análisis de contribuciones realizadas por empresas...
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Análisis de contribuciones realizadas por empresas prestadoras del servicio de
electricidad al FSSRI, y los subsidios que reciben del FSSRI y FOES.
Juan Sebastián Bustos Pérez
Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
Facultad de Ingeniería.
Proyecto Curricular Ingeniería Eléctrica
Bogotá D.C.
Agosto 2017
ii Análisis de contribuciones realizadas por empresas prestadoras del servicio
de electricidad al FSSRI, y los subsidios que reciben del FSSRI y FOES.
Trabajo de pasantía presentado como requisito para optar al título de:
INGENIERO ELÉCTRICO
Presentado por:
Juan Sebastián Bustos Pérez
Código: 20121007026
Director Interno:
M.sc, JAIME HERNANDO PEÑA
Director Externo:
I.E., JOSÉ EDILBERTO MUÑOZ
Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
Facultad de Ingeniería.
Proyecto Curricular Ingeniería Eléctrica
Bogotá D.C.
Agosto 2017
iii Tabla de Contenidos
Lista de tablas ................................................................................................................................ iv Lista de figuras ................................................................................................................................ v Lista de Abreviaciones ................................................................................................................... vi Resumen .......................................................................................................................................... 1
Capítulo 1: Introducción e información general ............................................................................. 2 Introducción ................................................................................................................................ 2 Objetivos ..................................................................................................................................... 3
General .................................................................................................................................... 3 Específicos .............................................................................................................................. 4
Capítulo 2: Marco teórico ............................................................................................................... 5 Marco Legal ................................................................................................................................ 7
FSSRI ...................................................................................................................................... 7 FOES ....................................................................................................................................... 8
Capítulo 3 Análisis de datos ........................................................................................................... 9 FSSRI .......................................................................................................................................... 9
Causas ................................................................................................................................... 12 Propuestas ............................................................................................................................. 13
FOES ......................................................................................................................................... 14
Capítulo 4: Proyecciones y simulaciones ..................................................................................... 18 Proyección situación actual....................................................................................................... 18
Escenario 1: Eliminación del porcentaje de subsidio otorgado al estrato 3 .............................. 21 Escenario 2: Pago de subsidios otorgados condicionado a un límite de consumo ................... 23 Escenario 3: Reducción de los porcentajes de subsidios destinados a usuarios de estratos 1 y 2
................................................................................................................................................... 25
Escenario 4: Implementar contribución al fondo por parte de usuarios del estrato 4 ............... 26 Capítulo 5: Análisis de resultados................................................................................................. 28
Escenario 1: Eliminación del porcentaje de subsidio otorgado al estrato 3 .............................. 28
Escenario 2: Pago de subsidios otorgados condicionado a un límite de consumo ................... 30 Escenario 3: Reducción de los porcentajes de subsidios destinados a usuarios de estratos 1 y 2
................................................................................................................................................... 33 Escenario 4: Implementar contribución al fondo por parte de usuarios del estrato 4 ............... 35
Capítulo 6: Alcances e Impactos .................................................................................................. 38 Capítulo 7: Evaluación y cumplimiento de los objetivos de la pasantía....................................... 39
Capítulo 8: Conclusiones .............................................................................................................. 40 Referencias .................................................................................................................................... 41
iv Lista de tablas
Tabla 1. Recursos PGN periodo 2013 – 2016............................................................................... 10 Tabla 2. Proyecciones conciliaciones FSSRI ................................................................................ 19 Tabla 3. Proyecciones servicio de energía eléctrica. .................................................................... 19
Tabla 4. Reducción subsidio estrato 3 .......................................................................................... 22 Tabla 5. Proyecciones implementación escenario 1 ..................................................................... 23 Tabla 6. Proyecciones implementación escenario 2 ..................................................................... 24 Tabla 7. Nuevos porcentajes de subsidios .................................................................................... 25 Tabla 8. Proyecciones implementación escenario 3 ..................................................................... 26
Tabla 9. Implementación contribución estrato 4 ........................................................................... 27 Tabla 10. Proyecciones implementación escenario 4 ................................................................... 27
Tabla 11. Disminución recursos del PGN bajo escenario 1 .......................................................... 29 Tabla 12. Disminución recursos del PGN bajo escenario 2 .......................................................... 32 Tabla 13. Departamentos con menor pago de subsidios en 2022 ................................................. 32 Tabla 14. Disminución recursos del PGN bajo escenario 3 .......................................................... 34
Tabla 15. Disminución recursos del PGN bajo escenario 4 .......................................................... 36
v Lista de figuras
Figura 1. Clasificación de subsidios. .............................................................................................. 5 Figura 2. Porcentajes para otorgamiento de subsidios .................................................................. 10 Figura 3. Recursos para pagos de subsidios.................................................................................. 11
Figura 4. Contribuciones FSSRI ................................................................................................... 12 Figura 5. Subsidios otorgados FOES ............................................................................................ 15 Figura 6. Subsidios FOES por clasificación ................................................................................. 16 Figura 7. Variación de número de suscriptores. ........................................................................... 17 Figura 8. Distribución subsidios año 2016 ................................................................................... 29
Figura 9. Diferencia proyecciones de recursos del PGN escenario 1 ........................................... 30 Figura 10. Diferencia proyecciones de recursos del PGN escenario 2 ......................................... 33
Figura 11. Diferencia proyecciones de recursos del PGN escenario 3 ......................................... 35 Figura 12. Diferencia proyecciones de recursos del PGN escenario 4 ......................................... 37
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Lista de Abreviaciones
ABREVIATURA TERMINO
ARMD Área Rural de Menor Desarrollo.
ASIC Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales.
BS Barrio Subnormal.
CREG Comisión de Regulación de Energía y Gas.
FOES Fondo de Energía Social.
FSSRI Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos.
MME Ministerio de Minas y Energía.
MSNM Metros Sobre el Nivel del Mar.
SIN Sistema Interconectado Nacional.
SUI Sistema Único de Información de Servicios Públicos.
PGN Presupuesto General de la Nación.
PROURE Programa de Uso Racional y Eficiente de Energía
ZDG Zonas de Difícil Gestión
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Resumen
En los últimos años se ha evidenciado una problemática profunda alrededor de los
subsidios por menores tarifas al servicio público domiciliario de energía eléctrica otorgados
en Colombia, en especial con respecto al Fondo de Solidaridad para Subsidios y
Redistribución del Ingresos (FSSRI), en donde se presenta un déficit bastante marcado
entre los subsidios otorgados y las contribuciones facturadas.
En el presente documento se realiza un análisis con respecto a la situación actual del Fondo
de Solidaridad para Subsidios y Redistribución del Ingresos (FSSRI) y del Fondo de
Energía Social (FOES). Debido a la situación presente en el FSSRI se realiza la
formulación y simulación de cuatro diferentes escenarios para mitigar la problemática
actual. En cada uno de ellos se propuso una solución para abordar el problema desde
diferentes ámbitos, aplicando medidas para reducir el monto de los subsidios otorgados en
algunos escenarios y en otros para aumentar el monto de las contribuciones facturadas. Las
simulaciones se realizaron partiendo del histórico de datos relacionado con las
conciliaciones realizadas entre los años 2013 a 2016 y con los datos obtenidos se realizó
una proyección hasta el año 2022, con la finalidad de tener un caso de referencia para poder
analizar, evaluar y comparar las diversas simulaciones realizadas entre sí y con el escenario
en el cual no se implementaría ninguna solución (caso de referencia).
En todos los escenarios planteados al realizar las simulaciones, se aplicaron las
metodologías propuestas a partir del año 2018 hasta el 2022. Se evaluaron las posibles
ventajas y desventajas que podrían derivar de su implementación en diferentes aspectos,
aunque se realizó un enfoque con respecto a ámbito económico.
Para finalizar se realizó una evaluación del cumplimiento de los objetivos trazados en el
anteproyecto elaborado previamente a la pasantía, allí se contemplan diversos aspectos que
se presentaron en el desarrollo del documento y se proponen enfoques para tener en cuenta
en el desarrollo de investigaciones posteriores relacionadas con esta temática.
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Capítulo 1:
Introducción e información general
Introducción
La situación actual de los subsidios por menores tarifas al servicio público
domiciliario de energía eléctrica otorgados en Colombia no atraviesa por su mejor
momento, pues no se cuenta con los recursos necesarios para ser cubiertos en su totalidad,
creando la necesidad de ejercer presión sobre el Presupuesto General de la Nación (PGN)
y conduciendo a que se requieran más recursos para el Fondo de Solidaridad para Subsidios
y Redistribución del Ingresos (FSSRI).
