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ACTOYPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOENLALEYN19.880

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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DE CHILE FACULTAD DE DERECHO

DIPLOMADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO ECONMICO

APUNTES

ACTOYPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO

LEY N19.880

2008

PROFESOR : JAIME JARA SCHNETTLER

MDULO: ACTO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO


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NDICE

PRIMERAPARTE:ELACTOADMINISTRATIVO

1.Generalidades.2.ElActoAdministrativoenladoctrinacomparada.3.ElActoAdministrativoenChile.4.ElActoAdministrativoenlaLeyN19.880.5.ClasificacindelActoAdministrativo.6.EfectosdelActoAdministrativoenlaLeyN19.880.7.ElementosdelActoAdministrativo.

SEGUNDAPARTE:

DELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO,ENGENERAL1.Concepto,NaturalezayFuncindelProcedimientoAdministrativo.2.ClasificacindelosProcedimientosAdministrativos.3.LasBasesConstitucionalesdelProcedimientoAdministrativoenChile.4.ElActoAdministrativoenlaLeyN19.880.

TERCERAPARTE:ELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOENLALEYN19.880

1.AntecedentesdelaLeydeBasesdeProcedimientoAdministrativo.2.NaturalezaymbitodeAplicacindelaLeyN19.880.3.LosPrincipiosdelProcedimientoAdministrativo.4.LosSujetosdelProcedimientoAdministrativo.5.LosPlazosyelProcedimientoAdministrativo.6.DesarrolloyetapasdelProcedimientoAdministrativobsico.7.ElSilencioAdministrativo.8.RevisindelActoAdministrativoyRecursosAdministrativos.

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ACTOYPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO

PRIMERAPARTEELACTOADMINISTRATIVO

1.Generalidades.1.1.ANTECEDENTES.Elestudiode laadministracincomo fenmenocentraldelDerechoAdministrativo,puedeabordarsedesdeunpuntodevistaestticoodinmico.Desdeelprimernguloseestudiaa laadministracincomoorganizacin.Asseabordaelestudiodelosmediosmaterialesyhumanosordenadosalcumplimientoydesempeodelafuncinadministrativa.Medioshumanossernladotacinylospersonalescomprendidosenel fenmeno de la denominada funcin pblica en tanto que el estudio de sus mediosmateriales queda reservado al captulo de los bienes pblicos que la integran y dansustentoalcumplimentodesusfinalidadespblicas.Porelcontrariodesdeelpuntodevistadinmicolaadministracindebeseranalizadaporlasactividades que ejecuta. La actividad de la administracin puede ser material o jurdica,distinguindosesegnsiellaestonodestinadaprimariamenteaproducirefectosjurdicos.(MARTNMATEO,1999).La actividad material de la administracin se manifiesta en hechos que constituyenactuaciones fsicas u operaciones tcnicas o materiales. No existe aqu exteriorizacinintelectualalguna;tampocoestfinalizadaaproducirunefectojurdico.Ellonosignificaquepuedaensucasoproducirloindirectamente.

Lohabitualesquelasoperacionesmaterialespuedangenerarunaconsecuenciadederecho,porejemplocomprometer la responsabilidadde laadministracin (v.gr.,un funcionariopblicoque conduceunvehculodelservicioenestadodeebriedadprotagonizandounaccidenteconlesionados).Ciertamentelaactividadmaterial(conduccindeunvehculo)noesactividadorientadaprimariamenteaproducirefectosjurdicos.Perosuerrneaofallidaejecucin,enloshechos,generalaconsecuenciajurdicadelaresponsabilidadestatal.


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Porsupartelaactividadjurdicadelaadministracinseexteriorizaatravsdelosactosydeloscontratosadministrativos,queenlosubstancialsediferencianporelcarcterunilateraldelos primeros y por el carcter bilateralde los segundos, amnde otros elementos que noprofundizaremosenestelugar.1.2.ORIGEN.Lanocindeactoadministrativosurgea finesdelsigloXVIIIenFrancia.Se laempleaporprimeravezenlaLeyde16deFructidordelaoIII(3deseptiembrede1795)conlafinalidadde implementar ladecisinpoltica revolucionariadeprohibir a losrganos judiciales elconocimientodelosactosdeadministracindecualquierespecie.

Enesteprimerconceptohistricodestacandoscaractersticas: i.Esunconceptoprocesal:su funcininicialessealarelmbitodeactuacinadministrativaexentaalcontroljudicialordinario;y,ii.Esunadefinicin amplia: la nocin comprende [a toda] decisin de la autoridad administrativa, [a toda]accinohechodelaadministracin,quetengarelacinconsusfunciones(MERLIN).

1.3.POSICINCENTRALDossiglosdespusdesuorigen,elactoadministrativoyamsdesconectadodesu funcinprimigeniavinculadaalaexencindelcontrol judicial,mantieneunlugarpreponderanteycentralenladisciplinadelDerechoAdministrativoexplicandounaporcinsustancialdelaactividadjurdicaqueejercenlosrganosquelaintegran.En trminos generales elActoAdministrativo (acto administrativo)designa a la forma deexpresindelactuarunilateral,deoficiooapeticindeparte,delaadministracin.Laconstruccinposteriordelateoradelactoadministrativosehaefectuadoparafacilitarelcontroljurisdiccionaldelaactividadadministrativajurdicamenterelevante,delimitandoconelloelobjetodelajurisdiccincontenciosaadministrativa.2.ElActoadministrativoenladoctrinacomparada.En la doctrina extranjera se han formulado diversos conceptos de acto administrativo.Destacan en estamateriaynos abocaremos al estudiode los conceptos formuladospor ladoctrinafrancesa,ladoctrinaitalianayladoctrinaespaola,siempreenlaconsideracindealgnautordeinters.


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2.1.FRANCIAPara doctrina francesa que el acto administrativo expresa una voluntad sicolgica, es unquererquebusca concretarse, lograrun resultado efectivoyquerido (autoriza, aprueba,nombra), sea que el efecto buscadopor la autoridaddecisora tengaun carcter subjetivo,cuando se refiere a una persona o situacin especfica, o un carcter objetivo, cuando serefiereindeterminadamenteasituacionesgenerales.

ParaHAURIOU constituye acto administrativo todadeclaracinde voluntad tendiente aproducirunefectodederechocon relacina losadministrados,emitidopor laautoridadadministrativabajounaformaejecutoria.

Loselementosdeformadeladefinicinserefierena:

1.laautoridadadministrativadelaquedebeemanarelacto;2.queelactotengafuerzaejecutoria.

El elementode fondo lo constituye la circunstanciadeque elacto seaunadeclaracinunilateraldevoluntad administrativa, que tiene por objeto producir un efecto de derecho con respecto a losadministrados.

EnFrancialocaractersticoesdesignaralactoadministrativocomodecisinejecutoria.Deesta manera los autores ponen de relieve que se trata de actos de voluntad dotados depresuncindevalidezyfuerzaejecutoria.Seincluyeasdentrodelconceptodeactoadministrativo(decisinunilateralyejecutoria)noslo a los actosde efectosparticulares sino tambin a los reglamentos (actosgeneralesynormativos): ya quems que contenido del acto o del reglamento decisin individual onormativa loque interesaa ladoctrinafrancesaeselrgimen jurdicoformal:presuncindevalidez,ejecutoriedadycontrolcontenciosoadministrativo(judicial).2.2.ITALIA.Paraladoctrinaitalianaelactoadministrativoesunadeclaracindevoluntadorgnicaquepuede manifestarse en actos de voluntad, de simple conocimiento, o de juicio orazonamiento.Segnestadoctrina,todoslosactosqueemiteunaautoridadadministrativa,porelsolohechodeemanardeella,sonactosadministrativos.


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El carcterorgnicode estavoluntad enfatizaqueno se tratadeunavolicinoquererpersonal o psicolgico de la autoridad o funcionario que accidentalmente lo emite,sinoque,ensucondicindeejerciciodeunapotestadestatal,materializalaexteriorizacindeunacompetenciaconstitucionalolegalmenteatribuidaalrganopblico.Destaca la definicin ya clsica de Guido ZANOBINI (1937): Cualquier declaracin devoluntad,dedeseo,deconocimientoodejuiciorealizadaporunsujetodelaAdministracinPblicaenejerciciodeunapotestadadministrativa.2.3.ESPAALa nocin tradicional de acto administrativo en Espaa se debe a Eduardo GARCA DEENTERRAquienseacercaalconceptoitalianoyareferido:Ladeclaracindevoluntad,dejuicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administracin en ejercicio de unapotestadadministrativadistintadelapotestadreglamentaria.EnelDerechoEspaol,entodocaso,selimitaelconceptodeactoadministrativoalosactosdirigidos a uno o varios destinatarios, pero excluyendo delmismo a los reglamentos odisposicionesadministrativas,segnseanalizaracontinuacin.12.4.CONCEPTOSTIPO.Antelaevidentevariedaddedefinicionesladoctrinasimplificaelanlisisdistinguiendotresconceptostipodeactoadministrativo(GONZALEZNAVARRO,1997):

a. Concepto amplio. Esta definicin equipara el acto administrativo al acto de laadministracin.Englobaa la totalidadde laactuacinde laadministracin con talque rena dos condiciones: i) que se trate de un acto jurdico, esto es de un actoproductor de efectos o consecuencias jurdicas; y, ii) que emane de un rgano de laadministracin pblica. En esta amplia nocin lo mismo importa si el acto esunilateralobilateralosisesujetaalderechopblicooalderechoprivadocon talqueserenaladoblecaractersticaanotada.

b. Conceptointermedio.Laexpresinactoadministrativodesignaunactojurdicodela

administracin pblica, de carcter unilateral, no normativo [no reglamentario] ysujetoalderecho[pblico]administrativo.

1 Vid., supra, apartado 2.5., en este captulo.


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c. Concepto restringido. Slo las resoluciones que contienen una manifestacin devoluntad sonpropiamente actos administrativosyaque a su respecto confluyen lasnotasdeobligatoriedadyejecutoriedadquecaracterizaaestainstitucinjurdica.

2.5.ACTOADMINISTRATIVOYREGLAMENTOENLADOCTRINA.Enprincipionohabrainconvenienteenhablardeactoadministrativoenunampliosentidocomprendiendo en esta nocin al reglamento. Sin embargo trazar los lmites entre ambosactosjurdicostieneunaconsiderableutilidadprctica.En primer lugar porque si bien es inherente a los rganos administrativos el que puedandictaractosdeesanaturaleza(laleyporlogeneralnoloexpresa,entendindoseimplcitaesafacultadenlahabilitacindelasprerrogativasadministrativasdelrgano);noesefectivolocontrario, esto es, que todo rgano administrativo pueda dictar reglamentos o actos denaturaleza normativa: el reglamento slo puede emanar de aquellos rganos que tienenexpresamenteatribuidalapotestadreglamentaria.2Asuturnoestablecerenconcretoqueunadeterminadadisposicinesactoadministrativooreglamentotienetambinimportanciaparaestablecer:

a) Lapublicidadnecesariaparasuperfeccionamiento:losreglamentos(actosdegeneralaplicacin) por lo general deben publicarse (artculo 48, Ley N19.880); los actosadministrativos de efectos individuales por lo comn slo quedan sujetos anotificacin(artculo45,LeyN19.880);

b) Laprocedenciaderecursosadministrativos(dereposicin,jerrquicooextraordinariode revisin) comoquieraqueestos slo son susceptiblesde interponerse respectodeactosadministrativos(art.10,LOCBGAE;yart.59,LeyN19.880).

c) Lasfacultadesde laAdministracinpararevocarlosmedianteelejerciciodeactosdecontrario imperio. En principio el reglamento puede ser derogado sincondicionamientosquepudieranderivarde laexistenciadederechosadquiridosafavordesusdestinatarios.Porelcontrario larevocacinde losactosadministrativospormotivos de oportunidad,mrito o conveniencia reconoce por lo comn lmitesderivadosdelaexistenciadederechosadquiridosporsusdestinatariosoportercerosdebuenafe(artculo61,letraa,LeyN19.880).

