adecuada o democrática si hay participación, lo cualexplica la importancia de la noción de corresponsabilidad so-cial.

Se trata de lo que Offe (1975) identificaría en los años setentacomo el modelo consensual de tipo incrementalista, basado enla lógica del conflicto y el consenso político, donde la autoridadreside no en la ley o en las mayorías políticas, sino en los recep-tores de los beneficios o, en términos de Schmitter (2000), losbeneficiarios y las víctimas. A ellos se ha referido la Nueva Ges-tión y la Nueva Gerencia Pública, como los «clientes»20 o las po-blaciones que son blancos de una política específica que con fre-cuencia cruza diversos campos de política. Hacia fines de losaños noventa,21 la idea de los «clientes» evolucionaría hacia la de«ciudadanos», más afín a la gestión política y a ciertas vertientesde las teorías de la «gobernanza» ubicadas en el campo del estu-dio de las políticas. En este contexto, la participación se conci-bió fundamentalmente como un método para incrementar laeficacia de la implementación de las políticas. Junto con la co-rresponsabilidad, que involucró de manera sustantiva a las or-ganizaciones de la sociedad civil, se enfatizaron la rendición decuentas y la transparencia. Bajo esta nueva perspectiva, el incre-mento de la participación de nuevas categorías sociales, fue vis-to como un requisito indispensable de una gobernanza demo-crática.

Este movimiento convergió con el de la evolución de la ciu-dadanía hacia formas más complejas. La complejidad de la ciu-dadanía se ha visto como resultado de la ampliación de los dere-chos civiles, políticos, sociales y culturales reconocidos. Se hahablado también de los derechos colectivos como tercera gene-ración de derechos. En este caso, a diferencia del sujeto indivi-dual, el ciudadano aparece como «sujeto categorial o moral».

A partir de la idea de que la representación democrática esuna modalidad de la participación, Duchastel (2002) identificados formas de incorporación de la ciudadanía donde los dere-chos políticos y civiles son transferidos a los grupos sociales. Lanovedad no reside en la existencia de estos grupos, sino en elreconocimiento de una personalidad jurídica que les permiteactuar en instancias políticas y jurídicas, en respuesta a un pro-

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ceso simultáneamente de «compresión (particularización) y deextensión» de los derechos y libertades de los individuos. La pri-mera forma de incorporación de la ciudadanía se refiere a laemancipación jurídica y organizacional que le permitió a las cor-poraciones (empresas y sindicatos) adquirir derechos al mismonivel que las personas físicas, junto con un fenómeno de fuerteautonomía de acción administrativa. La segunda forma de «in-corporación» de la ciudadanía se manifiesta en una visión parti-cularista fundada en un «proceso identitario de naturaleza cul-tural», que tiene como consecuencias el abandono progresivodel universalismo a favor de una concepción particularista delas políticas sociales. Esto abre el camino para el reconocimien-to de grupos con derechos y para la reivindicación y reconoci-miento de derechos particularistas de «carácter cultural» que seapoyan en un movimiento de «juridización» de las relacionessociales.

Estos dos fenómenos, señala Duchastel, «tienden a imponeruna representación fragmentada de la ciudadanía, en la que elsujeto se concibe cada vez más en términos de proximidad degénero, lingüística, comportamental, situacional o categorial»(pp. 7-8).

Puede decirse que el consenso post-burocrático y la evolu-ción de la ciudadanía hacia formas más complejas confluyen enla idea de la «gobernanza democrática», una de cuyas dimensio-nes centrales es la participación de nuevas categorías de actoresno solamente en la gestión de bienes públicos, sino en el propiocampo de la regulación.22 En el marco de la globalización, estosdos movimientos tienen sus referentes conceptuales, respectiva-mente, en la «ciudadanía cosmopolita» (ver Arditi en este mis-mo volumen) o ciudadanía múltiple, y en ciertos modelos de «go-bernanza global» (por ejemplo, Maggi y Messner: 2002; Martinelli:2002).

Llevada al terreno institucional, la tesis de Duchastel ofrecenuevos elementos para distinguir, por una parte, el modo corpo-rativista, al que correspondería lo que el autor denomina comola primera forma de incorporación de la ciudadanía, y por laotra la coordinación en redes, relativa a la segunda forma deincorporación. En este contexto, la participación no sería unaexpresión limitada de la representación democrática sino a lainversa: la representación sería una modalidad de participación

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entre otras. Como conclusión podría hablarse entonces de unnuevo circuito de la ciudadanía fincado no en la representación,sino en el reconocimiento jurídico de un «sujeto categorial», quede manera particular encarnan las organizaciones de la socie-dad civil.

Dicho en otros términos, mientras que a la ciudadanía pri-maria correspondería la participación mediante la representa-ción territorial, propia de las instituciones de la democracia libe-ral, y al segundo circuito la participación a través de larepresentación funcional, al tercer circuito correspondería la«participación cívica» a través del reconocimiento de distintasnecesidades y demandas en torno a las desigualdades de género,relativas a diferencias regionales, la diversidad cultural, los de-rechos humanos, las condiciones ambientales o la limpieza delas elecciones, demandas donde los actores colectivos, tanto lo-cales como transnacionales, más que las grandes asociacionesnacionales corporativistas, han tenido un papel protagónico.23

En alusión a los planteamientos y las interrogantes que abreArditi (en este volumen) sobre los tipos de ciudadanía, podríadecirse entonces que la participación de las organizaciones de lasociedad civil, dado su estatus jurídico alcanzado, inaugura unnuevo circuito que no se subsume en el segundo, relativo a larepresentación funcional. Si como sugiere Duchastel la repre-sentación es una forma de participación, estas dos categorías nopueden compararse u oponerse entre sí porque no son del mis-mo rango. En suma, mientras la participación a través de la re-presentación territorial se asocia con el primer circuito de la ciu-dadanía, y la participación a través de la representación funcionalcon el segundo, en el nuevo circuito la participación tiene lugar através del reconocimiento de la ciudadanía categorial, bajo lafigura de la participación cívica.

Las limitaciones de las redes de acción públicay su articulación con otros modos de coordinación

Para resumir puede decirse que las redes de acción pública,como un nuevo modo de la política, responden a un doble movi-miento de autonomía e interdependencia de los ámbitos econó-mico, político y social; son entidades complejas orientadas a la

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solución/ abordaje de problemas comunes y específicos, auto-rreguladas, morfológicamente abiertas, y diferenciadas con re-lación a otros modos de coordinación como el jerárquico-mayo-ritario, el corporativista y el pluralista. Aunque se trata deestructuras más o menos formales, las decisiones responden auna dispersión dinámica de la autoridad, la cual puede residiren los expertos y el público interesado (incluidas las organiza-ciones de la sociedad civil), y las obligaciones se fincan sobreto-do en la interdependencia de recursos, y en la confianza queresulta de tres fuentes principales: la reciprocidad, el conocimien-to experto o la experiencia, y las relaciones personales o la co-munidad de valores.

Los principios de legitimidad de las redes son la deliberacióny la participación, donde las organizaciones de la sociedad civil,con un estatus de autoridad pública, son un actor central. A dife-rencia de la democracia liberal que tiene como eje la representa-ción, en la lógica de las redes la participación se basa en el reco-nocimiento, en la pertinencia y en la inclusión de nuevascategorías sociales. Desde esta perspectiva, la gobernanza reti-cular alude fundamentalmente al ciudadano categorial.

No podría concluirse este capítulo sin una reflexión, por bre-ve que sea, sobre dos problemas propios de las teorías de la coor-dinación: las limitaciones de los distintos mecanismos de inte-gración en función de su propia lógica, y el problema de susarticulaciones con otros modos de coordinación. Se retoman estosproblemas desde la perspectiva de las redes de acción pública ya partir de los planteamientos presentados en los apartados pre-cedentes.

Por la naturaleza política de las redes de acción pública, espertinente aludir a su legitimidad y eficacia. Por su propia racio-nalidad, las redes presentan un déficit estructural de representa-ción. Pero aún desde su propia lógica, basada en la inclusión y elincremento de la participación de nuevas categorías sociales, lasredes enfrentan tres tipos de problemas. Estos son el incremen-to del riesgo de posiciones de veto que pueden bloquear la fun-cionalidad de la red (Messner 1999a), la decisión de las propiasorganizaciones sociales que pueden optar por la participación ola resistencia, y los márgenes de arbitrariedad de los que puedendisponer otros participantes en la red, donde la membresía noestá preestablecida.

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Como entidades auto-reguladas, las redes operan en un con-texto de altos niveles de incertidumbre tanto en cuanto a susprocedimientos de decisión como a sus resultados. Basadas enuna dinámica de consenso y conflicto político, las redes puedeninvolucrar altos niveles de politización y dificultades de coordi-nación. Es decir, la toma conjunta de decisiones y los mecanis-mos de seguimiento de los acuerdos se vuelven particularmentecomplicados; los costos para crear y mantener relaciones pue-den ser muy altos, y las diferencias en la naturaleza de los recur-sos de intercambio pueden obstaculizar los acuerdos sobre cri-terios de distribución de pérdidas y ganancias.

Las relaciones personales y la confianza normativa, comomecanismos colectivos de obligación, imprimen dificultades pro-pias a la institucionalización de las redes. Steward y Conway(1996) identifican tres tipos de problemas que pueden resumir-se como sigue: el conflicto entre los intereses de la organizacióny los objetivos personales; la pérdida de ideas e información ori-ginales que puede resultar de una política de fortalecimiento ymultiplicación de ligas débiles, y la naturaleza impredecible delos patrones de interacción de relaciones informales (pp. 216-218). En particular, las relaciones personales no son un bien pú-blico, y la confianza personal o la normativa no pueden ser crea-das a través de estrategias de revitalización económica o laingeniería social (Fukuyama: 1995; Granovetter: 1985; Sable:1993).

De manera general, Messner (1999a) define bien a las redescomo un sistema dinámico pero frágil, en la medida en que pre-senta tensiones permanentes cuyo equilibrio es preciso buscaruna y otra vez, y en donde la cooperación y el conflicto puedenoperar al mismo tiempo como un lazo y un solvente (pp. 108,118).

Más allá de las limitaciones propias de la coordinación basa-da en redes, la doble relación de las redes de acción pública cony en la política, hace de la coherencia y la consistencia entredistintos mecanismos un problema central, particularmente sise asume que ningún mecanismo es por sí solo capaz de afrontarun entorno económico y social más complejo. La coordinaciónentre el mercado, las instituciones propias de la democracia li-beral, la comunidad y las redes no es una tarea fácil.

Se pueden identificar dos visiones principales sobre la rela-

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ción entre los distintos modos de coordinación. En una, las rela-ciones entre los mecanismos de integración son vistas como unjuego de suma positiva; en la otra, como uno de suma cero. Unaexpresión de estos dos enfoques es la disyuntiva de si la partici-pación de la sociedad civil en la esfera de la política, en el sentidoconvencional del término, es interpretada como una ampliaciónde la democracia, o como una amenaza a los principios de larepresentación democrática. En el primer caso, la participacióncívica es vista como una forma de control democrático o, en sucaso, la estrecha relación entre la representación democrática yla participación de las organizaciones de la sociedad civil en laesfera pública, es interpretada como un fortalecimiento de losmecanismos de control mutuo. En el segundo caso, la participa-ción es vista como un sustituto de los procesos parlamentarios yla democracia representativa. En realidad existe una amplia va-riedad de formas de articulación, donde los distintos mecanis-mos de coordinación pueden no solamente acoplarse y co-evolu-cionar o bloquearse mutuamente, sino también pueden serexcluyentes, estar débilmente conectados, fuertemente integra-dos, pueden estar yuxtapuestos o superpuestos, o su centralidadpuede desplazarse.

Si como se ha intentado mostrar hasta aquí, la coordinaciónbasada en redes representa una modalidad específica de gober-nanza, que opera en ciertos campos de la política, y que se des-pliega en el marco de una diversidad de mecanismos coordina-ción, la pregunta consecuente es, entonces, qué condicionesfavorecen la complementariedad.

Es quizás el problema mayor el de la autonomía de los acto-res y de los sistemas económico, social y político, que en un con-texto de baja diferenciación puede llevar a las redes a un extre-mo de politización, conflictualidad o disfuncionalidad crítica, yagravar la difícil relación entre la representación y el reconoci-miento de la autoridad de los actores colectivos para actuar en laesfera pública.

Puede tomarse como ejemplo el caso mexicano para obser-var la articulación de distintos modos de coordinación y algunosde sus efectos en la gobernanza reticular. El legado corporativis-ta del régimen político hace particularmente sensible el proble-ma de la autonomía de las organizaciones de la sociedad civil,no sólo respecto al gobierno y los partidos, sino también con

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relación a las grandes empresas como instituciones que encar-nan los principios del mercado y el intercambio. El caso mexica-no puede definirse como uno de superposición o yuxtaposiciónde diversos modos de participación, es decir, la representaciónfuncional y la representación ciudadana o democrática. El régi-men se caracterizó por la representación funcional del capital yel trabajo, y arreglos corporativos de tipo jerárquico y tripartita,fincados en el equilibrio formal de los «factores de la produc-ción» y el arbitraje del Estado como base de los acuerdos y latoma de decisiones (véase Puga en este volumen). Esta modali-dad de representación sectorial fue reproducida en el seno de lasorganizaciones y asociaciones de intereses, que gozaron del re-conocimiento gubernamental como «organismos de interés pú-blico». Es el caso, por ejemplo, del Consejo Coordinador Empre-sarial, integrado principalmente por organizaciones cúpula decarácter sectorial (financiero, industrial, comercial, etc.) y basa-do en el mecanismo de una organización, un voto. Sin una claradistinción entre la política y las políticas (Luna 1992 y 2004),este esquema diluyó el problema de la representación mediantela incorporación de las organizaciones sociales (particularmen-te los sindicatos) al partido hegemónico, y su participación di-recta en las instituciones legislativas. Como en otros regímenesde este tipo, el corporativismo se desarrolló en el marco de losespacios nacionales, donde los actores protagónicos, además delgobierno, fueron las grandes organizaciones sectoriales de ca-rácter nacional.

Este contexto institucional deriva en varias dificultades parala operación de las redes, que pueden traducirse como proble-mas de «colonización» de las organizaciones sociales, tanto porlas organizaciones gubernamentales, como por los partidos, lossindicatos, las iglesias y el mercado. No hay una naturaleza per-versa del mercado, pero la integración con las redes de acciónpública complica sin duda el problema. Como bien observa Mar-tinelli (2002) respecto a la integración global: «... no obstante susdiversos comportamientos, la mayoría de las corporaciones trans-nacionales disfrutan del poder sin responsabilidad, en la medidaen que en gran parte de sus decisiones son responsables (ac-countable) solamente frente a los socios y no frente al resto deindividuos y grupos afectados por tales decisiones» (p. 9). Unefecto sustantivo de la colonización puede ser la desconfianza,

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que afecta la credibilidad de las instituciones y de las propiasasociaciones, así como la cooperación.

Las grandes asociaciones sectoriales (tanto las empresarialescomo los sindicatos), acumularon experiencias de participaciónen la arena pública y desarrollaron una importante capacidadde organización, particularmente de carácter nacional. Estascapacidades, aunadas al más reciente movimiento por la partici-pación empresarial en el espacio público bajo el signo de la «res-ponsabilidad social de la empresa», parecen tener efectos signi-ficativos en la generación de condiciones de igualdad deoportunidades para la participación del conjunto de las asocia-ciones, sobretodo en áreas críticas como la regulación de las pro-pias actividades de las asociaciones. La idea de la «responsabili-dad social de la empresa» promovida en los niveles nacional einternacional por conglomerados de organizaciones, involucrano solamente la dimensión interna de la empresa, sino tambiénla externa, la que a su vez incluye la participación de los empre-sarios y sus asociaciones (no estrictamente empresariales) en lapromoción de los más diversos asuntos y en la atención de nece-sidades de carácter social, sin una clara fiscalización pública.24

La herencia corporativista ha tenido también el efecto de crearorganizaciones nacionales u organismos cúpula de organizacio-nes de la sociedad civil. Estas grandes agrupaciones, al mismotiempo que pueden fortalecer a las asociaciones como interlocu-tor en cuestiones que atañen al conjunto de las asociaciones,pueden monopolizar la participación y burocratizarse. Estas ten-dencias contrarrestan la flexibilidad y la eficacia del flujo de in-formación, ideas, experiencias y habilidades propias de las re-des. La creación de figuras híbridas, propia de los procesos deinstitucionalización de las redes, también puede resultar contra-producente en un contexto de fronteras difusas entre el sistemade partidos y las asociaciones, como parece ser el caso de lasAsociaciones Políticas Nacionales que se rigen por el InstitutoFederal Electoral. Finalmente, los grandes actores sociales seacostumbraron a un horizonte de certezas en virtud del alto gra-do de estructuración de los pactos corporativos. Las redes, tantoinciertas en sus procedimientos como en sus resultados, suelenproducir resistencias que pueden bloquear los esfuerzos orien-tados a la participación, la innovación institucional y la produc-ción y gestión de bienes públicos.

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Puede concluirse entonces que en el marco de una pluralidadde formas de coordinación, la autonomía y la fortaleza de lasestructuras sociales —incluido el sistema político en el sentidoconvencional del término—, son condición indispensable parael desarrollo de las redes de acción pública.

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1. Agradezco los comentarios de Benjamín Arditi, Juan Martín, Cristina Puga yPhilippe Schmitter, a versiones previas de este capítulo.

2. Son los casos de los «Acuerdos de Paz» en Guatemala, o del «Diálogo Argen-tino» que dio lugar a una estructura creada como salida a la crisis institucional delos primeros años de la década de 2000, convocada por el gobierno, la iglesia y elPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y donde participaron alrede-dor de 300 entidades, incluyendo partidos políticos, ONG, empresas y grupos emer-gentes como asociaciones de ahorradores y clubes de trueque, entre otros.

3. Una propuesta inicial en este sentido se encuentra en Luna (2003). Otra for-ma de clasificar los enfoques de redes es por su énfasis en la noción de redes comoun contexto de aprendizaje, como un mecanismo de integración o como un sistemade comunicación. También, las redes pueden ser vistas como un enfoque de la po-lítica, como un modo de coordinación o como un método de gobernanza.

4. Es el caso específico de Knok (1990), respecto a las redes políticas.5. Para un resumen sobre el origen, la evolución y los principales conceptos de

la teoría del actor-red, véase Díaz (2003). Para otro enfoque de corte evolucionistavéase Leydesdorff (1997).

6. En cuanto a la comunidad, por ejemplo, según estos autores, sus característi-cas son las siguientes: tiene una membresía informal que evoluciona lentamente enel tiempo; los intercambios son voluntarios y se basan en la solidaridad social yaltos niveles de confianza; las normas sociales y los principios morales, así como elconocimiento y la reciprocidad entre los miembros durante un largo periodo detiempo, imponen las obligaciones en el nivel individual; mientras que en el nivelcolectivo se requiere que los miembros acepten normas y reglas con un alto nivelde institucionalización.

7. Por ejemplo, la coordinación de precios, salarios, actividades de investiga-ción, mercadotecnia, etc. Es también importante la complejidad del producto entérminos, por ejemplo, de la variedad de componentes, del grado de sofisticaciónde materiales, y el uso de elaborados sistemas tecnológicos de información, comoen los casos de la industria automovilística y de aviación.

8. En el contexto de la Unión Europea, la complejidad de la interacción entremuy diversos tipos de actores para abordar problemas comunes, ha dado lugar anuevas investigaciones que se engloban en lo que se ha denominado «comitología».

9. Un desarrollo amplio de este argumento basado en evidencias empíricas so-bre redes de conocimiento puede verse en Luna y Velasco (2004).

10. Desde la perspectiva del análisis formal de redes (AFR), el vínculo débil esun «puente», es decir, la única línea en una red que comunica dos puntos, queconecta entre sí diferentes grupos, cada uno formado por individuos con vínculosfuertes (Granovetter, 1973: 1376). Cabe considerar que no todos los sistemas devínculos débiles, dispersos, o morfológicamente radiales, son entidades complejas.

11. Los analistas de redes han encontrado que si bien el intercambio de infor-mación ocurre más frecuentemente entre actores o individuos con similares creen-cias, valores, cultura, educación y estatus social —es decir en relaciones densas—,el intercambio de información potencial u original, de ideas y conocimiento, esmás importante entre actores o agentes socialmente distantes, en la medida en quese trata de información que no es redundante. Desde la perspectiva sistémica la«distancia social», puede ser interpretada como un desfase de lenguajes o un desfasecognitivo que da lugar a un nuevo sistema de comunicación (véase una interpreta-ción de este tipo en Leydesdorff 1997), donde las consecuencias son mucho másradicales.

12. Al respecto, baste señalar aquí que en función de algunos de los elementosde las redes definidos en el apartado previo, las comunidades son entidades sim-ples o de baja complejidad, morfológicamente hablando se caracterizan por rela-ciones densas, cerradas, con un alto grado de interconexión entre sus nodos (indi-viduos u organizaciones). Asimismo, se rigen por la solidaridad social, donde las

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obligaciones son impuestas por normas sociales y principios morales, y por tanto,remiten a un tipo de confianza básicamente normativa, que depende de creencias yvalores compartidos. Si las redes fueran comunidad, ¿cómo podría explicarse quela confianza pueda generalizarse fácilmente entre personas de diferentes lugares,con diferentes culturas o ideas?

13. Esto puede desprenderse con claridad de los trabajos de Martín y Vite eneste volumen.

14. Schmitter (2002) define la gobernanza como un método o mecanismo paraprocesar una amplia variedad de problemas o conflictos, donde los actores por logeneral llegan a decisiones mutuamente satisfactorias y vinculantes, a través de lanegociación entre ellos y de la cooperación en la implementación de las decisiones(p. 3).

15. En el debate europeo estos dos principios suelen contraponerse bajo la for-ma de una dicotomía entre la negociación, basada en una defensa de intereses pre-establecidos, y la deliberación, definida como un intercambio racional de argu-mentos donde, en todo caso, los intereses se transforman. Véase, por ejemplo,Magnette (2003a y 2003b).

16. En este trabajo se abordará sólo marginalmente el problema de la delibera-ción. Sin embargo cabe destacar que ciertos desarrollos en la teoría de redes comomodo de coordinación, argumentan que lo que verdaderamente distingue a las re-des del mercado y la jerarquía, es decir como una específica lógica de gobernanza,es la deliberación. Eberlein y Kerwer (2002) identifican este enfoque de la delibera-ción como uno de nivel medio (donde el marco institucional es un «foro local»), y lodistinguen de otros de nivel micro, donde la pregunta es si la organización modelauna argumentación genuina entre los participantes, o de nivel macro —con clarareferencia a Habermas—, donde la pregunta es en qué condiciones la deliberaciónen la esfera pública puede satisfactoriamente «sitiar» la toma de decisiones. Deacuerdo con estos autores, los tres enfoques parten de la convicción de que la deli-beración es la base de la democracia y de un proceso de toma de decisiones eficaz(p. 9). En el contexto de la Unión Europea la deliberación también se ha abordadodesde otros enfoques, véanse por ejemplo: Joerges (2001) y Neyer (2002), sobre laconstrucción de estructuras deliberativas transnacionales.

17. Desde otra perspectiva, en la evaluación del MAC, Zeitlin (2003) reconocesu limitado papel para las instituciones democráticamente representativas en am-bos niveles: europeo (el parlamento europeo) y nacional (parlamentos nacionales).

18. Véase Luna (2003) y Luna y Velasco (2005), donde se recoge parte de laliteratura sobre estos aspectos de las redes.

19. Como lo muestra un estudio de redes de políticas de violencia familiar, «ladoble militancia de las activistas, que lo mismo trabajan en una organización demujeres que en la academia, en un partido político o en una institución guberna-mental..., permitió el establecimiento de muchos puentes relacionales en la confor-mación de redes entre instituciones del gobierno, las organizaciones de la sociedadcivil y la academia..., para el diseño, implementación y evaluación de políticas pú-blicas...» (Campos: 2003: 50).

20. Véanse por ejemplo, los documentos del Banco Mundial y de la Organiza-ción para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) de principios de losnoventa.

21. Muy probablemente, en parte bajo la influencia del CLAD (Consejo Latino-americano de Administración para el Desarrollo).

22. En la literatura sobre la Unión Europea se distinguen en este sentido doscampos: el de la co-regulación, y el de la co-decisión, en este último participan lasinstituciones europeas propiamente políticas como el Parlamento y el Consejo deMinistros.

23. Es por este motivo que no tiene mucho sentido la discusión sobre, por ejem-plo, sobre el porcentaje de mujeres que aseguraría imprimir un enfoque de género

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a una política específica, sí es en cambio relevante que se adopte un enfoque degénero que por lo general es promovido por las organizaciones de la sociedad civil.

24. Un caso destacado es el del Centro Mexicano para la Filantropía, que es almismo tiempo una organización funcional con importantes recursos de informa-ción y comunicación, es una organización que agrupa y representa a una diversi-dad de organizaciones sociales, y que cuenta con una importante presencia empre-sarial. Por sus recursos estratégicos, el CEMEFI ha participado activamente en eldiseño de la ley que regula la participación de las organizaciones de la sociedadcivil en el nivel federal, y en la promoción de formas de financiamiento guberna-mental para las organizaciones sociales a través de mecanismos fiscales.

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PARTE SEGUNDA

UN SEGUNDO CIRCUITO DE LA POLÍTICAY LA EXPERIENCIA ESPAÑOLADE FINANCIAMIENTO PÚBLICOA ORGANIZACIONES SOCIALES

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Mi objetivo es presentar los principales argumentos desarro-llados por Claus Offe y Philippe Schmitter respecto a problemasde la relación entre distintas formas de asociacionismo moder-no y la democracia. Son bien conocidas las tesis de Offe sobre elagotamiento del Estado de bienestar por la hipertrofia en susatribuciones, la emergencia y ampliación de expectativas que noalcanza a solventar, el creciente déficit fiscal en que incurre y loscuestionamientos a su capacidad para sostener la gobernabili-dad. Sin embargo, sus argumentos sobre los grupos de interés,el fenómeno corporativo y la institucionalización de su interven-ción en la política han permanecido menos divulgados, aunqueaparecen en los mismos trabajos donde presenta aquellas tesis.El componente no estrictamente estatal de sus análisis es enton-ces lo que interesa resaltar aquí para pensar en formas diferen-tes que podría adquirir la democracia post-liberal. Por su parte,Schmitter llamó la atención hacia el fenómeno corporativista alanalizar la concertación entre intereses organizados y el Estadoen gobiernos autoritarios, que de esta forma promovían un «cor-porativismo estatal», y la existencia de modalidades análogas endemocracias avanzadas, a las que calificó como «neocorporati-vismo», también conocidas como «corporativismo liberal». Antelas limitaciones del modelo pluralista para enfrentar problemasde participación y responsabilidad de los agentes políticos, Sch-mitter elabora una propuesta de democracia corporativa queaporta pautas básicas para la institucionalización de un segun-do circuito de la ciudadanía.

Las tesis de Schmitter apuntan a replantear la base territo-

OFFE, SCHMITTER YLA INSTITUCIONALIZACIÓN DE

UN SEGUNDO CIRCUITO DE LA POLÍTICA

Francisco Vite

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rial de la representación política, sin pretender en modo algunosustituir al sistema de partidos y a las elecciones como instru-mentos propios de la democracia. Esto implica además ampliarla base de la participación política del ciudadano elector indivi-dual a la actuación de los grupos organizados. Finalmente, lasbases de la responsabilidad de las organizaciones se asientan enprocesos de institucionalización y profesionalización tales quese amplíen las posibilidades de gestión, concertación y compro-miso en condiciones menos asimétricas entre las propias orga-nizaciones.

¿Cómo se pueden establecer los factores que harían posiblela autonomía y la actuación responsable de los intereses socialesorganizados en formas de participación política que amplíen yfortalezcan a las instituciones democráticas? No se trata aquí deelaborar un programa para tales fines. La intención es recuperarlas líneas de discusión de los autores referidos para pensar eneste problema.

Claus Offe en torno a la institucionalizaciónde las organizaciones de intereses

La tensión entre autonomía y disciplina que implican los arre-glos corporativistas en las economías avanzadas, enmarcada enel itinerario seguido por la organización social y estatal duranteel siglo XX, es un fenómeno del que Claus Offe da cuenta en dis-tintos trabajos. Pero específicamente su descripción del ascensode la organización como medio para ampliar y fortalecer la re-presentación política, con los partidos de masas surgidos a prin-cipios de ése siglo, pone en el centro de atención algunos de losefectos políticos más notables de dicho fenómeno. Offe llama laatención hacia la capacidad que mostraron las grandes organi-zaciones de los partidos de masas para la desradicalización ideo-lógica, la centralización burocrática de las actividades, con lacorrespondiente desactivación de la membresía, y, siguiendo aKirchheimmer, para atraer a su seno a simpatizantes de oríge-nes sociales y culturales heterogéneos. Así, en el marco de creci-miento y prosperidad de la posguerra, los partidos se convirtie-ron en un instrumento clave, junto con el Estado de bienestar,para compatibilizar el capitalismo y la democracia (Offe, 1984:

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185-187).La capacidad organizativa para la representación política no

se vio agotada con el progresivo declive de los grandes partidosde masas desde mediados del siglo pasado. Offe también señalacómo el desarrollo de todas las asociaciones de interés se carac-teriza por un proceso interno de burocratización. La representa-ción eficaz de intereses requiere coordinación y centralizaciónsupralocal de un gran número de miembros por medio de unequipo administrativo de tiempo completo, un aparato de exper-tos, la diferenciación y división en secciones del complejo con-junto de los intereses a representar, y de una práctica organizati-va que permita capitalizar las oportunidades que surgen en labrega con otros intereses (Offe, 1992b: 114-115).

Pero la cuestión de la organización de intereses no se reducea un asunto de eficacia. Es interesante como Offe (1992b: 115-117) sostiene que mientras los sindicatos tienen que constituirsus intereses en procesos de comunicación colectiva posterior-mente al establecimiento de la organización, otro tipo de asocia-ciones se congregan a partir de intereses definidos de antemano.Offe concluye esto porque inscribe a la organización laboral enel horizonte del conflicto entre capital y trabajo, en el que ésteúltimo proyecta sus intereses más allá del puro salario, com-prendiendo entonces el conjunto del mercado de trabajo, la con-servación de la oferta de empleo y la solidaridad de clase. Estosintereses imponen así la constitución de una conciencia no in-mediata. Pero la atribución implícita de intereses inmediatos aotro tipo de asociaciones resulta apresurada. Pareciera que a launiversalidad de los intereses de la clase, no evidentes ni coyun-turales y por ende, sujetos de construcción por la discusión, lacomunicación y el acuerdo, se opone la parcialidad de los intere-ses, indisputados y preconstituidos, de otros grupos, interesessusceptibles de representarse y traducirse en objetivos concre-tos sin mayor mediación que la capacidad de conjugación porsus cuadros organizativos.

Esto nos coloca ante el problema de procesos de subjetiva-ción que no suponen la configuración de identidades plenas: lasidentidades son problemáticas tengan o no pretensiones univer-salistas. Ni los intereses están preconstituidos, ni los proyectospara concretarlos subyacen a los sujetos que los promueven, sinoque se asumen y se definen en el mismo proceso de adopción de

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posiciones de enunciación, en la construcción de las identidadesen un tiempo y una circunstancia (Foucault, 1998: 234; Ran-cière, 2000: 10-11, 25). Pensar a las asociaciones y grupos deinterés organizados como sujetos desustancializados, con exi-gencias no menos legítimas por ser específicas y parciales, comoagentes de prácticas democráticas no necesariamente fundadasen la idea de un bien común universal, ni como la encarnaciónde una condición privilegiada (clasista, femenina, étnica, reli-giosa, de preferencia sexual, etc.), conlleva la discusión de sucondición como agentes políticos y de la naturaleza de sus fines.Sin embargo, el planteamiento de Offe sobre la acción de gruposde intereses y organizaciones sociales apunta a cuestiones muyimportantes.

En su severa crítica a las teorías conservadoras de la crisis y alos arreglos corporativistas liberales, Offe (1992a, 1985a) ya ha-cía notar la insuficiencia teórica de las tesis de la ingobernabili-dad para explicar el origen del desbordamiento de las demandasde sectores, movimientos sociales y organizaciones de interesesfrente al Estado.

Los intentos de explicación del fenómeno de la ingobernabili-dad no dicen nada concreto sobre los contenidos exactos de lasexigencias y aspiraciones conflictivas, ni sobre el carácter de lasmaterias que exigen solución y ante las que fracasa la capacidadde dirección del Estado [1992a: 42].