La problemática de los fondos en general no es exclusiva de Colombia, al realizar
un estudio por diferentes naciones se evidencia que existen diversas problemáticas
alrededor de ellos y las discusiones sobre el tema han sido amplias, debido a que en torno
a los subsidios existen temáticas de especial cuidado como lo son los aspectos sociales,
económicos e inclusive ambientales. En principio, es posible observar que los subsidios
otorgados al servicio de electricidad en general no atienden de forma eficiente las
necesidades de las poblaciones a las cuales están dirigidos y al realizar una evaluación
económica se puede verificar que inevitablemente introducen ineficiencias, pero es claro
(y sobre todo en países en desarrollo como Colombia) que el impacto social que estos
generan debe prevalecer sobre las ineficiencias económicas que puedan introducir.
(Meléndez, 2008).
Debido a las problemáticas surgidas en torno a los subsidios, se estima que es
pertinente considerar tres elementos claves en el momento de establecer una política de
subsidios: el primero es la eficacia encaminada a lograr una buena focalización y
minimización de errores tanto de inclusión como de exclusión, el segundo es la eficiencia
que promueve la prestación de un servicio de energía eléctrica de mejor calidad al menor
costo posible y por último es necesario que la relación costo-beneficio sea positiva,
permitiendo tener el mayor impacto sobre la población objetivo al menor costo posible.
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Además, es importante considerar que en torno a los subsidios existen diferentes actores
cuyos objetivos pueden ser distintos entre sí y pueden perjudicar los ideales de otros. A
partir de esto, los costos de transacción juegan un papel fundamental puesto que pueden
imponer obstáculos que afectan la eficiencia en la asignación de recursos y además pueden
sumar externalidades. (Pantanali & Benavides, 2006)
En las políticas de subsidios es necesario e imprescindible establecer un tamaño
adecuado al subsidio en el cual se logre otorgar el incentivo correcto a todos los actores.
Es decir, que se otorgue un incentivo a las empresas comercializadoras del servicio para
extender la cobertura a un mayor número de hogares y no se otorgue un desincentivo al
pago por parte de los usuarios. Es importante reconocer que con base a la experiencia
adquirida con el transcurrir de los años alrededor de esta temática, se ha establecido que
los subsidios al consumo de electricidad tienen un efecto positivo sobre la disminución de
la pobreza y la redistribución de ingresos, por esto los subsidios establecidos en Colombia
son relevantes y necesarios. (Coady, Parry, Sears, & Shang, 2015)
La principal problemática que se presenta con relación a los subsidios surge a partir
de la correcta identificación de los beneficiarios, pues se puede evidenciar que es uno de
los elementos comunes en las problemáticas que se presentan entorno a los subsidios, sea
cual sea la metodología implementada, en la mayoría de los casos la población que logra
beneficiarse en mayor medida tiene la capacidad de pago para lograr cubrir la totalidad del
costo de la energía, esta situación ocurre en debido a que la población más vulnerable no
dispone aún del servicio de energía eléctrica, permitiendo dar origen a errores de exclusión
e inclusión. (Pantanali & Benavides, 2006)
Objetivos
General
• Realizar un análisis del aporte obtenido por recaudos de empresas comercializadoras
de electricidad en Colombia, por parte de los usuarios de estratos altos, comerciales e
industriales al FSSRI y lo que reciben para subsidiar las tarifas de los usuarios más
vulnerables por parte de este mismo fondo y del FOES.
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Específicos
• Estudiar el equilibrio que existe entre los aportes realizados en las regiones donde
operan las empresas comercializadoras de energía y lo que reciben por parte de los
fondos FSSRI y FOES para subsidiar las tarifas de los usuarios beneficiados.
• Realizar propuestas basadas en el análisis desarrollado, que permitan conducir a
soluciones para mejorar en el equilibrio entre contribuciones y subsidios otorgados.
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Capítulo 2:
Marco teórico
En lo que respecta al tema de subsidios es posible identificar que estos pueden ser
de dos tipos: dirigidos y no dirigidos. Los primeros vienen dados por selección
administrativa, es decir, las entidades encargadas de su organización y gestión son los
gobiernos respectivos o entidades prestadoras del servicio, las cuales deciden los tipos de
usuarios que van a ser beneficiados y definen las fuentes monetarias encargadas de darles
cobertura. La selección de los beneficiarios se realiza por medio de tres principales tipos
de focalización: categórica (consumidores con alguna característica en común), geográfica
y por comprobación de medios de vida. Por su parte en los subsidios no dirigidos, los
beneficiarios son elegidos mediante autoselección. Se establece un valor máximo de
cantidad consumida por el hogar, todos los usuarios que no superen el consumo
especificado durante el periodo de facturación se convierten en beneficiarios del subsidio.
Como se observa en la figura 1
Figura 1. Clasificación de subsidios. Gráfico realizado por el autor en software Microsoft Word.
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La eficiencia en las tarifas tiene una gran relevancia en lo relacionado con los
subsidios, se estima que un modelo eficiente para establecer los valores monetarios de
energía debe implementar tres factores básicos: el costo de suministrar la energía al usuario
(costo de oportunidad), costos de externalidades presentes e impuesto de consumo. En el
aspecto de los costos de las externalidades se debe considerar en las políticas de subsidios,
puesto que, aunque no es muy evidente pueden introducir externalidades de gran magnitud:
daños al medioambiente, imposición de grandes costos fiscales, contribuyen a la volatilidad
en los precios de la energía, desincentivan las inversiones de las empresas dirigidas hacia
la búsqueda de la eficiencia energética y además son una alternativa altamente ineficiente
para proveer soporte.
Uno de los factores claves para determinar la magnitud de un subsidio debe
considerar de qué tipo será, si es un subsidio otorgado antes de la facturación al usuario,
éste va a incrementarse cuando el precio pagado por los consumidores se encuentre por
debajo del costo de proveer el servicio de electricidad. Si es un subsidio otorgado posterior
a la facturación, se incrementará de igual forma cuando la tarifa asignada al usuario esté
por debajo del costo de abastecer al consumidor más un impuesto correctivo para reflejar
el daño al medioambiente asociado al consumo de electricidad. Los subsidios posteriores
a la facturación generalmente son mucho mayores, principalmente debido a los grandes
costos medioambientales derivados del consumo de electricidad.
Los subsidios a la electricidad crean inminentemente por su propia cuenta al menos
dos principales problemas. Primero, no están adecuadamente dirigidos a la población que
en realidad requiere de ellos, de forma general los subsidios proveen beneficios a todos los
segmentos de la sociedad, pero los más beneficiados en algunas circunstancias llegan a ser
usuarios que en realidad poseen la capacidad de pago para asumir el costo total de la
energía. El segundo problema es que los subsidios crean un desincentivo con relación a las
empresas comercializadoras, con respecto al mantenimiento e inversión en el sector
eléctrico, logrando que se persistan los bajos niveles de acceso al servicio.
A pesar de las problemáticas presentes, es evidente que ejecutar reformas a las
políticas de subsidios es un asunto de gran complejidad. Debido a la gran cantidad de
individuos involucrados y a que cada uno tiene intereses que en la mayoría de casos se
contraponen entre sí, además teniendo en cuenta el gran impacto que tienen los subsidios
en la eficiencia económica del sector, generada a partir de los precios por debajo del valor
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adecuado que genera un círculo vicioso de infra inversión, mantenimiento escaso e
inadecuada prestación del servicio.
Marco Legal
FSSRI
El fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos se creó mediante
la ley 142 del año 1994 y se consolidó con la creación de la ley 286 de 1996 en un único
fondo nacional, esto debido a que la legislación del año 1994 establecía fondos de carácter
municipal. La finalidad para la cual se creó el FSSRI como su nombre lo indica fue
establecer un fondo administrado por el Ministerio de Minas y Energía, para recibir y
distribuir los recursos obtenidos de las contribuciones realizadas reportadas por las
empresas y del Presupuesto General de la Nación. (Energía, minminas)
Para reglamentar las leyes por medio de las cuales se definió el fondo, se crearon
los decretos 847 de 2001 y 201 de 2004, para definir los lineamientos mediante los cuales
se debe regir el FSSRI. Con la finalidad de unificar toda la legislación referente al fondo
se determinó crear para el 2015 el decreto único compilatorio N° 1073.
Es importante destacar que desde su creación el fondo ha atravesado por diversas
modificaciones en diversos aspectos, un ejemplo de esto se evidenció en el año 2006, en el
cual se tomó la decisión de cambiar los porcentajes del consumo de subsistencia que se
subsidian con la ley 1117, porcentajes de subsidios cambiaron de la siguiente forma: para
el estrato 1 se pasó de 50% a 60%, para el estrato 2 se pasó de 40% a 50%, para el estrato
3 y para los distritos de riego se mantuvieron los mismos porcentajes de subsidios que se
manejaban previo a la aparición de la ley, es decir 15% y 50% respectivamente.