2 GONZLEZ NAVARRO, FRANCISCO, Derecho Administrativo espaol, t. III, EUNSA, Pamplona, 1997, pg. 397 ss.


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Noessencillofijarlalneadivisoriaentreambosconceptosjurdicos.Sinembargoladoctrinaextranjeraha elaboradodos criteriosparadetectar cundo se est enpresenciadeun actoadministrativoycundoanteunreglamento:

a) Tesistradicional: lanotaparticulardelreglamentoserasugeneralidad,entendidaenun sentido subjetivo.El reglamento serageneralen cuantoaque susdestinatarios seencuentrandefinidos deunmodo impersonal, como pertenecientes auna categoraabstracta.El acto administrativo tendra comopeculiaridaddistintiva el tener comodestinatarios a una o varias personas individual e inequvocamente identificadas oidentificablesmedianteunprocesomecnicodeconcrecin;

b) Tesisordinamentalista.Esteeselcriteriomsaceptadoactualmente.Estadoctrina

sostenida enEspaaporGARCIADEENTERRIA afirmaque lanotapeculiarquedistingue al reglamento del acto administrativo es que el primero integra elordenamientojurdico;encambioelactoadministrativo,auncuandosusdestinatariosseanunageneralidaddepersonas,no formapartedelordenamiento jurdico, esunacto ordenadono ordinamental.En consecuencia lodistintivo es elobjetode lanorma,elsupuestoaqueelmandatoserefiere,quetratndosedereglamentospuedeconcretarseoproducirseunnmeroindefinidodeocasiones(repetibilidadaplicativa).Porelcontrario losactosadministrativos,unavezcumplidos,se extinguen,seagotan(carcterconsuntivodelosactosadministrativos).

3.ElActoadministrativoenChile3.1.DOCTRINANACIONALExistentantasdefinicionescomoautores.Consignemosslolasmsactuales.i) RolandoPANTOJABAUZ:Unadeclaracindevoluntad orgnicamanifestada en la formaprescritapor laConstituciny la ley,porunaautoridadadministrativa,enatencinadeterminadossupuestosdehechoydeDerecho,yqueproduceefectosjurdicos.ii) Hugo CALDERA: Exteriorizacin unilateral de competencia por parte de un rganoadministrativo en el ejercicio de sus potestades jurdicas administrativas para alcanzar los finespblicosespecficamentecometidosalrgano.iii)EduardoSOTOKLOSS:Unaordenacinracionalunilateral,dictadaporunrganoestatalenejercicio de funcin administrativa que est destinado a satisfacerunanecesidad pblica concreta yproduceefectosjurdicosdirectos


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3.2.ENELORDENAMIENTOPOSITIVOCHILENO.3.2.1.Basesconstitucionales.La Carta Poltica no emplea la locucin acto administrativo, utiliza sin embargo otrasexpresionescomoactosdeadministracin (art.98);actodegobierno (artculo52N1);actoo resolucindeautoridadadministrativa (disposicionesadministrativas art. 12);decretos y resoluciones(art. 99); (art. 11N1); a orden u rdenes (art. 19 N7, letra c);disposicionesgeneralesdepolica(art.19N13);omedida(art.32N13).Lo sealadono suponeque laConstitucin se encuentre almargendeunavisingeneralsobreelactoadministrativoporqueelconstituyentehacontempladociertasbasesesencialesdeestanocin:1. Artculo 8 de la CPR, incorporado por la Ley N20.050 de 26.08.2005, de reforma

constitucional:alestablecerensu inciso2,quesonpblicos losactosyresolucionesde losrganosdelEstado,ascomolosfundamentosylosprocedimientosqueutilicen,sinperjuiciodela reserva o secreto que pueda establecerse slo mediante ley de qurum calificadocuando lapublicidadafectareeldebidocumplimientode las funcionesdedichosrganos, losderechosdelaspersonas,laseguridaddelanacinoelintersnacional.

2. Artculo24delaCPR:queentregaelgobiernoyadministracindelEstadoalPresidente

delaRepblica,ysuautoridad,queseejerceatravsdeactos,seextiendeatodocuantotieneporobjetolaconservacindelordenpblicoenelinteriorylaseguridadexternadelaRepblica.

3. Artculo32N6delaCPR:elejerciciodelapotestadreglamentaria,seaestaautnomao

deejecucinqueseconcretaenactosadministrativos,comosonlosreglamentos,decretoseinstrucciones.

4. Artculo35delaCPR:enrelacinalosactosadministrativosemanadosdelPresidentede

la Repblica, dispone que los reglamentos y decretos debern firmarse por elMinistrorespectivoynosernobedecidossinesteesencialrequisito.AdemsalreferirsealosdecretoseinstruccionessealaquepodrnexpedirseconlasolafirmadelMinistro,conlaexpresinPorordendelPresidentedelaRepblica.


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5. Artculo63,N18delaCPR:alestablecerculessernlasmateriasdeley,contemplaenelnmero 18, las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de laadministracinpblica.

6. Artculos 98 y 99 de la CPR: estos artculos facultan a la Contralora General de la

Repblica para ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administracin,medianteeltrmitedetomaderazndelosdecretosyresoluciones,queenconformidadalaleydebantramitarseporsta.

3.2.2.LegislacinyjurisprudenciachilenasanterioresalaLeyN19.880.Antesde laentradaenvigorde laLeyN19.880noexistaregulacinorgnicadelrgimenjurdicodelactoadministrativoenChile.Sin embargo algunos cuerpos legalesdemanera fragmentaria establecan referencias a losactosespecficosde laAdministracindelEstado.Elcasomsdestacadoeraeldelrgimenmunicipal,consagradoenelartculo12delD.F.L.N2/19.602de1999,textorefundidode laLey Orgnica Constitucional (LOC N18.695) de Municipalidades. Dicha disposicinestableceanquelosmunicipiosexteriorizansuvoluntadmedianteresoluciones.Estas,asu turno, toman la denominacin de reglamentos municipales; ordenanzas; decretosalcaldiciosoinstrucciones.En armona con esadisposicinde laLOCdeMunicipalidades algunos fallosdenuestrostribunales superiores de justicia excluyeron de la nocin de acto administrativo lascomunicaciones carentesde contenido resolutorio.Se estimabaque stasno constituandeaquellos actos a que se refiere el artculo 12 de la Ley Orgnica Constitucional deMunicipalidades cuyo comn denominador es que resuelven alguna situacin, con carcter deobligatoriedad;porloquenopuedenserobjetodereclamodeilegalidad(CorteSuprema,3septiembre 2001, Ingreso N3.69500, Casacin en el fondo contra reclamo de ilegalidadEmpresadeobrasyMontajesc/I.MunicipalidaddeLaja).Otrasentenciaposterior(CortedeSantiago,10deenerode2002,IngresoN4.50201,RecursodeProteccin InversionesColtonLtda c/ComisinNacional deRiego), reafirm esta estrictanaturalezadecisoriadelactoadministrativomunicipalenlossiguientestrminos:


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[...]loquecaracterizaalactoadministrativoesladeclaracindevoluntadenvirtuddelacualsetomauna decisin de entre las muchas que corresponde a la Administracin del Estado. Slo un actoadministrativo dictado por el funcionario competente podra, eventualmente, incorporar derechos alpatrimoniodeunadministradopuestoquehabradecididoacercadeunapeticin,derechooreclamo.(Cons.6)

Quedeacuerdoconlodichonieloficio[...]quecomunicerrneamenteunaresolucin[...]nieloficio[...] que rectific el error, corresponden a una decisin de la autoridad, sino que son merascomunicacionesqueinformanaladministradotalesdecisiones.Enconsecuencia,notienenelcarcterdeactoadministrativoy,porconsiguiente,nosonsusceptiblesdeserrecurridosensedejurisdiccionalseastacivilodeproteccin.Porlamismarazn,verificadoelerror,laAdministracinestenlaobligacinderectificarlotodavezque,seinsiste,elactorecurridonotienecarcterdecisorio.(Cons.7)

OtrareferencialegislativaalconceptodeActoAdministrativopuedeencontrarseenelactualtextorefundidode laLeyOrgnicaConstitucionaldeBasesGeneralesde laAdministracindel Estado (D.F.L. N1/19.653 de 2000). Este cuerpo legal emplea la expresin actoadministrativoapropsitode losprincipiosde impugnabilidad (art.10)ydepublicidad (art.13).Pese a este escaso panorama positivo, la Jurisprudencia administrativa de la ContraloraGeneralde laRepblica interpretando elprincipiodepublicidad aquequeda sometido elactoadministrativo(art.13,LOCBGAE)tuvooportunidaddedefinirensudictamenN5.380de2000,quesactoadministrativo,

[...] todadeclaracindevoluntadgeneraloparticulardeunrganoadministrativo,en funcindeunapotestadadministrativayquetieneporfinalidaddecidiroemitirjuiciossobrederechos,deberes,einteresesdeentidadesadministrativasodeparticularesfrenteal.

Agregandoque,

[...] unamera consulta efectuada ante laContraloraGeneral, en tanto no se resuelva a travs delrespectivodictamen,no esun acto administrativo,puestoque carecedel elemento esencialdedichaespeciedeactos,cualesladecisinqueproduzcaefectosjurdicos.

4.ElActoadministrativoenlaleyN19.880.4.1.CONCEPTOLEGALDEACTOADMINISTRATIVO4.1.1.Recapitulacin.


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HastaladictacindelaLeyN19.880ellegisladorhabasidoreacioadefiniroconceptualizarelactoadministrativo.Lamateriaeracampo frtilparadisquisiciones tericas.SesealabaquehabatantosconceptoscomoautoresdeDerechoAdministrativo.LajurisprudenciadeContraloraparaefectosdesulaborfiscalizadorahabasadoptadounanocin de acto administrativo estrictamente vinculado al carcter formal y solemne de laactividaddelaadministracinyalejerciciodepotestadespblicasporpartedeestosrganosenlamedidaquepersiguieranlafinalidaddeproducirefectosjurdicos:As segn se transcribi en su dictamen N5.380 de 2000, expresa que es actoadministrativoes,

[...]todadeclaracindevoluntadgeneraloparticulardeunrganoadministrativo,enfuncindeunapotestadadministrativayquetieneporfinalidaddecidiroemitirjuiciossobrederechos,deberes,einteresesdeentidadesadministrativasodeparticularesfrenteal.

Sin embargo en el ao 2001 la reglamentacin introdujo por primera vez una definicinformaldeactoadministrativo.EnefectoelDecretoSupremoN26de2001(MINSEGPRES),estableci el reglamento sobre el secreto y reserva de los actos y documentosadministrativos,consagrandoexpresamenteunadefinicinestrictadeactoadministrativovinculndola a la concepcin de acto como declaracin de voluntad en ejercicio de unapotestadpblica.Estanovedosadefinicindeprincipiosdeestadcada se correspondeentrminosidnticosconelconceptoacogidoenelartculo3,inciso2delaLeyN19.880.34.1.2.NocinestrictayextendidadeactoadministrativoenlaLeyN19.880.SibienlaLBPAintentplasmarelconceptorestrictivodeactoadministrativocomonegociojurdico (declaracin de voluntad), idea contenida en el mensaje inicial del proyecto, ellegislador complement esta nocin conceptual con una definicin extendida del actoadministrativo que virtualmente comprende cualquier actuacin escrita incorporada a lavidaformaldelaAdministracindelEstado:Enesalnea,mientraselincisosegundodelartculo3acogeloquesellamarELCONCEPTOESTRICTODEACTOADMINISTRATIVO; 3 Mediante decreto supremo N134 de 2005, MINSEGPRES, publicado en el diario oficial de 5 de enero de 2006, el ejecutivo declar derogado el Decreto N26/2001. Se tuvo en consideracin para dicha circunstancia la entrada en vigor de la reforma constitucional aprobada por Ley N20.050, que entre otras modificaciones, incorpor como nuevo artculo 8 a la Constitucin Poltica el principio de probidad y transparencia de los rganos del Estado, estableciendo una reserva de ley de qurum calificado para las excepciones (secreto o reserva) a dicho principio. Se produjo as la evidente abrogacin tcita del mencionado reglamento.


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las decisiones formales que emitan los rganos de la Administracin del Estado en las cuales secontienedeclaracionesdevoluntad,realizadasenelejerciciodeunapotestadpblica.