Offe sostiene que las soluciones propuestas por los conserva-dores, de reforzar el orden y los mecanismos de control, fallantanto como las pretensiones de reforma administrativa y políti-ca al no asumir a las crisis como un factor no estrictamente con-tingente, sino como manifestaciones de las tensiones y fallos deconstrucción inherentes a los principios organizativos de la so-ciedad, y que en el caso concreto del capitalismo corresponden ala imposibilidad de conciliar el carácter social de la producción,la dimensión socio-política e integradora de la misma, con suapropiación privada, su inherente carácter separador, y por ende,conflictivo. La tensión entre la integración social, el apego de lossujetos a ciertas normas, y la integración sistémica, las regulari-dades no subjetivas que se imponen, como problema de la re-producción social en la sociedad capitalista, se revela como irre-

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soluble (1992a: 49). De esto ni Offe ni ningún análisis rigurosodesprenden el inevitable derrumbe del capitalismo por sus crisisrecurrentes, ni tampoco que el ascenso en la conciencia de todoeso parezca necesario o conveniente para la resolución del con-flicto político en las democracias avanzadas. Por el contrario, loque se observa es la flexibilidad del sistema para sortear la agu-dización de dicho conflicto, que combina incluso la acumula-ción de la oposición con las tendencias al reforzamiento de laintegración y el sometimiento.

La crítica a los arreglos corporativos

Al discutir las tesis conservadoras sobre la ingobernabilidad,Offe (1992a: 33) expone que ante la severa crisis del Estado enAlemania a mediados de los setenta se optó por dos tipos desalidas. Por un lado, por la disminución de la sobrecarga de de-mandas, por medio de la desestatalización y privatización dealgunas atribuciones, por intentos de reforzamiento de meca-nismos disciplinarios y de control como el sistema escolar, laempresa o la iglesia, y por la filtración de las demandas, priori-zando a algunas de ellas y relegando otras. Por otra parte, sebuscó incrementar la capacidad de dirección y eficacia del apa-rato estatal. Para este fin se aplicaron dos tipos de medidas, lasadministrativas, que a partir de modificaciones internas se diri-gían a ampliar la base del consenso y las alianzas sociales, porejemplo, con medidas de política social, y las medidas políticas,que son exactamente las que nos interesan. Éstas consistieronen la institucionalización de las alianzas a través de mecanismosde concertación con grupos de intereses organizados. Offe (1985a:223-227) también distingue entre políticas coyunturales, orien-tadas a la oferta, y políticas estructurales, cuyo objetivo es con-ducir la demanda estimulando la concertación política median-te formas corporativas de representación funcional.

Offe presenta argumentos rotundos sobre los alcances y limi-taciones de este tipo de arreglos. Las limitaciones se refieren di-rectamente a la legitimidad de los mismos (1985a: 230). Este autordescribió el problema de la incorporación de grupos de interésen las decisiones de políticas públicas, y encontró una funciónpositiva potencial tan significativa como su potencial de obstruc-

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ción. En una economía industrial avanzada, las organizacionesde interés tienen el poder para interferir en las decisiones depolíticas públicas de maneras fuertemente disfuncionales, de ahíla necesidad de mantenerlas al margen. Pero al mismo tiempoestas organizaciones representativas son absolutamente indis-pensables para la política pública, por contar con un monopoliode información relevante para ella, y lo más importante, por lacapacidad de control sobre sus respectivas clientelas. Por lo tan-to, deben hacerse componentes integrales de los mecanismos através de los cuales la política pública es formulada.

Offe (1985a: 240-242) establece que el dilema teórico clases-pluralismo de grupos no explica el fenómeno corporativo, pro-poniendo como hipótesis que el Estado persigue objetivos muydistintos cuando admite el derecho a la representación funcio-nal a sindicatos y cuando lo hace para cualquier grupo «pluralis-ta» de intereses. En el caso de las organizaciones de trabajado-res se logra sujeción, disciplina, responsabilidad y mayorpredictibilidad del conflicto como resultado de la burocratiza-ción. Mientras tanto, en el caso de los grupos de interés pluralis-tas ordinarios, a los que se reconoce un estatus legal público y elderecho a la autoadministración, el motivo dominante es dele-gación, devolución, y la transferencia de temas políticos y de-mandas a una arena en la que no afecten directamente la estabi-lidad del gobierno central ni la cohesión de su partido o de lacoalición de partidos, y por el contrario, ayuden a reducir la so-brecarga de la agenda. Con este intercambio se imponen restric-ciones a la base de poder de los grupos, a la vez que logran unaganancia en su autonomía. Esto marca el origen de los arregloscorporativistas como aspecto previo a la cuestión del balancedisciplina-autonomía en el caso de grupos particulares y organi-zaciones de clase. Las diversas fuerzas que ejercen presiones haciael Estado no redundan únicamente en beneficios para el capital,sino también a otros grupos y a los sectores mejor organizadosentre la clase trabajadora. La institucionalización de los gruposde interés cumple funciones y brinda resultados que explican lapreferencia por los arreglos corporativistas como medio de solu-ción a problemas de eficacia y legitimidad en economías y siste-mas políticos capitalistas avanzados. Un sistema corporativistadesarrollado agrega así un segundo circuito a la maquinaria dela política democrática representativa. El orden institucional de

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elecciones periódicas, partidos políticos y gobierno parlamenta-rio como elementos principales se ve complementado con unarreglo político de grupos de interés más organizados con relati-vo estatus procedimental, y cuerpos de consultoría y reconcilia-ción.

En principio, Offe (1985a: 228) no comparte del todo las crí-ticas a la institucionalización de intereses organizados, pues ar-gumenta que éstas responden a criterios normativos que no per-filan la innovación institucional, sino la adhesión estricta a lasnormas constitucionales existentes, que presuntamente prote-gerían al sistema político contra formas ilegítimas de influenciay control que subvierten la autoridad estatal. Sin embargo, nodeja de poner en entredicho la legitimidad de los arreglos corpo-rativistas. Ella resulta endeble porque la concertación con losgrupos de intereses organizados representa una forma parapar-lamentaria, que compite con los mecanismos establecidos deconstrucción de la voluntad estatal. Pero más allá de esto, lasreservas de Offe se expresan por la situación de «informalidadorganizada» en que transcurren los acuerdos. Ella consiste enque no se aclara quiénes, bajo qué tipo de relación, ni en quétemas, están obligados a negociar. La concertación permaneceen secreto, e inclusive la disposición a entenderse se mantieneoculta, la discusión es informal, y la relación entre quienes inter-vienen es personal (Offe, 1992a: 37).

Offe (1992b: 126) habla además de un «flanco descubierto»del programa liberal corporativista de relación entre Estado eintereses organizados, que combina la representación territorialparlamentaria y la representación funcional de intereses. En estarelación no puede garantizarse la duración ni el precio aceptablede la relación corporativa, lo que abre la vía al chantaje con laamenaza de desligarse de ella. Más aún, no puede resolverse ló-gicamente cuáles intereses organizados tienen derecho a repre-sentación, ni cuál es el peso proporcional y los derechos de pro-cedimiento para ella, ni cuál es el terreno objetivo para susdeliberaciones y decisiones.

Pero no hay que perder de vista que nada de esto responde aalguna lógica o voluntad perversas de vulneración de las institu-ciones democráticas, como tienden a argumentar todavía los li-berales, con el asentimiento de muchos conservadores. Offe (1990:156-158) expone cómo todo esto ha ocurrido en un contexto de

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crisis de la capacidad de las instituciones democráticas, cuyopoder para articular el conflicto se veía fuertemente mermado,lo que posibilitaba el desarrollo de canales alternativos de con-flicto para encauzar las energías políticas populares. Además, alno lograr dichas instituciones la reducción del conflicto a pro-porciones manejables, ni generar gobernabilidad, era de espe-rarse que los gobiernos se apoyaran en criterios y pautas de ac-ción provenientes de fuentes externas al proceso políticodemocrático. Offe propone la tesis de que la ubicación de losprincipales conflictos y luchas, y la localización institucionaldonde se formaban las políticas estatales, se desplaza fuera delas instituciones que la teoría democrática asigna a esas funcio-nes. Pueden aparecer entonces formas políticas alternativas dearticulación de conflictos y de solución a cuestiones de planifi-cación, mismas que se encuentran más allá de la teoría políticanormativa. El conflicto y la solución respecto a cuestiones deplanificación discurren así en ambientes organizativos descono-cidos para la teoría democrática. En este contexto, los rasgos derepresentación funcional y falta de legitimidad democrática delcorporativismo, con sus formas paraparlamentarias y parabu-rocráticas de negociación, y participantes legitimados por su sig-nificativo potencial de obstrucción, proveen un consenso susti-tutivo de los mecanismos democráticos, cuyo potencial comocreador de unidad resulta altamente dudoso.

Esto abre el problema del procesamiento de un consenso le-gítimo. Debido a que los reclamos e intereses articulados con elmarco de las instituciones liberal democráticas no lograban re-conciliarse con los prerrequisitos básicos de estabilidad y creci-miento capitalistas, las instituciones mismas se volvían materiade discusión, que pasó del conflicto en torno a los grupos deinterés al conflicto en torno a las reglas básicas, de la definiciónde los reclamos legítimos a la definición de los reclamantes mis-mos. Ante condiciones como estas, los conservadores proclama-ban orden y abolición del intervencionismo estatal, mientras lossocialdemócratas argüían que el intervencionismo reformistapresupone, para su éxito y continuidad, nuevos arreglos sobreuna cooperación ordenada y modos de representación de intere-ses relativamente exentos de conflicto. Ambas opciones impli-can cambios en el modo de representación de intereses, nuevasregulaciones para la conducta de grupo y conflicto de clases.

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Unos y otros se vieron obligados a diseñar estas regulaciones node acuerdo con una concepción normativa del orden políticobueno y justo, sino por una referencia pragmática a requerimien-tos funcionales, límites de tolerancia, y mecanismos económi-cos. Para todos la cuestión concernía no tanto a las metas desea-bles y los más efectivos/eficientes cursos racionales de accióndeterminados para cumplirlas, sino a las reglas básicas, los arre-glos estructurales y los diseños institucionales que serían el am-biente más apropiado de la política pública (Offe 1985a: 231-232). Todos estos fenómenos ofrecen indicios del proceso dedesterritorialización y reterritorialización del contorno de la po-lítica que Benjamín Arditi presenta en su texto para este volu-men.

Offe encontró que, en el caso de la República Federal Alema-na, las relaciones entre organizaciones de interés y el Estado, yla reestructuración de estas relaciones por medios políticos, comoaspectos de diversos cambios institucionales y propuestas legis-lativas, presentaban diversos puntos en común desde fines delos sesenta y hasta principios de los ochenta. Todos los partidosen el parlamento habían reconocido y aceptado el problema delas relaciones Estado-grupos de interés. Como atribución de pri-vilegios o como imposición de constricciones, al fin caras de lamisma moneda, los modelos de institucionalización correspon-dieron entonces a alguna de tres aproximaciones: i) modo derepresentación para influir en la legislación, ii) papel de los gru-pos de interés en la implementación de políticas, y iii) regula-ción del proceso mismo de organización de los grupos de inte-rés. Pero para nuestra discusión interesan especialmente otrosdos señalamientos de Offe. Primero, que la institucionalizacióno asignación de estatus a los grupos de interés redundó en efec-tos ambivalentes. Ganaban ventajas y privilegios, pero tenían queaceptar constricciones y obligaciones restrictivas; obtenían elacceso a posiciones de toma de decisiones del gobierno, perotambién obligaciones como comportamiento responsable y pre-decible, además de que renunciaban a demandas no negociablesy a ejercer tácticas inaceptables. Segundo, ninguno de los cam-bios o planes sugeridos para la reorganización política de lasrelaciones Estado/grupos de interés fue inspirado por motivosajenos a la doctrina liberal pluralista de la democracia represen-tativa, sino por motivos más bien pragmáticos y funcionales (Offe

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1985a: 236).En tanto los imperativos funcionales y las leyes objetivas del

sistema capitalista no pueden modificarse por la voluntad desujetos concretos, los alcances de la acción política democrática—lo que supone legalidad y procedimientos institucionales—encuentra en ellos un límite infranqueable. Aún así, los conteni-dos de las demandas colectivas no están predeterminados, nitampoco sus efectos en las relaciones sociales y en el orden polí-tico pueden definirse de antemano. Bajo estas premisas, la pre-tensión de profundizar la democracia o incluso de radicalizarla,más que a trastocar las relaciones de propiedad y de organiza-ción de la producción, encuentra como perspectiva la amplia-ción de los espacios de la acción política más allá de los partidosy las elecciones —sin que esto suponga informalidad o ilegali-dad—, la constitución de sujetos políticos organizados que laemprendan aprovechando esos nuevos espacios —en una rela-ción abierta y legítima con el poder público—, así como la res-ponsabilidad respecto a la defensa y promoción de los propiosintereses —para asumir costos y beneficios en los intercambiosimplicados. Estos elementos son los ejes en los que Schmitter supropuesta de institucionalización de la actuación de los intere-ses organizados.

La propuesta de Schmitter: grupos de interesesy el segundo nivel de la política

La pretensión pragmática, si bien no del todo legítima, de losarreglos corporativos que Offe consigna permite ilustrar el pun-to de partida para las propuestas de Philippe Schmitter (1992a)sobre la institucionalización de una ciudadanía secundaria sinimplicaciones de trastocar el orden de las instituciones de repre-sentación territorial, sino como complemento en sus funcionesde articulación del conflicto y procesamiento de las decisionessobre políticas gubernamentales. La perspectiva de Schmitterbrinda así elementos para pensar en la construcción de un con-senso legítimo, que es el déficit persistentemente señalado porOffe en los acuerdos corporativistas liberales, aunque aquél nuncaplantea específicamente este problema. Schmitter admite que lateoría democrática concibe a los ciudadanos individuales como

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los actores políticos relevantes. Su ámbito privilegiado de acciónes el electoral, con lo que se circunscribe a las instituciones polí-ticas del Estado moderno. En términos estrictamente funciona-les, más allá de cualquier referencia a dimensiones éticas o devalores democráticos, el dominio de la ciudadanía comprendeen ese sentido sólo la membresía en el sistema político, la igual-dad ante la ley, el derecho a votar y ser votado.

Ante esto, la ciudadanía secundaria postulada por Schmitterse refiere al orden de las organizaciones o asociaciones de inte-reses. Se trata no sólo de las corporaciones e intereses organiza-dos que «desde arriba» presionan al Estado para influir en laorientación de las políticas, sino también de los movimientossociales y organizaciones de la sociedad civil que «desde abajo»reivindican nuevos espacios y formas de acción colectiva frentea los subsistemas político y de partidos, como ilustra BenjamínArditi en su colaboración. En esta misma publicación, el trabajode Carlos Chávez Becker ahonda en la distinción entre estasdistintas modalidades.

La propuesta apunta a formalizarla y generalizar la partici-pación de las organizaciones estableciendo derechos y obliga-ciones propios de todas aquellas asociaciones que buscan influiren las políticas públicas (con lo que adquirirían un estatus semi-público). Schmitter reconoce que al no vislumbrase como algoposible un retorno a la base individualista clásica de la democra-cia, por medio de la descentralización de la autoridad o de unaintensificación de la participación, resulta crucial reconocer yfomentar la libertad de asociación como principio fundamentalde la democracia.

Schmitter aporta elementos para fundamentar que la postu-lación de formas de asociación y organización social con estatussemipúblico y asignación de presupuesto por los ciudadanos-contribuyentes es un mecanismo viable para el enriquecimientode la participación política y de la ciudadanía. Así, ubica comoun problema propio de las sociedades democráticas modernasla tendencia de los actores a adoptar una definición extremada-mente limitada de sus intereses, con lo que se dejan a otros lasconsecuencias negativas de la satisfacción de los mismos. Mien-tras tanto, la reproducción del sistema requiere que tendenciasde ese tipo sean compensadas y controladas.

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Revitalizar la forma y el contenido de la democracia

Ante los déficit de motivación, compromiso y responsabili-dad en la democracia, Schmitter sostiene que la solución no pa-rece ser más democracia, como sugieren los planteamientos dedemócratas radicales, que reivindican una concepción de sujetoactivo y autoconciente, ni menos democracia, como sostienenciertas tesis conservadoras, que parten de asumir que los sujetosson por definición egoístas y sin interés por la política; o se pro-nuncian por reactivar estructuras intermediarias descentraliza-das, como las comunidades, las vecindades, las familias y lasiglesias, las cuales rara vez se constituyen democráticamente,además de que se hallan profundamente minadas por procesosde comercialización, movilidad y fragmentación propios del ca-pitalismo contemporáneo. Por su parte, la figura del partidopolítico resulta demasiado acumulativo en su estructura, pro-pensa a actuar en todos los frentes con proposiciones vagas eideologizadas. A pesar de esa voluntad omniabarcante, los parti-dos resultan a fin de cuentas episódicos en su actuar, al verseconstreñidos a las contiendas electorales.

Sin pretender esfuerzos, tiempo ni recursos significativamentemayores por parte de la ciudadanía para dedicarlos a la política,ni suponer la necesidad de que la gente altere su vida cotidiana osustituya sus formas de ocio por la deliberación sobre los asun-tos públicos, Schmitter propone reformas que no pretenden trans-formar a los sujetos que intervienen en la democracia, afirmarningún tipo de apuesta moral, ni requieren mayor atención de lagente hacia la política, o la restitución de formas previas de lacohesión e integración social.

La propuesta apunta a avanzar a una democracia diferente(Schmitter, 1992a: 403), lo que no significa en este caso pensarlacomo una revolución que remonte definitivamente los usos de-mocráticos conocidos. Se pretende, más modestamente, enfren-tar ciertas limitaciones de la práctica democrática, del capitalis-mo, y de las formas de asociación, por medio de cambios en eldiseño de las asociaciones de interés. Ante la «destrucción crea-tiva» de la innovación capitalista, la competencia y el egoísmo(Schmitter: 1992a: 411), el cambio en el diseño de las asociacio-nes estaría dirigido a:

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• Rectificar la asimetría en los recursos organizacionales deque disponen las diversas asociaciones, para equilibrar su capa-cidad de negociación-gestión.

• Corregir las deficiencias y limitaciones en la provisión delos bienes públicos. Esto no sólo significa servicios o recursosmateriales, sino también bienes para la cohesión e integraciónsocial.

• Revertir la disminución de la calidad de la ciudadanía quese vislumbra en las democracias modernas. La cuestión es en-frentar la alienación y la apatía que permean a las institucionespolíticas modernas sin optar por medidas populistas ni oligár-quicas.

La intención es crear incentivos y fuerzas balanceadas queestimularían a las asociaciones a actuar más prudentemente,reflexionando sobre sus intereses con respecto a los otros, y conmayor capacidad de autorregulación. Aunque ambicioso, estono supone la necesidad de grandes transformaciones. Se postulaen cambio que las asociaciones no se limiten a reproducir enmayor escala el egoísmo establecido de individuos y empresas,pero no sólo por medio de la regulación legal de sus actividadesy funcionamiento, ni por la exhortación moral, sino generandolas condiciones tanto para ser participes como para asumir lasconsecuencias de las propias acciones.

Es importante tener en cuenta que para Schmitter el esque-ma asociativo no obedece a una pretensión común a los actorespor converger en los intereses generales de toda una sociedad,como en el pluralismo liberal. Se refiere en cambio a interesesparciales, acotados, que se dirigen a negociar sus propuestas fren-te a intereses diversos a los propios. La tentativa es que, por ejem-plo, los grupos inversionistas que impulsan megaproyectos tu-rísticos negocien con grupos ambientalistas, representantescomunitarios y pequeños o medianos empresarios, entre otrosposibles grupos interesados, no sobre la base de un presunto«bien común» etéreo, sino en condiciones tales que los diversosintereses en juego tengan capacidades organizativas análogas ylogren impulsar sus propuestas, planes y programas ante lasautoridades estatales y ante los otros intereses sin verse irreme-diablemente avasallados por el grupo más poderoso.

El egoísmo de los individuos contrapuesto a una suerte de

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altruismo de las agencias públicas en el Estado benefactor re-presentan los polos de una tensión a la que buscan escapar lasposibilidades de una nueva asociabilidad. En vista del fracaso delos mercados en el liberalismo, seguido del fracaso de los esta-dos del keynesianismo —a lo que ahora se agregan los saldos delneoliberalismo—, el planteamiento de Schmitter de una demo-cracia corporativa, fundada en las asociaciones, dirige una críti-ca al pluralismo en la que no se reconocen como alternativas alas emprendidas desde una perspectiva oligárquica ni desde en-foques de elección racional. En este mecanismo resulta crucialpara las asociaciones ser representativas de las expectativas eintereses de los ciudadanos individuales, con lo que constitui-rían un recurso expresivo que desbordaría las limitaciones de larepresentación territorial y el sistema de partidos, ampliandoasí el debate público y las identidades políticas.

En la perspectiva de Schmitter, por la estrecha interrelaciónentre capitalismo y democracia, las asociaciones de interés pro-veen un ámbito, o bien el ámbito, en el que convergen y se re-suelven muchos conflictos. Por supuesto que no se trata sólo dela confrontación entre asociaciones sindicales y empresariales.El desenvolvimiento del capitalismo se basa en la satisfaccióndel propio interés y la maximización de las ganancias, pero conbase en esa lógica ni los individuos, ni las empresas, ni ningúnotro tipo de agrupaciones obtienen estímulos para contribuirvoluntariamente a la reproducción de ciertos bienes públicosgenerales, como son la identidad colectiva, la confianza interper-sonal, y el sentido de obligación (Schmitter, 1992a: 408), que re-sultan esenciales para la continuidad de las relaciones capitalis-tas (y prácticamente para toda relación social). Tanto individuoscomo empresas advierten que esos bienes son relevantes parasustentar los acuerdos y contratos que pueden proveerles de be-neficios, pero normalmente no tienen los incentivos suficientespara producirlos o adquirirlos, por el temor a ser aventajadospor los competidores o por la tentación de sacar provecho de losesfuerzos de los otros al respecto. Así, existen pocos incentivospara involucrase en aquellas iniciativas no sólo productivas oeconómicas, sino también comunitarias, sociales, culturales opolíticas emprendidas por otros y cuyos efectos, provechosos operjudiciales, no se restringen a quienes las pusieron en marcha.

La propuesta en cuestión dirige su atención a la posibilidad

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de procurar identidades afirmadas constructivamente, sin remi-tirse simplemente a la esfera privada o a la estatal, de establecerlímites al propio interés con confianza sobre las opciones pro-pias y las de los otros, y de elaborar y reforzar colectivamente lasobligaciones hacia los demás. Por otra parte, en el plano estrictodel desempeño económico, la necesidad de limitar el puro inte-rés en la ganancia y el beneficio particular resulta a fin de cuen-tas indispensable en la generación de condiciones para la ges-tión de la calidad, la productividad y la competitividad queposibilitan el crecimiento y el empleo suficientemente remune-rado, si bien no lo garantizan (Schmitter, 1992b: 17-19). Los in-tereses cerrados en sí mismos se tornan cada vez más excluyen-tes, y limitan así la posibilidad de estrategias concertadas para elmejoramiento de los resultados de la economía y el desarrollo.

Las modalidades de la propuesta para institucionalizarel segundo circuito

Schmitter asume que un segundo circuito de la política pue-de surgir a través de la formalización de los intercambios políti-cos entre organizaciones sociales. Los grupos de interés organi-zados y las diversas formas asociativas no se conciben por esteautor como distorsiones u obstáculos para el adecuado funcio-namiento de la democracia. Por el contrario, representan unpotencial de participación y gestión de políticas públicas quepodría contribuir a enfrentar algunas de las limitaciones de lapolítica democrática centrada en individuos, partidos, eleccio-nes e instituciones políticas, es decir, contribuir a superar laslimitaciones de una concepción pluralista, liberal, de la demo-cracia. Lo que se persigue es mejorar la práctica y el significadode la ciudadanía al cambiar la forma de actuar de las asociacio-nes de interés.

Se propone así una ciudadanía secundaria o segundo nivelde la política, como suplemento de la ciudadanía primaria de larepresentación territorial, por medio de la regulación del funcio-namiento de las asociaciones. La propuesta de Schmitter radicaen torno de tres medidas principales:

1) Establecimiento de un estatuto semipúblico para las aso-

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ciaciones de interés.2) Financiamiento de las asociaciones a través de contribu-

ciones obligatorias por un impuesto especial.3) Distribución de fondos por medio de pagarés ciudadanos.

De lo que se trata es de adoptar una «estrategia de control»en relación con las «facciones» permanentes, especializadas yorganizadas existentes en la sociedad, a fin de impulsar una dis-tribución más comprensiva e igualitaria de las capacidades aso-ciativas. El problema no es la organización de intereses, sino suspatrones distorsionados de sub- o sobre-representación sistemá-tica. La propuesta de Schmitter consiste en proveer de condicio-nes para que las asociaciones se comporten como mejores ciu-dadanos, y no en eliminar el componente organizacional de lapolítica de intereses (1992a: 407).

Más allá del marco institucional es indispensable estimularla responsabilidad de las asociaciones. Así, no basta con que ad-quieran derechos y obligaciones, sino que es fundamental queadquieran además competencias profesionales y de organizacióntales que les permitan la consecución de sus fines. Esto implicauna suerte de «modernización simple» (Lash, 1997: 140), en tér-minos de institucionalización y burocratización. La posibilidadde generar obligaciones, conductas regulares y previsibles, deadquirir competencias profesionales y promover la responsabi-lidad es una consideración central en la búsqueda de la institu-cionalización de los intereses organizados. Esto conlleva enton-ces brindar garantías de acceso a medios adecuados para laconsecución de sus fines.

Como ya señalaba Offe, toda forma de participación políticaque pretenda intervenir regular y exitosamente en las decisionesdel poder público se ve en la necesidad de emprender procesosde organización, sea que actúe en el plano de la representaciónterritorial del sistema de partidos, o que lo haga como organiza-ción social. Pero los recursos al alcance de los diversos interesesexistentes en la sociedad son irremediablemente asimétricos. Deahí que Schmitter proponga equilibrar la capacidad de los inte-reses organizados, en aras de ampliar la participación política ypotenciar los rendimientos del sistema democrático, no sólomediante la institucionalización de su participación política, sinotambién a través de la asignación de recursos públicos.

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Estatuto semipúblico de las asociaciones y accesoa financiamiento

La propuesta de Schmitter aporta modalidades concretas deoperación, sin pretender que estas sean directamente aplicablesen cualquier sociedad democrática. Se abren más bien posibili-dades de respuesta ante cuestiones que podrían plantearse así:¿Cómo regular a las asociaciones de interés y a los grupos orga-nizados en provecho de una política democrática? ¿Bajo qué cri-terios hacerlos acreedores a un apoyo público para ese fin? So-bre una base de respeto por ciertas bases de autoorganización yadministración, la definición de un estatuto semipúblico de lasasociaciones se dirige a proporcionarles incentivos concretos enun proceso competitivo de distribución. Como ejemplos de de-rechos y obligaciones posibles para quienes opten por recibirfinanciamiento público, Schmitter (1992a: 424-425) presenta lossiguientes:

• Seguridad de interlocución con las autoridades públicaspara intervenir en deliberaciones relevantes relativas a aspectoslegislativos y a su puesta en práctica en los respectivos dominiosde interés.

• Aceptación como miembros de las asociaciones de todoslos individuos, empresas, familias, etc., cuyo interés recaiga enel dominio de representación autodefinido por aquellas, sin dis-criminación por afiliación partidaria, el sexo, la raza, etc.

• Garantías de participación directa de la organización en lapuesta en práctica de políticas públicas, y posibilidad de quepolíticas relevantes sean administradas al máximo posible a tra-vés de los canales asociacionales.

• Garantía de que las autoridades públicas no intervendránen las deliberaciones internas ni en las decisiones de las asocia-ciones, salvo para asegurar el cumplimiento de los requisitosestablecidos en cuanto a su estatus y de lo aplicable en los ámbi-tos civil y penal.

• Procedimiento especial de registro y acreditación para to-das las asociaciones que operen bajo la agrupación comprometi-da en la actividad de representación e intermediación de intere-ses.

• Garantía de procedimientos democráticos para elegir a to-

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dos los funcionarios ejecutivos en las asociaciones, y responsa-bilidad de éstos ante la membresía en pleno, con requisitos paraproteger los derechos de minorías.

• Prohibir la promoción o exaltación de la violencia, el racis-mo, o cualquier forma de comportamiento criminal por parte delas organizaciones.

• Información pública de los ingresos y egresos de las asocia-ciones.

• Prohibición de actividades que generen ganancias.• Prohibición de contribuir a financiar partidos, movimien-

tos, u otras asociaciones de interés distintas a sus miembros.• Acceso a fondos públicos, por contribuciones obligatorias

de los ciudadanos y distribuidas por pagarés, además de los fon-dos obtenidos por contribución de los propios miembros.

Además se propone la constitución de una «corte cuasiadmi-nistrativa» para la supervisión, y puesta en práctica del sistema,con facultad para emitir fallo en caso de disputas, además depotestad para declarar a una asociación no apta para recibir losfondos por pagarés. Dicha figura estaría encargada justamentede garantizar la transparencia y confiabilidad como lo hacen lasautoridades electorales federal y estatales en México para la re-gulación de la competencia entre partidos.

Prefigurando algunas ideas sobre la viabilidad de una pro-puesta de este tipo, es indispensable tener en cuenta que el esta-tuto semipúblico de las asociaciones conlleva no sólo dotarlas deciertos derechos. No se trata de generar cualquier tipo de condi-ción privilegiada para las asociaciones o los grupos de interés.La posibilidad de regular sus actividades entraña la de ejercerun control, sin que esto redunde en pérdida de autonomía. Porun lado, aquellas asociaciones que no desearan incorporarse alsistema, no estarían obligadas a hacerlo, mientras aquellas quese incorporaran sí estarían obligadas a cumplir con ciertos re-quisitos específicos, como los que se indican arriba. Por otraparte, el control estaría dirigido ante todo a garantizar la res-ponsabilidad de las asociaciones y la transparencia de su funcio-namiento, con el objeto de fortalecer la institucionalidad demo-crática.

Una estructura de este tipo buscaría generar una relaciónestrecha, de compromisos y beneficios mutuos. Por ello es que

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representa una posibilidad viable para un esfuerzo de reformasde largo alcance. La experiencia de ciudadanización de los orga-nismos electorales y de financiamiento público a partidos y agru-paciones políticas en nuestro país resulta un referente concretoque aporta valiosas enseñanzas. La posibilidad de establecer víaspara el financiamiento a las asociaciones, con criterios más ri-gurosos de fiscalización que los que existen hasta ahora parapartidos y agrupaciones políticas, es una alternativa digna deexplorarse.

Los pagarés ciudadanos

El mecanismo a través del cual se aportarían fondos públicosa las asociaciones de interés o grupos organizados serían contri-buciones obligatorias correspondientes a un impuesto por «con-tribución asociativa» o «donación representativa». Schmitter pro-pone determinar una cantidad fija que puede asignarse a lasasociaciones por un sistema de pagarés para la declaración anualde los impuestos sobre el ingreso. El impuesto correspondientedebe proveer una contribución suficiente para financiar buenaparte de la acción asociativa y para rectificar la mala distribu-ción existente de recursos organizacionales entre las asociacio-nes, así como la sub-representación sistemática de diversos inte-reses. Como ejemplo, Schmitter estimaba en 1992 que para elcaso de los Estados Unidos, si se estableciera una impuesto de25 dólares por cada contribuyente, se recaudarían aproximada-mente 2,500 millones de dólares para este fin.

La decisión a través de pagaré funcionaría como unidad con-table, especialmente designada para este efecto y no transferiblea ningún otro uso. Así, sólo sería asignable a las asociaciones deinterés con registro de estatus semipúblico, en proporción defi-nida por el ciudadano contribuyente individual. Los pagarés seadministrarían con el impuesto al ingreso, con un formulario yun listado de las asociaciones elegibles. El monto de los pagarésse distribuiría entre un número limitado de asociaciones —Sch-mitter sugiere cinco— y la distribución de fracciones pequeñas,menores al 20 % por ejemplo, se descartaría para simplificar lacontabilidad.