Con respecto a las contribuciones, también se han realizado modificaciones desde
la creación del fondo. La reforma tributaria creada el 29 de diciembre de 2010, eximió a
gran parte de los usuarios industriales del pago de contribuciones al FSSRI, esta medida
afecta de forma crítica al fondo debido a que, si bien no existía un equilibrio entre las
contribuciones facturadas y los subsidios otorgados, los déficits no eran tan amplios como
en la actualidad. Evidentemente los aportes que realizaban los usuarios industriales eran de
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gran importancia para la situación financiera del fondo, eran los usuarios que aportaban en
mayor medida a éste.
FOES
Por su parte el Fondo de Energía Social fue creado mediante la ley 812 de 2003, se
definió con el objetivo de subsidiar el consumo de usuarios con menores ingresos
económicos y ubicados en: zonas de difícil gestión, áreas rurales de menor desarrollo y en
zonas subnormales urbanas. Se determinó que la administración del fondo estaría a cargo
del Ministerio de Minas y Energía de los recursos provenientes de las rentas de congestión
inicialmente. (Energía, minminas)
En un principio se estableció la existencia del fondo para un plazo de 8 años, pero
mediante la ley 1376 de 2010 se amplió su vigencia a 8 años más, es decir hasta el próximo
año 2018. El fondo es reglamentado por medio del decreto 111 de 2012 y de forma similar
a como se procedió con el FSSRI, toda la reglamentación relacionada al FOES se unificó
en el decreto único compilatorio 1073 del 2015.
El valor que cubre el FOES por kilovatio hora del valor del consumo de energía de
los usuarios beneficiados se ha modificado con el transcurrir de los años. Cuando se creó
el fondo inicialmente se determinó hasta 40 pesos, posteriormente se elevó este monto
hasta 46 pesos y de acuerdo con la ley 1753 a partir del 2016 se podrá cubrir hasta 96 pesos.
Sumado a esto los recursos mediante los cuales se financia el fondo se han modificado
también, actualmente además de las rentas de congestión, se ha incluido recursos del
Presupuesto General de la Nación y recursos provenientes del recaudo realizado por el
ASIC correspondientes a no más de $2,1 pesos por kilovatio hora transportado.
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Capítulo 3
Análisis de datos
Con la finalidad de determinar el estado actual de los subsidios al servicio de
energía eléctrica a usuarios de menores recursos, tanto FOES como FSSRI, se realiza un
análisis de las bases de datos disponibles en el Ministerio de Minas y Energía; en dónde se
encuentra registrada la información reportada por las empresas comercializadoras acerca
de la aplicación de subsidios a los usuarios atendidos y en el caso del FSSRI, de las
contribuciones facturadas. A partir del análisis anteriormente mencionado, se procederá a
estimar posibles soluciones que conduzcan a encontrar un equilibrio financiero entre las
contribuciones y los subsidios otorgados, reducir los montos monetarios actualmente
empleados del PGN para cubrir los déficits presentes actualmente en el esquema de
subsidios eléctricos y promover el uso racional y eficiente de la electricidad en el país.
FSSRI
Para el análisis de los datos disponibles sobre el fondo de solidaridad y
redistribución del ingreso para el sector eléctrico, se realizó el estudio de las conciliaciones
realizadas entre el periodo comprendido de 2013 a 2016, para desarrollar el análisis de
forma regional se agruparon los datos registrados en las bases de datos en los distintos
departamentos partícipes del sistema interconectado nacional y se estudiaron variables
como: consumo, tarifas, facturación, suscriptores, subsidios y contribuciones.
De forma general es posible evidenciar que para todos los años analizados existe
una gran diferencia entre los subsidios otorgados y las contribuciones facturadas, para este
periodo de tiempo. En cada año fue necesario emplear recursos del Presupuesto General
de la Nación-PGN, situación que no es muy alentadora como se evidencia en la tabla 1, se
puede observar que cada año los montos requeridos del PGN aumentan cada año, lo que
conlleva a que el fondo pierda el objetivo de solidaridad con el que fue creado. Se puede
evidenciar que en el periodo de 2013 a 2016 los recursos empleados del PGN para cubrir
el déficit han tenido una tasa de crecimiento de 7% anual.
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Tabla 1. Recursos PGN periodo 2013 – 2016. Tabla realizada por el autor en software
Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Año PGN
2013 1.170.155.228.565
2014 1.216.663.428.076
2015 1.139.494.643.391
2016 1.526.206.597.058
Esta situación se ha venido agravando desde el año 2012, debido a la reforma
tributaria creada el 29 de diciembre de 2010 mediante la cual se eximió a la mayoría de
usuarios industriales para realizar aportes al FSSRI, a pesar de que para la época el fondo
presentaba déficits entre subsidios y contribuciones. Como se puede apreciar en la figura
2 los recursos necesarios para cubrir los subsidios del FSSRI pasaron a ser
mayoritariamente del PGN a partir del 2012, para este año las contribuciones realizadas al
fondo sólo alcanzaron a cubrir un 42% del valor total de subsidios, es decir un 21% menos
que para el año 2011.
Figura 2. Porcentajes para otorgamiento de subsidios. Gráfico realizado por el autor en software
Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
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Con la grave disminución de las contribuciones facturadas al fondo, gracias a la
salida de los usuarios que aportaban la mayoría de los recursos monetarios, éste comenzó
a evidenciar una grave crisis en la cual tuvo que recurrir permanentemente a los recursos
del PGN. Como se puede apreciar en la figura 3, desde el 2012, los recursos empleados
para cubrir el monto total de subsidios han sido mayoritariamente provenientes del PGN.
Figura 3. Recursos para pagos de subsidios. Gráfico realizada por el autor en software Microsoft
Excel, Origen de datos: SUI.
Es posible evidenciar durante el periodo analizado, que Bogotá D.C. es el único
territorio dentro del sistema interconectado nacional, que luego de realizar las
conciliaciones contribuye monetariamente al fondo cada año, como se puede apreciar en
la figura 4. Sin embargo, dentro de los últimos cuatro años otros departamentos han
realizado aportes también: Guaviare (sólo 2013) y Casanare (últimos dos años). Ésta es
una situación es alarmante, debido a que solo 4 departamentos de los 29 pertenecientes al
SIN han realizado contribuciones al FSSRI y es posible evidenciar que las contribuciones
disminuyeron en gran medida para el 2016, en comparación con lo que se evidencio para
el año 2015.
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Figura 4. Contribuciones FSSRI. Gráfico realizado por el autor en software Microsoft Excel, Origen
de datos: SUI.
Causas
Los datos obtenidos demuestran la grave situación en la que se encuentra el FSSRI,
a partir de la mencionada reforma tributaria los recursos requeridos para el pago de
subsidios desde el 2012 se incrementan en mayor medida con respecto a las contribuciones.
Lo anterior puede tener origen en tres principales hechos:
• Algunos suscriptores del servicio de energía catalogados como
comerciales, con la aparición de la reforma tributaria pudieron haber
cambiado su tipo de usuario con la finalidad de eximirse de la contribución
al FSSRI. Lo que en parte podría explicar el descenso de 24% en
suscriptores comerciales entre 2010 y 2011.
• Los usuarios subsidiados por el fondo crecen a una tasa mucho mayor que
los contribuyentes, para el 2016 los usuarios subsidiados representaban el
80 % y los contribuyentes el 12 %. Además, al analizar los datos de las
bases de datos es posible evidenciar que el estrato 2 es el que cuenta con
el mayor número de suscriptores (alrededor de 32% del total de usuarios)
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y el estrato 1 presenta la mayor tasa de crecimiento en los últimos cuatro
años, la cual es de 5%.
• Por último, aunque es una problemática que se ha presentado desde hace
un tiempo bastante considerable, el aumento en el porcentaje de subsidios
otorgado por medio de la ley 1117 de 2006.
Propuestas
Partiendo del análisis realizado es pertinente realizar una serie de propuestas que
permitan conducir a acercar al fondo a un equilibrio financiero entre los subsidios
otorgados y las contribuciones facturadas. Posterior a la identificación de las principales
causas de la actual situación del FSSRI se delimitan los escenarios que van a ser simulados,
para evaluar los resultados que puedan proporcionar al mejoramiento de la situación en la
que se encuentra el fondo proyectado hasta el año 2022. Los escenarios escogidos para este
propósito son:
• El primer escenario que se plantea es la eliminación total del subsidio
otorgado al estrato 3, debido a que es el escenario a corto plazo es más
sencillo de alcanzar. El porcentaje de subsidio para este tipo de usuarios es
definido por la CREG, esta es la razón que permite aplicar el escenario en
un menor tiempo y con una cantidad mucho más reducida de trámites que
los otros escenarios.
