antonio nogueda carbajal - propuestas para una reforma integral en materia de seguridad
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Propuesta de Antonio Nogueda Carbajal para el programa para México - Propuestas para una reforma integral en materia de seguridad pública y procuración de justicia.TRANSCRIPT
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pública y p ocuración de
justi· ia.
EMPRESA DE CONSULTORiA JURíDICA.
r. LA FISCALíA GENERAL DEL ESTADO COMO ÓRGANO CONSTITUCIONAL
AUTÓNOMO. '.1 ....
Ya es tiempo que la administración pública tenga una profunda modernización, y ahora l
que nuestro Partido Revolucionario Institucional nos consulta y ofrece un dialogo con la
sociedad mexicana, es momento de que volvamos la mirada a los reclamos nacionales que
se hacen en materia de procuración de justicia, en donde los grandes intelectuales, como
el mismo Senado de la República ha solicitado opinión al Instituto de investigaciones
Jurídicas de la UNAM para pedir orientación en el sentido de cómo mejorar a la
administración pública y en especial la de procurar justicia de manera más imparcial, de
tal manera que la sociedad sienta la seguridad de que su persona, su familia y su
patrimonio no corren riesgo ni se ven inmersos en intereses de carácter político.
El despojo de recursos públicos en nuestro país es una verdad que no requiere de
comprobación; tampoco la impunidad que le acompaña y que la alimenta. Ello sugiere que
los resultados del órgano encargado de investigar los delitos del orden federal y de ejercer
la correspondiente acción penal, ha sido rebasado y actualmente ya no está bien diseñado
para el logro de este fin. Por otro lado, Ja inseguridad sobre la vida, la libertad y la
propiedad de los ciudadanos, su derecho a no tener miedo a salir de casa a realizar sus
actividades cotidianas, aun cuando la autoridad lleva suficientemente medida por cifras
de la incidencia delictiva. También sugiere que es inadecuado el diseño para medir los
resultados del desempeño, tanto del titular de dicha institución, como de cada uno de los
agentes que investigan y ejercen la acción penal por delitos que afectan los derechos más
básicos de los ciudadanos.
Por cuanto al primer problema, ha sido identificado que la dependencia organlca del
Poder Ejecutivo de la institución encargada de la persecución de los delitos, y la
subordinación jerárquica de su titular al jefe del Ejecutivo, promueven el uso perturbador
y por tanto arbitrario de tan importante poder punitivo del Estado. Ello se facilita también
por el hecho del procedimiento de selección y régimen disciplinario intraorgánico al que
están sometidos los funcionarios púbncos que prestan sus servicios en dicha institución.
Calle luan Ru:, eJe Alarcón n'.Jmc::fO 9. tKwic' de $on frClI":d,co. Chilponcingo de los fll<)Y() GlJcrr(-:ro. Teléfono 49 16/92, C()[I80 UectrÓnk:o [[email protected]
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Por cuanto al segundo problema, la falta de resultados de la institución y la
inconsecuencia de ello se debe a que en el diseño institucional vigente su titular rinde
cuentas a su superior Jerárquico, el Presidente de la República, que es quien
unilateralmente decide si el desempeño del titular de la Procuraduría General de la
República ha sido satisfactorio o no. .'2
Por la falta de resultados satisfactorios de la Procuraduría General de la República en la
Investigación y persecución de los diferentes tipos de delitos, y la imposibilidad de exigir
responsabilidad política a su titular, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
Universidad Nacional Autónoma de México propone la modificación de su diseño, para
que la acción penal sea ejercida por un órgano no dependiente del Ejecutivo, que en
muchas de las ocasiones se ve movido por motivación política por su titular, por ello los
estudiosos y académicos proponen la modificación de su diseño, para que la acción penal
sea ejercida por un órgano no dependiente de un poder movido por motivaciones de
partido; que la autonomía del órgano competente sea la más amplia que otorga la
Constitución, esto es, que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se
modifiq ue en su artículo 102, apartado A, para que la Procuraduría General de la
República se transforme y se convierta en un órgano constitucional autónomo bajo el
nombre de IfFiscalía General del Estado".
La autonomía es un atributo que la Constitución o las leyes confieren a un ente público
para el adecuado desempeño de una función del Estado o de gobierno. La autonomía
requerida para desempeñar una función de Estado, es aquella que se caracteriza por no
estar sujeta a instrucciones de parte de alguno de los poderes, sino únicamente a los
mandamientos de la Constitución y de las leyes.