Por su parte el inciso sexto del mismo artculo abre la definicin anterior y consagra ELCONCEPTOEXTENDIDODEACTOADMINISTRATIVOenlossiguientestrminos:

Constituyen, tambin, actos administrativos, los dictmenes o declaraciones de juicio, constancia oconocimientoquerealicenlosrganosdelaAdministracinenelejerciciodesuscompetencias.

Nuestrolegisladoroptaporseguirladoctrinaitaliana,conformandounconceptoampliodeacto administrativo; se incluyenno tan slo lasdeclaracionesdevoluntad (que tienenporfinalidadproducirun efecto jurdico) sino tambin otros actos, como son los dictmenes,declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que emiten los rganos de laAdministracindelEstado.Ambosconceptossconcuerdanalsernocionesorgnicoformales:elactoparatenerlacalidadde administrativo debe estar precedido de un procedimiento de formacin, el que en la actualidadcontemplalaLeyN19.880,yademsdebenemanardeunrganodelaAdministracin.

ARTCULO 3. Concepto de Acto administrativo. Las decisiones escritas que adopte laAdministracinseexpresarnpormediodeactosadministrativos.

Para efectos de esta ley se entender por acto administrativo las decisiones formales queemitanlosrganosdelaAdministracindelEstadoenlascualessecontienendeclaracionesdevoluntad,realizadasenelejerciciodeunapotestadpblica.

Losactosadministrativostomarnlaformadedecretossupremosyresoluciones.

Eldecretosupremoes laordenescritaquedictaelPresidentede laRepblicaounMinistroPorordendelPresidentedelaRepblica,sobreasuntospropiosdesucompetencia.

Lasresolucionessonlosactosdeanloganaturalezaquedictanlasautoridadesadministrativasdotadasdepoderdedecisin.

Constituyen,tambin,actosadministrativoslosdictmenesodeclaracionesdejuicio,constanciao conocimiento que realicen los rganos de la Administracin en el ejercicio de suscompetencias.

Las decisiones de los rganos administrativos pluripersonales se denominan acuerdos y sellevan a efecto por medio de resoluciones de la autoridad ejecutiva de la entidadcorrespondiente.


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ElNuevoInformedelasComisionesunidasdeGobierno,descentralizacinyregionalizaciny deConstitucin, legislacin, justicia y reglamento, recado en el proyecto de ley (10 deseptiembre de 2001), de Bases de Procedimiento Administrativo, respecto del artculo 3,consignalasiguienteconstancia:

ARTCULO3EltextodelEjecutivoparaesteartculodesarrollaelconceptodelactoadministrativo,entendiendoportal las decisiones formales que emitan los rganos de laAdministracin, en las cuales se contienendeclaracionesdevoluntadrealizadasenelejerciciodeunapotestadpblica.Clasifica,enseguida,alosactosadministrativosendecretossupremosyresoluciones.DefineeldecretosupremocomounaordenescritadelPresidentedelaRepblicaodeunMinistroporordendelPresidentedelaRepblica,sobreasuntospropiosdesucompetencia.Asuturno,lasresolucionessonactosdeanloganaturalezaquedictanlasautoridadesadministrativasdotadasdepoderdedecisin.Finalmente,prescribequeenlosorganismoscolegiadoslasdecisionesseadoptanenvirtuddeacuerdosquesematerializanmedianteunaresolucindelacorrespondienteautoridadejecutiva.ElH.SenadorseorSilvaCimma,enelartculo2desu indicacinsustitutiva,desarrollaensimilarforma el concepto de acto administrativo, sin la clasificacin que hace el anterior, pero agregandotambin como actos administrativos las declaraciones de juicio, constancia o conocimiento querealizanlosrganosdelaAdministracinenelejerciciodesuscompetencias.Aligualquerespectodelartculo1aprobadoporlasComisionesunidas,esteartculo3seestructursobre labasedeambas indicaciones,refundidas,con lasolaenmienda,aproposicindelH.SenadorseorDez,deincluirentrelosactosadministrativos,ademsdelasdeclaracionesdejuicio,constanciaoconocimiento,alosdictmenesqueemitalaautoridadenelejerciciodesuspotestades.Al aprobar de la manera como se ha dicho este artculo 3, las Comisiones unidas tuvieronespecialmentepresente:

1. Que es esta la primera oportunidad en que una norma de rango legal define el actoadministrativo, los agentes que lo generan y su mbito de aplicacin dentro de laAdministracin con un criterio amplio; es decir, concibiendo como tales actos no slo losdecretos y resoluciones sino otrasmanifestaciones de voluntad de la autoridad ejecutiva,comosonlasdeclaracionesde juiciodictmenesconstanciasoconocimientos(informes),quepueden traer aparejadas diversas consecuencias jurdicas, como, por ejemplo, recursos,reconocimientodederechosonegacindeunapretensinosolicitud.


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2. Que respecto de los decretos y resoluciones queda tambin precisado el rgano concompetencia para dictarlos. De este modo, se reserva al Presidente de la Repblica o a losMinistrosdeEstado,porordendelPresidente,lapotestaddedictardecretossupremos;yalasdems autoridades ejecutivas o a losMinistrosdeEstado, cuando no actan por ordendelPresidente,ladeemitirlasdenominadasresoluciones.

4.2.CARACTERSTICASDELCONCEPTODEACTOADMINISTRATIVODel anlisis del concepto legal podemos extraer las siguientes caractersticas del conceptolegaldeactoadministrativo:4.2.1.EsunactodecisorioSe tratadeunaEXPRESINDECISORIAODERESOLUCINFINALDELAADMINISTRACINENELMARCODEUNPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO.SE DECIDE SI SE ADOPTA UNA RESOLUCIN DEFINITIVA SOBRE UN ASUNTO DE FONDOEXPRESANDO LA VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIN. Lo propio del acto decisorio es laproduccindeunefectojurdico.

Artculo 8. Principio conclusivo: todo el Procedimiento Administrativo est destinado a que laAdministracindicteunactodecisorioquesepronunciesobrelacuestindefondoyenelcualexpresesuvoluntad

El acto decisorio regularmente constituye una resolucin final o definitiva delProcedimientoAdministrativo con diferentes expresiones en la LeyN19.880: decisindefinitiva (art. 24); decisin final (art. 27); decisin que ponga trmino a unprocedimiento(art.62);decisindeunprocedimiento(art.35);decisinqueseadopteo decisin adoptada (arts. 11, 16, 21N2y 60); decisinquepudiere recaer (art. 32);decisinacercadelasolicitud(art.64);Sin embargo tambin alude excepcionalmente a actos de trmite o preparatorios queresuelven cuestiones accesorias al asunto de fondo en el curso del ProcedimientoAdministrativo: decisin sobre ampliacindeplazos (art. 26); decisinde iniciacin(art.32);decisinqueordenaaplicacindetramitacindeurgencia(art.63);Segn el artculo 41 de la LBPA la resolucin (final) contendr la decisin que serfundada.


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Elconceptoextendidodelinciso4delartculo3admitequetambinelactoadministrativopuedaexpresarotrosestadosintelectualesademsdeldecisorio.Puedeasserundictamenodeclaracindejuicio,deconstanciaodeconocimiento.Serexpresindejuiciounactoconsultivo,unarendicindecuentasoactosdeintervencinofiscalizacinfinanciera;expresionesdeconstancialascertificacionesdetodandole.Finalmentedeclaracionesdeconocimientosonlosdiligenciamientos,registros,informesocomunicaciones.

4.2.2.ExpresaunadeclaracindevoluntadLadeclaracindevoluntadsignificaquequienemiteelactodecisoriorealizaunaactividadconelpropsitodeproducirunefectooconsecuenciajurdica,queconsistirenlacreacin,modificacinoextincindeunderechooundeber;oenlanegacindelamisma,respectodeunapersona,bienosituacin.Enconsecuencialadeclaracinenqueconsisteelactoadministrativopuedegenerar:

Efectos de derecho objetivo: cuando la autoridad emite juicios normativos,regulatoriosoreglamentarios,enquecrea,modificaoextingue,deacuerdoalaconstitucin y a las normasdictadas en su conformidad, normas o reglasdeDerechoobjetivo.

Efectosdederechosubjetivo:cuandoelactoadministrativodecidesituaciones

individualizadas,quefavorecenoafectanaunadeterminadapersonaoversansobre una situacin especfica, creando, modificando o extinguiendo derechossubjetivosointereseslegtimos.

Otrosefectos,queataenalcasodelosactosdejuicio,constanciaoconocimiento,

actosquesincrear,modificaroextinguirderechoobjetivooderechossubjetivos,producenlosefectospropiosdesuregulacinquepuedenserrelevantesparalainterposicinderecursosoparalaconfiguracindelsilencioadministrativo.

4.2.3.EsunaDecisinformalEsunadeclaracinformal.Sometidaaunconjuntoderitualidades tantoensuelaboracin(forma procedimiento) como en la manifestacin externa de su contenido (formaexternalidadodeexpresindeladeclaracindevoluntad).


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4.2.4.EsunaDecisinescritaLareglageneraldelaformaexternademanifestacindelosactosadministrativoseslaformaescrita.Laformaescritaeslanicaqueaseguralacertezadelcontenidoydelosefectosdelacto,ylanicaqueposibilitasumotivacin.Laformaescritafacilitaademslaejecucindelactoadministrativoypermitequepuedansernotificadosopublicadosparaadquirireficacia.

Asloexpresaelartculo5delaLeyN19.880medianteelPrincipiodeescrituracin.

Elprocedimientoadministrativoy losactosadministrativosa loscualesdaorigen,seexpresarnporescritoopormedioselectrnicos,amenosquesunaturalezaexijaopermitaotraformamsadecuadadeexpresinyconstancia.

Laformaescritadelactoadministrativonodebeconfundirseconelsoportematerialenqueconstaelacto.Dichainstrumentalizacinpuedehacerseenpapel,queeselmodotradicional,perotambinseadmitehoylautilizacindesoporteselectrnicosoinformticos.Enestosseincorporaelactoaundocumentoelectrnicoysereemplazalafirmaolgrafadelfuncionarioporunafirmaelectrnicageneradaatravsdeprocedimientosdeencriptacin.EstaposibilidadestreguladaporeldecretosupremoN81de10de juniode1999(D.O.de26/06/99)sobreusode la firmadigitaly losdocumentoselctrnicosen laAdministracindelEstado.ConposterioridadlaLeyN19.799(D.O.12/04/02)sobredocumentosyfirmaelectrnicaharatificadoelsealadoreglamento(art.10)estableciendoenelttuloIIdeesecuerpolegalquelos rganos del Estado podrn ejecutar o realizar actos, celebrar contratos y expedircualquier documento, dentro de su mbito de competencia, suscribindolos pormedio defirmaelectrnica(art.6,inc.1,Ley19.799)aexcepcindeaquellosenquelaConstitucinPolticao la leyexigeunasolemnidadnosusceptibledecumplirsemediantedocumentoelectrnicooquerequieralaconcurrenciapersonaldelaautoridadofuncionarioquedebaintervenirenellos(art.6inc.2).Elprincipioesencialqueinformalaleyesquelosactos,contratos y documentos de los rganos del Estado, suscritosmediante firma electrnica,sernvlidosde lamismamanerayproducirn losmismosefectosque losexpedidosporescritoyensoportedepapel(art.7,inc.1,LeyN19.799).


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Elprocedimientoadministrativotambinpuedellevarsepormedioselctrnicos:Artculo 19.Utilizacindemedios electrnicos.Elprocedimiento administrativopodr realizarse atravsdetcnicasymedioselectrnicos.

Los rganos de la Administracin procurarn proveerse de los medios compatibles para ello,ajustndosealprocedimientoreguladoporlasleyes.

