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ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DEL DERECHO AMBIENTAL

EN LA AMAZONÍA ECUATORIANA

Y EL ROL DE LAS FISCALÍAS AMBIENTALES9 7 8 9 9 7 8 9 9 4 6 8 9

ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DEL DERECHO AMBIENTAL EN LA

AMAZONÍA ECUATORIANA

Y EL ROL DE LAS FISCALÍAS AMBIENTALES




Verónica Potes

Gabriela Muñoz V.

Rocío Vergara

Potes V. 2010. Análisis de la aplicación del Derecho Am-biental en la Amazonía Ecuatoriana y el rol de las Fisca-lías Ambientales. CEDA. Quito, Ecuador.

Santiago Suárez / Pieza Gráfica

Santiago Suárez / Pieza Gráfica

Nuevo Arte

978-9978-9946-8-9

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Este documento ha sido desarrollado en el marco del proyecto “Construyendo Capa-cidades para la aplicación del Derecho Ambiental en la Amazonía Ecuatoriana” eje-cutado por el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental – CEDA bajo el apoyo de AVINA. El contenido de este documento es de responsabilidad del autor y no refleja necesariamente la opinión de AVINA.

Derechos reservados: Septiembre 2010, Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental.Se autoriza la reproducción de esta publicación con fines educativos y otros fines no comerciales, siempre y cuando se mencione la fuente.

Disponible en: Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental – CEDA Av. Eloy Alfaro N32-650 y Rusia, 3er. Piso. Quito, Ecuador Tel: (593-2) 2231-410/1 Fax: (593-2) 2238-609 E-mail: [email protected] Web site: www.ceda.org.ec

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PRESENTACIÓN

Las provincias de la Amazonía ecuatoriana se encuentran expuestas a una serie de im-pactos socioambientales provocados básicamente por la presencia de actividades econó-micas como la hidrocarburífera, minera, maderera y agrícola, que amenazan el equilibrio ecológico de estas zonas y que exponen a sus pobladores a graves problemas ambienta-les, sociales y culturales.

Algunos de los impactos ambientales y sociales han sido denunciados, y se han iniciado procesos judiciales punitivos y de resarcimiento de los daños sociales y ambientales; sin embargo en la mayoría de casos estos procesos no se inician, no se concluyen o no llevan a los resultados esperados. Las principales causas se relacionan con la poca conciencia y sensibilización de la sociedad frente a los daños a la naturaleza, el desconocimiento de la normativa ambiental vigente y los mecanismos de sanción por daños y delitos ambienta-les, la falta de capacidades económicas y técnicas, así como la falta de coordinación para iniciar y continuar procesos que permitan aplicar la normativa vigente.

A través de esta publicación el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental presenta un análisis sobre la situación de la aplicación del derecho ambiental en la Amazonía. Par-tiendo de la reflexión del contexto social, cultural y económico de la región se identificó que la aplicación del derecho ambiental en las provincias amazónicas está permeada de una realidad socio económica, ambiental y cultural imposibles de excluir. A partir de esta primera reflexión, el estudio nos introduce al marco normativo vigente a la luz de la nueva Constitución ecuatoriana, la misma que contempla instrumentos y principios de política

e interpretación legal, necesarios de conocer para hacer del derecho ambiental un mejor instrumento de protección ambiental. A partir de este análisis el estudio presenta las vías penales para la protección de los derechos ambientales, presentes en la normativa nacio-nal. Luego de ello la autora nos lleva a reflexionar sobre la institucionalidad nacional en materia ambiental y el rol de un actor clave como es la Fiscalía del Estado.

Finalmente el estudio concluye con algunas reflexiones y propuestas enfocadas a la cons-trucción de capacidades de entidades del Estado para la adecuada y oportuna aplicación del derecho ambiental, considerando el contexto de debilidad institucional, la complejidad de la problemática ambiental en la región amazónica y las diferentes realidades y actores amazónicos.

Gabriela Muñoz V.Directora EjecutivaCEDA

5Tabla de contenido

TABLA DE CONTENIDO

Capítulo 1.

Introducción.

Capítulo 2. Problemática ambiental en la Amazonía Ecuatoriana.

2.1. Caracterización de la Amazonía Ecuatoriana

2.2. Problemática socio-ambiental en la Amazonía

2.3. Los pueblos indígenas en la Amazonía Ecuatoriana

Capítulo 3. Caracterización de Conflictos Socio-ambientales en la Amazonía Ecuatoriana

3.1. Generalidades

3.2. Casos

3.2.1. Frente de la Amazonía contra Texaco

3.2.2. Tala ilegal en el Yasuní.

Capítulo 4. Protección de derechos constitucionales relacionados con el ambiente: marco legal e institucional

4.1 El marco constitucional de la protección ambiental en el Ecuador: la Constitución garan-tista de 2008

4.1.1. La garantía de vigencia efectiva de derechos en la nueva Constitución

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6 La aplicación del derecho ambiental en la amazonía y el rol de las fiscalías ambientales

4.1.2 Sumak Kawsay: objetivo de una nueva forma de convivencia en diversidad y armonía con la naturaleza

4.1.3. Protección ambiental en la Constitución: derechos y principios de políticas públicas e interpretación legal

4.1.3.1. Régimen de derechos y obligaciones correlativas

4.1.3.2. Principios de políticas públicas e interpretación legal

4.1.4. Instrumentos de Derecho Internacional Ambiental relevantes

4.1.5. Disposiciones legales y reglamentarias ecuatorianas sobre protección ambiental relevantes a la Amazonía

4.2. Marco Institucional

Capítulo 5. Protección vía penal de los Derechos Ambientales

5.1. Los delitos ambientales en el derecho ecuatoriano

5.2. Agencias del Estado relacionadas con los procedimientos penales por delitos ambientales

5.2.1 Ministerio de Justicia

5.2.2 Juzgados y Tribunales Penales.

5.2.3 Las Fiscalías como instrumentos de protección de derechos constitucionales relacionados con el ambiente: marco legal y práctica

5.2.3.1 La Fiscalía General del Estado: descripción, funciones y organización

5.2.3.2. Las Fiscalías Ambientales: marco legal

5.2.3.3 La Unidad de Protección de Medio Ambiente de la Policía (UPMA): cuerpo de apoyo de las Fiscalías en materia ambiental

5.2.3.4. El proceso penal

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7Tabla de contenido

Capítulo 6. Las Fiscalías Ambientales en la práctica

6.1. Institucionalidad: Integración y capacidad institucional de las Fiscalías Ambientales en la Amazonía

6.2. Utilización: Recurso a las fiscalías ambientales como vehículo de protección del ambien-te en general y/o de protección y justiciabilidad de derechos ambientales, en particular

6.2.1 Objetos de denuncias ambientales

6.2.2. Escaso uso de fiscalías ambientales

Capítulo 7. Identificación de actores, sus roles en los problemas ambientales y relaciones

con otros actores.

7.1. Explicación de objetivos y metodología

7.2. Mapeo de actores y relaciones

7.2.1. Sucumbíos y Orellana

7.2.2. Napo

7.2.3. Pastaza

7.2.4. Morona Santiago

7.2.5. Zamora Chinchipe

Capítulo 8. Conclusiones y propuestas

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CAPITULO 1

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INTRODUCCIÓN

La región amazónica en el Ecuador es una zona de contrastes. Es rica en diversidad cultural, étnica, ambiental, y en recursos. Por la abundancia de estos últimos ha sido con-siderada una fuente inagotable de renta económica. Sin embargo, las importantes rentas que han generado y siguen generando las actividades extractivas en la región no se han traducido en bienestar para la población de la zona. Paradójicamente, la Amazonía es la zona más pobre con relación a las otras regiones del país. Pero, además, es una zona con acuciantes problemas ambientales, muchos de ellos relacionados directamente con las actividades extractivas y otros tantos con la colonización y la expansión de la frontera agrícola; y, la aculturación de los pueblos indígenas de la región y su inserción en la lógica del mercado.

La nueva constitución del Ecuador tiene una fuerte marca ambientalista. Uno de los ejes de esta Constitución, el Sumak Kawsay o Buen Vivir, orienta a la sociedad y Estado ecua-torianos a una nueva forma de convivencia en la diversidad y armonía con la naturaleza. Más allá de enunciados aspiracionales, la Constitución contempla instrumentos y princi-pios de política e interpretación legal que, de ser aplicados efectivamente, volverán al de-recho ecuatoriano un mejor instrumento de protección ambiental. Esto no será tarea fácil. Acoger los postulados ambientales de la nueva Constitución demanda transformaciones importantes a una disciplina tradicional basada en instituciones de larga data, como es el derecho; en particular, el derecho penal.

El objetivo de este estudio es disponer de información base sobre la problemática am-biental en la Amazonía y sus actores, y de las posibilidades y obstáculos de enfrentar esa problemática a través de instrumentos legales, en particular, de derecho penal, a la luz de la nueva Constitución ecuatoriana. El estudio reseña los principales problemas ambienta-les en la Amazonía, identifica el marco legal e institucional de protección del ambiente a la luz de la nueva Constitución, poniendo especial énfasis en instrumentos penales (delitos contra el ambiente y fiscalías) y analiza en la práctica el funcionamiento de las “fiscalías ambientales” en las provincias de la Amazonía.

Introducción

CAPITULO 2

15Problemática ambiental en la amazonía ecuatoriana

PROBLEMÁTICA AMBIENTAL EN LA AMAZONÍA ECUATORIANA

El objetivo de este capítulo es caracterizar los principales problemas ambientales (en-tendiendo “ambiente” en el sentido más amplio posible) que se dan en la región en ge-neral y en las subregiones en particular. El capítulo incluye un apartado dedicado a las condiciones particulares de los pueblos indígenas en la Amazonía. Finalmente, a través del análisis de un caso, se ilustrará el contexto y las dinámicas detrás de los conflictos ambientales en la región, incluyendo las causas y manifestaciones de los problemas, los actores involucrados y las interrelaciones entre éstos.

2.1. Caracterización de la Amazonía Ecuatoriana

La Amazonía ecuatoriana está integrada por seis provincias: Sucumbíos, Orellana, Napo, Pastaza, Morona Santiago y Zamora Chinchipe. La región constituye el 47% del territorio nacional1. Es la principal fuente de agua dulce y contiene la mayor parte de los bosques del país2. Contiene además el 31.7% del total nacional de especies de plantas3, lo que de-muestra su rica biodiversidad. Así por ejemplo, en un área del Yasuní se han encontrado más de 107 especies de anfibios, lo cual, según los expertos, convierte a este sitio en el más megadiverso del mundo4.

1 PNUMA, GEO Ecuador 2008. Informe sobre el Estado del Medio Ambiente (Quito: PNUMA, 2008), [GEO Ecuador] p. 242 Ministerio del Ambiente del Ecuador, “Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador 2001-2010” [Estrategia

Nacional de Biodiversidad] 3 GEO Ecuador, p. 98.4 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, GEO

Amazonía: Perspectivas del Medio Ambiente en la Amazonía, (2009) [Geo Amazonía]


Los ecosistemas en la Amazonía son ricos y frágiles. En reconocimiento de esta diversi-dad –y su fragilidad– el 26% del territorio amazónico ecuatoriano está protegido bajo al-guna de las figuras del Sistema Nacional de Áreas Protegidas5. Éstas incluyen dos zonas intangibles que cubren partes de la reserva de producción faunística Cuyabeno (435,000 has) y del Parque Nacional Yasuní (700,000 has) y al menos dos humedales de interés (Sitios RAMSAR), el Complejo de Humedales Ñucanchi Turupamba en Napo (y Pichincha) y la Reserva Ecológica Limoncocha en Sucumbíos.

La Amazonía ecuatoriana es también rica en recursos naturales, lo que ha impulsado un modelo de desarrollo extractivista. Concentra las mayores reservas de hidrocarburos del país e importantes yacimientos mineros.

A la vez, la Amazonía es una región con gran diversidad poblacional, étnica y cultural. La población está compuesta por pueblos indígenas –incluidos pueblos en aislamiento volun-tario, colonos y habitantes urbanos6–.

Las actividades económicas en la Amazonía son variadas. En este punto hay que hacer una distinción importante entre las actividades que se dan en la región y que generan renta, pero no necesariamente para la población, y las actividades que ofrecen ingresos a la mayor parte de la población. Las primeras son las actividades extractivas, sobre todo hidrocarburíferas. Las segundas son, por lo general, actividades agropecuarias. En efecto la población amazónica es predominantemente rural y sus principales actividades econó-micas están relacionadas con el desarrollo agropecuario7.

En las provincias del norte de la Amazonía, Sucumbíos, Orellana y Napo, la actividad eco-nómica que más renta genera es, en general, la explotación de hidrocarburos. Sin embar-go, para las poblaciones locales y regionales las principales actividades son la agricultura y ganadería y la forestal; y, en menor grado, la pequeña minería, el turismo, comercio y manufacturas. A 1999, el 67% de la población económicamente activa de Napo y el 78% de Orellana estaban dedicados a trabajos agrícolas. Por su parte, la actividad forestal genera grandes beneficios sobre todo a los intermediarios8. La actividad minera incluye extracción de oro, caliza y sílice y es artesanal y semi industrial.

5 A. Cárdenas y K. Beltrán, “Amazonía Ecuatoriana, nota técnica para el mapa Amazonía 2009 Áreas Protegidas y Territorios Indígenas” (sin fecha), proyecto Red Amazónica de Información Socio-Ambiental Georreferenciada, RAISG) en línea: http://raisg.socioambiental.org/system/files/Amazonía_Ecuatoriana.pdf [Amazonía].

6 GEO Amazonía, p 71.7 La población urbana es menor. A 2009, el índice de ocupados urbanos ascendía a apenas 35% frente a 55% de subem-

pleados y 8% de desempleados. Fuente: INEC, Ecuador en Cifras, información en línea: http://www.ecuadorencifras.com/cifras-inec/empleo.html#.

8 ECORAE, en línea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Napo%20-%20Orellana/Napo%20Orellana.htm.


Según datos del ECORAE, el 41% de la población de Pastaza se dedica a actividades agropecuarias. Otras actividades importantes incluyen las forestales (incluida la comer-cialización de madera), mineras e hidrocarburíferas. En esta provincia se encuentran 6 bloques petroleros concesionados (10, 17, 21, 23, 24, 28 y el campo marginal Tiguino) que suman una superficie de 733,000 hectáreas. Además, hay 10 bloques por licitarse9.

En cuanto a Morona Santiago, según datos del ECORAE, la ganadería es la principal ac-tividad económica de la provincia representando el 69% de las actividades económicas, seguida de la agricultura con el 17%. El 59% de la población económicamente activa en Morona Santiago, está dedicada a la actividad agropecuaria (agricultura, silvicultura y caza), el 22.4% a actividades de servicios y el 4.5% a manufactura, otras actividades menores incluyen minería, comercio, transporte, entre otras10. Los patrones de producción varían entre los colonos y los indígenas. La incorporación de los indígenas al mercado ha transformado sus prácticas productivas para orientarse no solo al autoconsumo sino al abastecimiento del mercado (sin la orientación de maximización de beneficios que más caracteriza a los colonos)11.

En Zamora Chinchipe, la mayor parte de la población se dedica a la agricultura y ganade-ría (50%) y en menor escala a servicios (20%), explotación de minas y canteras (13%), y al comercio (6%).12

2.2. Problemática socio-ambiental en la Amazonía

Los principales problemas ambientales en el Ecuador: pobreza, erosión y deforestación, pérdida de biodiversidad, irracional explotación de recursos naturales, contaminación de aire, agua y suelos, generación y manejo deficiente de desechos y deterioro de condicio-nes ambientales urbanas13, además del deterioro de la vida de pueblos indígenas y valo-res culturales, se manifiestan todos en la Amazonía Ecuatoriana.

En efecto, a pesar de la riqueza de la región, la población de la Amazonía ecuatoriana es la más pobre en comparación con las otras regiones. Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), más del 70% de la población de la Amazonía es pobre.14

9 ECORAE, en línea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Pastaza/Pastaza.ht.10 ECORAE, en línea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Morona%20Santiago/Morona%20Santiago.

htm.11 Op. cit.12 ECORAE, en línea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Zamora%20Chinchipe/Zamora%20Chinchipe.

htm.13 Fundación Natura 1999, citado en Iván Narváez, Derecho Ambiental y Sociología Ambiental (Quito: Cevallos, 2004).14 Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos (INEC), según metodología NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas) que


En cuanto a la deforestación, entre el 2000 y el 2005 la deforestación anual acumulada de la Amazonía Ecuatoriana fue de más de 8,000 Km215, la cual es provocada por la construcción de carreteras clandestinas, cambios en el uso del suelo, incremento de la ganadería y expansión de la colonización. Asimismo, la pérdida de biodiversidad en la región es exacerbada por la colonización, la explotación maderera y el desplazamiento de las comunidades16. Además de la extracción de recursos no renovables, principalmente hidrocarburos, se dan otras formas de explotación irracional de recursos, como el suelo por ejemplo. Según el informe GEO Ecuador, apenas el 17% del territorio amazónico es apto para uso agropecuario y aún así el 22% de la superficie agrícola total del Ecuador se encuentra en esta región. La ganadería provoca impactos serios en la Amazonía, incluida la pérdida de biodiversidad y la deforestación17.

El aire, suelo y agua en la región presentan serios niveles de contaminación. Las fumiga-ciones a los cultivos de coca por el gobierno colombiano en la frontera con Ecuador degra-dan la calidad de aire en las áreas circundantes a esa frontera18. Los problemas de con-taminación del agua se dan principalmente por descargas asociadas a usos domésticos y productivos del recurso. Los usos productivos corresponden a actividades agropecuarias, industriales (industria petroquímica, minería, etc.) y generación de hidroelectricidad. La industria hidrocarburífera produce impactos en las aguas en zonas cercanas a los puntos de extracción, sitios de rotura de ductos y fugas en gasolineras. De igual forma, la minería utiliza agua que es devuelta al cauce sin tratamiento debido19. Los impactos por la conta-minación debido a descargas incluyen la sedimentación de los ríos, salinización de aguas, afectación de humedales, con las consecuentes pérdidas de especies y afectaciones a la salud humana. En consecuencia, los ríos de la Amazonía están seriamente afectados. En el 2003, el agua del río Pastaza fue declarada no apta para el consumo humano directo20. Los ríos Napo, Coca, Aguarico y Cuyabeno presentan también serio deterioro en la calidad de sus aguas y en sus cauces21.

indica que un hogar es pobre si carece de al menos una de las necesidades consideradas básicas. Página web. Para infor-mación comparativa sobre evolución de la pobreza entre regiones en el Ecuador, ver Galo Viteri Díaz, “Empleo, Salarios, Pobreza y Desigualdad en el Ecuador” en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Número 87, 2007, en línea: http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/ec/2007/gfvd-empleo.pdf .

15 Geo Amazonía, p. 137.16 Estrategia Nacional de Biodiversidad p. 5.17 GEO Ecuador, p. 83 y 84.18 Según GEO Ecuador 2008, uno de los efectos inmediatos más perceptibles es el olor a químico en el ambiente días después

de las fumigaciones. Adicionalmente, testimonios mencionan la aparición de enfermedades en los ojos, las vías respiratorias, enfermedades desconocidas en la piel, decaimiento en los niños, hasta signos de intoxicación aguda. GEO ECUADOR, p. 44.

19 GEO ECUADOR, p. 62 y 63.20 Op cit., p. 66.21 Op cit. p. 62.


La generación de hidroelectricidad produce también graves impactos sobre los ríos y so-bre las poblaciones. En la Amazonía, ríos con importante potencial hidroeléctrico son el Napo, el Pastaza y el Santiago22. El represamiento de las aguas y el cambio de cauces producen cambios en ecosistemas acuáticos, contaminación de embalses, erosión de suelos23, además de impactos sociales como reducción de acceso al recurso por parte de comunidades, desplazamientos involuntarios e incomunicación.

Si bien todas las actividades económicas señaladas son la causa de graves impactos ambientales y sociales, la industria hidrocarburífera es probablemente la que mayores estragos ha causado en el ambiente y en la vida de los pobladores, particularmente en la zona norte (Sucumbíos, Orellana y Napo). La extracción de hidrocarburos se da mayo-ritariamente en áreas de bosques húmedos y bosques inundables, “ecosistemas de alta biodiversidad”24. Las distintas fases de la actividad hidrocarburífera requieren una serie de acciones que conllevan importantes consecuencias en los elementos del ambiente. Estas acciones incluyen: desbroce de áreas; utilización de agua para perforación; producción de lodos de perforación; uso de explosivos; apertura de caminos; construcción de instalacio-nes; instalación de tuberías y de estaciones de bombeo y control. Asimismo, los derrames de petróleo (pérdida estimada de 403,200 barriles en derrames entre 1972 y 1992 y 32.611 barriles entre 1994 y 2002), las descargas de aguas de formación (más de 450 billones de aguas de formación, entre 1972 y 1992) y la quema de gas asociada (2 millones de m3 de gas asociado se incineran diariamente)25 provocan también importantes efectos negativos. Los impactos asociados a las distintas actividades de hidrocarburos incluyen: eliminación de vegetación; tala de bosque; alteración del hábitat y de la fauna y la flora, alteración del caudal de aguas subterráneas, alteración del desarrollo de las especies, contamina-ción de agua, suelos y aire; pérdida de capa orgánica del suelo, erosión; y, aparición de enfermedades26.

La industria minera también ha sido de gran impacto. Las actividades asociadas a la mi-nería generan desechos, provocan emisiones al aire, contaminación de aguas, desviación de caudales, alteraciones en la fauna y la flora por eliminación de sustancias tóxicas, des-plazamiento de cultivos; y, alteraciones en la salud27.

22 Op cit., p. 63.23 Ver Víctor López, “Implicaciones del proyecto Coca-Codo Sinclair para la Amazonía Ecuatoriana” (Ecociencia, Proyecto Forta-

lecimiento a Gobiernos Locales, 2008) en línea: http://www.ecociencia.org/archivos/CocaCodoSinclair_FRH_VLA-091201.pdf..24 GEO Ecuador, p. 103.25 Op cit. p. 103.26 ECORAE, en línea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Napo%20-%20Orellana/Napo%20Orellana.

htm.27 Op. cit.


