análisis de asociaciones público privadas como fuente
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Análisis de las Asociaciones Público-Privadas en Colombia como una
fuente alternativa de financiación de infraestructura para el desarrollo
Análisis de las APP a la luz de la Ley 1508 de 2012
Elaborado por:
Juanita Fonnegra Ramírez
Maestría en Planificación
Urbana y Regional
Trabajo de Grado en Profundización
Director de Trabajo de grado:
Javier García Estévez
Universidad de Los Andes
RESUMEN
Las ciudades colombianas tienen crecientes necesidades de infraestructura que demandan una
cantidad mayor de recursos a los recaudados. Estas restricciones fiscales de las ciudades conducen
a buscar nuevas fuentes de financiación que se constituyen en una alternativa para alcanzar la
implementación de proyectos de infraestructura que favorezcan el desarrollo del país. Este
documento analiza la utilidad de las Asociaciones Público Privadas en Colombia, en el marco de
la Ley 1508 de 2012, como una fuente alternativa para la financiación de proyectos de
infraestructura. La metodología de análisis permite determinar el nivel de eficacia en la
estructuración de proyectos, verificar el nivel de avance en la implementación del esquema APP
en Colombia y estudiar la evolución histórica de la inversión privada en infraestructura en el país.
El principal hallazgo de este estudio es la aceleración en inversión en infraestructura así como la
utilidad del esquema APP como fuente alternativa de financiación la cual se encuentra asociada
con la fuente de pago del proyecto (presupuesto público, tarifas usuario, explotación comercial).
Por último se recomienda que la principal motivación para hacer uso del esquema APP deben ser
las eficiencias que genera el modelo a partir de la vinculación de un privado.
Palabras clave: asociaciones público privadas, instrumentos de financiación, infraestructura
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CONTENIDO
RESUMEN .............................................................................................................................................. 0
1. POLÍTICA PÚBLICA Y OBJETIVOS DE ANÁLISIS .................................................................... 3
2. MARCO CONCEPTUAL ................................................................................................................ 4
2.1. Elementos clave de las APP ...................................................................................................... 4
2.1.1. Vinculación de capital de privado ..................................................................................... 5
2.1.2. Transferencia de riesgo ..................................................................................................... 7
2.1.3. Mecanismo de pago (pago por disponibilidad y calidad del servicio) ................................. 7
2.2. Las APP en el contexto internacional ........................................................................................ 8
2.3. Elementos clave del Marco APP ............................................................................................... 9
2.3.1. Medición internacional del marco APP ........................................................................... 11
2.4. Sistemas de Evaluación y Seguimiento (SyE) ......................................................................... 12
3. METODOLOGÍA DE ANÁLISIS .................................................................................................. 13
3.1. Categorías y variables de análisis ............................................................................................ 15
4. ANÁLISIS DE RESULTADOS ..................................................................................................... 15
4.1. Estructuración eficaz .............................................................................................................. 15
4.2. Implementación del esquema APP en Colombia ..................................................................... 17
4.3. Inversión en infraestructura .................................................................................................... 20
5. CONCLUSIONES ......................................................................................................................... 23
6. RECOMENDACIONES ................................................................................................................ 24
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................................... 27
Anexo 1| Descripción de variables de análisis ........................................................................................ 29
Anexo 2 | Resumen Benckmarking PPP Procurement Colombia ............................................................. 30
Anexo 3 | Resultados ranking Infrascope ................................................................................................ 32
Anexo 4 | Guía entrevista semiestucturada panel de expertos .................................................................. 32
Anexo 5 | Perfiles panel de expertos ....................................................................................................... 34
Índice de Gráficos
GRÁFICO 1 DISTRIBUCIÓN SECTORES APP EN COLOMBIA .......................................................................... 16
GRÁFICO 3 INVERSIÓN HISTÓRICA EN INFRAESTRUCTURA EN COLOMBIA .......................................... 21
GRÁFICO 4 INVERSIÓN PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA COMO % DEL PIB .......................................... 21
Índice de Tablas
TABLA 1 EVOLUCIÓN CONCESIONES CARRETERAS ...................................................................................... 22
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INTRODUCCIÓN
Las restricciones fiscales del Estado colombiano limitan su capacidad para realizar las inversiones
requeridas en infraestructura pública. Lo anterior dificulta el cierre de las brechas1 que en la
actualidad afronta el país en esta materia y que le impiden prestar con calidad y cobertura suficiente
servicios como el de educación, salud y transporte. Así, se hace evidente la necesidad de contar
con instrumentos que permitan movilizar recursos de fuentes alternativas para no frenar la
prestación de los servicios de la infraestructura pública que debe ofrecer el Estado.
Los planes de desarrollo de los diferentes niveles de gobierno – nacional, departamental y
municipal - deben identificar las fuentes que financiarán la ejecución de las obras de infraestructura
allí incluidas. Por otra parte, el recaudo de las entidades territoriales cada vez se hace menor en
comparación con las crecientes necesidades de ejecución de programas sociales y, en especial, de
proyectos de infraestructura pública para el desarrollo de los territorios. Bonet & Ayala confirman
lo anterior al mostrar que para todas las categorías de municipios en Colombia, “…la brecha fiscal
resultó positiva. Esto indica que la capacidad fiscal media de cada categoría no era suficiente para
cubrir las necesidades de gasto existente” (2014, p.20). En esta medida se observa que en los Planes
de Desarrollo 2016 – 2019 de las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín, Bucaramanga y Barranquilla
y en la Gobernación de Antioquia se contemplan las Asociaciones Público Privadas (APP) como
un instrumento de financiación dentro de su plan de inversiones del cuatrienio.
“Ante este panorama, las Asociaciones Público Privadas (APP) pueden representar una
herramienta para mantener el ritmo de inversión en proyectos de infraestructura y desarrollo,
esenciales para mejorar la calidad de vida de millones de latinoamericanos” (Berrone. et al, 2018).
En Colombia se expidió la Ley 1508 de 2012 “por la cual se establece el régimen jurídico de las
Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras
disposiciones” (Secretaría Senado, 2018). Dentro de los propósitos de la ley incluidos en el
documento de exposición de motivos y en el CONPES 3760 de 2013 se encuentra contar con una
estructuración eficaz de proyectos que permita la aceleración de la inversión en infraestructura.
A partir de este marco APP, desde el año 2013 la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), en
conjunto con el Fondo Financiero de Desarrollo de Proyectos (FONADE), inició la estructuración
de los proyectos piloto de las concesiones viales de cuarta generación (4G) a través de APP. Según
el CONPES 3760 de 2013, el programa total de infraestructura vial tendría una inversión
aproximada de 47 billones de pesos en 30 proyectos para ser ejecutados en un período de 8 años
desde el momento de su contratación. Esta cifra es similar a la inversión que hizo el país en
infraestructura de transporte en los últimos 20 años.
La actividad de planificar ciudades implica realizar un ejercicio multidisciplinario que además de
definir la manera en la que se va a organizar espacialmente una ciudad y de identificar aquella
infraestructura que requieren sus habitantes para su desarrollo integral, debe identificar las fuentes
1 Para mayor información sobre brechas en infraestructura en Colombia revisar artículo de Tito Yepes titulado “Inversión
requerida para infraestructura en Colombia” de noviembre de 2014.