Porotrapartelaformaescritadelactoadministrativonoselimitaalusoexclusivodesignoslingsticos (palabras). Tambin puede incluir formas de representacin grfica comoplanos,diagramasotablas:ej.PlanReguladorComunalestconformado,entreotros,porlosplanos que expresan grficamente los contenidos de suOrdenanza Local (art. 2.1.10.N4,OrdenanzaGeneraldeUrbanismoyConstrucciones,D.S.47/92,MINVU).Porexcepcinlamanifestacindedeterminadosactossedaenformadistintaalaescrita.Eselcasousualdelasrelacionesentrelajefaturadeunservicioysusfuncionariosdependientesen que las rdenes jerrquicas se imparten usualmente de modo verbal, siendo la formaescrita(instruccionesocirculares)posible,peronoexclusiva.Entodocasolarepresentacindeunaordenilegalporelfuncionariodebehacerseporescrito;lomismoquelareiteracindela misma por el superior jerrquico (artculo 61 letra f) y art. 62, Ley 18.834, EstatutoAdministrativo,textorefundidoDFLN29,D.O.16.03.05).Tambinexisteformaoralcuandoel propio modo de actuacin de la Administracin impone esa forma (acuerdos en losrganos pluripersonales). La forma oral de produccin del acuerdo no evita que debahacrselosconstarporescritoparagarantizarsueficaciaycerteza,plasmandosucontenidoenunescritoqueestarreducidoysuscritousualmenteporelMinistrodeferespectivoenbaseaunactaycertificadodelmismo llevndoseaefectopor laautoridadejecutivade laentidad(alcalde,intendente),segnloestableceelartculo3,inciso7,LeyN19.880:

Lasdecisionesde losrganos administrativospluripersonales sedenominan acuerdosy se llevan aefectopormedioderesolucionesdelaautoridadejecutivadelaentidadcorrespondiente

4.2.5.DebeemanardeunrganodelaAdministracindelEstadoNopuede existir acto administrativo sinque intervengaunrganode laAdministracindeclarandoomanifestando suvoluntad.LaLeyN19.880 indica expresamente cules sonesosrganosenelartculo2delaley.Losquenoseencuentranendichombitoorgniconodictanactosadministrativos.(ej.lasempresaspblicascreadasporleyylasentidadesenque el Estado tiene participacin, y que no forman parte de su Administracin, que nopuedenejercerpotestadespblicassegnelartculo6,inciso2,delaLOCBGAE).


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4.2.6.SedictaenejerciciodeunapotestadpblicaLa ley al definir el acto administrativo expresa que las decisiones en que consistecorrespondenalejerciciodeunapotestadpblicaencomendadaalrganorespectivo.LaleyN19.880enelartculo3utilizatambinlaexpresincompetenciaparareferirsealmismoelemento.Lapotestadpuedeconceptualizarsecomounpoderjurdicoquehabilitaasutitularparaimponer conductas mediante la constitucin, modificacin o extincin de relacionesjurdicasomediantelamodificacindeunestadomaterialpreexistente.Elartculo7delaCPRexigeparalavalidezdelasactuacionesdelosrganosdelEstado,queestosactendentrodelaesferadesucompetencia.La competenciadel rgano administrativo es el conjunto de atribuciones, de poderes o defacultadesdequeesthabilitadoparaelconocimientoyresolucindedeterminadosasuntos.Laspotestadessondeordenpblico,irrenunciablesydeejercicioinexcusable.Elagentenopuederenunciarvlidamenteasucompetenciaafavordeunsubordinado;slopuedeoperarunadelegacinlegalmenteefectuada.Dentrodelacompetenciaslohayquesealarloselementosquelaconfiguran:elterritorio,lamateria,elpoderjurdicoyelgradojerrquico.4.3.LALEYN19.880RESULTAAPLICABLEALOSACTOSDICTADOSENEJERCICIODEPOTESTADESNORMATIVAS,REGULATORIASOREGLAMENTARIAS?Se ha planteado polmica respecto de vigencia de la Ley N19.880 con relacin a laspotestades interpretativas,normativasy regulatoriasde losrganosde laadministracincuandoafectanaparticulares.La Contralora General de la Repblica ha sostenido en dos dictmenes consecutivos(N39.353 de 10/09/2003 yN8601 de 20 de febrero de 2004) que la Ley N19.880 no esaplicableadichasatribucionesyaque:


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lapotestadparafijarnormaseimpartirinstruccionessematerializaenunactonoenmarcadoenlosconceptosdeactoadministrativoquecontieneelart.3de la ley19.880portratarsedeunapotestadnormativa,reguladora,cuyoejerciciocorrespondeponderarloexclusivamentealservicio.

FrenteaestainterpretacinhansurgidoopinionesdisidentessosteniendoquelaLBPArigetantoalactoadministrativodeparticularaplicacincomoalosactosdecarcternormativoy de aplicacin general agregando que la opinin jurdica expresada por ContraloraGenerallimitarainjustificadamentelavigenciadelaLeyN19.880.4LosargumentoscrticosexpresadosporelprofesorCORDERO,ensntesis,se fundanen losiguiente:

La Ley 19.880 de acuerdo a la historia fidedigna de su establecimiento tiene unavocacinamplia,disponiendoelcaucedeelaboracindetodaslascategorasdeactosquepuedanafectaralosciudadanosensurelacinconlaAdministracin;

El concepto de acto administrativo se concibi tambin en trminos amplios conconstancialegislativaexpresaenesesentido;

Lahistoriadelaleyavalaraestaconclusin.Sehabra indicadoqueestapreceptivase aplicara a los actos reglamentarios y normativos de las autoridadesadministrativas;5

La tradicin jurdica nacionalnodistingue entre acto administrativo y reglamentocomo categoras distintas; siempre la jurisprudencia, la doctrina y la legislacinchilenashantratadoalreglamentocomopartedelconceptodeactoadministrativo,abogandohistricamenteporunconceptoampliodeacto,queseextiendetantoalasdeclaracionesdevoluntadgeneralcomoparticular;

Slo las instrucciones internas (rdenesdebuen servicio)quedan almargende laLeyN19.880.Lasinstruccionesdecarcterregulatorioquecontieneninterpretacionesynormasdegeneralaplicacinpara los sujetos fiscalizados (AFP, ISAPRE,Bancos,etc.), son actos administrativos oponibles a particulares que deben quedarincorporadosaladefinicindelartculo3delaley;

Lo anterior lo ratifica el Derecho comparado. Las leyes de ProcedimientoAdministrativo comparadas demuestran que las atribuciones normativas yregulatorias quedan comprendidas en esas preceptivas intentando limitar ladiscrecionalidadasociadaaestasmaterias.

4 CORDERO VEGA, LUIS, Una interpretacin intolerable: limitando la Ley de Procedimiento Administrativo, en La Semana Jurdica N161, 8 al 14 de diciembre de 2003, pg. 15.

5 Se desech una indicacin que estableca un trmite discrecional de audiencia en caso de actos reglamentarios; se fund el rechazo en que aquello resultaba subsumido en el trmite de informacin pblica, ya incorporado en el artculo 39 de la ley. (ibidem).


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Otrosautoreshanexpresadoafavordelamismaidea,quelareferenciafinaldelartculo3,inciso2,delaley,alenfatizarqueelactoesejerciciodeunapotestadpblica,nohaexcluidoala potestad reglamentaria o normativa; pero se reconoce implcitamente que esa exclusin laacogeladoctrinahispanoamericanamayoritaria.6Peroelproblemapersisteyaquelegisladornofuetodoloclaroquesehubieredeseado.Anuestrojuiciodebeconsiderarseque:

Pesea los trminosampliosde la leyya la conceptualizacin tambingenerosadelactoadministrativo, todadefinicinproducerestriccionesy limitaciones.Parecesersteelcaso.

Ladefinicindel acto administrativo como actodecisorioparece apuntar aunactosingularconvirtudsuficienteparamodificardemaneradirectalaesferasubjetivadeun interesado mediante el cual se crean o constituyen derechos, obligaciones ocargas;

La LeyN19.880 slo contiene dos referencias a actos administrativos de generalaplicacin,apropsitodeltrmitedeinformacinpblica(art.39)yreferentealaobligacindepublicardichosactos(art.48).Entalcasoalcontemplarseexpresamenteestasexcepciones,nohayobstculoparaplenaaplicacinaesossupuestos.

La Historia fidedigna no respalda necesariamente la aseveracin del ProfesorCORDERO. Como se intent introducir un trmite de audiencia discrecional demaneraexpresa,ellomsbienavalaralaaplicacinfacultativadedichotrmitealosactos reglamentarios. Por lo dems el artculo 39 de la ley mantiene ese carcteropcionalparalaAdministracin.

Novemosobstculoparaqueciertosprincipiosseapliquendemanerasupletoriaalprocedimientodeelaboracindenormasreguladorassinofueranincompatiblesconsunaturaleza.Elartculo1queconsagraelprincipiodesupletoriedadqueinformalaaplicacindelaLeyN19.880yqueexpresaelmbitoenquerige,noserefierealosactosadministrativossinoalosactosdelaAdministracinPblica;

En el Derecho comparado se observa un tratamiento general, pero con reglasespecialesenatencina la especialidadmaterialque evidencia el tratamientode lasdisposicionesadministrativas(actosnormativos),enrelacinasuiniciativa,laquequedaentregadaa factoresdeconvenienciayoportunidadquecalifica laautoridadpoltica(art.32N8,CPRsegnloestimareconveniente),loquedejademanifiestosunaturalezadeatribucindegobiernomsqueadministrativa.

6 PIERRY ARRAU, PEDRO, Concepto de acto administrativo en la ley de procedimiento administrativo. El Reglamento. Dictmenes de la Contralora General de la Repblica, en Revista de Derecho Consejo de Defensa del Estado, N13, agosto, 2005, pgs. 71 ss.


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5.ClasificacindelActoadministrativo5.1. ATENDIENDO A SU FORMA EXTERNA: DECRETOS, RESOLUCIONES YACUERDOS

LosdecretossupremossonlasrdenesescritasquedictaelPresidentedelaRepblicaounMinistro por orden del Presidente de la Repblica, sobre asuntos propios de sucompetencia (art. 3, inciso 4, Ley N19880). Sin embargo, debemos tener presente queexistenotrasautoridadesennuestroOrdenamientoJurdicoqueestnfacultadasparadictardecretos: por ejemplo los alcaldes (decretos alcaldicios) y los rectores de universidadesestatales(decretosuniversitarios).Las resoluciones son los actos de anloga naturaleza que dictan las autoridadesadministrativasdotadasdepoderdedecisin.Los acuerdos son lasdecisionesde losrganospluripersonales colegiados.En el rganocolegiadolaspersonasquelointegranfuncionancomounsolocuerpoyestnsujetosaunaserie de formalidades para su validez: celebracin de reuniones, ordinarias o extraordinarias;qurumparasesionar;qurumparaadoptaracuerdos;constanciaenunacta;suejecucinrequieredeunaresolucinemanadadelaautoridadejecutivadelaentidad,entreotros.5.2.ATENDIENDOASUPOSICINENELPROCEDIMIENTO(ART.18)i)ActostrmiteopreparatoriosSonaquellos,de carcter instrumental,que integranelprocedimiento,ya sea inicindoloobienformandopartedesuinstruccin(p.ej.,uninformeovista)yquesedictanconelobjetodehacerposibleunactodefinitivoposterior.ii)ActosterminalesSon aquellos que constituyen la culminacin de la decisin administrativa y dan porterminadoelprocedimientoadministrativodeformacin.

ARTCULO 18.Definicin. El procedimiento administrativo es una sucesin de actos trmitevinculadosentres,emanadosdelaAdministraciny,ensucaso,departicularesinteresados,quetieneporfinalidadproducirunactoadministrativoterminal.


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La importanciade esta clasificacin la encontramos en el artculo 15de laLey 19.880,queestablece el principio de impugnacin. Los actos de trmite por regla general soninimpugnables, salvo que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento oproduzcan indefensin. En cambio, los actos terminales son esencialmente impugnablesmediantelosrecursosqueestablecelaley.

ARTCULO 15.Principiode impugnabilidad.Todo acto administrativo es impugnablepor elinteresadomediante losrecursosadministrativosdereposiciny jerrquico,reguladosenestaley,sinperjuiciodelrecursoextraordinarioderevisinydelosdemsrecursosqueestablezcanlasleyesespeciales.Sin embargo, los actos de mero trmite son impugnables slo cuando determinen laimposibilidaddecontinuarunprocedimientooproduzcanindefensin.