11. LA INVESTIGACiÓN CIENTíFICA DE LOS DELITOS A TRAVÉS DE LA AGENCIA
FEDERAL DE INVESTIGACIONES.
Se hace necesario rediseñar la función de investigación criminal a efecto de elevar su
estándar de eficiencia a niveles de cientificidad que garanticen el cumplimiento de sus
funciones a favor de la sociedad.
En este sentido, las funciones de ínvestigación de los delitos deben trascender no tan solo
en lo concerniente al modelo policial como se ha venido proponiendo a la opinión pública,
Calle Juan Ruiz de Alarcón n\Jmero 9. r)orrio de SCJn Francisco, ChilnonCÍn{:IO de los Bravo. Guerrcro. leléfono 49 16792, Correo Flec1rónico noquedaosoc!ados@"y"ohoo.com.mx
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para lo cual resulta viable una reorganización interna de las instituciones dedicadas a la
procuración de justicia que propicie la conjugación de esfuerzos de todas y cada una de las
áreas que se involucran de manera inmediata en el curso de una investigación, esto con el
propósito de imprimir celeridad e incremento en el nivel de eficiencia en ésta función
esencial del Estado, haciendo uso de los instrumentos tecnológicos y científicos con los
que cuenta la institución de procuración de justicia en un marco de integralidad y
concentrac'lón de capacidades que den los resultados anhelados en este sector.
Partiendo de lo anterior, es menester que la reorganización aludida se materialice a través
de la creación de un órgano rector de la investigación científica de los delitos, a través de
la concentración y uso máximo de todos los instrumentos y capacidades que se le
otorguen para el cumplimiento de su objeto.
Es urgente que el combate, investigación y persecuclon de delitos se realice bajo
estándares de operación científica y una planeacíón orientada a dar resultados, en
cumplimiento a los compromisos nacionales e internacionales de alineación de las
capacidades del Estado Mexicano contra la delincuencia. Es por ello que se considera
necesaria que la investigación de hechos delictuosos sea atribuida a la Agencia Federal de
Investigaciones, pero como una entidad especializada no sectorizada en el Poder Ejecutivo
creada por el Congreso de la Unión como un organismo descentralizado encargado de
auxiliar a la Fiscalía General del Estado en la investigación de los delitos, realizando de
manera coordinada y bajo principios científicos, las acciones periciales y policiales
requeridas para tal efecto, por lo que debe contar para su funcionamiento, de áreas
técnicas y operativas, de análisis e información, de criminalística y servicios periciales, así
como las áreas operativas de investigación criminal.
La transformación de la PGR, requerirá reformas y adiciones a distintos ordenamientos
para llevarla a efecto, entre ellos la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la
Ley Orgánica de la Prm:uraduría General de la República, el Código Penal Federal, el
Código de Procedimientos Penales, entre otros.
Llegó la hora de que tengamos mejores instituciones que den a la soc'ledad las respuestas
a sus reclamos de justicia transparente, sin que esté sujeta a las líneas de gobierno, para
ello necesitamos un Gobernante valiente y sin intereses mezquinos y una Procuraduría
Constitucionalmente Autónoma será un gran legado para nuestro país, con el apoyo de
Calle Juan Ruíz de Alarcón número <J, b,')rno de Son FronCISCo. Chilponc:inqo eie !()s Bravo. Guerf(';\', Teléfono 49 16/92, Cor.-eX) IJodrÓníco [email protected]
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una Agenda Federal de Investigaciones que actúe bajo rigurosos procedimientos
científicos y haciendo uso de la más alta tecnología a fin de evitar que se sigan
cometiendo graves injusticias.
111. LA IMPLEMENTACiÓN DE UNA POLíTICA INTEGRAL DE SEGURIDAD PÚBLICA
QUE CONLLEVE LA PROFESIONAlIZACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS.
la problemática sobre seguridad pública en México no es nueva, en años recientes ha
significado un gran reto para el gobierno y sociedad. Muchos han sido los estudios,
comentarios y opiniones vertidas al respecto, de igual forma, una gran actividad legislativa
ha producido importantes reformas a nuestra constitución, así como a las leyes en los
distintos órdenes de gobierno, sin embargo, no obstante los esfuerzos realizados aún no
se vislumbra la solución a dicho problema.
