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ESTUDIOS

APROXIMACIÓN AL DERECHO PENITENCIARIODE ALGUNOS PAÍSES EUROPEOS (*)

ABEL TÉLLEZ AGUILERA

Jurista de la Subdirección General de Gestión Penitenciaria

SUMARIO.—I. Introducción. II. Los establecimientos penitenciarios. III. La con-figuración legal del tratamiento penitenciario. IV. El trabajo penitenciario. V. Se-guridad y disciplina. VI. Permisos de salida. VII. Los métodos de control de laAdministración Penitenciaria. VIII. Balance conclusivo.

I. Introducción

Ya en 1925, Maurice Waller, director de prisiones en Inglaterra y Gales, propusoa la Comisión Penitenciaria Internacional la idea de elaborar unas reglas internacionalespara el tratamiento de las personas privadas de libertad. Ese embrión germinaría,treinta años después, en el Primer Congreso de las Naciones Unidas para la Prevencióndel Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra el 30 de agosto de1955, en donde se aprobarían las «Reglas Mínimas para el tratamiento de reclusos»,las cuales pretendieron convertirse en el marco normativo básico que inspirara todaslas legislaciones penitenciarias. Desde 1967, el Consejo de Europa comienza a estudiarestas Reglas Mínimas con la finalidad de adaptarlas a la realidad europea, lo queculmina el 16 de enero de 1973, cuando el Comité de Ministros Europeos apruebalas llamadas «Reglas Penitenciarias Europeas», reformuladas posteriormente en 1987.Estas Reglas Europeas, respecto a sus homónimas de Naciones Unidas, pretenden,entre otras cosas, reforzar el respeto a los derechos humanos de los reclusos y afianzarel principio de legalidad de la ejecución penal. Y es que si analizamos todo el procesode gestación normativa antes descrito observaremos que el leit motiv que lo presideno es otro que la consideración de que el recluso no es un ser inerte, marginado

(*> El presente trabajo encuentra su origen en la conferencia que bajo el título «El marco supranacionaldel Derecho penitenciario español» el autor pronunció en el Aula Magna de la Facultad de Derechode la Universidad Complutense de Madrid el dia 21 de abril de 1997. Ello explica el estilo con elque está redactado y la ausencia de referencias bibliográficas.

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de la sociedad y del Derecho, sino un sujeto activo, titular de unos derechos quequedan incólumes pese a estar privado de libertad y de otros que nacen precisamentede su condición de recluso, entre los que destaca el derecho a la reinserción sociala través del tratamiento penitenciario (regla 58 de Naciones Unidas) que viene ajugar como mitigador de la severidad de la prisión (regla 64 europea). Toda estafilosofía está aldábonada por el amplio despliegue de los derechos humanos que anivel mundial se produce después de la II Guerra Mundial, que parte de la DeclaraciónUniversal de Derechos Humanos de 1948 y prosigue con sucesivos tratados, conveniosy pactos internacionales.

En este ambiente de progresiva profundización de los derechos humanos en general,y de los derechos del recluso en particular, y en el' seno de los Estados de Derechoeuropeos de la segunda mitad de la presente centuria, los diversos ordenamientospenitenciarios inician un proceso de metamorfosis a fin de incorporar esa nueva visióndel recluso como un ser titular de derechos. Algunos países incorporan estos avancesen sus respectivas legislaciones penales o procesales, como es el caso de Franciaque lo hace en el Código de Procedimiento Penal de 1957 y en los Decretos quelo desarrollan. En cambio otros países proceden a promulgar modernas leyes peni-tenciarias acordes a los nuevos tiempos y a los cambios constitucionales acaecidosen sus ordenamientos: es el caso de Italia en 1975, Alemania en 1976 y Españay Portugal en 1979. En algunos casos el nacimiento de las nuevas leyes es frutode una larga labor en la que se van sucediendo diversos proyectos de reforma; esel caso de Italia en donde el movimiento de reforma penitenciaria arranca el 20de abril 1947 cuando el Gobierno nombra una Comisión ministerial para tal cometidoque presentará al senado un informe en 1950 y sobre cuyas bases se formulará diezaños después el primer proyecto de ley penitenciaria presentando por el MinistroGonella, Ministro de Justicia que impulsará posteriormente otros proyectos que cons-tituyen los antecedentes directos de la Ley Penitenciaria de 1975. En otros casos,tras los cambios constitucionales acaecidos en algunos países, se inicia de inmediatolos trabajos de reforma de la normativa penitenciaria que culminan en poco tiempoen la promulgación de respectivas leyes. Es el caso de nuestro país, en donde laLey Penitenciaria es la primera Ley Orgánica postconstitucional, premura que se puedeexplicar por el contexto de convulsión que vivían las prisiones de la época y la decididae inquebrantable fuerza de voluntad del Director General de Instituciones Penitenciariasde la época, el Profesor García Valdés. Algo similar ocurre en Portugal, en donde,después de su Constitución de 1976, se promulga el Decreto Ley penitenciario en1979, tres años antes que el primer Código penal del nuevo régimen, que tiene fechade 1982 (luego sustituido por uno nuevo en 1995). Por último hay algún caso enel que es la jurisprudencia constitucional la que acelera el parto de la nueva legislaciónpenitenciaria; es el caso de Alemania, en donde la Sentencia del Tribunal ConstitucionalFederal de 12 de marzo de 1972, después de tocar de muerte a la vieja teoría clásicade las relaciones especiales de sujeción, evidenció las contradicciones entre la Ordenanzade prisiones y la Ley Fundamental de Bonn.

Para realizar el presente estudio comparado vamos a abordar el análisis de seiscuestiones fundamentales, que a mi entender sirven para perfilar las característicasbásicas de los distintos sistemas penitenciarios. Veremos cuál es el diseño e infraes-tructura de los centros penitenciarios europeos, la configuración legal del tratamiento,la concepción del trabajo penitenciario, las previsiones normativas para el mantenimiento


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de la seguridad y la disciplina, el régimen de los permisos ordinarios de salida ylos mecanismos de control a la Administración penitenciaria. Todo ello en las legis-laciones de Francia (Código Procesal Penal de 1957 y decretos de desarrollo), Normaspenitenciarias de Inglaterra y Gales de 1964 y Leyes penitenciarias sueca (núm. 203de 1974), italiana (25 de julio de 1975), alemana (16 de marzo de 1976), portuguesa(Decreto-ley 265 de 1 de agosto de 1979) y española (26 de septiembre de 1979),todas ellas con las importantes modificaciones que han sufrido en los años transcurridosdesde su promulgación.