El listado de asociaciones para asignar las contribuciones

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preferidas podría incluir primero a las organizaciones con másmembresía y dominios de interés más amplios. Los grupos másespecializados y localizados serían estimulados a unirse a esosgrupos nacionales más extensos, con lo que recibirían apoyo fi-nanciero indirecto de ellos, en vez de competir contra ellos. Lasasociaciones que no cubran un umbral probado de miembrosno serían elegibles para el sistema nacional de pagarés, mientrasque límites menores podrían establecerse para sistemas que fun-cionaran a nivel regional o estatal de contribuciones a las asocia-ciones.

Este punto en particular representa una cuestión difícil cuan-do, como en el caso de nuestro país, existe una tendencia arrai-gada a inflar padrones de afiliación en todo tipo de organizacio-nes. Schmitter no ahonda en esto, pero cabe contemplar quepara desalentar la membresía ficticia sería necesario aplicar au-ditorías a los padrones, y sancionar severamente esa práctica,eventualmente con la descalificación para optar por el registrocomo asociación semipública por algún periodo, o incluso conla declaración definitiva de inelegibilidad.

Por otra parte, admite que aunque al principio las asociacio-nes ya existentes podrían encontrarse en ventaja, con lo que apo-yarían más fácilmente el sistema, esto no necesariamente redun-daría en beneficio de organizaciones con escasarepresentatividad. Es de esperarse que la competencia para atraerpagarés reactivaría a grupos en declive, o los desplazaría porgrupos más competentes en la promoción de sus intereses. Comoventajas de la representación monopólica, o altamente oligopóli-ca, al concentrarse la representación de un dominio de interésen una sola organización, o en un número reducido de asocia-ciones, se evitarían los traslapes y la atomización de una catego-ría de interés. En caso de que estos fenómenos se presentaran,los contribuyentes potenciales podrían indicar con su decisiónsi esa fragmentación habría de persistir.

Además, los contribuyentes podrían proponer asociacionesno incluidas originalmente. Éstas recibirían los fondos si acep-tan las condiciones del estatuto semipúblico y si las propuestaspor esta vía sobrepasan un mínimo de contribuciones estableci-do. En el caso de quienes no decidieran destinar sus pagarés,éstos serían distribuidos según las preferencias globales.

La distribución de los fondos de los pagarés correría a cargo

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de la agencia estatal recolectora de impuestos, destinándolosautomáticamente a las asociaciones elegibles cada año. Pero elsistema de selección de pagarés funcionaría con menor periodi-cidad, para reducir la carga de la decisión en los individuos, ymás que nada para permitir que las asociaciones dispongan deun horizonte temporal suficiente para ajustar políticas y progra-mas a preferencias cambiantes, eventualmente influenciadas pormodas o impactos coyunturales.

Schmitter estima que algunos atractivos de los pagarés en eldominio de representación de intereses podrían ser la expresiónrelativamente libre de una multiplicidad de preferencias de losciudadanos sin reducirlas a candidaturas unitarias ni listas par-tidistas; la distribución proporcional entre asociaciones por cadacontribuyente, de acuerdo a sus sensación ante intereses diver-sos, resultaría en sí misma expresiva de las prioridades ciudada-nas. Además la propuesta resulta un mecanismo de equidad, enel que la decisión no depende de la riqueza o la condición depropietario o no del ciudadano, aunque sí presupone ser contri-buyente.

La decisión por pagaré no motiva corrupción entre quieneslos asignan, al no redundar en ningún beneficio directo al otor-gante y al estar dirigida sólo a asociaciones certificadas para pro-pósitos designados. Más aún, el sistema constituiría un incenti-vo para la reflexión en cuanto a la naturaleza de los propiosintereses, y una oportunidad para evaluar las decisiones pasa-das, así como un mecanismo para supervisar la responsabilidadde las asociaciones existentes. Esta modalidad posibilita cam-biar fácilmente entre concepciones rivales del propio interés, eimpulsa la constitución de nuevos grupos que de otro modo nolograrían iniciar su organización. Finalmente, resulta un mediode extensión del principio de ciudadanía y del «corazón compe-titivo» de la democracia, sin compromisos excesivos ni inmedia-tos para los individuos, ni amenazas directas contra las posicio-nes establecidas de las élites.

Que sean los ciudadanos quienes provean los medios paraque eso sea posible, como condición básica para que la propues-ta funcione, proviene de una consideración específica.

El impacto de las políticas de interés en la desigual distribuciónde la propiedad, riqueza y estatus en el ámbito económico y so-

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cial puede ser neutralizado (pero no revertido) si la base de laasociabilidad se cambia de un cálculo voluntario individual auno de obligación colectiva [Schmitter, 1992a: 413].

En este razonamiento reside la consigna que defiende Sch-mitter: «Que no haya representación sin impuestos» («no repre-sentation without taxation»), recuperando —e invirtiendo— unlema original de las batallas por la democracia en Estados Uni-dos. Postular esto no significa que se pretende retornar a un pro-cedimiento de ejercicio de los derechos políticos similar al cen-satario, determinado por la condición de contribuyente. Lacuestión es transitar de un asociacionismo fundado en la simplevoluntad de los sujetos para intervenir en las asociaciones, a unaasociabilidad en la que todos los ciudadanos tengan posibilidadde intervenir, sobre la base de contribuciones para su sosteni-miento.

Algunos posibles mecanismos de control

Schmitter reconoce diversos problemas que podría enfren-tar este mecanismo de ciudadanía asociativa, para lo cual pro-pone algunas salvaguardas. Si bien entre los contribuyentes lamodalidad no propiciaría corrupción, existe la posibilidad deque ésta se manifieste entre las organizaciones beneficiadas. Loque sugiere entonces es establecer controles explícitos estrictossobre cómo y para qué han de emplearse los fondos obtenidos.Esto puede concretarse a través de la obligación de rendir cuen-tas ante los propios miembros de las asociaciones y además anteun tribunal público. Para el ejercicio de los fondos se habrá decontar con la aprobación de los cuerpos de decisión, mismosque deben elegirse democráticamente. Es necesario establecerrestricciones al gasto en rubros como remuneraciones, gastos ycompensaciones a los líderes, así como prohibiciones de otrotipo de gastos como campañas políticas, aportaciones a partidosy a otras asociaciones. También es recomendable prohibir la in-versión en empresas lucrativas, o bien reglamentar el uso de losrendimientos para los fines directos de la asociación.

Otro de los problemas avizorados por Schmitter es el de latendencia a la oligarquía en las asociaciones. Para prevenirla,

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sugiere que aquellas que adquieran el estatus semipúblico ten-gan libertad de gobernarse a sí mismas dentro de parámetrosamplios, por las personas y con las reglas que ellas mismas esta-blezcan. Pero dichos parámetros quedarían entonces sujetos alescrutinio público, con lo que sus miembros gozarían derechosdemocráticos de ciudadanía, no sólo para la elección de los ór-ganos de la dirección, acceso a la información, y garantías derespeto a su membresía, sino también para postularse a los car-gos directivos y organizar contrapesos internos.

Pero equilibrar la capacidad de negociación y gestión de lasasociaciones no depende sólo de dotarlas de más recursos. Laposibilidad de que se dediquen a intereses más amplios, a con-certar políticas o programas que vayan más allá de ciertos bene-ficios inmediatos, en una «maximización del altruismo hacia elpúblico» (Schmitter, 1992: 415) depende más que nada de la crea-ción de condiciones para que el liderazgo y los cuadros mediosde las asociaciones mantengan cierta seguridad por sobre laspreferencias, inmediatas y veleidosas, de sus miembros. La mem-bresía obligatoria de los cuadros a la asociación, la disponibili-dad de recursos suficientes para las actividades y un dominioamplio sobre el área de actividad, en términos de control, cono-cimientos y experiencia, representan propiedades de las organi-zaciones que resultan claves para fortalecer esa seguridad. Peroen el enfoque de Schmitter otras dos resultan especialmenteimportantes, por lo que es estimularlas adquiere relevancia. Ellasson el monopolio y la profesionalización.

El monopolio posibilitaría que las asociaciones no se veanobligadas a competir con rivales que pugnan por las mismas pre-ferencias, con lo que podrían elaborar una evaluación más esta-ble e independiente de los intereses defendidos y promover asíuna visión más amplia y autorreflexiva de lo que conviene solici-tar. Por ejemplo, una confederación de grupos que impulsan pro-puestas por la equidad de género resultaría más eficaz que unamiríada de grupos aislados con demandas dispersas. Schmitteradmite que no existen garantías para tal comportamiento «ilus-trado» por parte de los monopolios de interés. Pero argumentaque si los cuadros y líderes son profesionales con gran entrena-miento, con un compromiso de carrera hacia el trabajo en aso-ciación, la probabilidad de un compromiso así aumenta.

El conjunto de las características anotadas contribuye a la

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generación de un ambiente organizacional que estimule la pro-fesionalización de los cuadros medios, con lo que la intermedia-ción de intereses podría convertirse en una especie de «industriade servicios» para la política. A partir de lo expuesto hasta aquípuede concluirse que una más alta competencia, en el sentido deadquisición de saberes, experiencia, capacidad y habilidades delos cuadros de las asociaciones, resulta un propósito central dela propuesta, que en ese sentido redimensiona la política despla-zando la simple reducción de la profesionalización a un procesode elitización. Una mayor capacidad de los cuadros permite po-tenciar la eficiencia y mejorar las oportunidades de los miem-bros. Aunque todo esto va a contracorriente de concepcionesluminosas y heroicas de la democracia, y más específicamente,de ciertas tentaciones del izquierdismo, en tanto la desplaza másallá de los individuos universalmente libres e iguales o de losliderazgos personalizados, lo que se busca es mayor eficacia yequidad, en aras de fortalecer justamente a la democracia y decompensar algunos de los aspectos más agresivos del capitalis-mo, a saber, la concentración en el máximo beneficio propio y laerosión de la identidad colectiva.

En torno a la viabilidad de la institucionalizacióndel segundo circuito

No debe perderse de vista que la propuesta de Schmitter fueformulada pensando en democracias consolidadas con movi-mientos asociativos fuertes que monopolizan amplios dominiosde representación funcional, donde las estrategias de interme-diación corporativa brindan una opción para el control ante si-tuaciones de conflictos de intereses. En el caso de México la ex-periencia asociativa no mediada por el Estado resulta endeble ydispersa, aunque pueda remontarse a tiempos inmemoriales(Reygadas, 1998). Con sólo pensar en el sindicalismo «oficial»agrupado en el Congreso del Trabajo, y en general en los «secto-res» del Partido Revolucionario Institucional, se remite uno a laconnotación rotundamente negativa que entre nosotros tiene eltérmino corporativismo, asociado a la manipulación y la antide-mocracia. Precisamente la posibilidad de pensar en formas dife-rentes de movilización de intereses, propias de una asociabili-

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dad compatible con prácticas democráticas, no limitadas al su-fragio individual, sino fundadas en la constitución de identida-des autónomas y responsables, es lo que hace atractiva la pro-puesta de institucionalización de un segundo circuito deciudadanía.

Es posible que la propuesta de Schmitter adquiera mayorviabilidad a partir de variantes con modificaciones importantes.Una posibilidad es la de expedir una boleta extra en los procesoselectorales, en la que se podría votar para destinar recursos pú-blicos las actividades generales o a programas específicos de aso-ciaciones. Esta variante tendría la ventaja de desvincular la pro-puesta de la figura del contribuyente, como en el pagaré, y ligarlaa la del ciudadano elector, lo que aparece como una medida ele-mental de ampliación de la participación para un país comoMéxico, en el que la base de contribuyentes es muy reducida. Encontraparte, el principal riesgo de una opción así es que se pro-piciaría el proselitismo entrelazado de partidos y asociaciones,en una suerte de tráfico de las simpatías por los sufragios. Paraevitar esto, podría convocarse a una elección de programas oasociaciones, pero no concurrente con los procesos electorales,sino como un ejercicio de «presupuesto participativo» para acti-vidades sociales. Podría consistir en una consulta bianual sobrepreferencias y asignación a programas específicos entre las dis-tintas temáticas. Esto implica la existencia de procesos de infor-mación y discusión sobre programas propuestos y en operación,con lo que adquiere relevancia la capacidad para ganar espaciospara tales procesos en los medios de difusión, especialmente laradio y la televisión comerciales. La responsabilidad social ypolítica de los medios, a la que se han mostrado francamenterefractarios, entra en juego aquí. Aunque todo esto se plantea demanera hipotética, resulta claro que la posibilidad de empren-der este tipo de reformas en el contexto mexicano supone unreto enorme para la innovación en procesos de comunicaciónpolítica, que propicien la profundización y el fortalecimiento dela democracia.

La concertación entre intereses organizados puede impulsarcambios en el estilo miope de hacer políticas, pues estableceríala reunión de un conjunto específico de organizaciones en inte-racción formal y regular para atender una agenda continúa deasuntos, más allá de la coyuntura inmediata. La participación

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restringida y regular de asociaciones comprometidas con losasuntos y competentes en ellos sería una base fecunda para laconfianza interpersonal, la persistencia en la interlocución per-mitiría la acumulación de argumentaciones y posicionamientosen el tiempo, con lo que las concesiones en un momento seríaneventualmente retomadas en los intercambios futuros. La asig-nación de responsabilidades a las asociaciones involucradas enla toma de decisiones por la puesta en práctica de los acuerdosalargaría también el intervalo de tiempo de compromisos y ren-dimientos. Mientras tanto, se posibilita el aprendizaje de los par-ticipantes para vislumbrar y afrontar las consecuencias tanto delos beneficios como de sus compromisos, en vez de transferir loscostos imprevistos a agencias publicas o a clientes privados.

A pesar de que los términos generales de la propuesta de Sch-mitter fueron pensados para contextos muy distintos al del Méxi-co de hoy, el análisis de sus lineamientos representa una herra-mienta básica para darle plausibilidad a mecanismos quepersigan los mismos propósitos básicos: extender y mejorar lademocracia, atemperar los efectos perniciosos del capitalismo, ysobre todo, sentar las bases para que la asociabilidad propicie laidentidad, la confianza y el sentido de obligación ante los otros.

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Las miradas normativa y empírica caen, a menudo, en el es-trabismo interpretativo, de manera que se suele usar la particu-laridad de un caso para descalificar la pertinencia de un modelonormativo o, a la inversa, se amoldan los rasgos del asunto in-vestigado hasta la caricatura.1 Ambas direcciones eran denun-ciadas por Philippe C. Schmitter (1992b: 132) y por Robert A.Dahl (1991) en los años ochenta, en medio de un caudaloso de-bate sobre las virtudes que el pluralismo político y su varianteneocorporativa tienen para la democracia representativa. Los dosautores parecen identificar el mismo problema en el desarrollohistórico de la democracia moderna: la presencia y el poder deuna heterogénea multitud de grupos en el seno de las sociedadescontemporáneas y de sus sistemas políticos. Esta coincidenciatendría como trasfondo la contradictoria conjugación en el go-bierno democrático entre la igualdad individual universal y lasdivisiones de clases propias del capitalismo (1994: 19). Explicaresta conjugación y, hasta cierto punto, justificarla —por sus bon-dades o por su realismo— ha sido el trabajo de muchos teóricos.Los argumentos de éstos han tenido enfrente, las más de las ve-ces, la pureza de modelos de democracia y de capitalismo in-compatibles entre sí. De este modo, Dahl, como antes JosephSchumpeter, monta su teoría sobre las evidencias empíricas quecontradicen los ideales de democracia y, sin compromisos nor-mativos fuertes, indica las condiciones sociales previsibles (ra-zonables) que tendrá que enfrentar cualquier régimen democrá-tico:

LAS ASOCIACIONES CIVILESEN LA DEMOCRACIA POST-LIBERAL:SCHMITTER VISTO DESDE ESPAÑA

Juan Martín S.

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1. Frente a los que postulan la necesidad de sociedades pe-queñas y homogéneas, habrá que hacer evidente que enfrenta-mos sociedades tan grandes como un país o más y sumamentecomplejas.

2. Contra la suposición de un consenso de todos sobre el inte-rés general, es muy previsibles que surjan conflictos políticospor intereses particulares y generales.

3. A los que suponen un individuo altruista (comunitarios) oegoísta (individualistas), se les muestra la gran variedad de com-portamientos entre ambos extremos de los sujetos observables.

4. Y ante la utopía, de ciudadanos formados, conscientes yrigurosos en sus deliberaciones y decisiones, es obvia la más pro-bable presencia de mayorías que no respondan suficientementea estos requisitos (Dahl 1991: 156).

Sobre estas cuatro contraposiciones normativo-fácticas, Dahlpropone una regla que sintetiza bien los dilemas del pluralismopara las democracias: «Las estructuras y principios normativosson menos satisfactorios en la medida en que preserven o creenentre los ciudadanos conflictos en el largo plazo en cuanto a susintereses fundamentales, ya sea objetiva o subjetivamente; inver-samente, mientras más reduzcan las estructuras y principiosnormativos tales conflictos de interés, tanto objetiva como sub-jetivamente, serán mejores» (Dahl 1991: 159). Desarrollar esteúltimo punto constituye la médula del programa pluralista en sucorrección a los modelos comunitaristas e individualistas de de-mocracia, tanto en su interpretación teórica como en su ingenie-ría institucional. Es decir, la autonomía de los grupos en la socie-dad será positiva para la democracia en tanto que la competenciaentre ellos produzca un saldo positivo para los participantes ypara la estabilidad del sistema político. Pero, sin un bien comúnexterior a la competencia entre los grupos, el control de los com-portamientos desestabilizadores —dados ciertos mínimos socia-les de compatibilidad entre intereses de grupos— es la propiapoliarquía, que sería la misma que favorecería la aparición degrupos autónomos y el desarrollo de comportamientos egoístasdesestabilizadores. Esto constituye un círculo virtuoso de efec-tos y causas que se remiten mutuamente desde el que es muydifícil sostener una teoría normativa con posibilidades de apli-cación. No se propone una teoría de la representación de los

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grupos más allá de los resultados de la competencia en el merca-do, democrático o socioeconómico, y no se justifica el papel delEstado como regulador de la competencia y menos como con-ductor de las políticas públicas. Como señala Charles W. Ander-son:

Por definición, el pluralismo de grupos de interés no es una teo-ría de diseño político. No contiene principios para definir quéintereses deberán tomarse en cuenta en el proceso de toma dedecisiones. No ofrece criterios para la inclusión o exclusión deninguna asociación para sopesar la influencia entre los intereses[…] toda política atribuida al proceso pluralista de grupos pue-de ser irrefutablemente desafiada señalando algún interés notomado en cuenta al definir la política [Anderson 1992: 263].

Lo importante aquí es señalar lo siguiente: que el pluralismopolítico —inspirado en el pensamiento liberal y la economía demercado— ha sido el principal discurso justificador de la demo-cracia representativa basada en partidos y grupos de interés; quela forma de representación política descripta por ese pluralismocomo la idónea para la democracia moderna enfrenta gravesdesafíos a su legitimidad (ingobernabilidad, globalización, mul-ticulturalismo, plutocracias, desigualdad); y que la falta de unateoría de la intervención política sobre las estructuras de repre-sentación, una teoría normativa sobre el régimen político y nomeramente descriptiva de la «espontaneidad» social, hace de esosdesafíos una amenaza actual para la democracia por la falta defundamentos teóricos aplicables. El pluralismo puede mostrarcuándo la tendencia «natural» a la oligarquía o la polarizaciónde la competencia entre grupos destruye las instituciones demo-cráticas, pero no da razón para intervenir contra esa tendencia.A menos que los actores incluyan la conservación del sistemacomo un criterio de mínimos en su acción competitiva, no ha-bría razones para fundamentar el uso de controles instituciona-les a la competencia a favor de la estabilidad del sistema. Estoscontroles son los arreglos corporativos del Estado social que seacumularon más como medidas pragmáticas que como requeri-mientos legítimos.

A finales de los setenta y primeros ochenta, Schmitter publi-có los resultados de su investigación sobre las permanencias desoluciones corporativas a los problemas de la combinación en-

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tre gobierno democrático y capitalismo. Sus resultados empíri-cos irían mostrando un cuadro que contrastaba vivamente conel modelo pluralista previo:

1) Existen monopolios de representación de intereses, y sonimportantes para explicar la conducta y los resultados políticos.

2) Surgen jerarquías entre asociaciones, y estas pueden su-bordinar y coordinar las actividades de sectores económicos en-teros y/o clases sociales.

3) La membresía en las asociaciones no siempre es volunta-ria, y existe toda una vasta gama de disposiciones de facto, asícomo de jure, a la vez para atar a los miembros a sus asociacio-nes y para impedir el surgimiento de otras competitivas.

4) Las asociaciones de interés no sólo son los pasivos recep-tores de intereses ya formados de sus miembros, sino que pue-den desempeñar un papel activo en identificar y formar esosintereses.

5) Las asociaciones de interés no se limitaban a transmitirlas preferencias de sus miembros a las autoridades, sino quepueden, activa y coercitivamente, regular la conducta de susmiembros, especialmente por medio de una responsabilidad quese les devuelve, para la aplicación de la política pública.

6) El Estado no puede ser tampoco una arena en la cual con-tienden los intereses, ni otro grupo de intereses con el que debancompetir, sino un elemento constitutivo dedicado a definir, dis-torsionar, favorecer, regular, licenciar y/o reprimir las activida-des de asociaciones —y apoyando en sus esfuerzos, al menospotencialmente, mediante una acción coercitiva, y con deman-das a la legitimidad.

7) Las asociaciones de interés no siempre son entidades au-tónomas que presionen al Estado desde fuera y busquen accesosiempre que puedan encontrar una oportunidad, sino que almenos pueden ser parcialmente heterónomas con respecto a lasautoridades públicas y por medio de canales institucionales se-lectivos pueden ser llevados a asumir una corresponsabilidad dela formación de la práctica pública, por no mencionar, una vezmás, la aplicación de la política [Schmitter 1992b: 126].

Si el pluralismo supuso una rectificación realista de los mo-delos ideales de democracia, el neocorporativismo supone una

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nueva crítica fáctica de lo mucho que aún queda de «liberal» enel pluralismo. Se aceptan las condiciones básicas en cuanto algran tamaño y complejidad de las democracias, a la conflictivi-dad dentro de las mismas, a las mediaciones entre egoísmo yaltruismo, y en cuanto a la escasa concurrencia de ciudadanosperfectos. Pero para Schmitter entre individuos, asociaciones yEstado hay tal conjunto de diferencias estructurales, que le llevaa un planteamiento fundamentalmente «post-liberal», por tras-cender el pretendido privilegio hermenéutico y normativo delindividuo, y post-(o para-) estatal por desmontar el monopoliode la autoridad que se le asignaba al Estado.2

La propuesta teórica-empírica de Schmitter conlleva una fuer-te impronta reformista usando los rasgos organizacionales delas asociaciones como herramienta y como espacio para el desa-rrollo de la democracia. El objetivo pragmático es claro: cómoresolver los graves problemas de gobernabilidad, representativi-dad y legitimidad que enfrentan los regímenes democráticosdesde fines de los setenta y que aún no superan. El argumento esque si ese precario equilibrio entre la autonomía de los grupos,la estabilidad del sistema y la legitimidad de ambos se ha conse-guido en Europa occidental mediante los arreglos corporativosparalelos a la competencia pluralista protagonizada por los par-tidos políticos, entonces una posible solución estaría en hacerexplícitos esos arreglos, desarrollar un discurso legitimador delos mismos e introducir procedimientos democráticos en su ges-tación y funcionamiento. No se trata de dar más centralidad aesos arreglos corporativos, sino de ampliar su campo de actua-ción al mundo de las asociaciones civiles distintas a los sindica-tos, los empresarios y los partidos.

Lo anterior implica repensar (reeditar) la estructura y los actosde la representación política en las democracias modernas,3 comoproponía Schmitter a finales de los años ochenta (Schmitter1992b; 1992c: 399-447). El conjunto de reformas se articulancomo la institucionalización de una «segunda capa», un segun-do circuito de representación e intermediación protagonizadopor las asociaciones civiles, «sin tocar (cuanto menos directa-mente) a las demás instituciones políticas en la sociedad: parti-dos, elecciones, parlamentos, poderes ejecutivos, gobiernos lo-cales y regionales, etc.» (Schmitter 1992c: 422). Y entiendeSchmitter que esto se puede lograr dentro de los marcos consti-

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tucionales existentes en Europa, lo cual no debería ser extrañoporque el tipo de arreglos en que está pensando es practicado demanera pragmática sin demasiadas tensiones jurídicas en lospaíses de ésta.4 Efectivamente, los acuerdos sociales y económi-cos entre sindicatos, empresarios y gobiernos forman parte delfuncionamiento normal de las democracias europeas. Pero almismo tiempo la propuesta de Schmitter desborda la formali-dad de esos acuerdos y alcanza a nuevos sectores como la ges-tión de servicios sociales, la educación, la ecología, el urbanis-mo, el llamado tercer sector, las ONG, las asociaciones de civilescon muy diversos orígenes, usos y localizaciones, etc. Así, lo nue-vo no es sólo la ampliación de temas o de las cobertura de losacuerdos, sino el que los elementos implicados en dichos secto-res son transversales a la sociedad de manera fragmentada y tem-poral, y no están fijos en la estructura social para la que fue desa-rrollado el Estado social moderno, como han sido el trabajo, laempresa y el gobierno.

En cualquier caso, Philippe Schmitter asume la carga de laprueba en su propuesta al confiar en la compatibilidad de lasreformas propuestas con los órdenes normativos de las demo-cracias consolidadas. Además, como partió de la constataciónempírica de un amplio espectro de arreglos corporativos vigen-tes en esas democracias y se basó en ellos para proponer susreformas a favor de una segunda capa democrática, entoncespodemos indagar hasta que punto son compatibles esas refor-mas con el orden jurídico y político existente en la democraciaespañola. Para ello, haré una breve descripción del panoramaasociativo español y, posteriormente, analizaré las posibilidadesque ese panorama ofrece a la aplicación de las reformas sugeri-das por Schmitter.

Nuevas estructuras de asociación civil en España(algunos trazos)

Dentro de Europa occidental, España, como Portugal y Gre-cia, presenta una trayectoria particular en el desarrollo de susociedad civil. Obviamente, la larga dictadura franquista no eli-minó la existencia de una estructuración social con lógicas e ins-tituciones propias paralela a los organismos estatales. Pero sí

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que le dio un conjunto de rasgos distintos, entre ellos la ausenciade un discurso político autónomo con el que distinguir a esasociedad de las pretensiones corporativas del Estado. Un asuntocentral durante la transición española fue, sin duda, conseguirese discurso y dotarlo de prácticas e instituciones que lo hicie-ran real. Las corporaciones sociales propias del franquismo te-nían que ser desmontadas o recicladas para la nueva situaciónpolítica, desde el sindicato único hasta las cámaras profesiona-les o las ligazones entre Iglesia Católica y Estado. Pero tambiéntenían que reconstruirse las organizaciones y las prácticas so-ciopolíticas que emergieron en la lucha por la democracia y que,en ocasiones, habían crecido en los resquicios de las institucio-nes franquistas, como fue parte del movimiento sindical o elmovimiento vecinal. Este proceso ha sido mucho más largo yfacturado de lo que se podría haber pensado en 1978 cuando seaprobó la Constitución. Un dato revelador: hasta muy reciente-mente, el 22 de marzo de 2002, no se ha desarrollado por leyorgánica el derecho fundamental de asociación recogido en elartículo 22 de la Constitución; con anterioridad, la norma básicapara el registro, publicidad y ordenación de las asociaciones ci-viles no sometidas a régimen especial era del 24 de diciembre de1964, una ley de la dictadura.5 De hecho, la mayor parte de lalegislación constitucionalista sobre asociaciones civiles —normasfiscales y de promoción, consejos de representación ante la ad-ministración, registro y publicidad, voluntariado, etc.— es delos años noventa, decenio en que el régimen democrático ya con-solidado habría de irse integrando en la Unión Europea.

Las organizaciones civiles como agentes del ordenconstitucional

Si bien las instituciones públicas, sean del nivel territorial ofuncional que sean, son las más directamente interpeladas porla Constitución, también los ciudadanos y las agrupaciones queintegran la sociedad son muchas veces llamados a protagonizarel orden constitucional. Se trata de un Estado democrático conimportantes responsabilidades en la marcha social, económicay cultural del país, que reconoce la libertad de empresa y el fun-cionamiento de la economía de mercado, pero que subordina

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toda forma de riqueza al interés general.El artículo 9.2 de la Constitución establece que: «Correspon-

de a los poderes públicos promover las condiciones para que lalibertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que seintegra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impi-dan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todoslos ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social».Paralelamente, el artículo 23.1 dispone que: «Los ciudadanos tie-nen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamen-te o por medio de representantes, libremente elegidos en eleccio-nes periódicas por sufragio universal». Más específicamente, laConstitución estipula la participación ciudadana en la Adminis-tración pública (art. 105), en la justicia (art. 125), en la Seguri-dad Social y otros organismos públicos (art. 129.1), y en la plani-ficación económica (art. 131).

Para el desarrollo de las prerrogativas del Estado dentro delorden jurídico y la legitimidad democrática, la Constitución pres-cribe la participación de los partidos políticos en la formación ymanifestación de la voluntad popular (art. 6) y la de los sindica-tos y asociaciones empresariales en la defensa y promoción desus intereses (art. 7). Estos son los dos pilares básicos del Estadosocial en las democracias europeas. Pero además hay un impor-tante número de interpelaciones a la intervención de los ciuda-danos —a título individual u organizados— en la defensa de susintereses y el desarrollo de las políticas públicas. Explícitamenteson interpelados: la juventud (art. 48), las personas disminuidasde cualquier tipo (art. 49), los ancianos (art. 50), los consumido-res (art. 51). Claro que los poderes públicos también pueden pe-dir cierta corresponsabilidad a esos ciudadanos en el desarrollode sus políticas.

Las principales figuras basadas en la Constitución para laorganización de los ciudadanos son:

• Los partidos políticos: Const. art. 6 y Ley Orgánica 6/2002,de 27 de junio.

• Los sindicatos: Const. art. 7 y 28, y Ley Orgánica 11/1985,de 2 de agosto, de libertad sindical (con posteriores modificacio-nes y jurisprudencia del Tribunal Constitucional que le afectan).

• Las asociaciones empresariales: Const. art. 7• Las confesiones religiosas: Const. art. 16 y Ley Orgánica 7/

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1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa.• Las asociaciones del régimen general: Const. art. 22 y Ley

Orgánica de 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho deAsociación.

• Los colegios profesionales: Const. art. 36 y Ley 74/1978, de26 de diciembre; también diversa jurisprudencia del TribunalConstitucional.

• Las organizaciones profesionales: Const. art. 52 y diversajurisprudencia del Tribunal Constitucional.

• Las fundaciones: Const. art. 34 y Ley 50/2002, de 26 dediciembre, de Fundaciones, que recientemente ha sustituido a laLey 30/1994, de 24 de diciembre, de Fundaciones y de incentivosfiscales a la participación privada en actividades de interés gene-ral.

• Las cooperativas de trabajadores: Const. art. 129.2 y Ley27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas (con modificacionesposteriores y con legislación sobre incentivos fiscales anterioresque le afectan).

En cualquier caso, estas normas constituyen la cobertura le-gal básica que el Estado tiene para salvaguardar y promover laparticipación de los ciudadanos en los asuntos públicos en senti-do amplio. Pero estas normas no deberían tomarse como limita-doras de la actuación de los ciudadanos, sino que la única acciónque restringen es la que impida a algún ciudadano acogerse aesas normas, siendo perfectamente lícito y legítimo el comporta-miento no amparado en las mismas, como los movimientos so-ciales, la propaganda en Internet, la pasividad, la abstención, elanarquismo, los presupuestos participativos, las asambleas, lallamada democracia económica, etc.6

Algunos datos sobre la situación de las asociacionesciviles

Todos los autores consultados coinciden en que la informa-ción sobre el mudo de las asociaciones, fundaciones, ONG, etc.,es deficiente y errática. Hay problemas con la calidad de los re-gistros, que recogen las nuevas inscripciones pero apenas sonsensibles a la inactividad de las mismas mientras no comuni-

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quen algún cambio en la composición de las juntas directivas,domicilios, cambios de estatutos o se disuelvan legalmente. Lanueva ley de asociaciones, de marzo del 2002, requiere de la adap-tación de los estatutos de las mismas a los dos años de su pro-mulgación, pero el cabal cumplimiento de esta exigencia necesi-tará de un largo procedimiento administrativo e informático queno aportará datos más fiables hasta fines de 2005 o 2006. Demomento habremos de conformarnos con las cifras acumula-das y con las que hacen referencia a la evolución anual de nuevosregistros. En el cuadro adjunto se da cuenta de la evolución delas entidades asociativas (asociaciones de régimen general, aso-ciaciones juveniles y federaciones) según el registro del Ministe-rio de Interior. El dato más interesante es el ritmo de inscripciónque ha ido en constante crecimiento desde las 5.020 nuevas ins-cripciones en 1982 hasta las 14.709 de 1996, que volvería a supe-rarse en el año 2000 con 15.087 nuevas inscripciones. Esta tra-yectoria se podría considerar como representativa de un procesode expansión de las organizaciones civiles en los muchos rubrosque contiene el registro. En un análisis más detenido, podría-mos reparar en cómo aumentan las asociaciones filantrópicasen los años noventa, o cómo las asociaciones de vecinos, tanimportantes en la transición, decaen durante los años ochenta yse recuperan en los noventa, muy probablemente en otra nuevalógica de reivindicaciones ciudadanas.