Pese a la importante incidencia de delitos del orden federal y común, existe la percepción
de que la principal fuente de violencia y de inseguridad en el país proviene de las
actividades de la delincuencia organizada y de la política de seguridad implementada a fin
de combatirla durante el sexenio presidencial de Felipe Calderón Hinojosa.
Las políticas públicas, particularmente las diseñadas e implementadas por el gobierno
federal en materia de seguridad, están basadas en el uso de la fuerza pública y carecen de
una atención amplia e íntegral para atacar las causas de fondo que alimentan la violencia y
la criminalidad. No propone soluciones que involucren el combate a la pobreza, la
corrupción y la impunidad.
Coincidiendo con lo expresado por personalidades de la academia, la política y
organizaciones de ciudadanos, se estima que la política de seguridad desplegada durante
este sexenio es un rotundo fracaso.
Como ejemplo de ello es el despliegue de la fuerza militar y la intensificación de la
participación de elementos de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública, que
ha causado, por una parte, el incremento de la presencia de elementos castrenses en
operativos con fuerte despliegue de fuerza en vías públicas e incluso domicilios, así como,
una creciente participación de militares, en activo o retirados, al mando de corporaciones
policíacas. Esto ha sido motivo de desencuentros del ejército con la sociedad, surgiendo la
polémica de que se incumple con el mandato establecido en el artículo 129 de la
Co'l<~ Juo" Rui7. de Alorcón número 9, (Y)rr10 de Son Frcr:CÍSCC, c: 11ilPUrici:lgü de los [\rovo, Cuerrel"o, '(eléft)r,C) 49 I M 92.. Ca/feo íJecfrónic:o [email protected],mx
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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que previene que en tiempo de paz,
ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta
conexión con la disciplina militar.
En ese sentido, se ha sostenido que las fuerzas armadas carecen del entrenamiento
adecuado para el control de la seguridad ciudadana, y por consiguiente corresponde a una
fuerza policial civil, eficiente y respetuosa de los derechos humanos combatir la
inseguridad, la delincuencia y la violencia en el ámbito interno, aunado que "es indudable
que la criminalidad ordinaria -por muy grave que sea - no constituye una amenaza militar
a la soberanía del Estado", tal y como fue observado por la Comisión Interamericana de
los Derechos Humanos 1.
Esa estrategia ha dejado vulnerable a nuestro ejército y expuesto al descrédito ante la
opinión pública, situación que a nadie conviene y al final del día resulta disfuncional para
la recreación de la convivencia democrática.
La inseguridad no es solamente un tema que implique la l/guerra contra el narcotráfico";
involucra las redes de complicidad, los manejos discrecionales y corruptos en los mandos
policiacos, las amenazas contra la población civil. Por otro lado están las causas soda les de
las que ella deriva. Es simple y llanamente ingenuo pensar que la inseguridad no deviene
en un problema mayor que afecta el bienestar de la población. Es ingenuo pensar que con
más armas, mayor equipamiento y más elementos en las Fuerzas Armadas acabaremos
con la inseguridad.
Las nuevas formas de criminalidad exigen del gobierno respuestas más certeras y
atinadas. La estrategia de estos últimos años sólo ha abonado a la decepción continua y a
la falta de credibilidad en las medidas <Idoptadas. No creemos que ésta sea la vía con la
que se pueda garantizar la seguridad. El Estado debe considerar seriamente la seguridad
de sus ciudadanos. Esta le brinda rostro humano a la seguridad pública.
Nuestras policías deben actuar en el nuevo contexto de las sociedades democráticas.
Deben constituir fuerzas de seguridad que superen la exclusiva defensa de los intereses
políticos de los Estados clásicos a través del mantenimiento del orden público como
1 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1998 Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en MéxICO, capítulo V, párrafo 402
Ca!le .Juon Ruíz 00 Alorcón número 9, barrio de Son F(onci~c(), U,í1poncingo ele los l'>rO'lQ. GuerrelO. Teléfono <19 ': 6/92. COlleo [Iectrónico [email protected],
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función preferente, para comprometerse en un proceso de reconversión que ha de
situarla en vanguardia de una nueva concepción del servicio público mediante el
desarrollo y la profundización en conceptos como son la seguridad ciudadana.
La tarea de la seguridad pública, se encuentra establecida en el artículo 21 constitucional ,,,,J
que dispone:
La Seguridad Pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de 105
delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la
sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las
respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las
instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad,
objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos
humanos reconocidos en esta Constitución.