II. Los establecimientos penitenciarios

Como vamos a ver, las tres ideas que caracterizan el diseño e infraestructura delos centros penitenciarios europeos se pueden cifrar en:

La apuesta por la modernización de los mismos.

La preferencia por el estilo arquitectónico modular, no teniendo representatividaden Europa estilos arquitectónicos tales como las cárceles rascacielos.

Iportancia atribuida normativa a la clasificación penitenciaria y tendencias haciala utilización polivalente de los centros.

No obstante, hemos de señalar que la configuración de los centros penitenciariosno es un tema central que contemple la normativa penitenciaria de forma pormenorizada.Así por ejemplo, en Alemania la Ley Penitenciaria establece a partir del parágrafo139 algunas disposiciones de interés. Se preocupa, en primer lugar, de desterrar cualquieratisbo de privatización de la ejecución de las penas de privación de libertad, así comoel internamiento de seguridad, declarando que las mismas han de cumplirse en centrosde la Administración de Justicia de los Estados federados (§ 139), para continuarprecisando los criterios de separación interior que han de regirse en estos centros(§ 140). Cuestión interesante es la relativa a la fijación de la capacidad de los centrosPenitenciarios. En este tema, y a diferencia de lo que ocurre en otras legislaciones,como la nuestra, el Derecho penitenciario alemán no establece un tope general decapacidad de sus centros, sino que parte de una formula genérica según la cual «Laautoridad de inspección fijará la capacidad de cada centro de forma que quede garan-tizada una situación adecuada en el tiempo de descanso», añadiendo una cláusulaexpresa de prohibición de la sobreocupación (§ 146) relativa a que las celdas nopodrán ser ocupadas por más personas de las permitidas, salvo que, excepcionahnentey de forma transitoria la autoridad de vigilancia lo acuerde, fórmula ésta mucho másgarantista que nuestro artículo 19. Respecto al diseño de los establecimientos igualmentese utiliza una fórmula genérica vinculada a que se garantice el tratamiento, muchomenos precisa que la de nuestro artículo 13 de la Ley Penitenciaria. El estilo arqui-tectónico preferido en las modernas construcciones penitenciarias alemanas es el modu-lar, bien distribuidos los módulos en paralelo (por ejemplo en Aschaffenburg) o endistribución libre (caso de Darmstadt-Eberstadt).

En Francia, el Libro V del Código Procesal Penal de 1957 le dedica poca atencióna la regulación del establecimiento penitenciario, limitándose a establecer la distinciónde establecimientos según se trate de penados o de preventivos, ubicando a los primeros(art. 714) en las casas de detención mientras que los penados (art. 717) cumplirán,


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como regla general, sus penas en un establecimiento para condenas. En los Decretosde desarrollo del Libro V (Decreto núm. 59-322 de 23 de febrero de 1959) se profundizamás en la clasificación de los establecimientos, disponiendo que los establecimientosque reciben definitivamente a los condenados a una pena de larga duración seránlas llamadas casas centrales. El tradicional problema de las prisiones francesas hasido la vetustez de sus edificios. Para paliar esta deficiencia desde finales de los añossesenta comenzaron a construirse prisiones sobre nuevos diseños arquitectónicos. Aellos responde la prisión de Fleury Mégoris construida con pabellones de celdas dis-puestos en aspa formando unidades independientes para albergar a distintos tiposde internos. En la década de los ochenta y noventa diversos programas han venidoa incrementar el número de plazas penitenciarias a través de la creación de nuevoscentros basados en nueva filosofía de la seguridad, en donde los «Quartiers HauteSecurité» (celdas de alta seguridad) han cedido paso a diseños de módulos de aislamientoy de disciplina en los que se compagina la seguridad y los derechos de los internos.El «Programa 13.000» (número de plazas que se perseguía crear), concluido en 1992,supone la creación de veinticinco nuevos centros inspirados por una nueva filosofíareinsertadora: los Centros de Laon, Joux-La-VilLe, Urzerce, Tarascón... son algunosde sus ejemplos.

En el caso de Italia, la historia de su arquitectura penitenciaria encuentra en losaños setenta un punto de inflexión, por ser el momento en el que se afronta unplan orgánico de renovación general de los edificios penitenciarios, que además dela remodelación y mejora de los ya existentes, supone la construcción de nuevas prisiones,siendo paradigma de las mismas la nueva construcción de la Roma-Rebibbia acaecidaen 1971, prisión cuya primera construcción data de 1947 y que distribuye sus módulosen aspa. Será la Ley Penitenciaria de 1975 la que constituirá un impulso para laconfiguración de los centros penitenciarios bajo una nueva filosofía. Con ella los prin-cipios de humanización y tratamiento impregnarán el diseño arquitectónico de lasprisiones desde una perspectiva realista, pero dedicando tan solamente dos artículosa los edificios penitenciarios, el artículo 5 dedicado a las características de los mismosseñalando en el párrafo Io que las Instituciones Penitenciarias han de realizarse demanera que acojan un número no elevado de internos y el articulo 6 de la Ley quese dedica a los locales de estancia (en los que se desarrolla la vida de los internos)y de pernocta.