• El segundo escenario plantea el pago de los subsidios bajo la condición que
los usuarios beneficiados por el fondo no tengan un consumo del servicio
de electricidad mayor a 250 kWh/mes para zonas por encima de 1000
m.s.n.m. y no mayor a 300 kWh/mes para zonas con una altura por debajo
de los 1000 m.s.n.m., con la finalidad de incentivar el PROURE y reducir
los recursos monetarios destinados a cubrir los subsidios otorgados.
• Reducción de los porcentajes de subsidios destinados a usuarios de estratos
1 y 2, debido a que son los que cuentan con mayor número de suscriptores
y los que mayor porcentaje de subsidios reciben por parte del FSSRI.
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• Implementar la contribución de solidaridad al fondo por parte de usuarios
del estrato 4, con la finalidad de aumentar los recursos con los que se
cuentan para cubrir los montos requeridos de subsidios.
FOES
En lo referente al fondo de energía social los datos analizados fueron obtenidos de
las bases de datos del Ministerio de Minas y Energía, los registros analizados corresponden
al periodo comprendido de 2012 hasta el primer trimestre del año en curso 2017 y se
encuentran agrupados de acuerdo la clasificación de los usuarios beneficiados: áreas rurales
de menor desarrollo, barrios subnormales y zonas de difícil gestión. De acuerdo con cada
una de las clasificaciones se estudiaron variables como: valor de subsidio, consumo y
número de usuarios.
Al realizar el análisis de los datos obtenidos es posible evidenciar que de forma
similar a como se presenta en el FSSRI los montos requeridos para cubrir el pago total de
subsidios se incrementa en una cantidad considerable año tras año, esto se puede apreciar
debido a que la tasa promedio de crecimiento para los últimos 5 años ha sido de 19% y esto
se hace evidente al observar la gráfica de tendencia de crecimiento mostrada en la figura
5.
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Figura 5. Subsidios otorgados FOES. Gráfico realizado por el autor en software Microsoft Excel,
Origen de datos: SUI.
Al realizar un análisis más detallado sobre la forma como se distribuyen los montos
de los subsidios, se puede establecer que a partir del año 2014 las zonas de difícil gestión
han percibido la mayor parte de los subsidios, como se muestra en la figura 6. En cuanto a
los barrios subnormales el monto de subsidios recibidos por parte del FOES ha
experimentado un decremento pronunciado desde el año 2013.
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Figura 6. Subsidios FOES por clasificación. Gráfico realizado por el autor en software Microsoft
Excel, Origen de datos: SUI.
Sin embargo, estos resultados coinciden con el comportamiento que se ha
evidenciado con la variación anual del número de suscriptores que ha experimentado cada
uno de los sectores subsidiados lo cual se ve reflejado en la figura 7. En el caso de las zonas
de difícil gestión, estas han tenido un crecimiento mayor comparadas con los otros dos
tipos de usuarios, referente a la situación de los barrios subnormales se puede comprobar
que su crecimiento en los años evaluados ha sido el menor e inclusive para el 2016 es
posible observar una caída en el número de suscriptores. A razón de su leve crecimiento
comparado con las áreas rurales de menor desarrollo y las zonas de difícil gestión, los
montos de subsidios otorgados para este tipo de usuarios han sufrido una disminución
importante.
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Figura 7. Variación de número de suscriptores. Gráfico realizado por el autor en software Microsoft
Excel, Origen de datos: SUI.
Se espera que los montos de subsidios continúen incrementándose en mayor medida
debido a la creación en 2015 de la ley 1753, mediante la cual se decidió incrementar hasta
92 pesos por kilovatio hora del valor de la energía eléctrica consumida por los usuarios
beneficiados del FOES. Debido a que la ley establece que el subsidio otorgado no debe ser
exactamente de 92 pesos y teniendo en cuenta que los recursos provenientes de las rentas
de congestión y los recursos recaudados por el ASIC correspondientes no más de $2,1
pesos por kilovatio hora transportado, son insuficientes para lograr pagar el límite máximo
establecido en esta ley, en la actualidad el subsidio otorgado por el FOES continua siendo
de 46 pesos por kilovatio hora del valor del servicio de energía eléctrica. Esto demuestra
que algunas medidas que se han implementado en cuanto los fondos otorgados al servicio
de electricidad se han realizado sin tener en cuenta ningún tipo de estudio y por
motivaciones políticas que se han impuesto sobre el bienestar económico y social de los
fondos.
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Capítulo 4:
Proyecciones y simulaciones
Con la finalidad de evaluar el comportamiento que tendrían las soluciones
planteadas en el capítulo 3 para mejorar la situación preocupante en la que se encuentra del
FSSRI, en el presente capítulo se procederá a realizar una proyección de lo que sucedería
si no se realizara ninguna modificación al fondo hasta al 2022, tomando los resultados
obtenidos como punto de comparación para proceder a realizar la simulación de los
escenarios planteados y realizar el análisis de los resultados que se puedan alcanzar al
realizar la aplicación de las propuestas realizadas en comparación con la proyección de la
situación actual.
Proyección situación actual
Como se mencionó anteriormente, con los datos obtenidos del SUI entre los años
2013 a 2016 relacionados con el FSSRI se realizaron proyecciones para los años 2017 a
2022. Esto se hizo con la finalidad de conocer las cifras que se podrían obtener entorno a
las conciliaciones realizadas para este periodo de tiempo, en caso de que no se tomara
ninguna medida para cambiar la situación en la que se encuentra el fondo, esta proyección
determinará el punto de comparación para establecer de acuerdo con los escenarios
simulados los posibles beneficios que estos podrían aportar al fondo y permitirá realizar el
análisis propuesto en este documento.
Las proyecciones obtenidas se pueden observar en la tabla 2, como parte del análisis
a realizar en el siguiente capítulo de este documento se considera pertinente establecer
principalmente los montos que de forma aproximada se van a requerir en el futuro, con
respecto a: subsidios otorgados, contribuciones facturadas y recursos necesarios del
presupuesto general de la nación. A primera vista es posible establecer el gran crecimiento
que va a existir en la cantidad de dinero necesario para cubrir los subsidios por parte del
PGN y además el poco crecimiento que se va a observar con respecto a las contribuciones.
19
Tabla 2. Proyecciones conciliaciones FSSRI. Tabla realizada por el autor en software
Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Año Subsidios Contribuciones PGN
2017 3.037.738.513.003 1.367.327.602.351 1.670.410.910.652
2018 3.392.483.190.368 1.514.040.422.785 1.878.442.767.582
2019 3.747.227.867.732 1.660.756.670.327 2.086.471.197.406
2020 4.101.972.545.097 1.807.470.633.130 2.294.501.911.967
2021 4.456.717.222.462 1.954.186.119.092 2.502.531.103.370
2022 4.811.461.899.826 2.100.900.589.615 2.710.561.310.212
Además, en la tabla 3 es posible evidenciar los valores esperados para los próximos
6 años en cuanto al servicio público de electricidad con respecto a variables como:
consumo, suscriptores, facturación y tarifa media. A partir de estos datos se evidenciarán
los beneficios que puedan ofrecer los diversos escenarios a ser planteados, además las
variables obtenidas permitirán establecer la posible afectación a los usuarios con cada una
de las simulaciones, en términos como incrementos en la facturación del servicio.
A partir de estos datos será viable proceder a establecer la mejor alternativa, debido
a la importancia social que tiene el fondo se hace necesario considerar además del aspecto
económico, el aspecto social que se pueda generar en los usuarios beneficiados con el
mismo; en el aspecto económico es necesario realizar un enfoque sobre el posible beneficio
o afectación que cada escenario pueda generar a las empresas comercializadoras del
servicio de energía eléctrico en el país.