Cabe señalar que, tanto la extracción petrolera cuanto la minera han producido además impactos indirectos en la población que incluyen “la modificación de la estructura de la economía local y de las prácticas tradicionales de organización social, cultural y productiva de nacionalidades y pueblos indígenas y poblaciones campesinas (...)”28.

Las provincias del sur, si bien no han sufrido los mismos impactos socio-ambientales de las del norte presentan también serios problemas ambientales. Según el ECORAE los principales problemas ambientales de Morona Santiago incluyen: falta de o inadecuado manejo de desechos; deforestación y tala indiscriminada de bosques; falta de educación y conciencia ambiental; destrucción de cuencas hidrográficas. Las principales fuentes de presión al ambiente son: la construcción de carreteras, las actividades agropecuarias y la expansión de la frontera agrícola; y, la minería indiscriminada e inadecuada.

En cuanto a Zamora, también de acuerdo a información del ECORAE, los problemas ambientales incluyen: destrucción de bosques y deforestación; contaminación de aguas y suelo; destrucción de cuencas hidrográficas; caza y pesca descontroladas; manejo inade-cuado de recursos naturales e inadecuada explotación minera. Las principales fuentes de presión al ambiente en la provincia son: las actividades agropecuarias en zonas no aptas, la expansión de la frontera agrícola; y la actividad minera29.

2.3. Los pueblos indígenas en la Amazonía Ecuatoriana

La Amazonía es megadiversa no solo en flora y fauna sino cultural y étnicamente. Como se indicó, la población se compone de colonos, pueblos indígenas e incluso refugiados llegados desde Colombia, algunos de ellos indígenas también30. Las nacionalidades indí-genas incluyen los Záparas, Achuar, Shuar, Shiwiar, Quichuas, Cofanes, Secoya, Huao-ranis, Sionas y Andoas. Están además, al menos tres grupos no contactados, los Tagaeri, los Taromenane y los Oñamenane. Estas nacionalidades ocupan más de 7500 Km2 de bosque húmedo tropical.

La determinación de la población indígena en el Ecuador varía por fuente. Los datos del último censo INEC realizado en el 2001 señalan que, a esa fecha, la población indígena de la Amazonía ascendía a 162,868, que corresponde al 19.4% del total de población indí-

28 Geo Amazonía, p. 35.29 ECORAE, en línea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Zamora%20Chinchipe/Zamora%20Chinchipe.

htm.30 Ver Marie-Hélène Verney, “Las Necesidades Desatendidas: Refugiados Colombianos en Ecuador” (sin fecha) en línea

http://www.migracionesforzadas.org/pdf/RMF32/29.pdf Para más sobre la situación de los refugiados en la línea de frontera ver: http://www.acnur.org/t3/eng/situacion-del-ecuador.


gena del Ecuador31. El 90.2% de los indígenas amazónicos vive en zonas rurales mientras que el 9.8% lo hace en zonas urbanas32. La provincia con mayor presencia indígena es Napo con una población equivalente al 54.9% del total provincial, y aquella con menor po-blación indígena relativa es Sucumbíos con 10.4%33. En cuanto a la distribución poblacio-nal por nacionalidades, los datos del INEC indican que al 2001 había 346 Záparas, 1,044 Cofanes, 240 Secoyas, 304 Sionas, 1,534 Waoranis, 612 Shiwiar, 2,404 Achuar y 52,69734.

Las divisiones político-administrativas occidentales, tanto internacionales como domés-ticas han impactado en los pueblos indígenas de la Amazonía. Como resultado de es-tas divisiones impuestas sobre ellos, algunos de estos pueblos son ahora “binacionales”, como los Záparas, Shuar y Achuar con presencia en Ecuador y Perú o los Cofanes con presencia en Ecuador y Colombia. Los problemas que esta situación causa son diversos, incluidas, pero sin limitarse, a trabas de tránsito entre comunidades.

Las divisiones administrativas domésticas, como la división en provincias, cantones, pa-rroquias, etc., también los han afectado, en particular, con respecto a sus propios arreglos político administrativos, autonomía y control sobre tierras y recursos.

En lo que actualmente es la provincia de Sucumbíos viven comunidades de los pueblos Secoya, Siona, Cofanes, Shuar y Kichwa. En Napo y Orellana hay presencia Kichwa, Shuar y Waorani. Pastaza comprende territorios tradicionales Achuar, Kichwa, Waorani, Zápara, Shiwiar, Andoa y Shuar. En Morona Santiago, Shuar y Achuar, y, en Zamora Chin-chipe, Shuar, Zarakuros35.

Posiblemente los problemas más acuciantes de los pueblos indígenas amazónicos estén relacionados con la precariedad de sus territorios. De ahí que un asunto de gran impor-tancia para los pueblos, comunidades y sus organizaciones sea no solo la titulación de las tierras sino asegurar el control sobre éstas. Sin embargo, incluso en los casos en los que han obtenido títulos de sus tierras, éstos no corresponden a los llamados territorios tradicionales o ancestrales. Los Cofanes, por ejemplo, tienen legalizadas 33,571 hectá-

31 Silverio Chisaguano M, La Población Indígena del Ecuador: Análisis de Estadísticas Socio-Demográficas, (Quito: Talleres Gráficos del INEC, 2006) en p. 30.

32 Op. cit. p. 31.33 Op. cit. p. 32. Población indígena relativa en otras provincias: Morona 41.2%, Pastaza 37%, Orellana 30.3%, Zamora

12.2%. Ibíd.34 Op cit. p. 33. Las cifras indicadas corresponden al total de individuos de cada nacionalidad independientemente de su lugar

de habitación. Cabe anotar que las cifras en algunos casos difieren de las cifras que indica el Consejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador (CODENPE). Ésta son en algunos casos significativamente mayores.

35 Fuentes: sitio web del Consejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador (CODENPE) http://www.coden-pe.gov.ec/index.php?option=com_content&view=article&id=43&Itemid=227; y sitio web de la Confederación de Nacionali-dades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana (CONFENIAE) http://www.confeniae.org.ec/index.php?option=com_content&view=article&id=5&Itemid=37.


reas (discontinuas y correspondientes a tres comunidades: Dureno, Chandia y Dovuno), y están discutiendo con el Estado por el saldo a legalizar36. En el caso de los Sionas, apenas tienen legalizadas 7,888 hectáreas de una superficie de ocupación que asciende a 47,888 hectáreas37. El territorio ancestral Waorani comprendía 2,000,000 de hectáreas antes de la colonización, de las cuales tienen legalizadas 716,00038. Los Záparas tienen legalizadas 54,000 hectáreas, de un total de 271,000 reclamadas como territorio ancestral. Los Seco-yas tienen 39,414 hectáreas legalizadas. Los Shiwiar tienen 89,377 hectáreas legalizadas y 100,000 pendientes que corresponden a la llamada “Franja de Seguridad Nacional”. Los Achuar tienen legalizadas 884,000 hectáreas y 133,014 hectáreas por legalizar. Los Shuar reivindican un territorio de 900,688 hectáreas, de las cuales tienen legalizadas 718,22039.

El tema de los territorios no solo se limita a demarcación y titulación que –como se indi-ca– es ya bastante problemático40; sino que está relacionado con el control sobre estos y los recursos que en ellos se encuentren. El Estado ecuatoriano clama la soberanía sobre esos recursos y califica de estratégicos y de interés público el aprovechamiento de los minerales del subsuelo. El efecto de esto es que el propietario de la superficie no puede oponerse legalmente a su extracción ni a las servidumbres legales que el acceso a tales recursos requiere. De ahí que, el reconocimiento legal de territorios indígenas no es suficiente para que los pueblos y comunidades enfrenten los graves problemas que los avances de la cultura occidental vía colonización y explotación de recursos provocan en sus culturas, formas de vida y ambiente.

Más allá del régimen jurídico, la historia de la colonización y la explotación de recursos naturales, en el Ecuador han operado en detrimento de las culturas ancestrales en la Amazonía. En el año 1997, la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos emitió un informe de su visita a comunidades indígenas al norte de la Amazonía, en el que de-nunciaba, en ese tiempo, los severos impactos de la explotación petrolera principalmente en las provincias de Napo y Sucumbíos41.

36 Según la nacionalidad Cofán, el saldo por legalizar asciende a 112,000 has mientras que para el Estado son 94,000. Infor-mación obtenida del sitio web de la CONFENIAE.

37 Fuente: sitio web de CONFENIAE.38 Fuente: Ibíd. Parte de estas hectáreas legalizadas fueron desmembradas del parque Yasuní. Esta desmembración be-

neficia a los Waoranis pero a la vez posibilita la explotación de minerales en el futuro. Si las tierras se hubieran quedado dentro del parque, la explotación habría sido vetada por ley; siendo territorios indígenas, es factible que el Estado decida legalmente su explotación basado en la disposición legal que reserva la propiedad de los minerales del subsuelo al mismo Estado independientemente del propietario de la superficie.

39 Fuente: Sitio web del CODENPE. Para mayor detalle sobre la situación territorial de las nacionalidades indígenas amazóni-cas, ver Paola Maldonado Tobar, “Cuadro Comparativo Explicativo de la Situación de los Territorios Indígenas Amazónicos en el Ecuador” en Amazonía, supra nota 5.

40 Ver Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en el Ecuador”, Capítulo IX: Asuntos de Derechos Humanos de Especial Importancia para los Habitantes Indígenas del País, en línea http://www.cidh.org/countryrep/Ecuador-sp/Capitulo%209.htm acerca de los obstáculos del sistema jurídico prevaleciente para el reconocimiento de las formas ancestrales de propiedad de tierras.

41 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en el Ecuador, ver


La política de colonización para estimular el uso productivo de las entonces considera-das “tierras baldías” del Oriente también ha producido severos impactos en los pueblos ancestrales. Los colonos trajeron con ellos enfermedades no conocidas por los indíge-nas que han amenazado con diezmar poblaciones42. La explotación de hidrocarburos y la colonización (como se anotó en la sección anterior, ambas están aparejadas) provocó también desplazamientos involuntarios de parte de comunidades que preferían evitar los impactos del contacto y el desarrollo43. A esto debe sumarse la pobreza exacerbada de los pueblos indígenas frente al resto de la población ecuatoriana, que resulta de los procesos de adaptación a una cultura extraña. Según el ECORAE, los principales factores que han impactado los modos de vida indígena en la Amazonía son: 1) la reducción de superficie de los territorios ancestrales con la consecuente afectación a los usos de suelos -cultivos, caza, migración; 2) asimilación de costumbres, patrones de vida, consumo y producción y la consecuente creación de nuevas demandas que no pueden satisfacerse en los ambien-tes naturales y obligan a entrar al mercado; y, 3) la migración de los jóvenes a los centros poblados44.

Ante la situación, algunos pueblos han optado por acercamientos con las empresas para negociar términos de ingreso de éstas en sus territorios. Tal fue el caso de los Secoyas con la petrolera Occidental (empresa que ya no opera en el país)45. Otros pueblos, sin embar-go, precisamente ante la experiencia de los pueblos de la Amazonía Norte con la coloniza-ción y la explotación de recursos –cuyos impactos se siguen sintiendo–, se oponen a los avances de éstas. En general, los pueblos indígenas insisten en el respeto a sus planes de vida basados en una relación especial con la tierra, entendida no solo como el sustento físico sino además espiritual de sus vidas como individuos y como pueblos.

La vigencia de la oposición de los pueblos indígenas amazónicos a los avances de la co-lonización y a las actividades extractivas en sus territorios, así como a la imposición de de-cisiones inconsultas y el rescate de sus derechos propios, está reflejada en la resolución del último congreso de la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana (CONFENIAE)46. La resolución incluye:

Capítulo VIII: La Situación de los Derechos Humanos de los Habitantes del Interior del Ecuador afectados por las Activida-des de Desarrollo, en línea http://www.cidh.org/countryrep/Ecuador-sp/Capitulo%208.htm y Capítulo IX Asuntos de Dere-chos Humanos de Especial Importancia para los Habitantes Indígenas del País, en línea http://www.cidh.org/countryrep/Ecuador-sp/Capitulo%209.htm

42 Ibíd. Nótese la escasa población actual de los pueblos Siona, Secoya, Zápara. Supra nota 32.43 Se especula que la retirada hacia otras zonas pudo haber provocado la extinción de los Tetetes de la zona de Lago Agrio. Ibíd.44 ECORAE, en línea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Morona%20Santiago/Morona%20Santiago.

htm45 Ver Guillaume Fontaine, “Sobre conflictos socio-ambientales en la Amazonía. El estado y la gobernabilidad global” ponencia

ante Encuentro de Ecuatorianistas de la Asociación de Estudios sobre América Latina (LASA) realizado en Quito, del 17 al 20 de julio 2002, en línea: http://www.yachana.org/ecuatorianistas/encuentro/2002/ponencias/fontaine.pdf

46 Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana (CONFENIAE), “Resolución del Congreso


• Rechazo a la extracción y explotación de los recursos renovables y no renovables (petróleo, minería, hídricos, forestales, hidroeléctricas, mega proyectos) sobre te-rritorios de nacionalidades aún no explotadas;

• Rechazo del decreto 1780 y demanda de la salida inmediata de las misiones evan-gelizadoras de la Amazonía por ser los vehículos de la colonización;

• Rechazo a un proyecto de plantaciones de teca en una comunidad Kichwa del norte, por ser impuestos sin consentimiento, por devastar los bosques primarios, la biodiversidad, los ecosistemas, la integridad de la armonía y sistema organizativo de la comuna

• Rechazo a mega proyectos como la Iniciativa de Infraestructura para la Integración Regional Sudamericana-IIRSA

• Apoyo a la iniciativa Yasuní ITT y propuesta de que queden represados bajo tierra “todos los recursos existentes dentro de los territorios de las nacionalidades”.

Asimismo, la resolución enfatiza la voluntad de los pueblos indígenas de asumir el control de sus vidas, comunidades y territorios con “un sistema de gobernanza territorial propio” basados en los principios de Sumak Kawsay (Buen Vivir) y Tarimiat Matsamsatin (Normas y Leyes al Derecho Propio)47.

Ordinario de las Nacionalidades” reunido el 17 al 19 de Febrero de 2010, en línea: http://www.confeniae.org.ec/index.php?option=com_content&view=article&id=118:resolucion-del-congreso-ordinario-de-las-nacionalidades&catid=25:declaraciones&Itemid=58 Cabe indicar que si bien todas las nacionalidades indígenas están representadas en la CONFENIAE no todas las organizaciones indígenas de la Amazonía pertenecen a esta confederación.

47 Op cit., punto 8

CAPITULO 3

27Caracterización de conflictos socio-ambientales en la amazonía ecuatoriana

CARACTERIZACIÓN DE CONFLICTOS SOCIO-AMBIENTALES EN LA Amazonía ECUATORIANA

3.1. Generalidades

Tradicionalmente el Estado ecuatoriano ha tenido a la región como una fuente inagotable de crecimiento económico y ha manifestado escaso interés en los impactos en el ambiente y la vida de individuos y pueblos que ahí habitan. Los mayores activos de la Amazonía, su riqueza y su diversidad, son a la vez generadores de serios conflictos.

La complejidad de los intereses en pugna, el rol de los diversos actores y las interrelacio-nes entre éstos son evidentes en el caso de conflictos en torno a las actividades petroleras.

En efecto, la explotación de hidrocarburos genera conflictos socio-ambientales diversos. La apertura de las vías y la colonización que éstas traen han contribuido especialmente a la invasión de territorios tradicionales de pueblos indígenas y al proceso de aculturación de estos pueblos; además de la generación indirecta de problemas sociales como de-lincuencia, prostitución y violencia. El uso de las tierras y la propiedad de éstas generan también conflictos entre colonos, entre indígenas, entre colonos e indígenas y entre la población local y las autoridades de control estatal.

Además, los impactos negativos en el ambiente y la salud provocan la reacción de las comunidades indígenas y colonas de las regiones afectadas. Por otro lado, los impactos negativos en ecosistemas sensibles generan la reacción de ambientalistas y entran en


conflicto, al menos en teoría, con otro objetivo oficial como es la conservación del ambien-te en general y de áreas protegidas en particular48.

Los procesos de resistencia a la explotación petrolera en la región se dan en un marco de desequilibrio de poderes. Las comunidades son actores débiles frente a empresas con gran capacidad económica y un Estado que por un lado concentra el poder político y es el último decidor en temas de desarrollo y por otro ha sido, para todo lo demás, el gran ausente en la región. Este contexto permite que las empresas empleen prácticas paterna-listas de acercamiento a las comunidades que no han hecho sino debilitar sus incipientes procesos organizativos.

Por otro lado, el establecimiento de áreas protegidas es también ocasión de conflictos en la Amazonía. En Napo se encuentran los Parques Nacionales Cotopaxi, Llangana-tes, Gran Sumaco y las Reservas Ecológicas Antisana y Cayambe Coca. En Orellana, el Parque Nacional Yasuní, y la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno49. Las comu-nidades rechazan que el Estado cree estas áreas sin consideración de su presencia y ne-cesidades, pues para los indígenas el establecimiento de áreas protegidas puede resultar perjudicial para sus aspiraciones de legalización de territorios y ejercicio de autoridad.

El negocio de la madera da ocasión a otro conflicto importante en la región. Como indica el ECORAE, las campañas de prevención de tala ilegal se han concentrado tradicionalmente en los finqueros y propietarios de parcelas, pero hay otros actores importantes50. En la rea-lidad, las relaciones en torno a la tala ilegal son muy complejas e incluyen tanto agentes locales (colonos e indígenas) como externos (intermediarios y financistas). Tal como indica un estudio en el Yasuní, pero que refleja una situación generalizable mutatis mutandis a la región, la postura de la población local frente a la tala ilegal es ambigua, pues constituye una de las pocas actividades rentables disponibles51.

La captura de vida silvestre, tanto para comercialización de especímenes cuanto para venta de carne de monte, están también generando serios conflictos socio-ambientales en los que están involucrados una serie de actores52.

48 ECORAE, en línea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Napo%20-%20Orellana/Napo%20Orellana.htm.

49 Otras áreas de protección incluyen el patrimonio forestal del Estado, los bosques protectores y las reservas de biodiversi-dad.

50 ECORAE, en línea http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Napo%20-%20Orellana/Napo%20Orellana.htm.

51 FOES-Regal, Línea de Base del Programa para la Conservación y el Manejo Sostenible del Patrimonio Natural y Cultural de la Reserva de la Biosfera Yasuní (Quito: Zambrano Barragán Editores, 2008). Ver además, Milagros Aguirre, ¡A quién le importan esas vidas! Un reportaje sobre la tala ilegal en el Parque Nacional Yasuní. CICAME. Solidaridad Internacional. Unión Europea. AECI. Paz y Desarrollo. Gobierno Municipal de Francisco de Orellana. Majagual. Quito, 2007.

52 Ver: http://www.biodiversityreporting.org/article.sub?docId=27191&c=Ecuador&cRef=Ecuador&year=2008.


3.2. Casos

Para ilustrar la complejidad de los conflictos socio-ambientales en la región y el contexto de asimetría de poder, pobreza y desatención, así como los roles de los distintos actores reseñamos a continuación dos casos ilustrativos. El uno es el largo enfrentamiento entre una coalición de colonos e indígenas de las provincias del norte amazónico contra una empresa hidrocarburífera gigante; el otro es el caso del negocio ilegal de madera en la región.

3.2.1. Frente de la Amazonía contra Texaco

En 1994 las poblaciones afectadas por la contaminación de la operación de Texaco or-ganizaron el Frente de Defensa de la Amazonía (FDA) para agrupar las demandas de indemnizaciones y perjuicios ante la Corte Suprema del distrito Sur de Nueva York (sede de Texaco en ese entonces), a nombre de 30.000 personas. Los demandantes alegaron daños a las personas y contra la propiedad durante las operaciones realizadas por el con-sorcio Texaco CEPE / Petroecuador en la Amazonía norte del Ecuador.

Para Texaco su filial ecuatoriana, Texpet, era minoritaria en el consorcio con CEPE / Pe-troecuador, y al final de sus operaciones en Ecuador, la empresa ejecutó un plan de reme-diación proporcional al monto de su participación en el consorcio53. Según la empresa, a raíz de esto el Estado ecuatoriano la relegó de toda responsabilidad ambiental asociada a las operaciones del consorcio. Para Texaco, es el Estado ecuatoriano el que debe respon-der legal y moralmente por las condiciones ambientales actuales del área de producción de Petroecuador54.

Tras una serie de recursos legales presentados ante las cortes de Nueva York, en agosto de 2002 la Corte de Apelaciones dispuso que el litigio fuera conocido y resuelto por los jue-ces ecuatorianos, exigiendo a la demandada que se someta a la jurisdicción ecuatoriana y que se abstuviera de alegar en su favor la prescripción de las acciones. En octubre de 2001 el grupo Chevron había adquirido Texaco. Las comunidades afectadas resolvieron continuar con el proceso en Ecuador.

La demanda exige la eliminación o remoción de los elementos contaminantes que amena-zan todavía al ambiente y a la salud de los habitantes; es decir:

53 “Texaco Petroleum, Ecuador and the Lawsuit against Chevron. Executive Summary” en http: http://www.chevron.com/docu-ments/pdf/texacopetroleumecuadorlawsuit.pdf, p. 1, al 22 de junio de 2010. (Original en inglés, traducción de la autora)

54 Op cit.


• La remoción y adecuado tratamiento y disposición de los desechos y materiales contaminantes todavía existentes en las piscinas o fosos abiertos por Texaco y que han sido simplemente taponadas, cubiertas o inadecuadamente tratadas.

• El saneamiento de los ríos, esteros, lagos, pantanos y cursos naturales y artificia-les de agua y la adecuada disposición de todos los materiales de desecho.

• La remoción de todos los elementos de estructura y maquinaria que sobresalen del suelo en los pozos, estaciones y subestaciones cerrados, clausurados o aban-donados, así como de los ductos, tuberías, tomas y otros elementos semejantes relacionados con tales pozos; y,

• En general, la limpieza de los terrenos, plantaciones, cultivos, calles, caminos y edificaciones en los cuales todavía existan residuos contaminantes producidos o generados a consecuencia de las operaciones dirigidas por Texaco, inclusive los depósitos para desechos contaminantes construidos como parte de las mal ejecu-tadas tareas de limpieza ambiental.