Sin duda alguna es la legislación portuguesa (Decreto-ley núm. 265/1979, de 1de agosto, sobre Ejecución de medidas privativas de libertad) la que mayor atenciónha dedicado a la regulación del Establecimiento penitenciario. Los capítulos II, IIIy IV del Título XVI («Servicios de prisiones») se ocupan de los centros penitenciarios,si bien en otros lugares del texto legal encontramos también normas referidos a ellos.Se preocupa, en primer lugar, el Decreto-ley portugués, de dejar bien claro que losúnicos lugares donde pueden ejecutarse las penas privativas de libertad son los centrospúblicos dependientes del Ministerio de Justicia, por lo que dada la taxatividad conque se expresa el artículo 157, se cierra la vía de dar cabida a las prisiones de carácterprivado. Estos establecimientos se dividen en tres categorías (art. 158): Establecimientosregionales, Establecimientos centrales y Establecimientos especiales. Por su parte, yen función de la seguridad, los centros penitenciarios se clasifican en de máximaseguridad, cerrados (correspondientes a nuestros centros ordinarios), abiertos y mixtos(los polivalentes de la legislación española), correspondiendo al Ministerio de Justicia,


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bajo propuesta del Director General de los Servicios de Prisiones, fijar esta clasificación(art. 159). Al igual que en el Derecho español, el portugués proclama el principiocelular: «Los reclusos serán alojados en celdas individuales» (art. 18.1), si bien lomatiza al prever excepciones. Respecto a la estructura de los Establecimientos el articulo176 señala que los mismos deben de ser estructurados de forma que reúnan las con-diciones necesarias para el tratamiento previsto para el recluso. Sobre el controvertidotema de la capacidad de los establecimientos penitenciarios, el artículo 179 señalaque la capacidad máxima de los Establecimientos no debe exceder de 400 a 500reclusos y la mínima de los Establecimientos regionales no debe ser inferior de 25,si bien estos límites podrán excederse (art. 180), a título temporal.

Respecto a nuestro Derecho, la Ley Penitenciaria, a diferencia de la normativaanterior, no se limita a establecer una clasificación de los centros penitenciarios (es-tablecimientos de preventivos, de cumplimiento y especiales, arts. 7 a 11), sino quesienta una serie de principios como son los de ubicación (art. 12.1, es la Administraciónpenitenciaria la que fijará la ubicación de los establecimientos dentro de las áreasterritoriales que se designen, si bien está fijación estará sometida a que se satisfaganlas necesidades penitenciarias y se evite el desarraigo social de los penados), el decapacidad máxima (art. 12.2: por el que se establece que los establecimientos peni-tenciarios no deberán acoger más de trescientos cincuenta internos por unidad, equi-valiendo en los centros modulares un módulo a una unidad), de conformación (art.13, que obliga a que los establecimientos penitenciarios cuenten, en el conjunto desus dependencias, con determinadas instalaciones), el celular (art. 19, según el cualtodos los internos se alojarán en celdas individuales, salvo los casos de insuficienciatemporal de alojamiento, por razones médicas o de tratamiento), de habitabilidad(art. 19.2, que impone la obligación de que las instalaciones satisfagan las necesidadesde la higiene y estén acondicionadas de manera que el volumen de espacio, ventilación,agua, alumbrado y calefacción se ajuste a las condiciones climáticas de la localidad),y el de dotación (art. 14, por el cual la Administración penitenciaria velará para quelos establecimientos sean dotados de los medios materiales y personales necesariosque aseguren el mantenimiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines). Por su parte,el Reglamento Penitenciario de 1996 ha venido a aldabonar la concepción del centropenitenciario del «establecimiento polivalente», que el artículo 12 define como aquellosen los que se cumplen los diversos fines previstos en los artículos 7 a 11 de la LeyOrgánica General Penitenciaria (establecimientos de preventivos, de cumplimiento consus diversos regímenes y especiales), añadiendo la cautela de que no existan discri-minaciones entre los distintos módulos respecto al acceso a los servicios generalesy a las prestaciones penitenciarias (art. 14.2).

III. La configuración legal del tratamiento penitenciario

El tratamiento penitenciario, como aquel conjunto de actividades directamente diri-gidas a la consecución de la reinserción social (art. 59 de la Ley Penitenciaria española)encuentra un desarrollo normativo sólo en lo referido a su consagración, garantíasy límites, ya que, como es lógico, las técnicas concretas tratamentales pertenecenal campo de otras ciencias de la conducta. Únicamente, determinados aspectos quelos Ordenamientos entienden que son elementos tratamentales (trabajo, instrucción,permisos...) son regulados por las leyes penitenciarias. Lo que, en cambio, sí encuentra


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una profunda acogida normativa es el marco que el sistema penitenciario disponepara que la pena sea ejecutada conforme a criterios tratamentales. En este sentido,como todos sabemos, existen históricamente tres sistema bien diferenciados:

El sistema celular, basado en el aislamiento absoluto del interno.

El sistema progresivo, en el cual la ejecución de la pena se divide en unos periodos,correspondiendo el primero al aislamiento y el último a la libertad condicional, fasesde progresiva libertad por las que el interno va pasando en función de su buenaconducta y trabajo.

El sistema de individualización científica, el cual presenta una doble modalidad:

Como una flexibilización del sistema progresivo que supone que el internono esté obligado a tener que pasar por todas las fases del sistema para alcanzarla libertad condicional.

Como una ausencia total de fases que propicia que al interno se le diseñead hoc un programa individualizado de tratamiento que contenga los elementostratamentales a aplicar.

Pues bien, es fácil colegir que ninguna legislación penitenciaria europea actual acepteun sistema celular absoluto como forma de cumplimiento de sus penas privativasde libertad. Algo parecido ocurre con el sistema progresivo puro, si bien las remi-niscencias del progresismo objetivista (obligatoriedad impuesta por la norma de queel interno pase por todas las fases del sistema) está presente en algunos países, comoes el caso de España, en donde para poder disfrutar de la última fase (libertad con-dicional) es necesario haber pasado por la anterior (tercer grado, régimen abierto).Igual ocurre en Francia, en donde el criterio de duración de la pena y tipo de delitose conjugan para hacer obligatoria la permanencia en una fase llamada «periodo deseguridad» (art. 720.2 del Código Procesal Penal).