Una información tan importante como la anterior, pero deaún más difícil ponderación, es la referida a los índices de afilia-ción, que no han tenido una sistemática medición y cuyas fuen-tes son poco fiables por cuanto el concepto no siempre se entien-de igual y los informadores suelen inflar los datos. RicardoSánchez Rivera (2001: 441-448) hace una síntesis de la informa-ción existente hasta 1998 y encuentra que la afiliación cayó fuer-temente a finales de los años setenta, desde valores próximos alcuarenta por ciento a comienzos de la década hasta poco másdel veinte por ciento de la población española mayor de 18 años.Ese primer declive también tiene que ver con la desaparición dealgunas estructuras de asociación del franquismo. Ya durantelos años ochenta, la afiliación ronda el veinticinco por ciento, yen los noventa se eleva hasta cotas próximas al treinta y cincopor ciento. Por su parte, José Félix Tezanos, con base en los da-tos de varias encuestas nacionales sobre tendencia sociales de

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1995 a 2001, corrobora algunas tendencias presentadas por Sán-chez Rivera, pero reduce la «implicación asociativa» de los espa-ñoles a poco más del veinte por ciento para la segunda mitad delos años noventa. De ese total, las asociaciones de vecinos, lasculturales y las deportivas tendrían la mayor parte hasta rebasarlos dos tercios. Mientras que sindicatos y partidos políticos nosuperarían, conjuntamente, el 15 %. Señala Tezanos, que «me-nos de un 5 % del total de la población española mayor de edadmanifiesta pertenecer a algún tipo de asociación que implicanuna cierta voluntad de participar más activamente en la confor-mación de los designios colectivos (sindicatos, partidos, asocia-ciones ecologistas, pacifistas, feministas, etc.)» (2002: 68). Estainterpretación es algo restringida y un poco tradicionalista encuanto a los actores civiles, pero también indicativa de la situa-ción en que se desarrolla la ciudadanía en España. En cualquiercaso, la afiliación parece bastante irregular en el tiempo y segúnlos tipos de asociación, incluso podríamos hablar de afiliacionescoyunturales o participaciones espasmódicas de acuerdo conprocesos sociopolíticos más amplios.

Además de las asociaciones inscritas en el Registro del Mi-nisterio de Interior, también las Fundaciones y las Cooperativashan crecido en número y están jugando un importante papel enla consolidación del Tercer Sector español. Es notorio el creci-miento del número de fundaciones sobre todo en los años no-venta. Para esta década, España ya se ha consolidado entre lospaíses desarrollados de Europa y se suma a las nuevas formas degestión del bienestar en las que el Estado reduce su protagonis-mo y favorece la acción directa de organizaciones civiles de muydiverso tipo. Ricardo Sánchez Rivera nos ofrece el siguiente cua-dro panorámico sobre las fundaciones:

AQUÍ CUADROEn cuanto a la evolución del número de cooperativas consti-

tuidas, Sánchez Rivera nos subraya que ha estado en función delcrecimiento económico: en momentos de crisis aumentaba elritmo de nuevas creaciones, como a comienzo de los ochenta yde los noventa, mientras que decrecía durante tiempos de pujan-za económica a finales de ambas décadas. Lo anterior pone demanifiesto la imbricación de esta forma organizativa con elmundo de la producción y el empleo por más que también cum-pla un papel en el sector no-lucrativo de la economía. En cual-

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quier caso, el número de cooperativas ha crecido cada año desdecomienzo de los ochenta hasta alcanzar un total de 23.456 paratodo el país (Sánchez Rivera: 466-476).

No me atrevería a decir que esta red de asociaciones, de muydiversos ámbitos, objetivos, dinámicas, da una estructura esta-ble a la llamada sociedad civil organizada, pero sin duda que sída los asideros básicos con los que esa sociedad se manifiesta.7

Cualquier comunicación necesita de interlocutores y de una si-tuación de habla para que ocurra. Cuando apelamos a la socie-dad civil normalmente lo hacemos en estas dos dimensiones, y aveces sin distinguirla: como interlocutor y como situación o con-texto (cultural, social, institucional, siempre algo ambiguo). Lasasociaciones permiten dar cuerpo a ambas dimensiones en unacontinuidad temporal e institucional que hace posible esa co-municación de acuerdo a expectativas de comportamientos fu-turos. Y éste es el gran tema en las relaciones Estado-sociedad.

Toda esta heterogénea red de asociaciones, fundaciones,cooperativas, corporaciones, partidos, sindicatos, etc., cumplecon responsabilidades constitucionales importantes que última-mente se están ampliando y diversificando, como es el caso delas agrupadas en el llamado tercer sector o la cooperación inter-nacional. Son responsabilidades en el funcionamiento del ordenconstitucional democrático que van desde el soporte de la repre-sentación política electoral hasta la gestión privada de objetivospúblicos de salud o educación. Y, además, crea las condicionesprácticas e institucionales para una ciudadanía más activa quese hace oír y que tiene con que negociar con el Estado. En estarelación, el Estado tiene obligaciones de promoción y reconoci-miento que le otorgan una gran iniciativa en cuanto al apoyo deciertas áreas prioritarias o, incluso, de ciertas asociaciones enparticular que puede declarar de «utilidad pública».8 Y, por su-puesto, entre los recursos que tiene el gobierno para conducir enalgo el curso que siga el mundo asociativo están la amplia varie-dad de formas de financiación de que dispone y, no menos im-portante, cierta discrecionalidad para buscar los interlocutoresmás cómodos creando mesas de diálogo y consejos consultivospermanentes en distintos sectores de las políticas públicas (co-operación exterior, política social, defensa de consumidores,emigración, medio ambiente, etc.).

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La propuesta de Schmitter desde el caso español

En este apartado voy a revisar, en contraste con el caso espa-ñol, la propuesta de Philippe Schmitter sobre una segunda capade democracia protagonizada por las asociaciones civiles.9

Estatus semipúblico

Sobre el carácter de lo «semipúblico» se ha escrito bastante yse seguirá escribiendo, pues en la investigación sobre política losconceptos teóricos puros (público-privado) no hacen más quedestacar la impureza de los acontecimientos reales (por otra parte,sin esos conceptos difícilmente podríamos ordenar la elusivaaparición de estos hecho «reales»).10 Sin mayores matizaciones,podemos entender por «semipúblico» el lugar que ocupa unaorganización externa a la estructura institucional del Estado cuan-do realiza actividades que son atribuibles a ese Estado, ya seapor convenio de colaboración entre ambas partes, por atribu-ción del último o por apropiación de la entidad externa. Sin lanecesaria y contradictoria combinación de autonomía y controlmutuo entre la organización civil y el Estado no podríamos ha-blar de ese carácter semipúblico. En los corporativismos másorgánicos, la confusión entre ambas entidades hace espurio eltérmino, y en el pluralismo más abierto apenas se refiere a cola-boraciones coyunturales. Como han sabido ver Claus Offe o elpropio Schmitter, es en la estabilidad de las políticas estructura-les de desarrollo a largo plazo donde la concertación entre auto-ridades públicas y agentes sociales ha consolidado una trama deinstituciones y prácticas que requieren dicho término. Lo genui-no en la propuesta de Schmitter no es la constatación de estoúltimo, ni siquiera el que ponga de manifiesto que dicha estruc-turación de intereses y poderes públicos sea desigual y contra-dictoria con los requerimientos democráticos, lo provocador aquíes que Schmitter nos sugiere intentar someter esta estructura deespacios semipúblicos a los procedimientos democráticos. Paraalcanzar tal objetivo, se requiere que tanto la formación y la ac-tividad de los poderes públicos como de las organizaciones civi-les sean democráticas. La primera parte del requerimiento seconfía a los regímenes electorales de competencia de partidos,

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por más que hayan mostrado dificultades para exigir responsa-bilidad democrática a los gestores políticos y burocráticos deesa relación con las organizaciones civiles. El problema está enla segunda parte, pues hay evidencias de que las organizacionesciviles no siempre cumplen con los procedimientos democráti-cos mínimos, y han sido pocas las propuestas de democratiza-ción de esas organizaciones civiles que hayan ido más allá de laapelación ética al comportamiento virtuoso.

Schmitter propone corregir esa situación y sugiere once re-quisitos para comenzar a discutir posibles formas para demo-cratizar la parte social de los espacios semipúblicos. Veámoslouno por uno (Schmitter 1992c: 424-425).

1. «Un procedimiento especial de registro y acreditación paratodas las asociaciones que operen bajo la agrupación compro-metida en actividad de la representación e intermediación deintereses.»

El artículo 22 de la Constitución española resalta la impor-tancia de las organizaciones sociales, como he señalado más arri-ba, y prevé la necesidad de su inscripción «en un registro a lossolos efectos de publicidad». Ésta es una norma general para lasasociaciones no sujetas a algún régimen especial. Dicho registroqueda a cargo del Ministerio del Interior y tiene su reglamentopropio, que sólo pone requisitos mínimos de número de socios,actas de fundación, etc., siendo sencillo inscribir una asociación.Este registro sólo es necesario para el alta de las asociaciones, yapenas es sensible a la falta de actividad de las mismas, que pue-den desaparecer de hecho y seguir figurando como existentes enel registro. Pero además de este registro de carácter general, di-versos artículos de la Constitución determinan la creación deregistros especiales para partidos políticos, sindicatos, organi-zaciones empresariales, confesiones religiosas, fundaciones, coo-perativas y colegios profesionales. Éstos sí prevén requisitos másestrictos según el caso en cuanto a formalización de la inscrip-ción, patrimonio, miembros, etc.

Pero Schmitter se está refiriendo a un registro especial paralas organizaciones que adquieran el estatus de semipúblicas. Talcosa no está definida en la Constitución, pero sí que establecealgunas colaboraciones específicas entre los poderes públicos yciertas organizaciones según el área en que desarrollen su activi-

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dad, como serían los sindicatos, las mismas confesiones religio-sas o, incluso, las organizaciones de consumidores. Lo que másse podría aproximar a la atribución de carácter de semipúblicosería la «declaración de utilidad pública» que la Constitución nodefine pero que inspira en el mandato que da a los poderes pú-blicos para que promuevan las asociaciones civiles y la partici-pación de los ciudadanos. Con carácter general, la ley orgánicaque regula el derecho de asociación, de 22 de marzo de 2002,dedica un capítulo a la declaración de utilidad pública y el Mi-nisterio de Interior proporciona los formularios y procedimien-tos necesarios para cumplir con los requisitos exigidos por la leyen su página Web en Internet http://www.mir.es/pciudada/aso-ciaci/utilidad.htm (a 1 de diciembre de 2003). En estos requisi-tos y procedimientos se pueden ver reflejados algunos aspectosde las condiciones que propone Schmitter que deberían cumplirlas asociaciones con estatus de semipúblicas.

2. «La seguridad del acceso a las autoridades públicas respecto atodas las deliberaciones relevantes en cuanto a la legislación y lapuesta en práctica en sus respectivos dominios de interés (laini-mitable expresión suizo-germana es Vernehmlassungsverf-ahren).»

La Constitución española establece de manera general tantoel derecho de audiencia de los ciudadanos e interesados en laelaboración de disposiciones y actos administrativos, como el departicipación de los ciudadanos, personalmente o mediante re-presentantes, en diversos sectores de la administración públicay de la planificación económica. Pero en general es un derechopoco claro y sujeto a reglamentaciones de cada ministerio ymomento político. Se crean entidades de representación ante laadministración, como el Consejo Estatal de Organizaciones NoGubernamentales de Acción Social (Real Decreto 1910/1999 de17 de diciembre) en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Socialeso el Consejo Asesor de Medio Ambiente en el Ministerio de Me-dio Ambiente (Real Decreto 1720/1996, de 12 de julio). De hechopodríamos hacer una lista de todos los consejos de este tipo creadoen los diversos ministerios.11 En la Constitución —más allá delos interlocutores socioeconómicos, sindicatos y organizacionesempresariales y profesionales, y la defensa de los jóvenes— sóloa las organizaciones de consumidores y usuarios se les reconoce

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un derecho de audiencia de manera explicita, en el artículo 51.2:«Los poderes públicos promoverán la información y la educa-ción de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organiza-ciones y oirán a estas en las cuestiones que puedan afectar aaquellos, en los términos que la ley establezca.». El desarrollo deeste mandato constitucional queda en manos del Instituto Na-cional de Consumo, que incluye un Consejo de Consumidores yUsuarios con representación de las organizaciones del sector, yen los organismos que las administraciones autonómicas (regio-nales) y locales creen al efecto. Los problemas más acuciantes eneste tipo de entidades son: el carácter consultivo de los mismos,los escasos recursos de que disponen y la representatividad delas organizaciones concurrentes.

Desafortunadamente, en España no se ha conseguido unapráctica consolidada de participación de los ciudadanos en eldiseño y aplicación de políticas pública ni siquiera en el nivel dela administración municipal —con sus loables excepciones. Lasdecisiones de gobierno siguen siendo muy verticales, especial-mente en los casos en que el partido gobernante tiene mayoríaabsoluta, y las consultas públicas no suelen comprometer en nadaa los gobiernos.

3. «Una garantía de los procedimientos democráticos para la elec-ción de todos los funcionarios ejecutivos y su responsabilidad ala membresía en pleno, con requisitos para la protección de losderechos minoritarios.»

El mandato constitucional no suele pasar de exigir el respetoa los procedimientos democráticos en el funcionamiento de lospartidos políticos, sindicatos y organizaciones empresariales yprofesionales. No es requerido para las iglesias, los colegios pro-fesionales, las fundaciones, ni aparece tal requisito en el artículo22 sobre el derecho de asociación, aunque la Ley Orgánica queregula este derecho sí prescribe la democracia interna y el proce-dimiento mayoritario como norma de funcionamiento de losmáximos órganos de gobierno de las asociaciones que son lasrespectivas asambleas generales.

4. «Un compromiso de aceptar como miembros a todos los indi-viduos, empresas, familias, cuyo interés caiga dentro del domi-nio de representación autodefinido por las asociaciones, inde-

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pendientemente de la afiliación partidaria, el sexo, la raza, lanacionalidad.»

Éste es un requisito que salvaguarda el ordenamiento jurídi-co general con la Constitución al frente, en cuanto prohíbe lasdiscriminaciones «por razón de nacimiento, raza, sexo, religión,opinión o cualquier otra condición o circunstancias personal osocial» en el artículo 14. Sin embargo, también hay que dejarespacio para el funcionamiento autónomo de las organizacionessegún sus estatutos, de manera que una asociación de estudian-tes de sociología pueda rechazar a un candidato que no es estu-diante de sociología. Sin duda, aquí, la casuística puede ser su-mamente diversa y contradictoria, es claro que una asociaciónno podría autodefinirse como exclusiva para hombres blancosde cierto territorio, pero no lo es tanto si se trata de una asocia-ción feminista que impide la membresía a hombres o de gitanoscon igual actitud respecto de los no-gitanos o evangelistas deChiapas respecto de cristianos de la misma comunidad. Nueva-mente, el problema político de estas «exclusiones» estaría en elcarácter semipúblico de las asociaciones, no habiendo ningunadificultad en las asociaciones nítidamente privadas. Pero comoese carácter semipúblico se asigna no sólo por las característicasde la asociación sino por el papel que ésta juega en el régimenpolítico en cuanto a participación de la pluralidad social en laspolíticas públicas, podría defenderse como legítima algunas ex-clusiones de minorías respecto de la población general, como elcaso de las comunidades indígenas, por el aporte que esa organi-zación pueda añadir al objetivo general del régimen democráti-co de promover la integración y la participación de los grupossociales en las políticas públicas sin menoscabo de sus particula-ridades sociales.

5. «Una prohibición en contra de la defensa de la violencia, elracismo, y otras formas de comportamiento criminal.»

Aquí sí es la Constitución más explícita y las leyes más incisi-vas. La norma general es la de respeto a las leyes, a la que elartículo 22 constitucional en sus apartados 2 y 5 precisa que«Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipifica-dos como delito son ilegales» y que «Se prohíben las asociacio-nes secretas y las de carácter paramilitar». En cualquier caso, eldesarrollo de estos puntos y su aplicación no han dejado de ser

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muy polémicos como está siendo el caso de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos en España.

6. «Un compromiso para la información pública de los ingresosy egresos de las asociaciones.»

En general, las asociaciones del tipo que sean están someti-das a las leyes fiscales, comerciales y civiles, como cualquier ciu-dadano, y tendrán que regular su comportamiento contable deacuerdo con las mismas. Ahora bien, para los casos de asocia-ciones que colaboran con la administración o reciben algún tipode ayuda de la misma, las exigencias en este sentido suelen sermás altas con obligaciones de tener libros contables actualiza-dos, presentar informes de los gastos de acuerdo con la ayudapública, justificar esos gastos, etc. Cualquier convocatoria públi-ca para la asignación de subvenciones o la contratación con laadministración presta especial atención a este tema.

Con todo, la información sobre la dificultad de aplicar estanormativa al desarrollo diario de las asociaciones es enorme, yse atestigua un amplio campo de choque entre lógicas burocráti-cas distintas siempre abierto a la discrecionalidad de las autori-dades públicas y los dirigentes sociales. El argumento, tantasveces usado, de que la ventaja comparativa de las asociacionesciviles frente a la administración pública o los actores económi-cos es su mayor flexibilidad burocrática para personalizar el ser-vicio y manejar los recursos, está sujeto a muchas controversias,y en lo que tenga de cierto no parece que se deba a su carácter ni-mercantil ni-estatal, sino a las oportunidades de tamaño y dediscriminación (positiva, en principio) de la población que abar-can.

7. «Una prohibición en contra de participar en actividades quelleven a la ganancia.»

También es un requisito que se les pide a las asociacionesacogidas al artículo 22 de la Constitución en el artículo 1.2 de suLey Orgánica. De hecho era un asunto casi obvio, pues de locontrario caerían en el ámbito de las organizaciones económi-cas sometidas a otras regulaciones y protegidas por otros dere-chos constitucionales. Aunque no faltan las situaciones ambi-guas en que la falta de beneficios contables escondegratificaciones económicas nada despreciables, en forma de al-

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tos sueldo para los directivos, regalos, oportunidades, etc. En losámbitos de la asistencia social y de salud, la enseñanza o la co-operación internacional han proliferado muchas organizacionesen competencia por unos recursos económicos y humanos cre-cientes. No faltan críticos de estas situaciones que preferiríanver a todas esas asociaciones supuestamente sin ánimo de lucrotrabajar en las mismas condiciones que cualquier empresa o pro-fesional autónomo, sin beneficios fiscales, subvenciones prefe-rentes, donaciones, publicidad, etc. Las críticas son aún más fuer-te al analizar el papel que juegan las fundaciones promovidaspor empresas privadas o las ONG que participan en la privatiza-ción de los servicios estatales, abriendo el campo a la actuaciónde «pandillas» que va de asociación en asociación consiguiendorecursos que nunca se aplican (claro que esto también sucede enel ámbito de las empresas privadas o, incluso, en el de los parti-dos políticos).

8. «Una prohibición en contra de contribuir al financiamientode partidos políticos, movimientos sociales, u otras asociacionesde interés (con la excepción de los que son sus miembros).»

También éste es un requisito bastante lógico en cuanto a nodesviar los recursos conseguidos para el apoyo a partidos políti-cos y a otras asociaciones fuera de la organización. Pero es dedifícil aplicación en cuanto a los movimientos sociales, pues és-tos no suelen responder a señales de identidad institucional cla-ras y estables, ni sus actividades son fáciles de distinguir de lasque debería promover una asociación con carácter semipúblico;incluso se puede deducir que si se aplicase este precepto, el siste-ma de organizaciones semipúblicas sólo serviría para la conten-ción de las demandas sociales mediante cooptación de organiza-ciones con escasa imbricación social. Por ejemplo, la Federaciónde Asociaciones de Consumidores y Usuarios de Andalucía (FA-CUA) —que está muy cerca del tipo de organización semipúbli-ca en que piensa Schmitter— ha participado en las movilizacio-nes sociales contra la guerra en Irak y en el Foro Social de Sevilla,y si fuera sancionada por esto se estaría condicionando muchola capacidad reivindicativa de las organizaciones semipúblicas.

9. «Una promesa de capacidad para participar directamente enla puesta en práctica de políticas públicas —aun la presunción

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de que las políticas públicas relevantes serán administradas almáximo posible, a través de los canales asociacionales [sic.].»

En cualquier convocatoria de ayuda pública para la realiza-ción de proyectos o para el mero mantenimiento de la organiza-ción se especifican los rasgos que esas organizaciones deben cum-plir, independientemente de las características del proyecto enconcreto. En ocasiones, esos mínimos a cumplir por la organi-zación son más exigentes que los que se piden, en términos gene-rales, para la declaración de utilidad pública. Así ocurre, porejemplo, con las organizaciones que presentan sus proyectos alas convocatorias anuales de subvenciones provenientes de larecaudación del 0,52 % del Impuesto sobre la Renta de la Perso-nas Físicas (IRPF) destinado a fines de interés social y que distri-buye el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales: además de losrequisitos generales de identificación de la organización, se exi-gen niveles apropiados en cuanto a la implantación territorial, laantigüedad, la especialización, la estructura y capacidad de ges-tión, la adecuación de los recursos humanos, el número de vo-luntarios, la concertación de acciones en federaciones o agrupa-ciones de entidades, la realización de auditorias externas, elpresupuesto y la financiación propios y el cumplimiento de lasobligaciones de anteriores subvenciones (junto a éstos, se pidenotros requisitos específicos para cada proyecto o programa)(Fuente y Montraveta 2002: 17-18).

10. «Una garantía de que las autoridades públicas no interven-drán en las deliberaciones internas y las decisiones de las asocia-ciones semi-públicas, excepto para asegurar la obediencia de losrequisitos establecidos en cuanto a su estatus y las seccionesaplicables de los códigos civil y penal.»

Aquí parece estar el quid de la cuestión. Es el problema alque trataba de responder Dahl en su libro Los dilemas del plura-lismo democrático, y es el asunto que provoca la diferenciaciónentre corporativismo desde arriba, promovido por el Estado, ydesde abajo, promovido por las organizaciones sociales, de laque habla en diversos trabajos Schmitter.

Sobre la sociedad civil española sobrevuela la opinión de quesus organizaciones son débiles y carentes de la suficiente auto-nomía. Es posible que sea así, aunque depende de en qué nosfijemos y qué comparemos. El caso es que sí hay una gran de-

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pendencia de las ayudas públicas, estimándose que, en 1997, casiun sesenta por ciento de las ONG de asistencia social recibíanmás de la mitad de su presupuesto de las entidades públicas, yque más de la mitad de la financiación que las ONG de coopera-ción internacional recibían, durante los años noventa, era deorigen público, aunque son cifras que varían de año a año de-pendiendo de las situaciones de alerta humanitaria o de movili-zación social como fueron los desastres provocados por el hura-cán Mitch a fines de los noventa o las compañas por la asignacióndel 0,7 % del PIB español para la ayuda al desarrollo a mediadosde la misma década (Sánchez Rivera 2001: 514-526). Las ayudaspúblicas no tienen porque ser una señal de perdida de autono-mía por parte de las organizaciones civiles, como han demostra-do a propósito del conflicto en Irak organizaciones como Inter-món-Oxfam —que en 2003 renunció a cualquier ayuda delgobierno español para programas de aplicación en Irak por tra-tarse de un país beligerante— o la FACUA —que no dejó de criti-car la intervención española en el mismo conflicto—, pero escierto que estas dos organizaciones tienen una cierta indepen-dencia financiera y una consolidada trayectoria de defensa de suproyecto. Lo importante sería conseguir una financiación públi-ca regularizada según programas de largo plazo y restringir laarbitrariedad de los agentes gubernamentales del momento.12

Un aspecto paralelo en el que se suele poner menos atenciónes el de la autonomía respecto de la financiación privada, sobretodo cuando proviene de empresas o personas con capacidad deincidir en el área de que se trata, ya sea económica, social, políti-ca o ideológicamente hablando. Por ejemplo, el peso de la IglesiaCatólica en la enseñanza privada en España, apoyada por enor-mes recursos públicos y también por recursos privados no exen-tos de ánimo de lucro, o el trabajo de muchas fundaciones de labanca en la financiación de actividades sociales, o de consorciosfarmacéuticos en la asistencia sanitaria, etc. Previendo situacio-nes de este tipo, la Ley General para la Defensa de los Consumi-dores y Usuarios, de 19 de julio de 1984, en su artículo 21, dispo-ne que: «No podrán disfrutar de los beneficios reconocidos enesta Ley las Asociaciones en que concurra alguna de las siguien-tes circunstancias: a) Incluir como asociados a personas jurídi-cas con ánimo de lucro. b) Percibir ayudas o subvenciones de lasEmpresas o agrupaciones de Empresas que suministran bienes,

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productos o servicios a los consumidores o usuarios. c) Realizarpublicidad comercial o no meramente informativa de bienes,productos o servicios. d) Dedicarse a actividades distintas de ladefensa de los intereses de los consumidores o usuarios, salvo loprevisto en el segundo párrafo del artículo anterior. e) Actuarcon manifiesta temeridad, judicialmente apreciada». Lejos estála realidad del cabal cumplimiento de estos preceptos.

Otro campo de influencias y conflictos es el que se sitúa en elinterior de los consejos sectoriales de representación, pues sonlugares de comunicación entre las administraciones y las orga-nizaciones sociales, y por pocas funciones que tengan atribuidosesos consejos alguna responsabilidad en la legitimación de laspolíticas públicas sí tienen o no se formarían. De momento fal-tan estudios que describan correctamente el funcionamiento deesos consejos, mientras que proliferan las denuncias de afinida-des políticas entre ciertas organizaciones y el partido político enel poder, de falta de representatividad real de las organizaciones,de poca transparencia, etc. De lo que no cabe duda es que sin unmejor conocimiento sobre el funcionamiento real de estos con-sejos y una regulación menos expuesta a las arbitrariedades nohabrá forma de mejorar democráticamente la comunicación delas asociaciones civiles con los poderes públicos.13

11. «Y, finalmente, un permiso para recibir fondos públicos, ob-tenidos a través de contribuciones obligatorias entre los ciuda-danos, y distribuidas por pagarés, además de los fondos conse-guidos voluntariamente por la contribución de los miembros.»

Con este punto Schmitter cierra su panorama de caracterís-ticas que deberían cumplir las asociaciones semipública y lasinserta en el mecanismo institucional en que todas las anterioresadquieren su pleno sentido: la financiación mediante un impuestoobligatorio que los ciudadanos distribuyen con pagarés endosa-bles a las asociaciones que cumplen con los anteriores requisitosy que tendrían un certificado especial por ello. La recaudacióndel dinero y la asignación de los pagares se haría en la mismadeclaración anual de impuestos, a cuyo formulario se añadiríaun listado de las asociaciones habilitadas para recibirlos. El granproblema con los certificados está en conseguir una autoridadrealmente imparcial que los otorgue y que vigile a las asociacio-nes para que sigan cumpliendo con los requisitos por los que lo

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recibieron. Schmitter, siguiendo a Offe, habla de una «especiede corte cuasiadministrativa» (Schmitter 1992c: 425). La figuramás próxima que conozco para este caso es el Instituto FederalElectoral de México que, incluso, tiene más funciones de las quepropone Schmitter, como la asignación directa de los fondos alas agrupaciones políticas, la realización de las elecciones y seruna primera instancia de sanción sobre el comportamiento delos partidos de acuerdo con la legislación electoral. Este Institu-to podría valer como ejemplo para una autoridad equivalente enel ámbito de las organizaciones civiles y que podría hacerse car-go de la gestión directa del impuesto obligatorio y de los paga-res. En España no hay una institución parecida y el recurso a lostribunales en caso de conflicto en el proceso de asignación deayudas públicas o del derecho de audiencia ha sido, cuanto me-nos, engorroso. Sin duda que se necesita una instancia que re-suelva estos conflictos, aunque la complejidad por el número desectores funcionales y niveles territoriales implicados hace aúnmás difícil (también urgente) su implantación en el estado decosas en que ya nos encontramos. Hoy día, la declaración y revo-cación de asociación de utilidad pública se hace por medio deuna Orden del ministro competente estando obligado a publicartal orden en el Boletín Oficial del Estado.14

Sin embargo, con posterioridad al artículo en que armó supropuesta más orgánica, Schmitter se ha mostraba contrario ala creación de la «corte cuasiadministrativa» —que habría sidouna idea de Offe que él aceptó como un compromiso— dejandola aprobación o censura de las asociaciones civiles en manos delos ciudadanos que quisieran apoyarlas o castigarlas con la asig-nación de los pagarés: sería la competencia por los pagarés laque funcionaría como regulador del comportamiento de las aso-ciaciones.15 Esto supone volver a las esperanzas del pluralismoliberal que el propio Schmitter desmontó con evidencias noto-rias. Sus argumentos, como antes los de Dahl u otros liberales,quieren hacer honor a la responsabilidad que los ciudadanosdeberían asumir al elegir según sus convicciones y al miedo deque dicha corte fuera secuestrada políticamente por parte dealguna facción o por la burocracia estatal. Ambas razones sonaceptables, sin embargo el riesgo que supone establecer una cor-te que regule y fiscalice el comportamiento de las asociacionesciviles es menor que dejar tal asunto en manos de una compe-

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tencia con claros síntomas de oligarquización desde su origen.Aquí sería interesante recuperar el realismo con que Madisontrataba de resolver el espíritu de facción en su artículo clásico deEl Federalista número X, al que también apela Schmitter comoinspiración de su propuesta sobre las asociaciones. Lo que suge-ría Madison al distinguir entre democracia y república era mos-trar qué asuntos podían decidirse por la regla de la mayoría y enqué nivel (tamaño) y cuáles deberían estar resueltos por la es-tructura institucional de la república. Estos últimos no son otrosque los mismos principios y fines que propiciaban la participa-ción de los ciudadanos y los grupos en la competencia democrá-tica, de manera que ni la más absoluta mayoría (todos contrauno) debería primar sobre el derecho de participación de cual-quier ciudadano. En palabras de Madison: «Poner el bien públi-co y los derechos privados a salvo del peligro de una facciónsemejante [la mayoría] y preservar a la vez el espíritu del gobier-no popular, es en tal caso el magno término de nuestras investi-gaciones» (Madison 1994: 38). Así, cualquier asociación que usarala obtención de pagarés para suprimir la competencia de otrasasociaciones o contra algún derecho fundamental de los ciuda-danos o los grupos rompería las condiciones republicanas de lacompetencia contra lo que la República y cualquiera de sus ele-mentos debería defenderse. En todo caso, cualquiera que fuerala corte que se implantara ésta sólo podría actuar contra los ac-tos y no contra las declaraciones de intenciones de las asociacio-nes, como debe de ser el caso para toda administración de justi-cia en un estado de libertades (claro que también haydeclaraciones que tienen bastante de sabotaje de los principiosque las hacen lícitas).