Acorde con el mandato constitucional, puede entenderse que la construcción de políticas
de seguridad ciudadana abarca desde las responsabilidades del Estado en materia de
prevención, asumiendo medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural,
hasta la obligación de respetar los derechos protegidos en la Constitución y los
instrumentos internacionales.
Uno de los aspectos que tendrían que tener en cuenta las políticas de seguridad pública
consiste en la materialización de la profesionalización y modernización de las fuerzas
policiales.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha precisado que una política de
seguridad ciudadana eficiente y respetuosa de los derechos humanos "debe contar con
una institucionalidad y una estructura operativa profesional adecuadas a esos fines.1!2
No obstante lo anterior, ha sido difícil y lenta la creación de capacidades y
profesionalización en las policías civiles. No hay que olvidar que desde 1998 el entonces
presidente, Ernesto Zedilla proponía que esa profesionalización era una prioridad para
garantizar la seguridad de los ciudadanos. Entonces el reto es buscar cómo contar con los
2 Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. CIDH. PiHr 102
Calle JuCH' ,~uiz de Alorcón número 9, barrio de Sun FrC(ici,>co, C'i\1!rx)ncingo (i('c' los Brovo. Guerrero, feléfono 49 I 6792. Con'eo lJec:1rónico nQ91l?dQQ5º~iaQ.9s@'iQtloo,com.mx
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incentivos para que realmente logremos lo que se plantea en el artículo 21 constitucional,
que señala textualmente:
Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil l disciplinado y
profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres
órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos
de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad
Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:
a) la regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia,
evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las
instituciones de segu ridad pú blica. La ope ració n y desa rrollo de estas
acciones será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y
los municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones.
b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para
las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las
instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y
registrado en el sistema.
c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de
delitos.
d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre
otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito
así como de las instituciones de seguridad pública.
e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional
serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados
exclusivamente a estos fines.
La falta de capacidad, ineficiencia, el dispendio y la corrupClon de algunos servidores
públicos dedicados a la difícil tarea de brindar seguridad pública nos lleva a un fenómeno
social relativo él la creciente pérdida de credibilidad de los gobiernos y de sus instituciones
públicas. La instauración del servicio civil de carrera como base de la profesionalización de
Coilo -luan Ruiz de Alarcón número 9, borrio de San Francisco, Ci)ilp("mcíl)~10 de los Bravo, Guerrc;(C), Teléfonu 49 I f,/ n, Correo Electrónico no,g,uedaasociodos@yahoo,com,mx
:~OGUEDA • A~OCO ., DOS..
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los servidores públicos eleva su productividad y los niveles de responsabilidad, además
que existe continuidad en el desarrollo de los planes y programas oficiales.
Ante tales circunstancias, es importante hacer una realidad el servicio profesional de
carrera de los servidores públicos dedicados a la seguridad pública, entendido como un
instrumento de control de la administración pública que garantice su ingreso,
formación, permanencia, promoción, especialización, capacitación, evaluación, retiro, y
que este se lleve a cabo con base en los principios de igualdad de oportunidades, el
mérito, la legalidad, la eficiencia, objetividad, imparcialidad, equidad, vocación de
servicio y lealtad institucional, con el propósito de impulsar la profesionalización de la
función pública en beneficio de la sociedad.
Por todo lo anterior, se propone la emisión de una Ley General que establezca las bases
del servicio profesional de carrera de los servidores públicos de todos los niveles de
gobierno dedicados a la seguridad pública, en la que se comprenda la creación de la
Academia Nacional de Policía como un centro de formación y perfeccionamiento en el
que todos aquellos declarados aptos se formen para ser funcionarios del servicio de
seguridad pública. Así también, esta escuela debe encargarse de impartir capacitación
continua a los policías y demás servidores públicos dedicados a la seguridad pública e
incluso para agentes de otros cuerpos del resto del territorio nacional e internacional
colaborando con los mismos en programas de intercambio. La administración del
servicio de carrera debe ser atribuida a un órgano especializado creado por el Congreso
de la Unión como órgano descentralizado autónomo, tal y como [o propone el Instituto
de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Esto contribuirá sin duda a construir una
verdadera carrera de los cuerpos de seguridad pública constituida en una asociación
homogénea de servidores públicos a través de la integración de cuerpos, clases y escalas
uniformes y que tenga como objeto brindar el servicio de seguridad pública a la
sociedad.