En el lado opuesto de esta concepción, otros ordenamientos penitenciarios optanpor un sistema de individualización científica en el que el programa individualizadode tratamiento es el que diseña la ejecución de la pena, este es el caso de Alemaniao Suecia. Así el parágrafo 7 de la Ley Penitenciaria alemana establece que en basea un estudio del tratamiento se elaborará un plan de cumplimiento que contendráuna serie de indicaciones tales como: 1. La ubicación del cumplimiento cerradoo abierto; 2. El traslado a una institución social terapéutica; 3. La adjudicacióna un grupo de residencia o a un grupo de tratamiento; 4. La incorporación a untrabajo así como medidas de formación profesional, perfeccionamiento o reciclaje;5. La participación en actos de perfeccionamiento; 6. Medidas de y tratamientoespeciales; 7. Relajación del cumplimiento de las condenas, y 8. Medidas necesariaspara la preparación a la libertad. Este plan de tratamiento se habrá de manteneren consonancia con la evolución del interno y con los resultados más extensos delestudio de la personalidad. Para ello habrá de tener una previsión de términos enel plan de cumplimiento. En el caso de Suecia, es la sección 5 de su Ley la quedispone que la planificación del tratamiento de un interno ha de realizarse de mutuoacuerdo con él. En la medida que sea posible, se ha de llevar a un acuerdo en presenciadel interno, el cual ha de tener ocasión de pronunciarse sobre aquellas medidas pro-puestas para su tratamiento que afecten directamente, siempre que no haya algunarazón especial que lo desaconseje. Como vemos, en ambos casos (Alemania y Suecia)


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se huye del encorsetamiento que supone la existencia de unas fases prefiguradas (ennuestro derecho llamados grados penitenciarios) para que sea el diseño del programaindividual el que perfile la ejecución. En esta línea del principio de individualizacióncientífica puro es por donde ha querido profundizar el Reglamento Penitenciario españolde 1996, al regular en su artículo 20 los llamados programas individuales de tratamientopara los penados y los modelos de intervención para los preventivos, pero la con-figuración en grados marcada por el artículo 72 de la Ley Penitenciaria sigue siendouna frontera infranqueable.

En el resto de los ordenamientos penitenciarios europeos (Inglaterra, Portugal...)es el centro penitenciario a donde va destinado el interno el que va a configurarel régimen de cumplimiento y las posibilidades tratamentales, por lo que es el criteriode destino el que prevalece sobre el estudio individualizado. En cualquier caso, esregla común en las legislaciones penitenciarias europeas que el último periodo dela condena pueda ser cumplido en libertad condicional, configurándolo, en líneas gene-rales, como una culminación del tratamiento penitenciario (arts. 54 de la ley italiana,722 del Código Procesal francés, 90 del Código Penal español y sección 14 de lasdisposiciones complementarias a la Ley sueca). Quizás sea Inglaterra el país que másampliamente concibe este tipo de libertad al posibilitarlo para cualquier periodo (regla 6).

IV. El trabajo penitenciario

Tanto las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas (regla 71) como las PenitenciariasEuropeas (regla 71) conciben al trabajo penitenciario como una obligación, manifestandosu preferencia a que sea un trabajo proporcionado por la Administración (regla 73.1de las de Naciones Unidas y de Europa) y que sus condiciones se asimilen al trabajorealizado por los trabajadores que no están privados de libertad (regla 76 de ambasnormativas)

La característica de la obligatoriedad del trabajo penitenciario se observa prácti-camente en todas las legislaciones penitenciarias europeas (art. 20 de la Ley italiana,parágrafo 41 de la alemana, norma 28 de la inglesa, sección 10 de la sueca, arts.26 y 29.1 de la ley española y, a sensu contrario, en el decreto D-98 francés). Respectoal principio de asimilación al trabajo libre encontramos, en las diversas normativaseuropeas, distintos grados de asimilación. Así mientras que en algunos países se acudea la fórmula genérica de «asemejarse lo máximo posible a las condiciones del trabajolibre» (caso de Francia en el decreto de desarrollo D-120), otros lo circunscribena «los métodos y organización de dicho trabajo» (art. 20 de la Ley italiana), y untercer grupo de ordenamientos especifican que la asimilación solamente lo es en materiade salarios y prestaciones económicas (parágrafo 43 de la Ley alemana) o reconocenexpresamente algunos beneficios al trabajador penitenciario (los de la Seguridad Socialen nuestro Ordenamiento en virtud del art. 25.2 de la Constitución).

El principio de preferencia de que el trabajo sea proporcionado por la Administracióntiene su origen en la prevención de que no se produzcan abusos laborales con losinternos trabajadores, por lo que las diversas legislaciones establecen una serie decautelas para los casos en los que el trabajo es proporcionado por empresas particulares.Así la Ley italiana (art. 21.3) exige que pese a que sea proporcionado por empresasparticulares, el trabajo penitenciario se desarrollará bajo control directo de la Admi-

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nistración y (art. 20, párrafo 7.°) para ser vendidos los productos elaborados porlos internos se requiere la autorización del Ministerio de Justicia. De una forma aunmás proteccionista Francia (decreto de desarrollo D-102) opta directamente por lacontratación administrativa en régimen de administración directa o de concesión, negan-do la posibilidad del contrato de trabajo de internos (art. 720 del Código ProcesalPenal). Alemania (parágrafo 39 de su Ley) e Inglaterra (Regla 28.4) no llegan aesos extremos pero exigen una autorización administrativa previa para que pueda pro-ducirse la relación laboral penitenciaria con entidades privadas. Curiosamente es laLey sueca la norma que menos se ocupa del trabajo penitenciario, lo cual resultacongruente con la prioridad que la misma otorga al régimen abierto, por lo que lospenados en dicho régimen se regirán completamente por las mismas normas laboralesvigentes para los trabajadores libres.

Respecto a la "vinculación del trabajo penitenciario con el tratamiento se observaen las legislaciones europeas dos tendencias:

Las de aquellos países que entienden el trabajo como un elemento integrantedel propio tratamiento penitenciario, esto es, como un método tratamental. Asíocurre en Suecia donde las normas relativas al trabajo en prisión se incluyenen el capítulo dedicado al tratamiento o en Italia en donde el art. 15 dispone,bajo la rúbrica elementos del tratamiento, que dicho tratamiento se desarrollarásirviéndose, principalmente, de la instrucción, del trabajo, de la religión, de lasactividades culturales, recreativas y deportivas y favoreciendo los contactos opor-tunos con el mundo exterior y las relaciones con la familia. En esta orientaciónha de incluirse a España en donde, según dispone el art. 26 de la Ley (y repiteel 132 del Reglamento), el trabajo penitenciario es un elemento fundamentaldel tratamiento penitenciario, habiéndose observado un refuerzo de su contenidotratamental en el Reglamento penitenciario de 1996, al colocarse sistemáticamenteel trabajo en un Título, el quinto, dedicado al tratamiento, mientras que enla Ley se encontraba en el capítulo del régimen.