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de recursos económicos que harán posible la materialización de las soluciones en términos de
infraestructura para las personas. Ser conscientes de la limitación de los recursos, en este caso
económicos, agrega un elemento esencial en la disciplina de planificar ciudades, pues es
indispensable para la ejecución de los planes y programas que permitirán beneficiar a las personas
que viven en ellas.
Las necesidades de financiación para la infraestructura de las ciudades y de aquella que se requiere
para conectarlas (vías nacionales y redes secundaria y terciaria) es evidente, pues sin los recursos
económicos no es posible la ejecución de ninguna política pública, programa social o proyecto de
infraestructura que beneficie a la población. Por lo anterior, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
establece, en su artículo 6°, el Plan de inversiones el cual prevé “la proyección de los recursos
financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público”
(Congreso de la República, 1994, artículo 6°a). No obstante, la proyección de los recursos no ha
sido en todos los casos un ejercicio juicioso y aterrizado a la realidad fiscal de los municipios del
país. Los municipios o distritos capitales incluyen un capítulo sobre el financiamiento de sus planes
de desarrollo los cuales no parecen ser realizables en la ventana de tiempo que les otorga su período
de gobierno (4 años).
Un ejemplo que permite ilustrar la anterior situación, es el Plan de Desarrollo actual de la ciudad
de Bogotá. El Plan Plurianual de Inversiones incluido en la Sección III del Acuerdo No. 645 de
2016 (Plan de Desarrollo Distrital 2016 – 2020) establece que el valor total consolidado de
inversión de Bogotá para el cuatrienio es de 96 billones de pesos, de los cuales 12 billones serían
financiados a través de APP. Si se revisan los datos históricos de la ciudad, la Secretaría Distrital
de Hacienda reporta ingresos totales (corrientes, transferencias y recursos de capital) para el
período 2011-2015 por 53 billones de pesos. Existe una gran presión sobre los ingresos de Bogotá
para alcanzar la financiación suficiente para dar cumplimiento al 100% de los proyectos
establecidos en el Plan de Desarrollo “Bogotá mejor para todos” (asumiendo una capacidad de
ejecución institucional del 100%).
Otro ejemplo de la importancia de contar con una política pública de financiación de infraestructura
para el desarrollo actualizada y suficiente que responda a las necesidades de infraestructura de las
ciudades es el déficit en el presupuesto de mantenimiento vial para Bogotá. Según las cifras del
Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, para mantener 15.800 kilómetros de malla vial en la ciudad
se requiere aproximadamente un billón de pesos anuales. El presupuesto asignado es, en un año
optimista, de alrededor de $500 mil millones de pesos que corresponden aproximadamente al 50%
de la necesidad de financiación.
Los ejemplos anteriores permiten dar cuenta de la importancia de analizar los instrumentos de
financiación de infraestructura a la luz de las crecientes necesidades de recursos, tanto de la nación
como de las entidades territoriales, para lograr el desarrollo de las ciudades en el país. Leyes como
la 1508 de 2012 (Ley de Asaciones Público Privadas) y sus decretos reglamentarios amplían este
panorama introduciendo en la política pública una alternativa para movilizar recursos de
financiación. Esta opción permite la ejecución de proyectos que impactan el desarrollo urbano y
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rural (carreteras, colegios, hospitales, etc.), sin embargo, es importante usar estos mecanismos con
cautela, conscientes de sus virtudes y limitaciones.
El presente documento se divide en seis grandes secciones. Luego de esta introducción y
presentación del problema socialmente relevante, en la primera sección se expone la política que
será analizada así como los objetivos de análisis. En la segunda sección se encuentra el marco
conceptual asociado con las APP y en la tercera sección la metodología de análisis que se utilizó.
En la cuarta sección se presenta el análisis de los resultados de la información recolectada y los
principales hallazgos y finalmente se encuentra la sección de conclusiones y recomendaciones para
mejorar el diseño del marco APP en Colombia.
1. POLÍTICA PÚBLICA Y OBJETIVOS DE ANÁLISIS
“La participación del sector privado en las obras de infraestructura se puede dar con arreglo a tres
modelos básicos, el proyecto de obra pública, la concesión y la asociación público privada (APP)”
(Rodríguez, 2010). Este trabajo de grado analiza la política pública de participación del sector
privado en proyectos de infraestructura en Colombia, específicamente en el componente de
asociaciones público privadas. Lo anterior, enmarcado en la Ley 1508 de 2012 que regula este
mecanismo el cual incorpora, entre otros elementos, la financiación de los proyectos de
infraestructura a cargo del asociado privado.
A la fecha la Ley de APP lleva seis años de implementación y por tal razón resulta oportuno
analizar qué ha pasado con ella. Adicionalmente, desde la expedición de la Ley, se observa que el
instrumento ha sido referenciado en una gran cantidad de planes de desarrollo territoriales así como
en las actualizaciones de los planes de ordenamiento territorial (en el marco del programa POT
Modernos) expedidos en los últimos tres años. En dichos planes, las APP están incluidas dentro de
los capítulos de financiación y fortalecimiento fiscal de los entes territoriales como una fuente
alternativa de financiación de los proyectos estratégicos de infraestructura para sus municipios o
gobernaciones.
En consecuencia, el objetivo general de este documento es analizar la utilidad de las APP en
Colombia, como una fuente alternativa para la financiación de proyectos de infraestructura. Para
lograrlo se han propuesto tres objetivos específicos: a) Verificar la eficacia en la estructuración de
proyectos APP en Colombia, b) Valorar el nivel de implementación del esquema APP en Colombia
y c) Examinar la evolución de la inversión privada en infraestructura en Colombia.
Resulta conveniente señalar que este análisis no se propone entrar en el debate sobre la provisión
pública o la provisión privada de servicios, así como tampoco busca analizar los hechos de
corrupción que se han generado en torno a algunos proyectos del programa de concesiones viales
(Ruta del Sol y Navelena) anteriores a la expedición de la Ley 1508 de 2012. Por el contrario, el
estudio se concentra en el análisis de medio término de la implementación de la Ley de APP desde
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un enfoque formativo. De este modo se podrá determinar el aporte que hace el instrumento frente
a las alternativas de financiación de infraestructura para el desarrollo en Colombia.
2. MARCO CONCEPTUAL
En los siguientes apartados se presentan los elementos clave de una asociación público privada,
luego se explica qué es un marco APP y cuál es su importancia. Finalmente se aborda el concepto
de sistemas de seguimiento y evaluación desde el enfoque de evaluación para el desarrollo.
2.1. Elementos clave de las APP
En las economías mixtas, como las occidentales, la actividad económica es llevada a cabo tanto
por la empresa privada como por el Estado (Stiglitz, 2000). El Estado regula la conducta del sector
privado a través de subsidios, impuestos y reglas de juego. De este modo, ha sido una idea
ampliamente aceptada el hecho que el Estado y las empresas constituyen la clave del éxito de una
economía. El Estado desempeña un papel importante como complemento del mercado. En este
marco se sitúa, desde el punto de vista económico, el análisis de las asociaciones público privadas
en este documento.
Con el fin de distinguir los elementos fundamentales de un esquema APP en este apartado se
recorren las principales definiciones y se comparan con aquella propuesta por el marco APP en
Colombia.