5.3.ATENDIENDOALTIPODEDECLARACINQUEFORMULAN(ART.3)i. Actos decisorios son aquellos que contienen una declaracin de voluntad con el

propsitodeproducirunefectojurdicodirectocualquiera,yaseadeDerechoobjetivoodederechosubjetivo.

ii. Actosde juicio son aquellosque contienenunadefinicinuopinin especfica.Por

ejemplolosdictmenes.

En suoficioN14.199delao1996, laContraloraGeneralde laRepblicadefine eldictamensealandoquejurdicamente:Undictamenconsisteenlaopininojuicioqueseemiteoformasobreunacosa,concretamente,acercadelacorrectaaplicacindeuncuerponormativo.YagregaqueLaobligatoriedaddelosdictmenesemana,enltimo trmino,de lanorma interpretadayde lospreceptos constitucionalesylegales que sustentan esas opiniones jurdicas, desde el momento que esteorganismodecontrolnadaagregaaesadisposicin,limitndoseaevacuarunjuiciodeclarativoalrespecto.

iii. Actos de constancia: los actos de comprobacin o constancia consisten en la

constatacindehechoso situaciones.Sonmuynumerososy sepueden clasificar encomprobacionessimplesycomprobacionesvalorativas.Losprimerosserefierenalaconstatacindelhechoolasituacin.Lasvalorativascontienen,adems,unelementode juicio, pero se distinguen de las que nos hemos referido anteriormente, por laprevalencia del elemento de la constatacin con respecto al juicio. Son ejemplo deconstatacinvalorativaloscertificadosdebuenaconducta.


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iv. Actos de conocimiento: son declaraciones de conocimiento respecto de situacionesespecficas, normalmente vinculadas con situaciones o condiciones personales dedeterminadosujeto.EnlahistorialegislativadelaLeyN19.880sedejconstanciaqueenestacategoraseencontrabanlosinformes.

5.4.ATENDIENDOASUSEFECTOSYDESTINATARIOS.Estadistincinseapoyaeneldatodeladeterminacinnominativaoindeterminacindelossujetosdestinatariosdelactoysusefectosrespectivos.Elcarcterdeactoconcretooabstractodetermina el rgimen jurdico quedebe observarseparaponerlos en conocimientode susdestinatarios conforme lo disponen los artculos 45 (notificacin) y 48 (publicacin en elDiarioOficial)respectivamentedelaLeyN19.880.i)Actosdeefectosparticulares,singularesoconcretos(Art.45)Son aquellos cuyos efectos involucran a ciertas y determinadas personas. As los actossingulares tienen por destinatarios especficos a una o varias personas, identificadasnominativamente(estoes,porsusnombresyapellidos)oporsupertenenciaauncolectivodelimitable objetiva e inequvocamente (p. ej., todos los habitantes o propietarios de unadeterminadapoblacin);

ARTCULO 45. Procedencia. Los actos administrativos de efectos individuales, debern sernotificadosalosinteresadosconteniendosutextontegro.

ii)Actosdeefectosgeneralesoabstractos(Art.48)Sonaquelloscuyosefectosinvolucranunnmeroamplioeindeterminadodepersonas.Assucedeconlaconvocatoriaaunalicitacinoaunconcursopblico.En todocasonodebeconfundirsealactoadministrativogeneralconelreglamento.Elactoadministrativogeneralnoasumecarcternormativonise integraalordenamiento:seagotaensucumplimiento.Aselactoadministrativoqueordenalarestriccinvehicular,encuantoafectaaciertosdgitosdeplacaspatentes,nosuponeunactonormativo,sinoslounactocondestinatario en principio indeterminado por su nmero, pero determinable.De acuerdo anuestratradicinjurdicatantolosactosadministrativosgeneralescomolosactosnormativos(reglamentos)quedictaelpoderejecutivoseagrupanporrazonesprcticasyaquequedansometidosalamismaformalidadencuantoasupublicidad:


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ARTCULO48.Obligacindepublicar.DebernpublicarseenelDiarioOficial lossiguientesactosadministrativos:a)Losquecontengannormasdegeneralaplicacinoquemirenalintersgeneral;b)Losqueinteresenaunnmeroindeterminadodepersonas.

5.5.ATENDIENDOASUCONTENIDODistingueentreaquellosactoadministrativoqueamplanorestringenlaesfera jurdicadelosparticulares.i) Los actos favorables o declarativos de derechos, amplan la esfera jurdica de losindividuos. Son fcilesdedictar perodifcilesde revocar, excepcionalmente pueden serretroactivos (artculo 52, LBPA). Suponen para su destinatario una ventaja jurdica decualquiertipo,unincrementodesuesferajurdica.ii) Los actos de gravamen son aquellos que limitan la libertad o los derechos de losadministradosobienlesimponensanciones,restriccionesocargas.Esimportanteparaelanlisisdelrgimenderevisindelosactosadministrativos,yaqueenvirtuddelodispuestoenelartculo61larevocacin,comoformaderevisindelosactosadministrativosnoprocede cuando se tratedeactos declarativoso creadoresdederechosadquiridoslegtimamente,esdecir,respectodeactosfavorables.Tambin es importante para calificar un caso excepcional de retroactividad del actoadministrativocuandoesfavorablealadministrado(art.52)Lo mismo sucede en relacin con la obligacin de motivar los actos administrativos degravamenyaquesegnelartculo11, inciso2,loshechosy fundamentosdederechodebernsiempreexpresarseenaquellosactosqueafectarenlosderechosdelosparticulares,seaqueloslimiten,restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legtimo ejercicio, as como aquellos queresuelvanrecursosadministrativos.


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Ladistincinsecomplicaporquelosactosnoestndotadosdeefectoslinealesylarealidaddemuestralaexistenciadeactosquegeneranundobleefectorespectodeunmismoparticular,beneficindoloporunaparteeimponindolecargasolimitacionesensuesferasubjetivaporlaotra(ActosadministrativosconMischwirkungen ladoctrinaalemana).Eselcasodeactosfavorablessometidosaunacargaocondicinoactosquedan lugarsloparcialmenteaunderechooprestacinsolicitadaporelparticular.7Sepuedendistinguirdistintosejemplosencadaunadelascategoras:8Sonejemplosdeactosfavorables:a)Admisiones. Suponen la atribucin a los administradosdeun status jurdico.Esdecir,adjudicacin de una situacin y de un rgimen especial para tal sujeto, como sucede alalumnoquepormediodesumatrculaseintegraaunaUniversidad.b) Concesiones. Implican la adjudicacin de determinadas facultades o prerrogativas a unsujetoquellevanaparejadosciertosgradosdecontrol,ocasionalopermanente,porpartedela Administracin. sta es la doctrina tradicional. Sin embargo, y aun siendo cierto, laconcesin se caracteriza mejor por el otorgamiento de una situacin de privilegio encomparacinconlosrestantesciudadanos.Taleselcasodelostitularesdeunaconcesindeaprovechamientodeaguasodeunaconcesindeexplotacingeotrmica,quienespueden,porconcesindelaAdministracin,realizaralgoquenopuedennaturalmenteacometerotrossujetos.c) Autorizaciones o permisos. Se distinguen de la concesin en que no origina derechosnuevosparaelparticularysloremuevenlmitesquelaAdministracinhaimpuestoparaelejercicio de un derecho preexistente. sta es tambin la doctrina tradicional; ahora bien,parecequelaautorizacincrea,enelfondo,derechoscomolaconcesin,perosinprivilegioscomoaqulla.Todostienenderechoaobtenerunpermisodecazaodeconstruccin.Porelloseprefieredefinira laautorizacincomounactoampliatorioenvirtuddelcualseconstataqueexisten las circunstancias necesarias para el surgimiento y ejercicio de un derecho general. Laautorizacin,adiferenciade laaprobacin,esunrequisitopara lavalidezde lasconductasquelarequieren.

7 BOCANEGRA SIERRA, RAL, Lecciones sobre el Acto Administrativo, Civitas, Madrid, 2002, pg. 47.

8 MARTN MATEO, RAMN, Manual de Derecho Administrativo, 20 Edicin, Trivium, Madrid, pg. 310 ss.


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d)Aprobaciones.Constituyenun requisitoposterioradeterminadoshechos,quesonvlidosen s, pero son ineficaces hasta que no medie la intervencin del rgano administrativorespectivo.Talsucedeconlaadopcindedeterminadosacuerdosrelacionadosconlaemisindeobligaciones:elacuerdoservlido,peronopodrejecutarsehastasuaprobacinporlaAdministracin.e)Dispensas. Son aquellos actos favorables que excepcionan una determinada actividad osituacindeunaprohibicingeneralanterior.Hadeestar,normalmente,previstaporlaLey,puesdenoserassepodraproducirunaderogacinporvasingulardeunreglamento, locual es contrario alprincipiodenodiscriminacin arbitraria (artculo 19N2yN22de laConstitucinPoltica).Sonejemplosdeactosdegravamen: a) Sanciones. Suponen la retribucin negativa de una conducta ilegtima, la multa es elprototipodeunasancin;tambinloeslaimposicindeunamedidadisciplinaria,como,porejemplo,ladestitucindeunfuncionario.Lassancionesrestringenlaesferadeactuacindelos ciudadanos, ya sea en sus relaciones generales o especiales con la administracin,imponindolesdeterminadasconductasgravosas,noqueridasporellos.b)Expropiaciones.Noimplicanunaconductailegtima,sinoquerealizanunatransformacincoactivadederechosdelaesferaprivadaalapblicaenarasdelautilidadpblicaoelintersgeneral; son, pues, traspasos patrimoniales realizados en pro del bien comn que llevanaparejada una indemnizacin al sujeto afectado por el dao patrimonial efectivamentecausado(art.19N24,CPR);cuandoseefectanbajolavigenciadesituacionesdealteracininstitucionalodeestadosdeexcepcinconstitucionalsedenominanconfiscaciones.c)rdenes.Sonaquellosqueimponendeterminadasconductasalosparticulares,queantesnovenanobligadosaseguir;as,porejemplo, lademolicinmunicipaldispuestaencasoqueunaobranoofrezcadebidasgarantasdesalubridadoseguridadoqueamenaceruina(art.148N3,D.F.L.N458/75,LeyGeneraldeUrbanismoyConstrucciones)quepuederealizarsemediante un mandato concreto del alcalde que obliga esa determinada conducta aldestinatario.Entalcasolademolicinnoconstituyeunaconsecuenciadelainfraccindeunanorma(sancin)sinounmandatohabilitadoalaadministracinmunicipalencasodedarseelsealadosupuestodehechod) Prohibiciones. Son aquellos actos que vetan determinadas conductas que antes eranposibles. Impiden,pues,a losparticulares realizaralgoqueantesde laprohibicinpodanlibrementerealizar;porejemplo,eltrnsitodevehculosporunavaenunsentidouotro.


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5.6. ATENDIENDO AL NMERO DE VOLUNTADES NECESARIAS PARA SUPERFECCIONAMIENTO.

i) Actosunilaterales:emanandelaexclusivavoluntaddelrganoquelosdicta(p.ej.,

unasancinadministrativa);ii) Actos bilaterales: precisan para su perfeccin o plena eficacia de la voluntad del

sujetoalquesedirigen(p.ej.,elnombramientodeunfuncionario:aceptacin).Lo anterior no debe confundirse con la figura del contrato administrativo. La voluntadposterior (bilateral) se inserta slo como una condicin de eficacia del acto. Ejemplo:interesadodebeasumirfuncindentrodetercerodadenotificadosunombramiento;encasocontrario nombramiento queda sin efecto de pleno derecho (art. 14, inc. 3, Ley 18.834,EstatutoAdministrativo)5.7.ATENDIENDOASUEFICACIATEMPORALDeacuerdoconestecriterio,puedehablarsedelossiguientestiposdeactos:i) Actosdeejecucin instantnea:seextinguenenunasolaejecucin,cumplimientoo

enlaconfiguracindeunnicoderechoosituacinsubjetiva.ii) Actosadministrativosconefectosprolongados(actosconDauerwirkung,enladoctrina

alemana),quesonaquellosquecreanomodificanuna relacin jurdicaduraderaque depende de la propia eficacia del acto. Ejemplos: el nombramiento de unfuncionario pblico, el reconocimiento de una pensin; el otorgamiento de unaconcesinadministrativa.