Tabla 3. Proyecciones servicio de energía eléctrica. Tabla realizada por el autor en
software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Usuario Año Consumo Suscriptores Total facturado
Tarifa
media
1 2017 7.017.640.741 3.823.871 3.031.623.188.532 37.520
1 2018 7.575.451.446 4.070.791 3.467.674.095.877 40.827
1 2019 8.133.262.150 4.317.712 3.903.725.003.223 44.135
1 2020 8.691.072.855 4.564.632 4.339.775.910.569 47.442
1 2021 9.248.883.560 4.811.552 4.775.826.817.915 50.750
20
1 2022 9.806.694.264 5.058.472 5.211.877.725.260 54.057
2 2017 7.808.389.131 4.783.529 3.529.575.532.169 38.751
2 2018 7.962.230.615 4.863.356 3.778.013.389.285 41.068
2 2019 8.116.072.098 4.943.183 4.026.451.246.402 43.385
2 2020 8.269.913.582 5.023.010 4.274.889.103.518 45.702
2 2021 8.423.755.065 5.102.838 4.523.326.960.635 48.019
2 2022 8.577.596.549 5.182.665 4.771.764.817.752 50.337
3 2017 5.040.185.383 2.830.603 2.290.036.101.429 41.434
3 2018 5.100.541.750 2.900.223 2.436.498.355.463 44.400
3 2019 5.160.898.117 2.969.843 2.582.960.609.497 47.365
3 2020 5.221.254.484 3.039.463 2.729.422.863.531 50.330
3 2021 5.281.610.851 3.109.083 2.875.885.117.565 53.296
3 2022 5.341.967.219 3.178.703 3.022.347.371.599 56.261
4 2017 2.017.330.867 951.591 908.432.958.324 35.473
4 2018 2.067.803.009 986.572 977.504.568.393 38.096
4 2019 2.118.275.151 1.021.554 1.046.576.178.461 40.720
4 2020 2.168.747.293 1.056.535 1.115.647.788.530 43.343
4 2021 2.219.219.435 1.091.517 1.184.719.398.598 45.966
4 2022 2.269.691.577 1.126.499 1.253.791.008.667 48.590
5 2017 937.988.505 372.287 422.649.733.479 24.827
5 2018 945.512.943 383.929 449.996.926.031 26.597
5 2019 953.037.381 395.571 477.344.118.584 28.367
5 2020 960.561.819 407.213 504.691.311.136 30.137
5 2021 968.086.258 418.855 532.038.503.688 31.906
5 2022 975.610.696 430.497 559.385.696.240 33.708
6 2017 871.964.426 217.969 381.186.586.698 21.510
6 2018 878.810.518 222.850 405.776.098.415 22.897
6 2019 885.656.610 227.730 430.365.610.132 24.284
6 2020 892.502.702 232.611 454.955.121.849 25.670
6 2021 899.348.795 237.491 479.544.633.566 27.057
21
6 2022 906.194.887 242.372 504.134.145.283 28.444
Comercial 2017 11.185.326.637 982.991 4.665.131.304.663 87.687
Comercial 2018 11.389.819.124 981.911 5.054.189.077.364 91.639
Comercial 2019 11.594.311.611 980.832 5.443.246.850.064 95.590
Comercial 2020 11.798.804.098 979.753 5.832.304.622.765 99.541
Comercial 2021 12.003.296.585 978.674 6.221.362.395.465 103.493
Comercial 2022 12.207.789.072 977.595 6.610.420.168.165 107.444
Industrial 2017 15.399.143.955 103.169 4.872.022.816.629 98.732
Industrial 2018 15.835.468.026 106.455 5.309.447.765.801 107.698
Industrial 2019 16.271.792.098 109.742 5.746.872.714.973 116.664
Industrial 2020 16.708.116.169 113.028 6.184.297.664.145 125.629
Industrial 2021 17.144.440.241 116.314 6.621.722.613.317 134.595
Industrial 2022 17.580.764.312 119.600 7.059.147.562.489 143.561
Otros 2017 3.576.550.610 59.693 0 0
Otros 2018 3.668.546.213 62.379 0 0
Otros 2019 3.760.629.680 65.066 0 0
Otros 2020 3.852.654.571 67.752 0 0
Otros 2021 3.944.718.512 70.439 0 0
Otros 2022 4.036.756.420 73.125 0 0
Escenario 1: Eliminación del porcentaje de subsidio otorgado al estrato 3
Como se mencionó en el capítulo 3 de este documento, la modificación o
eliminación del subsidio otorgado a los usuarios de estrato 3 es entre todos los planteados
el más asequible a corto plazo, debido a la comparable reducción de procesos legales a las
que se deberían realizar para poder llevar a cabo su aplicación.
Para la implementación de este escenario dentro de las simulaciones realizadas se
determinó que la eliminación de este beneficio para los usuarios de estrato 3 se deberá
realizar de forma gradual, esto con la finalidad de afectar en la menor medida posible la
economía de los suscriptores de forma inmediata. La metodología planteada para realizar
22
esta modificación al esquema de subsidios se puede evidenciar en la tabla 4, debido a que
el año 2017 está en curso se decidió establecer la reducción del porcentaje de subsidios en
el periodo comprendido entre 2018 a 2022. Se determinó no aplicar ninguna reducción para
el primer año de la simulación (2018) con la finalidad de establecer un plazo aún mayor en
el que se permita afectar en la menor medida a los usuarios y se permita realizar los
procedimientos requeridos para llevar a cabo la aplicación de este escenario.
Tabla 4. Reducción subsidio estrato 3. Tabla realizada por el autor en software
Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Año Reducción porcentual Porcentaje subsidio
2018 0% 15%
2019 4% 11%
2020 4% 7%
2021 4% 3%
2022 3% 0%
Aplicando las reducciones anuales planteadas se obtuvieron los resultados que se
muestran en la tabla 5, para realizar el respectivo análisis en el capítulo 5 se lograron
proyecciones de las conciliaciones anules que se obtendrían al aplicar la reducción y
posterior eliminación para el 2022 del subsidio otorgado a los usuarios de estrato 3, con la
finalidad de determinar cómo se reflejará esto en los recursos que se necesitarían por parte
del presupuesto general de la nación.
Además, a partir de estos datos se evaluó el impacto económico que generaría en
los usuarios afectados por la medida tomada en este escenario, con esta variable registrada
en la tabla 5 se identifica la diferencia que tendrá que asumir el suscriptor del servicio de
energía eléctrica con la reducción del porcentaje de subsidio para cada año. con estos
resultados será posible establecer la comparación del mejor escenario a aplicar bajo la
premisa de implicar el aspecto económico (tanto de empresas como de usuarios) y el
aspecto social.
23
Tabla 5. Proyecciones implementación escenario 1. Tabla realizada por el autor en
software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Año Subsidios Contribuciones PGN
Incremento
Promedio
Mensual
Incremento
promedio
(%)
2018 3.392.483.190.368 1.514.040.422.785 1.878.442.767.582 0 0%
2019 3.671.350.453.562 1.660.756.670.327 2.010.593.783.235 2.129 3%
2020 3.937.563.183.522 1.807.470.633.130 2.130.092.550.392 4.508 6%
2021 4.191.121.380.246 1.954.186.119.092 2.236.935.261.154 7.119 8%
2022 4.455.739.847.242 2.100.900.589.615 2.354.839.257.627 9.326 11%
Escenario 2: Pago de subsidios otorgados condicionado a un límite de consumo
Para la simulación de este escenario se contempló la implementación de una
restricción para el pago de subsidios a los usuarios beneficiados sujeta al consumo del
servicio de electricidad que estos realicen durante el mes. De acuerdo con los datos de
consumo obtenidos, se determinó una restricción de 250 kWh/mes para los usuarios que
habitan en zonas del país que se encuentran por encima de los 1000 m.s.n.m y para el resto
de usuarios beneficiados del FSSRI se determinó el límite de consumo en 300 kWh/mes.
Con la finalidad de evaluar los beneficios que pueda otorgar esta medida de forma
individual, la simulación se realizó sin implementar ningún tipo de modificación a los
porcentajes de subsidios que actualmente se aplican, de igual forma las contribuciones
facturadas se mantuvieron sin ninguna modificación.
Es importante destacar que la medida de la restricción de consumo para los usuarios
beneficiados fue implementada en la simulación de igual forma para todos los usuarios
beneficiados por el fondo, sin distinciones de estrato. Las proyecciones obtenidas para este
escenario se pueden observar en la tabla 6, es importante destacar que para la presente
simulación solo se aplicó la restricción a partir del año 2018 y ésta se decidió implementar
de forma inmediata, a diferencia del primer escenario en donde la eliminación del subsidio
24
para el estrato 3 se realizó de acuerdo con determinadas reducciones anuales para los años
simulados.
Tabla 6. Proyecciones implementación escenario 2. Tabla realizada por el autor en
software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Año Subsidios Contribuciones PGN
2017 3.037.738.513.003 1.367.327.602.351 1.670.410.910.652
2018 2.954.064.095.472 1.514.040.422.785 1.440.023.672.686
2019 3.211.830.778.859 1.660.756.670.327 1.551.074.108.532
2020 3.498.747.312.695 1.807.470.633.130 1.691.276.679.565
2021 3.785.663.846.532 1.954.186.119.092 1.831.477.727.440
2022 4.026.264.700.010 2.100.900.589.615 1.925.364.110.395
La decisión de implementar este escenario surge a partir de la investigación
previamente realizada para desarrollar el presente documento, como se puede verificar en
el marco teórico, la mayoría de los subsidios al servicio de la energía eléctrica otorgados
en América Latina se otorgan sujetos a restricciones de consumo con es el caso de Brasil,
Argentina (Buenos Aires) y Nicaragua; o como se puede observar en el caso de Chile dónde
el pago de los subsidios se encuentra sujeto a el cumplimiento por parte del usuario del
pago oportuno de la factura por el uso del servicio.