Según Engel, Fischer, & Galetovic la asociación público privada es “un acuerdo mediante el cual
el gobierno contrata a una empresa privada para construir o mejorar obras de infraestructura, así
como para mantenerlas y operarlas por un periodo prolongado (por ejemplo, 30 años). Como
compensación, la empresa recibe un flujo de ingresos a lo largo de la vida del
contrato…independientemente del mecanismo de pago al concesionario, al final del contrato el
activo vuelve a manos del gobierno” (2014, p.16).
De acuerdo con lo anterior se identifican cinco elementos. El primero es la participación de un
asociado privado para la provisión de un bien, el segundo es el plazo de los esquemas de APP el
cual es de largo plazo, el tercero es el empaquetamiento de actividades o bundling (construcción,
operación y mantenimiento), el cuarto es el establecimiento de un mecanismo de pago (por
disponibilidad de la infraestructura) y el quinto la reversión (el activo retorna a ser responsabilidad
del Estado).
Por su parte Berrone et al. señalan que “las APP son instrumentos que incorporan la participación
del sector privado en la provisión de bienes y servicios públicos con la idea de que el sector privado
puede contribuir a una mayor eficiencia y calidad en la asignación de recursos públicos, a través
de un adecuado reparto de riesgos” (2018, p.9).
La definición de Berrone et al. (2018) ratifica el elemento de participación privada para la provisión
de bienes o servicios e incluye dos elementos adicionales. El primero es la eficiencia en la
asignación de recursos públicos y el segundo una adecuada asignación de riesgos entre el actor
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público y el actor privado. Es decir que desde el punto de vista conceptual se distinguen siete
elementos fundamentales en un esquema de APP.
Según Garg & Garg (2017) a pesar de las numerosas definiciones de APP, es universalmente
aceptado que involucran partes públicas y privadas, implican la entrega de un bien o servicio
público, incluyen la transferencia de una cantidad significativa de riesgo del proyecto a la parte
privada y el asociado privado busca algunos rendimientos con base en los flujos del proyecto. En
oposición a Engel et al. (2014) y a Berrone et al. (2018), Garg & Garg (2017) señalan que no
necesariamente la duración de largo plazo y la agrupación de servicios (bundling) son aspectos
fundamentales de un APP.
En Colombia la Ley 1508 de 2012 por medio de la cual se establece el marco APP indica que:
“1) Las Asociaciones Público Privadas son un instrumento de vinculación de capital privado, que se
materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado,
para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados, 2) que involucra la retención y
transferencia de riesgos entre las partes y 3) mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el
nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio.” (Números resaltados fuera de texto).
Como se observa en el texto anterior, la definición de APP en el marco normativo colombiano
contiene explícitamente tres de los siete elementos en los cuales se profundizará en los siguientes
apartados.
2.1.1. Vinculación de capital de privado
Con respecto al elemento de participación privada planteado en todas las definiciones antes
descritas, desde la expedición de la Ley 80 de 1993 nacen en Colombia los contratos de concesión
que:
“son los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario
la prestación, operación, explotación, organización o gestión total o parcial de un servicio público, o la
construcción, explotación o conservación total o parcial de una obra o bien destinados al servicio o uso
público por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a
cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización o en la
participación que se le otorgue en la explotación del bien” (Subrayado fuera de texto.)
Es decir que la vinculación de asociados privados en la construcción, operación y mantenimiento
de infraestructura pública en el país no es una novedad en la Ley de APP. Desde 1997 se han
desarrollado en Colombia las concesiones de la Red Vial Nacional. Sin embargo, resulta novedoso
que en su definición (en el marco APP) se presenten como un instrumento de vinculación de capital
privado. Esta connotación permite señalar que las APP en Colombia pueden ser usadas con el fin
de financiar proyectos de infraestructura pública a partir de recursos de capital privado, lo que
anteriormente no sucedía con los contratos de concesión en los cuales la construcción de la
infraestructura pública era típicamente financiada a partir del presupuesto del Gobierno.
Colombia, así como países de América Latina, presenta una alta dependencia de las fuentes
tradicionales de financiación. Yepes et al. (2014) señala que las trasferencias son más importantes
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para los municipios pequeños así como la deuda tiene una mayor participación en los municipios
medianos y pequeños. El estudio concluye que “la inversión per cápita en infraestructura de los
municipios pequeños es mayor a la de los municipios medianos y grandes” (2014, p.27).
Las fuentes que han sido ampliamente utilizadas, por ejemplo recursos propios (impuestos locales,
cargos y tarifas a usuarios), transferencias intergubernamentales y deuda, no son suficientes para
financiar las necesidades de infraestructura en los territorios. Otras fuentes con potencial para el
financiamiento del desarrollo urbano son los recursos del sector privado y recursos que provienen
de la captura de plusvalías (Blanco, Moreno, D. Vetter y M. Vetter, 2016). Según Bahl y Linn
(2014) generalmente el gasto público de los gobiernos locales es mucho mayor que los ingresos
por fuentes de recursos propios. En esta medida, una gran parte de la financiación local les
corresponde a las fuentes externas como por ejemplo, las transferencias intergubernamentales, los
préstamos, las asociaciones público privadas (APP) y la cooperación internacional.
La financiación de infraestructura pública a través de recursos de capital privado se realiza con
recursos propios de los inversionistas (Equity) y con recursos de deuda para minimizar el costo
ponderado de capital2 del proyecto. Lo anterior implica un nuevo actor dentro de la gobernanza de
los proyectos de infraestructura pública que son los bancos comerciales locales. Dado que la
financiación de proyectos a través de APP se realiza mediante Project Finance3, la banca local
realiza especial análisis antes de conceder los préstamos y adicionalmente realiza supervisión
constante durante la ejecución del proyecto con el fin de verificar la obtención de los flujos que
garantizan el pago de la deuda.
En advertencia del uso excesivo de las APP Akitoby, Hemming y Schwartz señalan que la
“disminución de inversión pública en infraestructura provoca restricciones que entorpecen el
crecimiento económico” (2007, p.iii). Sin embargo, Buso, Marty, & Tra Tran (2017) determinan
para el caso de Francia que los tomadores de decisión de las municipalidades con restricciones
fiscales deciden usar el esquema APP “no para trasladar el gasto fuera del presupuesto y la deuda
fuera del balance4”, sino que la principal motivación es la búsqueda de eficiencia (en términos de
empaquetamiento de servicios, transferencia del riesgo, financiamiento privado) en la ejecución de
los proyectos. Los autores indican que el financiamiento privado en los proyectos incluye un
elemento de control por parte de los bancos y financiadores que ayuda a tomar decisiones más
eficientes en cuanto a la terminación de los malos proyectos.
En términos conceptuales el esquema APP incluye la agrupación o empaquetamiento de servicios
como lo proponen en sus definiciones Engel et al. (2014) y Berrone et al. (2018). En virtud de ese
empaquetamiento se identifica un nuevo elemento que no es explícito en la definición del marco
2 El costo ponderado de capital o WACC por sus siglas en inglés (Weighted Average Cost of Capital) es una tasa, que tiene como
objetivo medir el costo de las diferentes fuentes de financiamiento que usará una empresa para fondear algún proyecto en específico.