Además, la reparación de los daños ambientales causados, conforme lo dispuesto por el artículo 43 de la Ley de Gestión Ambiental, y que la sentencia disponga:

• La ejecución de los trabajos necesarios para recuperar las características y con-diciones naturales que el suelo y el medio circundante tuvieron antes de sufrir los daños;

• La contratación a costa de la demandada de personas o instituciones especializa-das para que diseñen y pongan en marcha un plan de recuperación de la fauna y flora nativas, en donde fuere posible;

• La contratación a costa de la demandada de personas o instituciones especiali-zadas para que diseñen y pongan en marcha un plan para la regeneración de la vida acuática;

• La contratación a costa de la demandada de personas o instituciones especializa-das para que diseñen y pongan en marcha un plan de mejoramiento y monitoreo de la salud de los habitantes de las poblaciones afectadas por la contaminación.

El 7 de mayo del 2003 se presentó la demanda en la Corte Superior de Nueva Loja, a la que la Ley de Gestión Ambiental le otorga competencia para el conocimiento de las accio-nes civiles provenientes de afectaciones ambientales. En agosto de 2004 se iniciaron las


inspecciones judiciales. En 2008, el perito Richard Cabrera determina en su informe final la existencia y expansión de contaminación, incluida contaminación de aguas subterrá-neas y el incremento del estimado de muertes por cáncer. El informe también determinó los costos de la reparación en 27 mil millones de dólares. La demandada ha impugnado al perito alegando falta de experticia y calificación, parcialidad a favor de los demandantes y violación de órdenes de la corte55.

Los demandantes incluyen: el Frente de Defensa de la Amazonía, organización social que agrupa y representa a los afectados colonos de las provincias de Orellana y Sucumbíos; las nacionalidades indígenas Secoya, Cofán, Siona, y Huaorani, representadas por sus respectivas organizaciones. Todas estas organizaciones están agrupadas en la Asamblea de Afectados por Texaco, que es una instancia de representación y de toma de decisiones sobre el desarrollo del proceso legal.

3.2.2. Tala ilegal en el Yasuní.

En julio de 2009, un operativo del Ministerio del Ambiente, la Policía Nacional y el Ejército desmanteló un campamento de tala ilegal de madera establecido por ciudadanos perua-nos en la zona intangible Tagaeri Taromenane (ZITT) del parque Yasuní. Se encontraron 240 trozas y 320 cuartones de madera de diferentes especies, entre ella cedro, canelo, sangre de gallina, coco, chuncho y copal, listas para transporte por un pequeño río tribu-tario del Curaray, dentro de territorio peruano. En el operativo, fueron aprehendidos ocho obreros encargados de transportar la madera hacia Iquitos para entregarla a intermedia-rios. Los detenidos fueron puestos a órdenes de la Fiscalía de Orellana. Recibieron sen-tencia en contra en un procedimiento sumario, luego de lo cual fueron deportados a Perú.

Este caso, revela algunos de los aspectos del conflicto socio-ambiental en torno a la tala de madera en la Amazonía y que involucra a diversos actores con diversos roles.

La ZITT ocupa la parte sur del parque y fue delimitada en 2007. La extracción de recur-sos naturales está prohibida en esta zona rica, entre otros, en maderas apetecibles para comercialización. Entre las razones para establecer la ZITT están la protección ambiental y la protección a dos denominados “pueblos en aislamiento voluntario”, los Tagaeri y los Taromenane. Con todo, la falta de control adecuado de una zona tan vasta ha permitido

55 Según indica Chevron en un boletín de prensa publicado en su sitio web (al 22 de junio de 2010): http://www.chevron.com/chevron/pressreleases/article/04022008_chevroncitesbiasandimpropercollaborationinrejectingconclusionsofreportsubmit-tedtoecuadoriancourt.news. Ver también texto del escrito de impugnación presentado por el abogado de la empresa ante la Corte de Nueva Loja, publicado en el sitio web de Chevron (al 22 de junio de 2010): http://www.chevron.com/documents/pdf/ecuador/cabrerafilingmay242010spanish.pdf


el florecimiento de una industria de tala ilegal. Para algunos expertos, las matanzas de Taromenanes y Tagaeris en los últimos años están relacionadas con esa actividad ilegal de madera y la presión en los territorios de estos pueblos56. Ante esto, el Ministerio del Ambiente estableció en 2008 un programa de protección a los pueblos aislados (el Plan de Medidas Cautelares para los Pueblos Indígenas Aislados, PMC-PIA) que incluye acciones de control de tráfico de madera y fauna.

Un análisis más a fondo del caso de tala ilegal de madera revela un problema complejo. Habitantes locales incluidos colonos e indígenas huaoranis vinculados al negocio operan en las fases de tala, transporte y almacenamiento de la madera y provisión logística. La cadena del negocio refleja una situación socio-económica particular. Operarios como los detenidos en el caso descrito arriba ganan 10 dólares por jornal mientras que el precio de cada tablón en su destino final varía entre 7 dólares (en Quito), 30 en Colombia, 56 en EEUU. Como resalta el estudio de Foes-Regal, este negocio sigue el patrón de otras industrias extractivas en la región según el cual los costos (incluyendo la degradación ambiental y la explotación social) los asume la región y la población local mientras que las grandes ganancias las obtienen extraños a ésta57.

El área donde fueron aprehendidos es la frontera con Perú (los detenidos alegaron desco-nocer que estaban en territorio ecuatoriano). Esto ha motivado al Ministerio del Ambiente a solicitar a la Cancillería a promover la cooperación entre autoridades fronterizas para llevar a cabo controles. Cabe indicar además que al parecer en Perú no es ilegal la tala en la escala en que se encontró en este caso.

La identificación de las rutas de transporte de la madera ilegal revela otros actores. El re-porte de Foes-Regal indica que, además de las rutas usuales (carreteras desoladas en el área), rutas alternativas incluyen pozos de Petroecuador. Asimismo, un informe del PMC-PIA indica que plataformas petroleras sirven también como sitios de almacenamiento y ocultación de la madera ilegal58.

Los encargados del control incluyen el Ministerio del Ambiente, la Policía Nacional y el Ejército, pero el control es débil. Falta de recursos y de personal ante un negocio muy bien organizado, así como desidia por parte del Estado se han identificado como las principales razones por las que los resultados concretos de los operativos sean menores. Algunas

56 Ver Aguirre 2007 sobre el conflicto de la madera, el Yasuní y la supervivencia de los pueblos aislados. Ver también, Miguel Ángel Cabodevilla, “Los Pueblos Ocultos en el Ecuador” (2006) en línea en http://www.llacta.org/textos/yasuni016.html para un recuento ilustrativo sobre las complejas relaciones en torno al tema.

57 Op cit., p. 91.58 Op cit., p. 92.


empresas petroleras, como RepsolYPF en el bloque 16 colaboran con los operativos y han denunciado casos59. Esfuerzos por parte del Ministerio del Ambiente incluyen mayo-res estaciones de control. El reporte Foes-Regal señala que estos esfuerzos han sido mal recibidos por los gobiernos locales y las comunidades Huaorani y que esto se debe por un lado a la escasa socialización de las acciones y por otro, a la compleja red del negocio formada en torno a la tala ilegal.

59 Op cit., p 93

CAPITULO 4

37Protección de derechos constitucionales relacionados con el ambiente: marco legal e institucional

PROTECCIÓN DE DERECHOS CONSTITUCIO-NALES RELACIONADOS CON EL AMBIENTE:

MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL

El objetivo de este capítulo es determinar en qué medida el ambiente es un bien jurídico protegido por el derecho penal vigente en el país y precisar cómo el derecho aplicable con-figura los delitos ambientales en el entorno específico de la Amazonía ecuatoriana. Este capítulo parte del análisis de las normas constitucionales que reconocen derechos a un medio ambiente sano, derechos de la naturaleza y derechos colectivos de comunidades, pueblos y nacionalidades. Seguidamente, analiza el tratamiento del delito ambiental en el Ecuador, que incluye la identificación de las normas pertinentes del derecho internacional sobre protección ambiental y las normas de derecho doméstico en tanto éstas configuran el marco legal penal de protección ambiental. Asimismo, este capítulo identificará el marco institucional de protección ambiental con énfasis en las agencias estatales con responsa-bilidad de control y denuncia de infracciones ambientales.

4.1 El marco constitucional de la protección ambiental en el Ecuador: la Constitución garantista de 2008

La tradición ambientalista constitucional ecuatoriana no arranca en 2008. Las reformas constitucionales del año 1983 introdujeron el derecho de las personas a vivir “en un medio ambiente libre de contaminación” y el deber del Estado de promover la preservación de


la naturaleza. Posteriormente, la Constitución de 1998 dedicó toda una sección al “medio ambiente” en el capítulo sobre derechos colectivos. Entre otros, reconoció el “derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice un desarrollo susten-table” (art. 86); declaró de interés público la preservación del ambiente, el establecimiento de áreas protegidas, la recuperación de áreas degradadas y el manejo sustentable de recursos naturales (art. 86)); estableció directrices de política como la promoción de tec-nologías limpias y la introducción de incentivos fiscales para protección ambiental (art. 89), la obligación de consultar a la comunidad en casos de decisiones que pudieren afectar el ambiente. La Constitución consagró el principio de precaución, la responsabilidad del Estado y la acción popular por daños ambientales (art. 91). De interés particular para este estudio, el art. 87 dispuso que la ley definiera las infracciones y tipos de responsabilidad por acciones u omisiones contrarias a las leyes de protección ambiental.

Posteriormente, la Constitución de 2008 continúa la tradición y consolida un marco de protección ambiental progresista. La inclusión de los derechos de la naturaleza es pro-bablemente la más novedosa estrategia específica. Sin embargo, quizás sea el espíritu garantista de la Constitución en general el instrumento más útil para impulsar una nueva y más efectiva etapa en la protección ambiental por las vías legales.

En efecto, el espíritu “verde” está presente desde el preámbulo mismo de la nueva Consti-tución que “celebra a la naturaleza, la Pacha Mama” y propone “construir una nueva forma de convivencia, en diversidad y armonía con la naturaleza para alcanzar el buen vivir, el sumak kawsay.” Esta propuesta de nueva sociedad respeta tanto la individualidad como las colectividades humanas lo cual ratifica una visión más amplia sobre los derechos que concepciones individualistas más clásicas. En esta sección, se explicará cómo la Consti-tución prevé volver operativas estas aspiraciones.

4.1.1. La garantía de vigencia efectiva de derechos en la nueva Constitución

El espíritu garantista de la Constitución es evidente tanto en el reconocimiento explícito de obligaciones primordiales del Estado como en los principios que regulan el ejercicio de los derechos.

Los deberes del Estado incluyen: asegurar el goce efectivo de los derechos, la defensa de la soberanía, la unidad nacional en la diversidad, la promoción del desarrollo con equi-dad y solidaridad, la promoción de una cultura de paz, entre otros60. Para efectos de este

60 Constitución de la República del Ecuador, R.O. del 20 de octubre de 2008, [Constitución] arts. 3 y 11 num. 9.

39

estudio, cabe resaltar la garantía expresa de los derechos a “la salud, la alimentación y el agua”61 y la protección del patrimonio natural y cultural del país, conjuntamente con la promoción del desarrollo sustentable62.

En cuanto a los principios sobre el ejercicio de los derechos, la Constitución insiste en que los derechos y garantías reconocidos en el Ecuador son exigibles, de directa e inmediata aplicación, plenamente justiciables. Esto significa que el ejercicio de tales derechos y ga-rantías no solo no está sujeto a condiciones o requisitos extra legales sino que no depende de normas habilitantes63. La Constitución expresamente indica que no se podrá alegar falta de norma jurídica para justificar la violación o desconocimiento de tales derechos ni para desechar acciones interpuestas en defensa de esos derechos ni para negar el reco-nocimiento de éstos64.

Estas garantías de vigencia efectiva de derechos se complementan con la obligación de reparar las violaciones de derechos que recae sobre el Estado, sus delegatarios, conce-sionarios, y toda persona que actúe en ejercicio de una potestad pública, por sus acciones o por las acciones u omisiones de funcionarios y empleados públicos65.

4.1.2 Sumak Kawsay: objetivo de una nueva forma de convivencia en diversidad y armonía con la naturaleza

Uno de los ejes de la Constitución vigente es la consecución del sumak kawsay o buen vi-vir. Este buen vivir no es un simple enunciado aspiracional; el texto constitucional contiene disposiciones específicas orientadas a este objetivo. Así, el buen vivir es una guía para el cumplimiento del deber del Estado de planificar el desarrollo, erradicar la pobreza, pro-mover el desarrollo sustentable y redistribuir equitativamente los recursos y la riqueza66. Igualmente, el buen vivir implica reconocer y, sobre todo, garantizar una serie de derechos vinculados, que se indicarán más adelante67. El régimen del buen vivir está más específi-camente previsto en el título VII de la Constitución que incluye un capítulo sobre inclusión y equidad y un capítulo sobre biodiversidad y recursos naturales. Ambos capítulos están

61 Op cit, art. 3, num. 1.62 Op cit., art. 3 num. 7 y 5.63 Esto incluye los derechos y garantías reconocidos en la Constitución y las leyes ecuatorianas y en los instrumentos inter-

nacionales. Op cit., art. 11 nums. 1 y 364 Op cit, art. 11, num. 3 y art. 426.65 Op cit, art. 11 num. 9.66 Op cit, art. 3, num. 6.67 Tales como derechos a un ambiente sano (Constitución, Art. 14-15; 66 num. 27); a un hábitat seguro y saludable y a vivien-

da adecuada y digna (arts. 30 y 31); a la salud (Art.. 32); al agua (Art.. 12); a la alimentación (Art.. 13); a la comunicación (arts 16 y ss.); educación (arts. 26 y ss.); a la cultura y conciencia, (Art.. 21 y ss.); el trabajo y la seguridad social. (arts. 33 y 34).

Protección de derechos constitucionales relacionados con el ambiente: marco legal e institucional


íntimamente vinculados. Para efectos de este estudio se hará énfasis en cómo la Consti-tución vincula la protección del ambiente (en el sentido más amplio posible) y el buen vivir.

4.1.3. Protección ambiental en la Constitución: derechos y principios de políticas públicas e interpretación legal

La Constitución promueve la protección ambiental fundamentalmente a través de un régi-men de derechos y deberes correlativos, de principios de políticas públicas y de principios y acciones procesales.

4.1.3.1. Régimen de derechos y obligaciones correlativas

El régimen de derechos y obligaciones se basa tanto en los derechos de individuos y co-lectivos (comunidades, pueblos, nacionalidades) como en el reconocimiento de un nuevo titular de derechos: la naturaleza68.

La Constitución consagra el derecho a un ambiente sano como un derecho tanto de la población en general como de las personas individuales; un ambiente sano es un am-biente ecológicamente equilibrado, libre de contaminación, en armonía con la naturaleza y que garantice la sostenibilidad y el buen vivir69. Este derecho está vinculado al derecho al agua y el derecho al acceso seguro y permanente a alimentos sanos, suficientes y nutritivos (Art. 13); a gozar de un hábitat seguro y saludable (Art. 30); a la salud (Art. 82); al derecho a disponer de bienes y servicios de óptima calidad (Art. 52). De manera más general, el derecho al ambiente sano está vinculado al derecho de las personas a una vida digna, consagrado entre los llamados “derechos de libertad”70 y al derecho de personas y colectividades a beneficiarse del “ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el buen vivir”71.

Estos derechos implican obligaciones correlativas por parte del Estado de promover el uso de tecnologías limpias y energías no contaminantes72; prohibir el desarrollo y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, de contaminantes tóxicos, productos prohibidos, y tecnologías nocivas y organismos modificados perjudiciales para la salud o que atenten contra la soberanía alimentaria o los ecosistemas73; el ingreso de residuos y desechos

68 Op cit., art. 10.69 Op cit., arts. 14 y 66 num. 27.70 Op cit., art. 66 num. 2.71 Op cit., art. 74, inciso 1.72 Op cit., arts. 15 y 413 73 Op cit., art. 15 y 401

41

tóxicos74. Asimismo, generan la obligación del Estado de establecer mecanismos efecti-vos de prevención y control de la contaminación75.

La Constitución reconoce derechos a la naturaleza e indica que estos derechos serán determinados en la ley76. A pesar de la vaguedad, la Constitución establece que, en forma general, estos derechos incluyen el derecho a la existencia de la naturaleza, al manteni-miento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos; y el derecho a la restauración en caso de impacto ambiental77.

La Constitución es ambigua en cuanto a quién es el agente tutelar de la naturaleza. Esta-blece, por un lado, que “toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad” podrá actuar en nombre de la naturaleza para exigir el cumplimiento de estos derechos78. Al mismo tiempo, la Constitución prevé que el Estado ejercerá la tutela del ambiente mientras que la ciuda-danía tendrá corresponsabilidad en su preservación79 y que el Estado ejercerá soberanía sobre la biodiversidad80.

En lo que sí es bastante claro el texto constitucional es en que los derechos de la natu-raleza generan una amplia gama de deberes correlativos en distintos agentes, incluida la corresponsabilidad entre el Estado y los ciudadanos81. El Estado tiene la obligación de in-centivar la protección de la naturaleza y promover el respeto a los ecosistemas82. Asimis-mo, el Estado tiene el deber de establecer mecanismos eficaces para la restauración y el de adoptar las medidas necesarias para eliminar o mitigar impactos ambientales nocivos83; y la obligación de aplicar medidas de precaución y restricción a actividades que puedan provocar extinción de especies, destrucción de ecosistemas o alteración permanente de ciclos naturales84. Por su parte, los involucrados en las distintas fases de procesos de generación y uso de bienes y servicios tienen la obligación de prevenir cualquier daño am-biental y de mitigar y reparar los daños que causaren, así como la obligación de mantener un sistema de control permanente85.

74 Op cit., art. 15. Ver también art. 397, num. 175 Op cit., art. 397, num. 176 Op cit., art. 10, inciso 2.77 Op cit., arts. 71 y 7278 Op cit, art. 72 inciso 2.79 Op cit, art. 399.80 Op cit, art. 400.81 Op cit, art. 399.82 Op cit, art. 71, inciso 3.83 Op cit., Art. 72. Sobre deber de recuperación de espacios degradados ver también Art. 397 num. 2 sobre deberes correlati-

vos al derecho a ambiente sano y ecológicamente equilibrado.84 Op cit, art. 7385 Op cit, art. 396, inc. 2



Además, quien genere daños al ambiente tendrá la obligación de restaurar los ecosiste-mas afectados86. La Constitución no indica qué implica esta obligación pero sí que ésta será adicional a la obligación de cumplir con las sanciones e indemnizaciones corres-pondientes (estas últimas dirigidas a compensar a quienes dependen de los sistemas afectados, según el Art. 72). En todo caso, para la ley ecuatoriana restauración significa el retorno a su condición original de un ecosistema o población deteriorada87. Si es así, en-tonces, como indica un autor, podría pensarse en formas reparatorias como la restitución y la rehabilitación y hasta garantías de no repetición que, aunque no permitan regresar las cosas a su condición original, sí van más allá de la lógica puramente pecuniaria de la compensación y la indemnización88.

Los derechos ambientales y los derechos de la naturaleza traen aparejados una serie de derechos conexos: los derechos a la participación (enunciados a la vez como responsa-bilidad de participar), al acceso a la información y al acceso a la justicia. Estos derechos dan lugar a obligaciones correlativas por parte del Estado de garantías de participación; de proveer información suficiente, amplia y oportuna y de garantías procesales y sustantivas de justicia.

Las garantías de participación incluyen la obligación del Estado arriba anotada de asegu-rar la participación de las personas y las colectividades en las fases de actividades que generen impactos. Incluyen además el deber de consultar a la comunidad en caso de decisiones que fueran a impactar al ambiente89.

Las garantías procesales y sustantivas de justicia incluyen la capacidad de cualquier per-sona o colectividad a ejercer las acciones legales y acudir a los órganos de justicia a obtener la tutela efectiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado90.

Además, la coexistencia de estos derechos de las personas y los colectivos tanto a un am-biente sano como a beneficiarse del ambiente, y los recursos y los derechos de la natura-leza, dan lugar a su vez a deberes y responsabilidades por parte de ecuatorianos y ecua-torianas a respetar los derechos de la naturaleza, a preservar el ambiente, y a utilizar los

86 Op cit. 87 Ley de Gestión Ambiental, glosario.88 WIlton Guaranda Mendoza, Instrumentos Jurídicos para la Protección y Defensa de los Derechos Ambientales Aplicados a

las Actividades HIdrocarburíferas: Manual de Aplicación Técnica, (Quito: Comunicaciones INREDH, 2009) p.75. Guaranda reconoce, sin embargo, que la Constitución se quedó corta con respecto a estas posibles implicaciones de la obligación de restauración.

89 Constitución de la República del Ecuador R.O. del 20 de Octubre de 2008, arts. 61, num. 4 y 398; ver también Art. 57, nums. 7 y 17 para el caso específico de deber de consulta con comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas.

90 Ibid, art. 397, inc.1

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recursos naturales en forma racional, sustentable y sostenible91. Asimismo, el objetivo del buen vivir exige la participación de las personas y colectividades en la planificación y eje-cución de planes de desarrollo; y la producción y consumo ambientalmente responsable92.

4.1.3.2. Principios de políticas públicas e interpretación legal

Además, el carácter garantista de la Constitución y el objetivo del buen vivir implican que tanto la definición y ejecución de políticas de Estado como la interpretación legal se suje-ten a una serie de principios que incluyen:

• Principio pro derechos: el deber supremo de garantizar derechos incluye que pre-valezca la interpretación que más favorezca la efectiva vigencia de los derechos y garantías y que los derechos y garantías constantes en instrumentos internaciona-les de derechos humanos sean de inmediata y directa aplicación93.