Impuesto y pagarés

Se puede decir que los pagarés son para la democracia cor-porativa lo que el voto para la democracia electoral. Con los pa-garés se conseguiría financiar a los grupos de interés según laspreferencias de los ciudadanos y sin la intervención de las auto-ridades estatales. Los ciudadanos podrían repartir sus pagaréssegún la importancia que dieran a sus intereses cuyo efecto agre-gado sería el de un mapa de las preferencias de la población en

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su conjunto y fácilmente interpretable atendiendo a la dimen-sión territorial. Por el número de pagarés recibidos, podríamossaber el nivel de apoyo de cada organización y de cada sector.Esto tendría una enorme eficacia a la hora de integrar consejosde representación sectorial y de negociar con la administracióny con los demás agentes sociales. Se trata de un sistema queproduce representación política con base en los intereses secto-riales (no necesariamente funcionales), una representación sen-sible a la intensidad de las preferencias de los ciudadanos quepueden dar más o menos cantidad de pagares a las asociacionesde su preferencia por sectores y ámbitos territoriales: no seríauna asignación indivisible como el voto, sino una cantidad igualpara cada ciudadano pero fraccionable en montos mínimos quefueran eficaces. Esta representación se superpone al sistema elec-toral partidista ya existente, y se confía en que los procedimien-tos interactúan manteniendo sus autonomías institucionales ypolíticas. Aquí está la dimensión más claramente post-liberal delproyecto de Schmitter y que ya han sabido entender, en este sen-tido, otros autores como Tezanos (2001: 323-327).16

Algo bastante parecido a esta vinculación entre representa-ción y endose de pagarés, sugiere Bercovitz para el caso del Con-sejo de Consumidores y Usuarios de España, proponiendo quela asignación de los vocales a las asociaciones que lo integran sehaga según el número de cuotas ingresadas por asociación cadaaño. Este mecanismo sería fácil de auditar, haría más difícil elexagerar sobre el número de socios, proporcionaría una imagenmás clara del panorama asociativo a los ciudadanos, promove-ría la afiliación y establecería un vínculo más claro entre la cuotade socio, su pertenencia a la asociación y la representatividad deésta (Bercovitz 2000).

En su modelo, Schmitter postula que los pagarés se finan-cien con un impuesto individual, igual y universal, para cuyarecaudación se podrían buscar fórmulas. Lo importante es laobligatoriedad, pues minimiza los efectos de las lógicas de ac-ción de pequeños grupos y de los gorrones, y consolida un recur-so permanente para la integración social y política de la socie-dad. La forma de llevarlo a cabo habría que discutirla, pero lasideas de Schmitter de la obligatoriedad y de vincular parte de larepresentatividad a una contribución económica igual para to-dos son muy poderosas. En los casos de ciudadanos con muy

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pocos ingresos monetarios se podrían articular medidas comolas que propone el mismo Schmitter, en las que si bien no paga-rían el impuesto sí declararían sus preferencias que contarían ala hora del reparto final de lo acumulado. Esto podría distorsio-nar el vínculo más directo entre los pagarés endosados y las enti-dades que lo reciben, y tal vez habría que analizarlo mejor. Tam-bién se podría pensar una ayuda económica equivalente paratodos los ciudadanos, una especie de salario de ciudadanía quesólo se cobraría si se paga el impuesto de asociaciones, con loque todos tendrían el mínimo para pagar el impuesto, algo pare-cido a la popularizada «renta básica».17

En España, desde 1988, existe una formula de asignación derecursos, vía impuestos, a las asociaciones civiles sin ánimo delucro para proyectos de interés social. Se trata de la casilla deasignación del 0,52 % del total a pagar en las declaraciones deImpuestos de Renta sobre las Personas Físicas (IRPF). Éste noes un caso asimilable a la propuesta de Schmitter, ni por su fun-cionamiento ni por su origen. Sobre lo que sí nos podría arrojarluz con relación a los pagarés de Schmitter —los efectos en laestructura de asociaciones y en el comportamiento de los ciuda-danos que hacen su asignación impositiva año tras año— ape-nas hay información sistemática. Muy brevemente describiré elorigen, el funcionamiento y algunos de los efectos.

El origen del 0,52 % del IRPF para «otros fines de interéssocial» es un tanto espurio por cuanto se inscribe en la reconver-sión del trato excesivamente privilegiado que el Estado españoldaba (y en parte mantiene) a la Iglesia Católica. Un tema urgentepara la transición a la democracia era renegociar el moribundoConcordato de 1953 del Estado con la Iglesia Católica, propio dela pax franquista. El 3 de enero de 1979, apenas aprobada laConstitución el mes anterior, se firmaban los nuevos acuerdosentre ambas partes sobre asuntos jurídicos, de enseñanza y cul-turales, asistencia religiosa a las fuerzas armadas y temas econó-micos, que parecerían en el Boletín Oficial del Estado (BOE) el15 de diciembre de 1979. El Acuerdo entre el Estado español y laSanta Sede sobre asuntos económicos, ratificado por Instrumentode 4 de diciembre del mismo año, declara en su artículo segun-do:

«1. El Estado se compromete a colaborar con la Iglesia Cató-

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lica en la consecución de su adecuado sostenimiento económi-co, con respeto absoluto del principio de libertad religiosa. 2.Transcurridos tres ejercicios completos desde la firma de esteAcuerdo, el Estado podrá asignar a la Iglesia Católica un porcen-taje del rendimiento de la imposición sobre la renta o el patri-monio neto u otra de carácter personal, por el procedimientotécnicamente más adecuado. Para ello, será preciso que cadacontribuyente manifieste expresamente en la declaración respecti-va, su voluntad acerca del destino de la parte afectada. En ausen-cia de tal declaración la cantidad correspondiente se destinará aotros fines. 3. Este sistema sustituirá a la dotación a que se refie-re el apartado siguiente, de modo que proporcione a la IglesiaCatólica recursos de cuantía similar. 4. En tanto no se aplique elnuevo sistema, el Estado consignará en sus Presupuestos Gene-rales la adecuada dotación a la Iglesia Católica, con carácter glo-bal y único, que será actualizada anualmente. Durante el proce-so de sustitución, que se llevará a cabo en el plazo de tres años, ladotación presupuestaria se minorará en cuantía igual a la asig-nación tributaria recibida por la Iglesia Católica. 5. La IglesiaCatólica declara su propósito de lograr por sí misma los recur-sos suficientes para la atención de sus necesidades. Cuando fue-ra conseguido este propósito, ambas partes se pondrán de acuer-do para sustituir los sistemas de colaboración financieraexpresada en los párrafos anteriores de este artículo, por otroscampos y formas de colaboración económica entre la IglesiaCatólica y el Estado» [subrayado mío].

Pero esta fórmula, hasta cierto punto innovadora y laica, ibaacompañada de una impresionante cantidad de exenciones fis-cales de todo tipo, sobre patrimonio, publicaciones, actividadeseconómicas, testamentos, donaciones, etc. Se confirmaba la im-bricación entre Iglesia Católica y Estado en un orden constitu-cional laico pero con clarísimos privilegios para la primera. Delapartado segundo del artículo citado surge la asignación del 0,52% del IRPF para la Iglesia Católica si así lo manifestaba explíci-tamente el declarante, de no hacerlo ese porcentaje iría para fi-nes sociales. Cuando finalmente se puso en marcha esta fórmulade financiación de la Iglesia en 1988, el gobierno del PSOE in-trodujo la segunda casilla, «otros fines de interés social», con uncarácter algo retórico haciendo explícito el destino alternativo

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de los fondos, pues si ninguna de las dos era marcada el dineroigual iría a esos otros fines sociales.18

AQUÍ TABLALa distribución final entre lo destinado a otros fines y lo asig-

nado a la Iglesia Católica fue más o menos igualitaria, inclusoalguna décima a favor de la última hasta 1996, como refleja elprimer cuadro de los anteriores, pero a partir de este año se re-duce la parte correspondiente a la Iglesia. No conozco las razo-nes de esta evolución, aunque podría haber afectado la intensamovilización que se vivió en toda España entre los años 1994 a1997 reclamando que el gobierno destinara el 0,7 % del PIB a laayuda al desarrollo como se comprometió con la ONU en 1977(Jerez 1997). Los fondos distribuidos en 1996, corresponden a lorecaudado en la declaración de renta de 1995, que a su vez sehace sobre el año fiscal de 1994. Esta movilización creó un dis-curso social muy amplio a favor de la ayuda humanitaria y de lasONG, y la marca en la casilla del 0,52 % pudo ser sensible a talsituación, por más que de lo asignado a otros fines de interéssocial sólo el 20 % vaya para la ayuda a la cooperación interna-cional al desarrollo que asigna la Agencia Española de Coopera-ción Internacional. El otro 80 % lo distribuye el Ministerio deTrabajo y Asuntos Sociales a través de una convocatoria públicaanual en la que las organizaciones sociales pueden presentar susproyectos de actuación en los sectores de iniciativa social previs-tos por el reglamento de otros fines de interés social. Estos finesestán orientados por las políticas de reducción de la exclusiónsocial y la mayoría de los proyectos aprobados son de asistenciaa grupos marginados o con dificultades especiales.

En 1999 el gobierno negoció un acuerdo con un conjunto degrandes organizaciones de asistencia social que terminaron con-formando la Plataforma de ONG de Acción Social.19 No era unconjunto representativo de las más de trescientas entidades quehan estado recibiendo ayudas en las convocatorias del 0,52 %durante los últimos años, aunque sí han sido las que más recur-sos han recibido y son las de mayor envergadura por implanta-ción nacional y sectorial. El 24 de septiembre de ese año, se fir-mó el acuerdo por el que se reformaba la formula del 0,52 %, demanera que desde el año fiscal de 1999 (declaración de 2000) elcontribuyente podría marcar la casilla de la Iglesia, la de «otrosfines» o las dos conjuntamente, acumulándose hasta el 1,04 %

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del IRPF a disposición del contribuyente, pero si no marca nin-guna casilla el dinero irá al Estado. Como colchón de seguridadmientras los ciudadanos conocen el nuevo sistema, la Platafor-ma consigue del gobierno que en caso de que la recaudación noalcance un mínimo de 114,19 millones de euros éste complete lacifra con fondos de los presupuestos, hasta el año fiscal 2001, adistribuir en 2003. Cuando la nueva fórmula se aplica en la re-caudación de IRPF del 2000 las cifras caen estrepitosamente,pues persiste un 31 % de contribuyentes que no marcan ningunacasilla, casi equivalente al 34 % del año anterior, y sólo un 10 %marca las dos, mientras que la casilla de otros fines recibe el 30% frente al 29 % de 1999, y la Iglesia baja un poco hasta el 29 %desde el 37 % (lo que supone que la casilla de otros fines acumu-laría un 40 % y la de la Iglesia el 39 %) (de la Fuente y Montrave-ta 2002: 21). Obviamente, quienes más pierden en este cambioson las ONG (tanto las de intervención social como las de coope-ración) pues por mucho que aumentaran los contribuyentes que,habiendo marcado a favor de la Iglesia cuando había que optar,ahora marcaran las dos casillas, este número difícilmente alcan-zaría el tercio de contribuyentes que año con año dejaba en blancola casilla. Este proceso se aprecia mejor en el siguiente cuadrosobre recaudación por el 0,52 % del IRPF para interés social,donde aparece la caída en la recaudación entre los años fiscalesde 1998 y 1999. Esa recaudación alcanza a 105,58 millones deeuros en 2001, ultimo año en que el gobierno se comprometía acubrir el faltante hasta los 114,19. En términos monetarios noparece haber sido una buena negociación para las ONG, aunquesí para el gobierno y para el Iglesia que ahora no compite con lapositiva imagen que habían logrado las ONG.

AQUÍ TABLAComo decía más arriba, ni por origen ni por funcionamiento

el caso del 0,52 % del IRPF tiene mucho que ver con la propuestaneocorporativista de Schmitter, aunque algo sí en cuanto a susefectos. Como desventajas están, en primer lugar, el que la ini-ciativa se desarrollase como una puerta trasera para secularizarla ayuda del Estado a la Iglesia lo que da a las organizacionessociales un papel supletorio, como en su momento fue la Presta-ción Social Sustitutoria respecto del servicio militar obligatorioen tanto éste se profesionalizaba. En segundo lugar, la imagende beneficencia secular o moderna estigmatiza con fuerza al sec-

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tor, cuando no la de hacerle el juego a la privatización de losservicios sociales rompiendo la universalidad estatalmente ga-rantizada de éstos. Ambos efectos no son favorables al objetivodel modelo de Schmitter de fortalecer las asociaciones civilescomo protagonistas de una expansión de la democracia.

Pero también el 0,52 % ha tenido aspectos positivos. Ha crea-do un fondo económico anual que ha sobrevivido al cambio departido político en el gobierno gracias a la obligación de origencon la Iglesia Católica y a que se ha constituido en una referenciaobligada para todos los discursos de solidaridad, voluntariado,cooperación, etcétera. Ha incidido en la consolidación de unaimportante estructura de ONG sociales y para el desarrollo conagrupaciones como la Plataforma antes citada o la Coordinado-ra de ONG de Desarrollo que hoy negocian con la administra-ción y participan de los consejos sectoriales respectivos, por másdudas que tengamos sobre su representatividad o su habilidadnegociadora.20 La unión de estos dos aspectos ha ayudado a ex-tender una amplia red de organizaciones civiles que, si bien sue-len tener una orientación muy pragmática y a veces engañosa,dan una amplia cobertura a otros movimientos sociales que pa-recerían estar muy distantes de esta lógica, como el Foro Social,el movimiento feminista o las coyunturales movilizaciones con-tra la guerra en Irak.

Y como aspecto más importante para nuestro debate está elhecho de haber abierto la recaudación de impuestos a las prefe-rencias de los contribuyentes, por más que haya sido de maneramuy restringida, rígida, ambigua y algo artificiosa. A lo largo deestos años de aplicación, se ha acumulado una experiencia ciu-dadana de intervención personal en el destino de los impuestosque deberíamos analizar. Además, el debate sobre el uso de esosfondos se ha convertido en una costumbre entre los meses demarzo a julio de cada año, apareciendo información en la pren-sa, artículos, polémicas, estadísticas, etc. Probablemente son losfondos más auditados por la población, aunque esto no impidealgunos usos «desviados» de los mismos.

Acotando algunos temas abiertos

Comencé este texto con unas páginas sobre las correcciones

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que el pluralismo de Dahl hacía a los modelos de democraciadesde algunas consideraciones empíricas, y sobre las nuevas rec-tificaciones que desde las evidencias aportadas por Schmitter sehacían al nuevo modelo pluralista. He seguido con alguna infor-mación sobre el espacio de las asociaciones civiles en Españaordenada según los pilares del modelo de democracia corporati-vista de Schmitter. Aquí he mostrado los parecidos entre la si-tuación normativa y pragmática del caso español y de ese mode-lo. La confluencia de una promoción estatal de las asociacionesciviles, por más que haya sido moderada, y la diversificación deuna sociedad en pleno crecimiento económico y democráticohan dado como resultado una importante expansión de la red deasociaciones en España y de su peso, cuantitativo y cualitativo,en el sistema social y político. Incluso, se estaría dando una con-centración de grandes asociaciones civiles por temas parecida alos oligopolios que sugiere Schmitter en su modelo corporativis-ta, conglomerados de asociaciones que retienen la mayor partedel presupuesto, el empleo, los voluntarios y las actividades ensu sector, y que negocian con la administración estatal integrán-dose en consejos de representación para el caso. Parecería, comoel propio Schmitter señala, que en un país como España, no se«requeriría de algún cambio en el sistema judicial existente, suconstitución civil, o el código penal» (Schmitter 1992b: 422). Conprofundizar lo previsto en la Constitución parece que se podríaconseguir un sistema bastante próximo a lo que propone Sch-mitter. Claro que también podríamos hacer una búsqueda denormas y hechos que contradigan la solución corporativista, porejemplo todas las que hacen de los consejos consultivos entida-des de escasa relevancia ante las competencias exclusivas de losjefes de gobierno (alcaldes, presidentes de diputaciones, gobier-nos autónomos o estatal) para tomar decisiones vinculantes paratodos; sin modificar esta estructura de autoridad poco se puedehacer más que apelar al virtuoso diálogo y al «pataleo» civil. Ysin embargo, en ambas lecturas se nos escapa el sentido políticodel salto hacia una «democracia diferente» en la que el propioSchmitter sigue trabajando en forma tentativa.21

De la pureza del modelo ideal de democracia, en que la vo-luntad del Estado se legitimaba (justificaba) por la agregaciónde los derechos y deberes de todos y cada uno de los ciudadanosde un territorio, se pasó al modelo de la época liberal en que la

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igualdad fundadora debía compatibilizarse con la división declases, de ahí se llegó con facilidad al reconocimiento de los gru-pos de interés y sus virtudes en el pluralismo político, para final-mente arribar a la evidencia de que sin mínimos de democraciaen el funcionamiento de esos grupos de interés y en su relacióncon el Estado el régimen democrático colapsaría. La solución deSchmitter, inspirada en Madison, nos recuerda a los diseñado-res de la Ilustración: crear un segundo canal, con sus entradas,saltos, esclusas, mediaciones, para ordenar el torrente civil quedesborda el sistema de un hombre un voto y del interés generalgobernado por los partidos y los parlamentos. Parte de ese to-rrente se fue ordenando en las negociaciones entre empresarios,sindicatos y gobiernos en un régimen de concertación cuasi-cor-porativo. Este régimen buscaba la gobernabilidad funcional dela contradicción entre igualdad democrática y división de clases,para lo que se hizo necesaria la formalización del sistema departidos. Pero estos diques están siendo desbordados por nue-vos aluviones de acciones colectivas sin fijaciones territoriales nide clase y con un sentido fractual22 del interés general, cuando lotienen. Lo que en la concertación funcional se había conjurado,en la nueva situación reaparece con fuerza: la ruptura de la uni-dad entre la fundación y la ejecución de la autoridad política, ladesorganización de la representación política.

Con la «segunda capa» de agregación política, que proponeSchmitter, se formaliza una escisión de la legitimidad, por másque se mantenga el circuito existente de elecciones-partidos-Es-tado, o, más bien, porque se mantiene éste. Pero las voluntadesque deberá representar la nueva capa de arreglos corporativosno son del tipo funcional estable como las del trabajo y la empre-sa. El espectro es muy amplio, desde las crecientes y estructura-les demandas de atención a los jubilados, hasta las circunstan-ciales demandas vecinales o las búsquedas de expresión cultural.La formalización de estos escenarios, por más flexible que sehaga, nunca podrá pretender el equilibrio orgánico en torno aalguna política pública estructural como sí se consiguió en tornodel crecimiento económico y el pleno empleo en los años cin-cuenta y sesenta. Y si en todos los sistemas de concertación, losespacios no-formalizados de negociación son importantes paralubricar el sistema, aquí suelen ser los protagonistas, hasta elpunto que podríamos decir que las formalizaciones propuestas

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serían el encaje democrático de los arreglos informales.Tras dos siglos de expansión de la democracia liberal, hoy

asistimos a un proceso dual que Schmitter identifica bien cuan-do subraya que esa democracia se queda sin oponente autocráti-co frontal, pero internamente se reducen las capacidades políti-cas de las mayorías de los ciudadanos, crece la desigualdad en elacceso a las autoridades públicas y éstas pierden poder para trans-formar las sociedades en que se inscriben.23 En este tenor, reapa-rece el conflicto entre democracia y liberalismo en el que, muyprobablemente, estaremos instalados por largo tiempo: la pro-puesta de Schmitter consiste en la transformación de este últi-mo para seguir profundizando (por momentos, salvar) la demo-cracia. Serían algunos compromisos del liberalismo los queestarían bloqueando la democracia, en especial el lugar funda-cional que le da al individualismo, tanto en el diseño metodoló-gico de los procesos democráticos como en la sustentación filo-sófica de los mismos. Obviamente, desde esa centralidad delindividuo, el protagonismo de las asociaciones o es pre-liberal—tradicionalista, étnico, comunitarista, racial, religioso, etc.—o es post-liberal. Esto último significaría que nos hacemos cargode lo aportado por el liberalismo a la vida social y, en especial, alsistema político democrático. En cierta manera, el fortalecimientode las asociaciones civiles estaría buscando un modo de vidacolectiva más consecuente con los preceptos universalistas delliberalismo a favor de la libertad individual, la igualdad de opor-tunidades (de nacimiento), la seguridad de la propiedad y la vida,y la búsqueda del interés personal. Pero para tal consecuencia,habría que desmontar el carácter apriorístico de esos preceptos,de esos fines que están inscritos en el origen de una naturalezahumana pre-política. La dificultad de expandir la democraciahacia formas asociativas está en la fundamentación pre-políticadel individualismo liberal (Maíz 1996). El liberalismo habríaencapsulado «lo político» en una serie de formas «políticas» ins-titucionales y prácticas a modo de muñeca rusa en la que la cáp-sula más interior guardaría la fundación «natural» del indivi-duo. La solución pragmática, con base en la informaciónempírica, que sigue Schmitter en su propuesta pos-liberal norompe con esa fundación, sino que legitima una nueva capa deformas políticas, la competencia de las asociaciones por el apo-yo de los ciudadanos, que hace más real el liberalismo: la muñe-

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ca engorda. Por su parte, cuando Arditi nos expone su metáforadel «archipiélago post-liberal», estaría desmontando cada unade las matriuskas y volviéndolas a montar por separado en unafila de muñecas separadas, ahora sí totalmente huecas.

Parece claro que unas reformas de la envergadura que pro-pone Schmitter con la expansión y fortalecimiento de las asocia-ciones llevaría a una participación más rica de los ciudadanosen sus sistemas políticos, pues no sólo actuarían como indivi-duos frente al Estado, sino que también lo harían como miem-bros de una asociación con personalidad y prácticas propias.Esto debería redundar en una mayor y mejor implicación políti-ca de los ciudadanos, incluso en el fomento de amplias redes decoordinación en muy distintos espacios y niveles, como las quediscute Matilde Luna en este mismo volumen. Pero tampoco es-tas cosas tocan el centro de «lo político» en la democracia: elhecho de si el gobierno se corresponde efectivamente con la vo-luntad de la mayoría.

La estructura de asociaciones civiles crea parte del espacio ydel soporte para la construcción de esas mayorías siempre con-tingentes, y al mismo tiempo permite la expresión y el resguardode las opciones minoritarias también contingentes. Sin una so-ciedad civil amplia y plural, ni mayorías ni minorías tienen ma-yor sentido en términos políticos. Las asociaciones son partecausante y resultados ejemplares de la sociedad civil: en tantoelementos estructurales y agentes con y por los que se constituyeesa sociedad, y en tanto casos que se inscriben en la misma y quesirven para interpelarla en su conjunto. Ahora bien, mientrasque la sociedad civil puede ser interpelada globalmente por me-dio de alguna de sus partes, esa sociedad no puede actuar comouna unidad, no tiene una naturaleza orgánica, no pasa de ser unespacio estructurante; el Estado es el actor de referencia de esasociedad, el que tiene organicidad y estructura para actuar ennombre propio y en el de la sociedad. El drama político se da enla relación heterogénea entre estas dos instancias y no entre losciudadanos particulares o asociados, se da en la constituciónrenovable de un orden colectivo con capacidad para la delibera-ción y la decisión conjunta. Por tanto, la calidad política delmodelo asociativo de Schmitter está en el lugar que ocupe esacompetencia de asociaciones civiles en la trama de la relaciónpolítica entre sociedad civil y Estado; más concretamente, en el

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papel que juegue en los procesos de representación política.Desde el anterior punto de vista, nuestra discusión se debería

centrar en el carácter político de la democracia, es decir: el go-bierno de la mayoría no se da de manera espontánea en la socie-dad ni obedeciendo al despliegue de un conjunto de rasgos oderechos inscritos en la naturaleza humana; ese gobierno no esobvio y su legitimidad excede un discurso descriptivo de la reali-dad social, siendo de mayor relevancia su programa normativo ypráctico; las formas de la democracia no son autosuficientes yrequieren, además de una sociedad en sentido amplio, de unsistema político o república que las acoja y les de sentido; losllamemos como los llamemos, los dos niveles, el Estado y la so-ciedad civil, son inexcusables en tanto autoridad universal y ori-gen-fin de la misma; entre estos dos niveles es necesario un siste-ma de representación política en que se gestione la identidad delos involucrados, la racionalidad de las relaciones y la procura-ción de los intereses particulares o colectivos; aquí se disputa lacalidad democrática del sistema. En este programa analítico ynormativo, la propuesta de un nuevo circuito de ciudadanía queconlleva el protagonismo de las asociaciones civiles, como pos-tula Schmitter, —igual podríamos decir de otras propuestas enel mismo sentido como las relacionadas con la democracia eco-nómica, los núcleos de intervención participativa, los presupues-tos participativos, la democracia electrónica, la gobernanza enEuropa, la ciudadanía categorial, etc.— tendría que ser ubicadaen un proyecto de teoría política más amplio que trascienda elpragmatismo de la ingeniería política coyuntural, tan deudor dela gobernabilidad, y dé fundamentos a una democracia más igua-litaria y real para «las mayorías» de los ciudadanos. Más tem-prano que tarde, la profundización de las posibilidades de unrégimen constitucional como el español para la extensión de esaciudadanía asociativa requerirá de una apelación al poder cons-tituyente de la sociedad para radicalizar su democracia y seránnecesarios nuevos argumentos post-liberales, en el sentido indi-cado más arriba, si no queremos volver a caer en el circulo vicio-so (virtuoso para muchos) del individualismo epistemológico.

Como colofón, podría esquematizar diciendo que si el mode-lo ilustrado de democracia pensaba en un ciudadano autodefini-do, el liberal-clasista en un ciudadano autodefinido en una so-ciedad escindida en clases, el pluralista en ciudadanos

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autodefinidos pero agrupados por papeles sociales, el corporati-vista en ciudadanos agrupados en arreglos funcionales, enton-ces, el siguiente paso está en pensar un modelo de democraciaen que tengan cabida las agrupaciones parciales de ciudadanosen torno a alguna política pública o una necesidad colectiva no-general y que, sin embargo, amerita un procesamiento demo-crático por la importancia que tiene la participación de los ciu-dadanos desde su lugar en la sociedad como norma fundamentalde todo el sistema. La ciudadanía tendría una base individualpero necesita reconocer que cada individuo es resultado y partede la diversidad social y sus actuaciones políticas se articulan enuna amplia red de acciones de individuos y colectivos igualmen-te involucrados en la trama social.

AQUÍ TABLA APAISADA

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1. Durante la realización de este trabajo he contado con el apoyo económico deuna beca postdoctoral del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de Españahasta enero de 2003 y, desde entonces, con un contrato I3P del Consejo Superior deInvestigaciones Científica financiado por la Unión Europea. Quiero agradecer loscomentarios que los compañeros del proyecto de investigación dirigido por Benja-mín Arditi, El futuro pasado de la política, me han hecho a los borradores de estetexto. Igualmente agradezco los señalamientos de Philippe Schmitter y José FélixTezanos.

2. Una interesante discusión de las tradiciones teóricas del liberalismo, el esta-tismo y el corporativismo se puede encontrar en Alfred Stepan (1978).

3. Schmitter dice que prefiere hablar de «modos de intermediación de intere-ses» en cuanto es un concepto más amplio y adecuado para describir lo que hacenlas asociaciones corporativas. Philippe C. Schmitter: «Modos de intermediación deintereses y modelos de cambio social en Europa occidental» (Schmitter 1992a: 77,nota 1). Estoy de acuerdo con este argumento si restringimos la noción de repre-sentación al nivel de los intereses, sobre todo si entendemos a éstos como pre-políticos, pero lo que más nos debe interesar del asunto respecto de la democraciaes cómo la representación despliega las tres dimensiones de todo sistema político:los intereses de las partes, la racionalidad institucional del proceso y las identida-des en juego. La representación se da desde y por cada una de estas dimensiones,pero en un sistema del que son parte causal y resultado ejemplar. La representa-ción siempre involucra a más agentes que a los representantes y los representados,pues se sitúa en una más amplia relación social. Representación no sólo como elpapel del abogado, sino también como los papeles del tribunal y de la justicia. Eldesarrollo de estas ideas es el núcleo de mis actuales investigaciones.

4. El uso, y abuso, de los arreglos corporativos pragmáticos en los país de laUnión Europea y en ésta como organización política regional no ha generado unbloqueo sistémico de la democracia en Europa, pero sí que ha sedimentado proce-sos políticos que contradicen las pretensiones normativas de una democracia pro-tagonizada por los ciudadanos, no tanto porque éstos no accedan a la definición delas políticas de los gobiernos, sino porque las vías de acceso o están fuera del régi-men institucional representativo o han sido usurpadas por actores sin la mínimaresponsabilidad frente a los ciudadanos. Una amplia y documentada discusión so-bre este tema se puede encontrar en Tezanos (2002). Para el caso de la Unión Euro-pea y su más reciente intento de reformas sobre la gestión de las políticas públicas,Magnette (2003: 144-160).

5. Es cierto que esta tardanza en la legislación constitucionalista no impidió eldesarrollo plural de las asociaciones civiles en España, como también lo es que notenemos elementos para asegurar que dicha legislación habría dado mayor vigor aesas asociaciones de haberse promulgado al calor de la transición política, pero síparece muy significativo que tal asunto no fuera asumido como parte fundamentaldel despliegue de un régimen democrático, pareciera que los líderes de la transi-ción o prefirieron o sólo lograron unos cauces de participación política restringi-dos a los partidos, los sindicatos, la patronal, la iglesia y pocos más. Los privilegiosde estos actores frente al Estado son notorios y casi abusivos, como las listas elec-torales cerradas, la desconexión entre financiación pública de los sindicatos y suafiliación, el aval estatal a las quiebras empresariales, el lugar desmesurado de laIglesia Católica, etc.

6. Agradezco a José Félix Tezanos que me subrayara este aspecto del régimende libertades de la Constitución que yo había tomado como obvio y que ni muchomenos lo es. En España, la disputa sobre si entender la Constitución como garantíay despliegue de la libertad o como un corsé jurídico-administrativo no siempre seha inclinado hacia la primera opción.

7. Una opinión equivalente y desde una muy larga experiencia de trabajo conasociaciones de todo tipo, especialmente de vecinos, es la de Puig (1994).

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8. Esta prerrogativa gubernamental estaba regulada en la Ley 191/1964, de 24de diciembre, de Asociaciones no sometidas a regímenes especiales, parcialmentemodificada en este rubro por la Ley 30/1994, de 24 de diciembre, de Fundaciones yde incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general, yfinalmente consolidada en los artículos 32 al 35 de la Ley Orgánica de 1/2002, de 22de marzo, reguladora del Derecho de Asociación.

9. Sobre el origen de la propuesta y sus principales características trata el artí-culo de Francisco Vite en este mismo volumen.

10. Claus Offe es uno de los autores más citados sobre la materia con razón,porque buena parte de su brillante trabajo está al acecho de esos procesos en quelas categorías se mezclan. Nociones como «mercantilización de la política» o«politización del mercado» son recurrentes en su análisis. Una buena compilaciónde sus trabajos para el asunto que nos convoca se encuentra en (1992), La gestiónpolítica, Madrid: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

11. Algo que también se da en múltiples niveles de la Unión Europea comoseñala Matilde Luna en este mismo volumen, o en México con las diversas mesasde negociación abiertas en las secretarias federales.

12. Sobre este punto, entidades tan importantes como la Agencia Española deCooperación Internacional han avanzando bastante creando programas de inter-vención plurianuales y teniendo en cuenta la financiación de los estudios previos alos proyectos de desarrollo y el mantenimiento de las propias ONG implicadas.

13. Un importante esfuerzo en este sentido es el informe realizado por AlbertoBercovitz para el Instituto Nacional de Consumo titulado «Asociaciones de consu-midores y usuarios: problemas y propuestas de solución», presentado en marzo del2000 a las asociaciones pero aún sin publicar. Muchas de las casuísticas que en-frenta Schmitter están incluidas en este informe sobre situaciones más específicas,y muchas de las soluciones que presenta Bercovitz serían aplicables a otros secto-res, como la cooperación internacional, el medio ambiente, la juventud, etc.

14. Artículo 35 de la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Asociación. Lareglamentación de este procedimiento es anterior a esta ley y se establece en elReal Decreto 1786/1996, de 19 de julio, por el que se regulan los procedimientosrelativos a asociaciones de utilidad pública.

15. Estas reformulaciones de Schmitter la extraigo del debate suscitado en elseminario que se organizó en mayo de 2003 en la Universidad Nacional Autónomade México, en ciudad de México, para discutir su propuesta original que aquí nosocupa.

16.Tezanos también presenta otras iniciativas con el mismo objetivo de poten-ciar la llamada «ciudadanía segundaria», y en este mismo volumen Matilde Lunadiscute la construcción de redes como espacio para desarrollar lo que ella conside-ra la «ciudadanía categorial».

17. El autor estrella en este tema es Philippe Van Parijs y una buena presenta-ción del asunto y sus avances se puede encontrar en la página http://www.nodo50.org/redrentabasica/ (1 de diciembre de 2003).