Esta tasa debe ser igual o inferior a la tasa interna de retorno del proyecto. 3 El Project Finance es una forma específica de financiamiento en la que las instituciones de crédito analizan principalmente el flujo
de ingresos esperados del proyecto como único medio de pago de los intereses y de la amortización de la deuda. 4 Expresión utilizada para explicar que los proyectos de APP no deben realizarse para no incluir los compromisos de vigencias
futuras dentro de la deuda pública.
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normativo colombiano de APP de 2012 y que es adicional a la construcción, operación y
mantenimiento, esto es la financiación a partir de capital privado. Esta financiación genera una
alineación de incentivos de modo que al ser el asociado privado quien provee los recursos para la
etapa de construcción éste está interesado en iniciar la prestación del servicio lo más pronto posible
para poder recuperar la inversión realizada. De esta manera el marco APP en Colombia no permite
la existencia de anticipos ni pagos por hitos de obra.
2.1.2. Transferencia de riesgo
De acuerdo con Irwin (2007) el contrato debe asignar los riesgos con el fin de maximizar el valor
del proyecto considerando la capacidad da cada parte (público o privada) para influir, anticipar y
absorber el riesgo. En esa medida el esquema APP introduce diferencias importantes con respecto
a la asignación del riesgo en los proyectos de infraestructura pública de modo que el asociado
privado debe asumir una porción significativa del riesgo para que se genere Valor por Dinero
(VpD)5 en el proyecto. Riesgos como el de diseño, construcción, operación y mantenimiento son
trasladados en su mayoría al asociado privado en los proyectos que se desarrollan por APP en
Colombia. Según Engel, Fischer, & Galetovic “estos riesgos efectivamente se transfieren al
concesionario sólo si hay empaquetamiento (bundling) de la construcción y operación y
mantenimiento, si el concesionario tiene un grado importante de control sobre el proyecto, y si se
pueden verificar y hacer cumplir los estándares de calidad de servicio” (2014, p. 126)
La adecuada transferencia del riesgo resulta importante por cuanto es uno de los factores de
eficiencia de las APP, por esta razón en Colombia el marco APP articuló la metodología de
valoración de riesgos estatales establecida por el Ministerio de Hacienda y Crédito público en el
año 2011 con el proceso de estructuración de proyectos por APP. Así la formulación de este tipo
de proyectos exige la identificación, asignación y valoración cualitativa y cuantitativa de los
posibles riesgos a materializarse dentro del contrato APP. La valoración permite al Gobierno
(nacional o territorial) cuantificar las contingencias que se pueden presentar e incluirlas dentro de
su presupuesto de modo que en el evento en que se materialice algún riesgo el proyecto pueda
continuar y se logre prestar efectivamente el servicio.
2.1.3. Mecanismo de pago (pago por disponibilidad y calidad del servicio)
El mecanismo de pago hace referencia a la fuente de donde provienen los ingresos del proyecto
para recuperar la inversión. Los ingresos pueden provenir tradicionalmente de tarifas o cobros a
usuarios (por ejemplo, peajes o tasas) o del presupuesto del Gobierno en forma de vigencias futuras.
5 Valor por Dinero o Value for money: Los beneficios en relación a los costos de contratación de un proyecto utilizando una APP
en comparación con otras opciones de contratación. Comúnmente se refiere por su abreviatura (VpD). En un contexto APP, el Valor
por Dinero se puede probar en dos momentos diferentes en el ciclo de proyecto: durante la evaluación y la estructuración, un test
de VpD puede determinar si la alternativa APP es un mecanismo de contratación que es probable que proporcione el mejor valor a
la autoridad pública o mejor que el mecanismo tradicional de contratación; durante la evaluación de las ofertas, un test de VpD
puede determinar si las ofertas ofrecen valor por Dinero contra el costo de la contratación tradicional. Un resultado positivo de VpD
o el VpD esperado de la opción APP es el resultado de la combinación de eficiencia e innovación del sector privado, transferencia
de riesgo, costo del ciclo de vida y servicio proporcionado.
Tomado de https://ppp-certification.com/sites/default/files/documents/PPP_guide_Glossary_spanish.pdf
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Según la Guía de Certificación de Asociaciones Público Privadas de APMG6 (2016) el asociado
privado realiza la inversión (en forma de equity y deuda) para realizar la construcción de la
infraestructura y sólo empieza a percibir ingresos cuando la infraestructura se encuentra disponible
para su uso. Esto, aunado con la transferencia del riesgo de sobre-costos y sobre-plazos en
construcción genera incentivos para que el concesionario (constituido como una sociedad de
propósito específico – SPE7) cumpla con los cronogramas de obra previstos para el proyecto y que
de esa manera pueda empezar a percibir ingresos para el pago de la deuda.
Adicionalmente, los pagos que se realizan una vez la infraestructura ya se encuentra en
funcionamiento están sujetos a deducciones por incumplimiento con los niveles de servicio y
estándares de calidad establecidos en el contrato8. El esquema de APP en Colombia prevé, dentro
de la estructuración de los proyectos, la formulación de indicadores de desempeño de la
infraestructura o KPI por sus siglas en inglés (Key Performance Indicators). En este sentido se
genera eficiencia por cuanto el asociado privado está incentivado a utilizar materiales de
construcción de calidad con el fin minimizar el costo de operación y mantenimiento (que está a su
cuenta y riesgo) y mantener la infraestructura en óptimas condiciones para que no se le realicen
deducciones a su retribución.
2.2. Las APP en el contexto internacional
Desde los años 70 en Estados Unidos y Reino Unido se identificó que el sector privado podía
ayudar a realizar obras y a prestar servicios que inicialmente son obligación del Estado (Estrada,
2017). De esta manera, Estrada (2017) señala que la necesidad de la contribución del sector privado
se ha fundamentado esencialmente en la carente capacidad financiera y falta de experiencia puntual
en cierta clase de proyectos por parte del sector público. Esta sociedad entre ambos sectores la
denominó asociación público privada.
Dentro de los ejemplos de eficiencia de los proyectos APP en el contexto internacional se destacan
las experiencias en Reino Unido y Australia. La Oficina de Auditoría del Reino Unido estudió en
1999 los proyectos desarrollados por APP en relación con los proyectos que se realizaron por obra
pública o provisión tradicional y encontró que se habían generado ahorros entre un 10% y 20%.
Sólo el 22% de los proyectos por APP presentaron sobrecostos y un 24% experimentó retrasos, en
comparación con un 73% y 70% respectivamente de los proyectos que se desarrollaron por obra
pública. Por su parte el National PPP Forum australiano solicitó a la Universidad de Melbourne en
2008 realizar la comparación de 25 proyectos APP con 42 proyectos licitados de forma
convencional. El estudio encontró que los proyectos licitados convencionalmente tenían una media
de sobrecostos del 10,1% mientras que los proyectos APP tenían una media de sobrecostos del
6 Guía elaborada con la participación de del Banco Asiático de Desarrollo (ADB), el Banco Europeo para la Reconstrucción y el
Desarrollo (EBRD), el Banco Interamericano de Desarrollo a través de su Fondo Multilateral de Inversiones (IADB a través de su
MIF), el Banco Islámico de Desarrollo (IsDB) y el Banco Mundial (WBG) y financiado por Public-Private Infrastructure Advisory
Facility (PPIAF). 7 Una Sociedad de Propósito Específico (SPE o SPV) es una compañía que se crea para realizar una sola transacción financiera,
ello tiene efectos en términos de impuestos, de prioridades de pago en una liquidación entre otros. 8 Artículo 5° Ley 1508 de 2012. Derecho a Retribuciones
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0,7%. Los proyectos de licitación convencional tenían una media de sobre-plazo del 10,9%,
mientras que los proyectos APP tenían una media de sobre plazo del 5,6% (OCDE, 2008).