• Desarrollo calificado. El Estado debe garantizar un modelo sustentable de de-sarrollo, ambientalmente equilibrado y respetuoso de la diversidad cultural, que conserve la biodiversidad y la capacidad de regeneración natural de los ecosiste-mas, y asegure la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes y futuras94.

• Carácter transversal y obligatorio de las políticas ambientales95.

• Participación activa y permanente de personas, comunidades, pueblos y naciona-lidades en la planificación, ejecución y control de toda actividad que genere impac-tos ambientales. Es decir, la obligación del Estado de asegurar esta participación.

• Legitimación activa. Como se indicó, cualquier persona puede interponer accio-nes legales para la tutela efectiva en materia ambiental, independientemente y sin perjuicio de interés directo96 y se reconoce la acción popular para reclamar por violaciones a los derechos de la naturaleza97.

• Principio pro-natura. En caso de duda, las disposiciones legales en materia am-biental se apliquen en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza98.

91 Ibid, art. 8392 Ibid, art. 27893 Ibid, art. 11, num. 3 y 594 Ibid, art. 395, 195 Ibid, art. 395, 296 Op cit, art. 397, num. 197 Op cit, art. 72, inc. 298 Op cit, art. 396, inc 2.



• Función y responsabilidad ambiental de la propiedad, además de la función so-cial99. Aunque la Constitución no explica a qué se refiere con función ambiental de la propiedad, según el artículo 6 de la ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria, esta función implica que el uso y acceso a la tierra “procure la con-servación de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecológicas; que permita la conservación y manejo integral de cuencas hidrográficas, áreas fores-tales, bosques, ecosistemas frágiles como humedales, páramos y manglares, que respete los derechos de la naturaleza y del buen vivir; y que contribuya al mante-nimiento del entorno y del paisaje”.

• Responsabilidad objetiva en caso de daños ambientales100. Esto significa que la determinación de responsabilidad no dependerá de la intención de quien provoca el daño (el grado subjetivo de responsabilidad) sino del establecimiento del daño como tal y que, corresponderá a éste probar que no ha habido tal daño.

• Responsabilidad subsidiaria del Estado en caso de daños ambientales. La respon-sabilidad recae también sobre funcionarios encargados del control ambiental101. Esto implica responsabilidad para las autoridades cuya falta de diligencia adecua-da haya derivado en daños ambientales.

• Inversión de la carga de la prueba. El gestor de la actividad o el demandado debe-rá demostrar la inexistencia de daño ambiental potencial o real102.

• Imprescriptibilidad de las acciones legales por daños ambientales103.

• El régimen de protección del patrimonio natural y recursos naturales incluye pro-hibiciones expresas como la de no ejecutar actividades extractivas de recursos no renovables (incluida la explotación forestal) en áreas protegidas e intangibles, excepto cuando el Estado declare su explotación de interés nacional, previa apro-bación de la Asamblea104; declaratoria de interés público para la preservación del ambiente y los ecosistemas, la biodiversidad, el patrimonio genético105; la conser-vación de los suelos; prioridad de la sustentabilidad y el consumo humano en el uso del agua106.

99 Op cit, arts. 66 num 26; 31; 321.100 Op cit, art. 396, inc. 2101 Op cit, art. 397.102 Op cit, art. 397, inc. 1103 Op cit, art. 396 inc. 4. Ver Art. 98 de Reglamento Ambiental para Actividades Mineras 104 Op cit, art. 407105 Op cit, art. 14, inc 2.106 Op cit., arts. 411 y 12.

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En cuanto al marco institucional de la protección ambiental, además de la corresponsabili-dad entre el Estado y los ciudadanos y colectivos, la Constitución dispone que se “articule un sistema nacional descentralizado de gestión ambiental”. Según la Constitución, la fun-ción de este sistema descentralizado será, en general, la tutela del ambiente y la naturale-za y, en particular, la articulación de cómo se ejercerá esa tutela con la corresponsabilidad ciudadana en la preservación ambiental107. La Ley de Gestión Ambiental lo caracteriza más claramente como un mecanismo de cooperación intersectorial108.

4.1.4. Instrumentos de Derecho Internacional Ambiental relevantes

El Ecuador ha ratificado una serie de instrumentos internacionales con contenido am-biental. Éstos imponen una serie de obligaciones al Estado que incluyen prohibiciones expresas de explotación de recursos, restricciones y control de actividades, deberes de re-ducción de contaminación, cooperación en el control ambiental, etc., que son pertinentes a este estudio. Cabe indicar, sin embargo, que la nueva Constitución establece un orden de prelación legal según el cual los tratados ratificados deberán someterse a ella109. De esta disposición se excluyen los instrumentos internacionales de derechos humanos que, en virtud del principio pro-homine prevalecerán en caso de contemplar derechos más favora-bles que la Constitución. Las dudas que saltan a partir de este nuevo orden de prelación tienen que ver con aquellos instrumentos ambientales que puedan no ser coherentes con los dictados constitucionales. Una interpretación pro-derechos en este caso podría alegar que el objetivo de los instrumentos ambientales internacionales es proteger y promover el derecho humano a un ambiente sano o los derechos de la naturaleza. En todo caso, se anticipa un interesante debate al respecto.

Los convenios más relevantes en esta materia y que tienen relación con los impactos am-bientales en la Amazonía son los que siguen a continuación:

• Convención sobre el Comercio Internacional de las Especies Amenazadas de Flo-ra y Fauna (CITES, 1973, y apéndices I, II y III en vigor desde mayo de 2009)

• Acuerdos de Lusaka sobre operaciones conjuntas de represión del comercio ilícito de fauna y flora silvestres (1994)

• Convenio sobre Diversidad Biológica (1992)

107 Op cit., Art. 399. Ver además Ley de Gestión Ambiental Art. 31108 Ley de Gestión Ambiental, Art. 5.109 Op cit., Art. 417, 424



• Convenio Marco sobre Cambio Climático (1992)

• Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992)

• Protocolo de Derrames de Petróleo (adoptado en 1983, entrada en vigor en 1986)

• Convenio relativo a la protección de la herencia cultural y natural mundial (1972)

• Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escéni-cas Naturales de los Países de América

• Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas Ramsar

•Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Sil-vestres, Convención de Bonn (1983)

• Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes

• Comunidad Andina Decisión 391: Régimen Común sobre Acceso a los Recursos Genéticos, 02 de julio de 1996

4.1.5. Disposiciones legales y reglamentarias ecuatorianas sobre protección am-biental relevantes a la Amazonía

A continuación se incluyen una serie de instrumentos legales vigentes en el Ecuador que tienen relevancia con la determinación de los tipos y aplicación de las sanciones por deli-tos ambientales de particular interés para la región amazónica.

La Ley de Gestión Ambiental es la ley marco de la protección ambiental en el país. Es-tablece atribuciones y responsabilidades en la materia y determina límites permisibles y sanciones; incluye régimen de sanción de infracciones administrativas.

La Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre define el patri-monio forestal del Estado y las tierras forestales, plantaciones y bosques privados y las áreas naturales protegidas. Establece un régimen de infracciones que incluyen tala ilegal y destrucción de bosques y madera; comercio no autorizado de fauna y flora; caza, pesca y captura no autorizada de especies o utilizando artificios prohibidos; así como los proce-dimientos de jurisdicción y sanción.

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La Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental prohíbe las emisiones y descargas al aire, agua y suelo de sustancias contaminantes sin sujeción a las normas y regulaciones y que puedan afectar la salud y la vida humana, la flora, fauna y los recursos. La ley identifica potenciales fuentes de emisiones prohibidas.

La Ley para Formulación, Fabricación, Importación, Comercialización y Empleo de Pla-guicidas y Productos de Uso Agrícola contiene las normas sobre aprobación y registro de agroquímicos y es particularmente relevante para una región como la Amazonía donde, como se indicó arriba, la actividad preponderante de la población en general es la agro-pecuaria. Los reportes sobre uso de sustancias nocivas a la salud y el ambiente en las plantaciones de naranjilla (por citar un ejemplo) son constantes. En todo caso, esta ley contiene el régimen de autorizaciones de producción, comercialización y utilización de sustancias para uso agrícola, incluyendo el régimen de sanciones por infracciones.

La Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria establece la prohibición de intro-ducir en el país semillas y cultivos genéticamente modificados, salvo casos excepcionales, y la aplicación de biotecnologías riesgosas y experimentales110.

La Ley de Preservación de Áreas y Parques Nacionales regula la constitución, control y administración de las zonas de reserva y parques nacionales. Prohíbe la ejecución de ac-tividades de caza, pesca, tala, minería, agricultura, ganadería, colonización en esas áreas que están reservadas a fines turísticos y científicos. La ley tipifica una serie de infracciones y las clasifica como contravenciones de cuarta clase.

La Ley de Aguas regula el aprovechamiento de las aguas marítimas, superficiales, sub-terráneas, en todas sus formas. Las aguas en el Ecuador son bienes nacionales de uso público pero la ley establece un régimen de derechos de aprovechamiento para distin-tos fines y la prelación de usos. La ley prohíbe expresamente la contaminación de las aguas y reconoce acción popular para la denuncia de actos que puedan afectar la salud o el desarrollo de la flora y fauna. La ley establece también un régimen de jurisdicción y procedimientos. Está en discusión un proyecto de nueva ley de aguas para operativizar los postulados constitucionales sobre el derecho al agua y su reconocimiento como bien estratégico.

La Ley Orgánica de Salud constituye la ley marco sobre el derecho humano a la salud y está relacionada con la protección ambiental. Contiene un capítulo dedicado a la sa-

110 Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria, Art. 26.



lud y seguridad ambiental con normas sobre calidad de agua para consumo humano y tratamiento de desechos. Además normas sobre calidad del aire y contaminación acús-tica. Determina además jurisdicción y competencias y el procedimiento para sancionar infracciones.

La Ley de Régimen del Sector Eléctrico es la ley marco que regula las operaciones de las distintas fases del suministro eléctrico.

La Ley de Minería y sus reglamentos que incluyen el Reglamento General de la Ley de Minería, Reglamento Ambiental para actividades Mineras en la República del Ecuador y Reglamento del Régimen Especial de Pequeña Minería y Minería Artesanal. El reglamen-to ambiental regula la gestión ambiental de todas las fases de la minería incluido el cierre de actividades.

La Ley de Hidrocarburos regula las actividades de hidrocarburos en sus distintas fases básicamente en cuanto a las formas contractuales bajo las cuales procederán esas acti-vidades. Está orientada a la explotación de los recursos hidrocarburíferos, no a su con-servación, sin embargo, entre las causales de caducidad de contratos se señala la rein-cidencia en infracciones a la ley y sus reglamentos. El Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburíferas regula las actividades de hidrocarburos en cuanto a sus impactos ambientales. Señala las obligaciones de los sujetos de control (Petroecuador, sus filiales, contratistas y asociados y las empresas públicas y privadas que hubieren sido autorizadas a operar en las distintas fases de la actividad de hidrocarburos). Establece los requisitos de los Estudios Ambientales incluidos los estudios para actividades a desarro-llarse en áreas protegidas. Establece los valores máximos para emisiones y descargas a los distintos elementos del ambiente.

4.2. Marco Institucional

En el Ecuador, las competencias ambientales están dispersas en diversas instituciones con distinta jurisdicción. El Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental es el mecanismo cuya función es coordinar las acciones de los distintos órganos con atribucio-nes ambientales y está dirigido por el Ministerio del Ambiente. En la práctica, las funciones y atribuciones de distintos órganos tienen incidencia en la gestión ambiental en la Amazo-nía y por tanto hemos incluido a continuación organismos con funciones específicamente ambientales y organismos sectoriales con funciones de control sobre actividades que tie-nen impactos en el ambiente en la región.

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Ministerio del Ambiente

El Ministerio del Ambiente del Ecuador (MAE) es la autoridad nacional ambiental y el ente coordinador del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental. Ejerce sus funciones de control a través de sus distintas dependencias incluidas las direcciones provinciales.

En materia de bosques, el MAE administra el patrimonio forestal del Estado, lo cual incluye otorgar guías para transporte de productos forestales y flora y fauna. La Guardia Forestal, dependencia del ministerio, está a cargo del cumplimiento de la Ley Forestal (Art. 45). Los Jefes de Distrito Regional y los Jefes de Área Natural están encargados de juzgar las infracciones administrativas previstas en la Ley Forestal (Ley Forestal, Art. 94 y TULAS, Libro IV Biodiversidad, Art. 97). El control y administración sobre las áreas de reserva y parques nacionales está dividido entre la Dirección Nacional Forestal del Ministerio del Ambiente, en los aspectos técnicos y científicos; el Ministerio del Turismo, en cuanto a los aspectos de belleza natural y turística; y la Dirección General de Pesca, en cuanto al “am-biente acuático” (Ley para la Preservación de Zonas de Reserva y Parques Nacionales, Art. 2). En estas áreas tienen competencia para juzgar y sancionar las contravenciones previstas en la ley los Capitanes de Puerto, los Jueces ordinarios de Policía, o el Inten-dente del parque nacional dentro de su respectiva jurisdicción. El control de cacerías y vedas podrá estar delegado a la Dirección de Biodiversidad y Áreas Protegidas, Directores Regionales, Líderes de Biodiversidad y Responsables de Áreas Protegida (TULAS, Libro IV Biodiversidad, Art. 94).

El Ministerio asumió recientemente las competencias y funciones que en materia ambien-tal tenía el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables y que las ejercía a través de la Subsecretaría de Protección Ambiental del Ministerio de Minas y Petróleos, la Dirección Nacional de Protección Ambiental Minera DINAPAM y la Dirección Nacional de Protección Ambiental Hidrocarburífera DINAPAH. Con esto, el MAE es el organismo a cargo del cum-plimiento del Reglamento Ambiental para Operaciones Hidrocarburíferas y el Reglamento Ambiental para Actividades Mineras y como tal está encargado de licenciar, fiscalizar y au-ditar la gestión ambiental de las actividades en esas materias. Asimismo, es el encargado de conferir las licencias ambientales en proyectos eléctricos.

Ministerio de Salud

Según la Ley Orgánica de Salud, la Autoridad Sanitaria Nacional es el Ministerio de Salud cuya función primordial es actuar como organismo rector en salud y con la responsabilidad de la aplicación, control y vigilancia de la ley de salud. Las autoridades con jurisdicción



para conocer, juzgar e imponer sanciones en materia de salud, sin perjuicio de las normas penales a que también hubiere lugar son: a) El Ministro de Salud Pública; b) El Director General de Salud; c) Los directores provinciales de salud; y, d) Los comisarios de salud. El Ministerio de Salud tiene también atribuciones de control de la contaminación del agua, aire y suelos de acuerdo a la Ley de Control y Prevención de la Contaminación. El Mi-nisterio de Salud en conjunto con la SENAGUA establecerá la política de prohibición de contaminación de aguas prevista en la Ley de Aguas.

Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP)

La autoridad a cargo de aplicar y hacer cumplir la ley para formulación, fabricación, impor-tación, comercialización y empleo de plaguicidas y productos de uso agrícola es el Minis-terio de Agricultura, a través del Servicio Ecuatoriano de Seguridad Sanitaria (SESA)111. Similares competencias le señala la Ley de Control y Prevención de la Contaminación (Art. 12). Asimismo, en tanto órgano rector de la política agropecuaria tiene, junto con el Ministerio de Comercio Exterior, autoridad sobre la importación de alimentos bajo los pos-tulados de la ley de soberanía alimentaria. No obstante, está prohibido importar semillas y cultivos genéticamente modificados, según el Art. 26 de la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria y la Constitución.

Ministerios sectoriales en temas de Energía y Minas

En el año 2007 se dividió el Ministerio de Energía y Minas y en su lugar se establecieron los Ministerios de Minas y Petróleos y el de Electricidad y Energías Renovables. El primero se transformó en septiembre de 2009 en el Ministerio de Recursos Naturales No Renova-bles. Las competencias ambientales de estos órganos pasaron al Ministerio de Ambiente.

Secretaría Nacional del Agua

La Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA) fue creada en 2008 y sustituye al Consejo Nacional de Recursos Hídricos. Es el organismo rector del recurso agua en el país. Sus funciones incluyen la de preservar el valor socio-ambiental de cuencas y acuíferos. En-tre otros, le corresponde coordinar con los Ministerios de Salud y Ambiente las normas técnicas y regulaciones para autorizar las descargas de líquidos residuales en cursos de agua. Asimismo, le corresponde determinar los caudales ecológicos en proyectos hidro-

111 Ley para formulación, fabricación, importación, comercialización y empleo de plaguicidas y productos de uso agrícola, arts. 5 y 8.

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eléctricos con sujeción a las leyes ambientales e hídricas. En tanto se discuta y apruebe el proyecto de ley de aguas, la SENAGUA se rige por la ley vigente descrita arriba.

Gobiernos Seccionales

Las administraciones seccionales, por el momento, Gobiernos Provinciales y Municipa-les tienen atribuciones para regular distintas áreas dentro de sus jurisdicciones. Esa ca-pacidad para regular tiene importantes impactos en el ambiente y debe sujetarse a los postulados ambientales de la Constitución y las leyes vigentes. Los gobiernos secciona-les también tienen competencias ambientales específicas, incluida la de dictar políticas ambientales112. Adicionalmente, el programa de descentralización de competencias del Ministerio del Ambiente incluye el traspaso de competencias a los entes seccionales que demuestren contar con personal y capacidades para asumir competencias.

112 Ley de Gestión Ambiental, Art. 13.


CAPITULO 5

55Protección vía penal de los derechos ambientales

PROTECCIÓN VÍA PENAL DE LOS DERECHOS AMBIENTALES

5.1. Los delitos ambientales en el derecho ecuatoriano

Antes de pasar a una discusión más detallada sobre estos delitos ambientales en el Ecua-dor, cabe hacer una aclaración relevante a los fines de este estudio: no toda afectación al ambiente es ilegal y no toda afectación ilegal constituye un delito ambiental. La normativa ambiental puede contener prohibiciones específicas como la establecida en el artículo 407 de la Constitución respecto a actividades extractivas de recursos no renova-bles en las áreas protegidas y en las intangibles; o la prohibición genérica de contami-nar aguas, suelos y aire. Sin embargo, las prohibiciones suelen ser calificadas. Así, por ejemplo, la prohibición de contaminar no es absoluta sino una vez pasados ciertos límites previstos. En el caso del Ecuador, el reto para el derecho ambiental es precisamente revi-sar las normas vigentes a la luz de un nuevo marco constitucional que está a favor de la protección ambiental.

Con respecto a las afectaciones ilegales al ambiente, esto es, las afectaciones que la ley establece como inaceptables, debemos distinguir entre las que constituyen infracciones administrativas de las que constituyen infracciones penales (y de entre éstas, distinguir los delitos de las contravenciones). La diferencia más importante entre infracciones ad-ministrativas y penales es que las primeras son sancionadas, básicamente, con medidas


pecuniarias que incluyen multas, decomiso, clausura, cierre de actividades. Las autorida-des competentes para juzgar estas infracciones no son autoridades del sistema judicial regular sino jueces administrativos, por lo general, autoridades de instituciones públicas. Por su lado, las infracciones penales conllevan usualmente penas privativas de libertad (además de multas y decomisos) y son juzgadas por autoridades del sistema judicial. Las infracciones penales se clasifican en delitos y contravenciones, estas últimas considera-das de menor amenaza social y con penas significativamente más leves. El régimen de juzgamiento también varía en este caso. Los delitos mueven al aparato judicial penal en su conjunto: fiscales, jueces, tribunales penales, Corte en caso de impugnaciones. Las contravenciones las juzgan autoridades de policía competentes.

Pasemos ahora a discutir los delitos ambientales en el derecho ecuatoriano.

El derecho penal ecuatoriano tradicional no ha sido ajeno a la idea de delitos ambientales. En efecto, el fuego voluntario a montes y árboles; tala de sementeras, plantaciones, árbo-les; envenenamiento de aguas y peces; desviación de aguas de uso público, destrucción o tráfico del patrimonio cultural del Estado, configuran conductas delictivas asociadas de alguna manera al ambiente. Sin embargo, es recién a partir de la reforma al Código Penal publicada en el Registro Oficial del 25 de Enero de 2000 que se incorpora un capítulo específico “De los Delitos contra el Medio Ambiente” dentro del Título de Delitos contra la Seguridad Pública, a continuación del artículo 437. Esta reforma fue la respuesta del legislador al mandato constitucional expresado en el art. 87 de la Constitución de 1998, como se indicó arriba.

En general, las normas sobre delitos ambientales en el Código Penal ecuatoriano están estructuradas como normas en blanco. Ésta es una de las primeras dificultades teóricas del régimen penal de protección ambiental. En principio, para que una conducta sea tenida como delito debe estar expresamente tipificada, esto es, descrita con exactitud en la ley. El principio de legalidad (no hay crimen ni pena sin ley) es una de las garantías básicas del debido proceso113 y se explica en parte en la naturaleza punitiva del derecho penal. Por otro lado, la presunción de inocencia y el principio de que la duda se interpretará a favor del acusado exigen altos grados de precisión para que los delitos no queden impu-nes. Sin embargo, las leyes en blanco se alejan de esta regla de precisión. Este tipo de normas contienen la sanción pero en cuanto a la acción típica delictuosa se remiten a otra norma legal. El texto del Art. 437.B del Código Penal vigente es un ejemplo de ley penal en blanco:

113 Ibid, art. 76 num. 3; Código Penal, art. 2.

57

El que infringiere las normas sobre protección del ambiente, vertiendo residuos de cualquier naturaleza por encima de los límites fijados (...) [por] la ley, si tal acción causare o pudiere causar perjuicio (...) a la flora, la fauna (...) será reprimido con prisión de uno a tres años (...).

Esta remisión a la infracción de otras normas que contienen prohibiciones o mandatos ta-les como obtención de permisos, cumplimiento de términos y condiciones, etc. es técnica usual en la configuración de delitos ambientales. La muy particular naturaleza del delito ambiental sugiere que las leyes en blanco sean la forma eficaz de tratarlos114.

Sin perjuicio de las críticas de fondo, esta característica del derecho penal ambiental lo vuelve muy complejo, puesto que las disposiciones legales ambientales que configuran los tipos están dispersas en leyes, ordenanzas, reglamentos, normativas técnicas así como en instrumentos internacionales115.