18. La primera aplicación de la formula ocurrió en 1988, de acuerdo con el Ley33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, y laprimera regulación de los fines de interés social de asignación tributaria del IRPFfue por Real Decreto 825 de 15 de julio de 1988.

19. La gestación de esta plataforma, sus miembros y la negociación con el go-bierno en el año 1999 se puede encontrar en la página Web: http://www.fundacionesplai.org/plataforma/ (2 de diciembre de 2003).

20. Para la convocatoria de 1997, Vicente Marbán Gallego estimó que sólo elMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales apoyó la actividad de 6.049 asociaciones—de las 273 entidades subvencionadas ese año, 53 eran federaciones— lo que su-pone un porcentaje importante para el total de las que podían pedir las ayudas,además de incluir a las organizaciones sociales con más socios y envergadura como

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Cruz Roja, Cáritas o la Red Acoge (Marbán Gallego 2001: 195).21. Un esbozo de estas tentativas se puede encontrar en Philippe Schmitter:

«Un posible esbozo de la democracia “post-liberal”», incluido en castellano en estevolumen.

22. «Fractual: adj. Física y matemática. Dícese de figuras geométricas virtuales,formadas por un número infinito de elementos, infinitamente pequeños, conteni-dos en una superficie finita. Se pueden representar con la ayuda de ordenadores,siguiendo determinados algoritmos. Así llega a ponerse de manifiesto la regulari-dad oculta de modelos de fenómenos naturales que aparentemente son desordena-dos.» Diccionario de la Lengua española, Real Academia Española, vigésima prime-ra edición, Madrid, 1992.

23. Philippe Schmitter en este volumen.

Fundaciones por área de actividad

1986 1989 1992 1994 2000

Conmemorativas 3,8% (50) 4,1% (59) 3,3% (66) 2,1% (58) 3,5% (143)Medioambiente 2,5 % (67) 4,2 % (170)Relaciones 2,3% (30) 2,5% (36) 2,1% (41) 1,7% (46) 4,7% (189)internacionales

Desarrollo 10,3% (135) 9,4% (136)7,9% (157)5,7% (156)8,7% (354)comunitario

Salud 11,2% (452)Beneficencia 4,9% (195) 14,6% (210) 10,5% (210)10,2 % (278) 11,6% (470)Investigación 22,6% (296) 16,8 % (242) 18,6% (371)17,2 % (468) 18,2% (735)Asistencia 37,5% (492) 30,6% (441)24,4% (486) 26,0 % (706)29,6% (1198)social

Cultura 36,8% (482) 26,6% (384) 27,7% (552)41,2 % (1119) 34,4% (1391)Educación 41,3% (541) 26,2% (378) 22,6% (451)35,7% (970) 37,2% (1504)TOTAL (1311) (1443) (1992) (2716) (4047)

Fuente: Ministerio del Interior, Anuario estadístico 2000, Madrid, 2001, cuadroB.4, p. 68, cuadro B.1, p. 65.

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Recaudación por el 0,52 % del IRPF para interés socialsegún año fiscal millones de euros

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

99,35 112,33 110,68 121,72 65,73 86,57 105,58

Elaboración propia a partir de datos publicados por el Ministerio de Trabajo.

Distribución del importe recaudado del 0,52 % del IRPF, 1993-2001

Año 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 20002001Otros fines % 49,81 48,35 48,08 52,26 53,9 57,66 54,7455,59 42,58Iglesia % 50,19 51,65 51,92 47,74 46,79 42,34 45,2644,41 57,42Total recaudadoMillones euros 150,75 151,19 160,84 171,61 184,34 194,82 202,20218,96 154,38

De la Fuente y Montraveta (2002: 20-21). El total recaudado aparece en eloriginal en pesetas.

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PARTE TERCERA

UN ESCENARIO DELA POLÍTICA POSLIBERAL

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La política y lo político1

Durante las últimas dos décadas, una buena parte del debateen torno a la doble inscripción de lo político —como el momen-to de la institución y de lo instituido, de lo político y la política—gira en torno al trabajo de un puñado de pensadores. Si dejamosde lado el interés reciente despertado por el trabajo de Rancière(1995, 1996), los autores más influyentes en esta temática sonSchmitt y Lefort. El interés en Schmitt es un tanto paradojal,pues pensadores de la talla de Habermas lo han descalificadopor su pasado Nazi y por sus credenciales conservadoras. EnEspaña siempre gozó de gran popularidad entre pensadores con-servadores tales como Álvaro D’Ors o Manuel Fraga Iribarne. Dehecho, en 1941 el primer número de la Revista de Estudios Polí-ticos incluyó un ensayo suyo, y editoriales españolas publicarongran parte de su obra en las décadas subsiguientes. Sin embar-go, si Alain de Benoist y la derecha francesa podían hablar de unGramsci de droite, no es muy sorprendente que la izquierda pu-diera eventualmente recuperar o reinventar un Schmitt de gau-che. Cacciari, de Giovanni, Marramao y otros importantes inte-lectuales pertenecientes o cercanos al ahora desaparecido PartidoComunista Italiano comenzaron a discutir la obra de Schmitt enlos años setentas, y para finales de la década siguiente, estabasiendo leído en los Estados Unidos y en el Reino Unido (númeromonográfico de Telos dedicado a Schmitt en 1987; Sartori 1989;Weber 1992; Scheuerman 1993; McCormick 1998; Mouffe 1999).Algunos filósofos también descubrieron a Schmitt. El espectro

EL DEVENIR-OTRO DE LA POLÍTICA:UN ARCHIPIÉLAGO POSTLIBERAL

Benjamín Arditi

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de su decisionismo apareció en el trabajo de Derrida sobre laindecidibilidad (1997), quien además dedicó varios capítulos ala deconstrucción del concepto de lo político y de la teoría delpartisano en su estudio sobre la política y la amistad (1998).

A pesar de las críticas a su trabajo (Derrida 1998; Arditi yValentine, 1999: 38-43), pensadores provenientes del campo pro-gresista fueron seducidos por su teorización de lo «político». Estose debe a dos motivos. Por un lado, la frase con la que comienzasu ensayo, «El concepto del Estado supone el de lo político» (Sch-mitt 1991b: 49), establece de inmediato que lo político excede alos formatos institucionales de la política. Ella sienta las basespara una manera de pensar a lo político como una experienciaubicua y desterritorializada que se manifiesta tanto en el inte-rior como afuera de la esfera institucional de la política (Arditi1995). Por otro lado, al concebir a lo político como un modo derelación entre colectivos humanos —la relación de tipo amigo-enemigo— en vez de como un fenómeno que surge en un sitioespecífico, la reflexión schmittiana brinda un criterio operativopara pensar la política más allá de su encarnación político-parti-daria. A Schmitt no le interesa mayormente si la oposición polí-tica se da entre Estados soberanos, partidos políticos, clanes otribus étnicas, ni si sus luchas ocurren dentro o fuera del sistemapolítico, o si el objeto de la disputa es la conquista de territorio,el acceso a puestos en el gobierno o la prohibición del aborto. Lopolítico surge allí donde un colectivo está dispuesto a distinguirentre amigos y enemigos, y a enfrentar a sus enemigos en unalucha.

Por su parte, Lefort, quien caracteriza a la democracia comoun tipo de sociedad en la cual el locus del poder es un lugar vacío(Lefort 1988, 1990; ver también Vernant 2000), también distin-gue la política (la politique) de lo político (le politique), aunquede un modo distinto al que propone Schmitt. Para él, lo políticoindica el modo de institución de una sociedad, la puesta en for-ma del todo, el proceso mediante el cual la sociedad se unifica apesar de sus divisiones. Por su parte, la política se refiere a laesfera particular en la cual la sociedad moderna circunscribe laactividad política —elecciones, competencia partidaria, etc.— ydonde «se forma y se reproduce un dispositivo general de po-der» (Lefort 1988: 10-12, 217-219). Dicho de otra manera, dadoque la democracia reconoce la imposibilidad de una sociedad

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transparente, podríamos describir a la política como la esferadonde se verifica el espaciamiento o la no coincidencia estructu-ral entre la inscripción y el significado instituido de lo inscrito.Sin embargo, Lefort alega que los científicos y sociólogos políti-cos tienden a confundir a la esfera política con lo político, estoes, confunden a lo político con su forma de aparición. Si lo polí-tico se refiere a la estructuración o puesta en forma de la socie-dad, no puede estar atado a ningún dominio o esfera particular:esta institución del orden ciertamente tiene lugar en la esferapolítica, pero también fuera de ella. De hecho, como señalanLaclau y Mouffe (1987: 204), la revolución democrática puso enjaque la idea de que existe un espacio único para la constituciónde lo político.

•i•ek retoma esta distinción de Lefort y propone hablar deuna «doble inscripción» de lo político. Este aparece como un«acto abismal», o lo que denomina «la negatividad de una deci-sión radicalmente contingente» que instituye o pone en entredi-cho un orden político, pero también como un subsistema políti-co donde esa negatividad ha sido normalizada o domesticadadentro de un ordenamiento institucional (•i•ek 1998: 254-255).La política oscurece el principio general que genera orden y almismo tiempo lo hace visible. Este se torna visible en la medidaen que las huellas del momento instituyente de lo político estánpresentes en el subsistema a través del enfrentamiento entre co-lectivos con proyectos contrapuestos, pues estas luchas conti-nuamente ponen en juego la forma del orden existente y con ellorevelan el carácter contingente de toda objetividad. Pero al mis-mo tiempo, ese principio se oscurece cuando se reduce lo políti-co a un mero subsistema entre otros, olvidándose que la puestaen sentido y la transformación de lo instituido pueden darse encualquier lugar.

Los lectores de Foucault notarán que este tipo de argumentoreverbera a lo largo del curso dedicado a explorar el nexo entreguerra y política que diera en el Collège de France en 1976. Suhipótesis de trabajo en ese curso era que la política debería servista como la continuación de la guerra por otros medios. Enesta inversión del conocido argumento de Clausewitz, la políticaes «la sanción y la prórroga del desequilibrio de fuerzas manifes-tado en la guerra», puesto que aquella institucionaliza el resulta-do de las guerras en leyes, autoridades, prácticas y rituales. La

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guerra, como modo de institución, permanece alojada en la polí-tica, vale decir, dentro del subsistema político, pero principal-mente como huella, pues la sangre de las batallas es recubiertapor la pátina de normalidad brindada por la institucionalidadpolítica (1982: 113-114; 2000: 28-29). El trabajo de Laclau tam-bién sigue esta línea general, pero prefiere hablar de lo político ylo social para distinguir el momento de la institución y el de loinstituido. Para él, lo instituido corresponde a algo más que unsubsistema; lo llama el campo de lo social, expresión que desig-na a «las formas sedimentadas de la objetividad». La institución,en cambio, coincide con lo que Lefort denomina lo político: «Elmomento de institución originaria de lo social es el momento enque se muestra su contingencia… El momento del antagonismo,en el que se hace plenamente visible el carácter indecidible de lasalternativas y su resolución a través de relaciones de poder es loque constituye el campo de “lo político”» (1993: 51-52).

Si bien esta discusión enriqueció nuestra comprensión de lo«político», no procedió a elaborar una reflexión análoga acercadel estatuto de la política como subsistema o como algo más queeso. La metáfora del bastón ilustra esto muy bien. Según decíaAlthusser, alguna vez Lenin comentó que para enderezar un bas-tón había que doblar el mango hacia el lado opuesto, por lo cualsiempre se corre el riesgo de doblarlo en exceso o no lo suficien-te. Aquí podemos apreciar ambos peligros. Este silencio con res-pecto al subsistema puede deberse al prejuicio en favor de la«alta teoría» entre intelectuales progresistas más interesados porla dimensión filosófica del tema, o incluso puede ser un efectode los esfuerzos teóricos por cortar con la larga historia de eco-nomicismo y reduccionismo de clase en la tradición socialista.Tal vez sólo es una consecuencia inesperada de la crítica quehiciera Lefort a la sociología política. Si ésta es culpable de con-fundir a lo político con sus formas históricas de aparición, en-tonces la investigación teórica de punta debería concentrarse enlo político para así corregir ese equívoco. Sea cual fuera el moti-vo, el asunto es que la política, una de las caras de la doble ins-cripción de lo político, fue relegada a un lugar secundario en laagenda de preocupaciones teóricas. Excepto, claro está, entrelos sociólogos y científicos políticos, quienes de todos modos siem-pre consideraron a la política como su campo de estudio. Comoresultado de esto, a medida en que la tesis acerca del final liberal

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de la historia comenzó a dominar las discusiones acerca de pa-radigmas políticos en el período inmediatamente después de laGuerra Fría, la izquierda post-marxista se refugió en la meradenuncia acerca de las desigualdades del modelo neoliberal o sededicó a ofrecer poco más que respuestas vagas acerca de la ne-cesidad de radicalizar la democracia.

Lo sorprendente de todo esto es la notoria brecha que se es-taba formando entre las percepciones, actitudes y compromisospor un lado, y la red conceptual a través de la cual la políticaestaba siendo nombrada y pensada. Tengamos presente que yadesde los inicios de los años ochenta amplios sectores de la iz-quierda reconocían la especificidad de las identidades no clasis-tas y la diversidad de proyectos de emancipación. Su aceptaciónpráctica del pluralismo político y doctrinario estaba contribu-yendo a disociar el pensamiento progresista de los paradigmasestrictamente marxista y partidario-estatal de la política. Lo quese conoce como «post-marxismo» se estaba configurando a me-dida en que la gente teorizaba esta experiencia. Sin embargo, apesar del entusiasmo generado por los nuevos movimientos so-ciales y por las formas alternativas de protesta —y por el consi-guiente «empoderamiento» de la sociedad civil como lugar delucha política— la percepción de la política a nivel institucionalse mantuvo ligada a la idea de un subsistema único. El proble-ma, pues, es que la referencia recurrente a la política en singularcontrastaba con el reconocimiento de que ésta excedía los lími-tes del formato estatal y partidista y que ya estábamos inmersosen un escenario polifónico. Si lo político no puede ser confundi-do con sus modos de aparición, tampoco deberíamos circuns-cribir la política al conjunto de actores, relaciones e institucio-nes del subsistema político. Esto se debe a dos cosas. Primero,porque entonces estaríamos reduciendo la política a su formatopredominantemente liberal-democrático del siglo XX, lo cual noscompromete tácitamente a aceptar la tesis del fin de la historia(política), y segundo, porque dicha reducción dejaría el estatutopolítico de los grupos de interés organizados, los movimientossociales y los actores globales en un limbo conceptual. Una ma-nera sencilla de zafarse de este problema consistiría en plurali-zar el singular, esto es, decir que la política contemporánea sedesarrolla en un conglomerado de subsistemas. Esto ya es unpaso en la dirección correcta, pero no es una respuesta satisfac-

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toria dado que sugiere un mero crecimiento aritmético, cuandode hecho la condición polifónica refleja una diferenciación cua-litativa de los lugares y los modos del intercambio político. Espor eso que si la izquierda post-marxista quiere reflexionar acer-ca de la política de un modo tan riguroso como lo hizo con lopolítico, entonces en vez de hablar de un subsistema deberíaproponer hipótesis más radicales acerca del modo de darse de lapolítica y acerca de cómo se está reconfigurando su campo ac-tualmente.

Esto se asemeja a lo que Foucault (1991: 207), en su comen-tario acerca de la tradición crítica que se desarrolla en el ensayode Kant sobre la Ilustración, denomina «ontología del presen-te», esto es, una interrogación en torno a nuestra actualidad.Hablar de esa actualidad es plantear la pregunta acerca de quées lo que está ocurriendo ahora, qué es lo que está sucediendocon la política hoy. ¿En qué consiste este «ahora»? Siguiendo unplanteamiento hecho de Kant (1979: 34), quien sostenía que suépoca era una época de ilustración, pero no una época ilustrada,debemos pensar el «ahora» de nuestra actualidad política me-nos como una presencia plena que como un devenir-otro, comoel devenir-otro de la política. Propondré tres criterios conexospara dar cuenta de esto. Ellos nos proporcionan pautas genera-les para la pesquisa y no una descripción sustantiva del campode la política. Los dos primeros nos brindan una manera de leerla modernidad política y de posicionar el devenir-otro dentro deesa genealogía, mientras que el tercero propone una imagen depensamiento de ese devenir-otro.

Primer criterio. Hay varias maneras de pensar el itinerariopolítico de la modernidad. Held (1997, 1998) lo hace a partir delas vicisitudes del orden internacional. Para ello, rastrea el des-plazamiento de ese orden comenzando con el sistema de Esta-dos soberanos que surge luego del Tratado de Westfalia en 1648,pasando por el modelo de las Naciones Unidas surgido en el pe-ríodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, y terminando conel modelo de cooperación multipolar de finales del siglo XX paracon ello sentar las bases para desarrollar su propuesta acerca dela democracia cosmopolita. Manin (1998), cuyo interés primor-dial es rastrear la metamorfosis de la representación, proponecomo su eje los sucesivos modelos del gobierno representativo,

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que van desde el parlamentarismo hasta la democracia de au-diencia, pasando por la democracia de partidos. Mi lectura, encambio, pone de relieve un cierto vector de movimiento de lapolítica, su continua migración hacia nuevos topoi. La fronterapolítica se ha ido moviendo continuamente a lo largo de un arcomigratorio a medida en que la política coloniza nuevos territo-rios. Esta migración es impulsada tanto por los éxitos como porlos fracasos de proyectos históricos contrapuestos, lo cual sugie-re que se trata de un movimiento gobernado por la contingenciay no por un telos de la historia, y con cada desplazamiento de lafrontera se transforma la forma de la política o puesta en escenade ésta.

Segundo criterio. Desde el inicio de la modernidad hasta nues-tros días, la política se ha ido desenvolviendo a lo largo de unarco migratorio en el que sobresalen tres momentos. La obra deHobbes resulta paradigmática por cuanto que su Leviatán, untexto inaugural de la modernidad, nos ofrece un modelo en elque lo político es hegemonizado por el Estado soberano. El se-gundo momento en este arco migratorio es obra del liberalismo,que desplaza a la política al terreno de las elecciones y la compe-tencia entre partidos, vale decir, que desarrolla un modelo en elque lo político es hegemonizado por la esfera de la representa-ción territorial dentro de las fronteras físicas del Estado nación.Hoy nuevos procesos migratorios están en curso a medida enque la política coloniza otros topoi o lugares —el terreno de lasociedad civil, otrora concebida como ámbito de relaciones con-tractuales entre particulares, y el ámbito global de intercambiossupranacionales otrora concebido como una prerrogativa exclu-siva del Estado bajo la rúbrica de relaciones internacionales opolítica exterior.

Tercer criterio. Haciendo una analogía con la tesis de Foucaultacerca del sujeto concebido como una «regularidad en la disper-sión» de posiciones de enunciación (1984: 82-90), podemos de-cir que estas migraciones diseminan la política y crean un esce-nario polifónico en el cual múltiples voces hablan el lenguaje dela política desde distintos lugares de enunciación. La disemina-ción a su vez comienza a minar la hegemonía de la representa-ción territorial y anuncia una suerte de descentramiento coper-nicano del campo político. Pone en entredicho la tan mentadatesis del final de la historia política en clave liberal y nos va posi-

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cionando en un escenario político cada vez más excéntrico. Envez de un subsistema único, o de una proliferación aritmética desubsistemas, estamos presenciando el nacimiento de un archi-piélago político —la clave de la «regularidad en la dispersión» deeste escenario polifónico— compuesto de por lo menos tres ám-bitos: el del subsistema o esfera política concebida como circui-to primario de la política en su dimensión electoral, el segundocircuito o nivel de movimientos sociales y grupos de interés or-ganizados, y la arena global de la política supranacional. Cadauno de ellos tiene su propio ritmo, el cual no siempre se encuen-tra en sincronía con los procesos que se desarrollan en otrosámbitos, y cada uno funciona también como un punto nodal ocentro de referencia para la formación de identidades colecti-vas, la identificación y la agregación de intereses y demandas, lapuesta en escena de conflictos, el cuestionamiento de normas yla institución de orden u objetividad. Sin embargo, no podemoshablar de una relación de pura exterioridad entre ellos. En pri-mer lugar, porque se insertan en la red de un archipiélago políti-co en el que los diversos ámbitos se sobredeterminan mutua-mente a medida en que interactúan entre sí. En segundo lugar,porque el estatuto de esta interacción es variable. Oscila conti-nuamente entre el reconocimiento mutuo de cada circuito comoespacio alternativo para la política y la recurrencia de rivalidad yoposición que conduce a relaciones de subordinación cambian-tes y a esquemas jerárquicos metaestables entre ellos. Este ar-chipiélago es un síntoma del devenir-otro de la política, de lacondición post-liberal de nuestra actualidad.

Nuestra tarea es elaborar un mapa de esta actualidad. Paraello, primero haré el bosquejo de una genealogía de la moderni-dad de manera tal de desarrollar el argumento acerca del arcomigratorio de la política, y luego procederé a analizar el aspectoconceptual del devenir-otro de la política para así dar consisten-cia analítica a la idea del archipiélago post-liberal y delinear al-gunas de sus implicaciones teóricas.

El futuro pasado de la esfera política

La concepción de la política como actividad que se desarrolla

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en una esfera específica es un fenómeno relativamente recienteasociado con la modernidad política y la democratización delliberalismo. El giro moderno puede ser descrito como un cam-bio en la manera en la cual se concibe la idea de orden. Desde elsiglo XVII en adelante el pensamiento comienza a alejarse de laderivación teológica del orden a partir de la naturaleza, que es laobra de Dios, y se desplaza hacia una concepción del orden comoconstrucción, esto es, como resultado contingente —y por endepolémico— de un acto de institución política. Bauman (1996:79) percibe el impacto revolucionario de este cambio cuandodice que «el descubrimiento de que el orden no era natural fue eldescubrimiento de la idea de orden en cuanto tal». Para los mo-dernos, pues, el orden es un artificio, una tesis que Nietzscheradicalizaría más tarde al decir que en vez de una armonía ini-cial sólo hay un juego de fuerzas que funciona como el terrenoprimario, constitutivo, a partir del cual se debe pensar la crea-ción de todo orden. Al artificio —u objetividad— surge como elresultado de un acto de institución política, y la política aparececomo un modo de lidiar con un mundo en el cual la división, ylos conflictos resultantes de esa división, constituyen nuestro sta-tus fundamental. La modernidad, pues, es una respuesta seculara la ausencia de un fundamento último de las cosas.

La genealogía política de la modernidad comienza con la de-limitación de un ámbito secular de la decisión política separadode la esfera religiosa. Esto coincide con el surgimiento del Esta-do absolutista. El absolutismo —con el sustento teórico del prin-cipio de soberanía del Estado desarrollado por pensadores comoBodino y Hobbes— configura a la política como ámbito con unadinámica propia o, mejor aún, como una realidad eminentementeEstatal. Lo que hace a alguien como Hobbes (1980) un pensadorverdaderamente moderno es su idea de un modo puramentepolítico de institución de orden. El Estado es un «hombre artifi-cial» que surge como resultado de un pacto, no de la voluntaddivina. Lo que le hace un pensador inconsistente, o por lo menosinteresado, es que al mismo tiempo busca borrar las huellas deese acto instituyendo al Leviatán como un perfecto status civilis,con lo cual termina proponiendo la institución política del or-den como evento único que busca cancelar todo intento ulteriorde crear artificios en el nombre de la paz civil. Como la tareaprimordial del Estado es prevenir el retorno al estado de natura-

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leza, la sujeción al soberano debe ser tan completa como paraexcluir incluso el derecho de resistencia. Para Hobbes, el monar-ca simboliza y encarna la soberanía y el Estado debe gozar de unmonopolio sobre lo político, debe ser el único sujeto de la políti-ca. Si lo político reaparece dentro del dominio interno del Esta-do, es tratado como un problema de índole disciplinaria. Sch-mitt lo pone muy bien cuando dice que en una época en la que laseguridad física de los súbditos, la paz interior y las fronterasterritoriales seguras eran la razón de ser del Estado, había más«policía» que «política», y lo que se conocía como política co-rrespondía a intrigas palaciegas y disturbios generados por riva-lidades y rebeliones (1997 [1938]: 73-74; 1991a [1963]: 40-41).Estos disturbios desestabilizan el anhelo hobbesiano de contarcon un Estado civil perfecto, y por ende, ponen un límite al mo-nopolio efectivo del Estado sobre la política. Los disturbios sonhuellas de lo «político» que permanecen alojadas dentro del Es-tado, por lo que la permanencia de lo político termina siendoreconocida de manera indirecta por la mera necesidad de contarcon una policía dentro del estado civil. Como resultado de ello,en vez de un juego de suma cero entre el orden estatal de lapolítica y la realidad conflictiva de lo político, lo que tenemos esun modelo en el cual el Estado hegemoniza pero no agota a lopolítico.

Resulta claro que en este modelo quedaba poco espacio parauna esfera política con partidos y elecciones como la descritamás arriba. Esa esfera nace recién con la consolidación el Esta-do liberal y, tal vez más precisamente, con la democratización deese Estado. Efectivamente, la modernidad concebía a la políticacomo prerrogativa del Estado soberano hasta que el liberalismola desplazó hacia la esfera de la representación territorial. Estamigración de la política no canceló el estatuto político del Esta-do, pero tampoco dejó el escenario inicial tal cual. Ella desenca-denó un proceso de des-territorialización que despojó al Estadode su supuesto monopolio sobre la política, y un proceso parale-lo de re-territorialización que insertó al Estado en un nuevo es-cenario político. En sus inicios, este escenario no era democráti-co, dado que la representación y la competencia partidaria sonperfectamente compatibles con una noción restringida de ciu-dadanía y de derechos políticos. El Estado liberal no siempre esun Estado democrático. Sin embargo, el grueso de los estudio-

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sos del tema coincide en señalar que ya a partir de la segundamitad del siglo XIX, cuando las luchas por el sufragio universalcomenzaron a extender el derecho a voto en oleadas sucesivas(Macpherson 1968, 1982), este escenario ya era el de la demo-cracia liberal, sea como código para la práctica efectiva de lapolítica o como su idea reguladora.

Los rasgos distintivos de este nuevo marco, especialmenteluego de la democratización del liberalismo, varían de un autora otro. Kelsen (1980: 201) lo pone escuetamente al decir queluego de la expansión del derecho a voto, el liberalismo demo-crático reconfiguró a la política como un «Estado de Partidos»,vale decir, inauguró un modo de hacer política basado en unaforma más plural de agregación de intereses y de representaciónelectoral. Manin identifica tres formatos sucesivos de la repre-sentación —el parlamentarismo clásico, la democracia de parti-dos que coincide con el esquema de Kelsen, y la actual democra-cia de audiencia. Todos ellos comparten cuatro principioscapitales: la elección de los representantes, la autonomía de losrepresentantes, la libertad de la opinión pública y la decisióncomo resultado de la deliberación (Manin 1998). Held rescata laseparación entre Estado y sociedad civil, la extensión de la ciu-dadanía política al grueso de los adultos, la existencia de un con-junto de reglas e instituciones a través de las cuales la ciudada-nía selecciona a sus representantes, el monopolio con que cuentanlos representantes electos para tomar decisiones políticas (esdecir, decisiones que afectan al conjunto de la comunidad), y eluso de las fronteras nacionales como criterio que distingue aquienes están incluidos y a quienes están excluidos de participaren las decisiones que afectan nuestras vidas (Held 1993: 20-21,24, 27; 1998: 21-22). Schmitter (1999) menciona varios compo-nentes liberales de las democracias realmente existentes. Entreellos, el énfasis en el individualismo, la naturaleza voluntaria dela participación política y del reclutamiento de las elites políti-cas, la creencia en que la representación territorial y la compe-tencia entre partidos brindan el único nexo legítimo entre el ciu-dadano y el Estado, la delimitación de la actividad política dentrode las instituciones del Estado, y una cierta indiferencia hacialas desigualdades persistentes y sistémicas en la distribución delos beneficios y la representación de los intereses (1999: 936).Para decirlo telegráficamente, a diferencia de Rousseau, para

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quien la libertad es incompatible con la delegación del procesode toma de decisiones y con la existencia de organizaciones in-termedias, el pensamiento liberal democrático empodera a losciudadanos como votantes y respalda la intermediación organi-zada de intereses al concebir a la política en términos de la re-presentación partidista; a diferencia de Marx, quien reivindicael internacionalismo, el liberalismo circunscribe la actividadpolítica dentro del territorio del Estado nacional y con ello afir-ma —al menos en principio— la validez y la pertinencia de lasoberanía westfaliana; y por último, a diferencia de la preocupa-ción socialista por la igualdad y la justicia social, la equidad so-cial y participativa no figuran en un lugar prominente de la agendapolítica liberal.

Este nexo entre la dimensión electoral de la ciudadanía, lacompetencia partidaria y el Estado nacional inaugura la épocaen que lo político es hegemonizado ya no por el Estado sino porla esfera de la representación territorial dentro de las fronterasfísicas del Estado. Hablar de «hegemonización» no significa quea partir de entonces toda actividad política se circunscribe ple-namente dentro de esa esfera, o que se remite necesariamente ala figura del ciudadano elector, o que es prerrogativa exclusivade actores como los partidos políticos. Sólo quiere decir que seva conformando algo así como una «voluntad de representación»,que la esfera de los intercambios partidistas se convierte en elámbito institucional preponderante de la política. Otros modosde intercambio político siguen operando al lado de esta esfera,con o sin reconocimiento legal. Lefort habla de formas «transi-torias» de representación como los comités de huelga que se cons-tituyen cuando los sindicatos no asumen la defensa de deman-das de trabajadores, los liderazgos ad hoc que surgen al calor demovilizaciones y protestas, las coordinadoras ad hoc que organi-zan manifestaciones, y así por el estilo (Lefort 1992: 139). Recor-demos también que antes de la democratización del liberalismolos asalariados estaban excluidos de participar en el régimenpolítico. Carecían de condición legal como ciudadanos puestoque el derecho a voto era universal sólo de nombre, y, a diferen-cia de los representantes de los partidos, los dirigentes de orga-nizaciones obreras no estaban facultados para participar en elproceso legislativo. Esta exclusión formal no les impedía inter-venir en luchas políticas, enfrentándose con el Estado desde fue-

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ra del sistema político para defender conquistas sindicales, cam-biar leyes laborales o conseguir derechos civiles que les estabanvedados, lo cual nos dice que siempre hubo (y sigue habiendo)«política» fuera de la representación territorial. Pero las organi-zaciones obreras también se daban cuenta de que el sistema departidos era el locus principal de la política, el ámbito centralpara la producción y transformación del orden a través de lalegislación, las políticas públicas y los conflictos y acuerdos en-tre los grupos formalmente autorizados para actuar como repre-sentantes de la voluntad popular. De otro modo sería difícil ex-plicar por qué lucharon con tanto ahínco para obtener el derechoa voto y formar sus propios partidos políticos, esto es, para in-gresar en la esfera política como actores legítimos.

Ruidos migratorios: la expansión de la frontera política

Pero la respuesta acerca de lo que significa hablar de políticano termina ahí. Hemos dicho algo acerca de la primera migra-ción, del Estado absolutista al Estado liberal. Con ello establece-mos que el subsistema de la política pasa a hegemonizar a lopolítico y que no obstante lo político trasciende los confines delsubsistema institucional de la política. El esfuerzo por pensarese exceso es tal vez el gran aporte de Carl Schmitt, cuyo concep-to de lo político permite teorizar la política más allá del subsiste-ma político. Este excedente se amplió en las últimas décadas através de la diseminación de los medios y de los lugares de inter-vención política. Esto se debe en parte al propio éxito de las lu-chas libradas por asalariados, mujeres, analfabetos y minusváli-dos para ser incluidos dentro de la esfera política comociudadanos electores, en el sentido que esas luchas abrieron laspuertas a una participación democrática cada vez más extensa.El asunto ahora es determinar si este exceso apunta hacia nue-vas migraciones de la política. Como se indicó en el tercer crite-rio de lectura, creo que sí lo hace, puesto que la diseminaciónestá creando un escenario polifónico a través de procesos gesta-dos desde arriba, desde abajo y desde afuera del subsistema queheredamos de la tradición liberal.