El Tribunal de Cuentas Europeo (2018) advierte sobre los proyectos de APP en Europa en los
cuales ha habido infrautilización de las infraestructuras. Por ejemplo, en el caso de la autopista A1
en España se encontraron niveles de tráfico 35% inferiores a la demanda proyectada. Igual sucedió
con la autopista Central E-65 en Grecia la cual llegó a niveles de infrautilización de la vía hasta del
63%. Por lo anterior, también es importante considerar los riesgos que advierte el esquema de APP.
El primero relacionado con que “las empresas pueden presionar a los políticos para garantizar que
los gobiernos creen APP y las renegocien cuantas veces sea necesario durante los extensos años
del contrato” (Hall, 2014, p. 181), que es el riesgo que se materializó para los casos de España y
Grecia antes expuestos. El segundo riesgo tiene que ver con usar las APP para sobrepasar las
restricciones que tiene un gobierno en términos de endeudamiento público. Esto es lo que se conoce
popularmente como llevar los proyectos de APP “fuera del balance”. Por último, se encuentran los
elevados costos en la financiación de los proyectos por APP, el cual no es un riesgo propiamente
dicho por cuanto el esquema está creado con esa condición, sin embargo en el caso en el que no se
haga un buen análisis o “screening9” de los proyectos aptos para ser desarrollados por APP puede
resultar que la financiación del proyecto resulte considerablemente elevada lo cual impide que éste
genere valor por dinero.
En la mayoría de los países latinoamericanos, el mecanismo de APP ha sido utilizado para el
desarrollo de infraestructura productiva o económica como es el caso de las carreteras. Este tipo de
infraestructura permite el cobro de tarifa a usuarios (a través de peajes) para recuperar la inversión
y a la vez generar efectos positivos sobre la economía del territorio al favorecer el comercio y las
operaciones logísticas de transporte de mercancías.
Por último, el esquema APP requiere, además de un marco claro que permita a las autoridades
públicas contratar a un inversionista privado, normas que incentiven la inversión privada a través
de procedimientos claros, transparentes y competitivos, mecanismos de solución de controversias
y garantías de rentabilidad para el asociado privado (Estrada, 2017).
2.3. Elementos clave del Marco APP
“Las APP implican una gestión de procesos compleja en un número de frentes (político, fiscal,
financiero y social) que requieren de un planteamiento programático que permita establecer las
APP como una opción recurrente para los proyectos apropiados. Como en cualquier acción
programática, o cualquier acción o enfoque con visión de largo plazo, resulta necesario contar con
un marco” (PPIAF, 2016, p.143).
Dada la complejidad del mecanismo APP es recomendable estandarizar los procesos y
requerimientos necesarios para implementar el esquema de asociaciones público privadas. Así, se
9 Se refiere a la identificación y análisis de iniciativas que podrían ser sujeto de ser proyectos desarrollados a través del esquema
de Asociación Público Privada.
10 | P á g i n a
ahorrará tiempo y esfuerzos en las tareas de preparación y estructuración de un proyecto APP que
son altamente demandantes y adicionalmente permitirá aumentar la confianza entre el sector
público y privado. Una mayor claridad sobre los procesos y requerimientos necesarios para
implementar una APP ayuda a disminuir las preocupaciones del sector privado proporcionando un
ambiente de mayor confianza entre las partes.
La Guía de Certificación de Asociaciones Público Privadas de APMG10 (2016) señala que el
“marco APP significa las políticas, procedimientos, instituciones y reglas que de forma conjunta
definen cómo los proyectos APP serán implementados – esto es, como serán identificados,
analizados, seleccionados, presupuestados, contratados, monitorizados y se responderá por ellos”
(p.145). En este sentido se llama “estructuración de una APP” a las actividades de identificación,
análisis, selección, presupuesto o modelación financiera, asignación de riesgos y contratación de
los proyectos APP. A las actividades de monitoreo y seguimiento del contrato se les conoce como
“gestión contractual de un APP”.
Dentro de la etapa de estructuración de la APP se recogen los elementos fundamentales
mencionados en el apartado anterior, es decir se busca el mejor modelo de transacción para vincular
capital privado, se asignan los riesgos de modo que la transferencia de éstos genere eficiencias y
se establece un mecanismo de pago de acuerdo con las particularidades de cada proyecto. Según el
marco APP adoptado en cada país, los procesos y los tiempos que toman estas actividades pueden
variar generando incentivos o desincentivos para la participación del sector privado. Sin perjuicio
de las diferencias en los marcos de país a país, entre mayor claridad y apropiación haya de los
procesos los países podrán contar con más proyectos preparados bajo el esquema APP.
En el documento CONPES 3760 de 2013 se establece la “estructuración eficaz para la aceleración
de la inversión en infraestructura11” como uno de los lineamientos de política del programa 4G en
Colombia. “Con esto, se busca contar con herramientas de decisión basadas en mayores y mejores
niveles de estudios de prefactibilidad y factibilidad, estructuración financiera, diseños de ingeniería
y gestión ambiental, social, predial, que permitan un adecuado esquema de asignación de riesgos
y responsabilidades asociadas al diseño, construcción, operación y mantenimiento de la
infraestructura” (CONPES 3760, 3013, p. 33). En la práctica la estructuración eficaz de las APP se
verá reflejada en el número de proyectos que puedan ser exitosamente adjudicados luego de surtir
todos los procesos de aprobación que la política ha diseñado para controlar la calidad de los
proyectos.
10 Guía elaborada con la participación del Banco Asiático de Desarrollo (ADB), el Banco Europeo para la Reconstrucción y el
Desarrollo (EBRD), el Banco Interamericano de Desarrollo a través de su Fondo Multilateral de Inversiones (IADB a través de su
MIF), el Banco Islámico de Desarrollo (IsDB) y el Banco Mundial (WBG) y financiado por Public-Private Infrastructure Advisory
Facility (PPIAF).
11 “Con el objetivo de acelerar el ritmo de inversión en el sector y movilizar mayores niveles de capital, la adecuada maduración
y el cumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversión se constituyen en uno de los pilares fundamentales en el
desarrollo del programa de cuarta generación de concesiones” (CONPES 3760, 2013, p. 33)
11 | P á g i n a
Si hay eficacia en la estructuración de proyectos, habrá una mayor probabilidad de participación
por parte del sector privado y por tanto esto se traducirá en mayor inversión privada en
infraestructura pública, que es en últimas el propósito que busca el marco APP en Colombia.