Una breve revisión de las disposiciones del capítulo sobre delitos contra el ambiente evi-dencia esta complejidad116.

El art. 437-A se refiere a la posesión y manejo de “desechos tóxicos peligrosos, sustancias radioactivas u otras similares que por sus características constituyan peligro para la salud o degraden y contaminen (...)” sin definir tales sustancias ni indicar cuándo su posesión y manejo configura una conducta delictuosa. En ambos casos hay que remitirse a otras normas como la Ley Orgánica de Salud que define los desechos en general y distingue los desechos comunes de los infecciosos y los peligrosos y el Reglamento de Seguridad Radiológica que define “radioactividad”. El objeto más impreciso del art. 437A es aquello de “otras [sustancias] similares que por sus características constituyen peligro para la sa-lud humana o degraden y contaminen el medio ambiente” y origina la pregunta acerca de cuáles son estas sustancias que para la teoría penal puede resultar inaceptable117. Pero

114 Ver Héctor Jorge Bibiloni, El Proceso Ambiental: Objeto, Competencia, Legitimación, Prueba, Recursos. Buenos Aires: Lexis Nexis, 2005, en p. 434; Raúl Plascencia Villanueva, “La Responsabilidad Penal en Materia Ambiental” versión en línea en: http://www.bibliojuridica.org/libros/1/141/8.pdf p. 180 y 188. Ver también, Alfonso Zambrano Pasquel, Manual de Dere-cho Penal (Guayaquil: Edino, 1998). La doctrina penal cuestiona la legitimidad de una norma penal en blanco y distingue entre aquéllas que se remiten a disposiciones constitucionales u otras disposiciones contenidas en leyes (que emanan de legislador) normas en blanco que se remiten a disposiciones administrativas (que emanan de funcionarios sin capacidad para emitir leyes).

115 Así, el artículo 437A (desechos tóxicos) y 437B (residuos) están vinculados con disposiciones constitucionales que estable-cen prohibiciones correlativas a derecho a un ambiente sano y a la salud, la protección de la biodiversidad; disposiciones de la Ley de Control y Prevención de la Contaminación; de la Ley Orgánica de Salud (ver capítulo de los desechos comunes, infecciosos, especiales y de las radiaciones ionizantes y no ionizantes, arts. 97 y siguientes); normas de derecho interna-cional como el Convenio de Basilea (1989) sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, etc.

116 Para un análisis crítico más en detalle ver Ernesto Albán Gómez, “Los delitos contra el medio ambiente en el derecho penal ecuato-riano” en (2007) Foro Revista de Derecho, 8, 87

117 Op cit. p. 96

Protección vía penal de los derechos ambientales


los retos mayores para la efectividad de esta norma ambiental están en la misma ley extra penal. Al no caracterizar ella misma el delito, la norma solo penaliza conductas que “las leyes pertinentes” hubieran ya declarado ilegales. Como se indicó arriba, no todo impacto ambiental es ilegal. Existe la posibilidad de que las actividades a las que se refiere el ar-tículo (producir, introducir, depositar, comercializar, tener en posesión y usar) sean permi-tidas legalmente y, por tanto, no califiquen como delictivas. Finalmente, las orientaciones para definir armas químicas o biológicas a las que se refiere el inciso segundo del artículo constan en derecho internacional.

Los art. 437B y 437E se refieren al vertido de residuos que pudiere afectar o alterar ele-mentos de la naturaleza. Estos tipos en blanco nos remiten inicialmente a la Ley de Pre-vención y Control de la Contaminación que prohíbe descargas contaminantes al agua, aire y suelo “sin sujeción a las normas técnicas y regulaciones”118. La dificultad posterior está en identificar tanto las normas técnicas y regulaciones en el ya disperso derecho ambiental y las autoridades reguladoras en el disperso también grupo de instituciones con funciones ambientales. Mientras que el art. 437B se refiere a cualquier agente, el art. 437E castiga la responsabilidad de funcionarios públicos (incluidos miembros de grupos cole-giados) que hubieren autorizado o permitido las descargas, e incluso aquellos funcionarios en cuyo informe se hubiere basado la autorización.

Los art. 437F a 437H tienen por objeto la protección de flora y fauna. Aquí, la remisión nue-vamente se refiere a otras leyes: las especies objeto del artículo solo son las legalmente pro-tegidas y el delito se configura en tanto las conductas contravengan “leyes y reglamentos”. Leyes pertinentes en este caso serán, por ejemplo, la Ley Forestal y de Conservación de la Vida Silvestre, convenios internacionales de protección de especies ratificados por el Ecua-dor, legislación ambiental secundaria. El art. 437 G se refiere a especies acuáticas legal-mente sujetas a veda o a restricciones de captura (caza y pesca), lo cual a su vez nos remite a otras disposiciones. El art. 437H se refiere a bosques y formaciones vegetales legalmente protegidas también, para lo cual nos remitiremos a la Ley Forestal y normas secundarias.

Los art. 437I y 437J castigan destinar “tierras reservadas como de protección ecológica o de uso agrícola exclusivo” a formas de desarrollo y explotación económica como “expan-sión urbana, extracción o elaboración de materiales de construcción”. Estas conductas serán delito si se dan sin autorización o sin sujetarse a los procedimientos legales esta-blecidos. Aquí son pertinentes tanto la Ley de Régimen Municipal como las ordenanzas de los distintos gobiernos seccionales sobre usos de suelo y ordenamiento del espacio.

118 Arts. 1, 2, 6, 10

59

El art. 437J se refiere a la responsabilidad penal de funcionarios públicos que permitan o autoricen el desvío de tierras o cuyos informes hubieren fundamentado tales permisos o autorizaciones.

En todo caso, más allá de las dificultades de estos tipos en blanco, nuestro Código Penal reconoce una serie de bienes jurídicos en materia ambiental que incluyen:

• la salud

• el medio ambiente

• la flora y la flora acuática en particular

• la fauna, y en particular, la acuática

•potencial genético

• recursos hidrobiológicos

• la biodiversidad

• los recursos naturales necesarios para la actividad económica

• las especies legalmente protegidas

• procesos reproductivos de especies protegidas

• las especies legalmente protegidas en peligro de extinción

• bosques y formaciones vegetales legalmente protegidas

• aguas naturales

• el suelo

• el régimen climático

• vertientes de abastecimiento de agua a centros poblados

• tierras de protección ecológica o de uso agrícola exclusivo



El Código Penal prevé además tipos agravados, esto es, conductas que el derecho consi-dera más alarmantes o maliciosas dadas las circunstancias. Los tipos agravados constan en los artículos 437C, 437D, 437F, 437H.

Las sanciones previstas incluyen privación de libertad y medidas cautelares, suspensión de actividades y clausura de establecimientos119. Las penas de prisión fluctúan entre uno a cinco años, dependiendo del tipo y de si se trata de tipos agravados.

Adicionalmente, el Código Penal prevé contravenciones ambientales en el artículo 607A sancionadas con prisión de cinco a siete días y multas. Son contravenciones ambientales: contaminar el aire mediante emanaciones superiores a los límites establecidos para vehí-culos; acumular basura en la vía pública; hacer ruido por falta de silenciador del vehículo; y arrojar desperdicios o aguas contaminantes y destruir vegetación de parques (en casos en que estas conductas no constituyan además delitos según lo indicado arriba). Como también se indicó, las contravenciones son juzgadas por autoridades de policía.

5.2. Agencias del Estado relacionadas con los Procedimientos Penales por Delitos Ambientales

5.2.1 Ministerio de Justicia

El Ministerio de Justicia fue creado en 2007 con el objetivo de apoyar al mejoramiento de los servicios relacionados con la administración de justicia, para favorecer un mayor y me-jor acceso a la justicia en el país. Para conseguir este objetivo está llamado a coordinar los planes y proyectos de los distintos operadores de justicia, incluyendo la Fiscalía, la Direc-ción de Rehabilitación Social y la función judicial en general. El Ministerio enfatiza la plena vigencia de los derechos humanos. Para esto, la Subsecretaría de Derechos Humanos y Coordinación de la Defensa Pública impulsa políticas transversales que garanticen esa vigencia. El trabajo de la subsecretaría es relevante para el programa de construcción de capacidades en la Amazonía, pues sus iniciativas incluyen: promoción de la exigibilidad de derechos humanos, capacitación a miembros de la policía y jueces en derechos humanos, fortalecimiento de mecanismos que permitan a la ciudadanía acceder a la información pro-cesal y legal, definición de políticas de Estado para promover los derechos humanos120. La Subsecretaría ha publicado un estudio sobre el nivel de conocimiento de los derechos en

119 Artículos 437A a 437K Código Penal.120 Ver sitio web del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos e información sobre la Subsecretaría de Derechos Humanos

y Coordinación de la Defensa Pública en línea.

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el Ecuador (por parte de nacionales y extranjeros) que incluye una sección sobre política ambiental y manejo de recursos naturales, de interés para este proyecto121. El informe re-salta la pérdida de biodiversidad, deterioro de suelos y deforestación como violaciones al derecho a un ambiente sano como resultado de actividades con impacto en el ambiente, incluidas las operaciones mineras, hidrocarburíferas y forestales en la Amazonía. El do-cumento recoge además el trabajo de promotores de derechos humanos en la Amazonía (particularmente INREDH) y sus denuncias sobre la criminalización de activistas defenso-res del ambiente y los derechos por parte de empresas extractivas en la región.

5.2.2 Juzgados y tribunales penales.

En el sistema de procesamiento penal, los juzgados y tribunales penales son los órganos encargados de sustanciar los casos. El juez interviene en la etapa de instrucción fiscal y en la etapa intermedia del proceso penal. Dicta llamamiento a juicio en caso de que en-cuentre presunciones graves y fundadas del delito y de la responsabilidad del imputado. El juicio se ventila ante el tribunal penal. Las decisiones pueden ser apeladas ante las Cortes respectivas.

En Morona Santiago hay cuatro juzgados penales (2 en Macas, uno en Gualaquiza y uno en Méndez) y un tribunal penal (en Macas). En Napo hay un juzgado penal y un tribunal penal. En Pastaza hay dos juzgados penales en Puyo y un tribunal penal en la misma ciudad. En Zamora hay tres juzgados penales (Zamora, Zumba y Yantzaza) y un tribunal penal en Zamora. En Sucumbíos hay tres juzgados penales (dos en Nueva Loja y uno Shushufindi) y un tribunal penal en Nueva Loja. En Orellana hay dos juzgados penales (en Joya de los Sachas y en Francisco de Orellana) y no hay tribunal penal. El tribunal que actúa en los casos de Orellana es el de Nueva Loja122.

5.2.3 Las Fiscalías como instrumentos de protección de derechos constitucionales relacionados con el ambiente: marco legal y práctica

5.2.3.1 La Fiscalía General del Estado: descripción, funciones y organización

El Ministerio Público, o Fiscalía General del Estado, es una institución autónoma de la función judicial. Según la Constitución vigente su principal función es la de dirigir la inves-tigación preprocesal y procesal penal y ejercer la acción pública con especial atención al

121 Ver: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, “ Informe Final: Diagnóstico del Conocimiento de la Ciudadanía de sus Derechos y los Mecanismos de Exigibilidad” (2008) en línea: http://www.minjusticia-ddhh.gov.ec/images/stories/INFDDHH.pdf p. 33 y 34

122 Fuente: sitio web de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha, en línea: http://www.cortesuprema.gov.ec/corte/pais.php



interés público y a los derechos de las víctimas. Es un organismo técnico jurídico que, en cumplimiento de sus funciones, “organizará un sistema especializado integral de investi-gación, de medicina legal y ciencias forense, que incluirá un personal de investigación civil y policial (...)”123.

Bajo el nuevo régimen procesal penal –vigente desde 2001– que reemplaza el sistema inquisitivo por un sistema mixto, pero con mayor énfasis acusatorio, la Fiscalía adquiere una importancia singular. En efecto, bajo este nuevo sistema no hay juicio sin la acusación fiscal, aun cuando el juez estuviere convencido de lo contrario.

La Fiscalía debe enmarcar su accionar en las disposiciones constitucionales sobre el sis-tema procesal en general y las disposiciones que garantizan el debido proceso, en parti-cular. Según la Constitución vigente, las normas procesales deben guiarse por el principio general de que no se denegará justicia por la simple omisión de formalidades, además de los principios de simplificación, uniformidad, eficacia, inmediación, celeridad y economía procesal124. Las normas procesales deben, a la vez, hacer efectivas las garantías del de-bido proceso. Éstas constan en el artículo 76 del cuerpo constitucional vigente e incluyen, entre otras, la presunción de inocencia del acusado, el principio de legalidad según el cual no hay delito sin ley que lo tipifique, la rigurosidad en la evacuación de las pruebas125.

La ley marco sobre la Fiscalía General del Estado es el Código Orgánico de la Función Ju-dicial, expedido el 9 de marzo de 2009. El capítulo I del título V sobre órganos autónomos señala las funciones de la Fiscalía General que incluyen, entre otras:

• Dirigir y promover, de oficio o a petición de parte, la investigación preprocesal y procesal penal, en casos de acción penal pública; y acusar e impulsar la acusación en caso de hallar mérito

• Dirigir y coordinar las actuaciones de la Policía Judicial en las indagaciones previas

• Garantizar la intervención de la defensa

• Coordinar el intercambio de información sobre delitos cometidos en el extranjero

• Dirigir y coordinar el Sistema Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses

123 Constitución, Art. 195124 Ibíd., Art. 169125 Constitución, Art. 76, num. 2, 3, 4

63

• Expedir los manuales de procedimiento y normas técnicas para la Policía Judicial en coordinación con la Policía Nacional126.

La representación judicial y extrajudicial de esta institución corresponde al Fiscal General del Estado, quien, entre otras atribuciones, puede “determinar las políticas institucionales y ponerlas en práctica por medio de las unidades administrativas correspondientes” y, de ser necesario, “crear, modificar o suprimir fiscalías y determinar el número de fiscales”127.

En cada provincia hay una Fiscalía Provincial cuyas funciones son:

• Dirigir y supervisar las investigaciones preprocesales realizadas con la Policía Judicial;

• Actuar en los procesos penales por delitos pesquisables de oficio, por fuero de Corte Superior y ante las Cortes;

• Coordinar en cada jurisdicción la cabal aplicación del Programa de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos y demás participantes en el proceso penal; y,

• Difundir y cumplir las políticas y planes de la Fiscalía General del Estado, en cuan-to a la lucha contra la corrupción.

Las Fiscalías están integradas por Agentes Fiscales, cuyas funciones incluyen:

• Recibir las denuncias por delitos de acción pública.

• Realizar el reconocimiento del lugar de los hechos.

• Recibir, sin juramento, las versiones del ofendido y de personas que presenciaron o les constare los hechos, o sus autores.

• Practicar todas las investigaciones necesarias para el esclarecimiento del hecho delictivo y para fundamentar la acusación, en coordinación con la Policía Judicial.

• Actuar con absoluta objetividad, extendiendo la investigación no sólo a las circuns-tancias de cargo, sino también a las que sirvan para descargo del imputado.

126 Código Orgánico de la Función Judicial, Art. 282.127 Ibíd. Art. 284 nums. 2 y 11



• Vigilar que se respeten los derechos humanos reconocidos en las investigaciones y en los procesos penales en los que intervenga.

• Solicitar al juez que dicte medidas cautelares y reales.

• Intervenir como parte, durante las etapas del proceso penal de acción pública.

• Impugnar debida y oportunamente las resoluciones de jueces y tribunales cuando el caso lo amerite.

Con el objetivo de mayor agilidad y eficiencia, la Fiscalía ha creado unidades por tipos de delitos. Éstas incluyen unidades de delitos contra la vida, delitos sexuales, delitos contra la propiedad; lavado de activos, asuntos migratorios, asuntos de tránsito, de asuntos indí-genas, de delitos de medio ambiente, entre otras128.

5.2.3.2. Las Fiscalías Ambientales: marco legal

Las Unidades de Delitos de Medio Ambiente, Patrimonio Cultural y Propiedad Intelectual tienen como objetivo “[c]onoce[r] e investiga[r] los delitos contra el medio ambiente, patri-monio cultural y de protección de la intelectualidad científica, cultural y artística”129. Éstas se crean luego de la entrada en vigencia de la ley 99-49 que incorpora al Código Penal un capítulo sobre los “Delitos contra el Medio Ambiente” reseñado arriba130.

La constatación de problemas de tratamiento de residuos, de contaminación de agua, deforestación, contrabando de especies, etc. motivó el establecimiento de la Unidad de Delitos Ambientales (o Unidad de Protección del Medio Ambiente). Con el fin de apoyar a los procesos penales y con el apoyo de la Unidad de Protección del Medio Ambiente de la Policía Nacional (UPMA) se pensó estructurar fiscalías ambientales en los sitios más críticos, como Esmeraldas y las provincias del Oriente. En Sucumbíos, sin embargo, se creó una fiscalía especial: “De Delitos de Hidrocarburos” ante las millonarias pérdidas ocasionadas por el contrabando de GLP y otros combustibles. En todo caso, el objetivo de estas fiscalías es “estar en el sitio adecuado y en el momento oportuno para investigar junto con la Policía Nacional”131.

128 Ver sitio web de la Fiscalía General del Estado, http://www.fiscalia.gov.ec/fiscalias/fiscalias-provinciales/unidades-por-tipo-de-delito.html

129 Según indica el sitio web de la Fiscalía, Ibíd. Según la misma fuente de información existirían Fiscales asignados (en esta rama) en las provincias de: Pichincha, Imbabura, Pastaza, Esmeraldas, Sucumbíos, Napo, Los Ríos y Carchi.

130 Ver Hugo Echeverría, “Infracciones Ambientales, Derecho Penal y Protección Ambiental” (sin fecha) documento en línea: http://www.mpambiental.org/esp/artigos.php?pais=espanha. Echeverría indica que en lapso transcurrido desde la expedi-ción de la ley 99-49 el Ministerio Público ha establecido Unidades de Delitos Ambientales a nivel nacional.

131 Información proporcionada por el Dr. Mario Segovia, de la Dirección de Política Criminal de la Fiscalía General del Estado, en entrevista con la autora el 17 de febrero de 2008.

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5.2.3.3 La Unidad de Protección de Medio Ambiente de la Policía (UPMA): cuerpo de apoyo de las Fiscalías en materia ambiental

A la par de las “fiscalías ambientales” se estableció la Unidad de Protección de Medio Ambiente de la Policía Judicial.

La Policía Judicial se creó en los años 90 para sustituir al Servicio de Investigación Crimi-nal (SIC). Es actualmente un cuerpo auxiliar del Ministerio Público integrado por miembros de la Policía Nacional132. Los miembros de la policía judicial dependen “jerárquica, disci-plinaria, administrativa y operativamente de la Policía Nacional” mientras que “el control y la dirección jurídica de las investigaciones corresponden al Ministerio Público”133. En este sentido, trabajan bajo la dirección de los fiscales134. La coordinación entre la Fiscalía y la Policía Judicial está a cargo de la Jefatura de Coordinación con la Policía Judicial de la Fiscalía.

La Ley Orgánica de la Policía Nacional (LOPN) estableció que entre las funciones de esta institución estaba la de “cooperar en la protección del ecosistema”135. Para el cumplimien-to de sus funciones, la Policía Nacional constituyó unidades especiales, “comandos de reacción inmediata, flexibles y de gran capacidad de maniobra”, incluida la Unidad de Pro-tección del Medio Ambiente (UPM)136. Las funciones de esta unidad están indicadas en el Reglamento a la LOPN y son: la prevención, investigación y control de todo acto nocivo que pudiera perjudicar la sanidad e integridad del medio ambiente y el ecosistema”137. Los procedimientos a seguir en cumplimiento de estas funciones están especificados en manuales138. El sitio web de la UPMA ofrece información estadística sobre los operativos de control, así como del programa de capacitación especializada de los miembros de la unidad139.

La Constitución vigente apoya tanto una mayor coordinación entre estas instituciones, como una Policía orientada más hacia la protección de derechos. Dispone que la Fiscalía

132 Reglamento de la Policía Judicial, Art. 4. La Constitución del 98 establecía que “[p]ara el cumplimiento de sus funciones, el Ministro Fiscal General organizará y dirigirá un cuerpo policial especializado y un departamento médico legal.” Art. 219.

133 Reglamento de la Policía Judicial, Art. 7.134 Ver Art. 8 del Reglamento de la Policía Judicial para más detalle sobre las funciones. 135 Ley Orgánica de la Policía Nacional, Ley 109 del 24 de julio de 1998, Art. 4 lit. i.136 Ibíd., Art. 49, num. 6.137 Reglamento General a la LOPN, D.E. 845 del 25 de Octubre de 2005, Art. 105.138 Ver “Manual de Procedimientos de la UPMA” en línea, en http://www.policiaambiental.gov.ec/pdf/proc_policiales.pdf donde

se detallan los procedimientos a seguir en caso de los delitos contra el ambiente establecidos en el Código Penal, incluidos procedimientos con respecto a transporte de productos forestales y posesión de vida silvestre; instrucciones sobre partes policiales; creación de base de datos; disposición inadecuada de residuos; información necesaria para un informe técnico; control de productos químicos; evaluación de casas de salud; procedimientos respecto a ordenanzas. Ver también organi-grama estructural en http://www.policiaambiental.gov.ec/organigrama.html.

139 Ver pénsum de estudios de los cursos básicos de especialización en línea: http://www.policiaambiental.gov.ec/pdf/pensum.pdf.



“organi[ce] y dirij[a] un sistema especializado integral de investigación (...) que incluirá un personal de investigación civil y penal”140. Con respecto a la Policía Nacional establece que su misión es “atender la seguridad ciudadana y el orden público y proteger el libre ejercicio de los derechos y la seguridad de las personas (...)” Indica a su vez, que los miembros de la Policía tendrán una formación en derechos humanos, investigación espe-cializada, prevención y control del delito y utilización de medios de disuasión y conciliación como alternativas al uso de la fuerza141.

Bajo el nuevo Código de Procedimiento Penal, la UPMA adquiere una trascendencia ma-yor en el combate de los delitos como elemento fundamental de apoyo a la tarea de los fiscales.