Todo este esfuerzo redundará en una mejor selección y preparación de nuestros cuerpos
de seguridad pública, así como de los escenarios en los que tienen que intervenir, que sin
duda permitirá velar más eficazmente por la seguridad de todos, contribuyendo asimismo
a elevar los niveles de calidad de vida en nuestro país.
IV. CONClUSIONES.
. . ¡¡ .
CoHe JUCJI) Ruiz de Almcón número 9, bcmio (je Son Froncisco. Chílponcingo de los Bravo, Guerree relérono 49 1 67 9/, Correo l':':lec1rÓnico noguS",-qoosocí[email protected]:0lS
NOGUIlDA & ,c ~O.CO , os.. EMPRESA DE CONSULTORíA .,JURIDICA.
=> La seguridad pública y procuraclon de justicia que provea el Estado debe
responder a un enfoque integral, comprensivo de las dimensiones sociales,
políticas y económicas de la innegable problemática que hoy atraviesa nuestro
país.
=> Se deben buscar mecanismos que perfeccionen la estructura y funcionamiento del
Estado. La creación la Fiscalía General del Estado como un órgano constitucional
autónomo, la investigación científica de los delitos y la instauración de un servicio
profesional de carrera de los cuerpos de seguridad pública representa un paso
indispensable en la transición democrática y en la vigencia del estado de derecho.
=> Al igual que deben combatirse de manera efectiva la pobreza, la desigualdad, la
falta de oportunidades en el empleo y la educación, entre otros, es necesario
abatir la corrupción, el lavado de dinero, el tráfico de armas, la violencia
generalizada, las violaciones de derechos humanos, y en general, cualquier tipo de
ilícito, siempre respetando la integridad de las personas y sus derechos
fundamentales, lo cual puede lograrse mediante la implementación de métodos
científicos y tecnológicos en la investigación de los delitos a cargo de un órgano
especializado como es la Agencia Federal de Investigaciones. Sólo así podremos
hablar de manera consecuente de seguridad, paz y justicia en un país que tiene
hambre y sed de justicia.
~ Es inadmisible privilegiar el uso de la fuerza pública. Pretender que cualquier
actuación es lícita para combatir la inseguridad, es simple y sencillamente
inaceptable. Ante la violación de la ley, un Estado constitucional debe pretender
detenidos, no ejecutados. En la política sobre seguridad ciudadana debe estar
exclu'lda la participación de las fuerzas armadas en tareas profesionales que, por su
naturaleza, corresponden exclusivamente a las fuerzas policiales.
=::> Es urgente iniciar con la implementación de una cultura del servicio civil de carrera
en materia de procuración y seguridad pública a través de principios y valores
reconocidos por la Constitución, tales como la legalidad, la honradez, la vocación
de servicio, la eficiencia y eficacia, la imparcialidad, la lealtad. La auténtica
implementación de un servicio civil de carrera para todos los cuerpos de seguridad
pública del país traería mejores beneficios, como: 1) La estabilidad y la promoción
del servidor público conforme a los méritos obtenidos; 2} Garantizar el ingreso, el
Calle Juan Ruíz eje Alorcón número 9, rxwi(, (58 Son Fronci.\co, CI1¡lponcín~Jo cle' ios Bravo, Guerl"el"(), Teléfono 49 1 6792, Con'eo Flr"C!rónic:o noquedaosocí[email protected]
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desarrollo, permanencia y retiro de los servidores públicos sobre la base del merito
y la igualdad de oportunidades; 3) La remuneración debe ser en correspondencia a
la responsabilidad del presupuesto y a su desempeña; 4) Mejoraría la vocación y
dedicación de los servidores públicos en sus funciones; 5) Capacitación y
actualización permanente; 6) Traería un mejoramiento en la prestación de los ' 10.'
servidos públicos al realizarlos por personal profesional y capacitado; 7) Se
evitarían prácticas comúnmente conocidas como compadrazgos, amiguismos y la
improvisación en la designación de servidores públicos; 8} Procu ra neutralidad y
ausencia de compromisos políticos por parte de los funcionarios; 9) Produce una
mayor competitividad y bajo costo del gobierno en beneficio del desarrollo y
democracia del país; 10) El gobierno y las instituciones públicas se verlas
favorecidas en el sentido de que rescataría la confianza y credibilidad en el servicio
público, midiendo su gestión e informando a la sociedad, también existiría la
continuidad de programas y proyectos.
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