En general este tipo de medidas permiten reducir los montos de los subsidios
otorgados, fomentar el uso eficiente de la energía eléctrica y para el caso de Chile, brinda
garantías a las empresas comercializadoras sobre el cumplimiento del pago por parte de
sus suscriptores y otorga una motivación a los usuarios beneficiados por parte de los fondos
para cumplir de forma oportuna con el pago a las empresas comercializadoras del servicio.
Además, aunque en las proyecciones realizadas en la tabla 6 no tienen en
consideración el factor del cambio de los hábitos de consumo de los usuarios con el
transcurrir del tiempo, que probablemente presentaran caídas en las cifras estimadas de
consumo de electricidad debido al interés que presentaran los suscriptores en cumplir los
requisitos exigidos para ser beneficiarios del FSSRI. Dentro de los escenarios planteados
25
se espera que este escenario presente gran variedad de beneficios a pesar de que su
implementación implicaría una gran cantidad de complejas operaciones administrativas y
políticas.
Escenario 3: Reducción de los porcentajes de subsidios destinados a usuarios de
estratos 1 y 2
En el escenario 3 se plantea la reducción de los porcentajes de consumo de
subsistencia que se otorgan a los usuarios de estrato 1 y 2. Con la finalidad de reducir el
impacto que la medida pueda tener sobre los usuarios beneficiados, se determinó establecer
los porcentajes creados inicialmente mediante la ley 142 de 1994, como se muestra en la
tabla 7. Debido a que la ley 1117 de 2006 no cambio el porcentaje de consumo de
subsistencia a subsidiar para el estrato 3, este tipo de usuario para la presente simulación
va a mantener el porcentaje de subsidio que tiene en la actualidad.
Tabla 7. Nuevos porcentajes de subsidios. Tabla realizada por el autor en software
Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Usuario Porcentaje subsidio actual Nuevo porcentaje
1 60% 50%
2 50% 40%
De forma similar a como se realizó en la simulación de los escenarios anteriores,
para éste se realizaron las proyecciones de acuerdo con la reducción de los porcentajes
indicada en la tabla 7 desde el año 2018 al 2020. Los resultados obtenidos al realizar la
simulación se pueden observar en la tabla 8, es importante destacar que en las proyecciones
obtenidas se aplicó exclusivamente la medida propuesta para este escenario sin la
aplicación de las posibles soluciones brindadas en los dos escenarios previamente
simulados.
26
Tabla 8. Proyecciones implementación escenario 3. Tabla realizada por el autor en
software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Año Subsidios Contribuciones PGN
2017 2.528.867.304.238 1.367.327.602.351 1.161.539.701.887
2018 2.824.421.412.843 1.514.040.422.785 1.310.380.990.057
2019 3.119.975.521.447 1.660.756.670.327 1.459.218.851.120
2020 3.415.529.630.051 1.807.470.633.130 1.608.058.996.921
2021 3.711.083.738.655 1.954.186.119.092 1.756.897.619.563
2022 4.006.637.847.259 2.100.900.589.615 1.905.737.257.644
Escenario 4: Implementar contribución al fondo por parte de usuarios del estrato 4
Para el presente escenario se decidió implementar de manera inmediata la
participación del estrato 4 en el fondo realizando contribuciones bajo las mismas
condiciones establecidas para los usuarios que en la actualidad realizan aportes al FSSRI,
es decir un aporte del 20% de la energía consumida.
Este escenario plantea una propuesta con un enfoque distinto al desarrollado
previamente, como se puede observar en los escenarios 1, 2 y 3 las medidas sugeridas
implementadas en las simulaciones tenían como propósito principal reducir los montos de
subsidios, para este escenario la medida propuesta para realizar las proyecciones tiene
como principal objetivo incrementar los montos de las contribuciones a través de aportes
realizados por los usuarios de estrato 4.
Es importante destacar que la implementación de este formato podría llegar a tener
efectos negativos sobre los usuarios de estrato 4, entre otras el aumento en la facturación
implicaría un desincentivo para los usuarios para realizar el pago oportuno del consumo de
energía eléctrica. Situación que de presentarse sería seriamente perjudicial para las
empresas comercializadoras del servicio. Para reducir de la mejor forma posible el impacto
negativo que puede generar este escenario sobre usuarios y empresas, se decidió
implementar la contribución al estrato 4 de forma similar a como se procedió en el primer
escenario con la eliminación al subsidio del estrato 3, es decir, se hizo de forma gradual de
acuerdo con los porcentajes aplicados para cada año como se puede verificar en la tabla 9.
27
Tabla 9. Implementación contribución estrato 4. Tabla realizada por el autor en software
Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Año Reducción
Porcentual
Porcentaje
Contribución
2018 0% 0%
2019 5% 5%
2020 5% 10%
2021 5% 15%
2022 5% 20%
Las proyecciones obtenidas al implementar el escenario 4 se pueden observar en la
tabla 10, de igual forma que las simulaciones de los escenarios anteriores, las proyecciones
se realizaron para el periodo comprendido entre 2018 a 2022 y sin realizar modificaciones
adicionales al esquema de subsidios.
Tabla 10. Proyecciones implementación escenario 4. Tabla realizada por el autor en
software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Año Subsidios Contribuciones PGN
2017 3.037.738.513.003 1.367.327.602.351 1.670.410.910.652
2018 3.392.483.190.368 1.514.040.422.785 1.878.442.767.582
2019 3.747.227.867.732 1.713.085.479.250 2.034.142.388.483
2020 4.101.972.545.097 1.919.035.411.983 2.182.937.133.114
2021 4.456.717.222.462 2.131.894.028.881 2.324.823.193.580
2022 4.811.461.899.826 2.288.969.240.915 2.522.492.658.912
28
Capítulo 5:
Análisis de resultados
Escenario 1: Eliminación del porcentaje de subsidio otorgado al estrato 3
Con los resultados obtenidos en el capítulo 4 de este documento es posible realizar
el análisis de los posibles beneficios que podría brindar la implementación de cada uno de
las propuestas planteadas. En el caso del primer escenario, uno de los aspectos a destacar
es la facilidad que representa frente a los demás en cuanto a su implementación como se
ha mencionado previamente, sin embargo, es importante estimar las consecuencias que
tendría tanto para las empresas del sector como para los usuarios de estrato 3 que en la
actualidad se benefician del FSSRI.
En los resultados obtenidos de las proyecciones al 2022 en el capítulo anterior, es
posible evidenciar en la tabla 5 el incremento económico que percibirá en promedio un
usuario de estrato 3 para el año 2022 cuando el subsidio sea retirado íntegramente será un
incremento de 11% con respecto a lo que tendría que pagar si el subsidio no sufriera
ninguna modificación, lo que representaría un aumento de aproximadamente $ 9.000 pesos
en la factura mensual. Esto permite inferir que la medida no traería consecuencias graves
para los usuarios que en la actualidad reciben subsidios del fondo, el aumento en la factura
no sería lo suficientemente alto en la mayoría de los suscriptores para desincentivar el pago
oportuno de la factura por consumo del servicio y por esta misma razón las empresas
comercializadoras no se verían afectadas.
Debido a que el principal propósito de este documento es encontrar el mejor
escenario que conduzca a reducir los recursos que actualmente se emplean del PGN para
cubrir el déficit del fondo, es necesario observar la variación en los montos necesarios para
otorgar los subsidios a los usuarios beneficiados. En la tabla 11 se puede evidenciar la
reducción monetaria y porcentual que otorga la implementación de este escenario en el
esquema de subsidios en comparación con las proyecciones realizadas en el capítulo 4 para
tomar como caso base el escenario en el cual el esquema de subsidios continúa funcionando
bajo los mismos lineamientos por los que se rige en la actualidad.