5.2.3.4 El proceso penal.

Una descripción sucinta de las etapas del proceso penal permitirá una mayor claridad so-bre los roles de la fiscalía y sus principales elementos de apoyo, policía judicial y peritos. Estas etapas son:

• instrucción fiscal

• etapa intermedia

• juicio

• impugnación

Como se indicó arriba, desde 2001 rige en el país un nuevo sistema procesal penal. Bajo el sistema inquisitorio anterior el juez debía iniciar el proceso en cuanto tuviera noticia de un supuesto crimen aún sin tener elementos suficientes tanto de la existencia de éste como de la identidad del imputado. El juez llevaba a cabo las investigaciones, el rol del fiscal era más bien pasivo. Bajo el nuevo sistema, los roles se aclaran: el juez está, al me-nos en el ideal, a cargo de decidir netamente mientras que es el fiscal el encargado de la investigación preprocesal y procesal. Esto hace que la fiscalía sea la primera conocedora de –un eventual- caso; anticipa a cualquier otro actor del sistema judicial; actúa antes. Pero, más aún, de su intervención depende el futuro de un caso: solo si de sus investiga-ciones encuentra fundamentos para acusar, y efectivamente acusa, es que se puede dar inicio a un juicio penal.

140 Constitución, Art. 195141 Constitución, Art. 163.

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Bajo este esquema al proceso penal como tal lo antecede una etapa de preparación. En ésta, el Fiscal realiza las indagaciones previas con la ayuda de la policía judicial para de-terminar si pasa a la primera etapa del proceso la instrucción fiscal. La indagación fiscal puede durar hasta 1 año en el caso de delitos sancionables con prisión y hasta dos años en los delitos de reclusión. Durante las indagaciones previas, las actuaciones de la fisca-lía son reservadas (con relación a terceros y público en general) pero no con respecto al ofendido ni a las personas bajo investigación.

Si la fiscalía encuentra indicios suficientes abre la etapa de instrucción, cuyo objeto es investigar la existencia del delito y de los autores, cómplices y encubridores. El fiscal debe llevar a cabo todas las diligencias necesarias para poder sustentar una eventual acusa-ción ante el juez. Es de resaltar que, en teoría, ésta es una etapa de investigación neta-mente, no de prueba. La prueba, propiamente dicha, se dará más adelante en el proceso mismo; sin embargo, son las diligencias de esta etapa las que proveerán la evidencia para fundamentar una acusación. Dadas las características de un caso ambiental, es obvia la trascendencia de esta etapa en materia de formación de evidencias.

La indagación fiscal debe concluir en un máximo de noventa días improrrogables, al cabo de los cuales el fiscal decidirá si acusa o no. Si el fiscal encuentra que de la investigación puede establecer la existencia de un delito y que el imputado ha participado en éste pedirá al juez que llame a juicio. Si no, emite dictamen de abstención y pasa el expediente al juez. En este último caso, el juez puede emitir sobreseimiento o consultar al ministro fiscal superior si considerare que de la instrucción fiscal hay méritos para iniciar un caso. Solo si el superior modifica el dictamen del fiscal inferior, el juez podrá dictar llamamiento a juicio; si el superior ratifica el dictamen de abstención, el juez deberá dictar sobreseimiento.

En cualquiera de las etapas, solo los jueces pueden dictar medidas cautelares (sean per-sonales o reales).

En la etapa intermedia se realiza una audiencia oral de juzgamiento con la presencia de las partes y sus abogados, en la que se alegará acerca de posibles fallas procesales que pudieren afectar el proceso y sobre los fundamentos del dictamen fiscal y la acusación, si hubiere. El juez decidirá entonces si continúa o no el proceso.

El juicio como tal se inicia con el auto de llamamiento a juicio una vez efectuada la audien-cia arriba indicada. Ésta es una etapa primordialmente oral y es donde la prueba se vuelve tal. El Tribunal dicta sentencia (condenatoria, condenatoria condicional o absolutoria). De esta sentencia, se puede recurrir ante un órgano superior y este recurso da inicio a la etapa de impugnación.



Como en cualquier proceso, la evidencia es el fundamento para una acusación exitosa. Por la naturaleza de los casos ambientales, la recolección y tratamiento de evidencias deben hacerse con extrema oportunidad y cuidado. Todo lo cual requiere, sin duda, una experticia particular. Es aquí donde corresponde resaltar el rol de otro elemento de apoyo al fiscal: el perito.

Los peritos son los profesionales especializados en diferentes materias y acreditados como tales ante la fiscalía, previo un proceso de calificación142. Por su experticia, están en capacidad de proveer información y criterios relevantes en las investigaciones. Y aunque, como bien aclara un autor, el informe pericial no es prueba (la prueba requiere contradic-ción y ésta se da en la sustanciación del proceso donde el perito debe explicar y defender su informe, no solo presentarlo), en muchos casos es el factor determinante para que el fiscal emita dictamen acusatorio. El trabajo del perito es remunerado de acuerdo a una tabla prefijada.

142 Ver Código de Procedimiento Penal, art. 94 y siguientes, 278; Constitución, art. 76 num 7 lit a.

CAPITULO 6

71Las fiscalías ambientales en la práctica

LAS FISCALÍAS AMBIENTALES EN LA PRÁCTICA

El objetivo de esta sección es examinar en la práctica el funcionamiento de las “fiscalías ambientales” en las provincias amazónicas. El resultado debe ser una apreciación crítica de cómo las fiscalías son o no un instrumento eficiente de promoción de derechos ambien-tales y sanción de delitos ambientales, con miras a identificar sus fortalezas, deficiencias y necesidades.

Este objetivo demanda, por un lado, el análisis del funcionamiento concreto de las fisca-lías en la atención de temas ambientales y, por otro lado, un análisis de los usos (reales y potenciales) de las fiscalías para impulsar causas orientadas a la promoción de objeti-vos constitucionales relacionados con el ambiente. En este sentido, el capítulo requerirá análisis tanto de los casos ingresados, admitidos/desechados, pendientes y resueltos, así como de casos que, a pesar de su potencial para admisión y resolución, no son, sin em-bargo, presentados. En estos últimos, se prestará particular atención a las causas de no denuncia (por ejemplo, desconfianza en el sistema, preferencia por métodos alternativos de solución de conflictos, desconocimiento de los instrumentos disponibles en derecho penal, dificultades de acceso -razones geográficas, costos).


El análisis de este capítulo es altamente contextual. En efecto, el funcionamiento y desem-peño de las “fiscalías ambientales” está determinado en gran parte por las particularidades no solo de las subregiones sino de las circunstancias y actores involucrados. Este capítulo está basado en la revisión y análisis de fuentes secundarias y en entrevistas. Los entrevis-tados incluyen fiscales ambientales de 5 provincias amazónicas, funcionarios de oficinas provinciales del Ministerio del Ambiente, líderes comunitarios indígenas y no indígenas, y abogados patrocinadores de casos relacionados con impactos ambientales y sociales por actividades en la Amazonía. Los diálogos previstos en el proyecto han tenido la función adicional de validar, modificar, matizar y ampliar los resultados de la investigación base143.

Este capítulo está organizado en dos temas:

• Institucionalidad (orientado a identificar la situación actual de las Fiscalías Ambien-tales en la Amazonía en tanto a integración y solidez institucional)

• Utilización (orientado a identificar el nivel de uso de las Fiscalías como vehículos de protección del ambiente en general y/o de protección y justiciabilidad de dere-chos ambientales en particular)

6.1. Institucionalidad: Integración y capacidad institucional de las Fiscalías Ambientales en la Amazonía

En ninguna de las provincias de la Amazonía se ha establecido aún una Unidad de Delitos Ambientales como tal, pese a la importancia de la temática reconocida por la Dirección de Política Criminal de la Fiscalía General del Estado.

Lo que sí hay al menos es un fiscal encargado de las denuncias por delitos contra el am-biente. Los fiscales encargados no están dedicados exclusivamente a los delitos contra el ambiente, sino que atienden estos casos además de todos los casos en las otras materias penales que les correspondiere conocer. En el caso de la fiscalía de Sucumbíos, a pesar de que es la única fiscalía especializada –es decir, dedicada no a todas las materias sino a dos en especial, hidrocarburos y ambiente-, a la fecha y ante la falta de fiscales, el encar-gado está además encargado de la Fiscalía Tercera de Lago Agrio144. La razón para estas

143 Esta investigación es parte del Proyecto: “Construyendo Capacidades en la Aplicación del Derecho Ambiental en la Ama-zonía Ecuatoriana”, el mismo que ha contemplado la realización de varios diálogos en las provincias amazónicas, con el fin de identificar los principales problemas ambientales, las denuncias ciudadanas y la respuesta que dan las instituciones del Estado a las mismas, estos encuentros han generado mayores insumos para la investigación, así como la validación del mismo por parte de los actores amazónicos.

144 Información proporcionada por el Dr. José Beltrán, Fiscal Encargado de Hidrocarburos y Ambiente y Encargado de la Fis-

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situaciones es, al parecer, el déficit de fiscales en la región145. En todo caso, la falta de de-voción exclusiva –sea en la teoría y/o en la práctica- previene la especialización del fiscal.

El caso de Sucumbíos es sui géneris en otro aspecto relevante. Como se indicó arriba, en el 2007 se creó la Fiscalía de Hidrocarburos, en respuesta a los atentados constantes al oleoducto y la pérdida de combustible. Al mismo tiempo, se asignó a esta fiscalía la atención de delitos contra el ambiente, lo cual llama la atención considerando que, como se indicó en el capítulo inicial, los derrames de hidrocarburos están entre los principales factores de daños ambientales en la región. Probablemente por esta razón tenga sentido vincular ambas materias, sin embargo, en la práctica, parece que la lógica de proteger penalmente a la actividad hidrocarburífera prevalece sobre la de protección del ambiente. Esta fiscalía de Lago Agrio está ubicada precisamente en las instalaciones de una petrole-ra, la estatal Petroproducción, potencial denunciada por infracciones ambientales146.

Por otro lado, pese a la falta de verdaderas unidades de delitos ambientales, los Fiscales Encargados del tema en la región cuentan usualmente con el apoyo de un secretario y hasta un asistente, en algunos casos. Sin embargo, no se trata de personal especializado en temas ambientales pues igual que el Fiscal, conocen de todos los temas.

Como se trata de encargos de gestión y no de nombramientos específicos, la rotación varía y del grado de rotación del encargo depende mucho la posibilidad de especialización o no del fiscal encargado. Mientras que la Fiscalía Ambiental en Morona Santiago está encargada por al menos dos años a la misma persona, la Fiscalía de Hidrocarburos y Ambiente de Sucumbíos ha tenido al menos tres fiscales encargados desde 2007, cuando fue creada.

A todo esto hay que sumarle la poca o nula capacitación proporcionada a los fiscales designados a conocer las denuncias por delitos ambientales. Salvo un caso, los fiscales entrevistados coincidieron en indicar que el tema ambiental en general es bastante espe-cial con respecto a las otras áreas de derecho penal y que hay vacíos de conocimiento. La capacitación depende de cada fiscal, de su motivación personal en el rol de fiscal ambiental y la disponibilidad de tiempo. En todo caso, la disponibilidad es escasa conside-

calía 3 a la vez en conversación telefónica con la autora. 145 Esta razón fue mencionada por el Director de Política Criminal y por el Fiscal Encargado de Hidrocarburos y Ambiente de

Sucumbíos, en sendas conversaciones con la autora.146 Por su naturaleza, las fiscalías deben ser de libre acceso al público y sin obstáculos reales o percibidos. Para entrar a la

Fiscalía de Hidrocarburos y Ambiente en Lago Agrio, que, como se indicó está ubicada en las instalaciones de Petropro-ducción, hay que pasar por la garita de seguridad de la empresa. Como indicaron algunos entrevistados, aún cuando no se niega el acceso, el efecto simbólico de esta situación es muy fuerte sobre todo para un ciudadano común que eventual-mente fuera a denunciar penalmente a la empresa titular de las instalaciones.

Las fiscalías ambientales en la práctica


rando que, como se indicó, los fiscales deben atender otras causas y eso puede influir en la motivación si a eso se le suma que en la práctica son pocas las denuncias ambientales (en comparación con otras materias).

Los fiscales encargados de delitos ambientales en la Amazonía disponen de poca o nula asignación de recursos para el desenvolvimiento óptimo de sus funciones. La evacuación de pruebas, fase crucial en la investigación de una denuncia penal, tiene sus particularida-des en materia ambiental. Hay que tomar muestras con artificios específicos (so pena de malograr la muestra); procesar las muestras dentro de plazos rigurosos (análisis de agua, por ejemplo) y en laboratorios especializados; trasladarse con agilidad a los sitios donde están ocurriendo los hechos denunciados; contratar peritajes; entre otros. Mientras que, en general, las diligencias suelen prosperar porque los costos los cubre un denunciante interesado (por ejemplo, el Ministerio del Ambiente como es común en el caso de delitos ambientales), en los casos de actuaciones de oficio no ocurre así.

En resumen, las fiscalías ambientales en la Amazonía son instituciones débiles tanto en recursos técnicos como en financiamiento, capacitación y personal de apoyo. Las fisca-lías emergieron sin asignación de los recursos y la capacitación debida y esa situación se mantiene. Es notable que, en su mayoría, los fiscales entrevistados hasta el momento señalaron como necesidades urgentes: capacitación, equipamiento y acceso a equipos y procesamiento de pruebas.

6.2. Utilización: Recurso a las fiscalías ambientales como vehículo de pro-tección del ambiente en general y/o de protección y justiciabilidad de dere-chos ambientales, en particular

6.2.1 Objetos de denuncias ambientales

Los principales temas ambientales que llegan a conocimiento de autoridades de control y fiscalías en la Amazonía incluyen:

• Minería artesanal a cielo abierto (oro aluvial usualmente)

• Tala, extracción y transporte de madera, particularmente caoba y cedro

• Contaminación de aguas por mal manejo de desechos o por vertidos (lubricado-ras, lavadoras de carros, chancheras y otras actividades agropecuarias)

• Contaminación de ríos por uso de barbasco

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• Caza de especies protegidas para comercialización (carne de especies en veda de venta en los mercados)

• Posesión ilegal de fauna

• Impactos ambientales derivados de construcción de carreteras y apertura de vías

El hecho de que ante fiscalías no se denuncie posible responsabilidad por daños ambien-tales, a la salud, etc. atribuibles a las actividades de minería a gran escala o a la industria hidrocarburífera, obedece a que usualmente los operadores de estas industrias tienen los permisos, licencias y concesiones en regla. La documentación en regla tradicionalmente ha prevenido a las autoridades de control (Ministerio del Ambiente, Fiscalías) de perseguir acciones/omisiones que eventualmente podrían calificar como delitos ambientales147.

6.2.2. Escaso uso de fiscalías ambientales

Aunque queda por determinar con exactitud el número de denuncias/casos ambientales conocidos por las fiscalías amazónicas148, los fiscales entrevistados coincidieron en que son significativamente escasos tanto en términos absolutos, cuanto en relación a denun-cias en otras materias149.

Incluso en la Fiscalía Especializada en Hidrocarburos y Ambiente en Lago Agrio, Sucum-bíos, los casos presentados como denuncias de infracciones contra el ambiente como tales son escasos. En esta fiscalía se da una situación particular producto precisamente de su naturaleza sui generis: las denuncias usualmente las presentan las empresas con ocasión de roturas de oleoductos, como denuncias por supuesto sabotaje. El denunciado usualmente es el finquero en cuyo predio ha ocurrido la rotura. El finquero responde de-nunciando a su vez los daños ambientales que ha sufrido por los derrames ocurridos con la rotura del ducto150. Algunos entrevistados señalaron que hay la percepción generalizada de que esta fiscalía es sobre todo una fiscalía de delitos contra el oleoducto y no una fis-calía ambiental y eso previene a muchos potenciales denunciantes de acudir a ella.

147 En este sentido, es notoria la acción de la Subsecretaría de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente al denunciar la presunta responsabilidad del presidente de la operadora del OCP por los daños causados por un derrame en el cantón Chaco, Napo. Ver texto que acompaña a nota 142, Infra.

148 Información ha sido solicitada mediante oficio signado con el número 02089 del 24 de febrero de 2010, a la Directora (E) de Actuación y Gestión Procesal (a cargo de las estadísticas) en la Fiscalía General del Estado y aún no hay respuesta.

149 A manera de ejemplo, la Fiscal de Morona Santiago, reportó 8 casos ambientales en 2008 y 5 en 2009. En este punto hay que recordar que las fiscalías no son exclusivamente ambientales.

150 Una indagación previa iniciada por la Fiscalía de Hidrocarburos y Ambiente contra Petroproducción en estas circunstancias (el finquero denunciado inicialmente por supuesto sabotaje responde denunciando a la empresa por delitos ambientales), provocó una fuerte reacción de la empresa que alegó contra “pájaros disparándoles a las escopetas.” Escrito trasladado al finquero al cual la autora tuvo acceso. Esta reacción sugiere que la carga simbólica de la fiscalía y su ubicación no la siente únicamente el potencial denunciante sino la empresa estatal también.



Por otro lado, sí hay ejemplos de denuncias por delitos ambientales que no responden al patrón de reacción descrito arriba, en otras provincias de la Amazonía. Es el caso de la zona de Quijos, Cantón Chaco en Napo, cuando en febrero de 2009, el Subsecretario de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente denunció penalmente al presidente de la empresa operadora del Oleoducto de Crudos Pesados por posible responsabilidad por daños ambientales resultantes de un derrame por rotura del ducto en la zona de Quijos151. Y aunque está pendiente el seguimiento a este caso, es de anticipar que su evolución puede servir de precedente y estímulo a potenciales denunciantes de la sociedad civil152.

Sin embargo, independientemente de estas situaciones tan particulares, hay circunstan-cias adicionales que contribuyen al poco recurso a las fiscalías ambientales en la Amazo-nía, en general. Éstas van desde desconocimiento de la existencia de las fiscalías ambien-tales hasta motivaciones razonadas en contra de su uso.

Líderes comunitarios indígenas señalan el desconocimiento de la existencia y de las fun-ciones de las fiscalías ambientales y la poca claridad del marco institucional de protección ambiental en general, como una de las razones para que no acudan ante las fiscalías con potenciales denuncias153. Sin embargo, la situación no es tan simple. A estas circunstan-cias hay que añadir una manifiesta desconfianza en el sistema judicial y en el aparato estatal en general. El hecho de que en las pocas ocasiones en que acuden a los órganos de justicia sus reclamos no prosperen contribuye a la percepción de que el sistema, en general, no responde a sus necesidades y más bien favorece los intereses de grupos poderosos154. Cabe señalar, que estas mismas personas se manifestaron interesadas en conocer más y mejor no solo las funciones, alcances y procedimientos de las fiscalías ambientales sino de las instituciones de protección al ambiente en general.

En resumen, hay potenciales usuarios que no acuden a las fiscalías por desconocimiento de su existencia y funciones pero que, a pesar de tener una percepción negativa general de las instituciones estatales, tienen interés en conocer más sobre las fiscalías y otros ór-ganos con atribuciones ambientales siempre que ello les permita avanzar con sus causas.

151 Ver reseña de los hechos en http://www.ambiente.gov.ec/contenido.php?cd=475152 La información detallada sobre el estado del proceso ha sido solicitada al Ministerio del Ambiente pero a la fecha no se

obtiene respuesta. 153 Entrevista con Sra. Maruja Shiguango, de la Red de Defensores Indígenas y líder comunitaria Kichwa, el 21 de enero de

2010 en la comunidad Rucupata, Napo; y entrevista con Sr. Germán Freire, Presidente de NAE (Nacionalidad Achuar del Ecuador), el 20 de enero de 2010 en Puyo. Notas de entrevistas en registros de la autora del informe.

154 Entrevista con Sr. Freire quien indicó escueta pero claramente que ellos no confiaban en el Estado. Pero agregó su interés por la posibilidad de acercarse a los órganos del estado si eso redundara en beneficios concretos como limpieza de aguas contaminadas. Op. cit.

77

Otra razón identificada en este Estudio es la escasa conciencia ambiental en la ciudada-nía; opinión que es compartida entre fiscales y funcionarios del Ministerio del Ambiente. En este sentido, intervenir de oficio podría resultar en el inicio de casos administrativos o investigaciones penales a una gran parte de la población. Esto no solo se lo ve como no deseado, sino poco acorde a la compleja situación socio-económica-cultural en la que se enmarcan muchos delitos ambientales. La pobreza y la necesidad económica generan una visión cortoplacista en individuos y comunidades que los impulsa a colaborar, aún sin intención, con la degradación ambiental155.

Por otro lado, son frecuentes también los razonamientos elaborados contra el recurso a los órganos de justicia en general. De acuerdo a un líder comunitario entrevistado el recur-so a la justicia no resulta atractivo por los costos que implica, inclusive cauciones iniciales por el simple hecho de plantear un proceso, además de los costos de peritajes, muestreos, abogados, etc. De ahí que la amenaza de juicio que incluye a veces incluso la presenta-ción de una demanda constituya más una estrategia para obligar al implicado a sentarse a negociar, que una intención firme de continuar el proceso judicial156.

Un problema adicional de recurrir a la justicia es el tiempo que tarda o que puede tardar un proceso. El caso paradigmático del juicio planteado por el Frente de la Amazonía contra la Texaco que ya lleva aproximadamente 17 años fue señalado como ejemplo. Es difícil además de oneroso para las comunidades aguantar un juicio tan largo.

Otra causa identificada es la falta de resultados significativos. Se indicó que los jueces no conocen sobre derechos ambientales y se puso como ejemplo el caso impulsado por la Red por la Vida contra el OCP. Asimismo se señaló la percepción de corrupción como otro factor de desconfianza en el sistema en general. Las opciones preferidas a los juicios en general son la negociación y/o las medidas de hecho157.