La otra tendencia viene representada por aquellos países para los que el trabajopenitenciario es algo ajeno al tratamiento, si bien ha de valorarse para evaluarel grado de reinserción social alcanzado por el interno. Así en Francia, el art.720 del Código Procesal Penal dispone que las actividades de trabajo y de formaciónprofesional se tendrán en cuenta a la hora de evaluar los esfuerzos de reinsercióny de buena conducta de los condenados, y el parágrafo 37.1 de la Ley alemanaseñala que el trabajo, la ocupación laboral, terapéutica, la formación y el per-feccionamiento servirán especialmente al objetivo de permitir, suministrar o favorecercapacidades para realizar una actividad retribuida cuando esté en libertad.

Para terminar con el trabajo penitenciario señalar el esfuerzo realizado en nuestropaís por el Reglamento penitenciario de 1996, en el que por vez primera se ha dadocumplimiento a lo dispuesto en el art. 2.1 del Estatuto de los Trabajadores al regularsela relación especial laboral penitenciaria.

Y. Seguridad y disciplina

En materia de seguridad de los establecimientos una simple ojeada a la normativapenitenciaria de los países allende de nuestras fronteras sirve para observar una seriede medidas de seguridad que son totalmente ajenas a nuestro Derecho, algunas delas cuales son expresamente consideradas en nuestro Ordenamiento jurídico ilegales.


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Antes de entrar en su estudio no está de más recordar que la Comisión Europeade Derechos Humanos, en informe de 16 de diciembre de 1982 (caso Krocher-Mollerversus Suiza) no entendió como pena degradante la detención durante varios mesesen celdas aisladas, con ventanas ciegas, iluminación artificial permanente, prohibiciónde todo contacto con otros internos, prohibición de prensa, radio y ejercicio físico,y vigilancia constante por circuito cerrado de televisión a los que se sometió en Suizaa un número de reclusos, bajo el argumento de que estos sufrimientos no estabandestinados a castigar, destruir la personalidad ni quebrantar la resistencia del interno,sino que perseguían sólo la seguridad. Con ello se observa que la legalidad o node las medidas de seguridad es una cuestión bastante relativa y que cada Ordenamiento,en función de sus principios jurídicos fundamentales, tiene un amplio margen deactuación.

Uno de los países con una normativa más pormenorizada sobre seguridad de losestablecimientos, y que ha influido directamente en otras legislaciones (por ejemploen la de Portugal) es la Ley Penitenciaria alemana, en la cual se dedican nada menosque dos títulos completos (títulos XI y XII del capítulo II) a la seguridad, ordeny coerción directa, abarcando un total de veintiún artículos (parágrafos 81 a 101de la Ley). En primer lugar, coloca el Ordenamiento penitenciario alemán como fun-damento de la seguridad a la conciencia de responsabilidad del interno en relacióncon una convivencia ordenada (§ 81). Los cacheos integrales se permiten (§ 84)en los casos de peligro inminente o por orden del Director del centro en casos par-ticulares, debiendo de efectuarse en una habitación cerrada y sin la presencia de otrosinternos. No obstante, el Director del centro podrá ordenar en general que los internossean cacheados integralmente en el ingreso y después de cada ausencia del centro.Como medidas especiales de seguridad la Ley alemana (§88) prevé que puedan orde-narse contra un interno si por su comportamiento o a causa de su situación moralexistiese un grave peligro de raga, de violencia contra otras personas o cosas, desuicidio o de autolesión. Como medidas especiales de seguridad están permitidas: 1. Laretirada o retención de objetos; 2. La vigilancia de noche; 3. El aislamiento delresto de los internos; 4. La retirada o limitación de estancia al aire libre. 5. Elingreso en una celda especial de seguridad sin objetos peligrosos, y 6. El encade-namiento. Quedando permitidas las medidas 1, 3 y 5 si no puede impedirse de otramanera el peligro de fuga o una perturbación importante del orden del centro, yel encadenamiento en el paseo, comparecencia o trasporte si existiese un peligro impor-tante de fuga. El aislamiento y el encadenamiento de pies y manos también estánpermitidos (§§ 89 y 90), regulándolos de una manera poco garantista ya que respectoal primero sólo cuando supere los tres meses de duración en un año requerirá laaprobación de la autoridad de vigilancia y en relación al encadenamiento sólo seprevé su relajación cuando no sea necesario.

En el ámbito de la coerción directa el parágrafo 95 alemán lo define ampliamente,incluyendo la posibilidad de usar armas de fuego, las cuales están permitidas a losfuncionarios durante su servicio, si bien limitando su uso a los casos previstos enel parágrafo 100, según el cual podrán usarse armas de fuego contra internos siempreque no depongan un arma u objeto peligroso, a pesar de habérselo exigido repetidamente,cuando emprendan un motín o para impedir su fuga (excepto que sea en un centrode régimen abierto) o capturarlo. Se prevé asimismo el uso de armas para otras personascuando éstas intenten liberar a internos con violencia o penetrar violentamente en


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un centro. Resulta asimismo reseñáble la solución ofrecida por el Ordenamiento alemána la huelga de hambre de los internos mediante el aislamiento coercitivo (§ 101).

Las armas de fuego son permitidas en ordenamientos como el francés, el portuguéso incluso, en supuestos excepcionales, el italiano (art. 41.4). Como sabemos en Españala Ley Penitenciaria prohibe expresamente (art. 45.4) esta posibilidad. Por otro lado,todos los ordenamientos prevén la fuerza física directa como medio de coerción. Porlo que al aislamiento provisional se refiere es contemplado en los ordenamientos condistinta amplitud, destacando el caso de Suecia en donde se prevé no sólo para internosque se manifiesten violentamente sino también como medida preventiva de futuriblesdesórdenes para aquellos internos que se encuentren bajo los efectos de alcohol olas drogas (sección 23). Asimismo la posibilidad de que los cacheos integrales vayanacompañados del examen de las cavidades corporales es contemplado expresamenteen la legislación sueca [sección 52 c)].