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Tabla 11. Disminución recursos del PGN bajo escenario 1. Tabla realizada por el autor
en software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Año Disminución Monetaria Disminución porcentual
2018 0 0%
2019 75.877.414.170 4%
2020 164.409.361.575 7%
2021 265.595.842.215 11%
2022 355.722.052.585 13%
Es posible observar que la implementación del primer escenario de acuerdo con los
resultados obtenidos en la tabla 11 no son muy alentadores puesto que al eliminar por
completo el subsidio otorgado al estrato 3 en el año 2022, solo se obtiene una reducción
del 13% de los recursos necesarios del PGN para cubrir el déficit. La explicación a la
reducción obtenida se puede inferir al observar la figura 8, es posible observar que del
porcentaje total del monto de subsidios otorgados por el FSSRI para el último año del cual
se tienen reportes completos (2016) correspondiente al estrato 3 es de tan solo 8%, es decir
que la mayoría de recursos se encuentran destinados a realizar los aportes correspondientes
a los usuarios categorizados dentro de los estratos 1 y 2.
Figura 8. Distribución subsidios año 2016. Gráfico realizado por el autor en software Microsoft
Excel, Origen de datos: SUI.
Observando los resultados que brinda la implementación del escenario 1, es posible
establecer que los beneficios derivados de la eliminación del subsidio al estrato 3 no
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proporciona una solución efectiva que conduzca a encontrar el equilibrio entre las
contribuciones facturadas y los subsidios otorgados. En la figura 9 es posible identificar la
diferencia entre los recursos que se emplearían PGN con el escenario 1 con respecto a los
que se espera emplear sin la aplicación de ninguna solución.
Figura 9. Diferencia proyecciones de recursos del PGN escenario 1. Gráfico realizado por el autor
en software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
La diferencia monetaria entre los recursos que se requieren del PGN luego de
implementar la medida en comparación con los recursos que actualmente se emplean no
justificarían la eliminación del subsidio a los usuarios de estrato 3, que si bien no
representaría tampoco un aumento significativo reflejado en el cobro por el uso del servicio
no justificaría perjudicar a los suscriptores de este estrato y que dentro del grupo de los
suscriptores subsidiados por el fondo son los usuarios que en mayor medida cumplen con
el pago oportuno a las empresas comercializadoras.
Escenario 2: Pago de subsidios otorgados condicionado a un límite de consumo
La metodología propuesta en el escenario 2 va dirigida a reducir los montos de los
subsidios otorgados para los tres usuarios que actualmente son beneficiarios, a primera
vista esta medida abarca de una forma mucho más eficiente la problemática que se desea
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solucionar, debido a que la medida impactaría por igual en cada uno de los usuarios
beneficiados y por tal motivo se esperaría lograr una reducción más significativa de la que
se obtuvo en el escenario anterior.
Además, la implementación del escenario 2 como se mencionó en el capítulo 4
traería consigo un beneficio adicional en cuanto al sector eléctrico se refiere, puesto que
incentivaría el PROURE que es de gran importancia. Adicional a esto es importante
destacar que es el único de los escenarios aquí planteados en los que la aplicación de la
medida ya sea para disminuir el subsidio otorgado o implementar contribuciones, depende
únicamente de los hábitos de consumo de cada usuario. Esto permitiría que la
implementación de la medida tenga mayor grado de aceptación entre los beneficiarios del
FSSRI en comparación con las otras soluciones propuestas.
Aunque para la simulación realizada no se incluyeron cambios en los hábitos de
consumo de los usuarios se esperaría que la restricción impuesta para acceder al beneficio
del subsidio sirva como incentivo a los usuarios para evaluar sus hábitos de consumo y
ajustarlas para poder acceder al subsidio. De suceder esto se podría evidenciar a largo plazo
una disminución de la demanda de energía y a su vez esta situación provocaría que
eventualmente las tarifas cayeran y de igual forma los montos de subsidios otorgados
anuales disminuiría de cualquier forma.
La disminución monetaria y porcentual que otorga la implementación del escenario
2 dentro de la simulación realizada se puede observar en la tabla 12. Es posible establecer
que con respecto a los resultados logrados con la implementación del escenario 1, el pago
de subsidios sujeto a una restricción de consumo otorga resultados más alentadores. La
reducción obtenida en los recursos requeridos por parte del PGN para el último año de las
simulaciones en este escenario son un poco más del doble que lo obtenido en el primer
escenario planteado.
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Tabla 12. Disminución recursos del PGN bajo escenario 2. Tabla realizada por el autor
en software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Año Disminución
Monetaria Disminución porcentual
2018 438.419.094.896 23%
2019 535.397.088.873 26%
2020 603.225.232.402 26%
2021 671.053.375.930 27%
2022 785.197.199.816 29%
En la simulación realizada fue posible evidenciar que para el año 2022 los
departamentos que se beneficiarían en menor medida con la implementación del escenario
2 son los que se pueden apreciar en la tabla 13, en mayor medida los usuarios de la costa
norte de Colombia. Debido a que los límites de consumos establecidos para este escenario
se plantearon de acuerdo con los datos de consumo promedio, el límite podría ser más
efectivo si se realizara un estudio en mayor detalle que permita establecer la restricción de
acuerdo a un mayor número de variables como: número de personas en el hogar, ubicación
geográfica, capacidad económica, etc.
Tabla 13. Departamentos con menor pago de subsidios en 2022. Tabla realizada por el
autor en software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Usuario Departamento
1
Atlántico
Guajira
Magdalena
2 Caldas
Risaralda
3
Caldas
Córdoba
Guajira
Risaralda
En la figura 10 es posible observar la comparación entre los resultados obtenidos
referentes al PGN con el escenario 1 y la proyección de la situación actual del fondo. Es
posible evidenciar la disminución significativa de los recursos del PGN que ofrece el
escenario 2, su implementación presentaría una solución factible y efectiva para conducir
a una disminución de los déficits de subsidios. En la figura 10 se evidencia que los
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resultados se verían reflejados de forma inmediata, para el 2018 en la simulación realizada,
los recursos del PGN destinados al fondo decrecen satisfactoriamente.
Sin embargo, esta alternativa requeriría una gran cantidad de recursos
procedimentales, legales, políticos e informativos para poder ser llevada a cabo y sería una
desventaja significativa frente al escenario 3.
Figura 10. Diferencia proyecciones de recursos del PGN escenario 2. Gráfico realizado por el autor
en software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Escenario 3: Reducción de los porcentajes de subsidios destinados a usuarios de
estratos 1 y 2
Con la aplicación del escenario 3 se pretende regresar a los porcentajes de subsidios
establecidos con la creación del fondo antes del año 2006, esto permite abarcar la
problemática reduciendo el monto de los subsidios y en específico como se puede observar
en la figura 5, reducir los montos de los subsidios del 92% de los usuarios que se benefician
de los subsidios (el estrato 1 y 2). En principio, se esperaría que esta metodología propuesta
en el escenario 3 brinde resultados más eficientes que los obtenidos con la implementación
del primer escenario.
Los resultados de la disminución de recursos del PGN con el escenario 3 se pueden
observar en la tabla 14 en comparación con el caso base establecido en el capítulo 4. Se
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evidencia una reducción constante desde la aplicación de la medida de un 30% para cada
año evaluado, lo que representa hasta ahora la solución más eficiente brindada por los
escenarios planteados en este documento, aunque es importante destacar que el escenario
2 en el año 2022 llega a una disminución bastante cercana a la otorgada por el presente
escenario.
Tabla 14. Disminución recursos del PGN bajo escenario 3. Tabla realizada por el autor
en software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Año Disminución
Monetaria
Disminución
porcentual
2018 568.061.777.525 30%
2019 627.252.346.286 30%
2020 686.442.915.046 30%
2021 745.633.483.807 30%
2022 804.824.052.567 30%
La comparación entre los resultados obtenidos entre las propuestas analizadas hasta
el momento se puede evidenciar en la figura 11. Se evidencia que los escenarios 2 y 3,
brindan soluciones con resultados similares y comparativamente son mucho más efectivas
que los resultados observados al implementar el primero. No obstante, como se mencionó
en el análisis del escenario 2, la implementación del 2 y 3 plantea una serie de dificultades
que en comparación con el primero impedirían llevarse a cabo por lo menos en un corto
plazo, debido a la situación actual, descrita en el capítulo 2, por la que atraviesa el fondo.
El escenario 1 cuenta con una gran ventaja comparada con cualquier otro.
Estableciendo una comparación exclusiva entre los escenarios 2 y 3, es posible
determinar que a pesar de que el tercero brinda una disminución ligeramente mayor que lo
obtenido con el segundo, se debe otorgar importancia al aspecto social debido a que es la
finalidad con la que se creó el fondo. Debido a esto es posible que resulte menos perjudicial
para los usuarios beneficiados la implementación del escenario 2, puesto que el acceso al
beneficio del subsidio estaría sujeto a su responsabilidad y al buen uso de la energía,
además brindaría la posibilidad de excluir del pago de subsidios a usuarios registrados
como distritos de riego que en algunos casos puntuales no deberían encontrarse dentro de
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esta clasificación y gracias al límite de consumo que se impondrían, en caso de realizar un
consumo por encima de lo establecido para sus actividades económicas quedarían
excluidos del beneficio y se reducirían los montos de subsidios.