Entre abogados patrocinadores de individuos o comunidades de la sociedad civil la postu-ra varía un poco. Aún cuando puedan compartir los criterios de desconfianza mencionados arriba, favorecen recurrir al aparato judicial bajo criterios estratégicos. Estratégicamente,

155 En entrevista del 21 de enero de 2010, en Tena el Ing. Patricio Espinosa, funcionario de Calidad Ambiental de la Dirección Provincial del MAE en Napo, indicó que la minería artesanal ilegal es en muchas ocasiones autorizada por los mismos fin-queros y comuneros pues les representa réditos mayores que sus actividades propias de pequeña agricultura. Asimismo, indicó que en las zonas donde la minería artesanal es relativamente nueva, los ciudadanos no están concientes aún de las consecuencias en el ambiente y la salud. La Sra. Maruja Shiguango, líder Kichwa ratificó esta percepción e indicó que si bien algunas comunidades autorizan pequeña minería por los réditos económicos inmediatos, las comunidades más organizadas y concientes buscan alternativas más sostenibles, incluida la constitución de reservas ecológicas. Notas de las entrevistas en registros de la autora del informe.

156 Entrevista a Ermel Chávez, presidente del Frente de Defensa de la Amazonía el 8 de Febrero de 2010. Notas de la entre-vista en registros de la autora del informe.

157 Op. cit.



indican, las acciones civiles y, sobre todo, las constitucionales de protección, resultan más atractivas que las penales. Señalan que la posibilidad de medidas de remediación y/ indemnización como resultado directo de una acción civil o constitucional constituye mayor aliciente para el potencial accionante (individuo o comunidad) que la perspectiva de sanción que a lo más implica una acción penal exitosa158.

Un entrevistado señaló elocuentemente que la administración de justicia es una cuestión de usuarios159. Los mecanismos judiciales serán usados en función de la utilidad que ge-neren a los usuarios. Bajo este criterio de efectividad, la Defensoría del Pueblo ha dejado de ser utilizada por no ofrecer salidas adecuadas a los denunciantes. A diferencia de ONGs que buscan impulsar casos paradigmáticos, ejemplificadores y que sienten prece-dentes, al usuario común lo que le interesa es la reparación al daño sufrido.

En este sentido, las acciones penales tienen la desventaja de no ser una vía rápida para la reparación. Además son vistas como poco efectivas y engorrosas (relativamente a otras acciones) pues, por su naturaleza, exigen un estándar de prueba más alto que las accio-nes civiles o constitucionales. Éstas pueden recurrir a principios como el de precaución y de reversión de la carga de la prueba que no tienen mayor peso en materia penal frente al principio de presunción de inocencia.

Otro obstáculo a la posibilidad de éxito de una denuncia penal es el tipo penal abierto característico en materia ambiental. Por ejemplo, una actividad minera que cuente con las licencias debidas, aunque contamina el agua utilizada por la comunidad al punto de volverla no apta para el consumo humano, no será punible penalmente si no hay una ley que establezca mínimos y máximos de contaminación.

Una desventaja adicional de la acción penal es que, a diferencia de las acciones civiles y constitucionales, en las penales no hay la posibilidad de encontrar responsabilidad en las personas jurídicas.

En resumen, los abogados patrocinadores suelen no preferir los litigios penales por in-efectivos pero sí los constitucionales y civiles a pesar de que pueden resultar igual de costosos160.

158 Entrevistas a Dr. Wilton Guaranda y Dr. David Cordero, abogados patrocinadores de causas del INREDH, realizadas el 18 y 19 de Febrero de 2010, respectivamente.

159 Entrevista a Dr. Cordero, op.cit.160 Funcionarios del Ministerio de Ambiente manifestaron similares criterios estratégicos. El recurso a las fiscalías solo operaría

en tanto las sanciones penales fueran más drásticas que las administrativas disponibles al Ministerio y dependiendo de las posibilidades de éxito. Entrevista con Ing. Danny Reascos, el 20 de enero de 2010

79

Algunas de estas opiniones son compartidas por fiscales entrevistados como razones subyacentes al poco recurso a las fiscalías a cargo de delitos ambientales. Señalan que la ciudadanía desconoce la existencia y funciones de estas fiscalías y que esto puede explicar aunque sea en parte, la poca afluencia.

En cuanto a la falta de progreso de las denuncias (que en su mayoría no pasan de la eta-pa de indagaciones previas), hay una serie de razones complementarias a los problemas arriba indicados de falta de recursos financieros y técnicos para la evacuación de pruebas.

Fiscales entrevistados señalan que la ciudadanía desconoce lo que es un delito ambiental y eso hace que en muchos casos las denuncias deban desestimarse porque no consti-tuyen delitos ambientales161. Un ejemplo de ello es la desestimación de denuncias por presunta tala ilegal de madera, esto se da a menudo porque las especies involucradas y/o los bosques de donde se taló no constan como legalmente protegidos, como indica el tipo penal. Bajo esta lógica, algunos entrevistados señalaron que la invasión de tierras para talar árboles o la usurpación de madera no siempre constituyen delitos penales ambienta-les como suele denunciarse a menudo162. Una variante interesante de confusión respecto al tipo se da con relación a la minería ilegal. En ocasiones, individuos o comunidades denuncian como delito ambiental no los daños ambientales de esa actividad, sino el in-cumplimiento del emprendedor minero de los pagos debidos al individuo o comunidad que había autorizado previamente las actividades en su predio.

Otra razón por la que no prosperan denuncias ambientales es que el presunto infractor cuenta con las licencias y permisos requeridos163. Ésta es una queja común entre líderes comunitarios que indican que con ese argumento se desechan denuncias contra grandes mineras y petroleras164. Es una preocupación compartida por fiscales. Una entrevistada indicó que las fiscalías están atadas de manos ante las licencias emitidas por el Ministerio de Ambiente o autoridad competente165.

En efecto, posiblemente los mayores y más serios conflictos socio-ambientales en la re-gión se dan en las zonas de explotación legal de hidrocarburos. Los afectados (individuos y comunidades de colonos e indígenas) se tropiezan constantemente con leyes y proce-

161 Opinión compartida por Dras. Bella Abata, Maribel Barreno y Anita Madero, fiscales encargadas de delitos ambientales de Napo, Pastaza y Morona, respectivamente. Entrevistas realizadas el 21, 20 y 19 de enero de 2010, respectivamente. Notas de entrevistas en registros de la autora del informe.

162 Op cit. Ver denuncia presentada por el Centro de la Nacionalidad Kichwa Runashitu el 24 de septiembre de 2009.163 Como se indicó arriba, esta es además una razón que desalienta el uso de acciones penales.164 Entrevista con Sra. Maruja Shiguango de la Red de Defensores Indígenas el 21 de enero de 2010. Igual opinión manifestó

el Sr. Diocles Zambrano, de la Oficina de Derecho Ambiental de la Red de Líderes Comunitarios Ángel Shingre, en entre-vista con la autora el 17 de marzo de 2010. Notas de entrevistas en registros.

165 Entrevista a Dra. Bella Abata, Fiscal de Napo el 21 de enero de 2010.



dimientos que no solo no resuelven sus problemas inmediatos asociados con las activi-dades hidrocarburíferas (contaminación por derrame en las fincas, problemas de salud), sino que han probado ser ineficaces en prevenir que éstos ocurran. Como indicó un líder comunitario del Frente de Defensa de la Amazonía, “con o sin ley, los derrames, la conta-minación ocurren”166.

En general, un problema importante del derecho penal como instrumento de protección ambiental es la tendencia al exceso en el formalismo legal en la materia. Si bien esto res-ponde a las garantías al debido proceso que impone la naturaleza punitiva del derecho penal, esto a su vez contradice lo que un entrevistado llamó “la falta de visión actualizada de protección ambiental a la luz de los cambios constitucionales”167.

Un ejemplo de esto es la poca efectividad de la aplicación del derecho penal en la pro-tección de especies. En ambiente, la protección de los derechos de la naturaleza exige interpretaciones diferentes de las clásicas de derecho penal.

Asimismo, en la aplicación del derecho penal ambiental poco se maneja el derecho inter-nacional. Un ejemplo de esto, señalado por un entrevistado, es el escaso conocimiento de los encargados de procesos ambientales sobre los apéndices de CITES. No hay mayor conocimiento o información sobre las especies que constan en esos apéndices, de ahí que muchos casos terminan desestimados. Asimismo, el entrevistado hizo notar que los nombres que aparecen en CITES no siempre coinciden con los nombres locales a pesar de tratarse de la misma especie (ej: oso de anteojos). La percepción es que en el mismo sistema judicial se requiere un nivel mayor de conocimientos ambientales técnicos168.

Otro problema concreto del derecho ambiental que se traslada a derecho penal y le resta efectividad está relacionado con la clasificación de las especies protegidas que no res-ponde a un criterio de protección de hábitat. Ejemplo: De tres variedades de cedro, dos no están en veda en Ecuador, pero justamente éstas sirven de hábitat para otras especies. De ahí que una interpretación más acorde a los derechos de la naturaleza según la nueva Constitución es necesaria para estos casos.

Los conflictos entre derechos son evidentes en la aplicación del derecho penal ambiental y generan controversia. Así por ejemplo, ocurre con frecuencia que ante el decomiso de ve-

166 Hermel Chávez, Presidente del Frente de Defensa de la Amazonía, en intervención en el taller realizado en Tena, Napo el 19 de marzo de 2010.

167 Dr. Oscar Sánchez, asesor jurídico de la Dirección Provincial de Morona Santiago. Entrevista del 19 de enero de 2010 en Macas. Notas de entrevista en registros de autora.

168 Op.cit.

81

hículos de transporte de madera en veda, el acusado contrapone acciones de protección como el derecho al trabajo (en el entendido que el vehículo es instrumento de trabajo). Éste es un tema serio por tratarse de conflicto de derechos reconocidos y garantizados. La pregunta en todas estas situaciones aquí descritas es si cabe, si es legal, una interpre-tación pro-natura, al menos en algunos casos.

En resumen, el uso de las fiscalías como mecanismos de protección del ambiente y de de-rechos ambientales individuales y colectivos es bajo. Las razones varían e incluyen desde el desconocimiento de la existencia, funciones y procedimientos de las fiscalías hasta la desconfianza en el sistema judicial en general y la percepción de inefectividad de las ac-ciones penales en particular, con relación a vías alternativas como negociación directa y medidas de hecho o acciones civiles y constitucionales de protección.

Esta percepción de inefectividad es provocada, en parte, por las nulas o casi nulas po-sibilidades de que una denuncia pase la etapa de indagaciones previas (al menos, en la práctica actual). La principal razón de esto último es la falta de adecuación (real o presunta) de los hechos denunciados a los tipos penales ambientales. Cabe indicar en este punto, que entre los entrevistados hay opiniones en el sentido de que los fiscales o desconocen el alcance del marco legal de protección ambiental vigente o podrían estar haciendo interpretaciones excesivamente restrictivas de éste, no acordes con el nuevo marco constitucional.


CAPITULO 7

85Identificación de actores, sus roles en los problemas ambientales y relaciones con otros actores

IDENTIFICACIÓN DE ACTORES, SUS ROLES EN LOS PROBLEMAS AMBIENTALES Y RELACIONES

CON OTROS ACTORES

7.1. Explicación de objetivos y metodología

Este capítulo identificará los principales actores que están involucrados -real o potencial-mente- en la judicialización de la problemática ambiental en la Amazonía. Dado que el objetivo es una apreciación crítica del desempeño de las fiscalías amazónicas en la pro-moción de los derechos constitucionales relacionados con el ambiente (en el sentido más amplio arriba indicado), los actores a identificar se agrupan en tres: a) vinculados con la función judicial; b) usuarios provenientes de la sociedad civil (individuos y grupos afecta-dos, redes de apoyo y patrocinadores legales); y c) otros usuarios e involucrados en ges-tión ambiental pública, incluidos funcionarios del Ministerio del Ambiente (denunciantes de delitos ambientales), Ministerio de Recursos Naturales no Renovables, del Ministerio de Justicia, Unidad de Protección del Medio Ambiente de la Policía, Senagua, etc.

Los datos sobre los principales problemas ambientales y los actores involucrados, así como las relaciones entre estos fueron obtenidos en dos talleres convocados por el pro-yecto. Estos talleres se desarrollaron en Macas y en Tena, el 4 y el 19 de marzo, respec-tivamente. Los encuentros convocaron a funcionarios de las distintas Direcciones Provin-ciales amazónicas del Ministerio del Ambiente, líderes comunitarios colonos e indígenas, activistas, abogados de apoyo a comunidades, miembros de la Unidad de Policía de Me-dio Ambiente, comunicadores.


Los participantes trabajaron en grupos por provincias bajo las siguientes instrucciones:

• Identificar/ratificar tres ó cuatro problemas ambientales más relevantes en su res-pectiva provincia

• Identificar los actores relevantes a cada uno de los problemas

• Establecer las relaciones de los actores entre sí y con respecto al problema.

• Identificar los roles de cada actor y su cumplimiento.

A continuación la sistematización de los trabajos de grupo.

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MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIAS DE SUCUMBÍOS Y ORELLANA

Actores ProblemaRol

Que tiene Que percibe la gente

Actores Directos

Compañías Petroleras

Contaminación Petrolera

Explotadoras de los recursos petroleros y generadores de la contaminación

Las empresas entran a operar en las comunidades ofreciéndoles diversos be-neficios, las comunidades aceptan pero al poco tiempo empiezan a sufrir impactos ambientales, particularmente contami-nación de aguas. Hay una percepción generalizada entre comunidades de que las empresas compran a los líderes para lograr entrada. Cuando los derrames ocu-rren, las empresas movilizan equipos y retroexcavadoras para borrar evidencias. Comunidades tienen serias dificultades en proveer las pruebas a la administra-ción de justicia

Estado Ecuatoriano

Regulador de las actividades petroleras, además de controlar que se desarrollen dentro del marco legal

Las comunidades perciben a las institu-ciones estatales como facilitadoras de la entrada de las empresas, hay una rela-ción fluida con ellas por los acercamien-tos y negociaciones. Las comunidades también perciben que las instituciones públicas con funciones de protección ambiental son débiles ante las empresas petroleras


Autoridad reguladora y de controlPoca relación con las comunidades, los medios de comunicación y las ONGs

Comunidades

Afectados por los impactos ambientales (contaminación en general), impactos sociales (con-flictos dentro y entre comunida-des y debilitamiento de procesos organizativos), económicos (dete-rioro de capacidad productiva de predios) y de salud (enfermeda-des en general)

Escasa relación con el Ministerio del Ambiente y relación inexistente con la Fiscalía de Hidrocarburos y Ambiente en Sucumbíos. Las comunidades demandan información y capacitación para todos los actores involucrados, así como una clarificación de los roles de las distintas instituciones

Identificación de actores, sus roles en los problemas ambientales y relaciones con otros actores

7.2. Mapeo de actores y relaciones

7.2.1. Sucumbíos y Orellana



Actores ProblemaRol


Actores Directos

Fiscalía Ambiental

Contaminación Petrolera

Autoridad que realiza la inves-tigación en casos de delitos ambientales

La Fiscalía en Sucumbíos está dentro de Petroecuador, por lo cual es difícil acce-der a ella para denunciar delitos ambien-tales y desvirtúa su rol. Los Funcionarios de la Fiscalía indican que es necesario capacitar a la ciudadanía en cuanto a las diferencias de fondo y procedimiento de las infracciones administrativas y delitos y contravenciones ambientales, así como de las autoridades competentes en cada caso

Unidad de Protección de Medio Ambiente de la Policía

Prevención, investigación y control de los actos nocivos que perjudiquen la sanidad e integridad del medio ambiente y el ecosistema

Denuncian falta de recursos (financieros y equipos) para ejercer sus labores

Actores Indirectos

Dirección Nacional de Hidrocarburos

Controlar y fiscalizar las opera-ciones hidrocarburíferas

Secretaría de los Pueblos

Coordina la política pública e incentiva y consolida las orga-nizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general, para que participen en la toma de las decisiones del Estado

Se tiene la percepción de que es un ente que entra a las comunidades para nego-ciar cuando hay problemas, interviene a favor de los intereses estatales de ex-plotación petrolera. Esta entidad cumple el rol de permitir que el Estado pueda explotar los recursos, por lo que baja las tensiones y resistencia social que hay en las comunidades. Con este discurso se la ve como parte de los problemas y conflictos ambientales y no como parte de la solución

Medios de Comunicación

Difusión de información

Han estado en constante relación con las comunidades, pero éstos a la vez tienen una escasa relación con el Ministerio del Ambiente

ONG's Asistencia TécnicaEscasa relación con el Ministerio del Ambiente



Actores ProblemaRol


Actores Directos

Comerciantes y madereros

Deforestación

Generadores del impacto por deforestación

Son los mismos comuneros en algunos casos. Relaciones fluidas con la comuni-dad, relaciones rotas con los medios de comunicación y escasa relación con la UPMA

ComunidadesAfectados por los impactos de la deforestación/ en algunos casos trabajan para los madereros

Tienen poco o escaso conocimiento de las Fiscalías. Tienen relaciones con los comerciantes y madereros y con los regentes forestales


Autoridad reguladora y de controlTiene relaciones cercanas con los regen-tes forestales y los gobiernos locales y escasa relación con las ONGs

Regentes Forestales

Asistencia técnica y control de los planes de aprovechamiento forestal, apoyo en el control de planes de manejo y asesoría en producción y comercialización de madera

Tienen relaciones cercanas con el Minis-terio del Ambiente y las comunidades

FiscalíaAutoridad que realiza la inves-tigación en casos de delitos ambientales

Poca relación con las comunidades; ha organizado “Casas Abiertas”, que son actividades de difusión de sus funciones para hacerse conocer en la comunidad

Unidad de Protección del Medio Ambiente de la Policía


Tiene relaciones cercanas con la Fiscalía y escasa relación con los gobiernos loca-les y con las comunidades

Actores Indirectos

Gobiernos localesAtención de las necesidades de su jurisdicción y encargados del desarrollo local

Ejecutan actividades y obras de infra-estructura con escaso planeamiento ambiental. Tienen buena relación con el Ministerio del Ambiente y escasa relación con las fiscalías

ONGs Asistencia técnicaTienen escasa relación con el Ministerio del Ambiente

Medios de comunicación

Difusión de informaciónTienen escasa relación con las comunida-des y relaciones rotas con los comercian-tes y madereros



Actores ProblemaRol


Actores Directos

Comunidades

Tráfico de Vida Silvestre

Causantes del tráfico de vida sil-vestre / Afectados por la pérdida de especies

Las comunidades tienen escasa relación en cuanto a este tema con el Ministerio del Ambiente. Los especímenes en pie o faenados para carne se expenden libre-mente en ferias de fin de semana. Las comunidades tienen relación cercana con traficantes y consumidores

ConsumidoresBeneficiarios del tráfico de especies

Son personas de las mismas comunidades

TraficantesComercialización de especies silvestres

Los traficantes muchas veces son perso-nas de la comunidad

Medios de transporteInvolucrados en el tráfico de vida silvestre

Tienen relación cercana con los consumidores

Fuerzas Armadas Autoridad de control

Tienen un relación cercana con Ministerio del Ambiente ya que realizan operativos conjuntos. También opera la Marina que controla tráfico en los ríos


Autoridad reguladora y de control

Están en coordinación constante con la UPMA y las Fuerzas Armadas con quie-nes hacen los operativos y decomisos. Los decomisos usualmente se dan en las comunidades



Están en coordinación constante con el Ministerio del Ambiente

Actores Indirectos

Traficantes exterioresComercialización de especies silvestres

Tienen relación cercana con los trafi-cantes locales y escasa relación con la comunidad

Aduanas Autoridad de controlTienen escasa relación con el Ministerio del Ambiente y relaciones rotas con la comunidad


MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA NAPO

Actores ProblemaRol


Actores Directos

Agentes

Comunidad

Contaminación del Agua

Causantes de la contaminación

Los individuos y la sociedad en general generan desechos y no disponen de ellos adecuadamente. Requieren capacitación en prevención de con-taminación, además en actividades económicas alternativas

HospitalesGeneradores de desechos

No tienen mecanismos para manejo de desechos, por lo que los arrojan al río. No tienen ningún tipo de relación con los gobiernos locales

IndustriasGeneradores de desechos

Tienen poca relación con los gobiernos locales ya que no quieren ser regulados; tienen relacio-nes rotas con la Defensoría del Pueblo y con las comunidades

Gobiernos Locales

Atención de las necesidades de su jurisdicción

No existen ordenanzas para la protección del recurso hídrico

Afectados

Comunidad

Receptores de los impactos y afectados por la contaminación

Tienen escasa relación con la Fiscalía ambiental y escasa relación con la a Defensoría del Pueblo. Sienten que no se les ha proporcionado la infor-mación suficiente sobre las funciones y procedi-mientos ante estas entidades

Biodiversidad Recurso afectado Impactos graves en todos los recursos

Actores con responsabili-dades de con-trol y sanción

Ministerio de Salud

Organismo rector en salud, responsable de la aplicación, control y vigilancia de la ley de salud

No cumple sus funciones de control

Ministerio de Recursos Naturales No Renovables

Autoridad de controlTiene relaciones de coordinación con el Ministerio del Ambiente



Esta mejor organizado y equipado que otras entidades de control pero no realiza un trabajo efectivo

7.2.2. Napo


MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA NAPO

Actores ProblemaRol


Actores Directos

Actores con responsabili-dades de con-trol y sanción

Fiscalía de Asuntos Ambientales


Autoridad que rea-liza la investigación en casos de delitos ambientales

Los funcionarios de la Fiscalía mencionan que se está cumpliendo su rol ya que existen dos casos de llamamiento a juicio y dos casos que están listos para el dictamen acusatorio. Las comunida-des señalan que la Fiscalía tiene dificultades para atender delitos flagrantes; hay pocas denuncias por parte de la comunidad por falta de difusión de información

Ministerio de Obras Públicas

Autoridad de controlGenerador del problema por la ejecución de obras de infraestructura

Defensoría del Pueblo

Defensa y orienta-ción de personas afectadas; denuncia e investigación

Las personas no conocen su rol

Actores Indirec-tos

Establecimien-tos educativos

Formación y concientización

Se debe trabajar más en educación ambiental


Difusión de Información

La información difundida no siempre es adecuada

MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA DE PASTAZA

Actores ProblemaRol


Actores Directos

Madereros, finqueros, transportistas y comerciantes

Deforestación

Causantes del problema

Usualmente son individuos de la misma comunidad



Tiene un exceso de funciones y está poco equipada para el control. Las Unidades de control efectivo son solo la UPMA y la Guardia Forestal