“Diversos estudios han identificado una serie de requisitos conceptuales para el diseño y la
implementación de asociaciones público-privadas que deben ser compartidos por todos los actores,
independientemente de si éstos son públicos o privados, para garantizar su calidad y sostenibilidad
en el tiempo” (CEPAL, 2017). La implementación del esquema APP en los diferentes países
depende de varios factores como la cultura institucional y el sistema de leyes (common law o código
civil). Mouraviev & Kakabadse (2012) señalan que la definición tradicional de APP se queda corta
en cuanto al proceso de implementación y de interacción entre las partes de un proyecto APP. Con
el fin de lograr una adecuada implementación del esquema APP será necesario que todas las partes
interesadas apropien los conceptos básicos del mecanismo de modo que puedan interactuar en
igualdad de condiciones y las negociaciones sean lo más equilibradas posible.
La Guía de Certificación de Asociaciones Público Privadas de APMG12 (2016) recomienda que los
procesos y procedimientos del marco APP deben estar implantados en un documento vinculante
“bien por obligatoriedad legal o bien a través de su aplicación robusta y consistente en los procesos
del gobierno” (p. 147). En Reino Unido el Tesoro y la Oficina Nacional de Auditoría (Treasury
and National Audit Office) han realizado múltiples esfuerzos para guiar la gestión pública en torno
a las APP a través de la publicación de reportes. Del mismo modo, en Reino Unido y otros países
como Australia, Francia y Brasil han creado Unidades de APP que prestan soporte a las agencias
estatales que desean llevar a cabo un proyecto bajo el esquema APP (CBI, 2007). De esta manera
se avanza en la comprensión del esquema APP en las agencias estatales que habían estado
históricamente acostumbradas a desarrollar proyectos a través de provisión pública y por otra parte
se fortalecen las capacidades de los actores interesados de modo que se logran mejores procesos
de negociación.
2.3.1. Medición internacional del marco APP
Como se mencionó anteriormente varios países europeos y Australia llevan la delantera en la
implementación de marcos APP. En América Latina dicha implementación es relativamente
reciente y por tanto es pertinente hacer seguimiento de los resultados.
El Benckmarking PPP Procurement es un ranking que incluye 82 países de los cinco continentes
para clasificarlos de acuerdo con la gestión realizada en términos del marco regulatorio de los
países y que determinan el éxito de un APP (Banco Mundial, 2017). El puntaje se asigna en una
escala de 1 a 100 y se evalúan cuatro categorías: 1) Preparación de las APP (screening o
priorización de proyectos, marco fiscal, minuta contractual, identificación y transferencias de
riesgos), 2) Procesos de selección de APP (comités de evaluadores, tiempos para presentar
12 Guía elaborada con la participación del Banco Asiático de Desarrollo (ADB), el Banco Europeo para la Reconstrucción y el
Desarrollo (EBRD), el Banco Interamericano de Desarrollo a través de su Fondo Multilateral de Inversiones (IADB a través de su
MIF), el Banco Islámico de Desarrollo (IsDB) y el Banco Mundial (WBG) y financiado por Public-Private Infrastructure Advisory
Facility (PPIAF).
12 | P á g i n a
propuestas, publicación de información suficiente para oferentes), 3) Propuestas no solicitadas o lo
que se llama en Colombia “APP de iniciativa privada” y 4) Gestión contractual de las APP (sistema
de gestión de los contratos APP, regulación para renegociación de contratos). Para 2017 Colombia
ocupó el tercer lugar en los países de la OCDE luego de Reino Unido y Canadá. El Anexo 2 de este
documento contiene el resumen ejecutivo de la evaluación de Colombia.
A nivel de Latinoamérica y el Caribe también se realiza un ranking llamado INFRASCOPE el cual
es elaborado por The Economist Intelligence Unit y apoyado por Millenium Challenge Corporation
y por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este ranking mide cinco categorías: 1)
regulación, 2) instituciones, 3) madurez, 4) inversión y clima de negocios y 5) financiamiento.
Asimismo de acuerdo con el puntaje obtenido el entorno de las APP es clasificado como naciente
(0-29), emergente (30-59), desarrollado (60-79) o maduro (80-100). Para el año 2017 Colombia
ocupó el primer puesto en relación con los países de América Latina y el Caribe con un puntaje de
76 puntos lo cual clasifica el entorno de las APP en Colombia como “desarrollado”. En el Anexo
3 de este documento se puede ver el ranking para los países latinoamericanos.
De acuerdo con lo anterior el marco APP en Colombia se encuentra bien posicionado en relación
con los demás países latinoamericanos e incluso frente a los países de la OCDE.
2.4. Sistemas de Evaluación y Seguimiento (SyE)
“A medida que la agenda para el desarrollo avanza en su alcance y complejidad, la evaluación para
el desarrollo le sigue los pasos. Los evaluadores para el desarrollo se alejan de la implementación
tradicional y los modelos de evaluación orientados al producto, y se acercan a los modelos de
evaluación basados en resultados, pues la comunidad para el desarrollo demanda resultados y acoge
los Objetivos de Desarrollo del Milenio” (ODM). (Morra & Rist, 2009)
La evaluación permite a los países aprender de la experiencia para mejorar el diseño e
implementación de proyectos, programas o políticas. Así, muchos países han utilizado sistemas de
seguimiento y evaluación (SyE) que permiten avanzar en el desarrollo. Morra y Rist (2009) señalan
que un SyE basado en resultados aporta información importante para que los autores de políticas
públicas puedan conocer si se cumplieron las promesas y se obtuvieron los efectos esperados.
En el marco del enfoque de la evaluación para el desarrollo propuesta por Morra y Rist (2009) se
identifica un tipo de evaluación llamada formativa, la cual, es una evaluación de término medio y
como lo indica su nombre se realiza hacia la mitad de la ejecución de un proyecto, programa o
política. El propósito de este tipo de evaluación es identificar las características del programa que
están funcionando bien y las que no. Este tipo de evaluaciones pueden centrarse en las lecciones
aprendidas, la pertinencia, la eficiencia o la eficacia.
El seguimiento por su parte es una función continua en la que se usa la recopilación sistemática de
datos sobre indicadores específicos para suministrar a la administración información sobre el grado
de avance y cumplimiento de los objetivos de la política o programa. Morra y Mist (2009) indican
13 | P á g i n a
que tanto la evaluación como el seguimiento miden el funcionamiento sin embargo lo hacen de
maneras diferentes y en tiempos distintos.
Las tipologías de evaluación o análisis de política pública pueden situarse dentro de la perspectiva
del análisis investigado13 o análisis rápido el cual “se centra principalmente en objetivos más
prácticos, como la necesidad de informar al tomador de decisión lo suficiente como para que no
caiga en errores o corrija rápidamente el curso en marcha.” (Ordóñez-Matamoros, 2018, p. 60). El
análisis rápido o la evaluación ejecutiva como la denomina la Guía para la evaluación de políticas
públicas del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (SINERGIA) del DNP, se
caracteriza por disponer de recursos y tiempo limitados para la recolección y el análisis de la
información. Es por esto que la “evaluación ejecutiva, para la rápida valoración y la oportuna
presentación de resultados, ha sido implementada por diferentes gobiernos para medir el
desempeño y la efectividad de sus políticas, programas o proyectos” (Ordóñez-Matamoros, 2018,
p. 63).