Figura 11. Diferencia proyecciones de recursos del PGN escenario 3. Gráfico realizado por el autor
en software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Escenario 4: Implementar contribución al fondo por parte de usuarios del estrato 4
Como se mencionó previamente en este escenario se plantea una solución que
aborda el problema desde un aspecto diferente, para esta ocasión el objetivo principal del
escenario es incrementar el monto de las contribuciones para reducir los déficits existentes.
Se decide incluir el aporte del estrato 4 debido a que se presume que habría menos
oposiciones políticas y económicas que si se volviera a incluir a los usuarios industriales,
a pesar de que su aporte al fondo sería mucho más significativo y aliviaría de forma más
efectiva las necesidades del FSSRI, pero los obstáculos que se presentarían podrían impedir
de cualquier forma la implementación de una política como esta.
Para evaluar los resultados que brindaría la implementación del escenario 4, se
estableció la reducción anual en recursos necesarios del PGN para cubrir los déficits de
forma similar a como se realizó en el análisis de los escenarios anteriores, los resultados se
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pueden apreciar en la tabla 15, los resultados evidencian que la medida no es suficiente
para aliviar la situación que atraviesa el fondo, la mayor disminución se logra en el año
2019 en un 6% y es insuficiente comparado con los resultados obtenidos en los tres
escenarios anteriores. Es posible establecer entonces que los beneficios que traería consigo
la implementación del escenario 4, no justificaría el perjuicio que se ocasionaría a los
usuarios de estrato 4, ni la cantidad de procedimientos que deberían llevarse a cabo para
establecerlo.
Tabla 15. Disminución recursos del PGN bajo escenario 4. Tabla realizada por el autor
en software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
Año Disminución
Monetaria
Disminución
porcentual
2018 0 0%
2019 118.438.601.353 6%
2020 123.397.392.131 5%
2021 128.356.182.909 5%
2022 133.314.973.687 5%
Se puede evidenciar que los resultados obtenidos con el escenario 4 no son tan
satisfactorios como los brindados por los escenarios anteriormente estudiados, en la figura
12 se puede apreciar que la medida disminuye ineficientemente los recursos necesarios del
PGN, la proyección mostrada es bastante similar a la que se obtiene a la realizada sin
aplicar ningún tipo de escenario. Esto confirma que la iniciativa ofrece una solución
ineficiente a la problemática que se desea resolver y es la que menos beneficios brinda
entre los tres escenarios planteados en este documento, la iniciativa de aumentar los montos
de contribuciones puede no evidenciar resultados satisfactorios debido a que los
suscriptores pertenecientes al estrato 4, solo representan el 8% del total de usuarios
residenciales.
37
Figura 12. Diferencia proyecciones de recursos del PGN escenario 4. Gráfico realizado por el autor
en software Microsoft Excel, Origen de datos: SUI.
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Capítulo 6:
Alcances e Impactos
Con este documento se brindan alternativas aplicables al esquema de subsidios
eléctricos actualmente establecido en Colombia, los resultados de las simulaciones fueron
realizados de acuerdo con el histórico de datos descargados del SUI y de las bases de datos
disponibles en el Ministerio de Minas y Energía, lo que brinda un gran grado de
confiabilidad a las simulaciones realizadas con cada una de las alternativas propuestas.
Para cada uno de los escenarios planteados se evaluaron los diversos beneficios y
desventajas que estos puedan ocasionar al esquema de subsidios, además se realizó una
comparación entre cada una de las soluciones descritas. La finalidad del documento es
lograr identificar las alternativas más adecuadas que permitan conducir a lograr un
verdadero equilibrio entre los subsidios otorgados y las contribuciones facturadas, la
implementación de los escenarios establecidos permitirá recuperar al fondo FSSRI la razón
con la cual fue concebido, es decir un beneficio otorgado a las personas de bajos recursos
por medio de la contribución de los usuarios en mejor posición económica.
Las reducciones de los déficits presentes en el fondo permitirán destinar una
significativa parte del PGN a otros sectores del país que permitirán incrementar el bienestar
económico y social de los habitantes más necesitados, de ocurrir esto sería de gran
beneficio para Colombia ya que en materia de desigualdad social y desigualdad económica
el país se encuentra en una situación bastante apremiante.
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Capítulo 7:
Evaluación y cumplimiento de los objetivos de la pasantía
Al finalizar este documento es posible establecer que se cumplió con los objetivos
trazados al plantear el anteproyecto, se plantearon escenarios que mediante diferentes
propuestas podrían contribuir a encontrar un equilibrio entre subsidios otorgados y
contribuciones facturadas, cada uno de los escenarios planteados en el documento abordan
la problemática desde diversas perspectivas y opciones. Todo esto fue posible gracias al
análisis realizado de la situación del fondo mediante las lecturas de documentos y la
experiencia adquirida al desarrollar la pasantía en el Ministerio de Minas y Energía.
Sin embargo, se presentaron algunos inconvenientes durante el desarrollo de este
trabajo escrito en un principio relacionado con el origen de dónde se adquirieron todos los
datos referentes a los fondos. La fuente principal empleada para realizar tanto el análisis
como las proyecciones fue el SUI, de allí se obtuvieron reportes por región anualmente que
permitieron conformar un histórico de datos. Pero fue posible evidenciar que algunos datos
presentaban ciertas incoherencias o irregularidades, razón por la cual se hizo una
comparación con los datos reportados por las empresas al Ministerio para brindar una
mayor confiabilidad a los proyecciones y simulaciones realizadas.
A pesar de que en el documento no se abordó a profundidad la situación del FOES
ya que no es tan grave como la que presenta el FSSRI y sería objetivo de un documento
diferente, se trató el tema tangencialmente realizando un análisis reducido del contexto de
este fondo en particular, a razón de esto sería interesante e importante ahondar un poco
más en esta temática en el desarrollo de investigaciones futuras. Así mismo en cuanto a los
escenarios que se plantearon entorno al FSSRI sería interesante replantear el segundo, pero
realizando un análisis más profundo de la restricción de consumo que debería imponerse a
cada usuario y además se podrían proponer nuevos escenarios enfocados a incrementar los
montos de las contribuciones, de forma similar a como se realizó con el escenario 4.
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Capítulo 8:
Conclusiones
• De acuerdo con las simulaciones realizadas de los diversos escenarios
propuestos, observar un equilibrio entre subsidios otorgados y
contribuciones facturadas difícilmente se logrará en un corto plazo. Sin
embargo, los escenarios 2 y 3 brindan metodologías que podrían conducir a
establecer el equilibrio financiero y además reducirían notablemente los
recursos del PGN destinados para cubrir los déficits de subsidios por
menores tarifas.
• A pesar de que el escenario 1 permitiría una implementación en un plazo
menor con respecto a los otros tres propuestos, los resultados alcanzados no
son alentadores e implicaría perjudicar, aunque no significativamente, a los
usuarios del estrato 3, pero de cualquier forma los beneficios alcanzados no
justificarían su aplicación.
• El escenario 2 brinda resultados bastante prometedores y gracias al
planteamiento que se realiza para llevar a cabo su implementación podría
ser una de las soluciones más favorables y con menores opositores para su
implementación, puesto que si el usuario desea acceder al beneficio tendrá
que regular su consumo para no sobrepasar los límites establecidos.
• La implementación del escenario 4 no sería favorable y realizarla implicaría
una gran cantidad de obstáculos y oposiciones que se generarían. Además,
afectaría a los usuarios de estrato 4 que en la actualidad no contribuyen ni
se benefician del fondo a costa de una disminución reducida del déficit.
• Los escenarios más alentadores resultan ser el 2 y el 3, los beneficios
obtenidos en ambos casos son bastante similares. Sin embargo, el escenario
2 es mucho más atractivo y su implementación resultaría siendo más
sencilla.
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Referencias
Coady, D., Parry, I., Sears, L., & Shang, B. (Mayo de 2015). IMF. Obtenido de
http://www.imf.org/external/np/fad/subsidies/index.htm
Energía, M. d. (s.f.). minminas. Obtenido de https://www.minminas.gov.co/fssri1
Energía, M. d. (s.f.). minminas. Obtenido de https://www.minminas.gov.co/foes1
Meléndez, M. (Junio de 2008). CAF. Obtenido de
https://www.caf.com/media/3861/200802Melendez.pdf
Pantanali, C., & Benavides, J. (Diciembre de 2006). Banco Interamericano de
Desarrollo. Obtenido de
http://services.iadb.org/wmsfiles/products/Publications/1442328.pdf