En el caso español, el Reglamento penitenciario de 1996 ha venido a regular deuna manera más adecuada a las llamadas medidas de seguridad interior, hasta ahoracontempladas de forma muy genérica en el artículo 76 del antiguo Reglamento de1981. Como paso importante se han regulado los cacheos integrales recogiendo loscriterios sentados por el Tribunal Constitucional (art. 68), se ha contemplado la posi-bilidad de otros controles personales como los rayos X y se han establecido los principiosde necesidad, proporcionalidad, respeto a los derechos del interno y preferencia delos medios electrónicos que deben inspirar la práctica de toda medida de seguridad(art. 71).

Para mantener la seguridad en los centros penitenciarios muchas leyes penitenciariasperfilan regímenes especiales para los internos más conflictivos; es el caso del régimende vigilancia particular en Italia, los departamentos especiales en Suecia y el régimencerrado en España.

En Italia, el artículo 14 bis de su Ley Penitenciaria regula el ñamado régimende «sorveglianza particulare» disponiendo que pueden ser sometidos al mismo, porun período no superior a seis meses prorrogable por otros periodos no superioresa tres meses, los internos que con su comportamiento comprometan la seguridado perturben el orden de las Instituciones, que con violencia o amenaza impidiesenlas actividades de los otros detenidos o internos, o aquellos se aprovechen del estadode sujeción de los otros detenidos con respecto a ellos. Este régimen es impuestomediante resolución motivada de la Administración penitenciaria, previa consulta delconsejo de disciplina y de la autoridad judicial en caso de internos preventivos, pudién-dose por razones de necesidad y urgencia aplicar el régimen de vigilancia particularde forma provisional antes de realizar dichas consultas. En cualquier caso la resoluciónde su aplicación será comunicada inmediatamente al Juez de Vigilancia con la finalidadde que pueda ejercer su facultad de control y es recurrible por el interno ante elTribunal de Vigilancia en el plazo de diez días. Se prevé, asimismo que puedan sersometidos a este régimen, desde el momento de entrada en la prisión, a aquellosinternos en los que exista precedentes de comportamientos penitenciarios inadaptadoso por este tipo de comportamientos realizados en libertad.

En Suecia, la sección 20, apartado a), de su Ley Penitenciaria señala que paraaquellos internos que se tema que planeen una huida o que estén preparando unintento de fuga, así como para quienes se sospeche que son especialmente propensos

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a continuar con la actividad delictiva de carácter grave dentro de la prisión, y seprevea que dichas circunstancias se prolongarán por largo tiempo, se podrán destinara un departamento especial. La decisión de ingresar a un interno en este tipo dedepartamentos será revisada como mínimo una vez al mes.

La Ley Penitenciaria española, y muy especialmente su Reglamento, han contempladoel régimen cerrado como una clasificación penitenciaria excepcional, configurado ensu doble modalidad de departamentos cerrados y departamentos especiales está des-tinado para internos inadaptados a las normas de convivencia y para internos mani-fiestamente peligrosos, respectivamente, se ha huido de la posibilidad de aplicarsepor meros criterios subjetivos o de sospecha, para lo cual el Reglamento penitenciarioha señalado (art. 102.5) los factores que han de ponderarse para que se produzcatal clasificación, estableciendo como tales la naturaleza de los delitos cometidos alo largo de su historial delictivo, que denote una personalidad agresiva, violenta yantisocial; la comisión de actos que atenten contra la vida o la integridad física delas personas, la libertad sexual o la propiedad, cometidos en modos o formas espe-cialmente violentos: la pertenencia a organizaciones delictivas o a bandas armadas,mientras no muestren, en ambos casos, signos inequívocos de haberse sustraído ala disciplina interna de dichas organizaciones o bandas; la participación activa enmotines, plantes, agresiones físicas, amenazas o coacciones, la comisión de infraccionesdisciplinarias calificadas de muy graves o graves, de manera reiterada y sostenida enel tiempo; y la introducción o posesión de armas de fuego en el EstablecimientoPenitenciario, así como la tenencia de drogas tóxicas, estupefacientes y sustanciaspsicotrópicas en cantidad importante, que haga presumir su destino al tráfico. Encualquier caso, el ingreso en un departamento especial está reservado para aquellosinternos que hayan sido protagonistas o inductores de alteraciones regimentales muygraves, que hayan puesto en peligro la vida o integridad de los funcionarios, Autoridades,otros internos o personas ajenas a la institución, tanto dentro como fuera de losEstablecimientos, y que evidencien una peligrosidad extrema (artículo 91.3 delReglamento).

Respecto al régimen disciplinario, es importante señalar la nota común de todaslas legislaciones de que dicho régimen está dirigido a garantizar la seguridad y convivenciaordenada dentro del establecimiento. Sin embargo destaca la previsión contempladaen el artículo 36 de la Ley Penitenciaria italiana según la cual el régimen disciplinariose aplicará de manera que estimule el sentido de la responsabilidad y la capacidadde autocontrol, formula importante que supone incardinar el régimen disciplinariocon la finalidad tratamental que debe perseguir todo sistema penitenciario, y que hasupuesto su incorporación en nuestro derecho en el artículo 231.1 del ReglamentoPenitenciario.

En relación a la tipificación de las infracciones disciplinarias hay ordenamientosen los que es la Ley la que de una manera taxativa los especifica (caso de Inglaterra,o como debería ocurrir en España tras la Ley 30/1992), mientras que en otros paíseshay una remisión legal al reglamento (art. 42 de la Ley española y 38 de la italiana).En cambio hay países, como Alemania o Suecia, en donde se opta por incluir ensus leyes formulas abiertas. Así el parágrafo 102.1 de la Ley alemana dispone quesi un interno contraviene de forma culpable las obligaciones que le son impuestasa través de Ley Penitenciaria o en base a ella, el director del centro puede ordenarmedidas disciplinarias en contra de él, y la sección 47 de la Ley sueca señala que


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si el recluso rompe el orden impuesto o alguna de las normas establecidas cuandose encuentra dentro o fuera del establecimiento, pero bajo vigilancia del personaldel sistema de tratamiento penitenciario, se le podra aplicar un castigo, caso quese suponga que no se corregirá mediante un aviso de atención, o si la acción requiriesecastigo en atención al orden o seguridad del centro. Asimismo Francia ha incluidorecientemente (Real Decreto 96-298 de 2 de abril de 1996) el catalogo de infraccionesen el decreto de desarrollo D-249.