El neocorporativismo ilustra este exceso «desde arriba», en-tendiendo a aquél como una respuesta al problema de la «sobre-

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carga» del Estado y del sistema político, lo que se conoce como«crisis de gobernabilidad» de las democracias occidentales (Offe1984a, 1992; Donolo 1981; King 1975). Los proponentes del ar-gumento de la ingobernabilidad ven el crecimiento de las de-mandas y de las expectativas sociales como consecuencia inevi-table de la competencia entre partidos, la multiplicación deasociaciones intermedias y la proliferación de movimientos so-ciales. El aumento continuo de las obligaciones, responsabilida-des y tareas del Estado y del sistema político termina por reba-sar su capacidad para responder adecuadamente a las demandasen materia de servicios, políticas públicas y participación. Creauna «sobrecarga» sistémica, concebida sea como una acumula-ción de problemas no resueltos o como un exceso de demandasque ni el Estado ni el sistema político logran administrar o con-trolar. Esta sobrecarga fomenta el descontento social ante laspromesas no cumplidas de la política y los políticos. Tiende aerosionar la legitimidad del sistema político y la capacidad delos partidos para organizar y canalizar la voluntad electoral. Almismo tiempo refuerza el atractivo de movimientos políticosextraparlamentarios.

Offe discute varias maneras de contrarrestar la tendencia ala sobrecarga. Menciona la revitalización de instituciones de con-trol social, la racionalización de las estructuras administrativaspara mejorar el desempeño gubernamental o la transferencia dedemandas al mercado mediante la privatización y la desregula-ción de servicios sociales. La ironía es que esto refleja el temamarxista de la reabsorción del Estado dentro de la sociedad, peroen el marco de un programa de privatización conservadora me-diante el cual el mercado pasa a ser el modelo analógico de lasociedad. Pero también se ha experimentado con modos de re-presentación de intereses al margen del orden institucional delrégimen político. La ingobernabilidad, señala Offe, brinda unpoderoso incentivo para reemplazar las formas de representa-ción territorial por formas de representación funcional. En otraspalabras, para desarrollar mecanismos de integración y admi-nistración de conflictos sobre la base de lo que él denomina cor-porativismo liberal (1984b: 190-191). Al igual que el corporativis-mo clásico, éste corporativismo liberal introduce instanciasconsultivas, procesales y resolutivas para institucionalizar lasrelaciones entre los organismos estatales y los grupos de interés

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organizados y, además, asigna a éstos un estatuto semipúblico,es decir, político. Pero a diferencia del viejo corporativismo deEstado —o sistema de cámaras— del tipo generalmente asocia-do con el fascismo italiano, el corporativismo liberal no proponela disolución del sistema de partidos o la designación autoritariade las categorías válidas de intereses. Simplemente desarrollaun modo de relación directo entre grupos de interés y agenciasgubernamentales y, con ello, crea un circuito de intercambiospolíticos al margen de las instituciones de la democracia repre-sentativa. Este circuito paralelo introduce medios, canales y are-nas no electorales, no partidarias y extra-parlamentarios de in-tercambio político con el propósito ya especificado, a saber,contrarrestar la sobrecarga y deslegitimación del sistema políti-co. Schmitter (1992a, 1992b, 1995) ve en ello la posibilidad deesbozar una respuesta progresista a la ingobernabilidad. Para ellopropone un proyecto de reforma política que busca reforzar lademocracia mediante la institucionalización de un segundo ni-vel de la ciudadanía que no privatiza el Estado sino que expandela esfera pública. Los trabajos de Juan Martín y de FranciscoVite en este volumen discuten la propuesta de Schmitter.

Si bien las respuestas corporativas a los problemas genera-dos por el exceso ingobernable de demandas y demandantes ex-perimentan con esquemas políticos que «puentean» a la esferaliberal «desde arriba», otras iniciativas, en cambio, lo hacen através de intercambios políticos «desde abajo», independiente-mente de si se está o no en una situación de sobrecarga o deingobernabilidad. Generalmente se las engloba a todas bajo elencabezado de la sociedad civil. Este calificativo es válido en lamedida en que se originan en ella, pero también engañoso, puesel propósito de estas iniciativas no es regular el ejercicio del po-der del Estado, como pretendía la sociedad civil europea en elsiglo XVII. El concepto de sociedad civil también resulta un tantorestrictivo debido a su complicidad con una topografía que lacoloca en un a relación de exterioridad con el Estado. Hardt (1995:30) menciona que en el caso de Gramsci, por ejemplo, el Estadoaparece como una suerte de opción secundaria «que llena el va-cío estructural dejado por una sociedad civil poco desarrollada».En suma, el rasgo distintivo de los movimientos sociales, seanétnicos, culturales, de género u otros, pero también de grupos deinterés organizados y a veces inclusive las ONG, no radica tanto

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en su nexo con la sociedad civil como en su exploración de mo-dos de intercambio político que abren espacios, identidades yformas de acción colectiva paralelas a las del sistema de parti-dos. El capítulo de Carlos Chávez en este volumen discute enmás detalle la distinción entre sociedad civil, tercer sector, ONG,etc.

Las reflexiones de Marx acerca de la politización de la econo-mía son un buen antecedente de este argumento, pues él recono-ció antes que la mayoría de sus contemporáneos que la econo-mía era un terreno en el cual podía surgir un nuevo sujeto yantagonismo político. Las luchas proletarias contra la desigual-dad y la injusticia generadas por el capitalismo llevaron al desa-rrollo de una política clasista dentro de la sociedad y del Estado.De Giovanni (1979) ve en esto un ejemplo de lo que llama «lasinclinaciones políticas» presentes en el campo de la sociedad.Para él, el movimiento obrero abrió un camino para la activa-ción de otros lugares de enunciación política. Grupos de dere-chos humanos, colectivos de mujeres y un amplio abanico deorganizaciones sociales demostraron que las inclinaciones polí-ticas podían surgir a partir de otros sectores igualmente «nopolíticos». Al igual que las organizaciones obreras que les prece-dieron, estos grupos demostraron ser capaces de generar hechospolíticos dentro del espacio supuestamente neutral de la socie-dad civil, y con ello pusieron en tela de juicio la imagen de lasociedad civil como ámbito privado de preocupaciones extrapo-líticas. Muchos de ellos prefirieron evitar el formato partidario.Los movimientos se las ingeniaron para crear y mantener colec-tivos basados en medios extrapartidarios y extraterritoriales deidentificación, de agregación y de representación de intereses.Su accionar contribuyó a renovar la cultura política, a ampliarel ámbito de lo público, y a extender la revolución democráticamás allá de los confines de la ciudadanía electoral.

El tercer y último desarrollo se refiere al desbordamiento delsubsistema político «desde afuera» a medida en que surgen ini-ciativas que pasan por alto la jaula de la territorialidad de lapolítica. Liberales y conservadores por igual han sospechado detodo internacionalismo excepto en materia de comercio o flujosfinancieros y de capital. Cuando se trata de la política, preten-den mantener separados el adentro y el afuera. Para efectos dedelimitar espacios políticos, la separación entre el adentro y el

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afuera coincide con la distinción liberal entre el subsistema polí-tico y las relaciones internacionales. Mientras aquél constituyeel único lugar legítimo para la participación ciudadana en asun-tos públicos, ésta se considera como prerrogativa exclusiva delos estados soberanos. Esto ha comenzado a cambiar a medidaen que la política se abre a espacios más allá del territorio físicodel Estado nación. Para comenzar, los derechos humanos y laopinión pública se liberan de la jaula de la territorial a medidaen que se despliegan en un campo realmente global. Además, lamultiplicación de canales entre las sociedades y la diversidad detemas y participantes en redes globales —lo que Keohane y Nye(2000: 115-116) llaman «interdependencia compleja»— han ace-lerado el debilitamiento de la soberanía westfaliana. Una conse-cuencia de ese debilitamiento es que las fronteras dejan de serespacios de contención rígidos. Su creciente permeabilidad des-dibuja la línea que separa a la política doméstica de la políticaexterior, debilitando con ello la distinción entre el adentro y elafuera a tal punto que ya no es posible reducir el afuera al cam-po de las relaciones exteriores. Sea a través de las redes de defen-sa internacionales o de los movimientos de resistencia a la pro-pia globalización, la política comienza a rebasar sus viejos topoio lugares dentro de las fronteras nacionales y a dislocar la carto-grafía política centrada en el Estado-nación.

El archipiélago: una imagen de pensamientopara la política post-liberal

Por consiguiente, continuando con la respuesta acerca deldevenir-otro de la política, además de reconocer que existe unaesfera o un subsistema de la política, debemos aceptar que suexistencia no se deriva de la naturaleza de la cosa política comotal. Ella es el resultado de condiciones que, en cierto momento,hicieron posible —y tal vez conveniente— circunscribir eso quedenominamos «política democrática» dentro del ámbito de laciudadanía, las elecciones y los partidos políticos. Su convenien-cia tal vez radica en la división del trabajo que trajo consigo, algoparticularmente útil para gobernar un colectivo humano cual-quiera cuando no todos sus integrantes quieren o pueden dedi-carse continuamente a los asuntos públicos. En otras palabras,

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cuando el grueso de la gente se aleja de la idea del ciudadanovirtuoso imaginado por Rousseau. Sin embargo, convenienciano implica necesidad. La delimitación de la cosa política dentrode una esfera particular no convierte a la representación en lacoronación de la historia política o en un fenómeno absoluto einmutable (aunque sólo sea por el hecho de que fue precedidapor el estado absolutista, lo cual refleja el carácter histórico ycontingente de toda forma política, incluyendo a la representa-ción). Además, si bien la esfera de la representación es un lugarde la política, no es el único lugar institucional posible. Ya he-mos visto que su hegemonización de lo político no es igual quesu absorción de lo político, y que los desarrollos mencionados demanera sumaria —la aparición de nuevos espacios e identida-des políticas y la consecuente extensión de la revolución demo-crática— son síntomas de procesos migratorios que están co-menzando a modificar nuevamente la topografía política.

La distinción que propone Deleuze entre el archivo y el diag-nóstico es útil para pensar este momento de inflexión de la polí-tica. «Lo nuevo, lo interesante, es lo actual», dice Deleuze en sureflexión acerca de la noción de dispositivo de Foucault (Deleu-ze 1992: 164; ver también Deleuze 1991: 86). El archivo es laparte histórica, el presente que se nos escapa hacia atrás, mien-tras que el diagnóstico es el esbozo de aquello en lo que poco apoco nos estamos convirtiendo. Lo explica en un trabajo conjun-to con Guattari de la siguiente manera:

Lo actual no es lo que somos, sino más bien lo que devenimos, loque estamos deviniendo, es decir el Otro, nuestro devenir-otro.El presente, por el contrario, es lo que somos y, por ello mismo,lo que estamos ya dejando de ser. No sólo tenemos que distin-guir la parte del pasado y la del presente, sino, más profunda-mente, la del presente y la de lo actual. No porque lo actual seala prefiguración incluso utópica de un porvenir de nuestra histo-ria todavía, sino porque es el ahora de nuestro devenir [Deleuzey Guattari 1993: 114].

La experiencia de la política como una esfera particular coin-cidiría con el presente, con «lo que estamos ya dejando de ser».Es nuestro futuro pasado. Como ya se ha señalado, las activida-des políticas extra-partidarias han conducido a una disemina-ción de espacios y formatos de intercambio político más allá de

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la esfera de la representación, y las iniciativas supranacionaleshan dislocado la distinción entre el adentro y el afuera. El diag-nóstico o lo actual —el devenir-otro de la política— es más com-plicado, pues requiere alguna idea acerca de la dirección en lacual nos estaríamos moviendo. Esto no es un ejercicio de futuro-logía. Deleuze usa el modo transitivo «devenir-otro» para conello evitar la tentación de concebir el diagnóstico como una pre-figuración del futuro, como una plena presencia meramente di-ferida. Lo dice claramente al afirmar que «no consiste en prede-cir sino en estar atento a lo desconocido que golpea en la puerta»(Deleuze 1992: 165). Pero nótese además que si el diagnóstico serefiere a algo que ya golpea en la puerta, entonces el devenir-otrosugiere una apertura hacia algo por venir y que al mismo tiempoha comenzado a suceder. Uno podría decir que la diseminacióndescentra el campo político, pero que su sentido es ambiguo de-bido a que no es muy claro si estamos ante una expansión o unatransformación de la política. En otras palabras, la disemina-ción puede anunciar una mayor diferenciación y complejidadde la esfera de la representación y del imaginario liberal-demo-crático o el nacimiento de un nuevo escenario político. Si bienesa respuesta es legítima, también se podría aventurar una inter-pretación más arriesgada del diagnóstico, pues incluso si sólo setrata de una expansión, ella difícilmente pueda dejar el terrenoinicial incólume. A medida en que la política desborda su esce-nario convencional, su diseminación va creando un escenariopolifónico cuyo rasgo distintivo no es la presencia de uno, o dos,sino de múltiples espacios y formatos del intercambio político.

Es por eso que se podría decir que lo que ahora golpea a lapuerta es algo más que una nueva fase de la política liberal de-mocrática. No podemos reducirlo a un mero reacomodo de laesfera de la representación para dar cabida a un campo políticomás vasto, pues la propia frontera política comienza a expandir-se a medida en que la política coloniza dos terrenos suplementa-rios para la participación ciudadana. Como ya se adelantó en ladiscusión acerca del desbordamiento de la esfera política desdearriba, desde abajo y desde afuera, uno se refiere al campo deactividades generalmente comprendido bajo la rúbrica de la so-ciedad civil, y el otro se refiere al campo supranacional o cosmo-polita de acción global. Los actores en este caso no son partidospolíticos sino también movimientos, grupos de interés organiza-

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dos, coaliciones ad-hoc e incluso las ONG, pero la naturaleza desu accionar es similar. Todos ellos son jugadores en el registro delo político: se agrupan en torno a oposiciones de tipo amigo-enemigo y participan en el proceso interminable de creación yrecreación del orden colectivo a través de intervenciones en laesfera pública, sea como gestores directos de proyectos legislati-vos y políticas públicas o como críticos de éstos, en el terrenoinstitucional habitual de las relaciones con el Estado o en losdominios más informales de la sociabilidad.

Lo que distingue a esta observación aparentemente banal esque se deriva y se aleja de las tesis habituales acerca de la consta-tación de modos extrapartidarios de hacer política en la «socie-dad civil» o en el ámbito global. A partir de esta derivación yalejamiento, mi diagnóstico del se centra en el posible agrupa-miento de algunas voces, espacios y prácticas políticas en ciertasconstelaciones sistémicas. Eventualmente podríamos describira estos agrupamientos como circuitos políticos que coexistencon las arenas electorales del Estado nacional —el ámbito clási-co del formato liberal de la política— y además caracterizar elescenario emergente como una suerte de archipiélago político.Uso la noción de «circuito» o «nivel» como una hipótesis de tra-bajo tentativa para explorar el devenir-otro de la política. La ideadel archipiélago, en cambio, tiene un valor más bien figurativo.Como «conjunto de islas unidas por aquello que las separa»,2

tiene la virtud de expresar de manera sencilla la imagen de unescenario descentrado y con múltiples niveles poblado por diver-sos lugares de enunciación política. Este archipiélago incluye elsubsistema liberal-democrático de la política electoral, pero tam-bién un segundo nivel de movimientos, asociaciones y grupos deintereses organizados, y uno supranacional que lleva a la políti-ca más allá de las fronteras del Estado nacional. Cada uno deellos tendría su respectiva configuración de intereses, deman-das, identidades, instituciones y procedimientos asociados conlas distintas modalidades de ciudadanía: «primaria» o electoral,heredada de la tradición liberal, «segunda» o social, y «suprana-cional» o global, en proceso de gestación a través del crecimien-to hacia fuera de la política. El cuadro que sigue sintetiza algu-nas de las características básicas de los tres circuitos desde elpunto de vista del tipo de ciudadanía asociado con cada uno deellos.

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AQUÍ TABLA

Algunas implicaciones de la imagen del archipiélagopolítico

El archipiélago descrito aquí nos brinda un mapa preliminardel devenir-otro de la política y no una reconstrucción exhausti-va del «ahora» de nuestra actualidad política. Sin embargo, in-cluso como cartografía, plantea cuestiones normativas impor-tantes para la teoría democrática —entre ellas, el estatuto de laciudadanía y el escrutinio público de los jugadores en el segundonivel y en el ámbito global. No basta con extender el modelo deciudadanía centrado en el Estado nacional o los mecanismoselectorales característicos del circuito primario de la políticapartidaria. El ámbito supranacional desafía la noción clásica dederechos y obligaciones dependientes del Estado, y las eleccio-nes son notoriamente inapropiadas para escrutar el desempeñode grupos de intereses organizados y de agencias multilaterales,para validar sus credenciales democráticas o para hacerles res-ponsables por sus decisiones. Held (1998) propone un enfoquecosmopolita para enmarcar la discusión de este tipo de proble-mas en el plano supranacional, mientras que Schmitter (1992a,1992b, 1995) lleva el argumento acerca del corporativismo libe-ral un paso más allá de Offe para sugerir controles democráticosde los jugadores que operan en el segundo circuito. Propone quese les asigne un estatuto semipúblico y que se les brinde finan-ciamiento público —con dinero asignado por los propios contri-buyentes— a cambio de que acepten mecanismos que permitansometerlos a escrutinio público y hacerles responsables ante lasociedad.

También podemos preguntarnos si la introducción de la figu-ra del archipiélago marca alguna diferencia en cuanto a facilitaro no la transformación de un cierto estado de cosas. Admitamosque no hay un nexo causal necesario entre una representaciónde la totalidad y las perspectivas de «empoderar» a la gente eimpulsarla a actuar. Aún así, el archipiélago abre un abanico deposibilidades estratégicas. Los niveles supranacional y secunda-rio son espacios desde los cuales se puede presionar a la políticapartidaria para introducir una serie de demandas dentro de la

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agenda de debates públicos, pero también son ámbitos en loscuales se puede poner en escena intercambios políticos para tra-tar de impulsar esas demandas autónomamente. Siguiendo aCarlo Donolo (1985), podemos designar a estas dos posibilida-des como estrategias alopáticas y homeopáticas respectivamen-te. El archipiélago también permite disociar la noción gramscia-na de «guerra de posiciones» de una concepción de la hegemoníatributaria de la tradición Jacobina que ve a ésta como un acto dere-institución sin remanente. De hecho, acerca a esa guerra deposiciones a la idea de la microfísica del poder propuesta deFoucault, donde la dominación se remite no sólo a la estructuraglobal del poder sino también a una relación estratégica entreadversarios. Si el poder —entendido como un modo de acciónsobre acciones— implica «gobernar» en el sentido de estructu-rar el posible campo de acción de otros (Foucault 1988: 239-244), entonces el antagonismo de las estrategias aparece en to-dos los dominios del archipiélago. La excentricidad de éste lebrinda consistencia teórica a las resistencias locales a la domi-nación, a una dispersión de voluntades de emancipación asin-crónicas cuya fuerza ilocucionaria no está necesariamente ata-da a proyectos de refundación total del orden existente.

Un desarrollo más detallado de este esquema excedería elmarco de este trabajo, que busca brindar un mapa del «ahora»de nuestra actualidad política, pero querría concluir mencionan-do algunas consecuencias teóricas que se desprenden de la ideadel archipiélago de circuitos políticos. Las presento sin un ordenjerárquico. La primera es que debemos modificar ligeramente elargumento acerca de la doble inscripción de lo político esboza-do al inicio del trabajo. Si una de las consecuencias de la revolu-ción democrática fue poner en tela de juicio la idea de que existeun espacio único para la constitución de la cosa política, el efec-to de la diseminación de espacios es que «la política», uno de lospolos de la doble inscripción, se somete a un proceso de diferen-ciación interna. En el universo polifónico del archipiélago, elladeja de ser el subsistema único que mencionaban Lefort y •i•ekpues ahora incluye también a los circuitos de la ciudadanía se-cundaria y supranacional. El singular es reemplazado por unplural no aritmético dado que la política se convierte en unamultiplicidad de ámbitos diferenciados, pasa a ser una constela-ción de circuitos o sitios para la constitución de la política.

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Otra consecuencia, implícita en la idea de coexistencia deformatos políticos, es que el efecto inmediato de la disemina-ción y de la polifonía que ésta conlleva es el carácter cada vezmás excéntrico del campo político. Esto de ninguna manera debeconfundirse con una balcanización o feudalización de la políti-ca, con la idea de una singularidad unificada que entra en crisis.La referencia a la «excentricidad» no conlleva una nostalgia con-servadora de contar con un ámbito político claro y distinto que,en la práctica, nunca existió con la pureza que el velo de la nos-talgia le suele asignar. La polifonía y la diseminación tampocoimplican la ausencia de un universo político o la imposibilidadde vínculos entre los puntos nodales que conforman este archi-piélago tan peculiar, sino más bien una suerte de descentramien-to copernicano de la política que modifica la representación dela totalidad. Ellas dislocan una topografía política centrada en laesfera de la representación y reemplazan la imagen de un todocentrado por la de un archipiélago de ámbitos de poder y resis-tencia, toma de decisiones y administración de demandas. Enun contexto polifónico la «totalidad» de la cosa política no esrevelada ni puede ser desafiada sólo en uno o dos de los terrenosdel archipiélago. Como se mencionó al inicio, el archipiélagodescribe una regularidad en la dispersión de lugares de enuncia-ción política. La totalidad pasa a ser el nombre para designar eljuego entre estos espacios, por lo que debe entenderse como unproceso precario de hegemonización y no como una entidadempírica o trascendente.

Esta totalidad tiene un parecido de familia con la dinámicade la Unión Europea (UE). Schmitter (1999, 2000a, 2000b) alegaque generalmente se piensa en la UE como un espacio unitariocon fronteras continuas, un espacio que, al igual que los Estadosnación, se caracteriza por la coincidencia entre autoridades te-rritoriales (gobiernos y legislativos nacionales o locales) y com-petencias funcionales (educación, servicios sanitarios, educación,etc.). El impulso centralizador del Consejo de Ministros, de laComisión Europea, del Parlamento europeo y del creciente cuer-po de «burócratas» parecería reforzar esta percepción. Pero comoen tantas otras cosas, las apariencias pueden ser engañosas. Losfranceses acuñaron la expresión L’Europe à géométrie variable(«La Europa de geometría variable») para describir el patróncambiante del espacio aparentemente unitario llamado «Euro-

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pa». La expresión da cuenta de que en vez de una sola Europahay una serie de conglomerados metaestables o, como dice Sch-mitter, hay una multiplicidad de comunidades europeas a dis-tintos niveles de agregación —la Europa de la Política AgrícolaComún, la Europa de la zona Euro, del acuerdo migratorio deSchengen, de las fuerzas armadas comunes, y así por el estilo.Nuestro archipiélago también se caracteriza por tener una geo-metría variable, excepto que en vez de Estados-nación ingresan-do en una unión voluntaria, está compuesto por ámbitos políti-cos interrelacionados con un diagrama cambiante. Sería ilegítimoasignar un privilegio absoluto, y a priori, a un ámbito u otro,pues la idea misma de un archipiélago debilita el estatuto delsubsistema como la variable política independiente y por consi-guiente pone en cuestión la idea de un locus fundacional de lapolítica. La masa crítica para la acción colectiva puede generar-se en torno a contiendas electorales, pero también a través demovilizaciones en otros ámbitos, aunque los circuitos no sonautosuficientes y los efectos de acciones en cualquiera de ellosinvariablemente repercutirán en los demás. En el archipiélago,la sobredeterminación es la norma y no la excepción. La acciónen los varios niveles y el juego entre ellos llevan a una continuare-configuración de la cartografía política. Como la UE, este ar-chipiélago también tiene un diagrama cambiante. Esto no impi-de la dominancia de un circuito sobre otros o el conflicto entreellos. Simplemente nos recuerda que la posición de «dominan-cia» es un efecto del juego entre circuitos y por consiguiente noes un dato a priori, y que el elegir un escenario de acción, cuandolas elecciones son posibles, no dependen de atributos intrínse-cos de un ámbito u otro sino más bien de la ocasión, así como dela orientación estratégica, los objetivos, los recursos y la capaci-dad de acción de los grupos involucrados. Vale decir, las opcio-nes no son una manifestación pura de libre albedrío o simplesefectos estructurales necesarios. No se puede descartar opcionesde antemano. Esto se debe a que uno nunca sabe lo suficienteacerca del terreno en el que se actúa, y al mismo tiempo a que lapropia acción afecta a la naturaleza de ese terreno.

La tercera y última consecuencia, anunciada ya en el mismotítulo de este ensayo, es que el archipiélago puede ser visto comoun síntoma de la condición posliberal de la política. La expre-sión «posliberal» se presta a confusiones dado a que sugiere co-

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sas distintas a distintas personas, así es que hay que decir unacosa o dos acerca de ella. El uso del prefijo «post» no supone unaruptura total con el pasado o un proceso universal que ocurresimultáneamente en todas partes. Tampoco quiere decir que laselecciones y la política partidaria han llegado a su fin o que soneclipsadas por otros formatos del intercambio político. La se-cuencia histórica que va del Estado absolutista a la soberaníapopular, de la ciudadanía primaria a la ciudadanía secundaria ysupranacional, es claramente acumulativa, pero no sigue unaprogresión lógica o lineal ni conlleva el ocaso de las formas polí-ticas preexistentes. A diferencia de lo que pronosticaban sus de-tractores en el siglo diecinueve, los efectos democráticos de laciudadanía primaria no cancelaron la capacidad de decisión delEstado. De manera análoga, no hay motivo para afirmar que laconformación de nuevos circuitos de la política implicaría re-emplazar la representación partidista. Ni siquiera se puede infe-rir que todos los circuitos tengan el mismo peso. En el futuroprevisible todo indica que la política basada en la representa-ción territorial y en los procesos electorales va a mantener supreeminencia como «liga mayor» de la política, sea por el tipo yla variedad de recursos que maneja o porque su campo de deci-sión afecta a un amplio espectro de actores e instituciones. Aúnasí, esta liga ahora se inserta en un universo más vasto y polifó-nico. Debe coexistir con otros formatos de intercambio políticoque en términos estrictos no se ubican sólo dentro del marco dela representación territorial.

Como se puede ver, no uso la expresión «post-liberal» simple-mente como contrapunto polémico ante aquellos que pregonanel arribo del final de la historia, sino más bien para describir elestado en el que estamos, uno en el cual la política se vuelvemenos liberal —aunque no necesariamente antiliberal— a me-dida que se extiende más allá de la ciudadanía primaria. Aún así,alguno podría alegar que, como decía Touraine, «si se habla desociedad cristiana sería absurdo pensar que toda conducta ycreencia deriva de un todo llamado cristianismo [...] el ordendominante nunca reina absolutamente» (Touraine 1977: 25-26).Mutatis mutandis, podríamos saltarnos la discusión terminoló-gica quedándonos con el nombre «liberal» y advirtiendo que suuso no excluye un escenario polifónico en el que están presentesel segundo y tercer circuito. Después de todo, la discusión acer-

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ca del topos de la doble inscripción de la política nos permitióplantear que la esfera de la representación es una forma de lapolítica que hegemoniza pero que no agota a lo político. Dichode otro modo, lo político fue hegemonizado por un formato dela política que privilegia la ciudadanía electoral y las mediacio-nes partidistas en vez de la representación de acuerdo con cate-gorías ocupacionales o las decisiones basadas en la asambleapermanente de la gente. Pero si he escogido el prefijo «post»para describir la actualidad o devenir-otro de la política es parasubrayar la proliferación no-aritmética de espacios políticos, laexcentricidad de este escenario polifónico, la relación de sobre-determinación dentro del archipiélago resultante de la polifo-nía, y la variabilidad del diagrama formado por los distintos ni-veles que lo componen. El prefijo refleja el hecho de que elarchipiélago, como una figura del devenir-otro, desafía la hege-monía de la representación territorial y su esfuerzo por confinarla participación ciudadana en asuntos públicos dentro de las fron-teras físicas del Estado nación. «Post-liberal» le da al escenarioactual su nombre correcto.

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1. Una versión ligeramente más breve de este trabajo fue publicada enContemporary Political Theory, Vol. 2, n.º 3, 2003, pp. 307-326.

2. Tomo prestada esta caracterización de un archipiélago de la revista de críticacultural Archipiélago de Barcelona. Le agradezco a Marta Lamas por facilitarme lareferencia.

Tipos de ciudadanía

PRIMARIA SECUNDARIA SUPRANACIONAL

COMPETENCIA

ElectoralNo electoral

REPRESENTACION

TerritorialFuncional Otra

INSTITUCIONES

Ejecutiva ? ?Legislativa ?Judicial ? ?Reguladoras

OBLIGACIONES

Política ?Moral

DEMANDAS

SimbólicasMateriales

= sí ? = incierta

247

Para parafrasear a Karl Marx (por enésima vez), un (nuevo)espectro recorre Europa —el espectro de la democracia post-li-beral. Ahora que la versión liberal prácticamente ha barrido consus rivales «autocráticos y sistémicos» en el campo de regímenespolíticos, los defensores de la democracia son ahora libres parapelearse entre sí acerca del significado y la aplicación del voca-blo y para evaluar el desempeño de las «democracias realmenteexistentes» de acuerdo con los criterios normativos que decidanaplicar.

Cinco corazonadas acerca del futuro de la democracialiberal

Mi primera corazonada es que, al margen de los criterios nor-mativos que se escojan, las «democracias liberales establecidas»serán juzgadas severamente por sus propios ciudadanos y, porende, sus problemas de legitimidad se van a multiplicar. Ya hayseñales inequívocas de este descontento, aun cuando ellas apa-recen de manera dispareja en los distintos países de Europa Oc-cidental y América del Norte. La participación electoral ha baja-do al igual que la membresía a los sindicatos, el prestigio de lospolíticos, el interés del ciudadano en los asuntos públicos, la per-cepción del papel de los parlamentos, la identificación con lospartidos y la estabilidad de las preferencias electorales. En con-traste, la cantidad de litigios ha ido en aumento; las denuncias (ylas condenas) por corrupción han crecido y han proliferado las

UN POSIBLE ESBOZO DE UNADEMOCRACIA «POST-LIBERAL»

Philippe Schmitter

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candidaturas anti-partido. Las causas de este descontento noparecen ser coyunturales, pues surgió inicialmente en medio deuna cierta bonanza económica y en momentos en que el sistemainternacional era relativamente estable y pacífico. Estos «sínto-mas de morbilidad» tampoco se han confinado a un segmentoparticular del espectro ideológico —aun cuando en el corto pla-zo parecen haber tenido un impacto mayor en los sectores deIzquierda que quieren que el Estado vuelva a tener un papel másactivo.

Mi segunda corazonada es que cuando los ciudadanos exami-nan qué es lo que menos les satisface de las «democracias libera-les establecidas» tienden a centrarse en sus características libe-rales y no en las democráticas. Puede que en algunos países elliberalismo —sea como una concepción de la libertad política ocomo una doctrina económica— haya coincidido con el adveni-miento de la democracia, pero su asociación con la democracianunca fue intrínseca o carente de ambigüedades, especialmentecuando los regímenes democráticos comenzaron a transformar-se con la incorporación de las masas en la política, la eleccióndel poder ejecutivo por medio del sufragio universal, la apari-ción de grupos de interés organizados y los bulliciosos movi-mientos sociales. Los liberales se opusieron a la mayoría de es-tos cambios.

Más recientemente, el sentido común en Europa, y sobre todoen los Estados Unidos, ha tendido a celebrar la conexión entredemocracia y liberalismo, y por consiguiente, a identificar «de-mocracia» con una «democracia constitucional, representativa,individualista, voluntaria, privatista y funcionalmente limitadaque se practica en el seno de los Estados-nación». Hoy, quien-quiera que cuestione la validez de estos calificativos implícitosde la democracia corre el riesgo de ser tildado de demócratailiberal o, en el peor de los casos, de anti-liberal.

Creo que es útil recordar que en el pasado la hegemonía ideo-lógica de la democracia liberal no era tan clara y tal vez no logremantenerse con la misma firmeza en el futuro. Lo digo por lossiguientes motivos.