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Estadistincincobra importanciaen relacina laeficaciade lanulidado invalidacinquepudiereafectaraestosactos.Enelcasode losactosduraderosquenoseagotanensusolaejecucin inmediata la doctrina admite que en consideracin a la situacin de confianzalegtimaquedichoactopuedegenerarensusdestinatarios,lainvalidacinlimitasusefectosslohaciaelfuturo(exnunc)descartndoseladestruccinretroactivarespectodesituacionesya consolidadas en el pasado. Por otra parte la continuidad de prestaciones en caso deilegalidaddelactodeefectosduraderosesgeneralmentenegada,amenosqueeldestinatariopruebequeadoptdecisionesdetaltrascendenciaquenoestendisposicindealteraryqueafectansuesferapersonalen funcinde laconfianzadispensadaalacto.Ejemplo:situacindeunpensionadoquenopuedealterardecisionesadoptadasenvirtuddelreconocimientodelajubilacin:crditosodeudascontradas,etc.LaLeyOrgnicaConstitucionaldeBasesGeneralesde laAdministracindelEstado(D.F.L.N1/19.653de2000)reconoceestamodulacintemporaldelosefectosanulatorios(restitucinderemuneraciones)paraelcasodeuntpicoactodeefectosprolongados:elnombramientodefuncionarios(art.63):

Artculo63.Ladesignacindeunapersona inhbil sernula.La invalidacinno obligar a larestitucindelasremuneracionespercibidasporelinhbil,siemprequelainadvertenciadelainhabilidadnoleseaimputable.Lanulidaddelnombramientoenningncasoafectarlavalidezdelosactosrealizadosentresudesignacinylafechaenquequedefirmeladeclaracindenulidad[...].

Debendistinguirsedeestosactosconefectosprolongados, los llamadosactosadministrativosen cadena (Kettenverwaltungsakt), es decir, actos administrativos que se producensucesivamente, de forma encadenada, con un plazo de vigencia determinado y con uncontenidomaterialsimilarentreellos,quepermitemantenerdeformaduraderaunarelacinjurdicaquedependededichosactos,facultandoalaAdministracinelcontrolperidicodelosrequisitosdelamedida.Ejemplo:otorgamientodesubvencionesperidicasbajocondicindecumplimientoderequisitos.6.EfectosdelactoadministrativoenlaLeyN19.880.Elartculo3,incisofinal,delaLeyN19.880,sealaque:

Losactosadministrativosgozandeunapresuncindelegalidad,deimperioydeexigibilidadfrenteasusdestinatarios,desdesuentradaenvigencia,autorizandosuejecucindeoficioporlaautoridadadministrativa,salvoquemediareunaordendesuspensindispuestaporlaautoridadadministrativadentrodelprocedimientoimpugnatoriooporeljuez,conociendoporlavajurisdiccional.


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De estas normas legales pueden desprenderse varios efectos del acto administrativo.Nosinteresanparticularmente:6.1.PRESUNCINDELEGALIDADDesde que se dicta el Acto Administrativo, cualquiera que sea su naturaleza, y una vezcumplidoslostrmitesdeprocedimientoaplicables,elactoobligayescapazdedesplegarsueficacia.Consisteenunapresunciniuristantum,conarregloalacuallosactosadministrativossepresumenajustadosaDerecho,hasta tantosu invalidezno fueradeclarada formalmenteporotroactoinvalidatorioposterioroporunasentenciajudicial.La presuncin de legitimidad importa, en sustancia, un privilegio de que goza laadministracin: lapresuncinderegularidaddesusactos,quepermitequeellospuedandesplegartodossusposiblesefectosentantonosedemuestresuinvalideztrasladandoalparticular la carga de impugnarlo en la va administrativa o jurisdiccional si se quiereobtenersuanulacinyfrenarsueficacia.9En el panorama doctrinal tambin se le conoce como presuncin de legitimidad, devalidez,dejuridicidad,opretensindelegitimidad.Seexplicacomounasuposicindequeelactohasidoemitidoconformeaderecho,dictadoen armona con el ordenamiento jurdico. Es una resultante de la juridicidad con que semueveordinariamente la actividad estatal. La legalidad justificay avala lavalidezde losactos administrativos, por eso crea la presuncin de que son legales, es decir, que sepresumenvlidosyquerespetanlasnormasqueregulansuproduccin(DROMI,1997).Losactosadministrativostienenasufavorlapresuncindeconstituirelejerciciolegtimodelaautoridadadministrativay,porconsiguiente,toda invocacindenulidadcontraellosdebesernecesariamentealegadayprobadaenjuicio.Estareglanoesabsoluta.Setratadeunapresunciniuristamtum;operasolamenteentantonosedemuestreysedeclarea firme la invalidezdelacto.Enconsecuenciano implica lainimpugnabilidad delmismo, puesto que siempre puede demostrarse que la actuacin escontrariaalprincipiodelegalidad. 9 Cfr. GARCA DE ENTERRA, EDUARDO y FERNNDEZ, TOMS RAMN, Curso de Derecho Administrativo, t. I, 7 Edicin, 1995, civitas, Madrid, pg. 486 ss.


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EnefectoestapresuncindevalidezsirveparaquelaAdministracinpuedahacerusodelaspotestades de ejecucin de oficio de los actos administrativos sin necesidad de tener queprobar en cada caso la conformidad a Derecho de las resoluciones que pretende hacercumplir.Detalmaneraqueestapresuncindelegitimidaddelasdecisionesadministrativasnopermitealterarencasoalgunolasreglasdelacargadelapruebaenmateriajurisdiccional.Setratatanslodeunefectomeramenteextraprocesalquefacilitasuejecutoriedad,peroquenosuponeunapresuncinirrebatibledecorreccinjurdica.10Sehadiscutidoenladoctrinanacionalyextranjeraelalcancedeestapresuncindelegalidad.Ladoctrinacomparadahacriticadolajustificacintradicionaldelapresuncindevalidezporsertcnicamenteincorrecta:elqueunactosepresumavlidonosuponenecesariamentequepuedamodificarporsslo,demodoautoritariosituaciones jurdicasdeotrossujetos.Lapresuncinsloexpresaralaimposicinaldestinatariodelactodelacargaderecurrirlosideseaprivarledeeficacia.11Por suparte, con anterioridad a laLeyN19.880, entre los autoresnacionalesdestacaba laposicin critica sustentada por el profesor Ivn AROSTICA quien, tras examinar lajurisprudencia administrativa de la Contralora General de la Repblica, conclua que elalcancedeesteprivilegioerarelativamentelimitado,porque:12

Nogozarandepresuncindelegalidadtodoslosactosdelaadministracin;slolasdecisionesadministrativascontenidasendecretosoresolucionesquedebansometersealtrmitedetomaderazn;

Noalcanzaraatodoslosactossujetosatomaderazn,sinosloalosquehantenido

unjuiciofavorableohansidocursadosporlaContraloraoenjuiciadosconformeporelTribunalConstitucional;

Slo se podra configurar como presuncin de mera legalidad y no de

constitucionalidad,puestoquesielactosedictaenconformidadaunaley,perostaesinconstitucional,elrganocontralornopodradarcursoalmismo;

10 BOCANEGRA SIERRA, RAL, Teora del acto administrativo, iustel, Madrid, 2005, pg. 123 ss.

11 Cfr. VILLAR PALASI, JOS LUIS y VILLAR EZCURRA, JOS LUIS, Principios de Derecho Administrativo, Universidad Complutense, t. II, Madrid, 1999, pg. 148.

12 Cfr. ARSTICA MALDONADO, IVN, Qu queda de la Presuncin de Legalidad?", en Revista de Derecho y Jurisprudencia , t. LXXXVII, 1 parte, (1991). pgs. 6-7


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NoalcanzaraalosactostomadosraznporContralorapreviarepresentacindelosmismoseinsistenciadelPresidentedelaRepblica;

Slo alcanzara esta presuncin a la conformidad del acto con la ley vigente al

momentodesudictacin;peronoasuajustealalegalidadconformeaunalegislacinposterior;

No es obligatoria para los Tribunales Ordinarios de Justicia por cuanto ellos en el

ejercicio de su potestad jurisdiccional de control represivo de los actos de laAdministracin pueden declarar la nulidad o an dejar sin aplicacin actos ancursados por laContraloraGeneral porque la presuncin de legalidad no confiereinmutabilidad;slo laCosa Juzgadaquederivadeunasentenciaejecutoriadaquesepronunciasobre lavalidezo invalidezdeunactoadministrativopuedeconferirestafuerzajurdica.Porlomismonoalcanzaalosparticularesqueestndisconformesconlalegalidaddelacto;ellossiemprepodrnreclamardelantelosTribunales;

En sntesis, la presuncin de legalidad slo opera en plenitud dentro de la esferaadministrativa,adquiriendouncarctermsbienrelativoyprovisionalfueradeesembitodomsticodelaadministracin.6.2.IMPERATIVIDADEslaobligatoriedadyeldeberdecumplimientoqueelactoadministrativogeneraunavezperfeccionado.Tambinseconocecomoejecutividad.Losactosadministrativosensucondicindeactosdelaautoridadtienencomorasgocomny ordinario su directa fuerza obligatoria tanto para los ciudadanos como para laAdministracin.Esta eficacia supone eldeber inmediatodeacatamientode su contenido,nico medio de asegurar a esa autoridad la disposicin exclusiva de sus efectos comogarantaltimaalatutelaylogrodelbiencomn.Por ello puede imponerse a los administrados en forma unilateral y obligatoria,aumentandoolimitandosusderechos.Estacaractersticasejustificaenelprivilegiodeautotuteladeclarativaodecisoriaquebeneficiaalos sujetos administrativos y que les permite declarar o decidir situaciones jurdicas concarcterobligatorioeimperativoparasusdestinatarios.


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6.3.EXIGIBILIDADMuy ligado al efecto anterior la exigibilidad o tambin conocida como ejecutoriedadsignifica que el acto puede ser puesto en ejecucin de inmediato por la propiaadministracin (autorizando su ejecucinde oficio)y sinnecesidadde recurrir aotropoderoautoridaddelEstado.Laejecutoriedaddesignaunaposibilidadinstrumentaladicionalalameraimperatividad:lafacultadde laadministracinde imponerporsmismaelcontenidoobligatoriodesuspropiosactosadministrativosutilizandomedioscoactivos.Aquelprivilegioquebeneficiaa laAdministracin se denomina de autotutela ejecutiva en cuanto le permite llevar aefectodirectosusdecisionespreviamenteemitidas.Ladoctrinatradicionalmentedistingueentreejecutoriedadpropiaeimpropia.Hayejecutoriedadpropiacuando laejecucindelactoesrealizadaporelmismorganoque lodict,consuspropiosfuncionariosymediosadministrativos.Laejecutoriedadsedenominaimpropiacuandoladecisinemanadade laadministracindebe serejecutadapor intermediodeunrganojurisdiccional.13Pero mientras todo acto administrativo est dotado de imperatividad no necesariamentesiempredichosactosaparecenprivilegiadosconelatributodelaejecutoriedad.Enefectosloalgunosactos,ademsdelaejecutividad,disponen,sobreella,delacaractersticaaadidadelaejecutoriedad.Haymuchos actos administrativosque, sinperjuicio,de estardotadosde imperatividadoejecutividad,noobstante,carecenpornaturalezadeejecutoriedadpornosersusceptiblesde ser ejecutados forzosamente.Estoocurre en el casode actosde contenidomeramentedeclarativo,comounpermisoounaautorizacin.Estosunaveznotificadosalinteresadosonimperativosoejecutivos,estoes,eficacesyobligatoriosfrenteatodos,peroporsunaturalezano tienenejecutoriedadporquesucontenidoseagotaen lasoladeclaracin. (Ej., licenciadeconducirsehaceobligatoria[ejecutividad]alsercomunicadaalbeneficiariodelamisma,perolaMunicipalidadquelaotorganopuedeobligaralciudadanoahacerusodelamisma).Otro tanto sucede con los actos certificatorios y de consulta que se agotan en esa soladeclaracinsinnecesidaddeunaactividadulteriordeejecucinmaterial.