7.2.3. Pastaza



Actores ProblemaRol


Actores Directos

Guardia Forestal

Deforestación

Autoridad de control del tráfico ilegal

Cumplen sus funciones


Prevención, investi-gación y control de los actos nocivos que perjudiquen la sanidad e integridad del medio ambiente y el ecosistema

Cumplen sus funciones

Gobiernos locales

Atención de las nece-sidades de su juris-dicción y encargados del desarrollo local

Contribuyen de forma indirecta al problema a través de la autorización para la apertura de vías (sobre todo en áreas no intervenidas), lo cual implica tala de bosques

Fiscalía

Autoridad que realiza la investigación en casos de delitos ambientales

Hace falta mayor equipamiento y capacitación ara realizar su trabajo

Gobiernos locales

Expansión de la frontera agrícola

Tienen a su cargo la expedición de ordenanzas de orde-namiento territorial y uso de suelos

Las ordenanzas de ordenamiento territorial y uso de suelos tienen fallas técnicas o no existen, además, las ordenanzas de ordenamiento territorial y uso de suelos no son priorita-rias porque no generan votos

Colonos Ganaderos, agricultores

Promueven el cambio de uso del suelo

Juntas Parroquiales

Propician el desa-rrollo equitativo y sustentable de las parroquias a través de la ejecución de proyectos

Los proyectos que ejecutan no cuentan con bases técnicas y priorizan la renta económica sobre el impacto ambiental



Actores ProblemaRol


Actores Directos

Ministerio de Agricultura

Expansión de la frontera agrícola

Autoridad recto-ra de la política agropecuaria

Promueve y financia proyectos sin bases técnicas; los estu-dios que existen están mal orientados en cuanto al debido equilibrio entre desarrollo y protección ambiental



Debe asesorar al Ministerio de Agricultura y a las Juntas Parroquiales. Por su parte el MAE ha propuesto una red de coordinación interinstitucional para hacer una planificación estratégica comprehensiva a nivel provincial

Financistas de proyectos

Inversión en proyectos

Los proyectos que financian no cuentan con criterios técnicos

Industrias


Producción de bienes y generadoras de contaminación

Las industrias no manejan de forma adecuada sus desechos

MunicipiosAtención de las necesidades de su jurisdicción

Son los encargados del alcantarillado, tratamiento de aguas servidas y de desechos sólidos. Requieren apoyo del Ministerio del Ambiente para la expedición de ordenanzas municipales efectivas y técnicas



El Ministerio quiere ser actor de cambio y de solución de problemas en forma integral. Ha planteado usar un enfoque no provincial sino de Cuenca Amazónica en su conjunto

ComunidadesCausantes de la con-taminación/ recepto-ras del impacto

Necesitan apoyo del Ministerio del Ambiente para manejar los recursos y para capacitarse

Juntas Parroquiales

Propician el desa-rrollo equitativo y sustentable de las parroquias a través de la ejecución de proyectos

Requieren asesoría y capacitación por parte del Ministerio de Ambiente en el desarrollo de sus proyectos


MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA DE MORONA SANTIAGO

Actores Problema

Rol


Actores Directos

Mineros pequeños ilegales

Minería Ilegal

Extracción minera a pequeña escala

Invasiones de mineros ilegales y enfrentamientos con mineros artesanales

Ministerio de Re-cursos Naturales No Renovables

Autoridad de Control Los comuneros perciben que la reversión de licencias se hizo con dedicatoria a los pequeños mineros, y a la vez favorecer a las grandes empresas



La autoridad ambiental indica que se ha detenido el avance de la minería ilegal, en relación a la apertura de vías en bosques primarios para acceder a los recursos mineros

Secretaría Nacio-nal del Agua

Organismo rector del recurso agua

Falta mayor conocimiento por parte de las comunidades sobre sus roles

Comunidades

Caza Ilegal de Es-pecies Silvestres

Los comuneros son los principales causantes del problema

Se manosea el tema de la ancestralidad y la subsis-tencia para cazar grandes cantidades de animales silvestres y comercializarlos

Centros de Manejo de Fauna

Albergan especies de vida silvestre para su conservación, evaluación e investigación

Son entes privados que tienen permisos del Ministerio del Ambiente, pero fomentan la caza ilegal al comprar especies silvestres a las comunidades, además no cuentan con personal especializado como veterinarios


Autoridad de Control

Existe la percepción generalizada en la comunidad de que el MAE no cumple sus funciones. La autoridad ambiental indica que cuentan con escasos recursos humanos

Unidad de Pro-tección del Medio Ambiente de la Policía


Escaso personal en la UPMA

7.2.4. Morona Santiago


MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA DE MORONA SANTIAGO

Actores Problema

Rol


Actores Directos

Madereros

Tala Ilegal de Madera

Principales causantes del problema

Se manipula a las comunidades indicándoles que les hacen un favor al comprarles la madera y al hacerlo fomentan también la tala ilegal de especies. Existen madereros legales e ilegales y el MAE no puede diferenciarlos


Autoridad de Control Existe la percepción generalizada en la comunidad de que el MAE no cumple sus funciones

ProforestalPrograma del Ministe-rio de Agricultura para reforestación

Utiliza criterios antitécnicos para la reforestación e introduce especies no nativas

Regentes Forestales

Asistencia técnica y control de los planes de aprovechamiento forestal

La percepción de la autoridad ambiental es que no cumplen su rol y fomentan la tala ilegal

Ejército y Policía Autoridad de Control Falta mayor coordinación con el MAE

Municipios y Gobiernos Provinciales

Contaminación de las Fuentes de Agua, Aire y Suelo

Atención de las necesida-des de su jurisdicción

Los gobiernos provinciales y municipales no solicitan permisos ni licencias ambientales para realizar activida-des con impactos ambientales


MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA ZAMORA CHINCHIPE

Actores ProblemaRol


Actores Directos

Compañías Transna-cionales Mineras

Inapropiada explo-tación de recursos minerales

Industrias extractivas, potenciales explotadores de recursos mineros y causantes de problemas ambientales y sociales

Generadores de impactos ambientales. Se critica que las grandes empresas obtienen licencias a pesar de los impactos sociales reales y ambientales potenciales

Mineros ArtesanalesExtracción minera a pe-queña escala

Actividad motivada por necesidades económi-cas. Las comunidades sienten que tienen que enfrentarse a las grandes mineras y al aparato estatal que, por un lado, otorga permisos a estas grandes mineras y a las comunidades les niega y por otro lado, usa la fuerza pública y la administración de justicia para reprimir la resistencia de las comunidades



Favorecen a las grandes empresas a través de la concesión de licencias, sin embargo las niega a los pequeños mineros

Gobiernos localesAtención de las necesida-des de su jurisdicción

No tienen conocimiento sobre derecho ambiental

Órganos de la Admi-nistración de Justicia

Encargados de la inves-tigación y los procesos judiciales por delitos ambientales

Hace falta mayor capacitación

ComunidadesLa relación de éstas con respecto a la minería no es uniforme

Algunas comunidades se resisten a la minería mientras que otras están a favor

ONG's Apoyo técnico Apoyo técnico a las comunidades que resisten a la minería, veedores, asistencia técnica en denuncias y capacitación


Difusión de información

La mayoría de medios están al servicio de las mineras y son sus aliados; los pequeños mine-ros no tienen los recursos para contratar a los medios de comunicación

Gobiernos locales

Obras de infraes-tructura no planifica-das o planificadas deficientemente


No existe planificación de los gobiernos seccionales en cuanto a la identificación de la viabilidad de las obras o del ordenamiento del territorio

7.2.4. Zamora Chinchipe


MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA ZAMORA CHINCHIPE

Actores ProblemaRol


Actores Directos


Obras de infraes-tructura no planifica-das o planificadas deficientemente


Entidades que deben dar cumplimiento a la normativa legal

Ministerio de Obras Públicas

Autoridad de controlGeneran problemas ambientales pues promue-ven obras de infraestructura

ComunidadesReceptoras de las obras/ receptoras del impacto

No hay resistencia de las comunidades frente al desarrollo de obras de infraestructura, como tampoco conciencia de las comunidades sobre las consecuencias a futuro de los impactos de las obras no planificadas

Comunidades

Deforestación / Expansión de la frontera agrícola

Ganaderos, agricultores, agentes causantes de la deforestación

Se percibe que se han perdido valores y co-nocimientos culturales en los usos de la tierra. Los ganaderos sienten “necesidad de crecer” y expanden la frontera agrícola

Ministerio de Agricultura

Autoridad rectora de la política agropecuaria

No ha brindado asistencia técnica para que se produzca una explotación intensiva, además, ha promovido programas de semillas “mejoradas” que levantan suspicacias en la población, por esto también se percibe que se está perdiendo la soberanía alimentaria

Municipio

Manejo inadecuado de desechos sólidos


Son considerados como los mayores respon-sables de este problema porque no los saben manejar de forma adecuada



No cumple un rol adecuado en el control del manejo de los desechos


Difusión de información No informan correctamente a las comunidades

ComunidadesCausantes del problema/ receptoras del impacto

No existe educación sobre manejo de desechos

CAPITULO 8

101Conclusiones y propuestas

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

Los problemas socio-ambientales en la Amazonía son diversos, extensos y complejos y su atención excede las capacidades del derecho. Una intervención adecuada debe con-siderar no solo los aspectos técnicos y técnico-legales de la problemática ambiental sino el contexto social, económico, cultural y las dinámicas y relaciones de poder en que se da esa problemática. Hemos visto cómo las actividades que mayores recursos generan en la Amazonía no benefician precisamente a la región ni a sus pobladores colonos e indígenas y que, sin embargo, estos son los mayores afectados por los pasivos sociales y ambien-tales que generan esas actividades. Se ha analizado también, cómo las actividades a las que se dedican mayoritariamente los pobladores de la región, actividades agropecuarias y explotación de recursos (tala, caza y captura de especies, minería, etc., ilegales en mu-chos casos) generan a su vez daño ambiental considerable a su entorno y a sus vidas. En el caso de los indígenas, los procesos de aculturación y su ingreso al mercado no solo han provocado pérdida de valores culturales, sino que los ha convertido en algunos casos incluso en agentes de daño ambiental. Una aplicación ciega de la técnica legal podría re-dundar en mayores problemas y conflictos sociales. Quejas en este sentido están implíci-tas en la percepción de que, mientras a los mayores causantes de contaminación y daños se les extienden concesiones, a los comuneros se los persigue por contaminar.

Esta percepción refleja que las cuestiones técnico-legales no son independientes ni neu-trales con respecto al contexto. Las relaciones que se dan en torno a la problemática ambiental en la Amazonía están influenciadas -aunque no determinadas del todo- por el


derecho vigente. La definición de propiedad y sus atributos, la autoridad para decidir sobre espacios, recursos y poblaciones, el régimen de gestión y administración de recursos, el régimen de licenciamiento de actividades, la distribución de jurisdicción y competencias, previstos y determinados legalmente configuran relaciones entre individuos, comunida-des, entre estos y empresas y entre cada uno de éstos y el Estado. De la misma forma, la aceptación de impactos en el ambiente, en la salud, en la forma y calidad de vida implícita en los regímenes de licenciamiento ambiental de actividades económicas legaliza daños a individuos y colectivos y al ambiente y legitima a los causantes de esos daños. Una inter-vención efectiva en los problemas ambientales y sociales en la Amazonía tiene que partir por reconocer que el derecho mismo ha sido en parte, aunque no el único, instrumento generador de la problemática. De ahí que, un mecanismo que deben considerar las leyes ecuatorianas es la generación de normativa específica para actividades con graves im-pactos ambientales y sociales, así por ejemplo los permisos de licenciamiento ambiental deberían incluir normas más específicas y estrictas que para prevención del daño ambien-tal. Lo indicado no pretende ser una visión pesimista de la situación sino realista para ser tomada en cuenta en el programa de construcción de capacidades del que es parte este trabajo, así como para la generación de propuestas de normativas que partan del principio de prevención en la fuente.

Ahora bien, el contexto nacional actual, a partir de la expedición de la nueva Constitu-ción, puede ser favorecedor. Como se indicó arriba, la inspira por una parte, un espíritu garantista que impone que los derechos reconocidos en la misma Constitución y en los instrumentos internacionales sean efectivos y tengan real vigencia en el país más allá de la letra de la ley. Por otro, el objetivo guía del Sumak Kawsay o Buen Vivir le imprime ade-más a la Constitución un espíritu verde, ambientalista. Esto se evidencia en los derechos reconocidos de individuos, colectivos y de la naturaleza y en los principios de política e interpretación legal que introducen elementos nuevos y novedosos al derecho en el Ecua-dor. Su implementación requiere, por un lado, la expedición de nuevas leyes y la revisión de las ya existentes y a la vez una transformación en la forma de interpretar la normativa.

Tenemos entonces que la Constitución de la República del Ecuador ofrece una oportuni-dad para transformar el rol del derecho en la situación ambiental en las provincias ama-zónicas y volverlo un instrumento de protección ambiental. Mientras que la revisión legis-lativa excede las capacidades de un programa como éste, la capacitación en una nueva forma de aplicación e interpretación de la normativa si es central a la construcción de ca-pacidades tanto de los funcionarios de la administración de justicia como de los usuarios (reales y potenciales) a quienes estará dirigido. Está visto que el derecho penal es quizás una de las áreas de derecho que tiene mayores retos en este sentido, particularmente en


encontrar las fórmulas para hacer compatibles los requerimientos de la vigencia efectiva de los derechos ambientales (individuales y colectivos) y los derechos de la naturaleza por un lado, y de las garantías procesales por otro.

En efecto, como está reflejado en el Estudio, si la aplicación del derecho vigente ha te-nido escasos resultados positivos en la promoción ambiental en la Amazonía y esto ha provocado una notoria desconfianza en el derecho y en el sistema de justicia en general por parte de individuos y comunidades afectadas por el deterioro ambiental, la situación es peor en el caso del derecho penal para protección ambiental. El aún menor uso de los instrumentos de derecho penal de protección ambiental, reflejado en los escasos casos de denuncias de delitos ambientales en la región, es notorio. Obviamente, también el Estudio ha reflejado que la falta de denuncias obedece a razones de desconocimiento de la exis-tencia de fiscalías ambientales y del régimen de delitos ambientales y esto será discutido más adelante. En esta parte sobre el rol del derecho en la problemática ambiental, lo que se desea resaltar es la desconfianza que genera la poca efectividad del derecho en aten-der problemas ambientales en la región.

En el caso del derecho penal, esa desconfianza es exacerbada por situaciones como la existencia de una Fiscalía de Hidrocarburos y Ambiente ubicada en las instalaciones de la empresa petrolera estatal (precisamente contra la cual las comunidades tienen una serie de reclamos por su pobre desempeño ambiental).169 A esto hay que sumar la criminali-zación del reclamo, esto es, la persecución por la vía de juicios penales de terrorismo y sabotaje contra quienes resisten a las actividades extractivas (como ha sido denunciado por INREDH y la Oficina de Derecho Ambiental de la Red de Líderes Ángel Shingre en las provincias del norte y por individuos y organizaciones vinculadas con la resistencia anti minera en el sur, según testimonios compartidos a la autora del informe y en los talleres). El record del derecho penal en este sentido es negativo no solo por su ineficiencia y poco uso sino, peor aún, por su uso en contra.

Otra conclusión macro de este estudio se refiere a la institucionalidad de la protección ambiental en la Amazonía. Las competencias ambientales están dispersas y poco coordi-nadas. Las instituciones de control ambiental son débiles y están poco equipadas. Por el lado de los usuarios, existe poca claridad con respecto a la existencia y funciones de los distintos organismos de control y sanción por daños ambientales. Esto es algo en lo que los actores en general parecen estar de acuerdo. La frustración es generalizada entre fun-cionarios que tienen interés profesional y motivación personal en promover la protección

169 El Frente de Defensa de la Amazonía tiene recopiladas una serie de reclamos contra Petroproducción.


ambiental en el ámbito de sus funciones y entre líderes comunitarios e individuos afecta-dos que desearían tener respuestas positivas a sus reclamos por parte de un sistema legal e institucional que en teoría parecería no estar del todo mal.

Las Fiscalías amazónicas en lo que respecta a atención de los delitos contra el ambiente no escapa a esta situación generalizada. Los propios fiscales han denunciado la falta de capacidades (sea en cuanto a especialización como disposición de recursos humanos, de apoyo y financieros, así como del equipamiento y acceso a laboratorios, que les permitan hacer una labor eficiente). Adicionalmente, las Fiscalías y sus competencias de sanción ambiental son poco conocidas entre la población que podría hacer un mayor y mejor uso de éstas.

Finalmente, está la escasa socialización y, por ende, conocimiento de los derechos am-bientales y derechos de la naturaleza, así como del marco enriquecido de protección am-biental que anuncia la nueva Constitución. Esta falencia se revela en todos los actores en distinto grado. En general, incluyen falta de conocimiento del nuevo marco constitucional y de los cambios en la interpretación de la normativa vigente y del potencial transforma-dor que este marco supone, por parte de operadores de justicia y usuarios potenciales; falta de conocimiento de los mecanismos de exigibilidad por parte de usuarios; falta de entendimiento cabal de las implicaciones garantistas de la Constitución por parte de ope-radores de justicia y funcionarios de control ambiental en general y por parte también de los usuarios potenciales; y, falta generalizada de claridad con respecto a las funciones de cada institución relevante a los problemas ambientales de la Amazonía.

La construcción de capacidades debe enfocarse en lo legal sin perder de vista el contexto de debilidad institucional y de complejidad de la problemática socio-ambiental en la región. En lo legal, debe poner énfasis tanto en la parte macro del contexto constitucional y el ideal de justicia y Buen Vivir, cuanto en los aspectos más concretos de la técnica legal. Un desbalance entre estos dos aspectos provoca excesivo idealismo que pronto se con-vierte en cinismo cuando el derecho en la práctica no cumple sus promesas de justicia o confirma la ya extendida percepción de que el derecho está al servicio de los poderosos.

La construcción de capacidades debe distinguir entre actores y sus realidades y necesida-des particulares. Está visto que los actores involucrados son muchos y variados entre sí. Sus roles en los problemas ambientales no son discretos. “Comunidad” o “comunidades” es un término demasiado genérico que debe ser desagregado para distinguir, según el problema y contexto de que se trate, a quién o quienes en la comunidad se va a dirigir la construcción de capacidad. Para empezar, las comunidades colonas y las indígenas son


diferentes aunque en temas puntuales puedan aparecer como un frente común de afecta-dos. Por otro lado, hemos visto cómo las comunidades son a la vez afectadas por impac-tos y agentes generadores o exacerbadores de éstos. Hemos recibido testimonio de cómo actividades con efectos socio-económicos positivos para poblaciones con necesidades no satisfechas tienen a la vez efectos ambientales negativos. Hemos visto también, por otro lado, cómo los procesos organizativos de las comunidades varían y cómo esto ha influido en sus posturas con respecto a ganancias económicas rápidas pero con impactos sociales y ambientales en el largo plazo. Asimismo, la definición del programa deberá considerar los conflictos entre comunidades y al interior de éstas por diferentes posturas con respecto al desarrollo y a la conservación.

Asimismo, en cuanto a los actores con roles de control y protección ambiental y adminis-tración de justicia corresponde hacer distinciones. Los funcionarios técnicos del Ministerio del Ambiente tienen distintas necesidades de capacitación en temas legales que los abo-gados. Los oficiales de las fuerzas de orden, policía y ejército (que hemos visto, cumplen un rol importante en la lucha contra el delito ambiental en la Amazonía), tienen también una realidad y necesidades de capacitación particulares a sus funciones. Los operadores de justicia penal (fiscales, jueces penales y los funcionarios de apoyo de fiscalías, juzgados y tribunales penales) tienen amplia experiencia y conocimientos basados en la tradición legal penal y muy poco manejo de los postulados y principios de derecho ambiental sobre todo a la luz de la nueva Constitución. Las necesidades de capacitación de funcionarios vinculados a otras instituciones cuyas funciones y decisiones tienen impactos en la pro-blemática ambiental de la Amazonía (Ministerio de Salud, Secretaría Nacional del Agua, Ministerio de Agricultura, Recursos Naturales no Renovables, gobiernos seccionales) son bastante específicas con respecto a lo que constituye un delito ambiental.

La forma que adopte el programa de construcción de capacidades deberá responder a las diferencias antes anotadas. Sin perjuicio de esto, se recomienda también que se incluyan espacios de capacitación conjunta y mutua. Algo revelador en este estudio ha sido el des-conocimiento o poco conocimiento entre actores, los prejuicios y la desconfianza mutua. En los talleres fue evidente cómo el primer contacto suele ser de recriminaciones recípro-cas. Sin duda, muchas de ellas serán fundadas, pero otras tantas son producto de desco-nocimiento de roles y circunstancias. Contactos más seguidos pueden generar mayor re-conocimiento mutuo y hasta fomentar alianzas entre actores con objetivos comunes. Esto, independientemente del potencial de construcción de capacidades de talleres conjuntos.

El programa deberá tender a coordinar esfuerzos con iniciativas ya en marcha. Se indicó arriba el trabajo iniciado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos respecto al


conocimiento de los derechos y los mecanismos de exigibilidad cuyo estudio base incluye derechos ambientales. Se mencionó además el Programa para el Mantenimiento y Con-servación Sostenible del Yasuní y su iniciativa de prevención de delitos ambientales. La Coordinadora de Radios Populares y Educativas (CORAPE) puede ser también un vehí-culo para llegada con más amplio alcance en zonas como la Amazonía de superficie vasta, con baja densidad poblacional y mayoritaria población rural. El Frente de Defensa de la Amazonía y la Red de Defensores Indígenas tienen también iniciativas de capacitación para líderes en derechos y mecanismos legales. Se ha iniciado también un acercamiento entre el Ministerio del Ambiente y la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME) para fortalecimiento de las capacidades ambientales de los municipios en el país.

anÁlisis de la aplicaciÓn del derecho...

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