Por lo que a las sanciones se refiere, la regla general es que las leyes recojanun elenco cerrado de las mismas, con indicación de su duración máxima, siendoFrancia la última legislación que ha procedido a esta limitación temporal en la reformade 1996 (D-250). Las dos sanciones comunes que encontramos en todas las legislacionespenitenciarias son la amonestación y el aislamiento en celda. En cambio la privaciónde permisos de salida sólo existe en la legislación española. Nuestra privación depaseos y actos recreativos comunes tiene una homónima en Alemania, y las limitacionesde las comunicaciones orales al mínimo de su tiempo también existen en Franciay Alemania. Por el contrario, desconocidas en nuestro país y que gozan de grandifusión en las legislaciones europeas son las sanciones de carácter pecuniario talescomo la prohibición de recibir dinero del exterior (en Francia), de hacer uso delmismo (Alemania) y las multas (Inglaterra).

Pero, sin duda alguna, la sanción reina del régimen diciplinario penitenciario esla de aislamiento en celda, aunque algún Ordenamiento (como el Sueco, sección 20)no la contemple como sanción sino como medida de seguridad. En todos los paísesse consagra el principio de ultima ratio para este tipo de sanción, rodeándola deuna serie de garantías como la determinación de su duración máxima y el necesariocontrol sanitario. Respecto a la duración máxima contrastan los diez días previstosen Italia (art. 39.4) o los catorce en España (art. 42.2 de la Ley) con las cuatrosemanas de la legislación alemana (parágrafo 103.1, núm. 9) o los cuarenta y cincodías de la francesa (decreto de desarrollo D-167), siendo reseñable la derogación dela antigua regla 51.4 b) de las reglas inglesas que permitían que la reclusión celularcomo sanción llegara a los cincuenta y seis días. La existencia de sanciones de aislamientoque se cumplan tan sólo los fines de semana, configurada como una sanción autónoma,es tan sólo conocida en España.

Para terminar este epígrafe decir que en el procedimiento disciplinario se observaun profundo contraste si comparamos nuestra legislación penitenciaria con las delresto de la europeas, ya que en nuestro país se contempla regulado detalladamentey con todas las garantías que debe tener el expedientado mientras que otras legislacionesse limitan a garantizar la notificación al interno del hecho imputado y la posibilidadde recurrir la sanción: tal es el caso de Francia (D-249), Italia (art. 38), Alemania(parágrafo 106 -con consagración del principio de audiencia-), Suecia (sección 51)e Inglaterra (regla 49). Resaltable es el impulso de la transparencia y del principiode contradicción operado en Francia tras la reforma efectuada el año pasado (decretode desarrollo D-250.3).

VI. Permisos de salida

En este epígrafe nos vamos a referir tan sólo a los llamados permisos ordinariosde salida, ya que los extraordinarios, es decir, los que se conceden por razones de


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tal naturaleza (fallecimiento o enfermedad de familiares, matrimonio, nacimiento dehijos...) es nota común de todos los ordenamientos penitenciarios europeos.

En el panorama europeo de los permisos ordinarios de salida es tradicional distinguirentre aquellos países que siguen una concepción premial de los mismos y los que,por el contrario, los vinculan directamente al tratamiento penitenciario. En la primeravisión, es decir, la de aquellas legislaciones que entienden el permisos de salida ordinariocomo una respuesta del ordenamiento a la buena conducta, se sitúa Italia y España.En Italia, el artículo 30 ter de su legislación les otorga una duración de hasta quincedías con un limite anual de cuarenta y cinco teniendo como requisito el haber cumplidouna cuarta parte de la condena si ésta es superior a los tres años, la mitad si setrata de delitos relacionados con organizaciones delictivas (prevención introducida en1992) o llevar diez años cumplidos si la condena es de cadena perpetua (art. 30ter 4); además se exige que se trate de delincuentes que no presenten una particularpeligrosidad (art. 203 del Código Penal). En similar línea, España exige como requisitospara su concesión el no tener mala conducta y llevar cumplida una cuarta parte dela condena, siendo su duración de hasta siete dias con un tope anual de treinta yseis o cuarenta y ocho según se trate de penados clasificados en segundo o en tercergrado (art. 47.2 de la Ley Penitenciaria). Esta vinculación del permiso a la conductadel interno no supone un total desprendimiento del tratamiento, ya que la finalidaddel permiso no es otra que la preparación para la vida en libertad, si bien existenunos requisitos objetivos infranqueables, entre los que está el referido a la conducta.

Visión estrictamente tratamental de los permisos es la contemplada en Alemaniay Suecia. En la legislación penitenciaria germana se permite que como forma de rela-jamiento de la condena (§ 11) el interno pueda salir un tiempo fuera del establecimiento,y como permiso de salida stríctu sensu el parágrafo 13 dispone que es necesariollevar un mínimo de seis meses en la prisión o diez años si la pena era de cadenaperpetua, siendo su tope legal de veintiún días. Asimismo, para favorecer la salidaen libertad se prevé (§ 15) que tres meses antes de la libertad se puedan concederpermisos de hasta una semana de duración. En Suecia, su legislación permite la concesiónde permisos de corta duración (sección 32), para preparación de la vida en libertad(sección 33) y estancias temporales fuera del establecimiento (sección 34), vinculadastodas ellas a las necesidades del tratamiento y sin sujeción a requisitos objetivosdeterminados.