Para realizar seguimiento y evaluación es necesario definir el efecto directo de la política o
programa y a partir de allí seleccionar indicadores que permitan monitorear el avance así como
identificar de manera temprana las debilidades que requieren acciones correctivas. De vuelta a las
APP, la materialización en los países de este tipo de mecanismos se realiza a partir de la
implementación de un marco APP que incentive la estructuración eficaz de proyectos de
infraestructura que en últimas (efecto directo) acelere la inversión en infraestructura.
3. METODOLOGÍA DE ANÁLISIS
La metodología seleccionada para analizar la implementación del esquema de APP en Colombia
es la evaluación formativa de tipo ejecutivo, de acuerdo con el enfoque expuesto por Morra y Rist
(2009) y Ordóñez-Matamoros (2018) en el apartado anterior, a partir de un seguimiento de
indicadores clave que permiten medir el nivel de avance en la implementación.
En primer lugar, se seleccionaron categorías y variables de análisis para cumplir con los objetivos
específicos propuestos en este documento. Las categorías de análisis seleccionadas responden al
análisis de medio término que a la fecha se puede realizar a la implementación de los proyectos
APP, los cuales se encuentran en etapa de formulación o estructuración en su mayoría y algunos
pocos en etapa de ejecución de obra. Por esta razón podrá ser objeto de un nuevo análisis la
evaluación de la eficiencia de las APP (como mecanismo de provisión de bienes y servicios) así
como de los impactos en la asignación y transferencia de riesgos.
La primera categoría seleccionada fue Estructuración eficaz a través de la cual se busca
determinar la eficacia en la estructuración de proyectos APP en Colombia de acuerdo con lo
expuesto en la introducción y en el numeral 2.3. de este documento. Para ello se analizaron
variables que permiten medir el resultado en términos de contar con más y mejores proyectos
13“Consiste en una investigación intensiva sobre la política pública, para lo que se dispone de gran cantidad de datos,
presupuesto y tiempo para producir resultados.” (Ordóñez-Matamoros, 2018, p. 60).
14 | P á g i n a
estructurados. Posteriormente se seleccionó la categoría de Implementación del marco APP con
el fin de verificar el nivel de avance en la implementación del esquema APP (según lo expuesto en
el apartado de elementos clave del marco APP) a partir de la confirmación del nivel de
entendimiento por parte de los actores interesados y de esa manera comprender cuáles son las
razones por las cuales se han producido los resultados analizados en la categoría anterior. De este
modo se eligieron variables que permiten medir la percepción de un panel de expertos compuesto
por actores interesados que tienen experiencia y trabajan implementando proyectos de APP desde
la visión pública y desde la visión privada.
Por último, la categoría de Inversión en infraestructura permite revisar la evolución de la
inversión privada en infraestructura en Colombia y con ello verificar si se ha dado o no una
aceleración de inversión en infraestructura en los últimos años tal como se propone la exposición
de motivos del marco APP en Colombia y en consecuencia de la vinculación del capital privado
(como se expuso en el numeral 2.1.). Para esta categoría se seleccionaron variables cuantitativas
con información histórica que pueda ser comparable con otros países latinoamericanos.
La selección de la categoría de Estructuración eficaz busca tener un diagnóstico del estado o etapa
en la cual se encuentran los proyectos de asociación público privada entendiendo que el objetivo
es contar con más proyectos exitosamente adjudicados. “Para que la evaluación sea efectivamente
ejecutiva, rigurosa y útil, es importante que sea participativa y apele al conocimiento de los actores
en terreno, al entender el proceso de la política pública desde la óptica de la acción colectiva”
(citado en Ordóñez-Matamoros (2018, p. 62). Por lo anterior, la categoría Implementación del
marco permite conocer la percepción de actores relevantes en la política pública y de este modo
comprender mejor el contexto y el diagnóstico obtenido a partir de la categoría de Estructuración
eficaz. Finalmente, la categoría de Inversión en infraestructura tiene la función metodológica de
verificar el impacto que han tenido las asociaciones público privadas en la inversión privada en
infraestructura pública, sin perjuicio de los resultados obtenidos en las dos categorías anteriores.
En este sentido las variables de la categoría de Implementación del marco tendrían una relación
causal con las variables de la categoría de Estructuración eficaz. Por su parte las variables de
inversión en infraestructura sirven para confirmar o rectificar las conclusiones obtenidas a partir
del análisis de las categorías anteriores. Finalmente, el análisis de las tres categorías con sus
correspondientes variables permite concluir sobre la utilidad del instrumento de APP como fuente
alternativa para el financiamiento de infraestructura en Colombia.
Para efectos del desarrollo de este análisis se utilizaron fuentes de información primaria a través
de entrevistas uno a uno con un panel de seis expertos14 así como información secundaria
disponible. La información primaria se analizó a partir de un análisis cualitativo de la información
recogida con las entrevistas semiestructuradas. La información secundaria se analizó a partir de un
14 Los perfiles de los expertos se pueden consultar en el Anexo 3 de este documento.
15 | P á g i n a
análisis de estadística descriptiva para lo cual se utilizaron gráficos y tablas que permiten una mejor
interpretación.
A continuación se presentan en detalle las categorías y variables de análisis.
3.1.Categorías y variables de análisis
Las categorías antes mencionadas 1) Estructuración Eficaz 2) Implementación del marco APP y 3)
Inversión en infraestructura se encuentran alineadas con los objetivos del CONPES 3760 de 2013
el cual dicta las políticas del proyecto piloto de APP de concesiones viales de cuarta generación así
como con los objetivos expuestos en la exposición de motivos de la Ley 1508 de 2012. La tabla 1
presenta las variables de análisis asociadas con cada una de las categorías seleccionadas, así como
los instrumentos para la recolección de la información.
Tabla 1. Categorías y variables de análisis
Categoría No. Variable Fuente Instrumento
Estructuración
Eficaz
1 Proyectos estructurados por sectores Secundaria Análisis estadístico
2 Porcentaje de iniciativas (públicas o privadas)
originadas en nivel nacional y subnacional Secundaria Análisis estadístico
3 Tiempos de formulación, aprobación, licitación
y cierre financiero de los proyectos por APP Secundaria
Entrevista semiestructurada
con expertos15
Implementación del
marco APP
4 Comprensión del esquema APP por parte de las
entidades nacionales y subnacionales Primaria
Entrevista semiestructurada
con expertos
5
Capacidad técnica de los equipos al interior de
las entidades para estructurar, evaluar y ejecutar
proyectos mediante la modalidad de APP
Primaria Entrevista semiestructurada
con expertos
6
Percepción de claridad en los procesos y
procedimientos que dicta la Ley para llevar el
proyecto hasta la etapa de licitación.
Primaria Entrevista semiestructurada
con expertos
Inversión en
infraestructura
7 Inversión en infraestructura como % del PIB en
una ventana de tiempo entre 1993 y 2015 Secundaria Análisis estadístico
8 Inversión de capital privado en infraestructura
pública como % del PIB Secundaria Análisis estadístico
9 Porcentaje de proyectos de iniciativa pública y
privada con cierre financiero. Secundaria Análisis estadístico
El Anexo 1 presenta la descripción detallada de cada una de las variables de análisis.