13 Cfr. SILVA CIMMA, ENRIQUE, Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Actos. Contratos y bienes, Ed. Jurdica, Santiago, 1995, pg. 107; DIEZ, MANUEL MARA, El Acto Administrativo, TEA, Buenos Aires, 1956, pg. 211. En la doctrina espaola se utilizan otros trminos: ejecutividad o simple eficacia: Cfr. VILLAR PALASI, JOS LUIS y VILLAR EZCURRA, JOS LUIS, Principios de Derecho Administrativo, Universidad Complutense, t. II, Madrid, 1999, pg. 148; BOCANEGRA SIERRA, RAL, Lecciones sobre el acto administrativo, Civitas, Madrid, 2002, pg. 110.


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Elart.51de laLeyN19.880noesclaroyparece incurrirenunerroryaquedesignacomoejecutoriedad a lo que en rigor es slo ejecutividad. Dispone que los actos de laadministracinsujetosalDerechoAdministrativocausaninmediataejecutoridad.Serefiereenrealidadelpreceptoasufuerzaobligatoriayvinculante.Loanteriordesdesunotificacinopublicacin. En el fondo habla de la imperatividad y de la obligatoriedad, pero no de laposibilidaddeejecutarlocoactivamente.Desdeelpuntodevistade laejecucinmaterialde las resolucionesadministrativas la leyN19.880introducedosimportantesgarantasparaelciudadanoensuartculo50:i. Nopuedeiniciarseunaejecucinmaterialdeactosdegravamensinquepreviamente

sedictelaresolucinquelesirvedefundamento;(inc.1)ii. Elrganoqueordeneunactodeejecucinmaterialderesolucionesdebenotificaral

particularlaresolucinqueautoricedichaactuacincoactiva;6.4.IRRETROACTIVIDADSignificaqueelactoslopuederegirparaelfuturo,esdecirconposterioridadasuentradaenvigencia(art.51,inc.2),amenosqueunanormaexpresapermitalocontrario,osegnlodisponeelartculo52delaLeyN19.880,salvocuandoproduzcanconsecuenciasfavorablesparalosinteresadosynolesionenderechosdeterceros.

ARTCULO 52.Retroactividad.Los actos administrativosno tendrn efecto retroactivo, salvocuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos deterceros.

Lairretroactividaddelosactosadministrativossejustificaenlaprohibicinconstitucionaldeafectarderechosadquiridosysededucedelartculo9delCdigoCivil,comoquieraquesila ley slopuededisponerpara lo futuroynopuede tener jams efecto retroactivoporreglageneral, con igual justificacin, el acto administrativo, actonormativo subordinado aella,debeseguirelmismoprincipio.6.5.IMPUGNABILIDADInherente a la condicin de acto productor de efectos jurdicos que detenta el actoadministrativo, es que tales efectos puedan serdiscutidos por los interesadosmediante lainterposicinderecursosadministrativosojurisdiccionales.


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Impugnarensentidoamplioquieresignificartantorevisarlalegalidaddelactocomolaoportunidadymritodelmismo.La impugnabilidad del acto administrativo se configura como una contrapartidaindispensablealreconocimientodelapresuncindelegalidadydelaimperatividadquebeneficiaordinariamente a lapotestadde losrganosde la administracin,proveyendo alindividuo medios eficaces para cuestionar y discutir la validez del acto que se estimaperjudicial.LaimpugnabilidadcomoefectoycarcterdelactoadministrativoseencuentrareconocidaenlapropiaCartaPoltica,enlasleyesorgnicasconstitucionalesquereglanlamateriayenlaLeydeBasesdeProcedimientoAdministrativo.LaConstitucinPolticaenelinciso2desuartculo38,expresa:

Artculo38:.......

(inc.2)CualquierpersonaquesealesionadaensusderechosporlaAdministracindelEstado,desusorganismos o de lasmunicipalidades, podr reclamar ante los tribunales que determine la ley, sinperjuiciodelaresponsabilidadquepudiereafectaralfuncionarioquehubierecausadoeldao.

A su turno los artculos 2 y 10 del actual texto refundido de la LeyN18.575,OrgnicaConstitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado (D.F.L. N1/19.653 de2000),desarrollanesteprincipioconstitucionaldelasiguienteforma:

Artculo2.LosrganosdelaAdministracindelEstadosometernsuaccinalaConstitucinyalasleyes. Debern actuar dentro de su competencia y no tendrn ms atribuciones que las queexpresamente leshayaconferidoelordenamiento jurdico.Todoabusooexcesoenelejerciciodesuspotestadesdarlugaralasaccionesyrecursoscorrespondientes.

Artculo10.Losactosadministrativossernimpugnablesmediantelosrecursosqueestablezcalaley.Sepodrsiempre interponereldereposicinanteelmismorganodelquehubiereemanadoelactorespectivoy,cuandoproceda,elrecurso jerrquico,anteelsuperiorcorrespondiente,sinperjuiciodelasaccionesjurisdiccionalesaquehayalugar.

Finalmente la Ley N19.880 incorpora la impugnabilidad como un principio bsico delprocedimientoadministrativoensuartculo15:


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Artculo15.Principiode impugnabilidad.Todoactoadministrativoes impugnableporel interesadomediantelosrecursosadministrativosdereposicinyjerrquico,reguladosenestaley,sinperjuiciodelrecursoextraordinarioderevisinydelosdemsrecursosqueestablezcanlasleyesespeciales.

Sinembargo, losactosdemero trmiteson impugnablesslocuandodeterminen la imposibilidaddecontinuarunprocedimientooproduzcanindefensin.

Laautoridadqueacogiereunrecursointerpuestoencontradeunactoadministrativo,podrdictarporsmismaelactodereemplazo.

De las normas referidas se deduce que la impugnacin de un acto administrativo puedeinstarsemediantelaformulacinderecursosadministrativosobienmediantelainterposicindeaccionesorecursosjurisdiccionales.6.5.1.Impugnacinmedianterecursosadministrativos.Los recursos administrativos son aquellos procedimientos administrativos de carcterimpugnatorio en cuya virtud el afectado por un acto administrativo insta del rganoadministrativoautordelmismosuanulacinpormotivosdelegalidad.14Cuatrosonlosrecursosadministrativosquereconocenuestroordenamiento: Recurso de reposicin:aquelque se interpone ante elmismorganoquedict el acto

recurridoparaqueelmismoloresuelva. Recursojerrquico:aquelquedebeserresueltoporelrganosuperiorjerrquicodelque

dictelactoimpugnado. Recursoextraordinarioderevisin:aquelquedebeserresueltoporelsuperiorjerrquico

oafaltadeaquelporlamismaautoridadquedictoelacto,enloscasosexcepcionalesquesealalaley.

AclaracindelActoAdministrativo:medianteelquesesolicitaalamismaautoridadque

dictelactoquerectifiqueoaclarepuntosdudososuoscurosoerroresmateriales.

14 SANTAMARA PASTOR, JUAN A., Principios de Derecho Administrativo, tomo II, Ceura, Madrid, 1999, pgs. 591 ss.


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CabesealarqueporlavadelejerciciodelafuncindictaminantedelaContraloraGeneralde la Repblica, en trminos prcticos, se ha pasado a configurar una eficaz sede deimpugnacindeactosadministrativos.Enefectoesteorganismo superiordetenta segn suley orgnica (Ley N10.336) facultad para emitir dictmenes obligatorios para la correctaaplicacin de las leyes y reglamentos que rigen a los servicios pblicos sometidos a sufiscalizacin. Dichos dictmenes pueden ser solicitados por la Administracin o porparticulares o funcionarios pblicos, siempre que se refieran a asuntos en que se hayaproducidounaresolucindenegatoriaoquesehayaomitidoodilatadodicharesolucinporpartedelaautoridadadministrativa,habindolarequeridoelinteresado(artculos5,9y19).Si en dichos dictmenes el organismo contralor ordena la invalidacin del decreto oresolucinimpugnado,enloshechossealcancelamismafinalidaddecontrolamparadaporlosmecanismosrecursivos.Sinembargoestafuncintieneunaimportantelimitacinsegndisponeelart.6,inc.3desuleyorgnica:

Art.6.........(inc. 3) LaContralora no intervendr ni informar los asuntos que por su naturaleza seanpropiamentede carcter litigioso,oqueestn sometidosal conocimientode los tribunalesdejusticia, que son de la competencia del Consejo de Defensa del Estado, sin perjuicio de lasatribucionesque,conrespectoamateriasjudiciales,reconoceestaleyalContralor.15

6.5.2.Impugnacinmedianteaccionesorecursosjurisdiccionales.NuestroordenamientoConstitucionalconsagraconamplitudelderechode losparticularespara reclamaren contrade losactosde laAdministracindelEstadoyde susorganismosante losTribunalesde Justicia.Esteprincipio generalpuede extraersede la interpretacinconjuntadelasnormasrelativasaldenominadoderechoalaaccinquesereconoceatodapersona(art.19N3,C.P.R);laregladeinexcusabilidaddelostribunalesparaelconocimientode los negocios de su competencia (art. 76) y el artculo 38, inc. 2, de la misma CartaFundamental que regula elderechodelparticular a la accin contencioso administrativageneral.

15 La jurisprudencia de Contralora es rigurosa a la hora de resolver la abstencin de su pronunciamiento en todas aquellas materias que se encuentran bajo conocimiento de la Judicatura. Por otra parte en aquellos casos en que emite un dictamen, no obstante esa radicacin precedente, ha resuelto invariablemente, o bien, suspender la vigencia del dictamen (Oficio N16.762, de 1989) o incluso dejarlos sin efecto (oficio N32.703 de 2003).


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Las acciones contencioso administrativas de carcter jurisdiccional que reconoce elordenamiento jurdiconacionalpuedenclasificarsedeacuerdoalcontenidodelapretensinqueencadacasoseejercitayquepermiteclasificarlasen: accionesopretensionesdenulidad.Estassedirigenprioritariamentealaobtencindela

destruccin retroactiva del acto reclamado bajo el paradigma de un verdaderoproceso al acto de carcter objetivo; no se dirigen, a lo menos en principio, alrestablecimiento o declaracin de derechos del afectado. Se encuentran en estacategora primeramente y con carcter subsidiario y general la accin de nulidadderechopblicodeducidadoctrinalmentedelartculoelart.7,inc.3CPR,enrelacina los artculos 19 N3 y 38 inc. 2 de la misma Carta Fundamental.16 Tambin seincorpora a ella un sinnmero de acciones o reclamos especiales de naturalezaanulatoriareguladosenlapropiaCartaFundamental(Ej.privacinodesconocimientodenacionalidad,art.12;legalidaddelactoexpropiatorio,art.19N24,inc.3CPR.)oenleyesespeciales,comoelreclamodeilegalidadmunicipaldelart.140,DFLN2/19.602,leyorgnicaconstitucionaldeMunicipalidades),reclamodeilegalidadespecialdelart.7delaLeyN18.933,etc.

acciones o pretensiones de amparo o protectivas. Se trata de acciones eminentementesubjetivas cuya finalidad primaria es el restablecimiento de situaciones subjetivasindividualizadasdelreclamante,seadederechosogarantasdendoleconstitucionaloderechos o intereses de naturaleza meramente legal. Slo de manera consecuencialestas acciones pueden llegar a la virtual nulidad (dejar sin efecto) de un acto oresolucinadministrativasielamparooproteccin(finalidadprincipal)asloamerita.ElparadigmafundamentaldeaccindeamparoloconfiguraelRecursodeProteccindeGarantasConstitucionalesestablecidoenelartculo20delaConstitucinPoltica,enquesepidealtribunalqueserestablezcaelimperiodelDerechoyasegureladebidaproteccindelafectadofrenteaunaaccinuomisinilegaloarbitrariaqueafectasusderechos constitucionales protegidos. Tambin se ordena a esta finalidadprimariamenteprotectivaelrecursodeamparode la libertadpersonal(art.21,CPR).En el mbito legislativo podemos encontrar acciones de amparo en el denominadoamparo econmico (artculo nico de la Ley 18.971); en el amparo de aguasestablecidoenelCdigodelRamo,yen lasaccionesposesoriasestablecidasenelttuloXIIIdellibroIIdelCdigoCivil.