Para finalizar este apartado sobre permisos ordinarios de salida, decir que en Franciael artículo 723.3 del Código Procesal Penal dispone que el permiso de salida autorizaa un condenado a ausentarse de un establecimiento penitenciario durante un periodode tiempo determinado que se computa en la duración de la ejecución de la pena,teniendo por objeto preparar la reinserción profesional o social del condenado, mantenersus ligámenes familiares o permitirle cumplir una obligación que exija su presencia.Si bien existe la restricción en el ordenamiento francés del llamado periodo de seguridad,el cual es aplicable a penados por delitos graves (asesinatos, secuestros, atentados...)y que supone que en la mitad de la condena en los casos de penas de diez o másaños o en quince años cuando se trate de cadena perpetua se aplica un régimenpenitenciario especial en que están excluidos los permisos de salida, si bien existenprevisiones normativas para aumentar o disminuir dichos periodos (art. 720-2 delCódigo Procesal Penal).


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VII. Los métodos de control de la Administración penitenciaria

Dentro de los métodos contemplados por las legislaciones europeas para controlara la Administración penitenciaria podemos distinguir según los mismos sean de carácterjudicial o extrajudicial.

En el primer grupo se incluyen aquellos países cuyo control de la Administraciónpenitenciaria es llevado a cabo por órganos no judiciales creados exclusivamente conesa finalidad. Es el caso de las Comisiones para el tratamiento de delincuentes dela legislación sueca (sección 54) o las Juntas de visitantes inglesas (reglas 88 y siguientes)entre cuyas funciones está el realizar un informe anual de la situación de la prisión(regla 97). Control limitado es el ejercido en Alemania por el Consejo asesor delcentro penitenciario que según el parágrafo 163 de la Ley Penitenciaria alemana tieneencomendada la cooperación en la configuración del cumplimiento y en la asistenciaa los internos, apoyando al Director con sugerencias y propuestas de mejoras y ayudasa la reinserción de los internos después de su puesta en libertad.

En otro grupo encontramos aquellos otros países en los que es el Poder Judicialel que controla la actuación de la Administración penitenciaria. Dentro de estas legis-laciones podemos distinguir tres supuestos:

Aquellos países en donde el control judicial es llevado a cabo por los Tribunalesordinarios. Es el caso de Alemania en donde las resoluciones de la Administraciónpueden ser recurridas en vía judicial ante la Sala de Cumplimiento de Condenay en casación ante la Audiencia Territorial o el tribunal Supremo Federal. Comovemos, en estos casos el control se realiza únicamente por vía del recurso.

Aquellos países en lo que el control lo realizan los llamados Jueces de VigilanciaPenitenciaria que se constituyen en auténticos garantes de los derechos de losreclusos, no sólo por la vía del recurso sino también por su conocimiento directode la prisión, pudiendo llegar a hacer sugerencias sobre temas eminentementeadministrativos (art. 77 de nuestra Ley). Es el caso de Italia y España. El artículo69 de la Ley italiana atribuye al Juez de Vigilancia, entre otras competencias;el velar por la organización de las prisiones y plantear al Ministro las exigenciasde los diferentes servicios, con particular atención a las actividades de tratamientoreeducativo; ejercer la vigilancia dirigida a asegurar que la ejecución de la custodiade los internos se desarrolle de acuerdo con las Leyes y Reglamentos, aprobarel programa de tratamiento, aprobar los permisos y resolver los recursos planteadospor los internos. En España el artículo 76 de la Ley Penitenciaria incluye dentrode las competencias del Juez, entre otras, el resolver sobre las propuestas delibertad condicional, aprobar las propuestas que formulen los establecimientossobre beneficios penitenciarios, aprobar las sanciones de aislamiento en celdade duración superior a catorce días, resolver por vía de recurso las reclamacionesque formulen los internos sobre sanciones disciplinarias y grado de clasificación,autorizar los permisos de salida superiores a dos días de duración (excepto losde los internos en tercer grado) y acordar lo que proceda sobre las peticioneso quejas que los internos formulen en relación con el régimen y el tratamientopenitenciario en cuanto afecte a los derechos fundamentales o a los derechosy beneficios penitenciarios de aquéllos.

Por último, existen otros países en los que la intervención judicial se llevaa cabo a través de los llamados Jueces de ejecución de penas, los cuales más


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que ftmciones de control a la Administración despliegan sus competencias enaspectos estrictamente penológicos (acumular condenas, aprobar beneficios peni-tenciarios, permisos de salida, licénciamientos...)- Son los casos de los Juecesde ejecución de penas en Francia (art. 722 del Código Procesal Penal) y elTribunal de Vigilancia en Italia (art. 70).

Para finalizar decir que en Portugal existe un órgano de carácter mixto (judicial-ad-ministrativo) que es el denominado Consejo Técnico del Establecimiento (art. 139y ss. de la Ley portuguesa) que resuelve los casos en los que el Juez de ejecuciónpropone una solución a un conflicto que no es asumida por el Director de la prisión.

En España se observa una tendencia a que el Juez de Vigilancia Penitenciaria vayaasumiendo también funciones de ejecución de penas. Así el Anteproyecto de LeyOrgánica Reguladora del Procedimiento ante los Juzgados de Vigilancia Penitenciariaya prevé que tengan competencia en materias estrictamente penológicas como la apro-bación del licénciamiento definitivo, la acumulación de condenas o la sustitución dela pena de arresto de fin de semana por pena de prisión.

Vni. Balance conclusivo

Después de los aspectos que hemos analizado podemos concluir que la legislaciónpenitenciaria española se encuentra, dentro del panorama europeo, caracterizada porla ponderación entre el escrupuloso respeto de los derechos de los internos y lasnecesidades de mantener la seguridad y el buen orden de los establecimientos, todoello presidido por el fin que orienta a todo el ordenamiento penitenciario, que noes otro que la reinserción social. Hemos visto como muchas de las instituciones recogidasen otros países son ilegales de plano en nuestro Derecho, lo cual, lejos de provocaruna quiebra de la seguridad de nuestras prisiones las coloca en una posición privilegiadapara las tareas tratamentales y nos lleva a la conclusión de que el mejor sistemapenitenciario no es el que potencia más sus aspectos represivos sino el que, sin darla espalda a estos, los regula haciéndolos compatibles con los derechos de los internos.En ese punto de equilibrio hemos intentado colocar a nuestro Derecho penitenciariotodos aquellos que hemos colaborado en su creación.


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