• Las democracias «clásicas» que precedieron a las que tene-mos hoy y que les proveyeron con muchos de sus símbolos yjustificaciones normativas tenían una manera muy distinta de

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entender y de practicar la ciudadanía y la responsabilidad;• Aún persisten distintas modalidades de democracia «direc-

ta» y, además, las democracias representativas contemporáneashan incorporado distintos tipos y grados de lo «indirecto»;

• Los partidos políticos y las circunscripciones territorialesno brindan el único nexo —y, quizás, en algunos casos, ni siquie-ra el nexo principal— entre los ciudadanos y sus gobernantes;

• Tal vez la competencia electoral entre candidatos ya no seacapaz de garantizar la responsabilidad de los gobernantes, seaporque los candidatos no ofrecen una opción real a los votanteso porque una vez que han accedido a cargos públicos, puedenusar los «recursos del poder» para asegurar su re-elección;

• En la mayoría de las democracias contemporáneas los ciu-dadanos efectivos, es decir, aquéllos que realmente pueden tenerun impacto sobre las políticas públicas, no son los individuossino las organizaciones que dicen representar a los intereses ylas pasiones «categoriales» de los ciudadanos;

• La participación y el reclutamiento puramente voluntariosterminan sesgando a ambos para favorecer a grupos socialesprivilegiados que cuentan con mayores recursos y, por lo demás,han sido desplazados por la creciente profesionalización en laconducción de las campañas y en la propia identidad de los polí-ticos;

• Puede que las configuraciones institucionales basadas encontrapesos («responsabilidad horizontal» + «múltiples lugaresde veto») sólo produzcan o reproduzcan impasses y/o salvaguar-den el poder de minorías privilegiadas y bien establecidas;

• Las constituciones tienden a mitificar la distribución depoder en el momento de su instauración y pueden volverse ana-crónicas al tratar con nuevas fuerzas y cuestiones políticas, so-bre todo cuando la posibilidad de enmiendas es virtualmenteimposible;

• El apego irrestricto al impero de la ley y a los jueces tiendea favorecer a las clases privilegiadas y a quienes ya ocupan car-gos públicos, especialmente cuando muchas leyes y no pocosjueces se arrastran de épocas anteriores a la democracia;

• Desde tiempos inmemoriales ha habido controversia acer-ca de si los principios genéricos de la democracia deberían estarconfinados a las instituciones del «públicas/políticas» o si debe-rían aplicarse también a instituciones aparentemente «privadas/

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no políticas» cuyo quehacer tiene un impacto sobre la sociedaden su conjunto;

• El hecho que las prácticas democráticas hayan estado con-finadas a los Estados nacionales, es decir, a unidades territoria-les de tamaño, nivel de desarrollo, unidad nacional u homoge-neidad cultural muy disparejos entre sí es un mero accidentehistórico que poco o nada tiene que ver con la democracia encuanto tal.

Mi tercera corazonada es que estos aspectos implícitos —yquizás también otros— van a ser cuestionados abiertamente enlas próximas décadas. Lejos de estar segura en sus fundamentosy prácticas, la democracia liberal tendrá que enfrentar enormesdesafíos. Su futuro, tal como lo he sugerido en otro trabajo (1995),puede terminar siendo cada vez más «tumultuoso, incierto e in-cidentado». El final de la historia —incluso en el sentido escato-lógico que le dan a esta idea Hegel o Fukuyama— aún no hallegado, aunque a diferencia del pasado, el rechazo general y prin-cipista de la democracia liberal no provendrá de alternativasautocráticas sino de la reafirmación de los fundamentos de lateoría democrática.

A continuación procedo a caracterizar los principios básicosy distintivos de la democracia liberal. Ésta se distingue por:

• su énfasis exclusivo en el ciudadano individual y en el indi-vidualismo, tanto sustantivo y procesal como metodológico;

• su visión voluntarista de la forma y el contenido de la parti-cipación política, así como del reclutamiento de los políticos;

• su insistencia en los derechos y su protección mediantenormas constitucionales y legales preestablecidas que ponen aestos derechos más allá de las contiendas políticas;

• su apego a la representación territorial y a la competenciapartidaria como los únicos nexos legítimos entre los ciudadanosy las autoridades públicas;

• su confinamiento dentro del marco de las instituciones delEstado nacional y su complicidad tácita con el nacionalismo;

• su hostilidad hacia autoridades públicas coercitivas, sobretodo cuando éstas son respaldadas por grandes masas de ciuda-danos menos privilegiados, y por consiguiente, su preferenciapor sistemas complejos de contrapesos institucionales;

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• su reivindicación de la igualdad política formal y su indife-rencia hacia la desigualdad sistémica (si es informal) en la distri-bución de beneficios, la representación de intereses y la búsque-da de influencia.

Cada uno de estos principios está amenazado por una u otrade las grandes tendencias que caracterizan al mundo contempo-ráneo: la globalización de los sistemas de comercio y produc-ción; el cambio en el papel y las fuentes de la innovación tecnoló-gica; la concentración de la propiedad de unidades productivaso distributivas; la formación de bloques comerciales regionalesy organizaciones supranacionales; la expansión e interpenetra-ción de sistemas de comunicación; la creciente vulnerabilidadante ciclos comerciales que se dan más allá de las fronteras na-cionales; la necesidad de una reestructuración industrial debidoa la creciente competitividad internacional; la liberalización deflujos financieros de un país a otro; la individualización de situa-ciones de vida; y, por último, aunque no por ello menos impor-tante, la creciente inseguridad resultante de los cambios ocurri-dos en la configuración de las Grandes Potencias y el declive dela gobernanza basada única y exclusivamente en institucionesnacionales. Es cierto que algunos de estos desafíos no son nue-vos y que la democracia liberal se las ha ingeniado para sobrevi-vir otras amenazas en el pasado. Pero tanto la magnitud como lacantidad de estas tendencias son inauditas, y también lo son laausencia de alternativas autocráticas «sistémicamente plausibles»para hacerles frente.

Como sostuvo tan convincentemente Robert Dahl (1989; vertambién Downs 1987), la democracia ya ha pasado por variasrevoluciones, a menudo sin que sus proponentes se hayan perca-tado plenamente de ello. Irónicamente, la versión liberal de lademocracia debe enfrentar la posibilidad de una nueva revolu-ción justo cuando sus complejas instituciones representativas,su probada capacidad para la gobernanza en gran escala y sumasiva (aunque también pasiva) ciudadanía se han vuelto pre-ponderantes y ya no teme ser subvertida por regímenes no de-mocráticos. Sólo que ésta vez se trata de una revolución en elseno mismo de la tradición democrática y bajo el escrutinio deun público mucho mejor preparado y más crítico.

Mi cuarta corazonada es que, en el futuro, la alternativa más

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atractiva resultará ser la democracia post-liberal, aunque reco-nozco que, en el contexto actual, la tendencia ha sido reivindicarmás democracia liberal. Ahí tenemos, por ejemplo, la privatiza-ción de empresas públicas, la eliminación de regulaciones esta-tales sobre profesiones, industrias y servicios, la liberalizaciónde flujos financieros, la conversión de demandas políticas endemandas basadas en los derechos, el reemplazo de derechoscolectivos por contribuciones individuales, la sacralización delos derechos de propiedad, la reducción de las burocracias y sub-sidios públicos, el descrédito de los «políticos» en favor de los«empresarios», o el reforzamiento del poder de instituciones«neutrales y tecnócratas» tales como los Bancos Centrales a ex-pensas de instituciones «políticas y parciales». Todas estas trans-formaciones tienen dos rasgos en común, a saber, ellas (1) tien-den a reducir la expectativa que se puede alcanzar objetivoscolectivos mediante el ejercicio del poder público y (2) hacenmás difícil que se puedan conformar mayorías para superar laresistencia de minorías, sobre todo de las minorías privilegiadasy bien establecidas.

La pregunta clave es, claro, si este proceso de «des-democra-tización» puede continuar. La justificación para más democra-cia liberal descansa casi exclusivamente en el mejor desempeñoeconómico que supuestamente acompaña a la liberalización delsistema de producción y distribución. Incluso si las recompen-sas materiales esperadas efectivamente se dieran de manera per-sistente —una premisa bastante dudosa, por decir lo menos—Albert O. Hirschman ha sugerido que los regímenes políticosmodernos están sometidos a cambios cíclicos en su relación conobjetivos privados y públicos. Es posible que en un futuro cerca-no el cinismo actual acerca de las opciones colectivas en vez deindividuales no sea sustentable e incluso podría ser revertido.

Como todo espectro, el de la democracia post-liberal tieneconfiguraciones vagas e inestables. Este espectro surge periódi-camente de la penumbra para desafiar la ortodoxia liberal domi-nante, pero sus coordenadas sólo son discernidas y valoradaspor unos pocos. Sirve para desacreditar los logros autolimitadosde la democracia liberal —sobre todo cuando se sufren los exce-sos del hiper-liberalismo— pero nadie puede precisar aún cuáles su Gestalt [forma] o cuál podría ser su impacto.

Mi quinta corazonada es que ningún régimen —sea autocrá-

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tico o democrático— puede transformarse a sí mismo hasta apa-rezca una alternativa y ésta sea conocida por un número impor-tante de actores (a menos que, claro, el régimen cambie al seaderrotado en una guerra con otro Estado). Por consiguiente, elfuturo de la democracia post-liberal como una alternativa de-pende de si logra transformar el espectro en modelo. Claro quetampoco se puede descartar lo que le ocurrió a otro espectro querecorrió Europa, el del comunismo, a saber, que la visión seduc-tora se convierta una realidad terrible.

Una manera de protegernos de otro «Dios que falló» es ase-gurarse que la democracia post-liberal sea menos condescendien-te acerca de los logros de la democracia liberal y retome lo mejorde ella al mismo tiempo que se ajusta a las exigencias de la escalaampliada de intercambios y comunicaciones que son parte delfuturo sistema global. Esto implica aceptar los siguientes supues-tos:

• que el individualismo posesivo no va a desaparecer, y tam-poco el cálculo racional y la preferencia por bienes privados;

• que «la capacidad del hombre para el altruismo es limita-da» (como dice David Ricardo) y continuará siéndolo;

• que las identidades o comunidades tradicionales seguirándebilitándose;

• que los cambios radicales, sea en la distribución de la ri-queza o en los derechos de propiedad, no puede ser implementa-dos democráticamente;

• que los ciudadanos le asignan un valor limitado, aunque nonegativo, a la participación política;

• que los individuos tienen preferencias y son consciente dela necesidad de la acción colectiva para defenderlas, pero tienenuna capacidad limitada para explorar sus intereses y una fuertetentación de ser free-riders, esto es, de buscar beneficiarse de lasacciones de otros para no pagar el costo de iniciar esas accionesellos mismos;

• que la intermediación organizada y profesionalizada entreindividuos y autoridades no va a desaparecer, en parte debido alas dos limitaciones anteriores y en parte debido a la enormecantidad de temas de política pública e intercambios privadosque deben ser tratados;

• que a pesar de sus imperfecciones, los partidos políticos, la

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competencia electoral y la representación territorial mantendránsu importancia simbólica para vincular a los individuos con elcuerpo político;

• y finalmente, que los ciudadanos desean mejorar el desem-peño de la democracia siempre y cuando las reformas propues-tas no generen mucha incertidumbre, no cuesten demasiado yno violen ninguno de los supuestos anteriores.

Yo sería el primero en admitir que estas son restriccionesbastante duras. No sólo impiden una visión radical o utópica dela democracia post-liberal sino que además prácticamente obli-gan a que sus proponentes sigan el camino de las reformas gra-duales. Tendrán que hacer malabarismos ideológicos para mo-verse entre prácticas muy arraigadas defendidas por grupospoderosos y promesas no muy elaboradas que grupos menospoderosos todavía no comprenden. Es más, los proponentes dela democracia post-liberal deberán ofrecer cambios plausiblesen las políticas e instituciones, cambios que marquen una dife-rencia real pero que al mismo tiempo puedan ser decididos yllevados a cabo de acuerdo con las reglas de las democraciasliberales existentes.

Un esbozo de lo que el espectro podría llegar a ser

Me propongo esbozar sólo los contornos básicos de cómosería un paquete de reformas de este tipo.1 En el improbablecaso de que todas ellas fueran aceptadas y llevadas a cabo, noestoy seguro de si ellas constituirían un tipo distintivo de demo-cracia en vez de una mera versión remozada de la democracialiberal. No obstante, me reconforta saber que Robert Dahl hademostrado que varias de las «revoluciones» democráticas nofueron reconocidas como tales cuando ocurrieron y que, comosostiene con tanto optimismo en un libro reciente, la «democra-cia puede ser inventada y reinventada de manera independientecuando existen las condiciones apropiadas» (1998: 9).

Comienzo con una definición genérica de lo que la democra-cia es y no es que elaboré junto con Terry Karl (ver Karl y Sch-mitter 1991): «La democracia política moderna [NB: no sólo laversión liberal] es un sistema de gobierno en el cual los gober-

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nantes son responsables por sus acciones en el ámbito públicofrente a los ciudadanos, quienes actúan indirectamente a travésde la competencia y cooperación de sus representantes electos».Esto nos indica tres ámbitos claves en los cuales uno esperaríaque se concentraran las reformas de la democracia post-liberal:(1) el papel de la ciudadanía y el criterio que define a ésta; (2) losprocesos de competencia y cooperación entre (distintos tipos de)representantes; y (3) los gobernantes y las reglas que usan aquellospara tomar decisiones. Veamos esto con más detenimiento.

El papel de la ciudadanía y los criterios para ésta

En este ámbito, el propósito de la democracia post-liberaldebería ser el de ampliar la noción de «ciudadano» de maneratal de incluir una gama más amplia de personas que residen le-galmente en un territorio dado, de hacer que los ciudadanos veanel ejercicio de sus derechos como algo más deseable y gratifican-te, de otorgar el estatuto de ciudadano a ciertos colectivos e indi-viduos y de reconocer que, además del territorio, las «funcio-nes» también constituyen circunscripciones válidas para elejercicio de la ciudadanía. A continuación menciono algunoscriterios para una ciudadanía post-liberal.

• Votación electrónica y por correo. Se debería permitir quelos ciudadanos voten por medios «remotos» e incluso animarlesa que lo hagan, y en el horario que les sea más conveniente. De-bería haber kioscos electrónicos disponibles para aquéllos queno tienen acceso a Internet en la casa o en el trabajo y habría quedar un subsidio para que el voto postal sea gratuito.

• Pago por votar. Se debería pagar una suma modesta de unos10 dólares a cada ciudadano por hacer el esfuerzo de ir a votar,en parte para animar a los más pobres a hacerlo y con ello mejo-rar la tasa de participación, pero también para cubrir los gastosen los que se incurre para ir a votar.

• Ciudadanía universal. Toda persona legalmente nacida comociudadano dentro de un territorio dado debería tener el derechoa votar desde el momento de nacer, incluso si ese derecho esejercido por sus padres o su guardián legal hasta el momento dealcanzar la mayoría de edad legal.

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• Derecho de cuasi-ciudadanía para los denizens (habitantesque no tienen el estatuto de ciudadanos). A toda persona quecuente con el derecho de residencia legal por tiempo indefinidoen un territorio dado se le debe garantizar todos los derechosbásicos de la ciudadanía, incluyendo el derecho a votar en elec-ciones locales y, eventualmente, en elecciones nacionales.

• Ciudadanía secundaria para los individuos. Debe permitirsea los ciudadanos votar no sólo por candidatos presentados porpartidos políticos en circunscripciones territoriales, sino tam-bién por representantes de asociaciones o grupos de interés ymovimientos sociales en circunscripciones funcionales.

La competencia y cooperación entre distintos tiposde representantes

Aquí la democracia post-liberal podría lograr aún más dadoque los atributos de la ciudadanía se han vuelto relativamenteuniformes en los distintos países y, al menos formalmente, bas-tante extendidos. De hecho, la representación es el principal focodel descontento con la democracia liberal. El grueso de los es-fuerzos por mejorar la representación debe concentrarse prime-ramente en dar a los ciudadanos un acceso más igualitario a laacción colectiva; segundo, en reconocer y promover una mayorvariedad de formatos de representación; y, tercero, en eliminarlas barreras nacionales a la representación de personas y colecti-vidades afectadas. Algunos posibles criterios para la representa-ción post-liberal serían los siguientes.

• Representación recíproca a través de las fronteras nacionales.Países que tienen niveles elevados de intercambio de productos,capitales y personas a través de sus fronteras nacionales debenintercambiar un pequeño número de representantes (unos 2 o 3)que contarían con los mismos derechos que los representantesnacionales para hacerse escuchar y acceder a la información, yeventualmente incluso votar en sus respectivas cámaras altas.

• El estatuto semipúblico para las organizaciones. Las asocia-ciones y movimientos que compiten por la ciudadanía secunda-ria deben comprometerse a seguir las normas de conducta y res-ponsabilidad preestablecidas si desean ser certificados como

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candidatos a recibir apoyo.• Distribución mediante pagarés asociativos. Ciudadanos y

denizens recibirían un pagaré por un valor de 30, 50 o 100 dóla-res de sus impuestos anuales (las cifras son sólo ejemplos). Po-drán asignar todo o parte de ese pagaré a asociaciones o movi-mientos que ya han sido certificados como semipúblicos y queellos consideren merecedores de su apoyo por defender sus inte-reses.

• Más financiamiento público para los partidos políticos. Todociudadano debería ser obligado a contribuir una suma fija (denuevo, las cifras de 30, 50 o 100 dólares sólo como ejemplos) aun partido político como parte de los impuestos totales que lecorresponde pagar en un año fiscal.

• Mayor opción del ciudadano en la distribución de estos fon-dos. Como en el caso de la ciudadanía secundaria, este apoyofinanciero para la «ciudadanía primaria» sería distribuido anual-mente a través de pagarés (y no por el desempeño electoral pre-vio, que es como se hace normalmente cuando existe financia-miento público para los partidos políticos) y serían los propiosciudadanos quienes decidan qué partido o conjunto de partidosson merecedores de sus pagarés. Si no desean escoger alguno delos partidos existentes, sus pagarés irían a un fondo común paraapoyar a nuevos partidos políticos.

• Una Segunda Cámara con circunscripciones «virtuales». Seles exigiría a los ciudadanos que se «registren» (electrónicamen-te o por el correo) en al menos tres causas o intereses no territo-riales con los cuales se identifican. Estos podrían ser, por ejem-plo, (1) como proveedor de servicios por cuenta propia, (2)feminista o (3) católicos. Estas opciones individuales serían agru-padas y agregadas posteriormente a las de otros ciudadanos concausas o intereses similares para crear circunscripciones lo sufi-cientemente grandes como para justificar una o más bancas enla Segunda Cámara. Se elegiría a los titulares de estas bancascompetitivamente entre candidatos que dicen representar a cadauna de estas circunscripciones «virtuales» (en el sentido de noser territoriales sino funcionales: «feministas» o «católicos», noresidentes de un distrito electoral) y cada ciudadano sólo podríavotar en una de dichas circunscripciones.

• El acceso obligatorio y paritario a la televisión durante laselecciones. Toda estación de televisión pública o privada tendría

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que ofrecer tiempo-aire gratuito a todos los partidos como re-quisito para obtener la licencia para transmitir en una frecuen-cia dada, sea por satélite (televisión abierta) o por cable (televi-sión de pago). La cantidad, horarios y frecuencia de este espaciogratuito serían determinados por la ley (esto ya existe en algunospaíses). Además, quedaría prohibido que los canales de televi-sión transmitan anuncios partidistas pagados fuera del períododesignado para las campañas electorales.

• La Asamblea de Ciudadanos. Ciudadanos seleccionados alazar en cada una de las circunscripciones de la cámara baja dellegislativo se reunirían cada año durante un mes para revisaruno o dos proyectos de ley seleccionados por un grupo de dipu-tados disidentes (algo así como 1/3 de ellos) y tendría la potestadde rechazar o suspender esos proyectos.

Los gobernantes y las reglas para la toma de decisiones

Aquí los proponentes de la democracia post-liberal se enfren-tan con una paradoja difícil. Por un lado, la teoría democráticaliberal establece la norma apropiada para la aprobación de leyes(y, en menor medida, para elegir a los gobernantes) es el princi-pio de mayoría, pero por el otro, a nivel de las prácticas reales, lamayoría de las democracias liberales están llenas de dispositivosno mayoritarios. Como se suele decir, a la hora de aprobar unaley o de implementarla, «más que contar votos se sopesan lasinfluencias». Esto parece deberse a (1) un incremento de la «in-dividuación», es decir, del grado en el que los ciudadanos tienenintereses o pasiones particulares a los cuales reaccionan con dis-tintas intensidades y a (2) un aumento simultáneo de la necesi-dad de contar con información especializada para que las políti-cas sean efectivas. Lo que debería hacer la democracia post-liberales enfrentar esta transformación abiertamente y convertir estasadaptaciones pragmáticas en reglas que puedan ser defendidasnormativamente. Mi estrategia básica en esto es de inspiración«madisoniana». Como señalaba Madison en el Federalist Papern.º 10 en relación con las «facciones», la mejor manera de lidiarcon un problema político que no se puede eliminar es disemi-nándolo, es decir, multiplicar sus posibles modalidades para queéstas se contrapesen entre sí. Efectivamente, dado que uno de

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los principales problemas para la toma de decisiones en la de-mocracia liberal contemporánea es el excesivo número de gru-pos con poder de veto, especialmente grupos relacionados conminorías sumamente privilegiadas, la solución no es eliminarlosa través de una suerte de «gobierno asambleísta» o «gobiernopor referéndum», sino más bien aumentar las fuentes potencia-les de veto y asegurar de que ellas sean distribuidas más amplia-mente entre la ciudadanía. Enfrentados con la posibilidad de unimpasse, es posible que las minorías descubran la convenienciade cooperar entre sí para formar mayorías (temporales).

Propongo dos criterios acerca de los gobernantes y las reglaspara la toma de decisiones:

• Las mayorías simultáneas. Toda decisión política vinculan-te debe ser aprobada por una mayoría de votos provenientes delos cuerpos representativos independientes basados en circuns-cripciones diferentes. Esto explica por que propuse más arribala creación de una segunda cámara de circunscripciones «vir-tuales» paralelas a la cámara basada en circunscripciones terri-toriales.

• Voto por Colegio o por Comunidad. Cuando el cuerpo políti-co se encuentre «profundamente dividido» por conflictos étni-cos, religiosos, lingüísticos o de clase, la aprobación por el prin-cipio de mayoría dentro de cada cámara tendría que contar conla aprobación previa (también por mayoría) de cada uno de los«Colegios» conformados por estos distintos grupos en conflicto.

Concluyendo (pero con un problema)

Es evidente que estas reformas no son todas igualmente «post-liberales» en cuanto a su inspiración o su impacto. Cada unaviola al menos una de las restricciones ya mencionadas (que nodesaparecerá el individualismo posesivo, que nuestra capacidadpara el altruismo es limitada, que habrá free-riders, etc.), y sóloalgunas las violan a todas. Las reformas que he sugerido parauna democracia post-liberal PLD tampoco son todas compati-bles entre sí. Sin embargo, puede que el difuso espectro de lademocracia post-liberal se transforme en una alternativa máscreíble a través de la diseminación y discusión de estas ideas, y

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mediante la incorporación de otras sugerencias de reforma anivel subnacional, nacional o supranacional preferentementecombinadas con algún tipo de experimentación política a menorescala.

Cualquier alternativa la democracia liberal —tal vez con lasola excepción de un gobierno más liberal y menos democráti-co— va a estar plagada de dificultades en torno al tipo de actoresrequeridos, es decir, en torno a lo que se conoce como el proble-ma de la «agencia». Por más atractiva que nos parezca la tesis deuna democracia post-liberal en el plano intelectual, por lo gene-ral no es posible especificar de antemano quién (o mejor aún,qué combinación de actores) apoyaría este tipo de cambios, quémargen de costos estarían dispuestos a pagar durante el períodode transición, y cómo es que podrían ser llevados a cabo de ma-nera exitosa (y a la vez democrática). Dado que en el futuro pre-visible una ruptura revolucionaria con las reglas de la democra-cia no parece ser posible, una vez que se ha descartado dicharuptura no queda muy en claro cuál sería el tipo de apoyo socialo político sostenido que se necesitaría para una iniciativa refor-mista como la que se ha bosquejado aquí. No podemos, pues,sobrestimar la enorme entropía estructural de las institucionesy las prácticas de la democracia liberal contemporánea, y tam-poco podemos desestimar la dificultad de convencer a la gentepara que acepte nuevas ideas que modificarían de un modo fun-damental el modo de relacionarse política y económicamente.

Todos los cambios actualmente incorporados a la democra-cia liberal requirieron cuando menos el espectro —si no la ame-naza inminente— de una revolución para persuadir a los libera-les de que estos esfuerzos reformistas valían la pena. Hoy, sinembargo, los revolucionarios son bichos raros y sus sustitutosterroristas tienden a fortalecer más que a debilitar la voluntadpolítica para mantener el status quo. Los actores que están mi-nando el desempeño y eventualmente la legitimidad de la demo-cracia liberal no son sus detractores. Son más bien sus partida-rios confesos, es decir, aquellos ciudadanos y grupos que creenestar apoyando las prácticas establecidas, ajustándose y benefi-ciándose de ellas. La tarea de reforma se facilitaría enormemen-te si extremistas de derecha o de izquierda estuvieran tratandode reemplazar estas reglas y prácticas liberales con algún otroformato de gobernanza, pero de momento sus esfuerzos son irre-

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levantes y poco convincentes, y sospecho que seguirán siéndolo.Va a ser mucho más difícil convencer a los actores potencialesde la necesidad de las reformas institucionales allí donde lasamenazas para la democracia vienen de sus practicantes «nor-males» como los votantes de siempre, ciudadanos, oficiales, re-presentantes de intereses y activistas que se conducen como lohacen habitualmente. Todo lo que ellos experimentan en su vidacotidiana son los «síntomas mórbidos» à la Gramsci —muchorefunfuñar, descontento y rendimientos por debajo de lo ópti-mo— pero no lo suficiente como para motivarles a apostar poruna nueva y aún no probada democracia post-liberal.

Referencias

DAHL, Robert (1989), Democracy and its Critics, New Haven: YaleUniversity Press.

— (1998), On Democracy, New Haven: Yale University Press.DOWNS, Anthony (1987), «The Evolution of Democracy: How its Axioms

and Institutional Forms have been Adapted to Changing SocialForces», Daedalus, vol. 116, n.º 3, pp. 119-148.

KARL, Terry y Philippe SCHMITTER (1991), «What Democracy is… andis Not», Journal of Democracy, vol. 2, n.º 3, pp. 75-88. Hay traduc-ción al español en Rigoberto Ocampo Alcázar (comp.) (1992), Teo-ría del neocorporatismo. Ensayos de Philippe C. Schmitter,Guadalajara, México: Universidad de Guadalajara, pp. 487-505.

SCHMITTER, Philippe (1995), «Democracy’s Future: More Liberal, Pre-Liberal or Post-Liberal?», Journal of Democracy, vol. 6, n.º 1, pp. 15-22.

1. En este escrito sólo puedo ofrecer una versión telegráfica de cada una deestas propuestas. Para más información al respecto, puede contactarme enphilippe.schmitter@iue.it

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BENJAMÍN ARDITI (barditi@servidor.unam.mx) es profesor de teoríapolítica en la UNAM, México. Dirige «Taking on the Political», serie delibros de pensamiento político publicado por Edinburgh UniversityPress. Entre sus libros recientes están Polemicization: The Contingencyof the Commonplace (NYU Press 1999, junto con J. Valentine), los volú-menes editados El reverso de la diferencia: Identidad y política (NuevaSociedad, 2000) y Fidelity to the Disagreement. Jacques Rancière andPolitics (de Setter 2005), y diversos artículos de teoría política en lasrevistas Contemporary Politics, Contemporary Political Theory, New Po-litical Science, Parallax, Philosophy & Social Criticism, Political Studies,Revista Internacional de Filosofía Política, y Revista Mexicana de Socio-logía.

CARLOS CHÁVEZ (mejalmamut@yahoo.com) es Licenciado en CienciasPolíticas y Administración Pública por la UNAM. Actualmente formaparte del proyecto de investigación «Desempeño de las asociaciones»en el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM.

MATILDE LUNA (mluna@servidor.unam.mx) es investigadora en el Insti-tuto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónomade México. Su trabajo académico se ha centrado en el estudio de losmecanismos de coordinación social, con particular énfasis en el análi-sis del corporativismo y de las redes sociales. Sus temas principalesson la relación entre los empresarios y la política y las redes de conoci-miento. Entre sus publicaciones recientes están la coordinación de Iti-nerarios del conocimiento: Formas, dinámicas y contenido. Un enfoquede redes (Barcelona, 2003, Anthropos/IISUNAM), y «Business and poli-tics» en Kevin Middlebrook (ed.), Dilemmas of Change in Mexican Poli-tics (La Jolla, California, 2004, Centro de Estudios México-EstadosUnidos).

JUAN MARTÍN SÁNCHEZ (juanms@eehaa.csic.es) es investigador en laEscuela de Estudios Hispano-Americanos de Sevilla, España, del Con-

AUTORES

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sejo Superior de Investigaciones Científicas. Sus actuales temas de in-vestigación son: representación política, discurso político, democrati-zación en México, Perú y España. Entre sus publicaciones están Perú,28 de julio: discurso y acción política el día de fiestas patrias, 1969-1999(Sevilla, 2002), La revolución peruana: ideología y práctica política de ungobierno militar, 1968-1975 (Sevilla, 2002) y el volumen editado Con lafrontera a cuestas. Cuatro miradas sobre las migraciones internacionales(Sevilla, 2003).

CRISTINA PUGA (puga@servidor.unam.mx) es profesora de la Facultadde Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, de la cual fue directora(1996-2000). Actualmente dirige un proyecto de investigación sobreanálisis de las asociaciones en el Instituto de Investigaciones Socialesde la UNAM. Es autora de Los empresarios organizados y el Tratado deLibre Comercio (UNAM / Miguel Ángel Porrúa, 2004) y México: empre-sarios y poder (UNAM / Miguel Ángel Porrúa, 1993), así como de diver-sos artículos y capítulos sobre la participación política de los empresa-rios.

MARIO ROITTER (mroit@cedes.org) es investigador del Centro de Estu-dios de Estado y Sociedad (CEDES), Argentina, y Director de Progra-mas en el Área Sociedad Civil del CEDES. Es profesor del Posgrado enGestión de Organizaciones no Lucrativas (CEDES, Universidad de SanAndrés y Universidad Torcuato di Tella) y asociado local del ProgramaComparativo Internacional sobre el Sector no Lucrativo de la Universi-dad Johns Hopkins. Ha sido consultor del PNUD, UNICEF, CEPAL, laFundación Ford y la Fundación Kellogg. Es el compilador de Estudiossobre el sector sin fines de lucro en Argentina (Buenos Aires, 2000, juntocon Inés González).

PHILIPPE SCHMITTER (Philippe.Schmitter@IUE.it) es Professorial Fe-llow del Instituto Universitario Europeo de Florencia, Italia. Ha sidoprofesor de las universidades de Chicago y Stanford en Estados Uni-dos, así como profesor invitado en diversas universidades europeas.Entre sus libros figuran Patterns of Corporatism Policy Making (1982,editado junto con G. Lehmbruch), Private Interest Government (1985,junto con Wolfgang Streeck) los cuatro volúmenes de Transiciones des-de un gobierno autoritario (1989, coordinado junto con GuillermoO’Donnell), Governance in the European Union (1996, editado juntocon G. Marks F. Scharpf y W. Streeck) y How to Democratize the Euro-pean Union… And Why Bother? (2000). Es además autor de varias de-cenas de artículos sobre corporativismo, democracia, transiciones a lademocracia y la arquitectura de la Unión europea.

FRANCISCO VITE es egresado del Postgrado en Ciencias Políticas y So-ciales de la UNAM y se desempeñó como becario del proyecto PAPIIT.

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Introducción, por Benjamín Ardite ........................................... 000

PARTE PRIMERA

SOCIEDAD CIVIL, TERCER SECTOR Y REDES

El tercer sector como representación topográficade la sociedad civil, por Mario M. Roitter .......................... 000

Sociedad civil y tercer sector en la discusión del segundocircuito de la política, por Carlos Chávez .......................... 000

Una doble mirada a las asociaciones: perspectivas teóricasy la experiencia mexicana, por Cristina Puga .................... 000

Las redes de acción pública: ¿Un nuevo «circuito»de la ciudadanía?, por Matilde Luna .................................. 000

PARTE SEGUNDA

UN SEGUNDO CIRCUITO DE LA POLÍTICAY LA EXPERIENCIA ESPAÑOLADE FINANCIAMIENTO PÚBLICOA ORGANIZACIONES SOCIALES

Offe, Schmitter y la institucionalización de un segundocircuito de la política, por Francisco Vite .......................... 000

Las asociaciones civiles en la democracia post-liberal:Schmitter visto desde España, por Juan Martín ............... 000

PARTE TERCERA

UN ESCENARIO DE LA POLÍTICA POSLIBERAL

El devenir otro de la política: Un archipiélago post-liberal,por Benjamín ardite .............................................................. 000

Un posible esbozo de una democracia «post-liberal»,por Philippe Schmitter .......................................................... 000

Autores ........................................................................................ 000

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