Yanoporlavadelaaccin,sinoqueporlavadelaexcepcin,ladoctrinaadmitequetodojuez que conoce de un determinado litigio tiene la prerrogativa de prescindir y dejar de

16 FIAMMA OLIVARES, GUSTAVO, "La accin Constitucional de Nulidad: Un supremo Aporte del Constituyente de 1980 al Derecho Procesal Administrativo", en Revista de Derecho y Jurisprudencia y Gaceta de los Tribunales, 1986 y "Accin constitucional de nulidad y legitimacin activa objetiva", en Revista de Derecho Pblico, 1991.


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aplicaraesecasoconcretounpreceptooactoadministrativoqueestimecontrarioa la ley.EstemecanismosurgidodelDerechofrancsdels.XIXseconocecomoexcepcindeilegalidado inaplicacin de reglamentos y se justifica en la idea del reforzamiento del principio dejerarquanormativayde laprimacade lavinculacindel jueza lospreceptos legislativos,comoquieraquelaaplicacinporstedeunactoodisposicinadministrativacontrariaalaley,equivaleendefinitivaadejarsinaplicarlaleymismaquehasidovulneradaporelactoadministrativo.UnantiguofallodenuestraCorteSupremaaceptaestadoctrina:

Eldecretoreglamentario1205al fijarcomoremuneracinporcompraventade inmueblesel2%acadaparte,sehaexcedidodelafacultadqueelartculo4delaLey7747dioalPresidentede laRepblicay,por consiguiente,es ilegalynodebe seraplicado,enelexceso,enestacausa, siendo nula toda estipulacin que se conviniere superior al 2% del valor de laoperacin.(Valientec/ServicioNacionaldeSalud,C.Suprema,15dejulio1959).17

7.Elementosdelactoadministrativo.Podemos distinguir los siguientes elementos en la estructura jurdica de todo actoadministrativo:

7.1.Elementosubjetivo7.2.Elementoobjetivo7.3.Elementocausal7.4.Elementoformal

7.1.ELEMENTOSUBJETIVOEl acto administrativo slo puede emanar de un rgano de la administracin pblica deaquellosaquealudeelartculo2de laLeyN19.880.Esterganodebeenmarcarsuactuardentro del mbito de la legalidad, atributo caracterizador de sus actuaciones. Por ellotenemoslossiguienteselementossubjetivosquelosactosadministrativosdebencumplir:7.1.1.AdministracindelEstado 17 Ms recientemente pueden citarse: Texier Avellaira c/ Fisco, C. Santiago, 22 de abril 1996, en Gaceta Jurdica N190, pp. 52; y Club nocturno Alcazaquivir c/ DOM de Lo Barnechea, C. Santiago, 30 de mayo 2000.


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Elactoadministrativo, como sedesprende claramentede sunombreyde ladefinicindelartculo3delaleyN19.880,debeprovenirdealgunosdelosrganosatravsdeloscualessemanifiestaactividaddelaAdministracinPblica.7.1.2.rganoLaAdministracinPblicasecomponedediversosrganos,que,condistintascompetencias,desarrollanlasdiversasactividadesdesta.ElactoadministrativosobreunadeterminadamateriaslopodrdictarseporaquelrganodelaAdministracinquetengaatribuidalacompetenciaporelordenamientojurdico.7.1.3.CompetenciaLos rganos de la Administracin deben actuar dentro de su competencia; los actosejecutados fuera de ella no son vlidos. As lo establece el artculo 7 de la ConstitucinPoltica.Elviciodeincompetenciapuedereferirsea: Exceso de poder: el rgano del Estado se extralimita en su competencia arrogndose

atribucionesquenoleconfiereelordenamiento,perosininvadirlacompetenciaquelehasidoatribuidaaotrorgano.

Abusodepoder:sedasiunrganoseexcedeensucompetenciayademspasaaactuar

enlaesferaombitodeotrorganoopoderpblico.Setratadeunactuarqueinvadelacompetenciaajena.

En todosestos casos la sancines lanulidad.Elviciode competenciapor reglageneralesinsanable, no susceptible de convalidacin ni ratificacin. La infraccin de competenciaenvuelveunviciodeordenpblico(T.R.FERNNDEZ)quenopuedeserremediadosinoconladestruccinjurdicaretroactivadelactoviciado(nulidad).7.1.4.InvestiduradeltitulardelrganoLosrganosde laadministracinpblicadebenactuardentrode sucompetencia,como seseal, y previa investidura regular de sus integrantes, de lo contrario los infractoresdebernsometersealassancionesquelaleycontemple.LodicelaConstitucinPolticaensuartculo7.Lainvestiduraseconfiguracondoselementos:elllamamientoalcargoofuncinylatomadeposesindelosmismos.Aludealactodedesignacinonombramientodelostitularesquesirvenlosrganosadministrativosyqueactansusvoluntades.Lainvestiduradebeser:


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i.Previa;y,ii.Regular.

El artculo 7 de la Constitucin no exige para la validez de los actos estatales unainvestidura legal;bastaque la investiduraestdotadaderegularidad, requisitomenosexigentequelaestrictalegalidad.Conellopermitevalidarsituacionesexcepcionalescomolaactuacindel llamadofuncionariodehecho, institucinquepermitemoderar los efectosqueacarrearalaestrictainvalidezdelasactuacionesdeciertosfuncionarioscuyadesignacinonombramientoadolecedevicios,perocuyaasuncinalafuncinhageneradounasituacinde confianza legtima en los destinatarios de sus actos, confianza que el ordenamientoprotegeyampara.7.2.ELEMENTOOBJETIVO.7.2.1.Declaracindevoluntad(orgnica)El acto administrativo consiste enunadeclaracin,quepuede constituiruna expresindevoluntad (decisin) comode otros estados intelectuales (juicio, constancia o conocimiento)segnelartculo3delaLeyN19.880.Deacuerdoalateoramsextendidasetratadeunavoluntadobjetiva,estoes,denaturalezanormativau orgnica.En consecuencia losviciosde quepueda adolecer la voluntadde lossujetosindividuales(funcionarios)queintervienenointegranladecisindelaadministracinnonecesariamentecontaminanalactoadministrativo (v.g.demenciadel funcionarionoanulaactosadministrativosdictadosporl)salvoquesetraduzcaenirregularidadesdesuselementosobjetivos.Noobstantesehaestimadoqueenelcasodeactosdiscrecionalesenquepuedecaberunaeleccin entre alternativas igualmentevlidas la existenciadevicios en la formacinde lavoluntad del titular (error, violencia o intimidacin, dolo) podra ser determinante pararesolversobresuvalidez.18Porejemplo:existenciadecohechoenfuncionarioparaconcederpermiso de edificacin (atribucin reglada) no invalida por s mismo el citado acto si esconformealaley.Sinembargoprovocaralainvalidezdelmismosisetrataraencambiodeuna concesin discrecional en que el funcionario en los hechos tuviere varias alternativasposiblesparasuotorgamiento.

18 BOCANEGRA SIERRA, RAL, Lecciones sobre el Acto Administrativo, pg. 55-56.


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El funcionario en eldesenvolvimientode laactividad jurdicoadministrativadebe ejecutarlosmandatos legales.Sise infringenesasnormaselactosevicia,pudiendoperseguirse lasresponsabilidadespersonalesdequienesintervinieronensuformacinoelaboracin.Porellosehadichoquelanicavoluntadquemanifiestaunactoadministrativoeslavoluntaddelaleyyno lavoluntadprivada,personalosicolgicadel funcionario,quenoencuadraenelmarconormativodelegalidadquesirvedereferenciaaestosactos.7.2.2.ContenidoElcontenidodelactoeslaconcretadeclaracinobligatoriaenqueelactoconsiste.El contenidode ladeclaracindebe ajustarse a lodispuestopor el ordenamiento jurdico,puesdelocontrarioestaraafectoalassancionesqueestablecelaley.La doctrina seala que el contenido del acto debe someterse a los siguientes principios orequisitosdevalidez:9 deberespetarlosderechosygarantasconstitucionalmentereconocidos(art.19,C.P.R.)

9 debe estar sometido al principio de razonabilidad que implica que todo acto

administrativodebeserproporcionadoyequilibradoenrelacinal finquepersigue,proscribiendoexpresamentelaarbitrariedad(art.19N2y20,C.P.R.).

9 debe ser idneo y necesario; es idneo cuando se acomoda al fin que persigue y es

necesariocuandonohayotrosmediosmsadecuadosparaconseguirelmismofinnimenosgravososparaeldestinatarioolacomunidad.

9 debe ser determinado y posible. La imposibilidad del contenido puede ser lgica o

jurdica.7.2.3.ObjetoEstconstituidoporlaprestacinquesepretendealcanzarmedianteelactoadministrativo,quedebedecirrelacinconlasmateriasquesondesucompetencia.El objeto del acto administrativo est relacionado con el actuar del rgano y con el finasignadoporlaleyalrganoquelodict.Elobjetodeladeclaracindelaadministracinpuedeser:


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un comportamientodel administrado,de otra administracin,de otro rgano odel

titulardelrgano;

unhecho;

unbien;

unasituacinjurdica;

supropiaorganizacin;

omezclas de objetos tpicos en cuanto sean propuestos por el ordenamiento comotrminofinaldelaactividadjurdicadelaadministracin.

7.2.4.PresupuestodeHecho.Eselolossupuestosfcticosfijadosporlanormahabilitanteparaqueelactopuedaydebaser dictado por laAdministracin. El ejercicio de la potestad de la que resulta todo actoadministrativopresupone la existenciade elementosde hecho que la norma atributivadecompetencia ha establecido. Estos elementos pueden consistir en situaciones totalmenteobjetivas o bien implicar una operacin valorativa de mayor o menor complejidad si seincluyeeneltiponormativoporejemplounconceptojurdicoindeterminado.7.3.ELEMENTOCAUSAL.7.3.1.Fin.EselobjetivoquelapotestadpersigueoasignaalrganodelaAdministracin.Eseobjetivohabr de ser necesariamente cumplido y reflejado por el acto administrativo dictado enejerciciodeaquellafacultad.Elfintienecomopuntodepartidaelprincipiodebiencomnestablecidoenelartculo1de laConstitucinPoltica.Todaactuacinadministrativadebeestarorientadaaesefinpblicoenltimainstancia.7.3.2.Causa.


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Consisteen laadecuacinoacomodacindel contenidode losactosal finquepersigue lanorma atributiva de la competencia que a travs de ellos se ejercita. Alguna doctrina(BOCANEGRASIERRA,2002)sostieneque laadecuacindelactoalfinque lohizoposibledebemantenersedurantetodoelperiododeeficaciadelmismo.Sudesaparicinimplicarelcese de sus efectos, su extincin, lo que es particularmente importante en materiaexpropiatoriaen losordenamientosqueaceptan la institucinde la retrocesino reversin(invalidezsobrevenida).7.3.3.Motivo.En el acto administrativo elmotivo est siempreynecesariamente incorporadoa la causa.Elloseexplicaporque laAdministracinno tieneunavidapersonalpropia;suvoluntadesuna voluntadnormativa;no sicolgica y en consecuencia elmotivode su actuardebe sersiempre el cumplimiento del fin pblico sealado en cada caso por la norma habilitante de lacompetencia.EsjustamenteatravsdelmotivoquemuevealaAdministracinadictarsusactosdondeseconcretatodoelesquemaconceptualexpuesto:enlhadeaparecer,porunapartelarealidaddelpresupuestodehechoqueseaplicayporotraparteelservicioalinterspblicoespecficoqueconstituyaelfinpropiodelapotestadadministrativaqueseejercita,serviciocuyaefectividadvieneaconstituir lacausapropiadelactoadministrativo;porejemplo lanecesidadpblicaquesedeseasatisfaceratravsdesuactuacin.7.4.ELEMENTOSFORMALESDELACTOADMINISTRATIVOSesuelendistinguirdentrodelelementoformaltresaspectosdiferentes:7.4.1.Elprocedimientoadministrativo;7.4.2.Laformademanifestacindelosacto

apuntes sobre procedimiento administrativo_ jara_uc.pdf

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