4. ANÁLISIS DE RESULTADOS
4.1.Estructuración eficaz
De acuerdo con DNP para este documento se define que “la eficacia es la medida en que se lograron
los objetivos del programa” (2012, p.39). Como se mencionó en los elementos clave del marco
APP uno de los objetivos del marco normativo de APP en Colombia fue fortalecer la estructuración
15 Ver Anexo 4 | Guía entrevista semiestructurada panel de expertos
16 | P á g i n a
técnica, legal y financiera de modo que fuera eficaz para la aceleración de inversión en
infraestructura lo cual se verifica en el número de proyectos APP que han sido exitosamente
adjudicados. Vale la pena resaltar que el proceso de estructuración incluye el diseño de la
transacción que permitirá vincular capital privado, hacer una eficiente asignación del riesgo y
definir el mecanismo de pago más apropiado según el tipo de proyecto.
En Colombia el Registro Único de Asociaciones Público Privadas (RUAPP16) es la base de datos
administrada por el DNP en la cual se lleva la cuenta de los proyectos que se desarrollan a través
del esquema de APP, es decir en el marco de la Ley 1508 de 2012. Se tomó la información de esta
base de datos con corte a mayo de 2018. A la fecha se encuentran registradas 700 iniciativas de
asociación público privada. Asimismo, se incluyó en el análisis los 30 proyectos del programa
piloto de 4G. Por tanto, el universo analizado fue de 730 proyectos de APP.
El 77% de las iniciativas registradas obedecen a proyectos formulados por un privado sin
desembolso de recursos públicos. El 12% son proyectos igualmente formulados por un privado
pero con desembolso de recursos públicos y el 11% restante son proyectos formulados por
entidades o agencias del Estado (nacional o subnacional) que requieren desembolso de recursos
públicos. De las 652 iniciativas privadas el 60% corresponden al sector transporte, 22% a
edificaciones y renovación urbana y el 9% al sector de agua potable y saneamiento básico. Por su
parte, de las 76 iniciativas públicas el 54% corresponden al sector transporte, el 9% a justicia, el
8% a salud, el 8% a educación y el 6% a edificaciones públicas y renovación urbana.
Gráfico 1 Distribución sectores APP en Colombia: iniciativa privada versus iniciativa pública
Fuente: Elaboración propia a partir de información del RUAPP (mayo, 2018)
En el gráfico anterior se observa la diferencia en la composición de los sectores en los que están
enfocados el sector privado y el sector público a través de proyectos por APP. El sector con mayor
preponderancia tanto en iniciativas privadas como públicas es el sector transporte, hecho que se
encuentra relacionado con las brechas en infraestructura para este sector en el país. Sin embargo,
se observa una mayor concentración de intereses de los asociados privado en ciertos sectores y, en
cambio, una mayor dispersión de los intereses en los sectores por parte del asociado público.
Mientras que las iniciativas públicas están distribuidas casi proporcionalmente en los sectores de
16 Disponible en https://saga.dnp.gov.co/PortalSaga/default.aspx
17 | P á g i n a
justicia, salud, educación, edificaciones y renovación urbana las iniciativas privadas se concentran
en el sector de edificaciones, agua potable y saneamiento básico.
Si se analiza la información desde el punto de vista del origen de las iniciativas se observa que el
50% de los proyectos registrados en el RUAPP están a cargo de entidades del orden municipal, el
34% a cargo de entidades del orden nacional, el 15% se encuentran en el orden departamental y el
1% a cargo de un área metropolitana.
Al concentrar el análisis en las 76 iniciativas de naturaleza pública se observa que el 64% son
proyectos formulados por entidades del orden nacional, el 33% por entidades del orden municipal
y el 3% por entidades del orden departamental. Hay un total de 27 entidades encargadas de la
formulación de proyectos de APP de iniciativa pública.
De acuerdo con las cifras anteriores se observa que en relación con los sectores hay una
concentración importante en infraestructura de transporte, sin embargo los demás sectores están
atomizados. Del mismo modo, las entidades que estructuran proyectos por APP están concentradas
en el nivel nacional. Por un lado se identifica una necesidad de dar lineamientos más claros por
parte del gobierno central y de los gobiernos locales sobre los sectores en los cuales les interesa
trabajar en proyectos con participación privada. Por otro lado, se evidencia que los gobiernos
locales necesitan más colaboración por parte del gobierno central para mejorar su capacidad
institucional de respuesta frente a las iniciativas que proponen los asociados privados.
Por otro lado, se observa que del total de iniciativas registradas en el RUAPP el 47% han sido
rechazadas, el 33% se encuentran en estudio de pre-factibilidad, el 12% en estudio de factibilidad,
el 5% ha sido contratadas, el 2% han sido desistidas por los proponentes y un 1% se encuentra en
proceso de licitación. Casi la mitad de los proyectos de asociación público privada desde 2012
hasta 2018 han sido rechazadas por las entidades correspondientes a las que se les presentó la
iniciativa. Del 50% restante sólo el 5% ha sido exitosamente adjudicadas, en las que se encuentran
los 29 proyectos de 4G (20 de iniciativa pública y 9 de iniciativa privada). De acuerdo con lo
anterior y dado el bajo porcentaje de proyectos que han sido licitados es posible afirmar que el
nivel de eficacia en la estructuración de proyectos por asociación público privada en Colombia ha
sido bajo.
4.2.Implementación del esquema APP en Colombia
Con el propósito de explicar por qué el nivel de eficacia en la estructuración ha sido bajo y de
verificar el nivel de avance en la implementación del esquema APP en Colombia, se consultó al
panel de expertos con el fin de conocer su percepción con respecto al nivel de comprensión que
tienen las entidades sobre el esquema APP así como su percepción sobre la claridad en los procesos
y procedimientos que dicta el marco APP.
Al consultar sobre el conocimiento que, luego de seis años de la expedición del marco normativo
de APP, tienen las entidades del orden nacional y subnacional los expertos concuerdan en
mencionar que la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) es la única entidad que comprende
18 | P á g i n a
bien el esquema. También el gobierno nacional, específicamente el sector transporte, entiende el
modelo y conoce cómo opera el marco normativo de APP en Colombia. Así mismo, el panel señala
que en los demás sectores el nivel de comprensión es muy bajo y que la situación empeora en las
entidades del orden subnacional (alcaldías y gobernaciones).
Al indagar sobre las razones de este bajo entendimiento se encontró que, a pesar de las más de 50
capacitaciones que realizó el DNP en las diferentes entidades territoriales, el esquema APP es un
modelo complejo que involucra diferentes disciplinas (ingeniería, finanzas, derecho, gestión social,
gestión ambiental, etc.) y que tiene en el fondo un modelo de negocio jurídico y financiero diferente
del tradicional modelo de provisión u obra pública al cual están acostumbrados los funcionarios de
las entidades. Adicionalmente, otra de las razones que explica la baja comprensión del esquema
APP es el ciclo político por cuanto “el conocimiento se va con los cambios de administración”
(A.M. Cáceres, entrevista personal, 4 de octubre, 2018).
En relación con la capacidad técnica de los funcionarios que lideran los procesos de estructuración
de proyectos en las diferentes entidades, el panel de expertos considera que la ANI ha tenido una
curva de aprendizaje con el desarrollo del programa de concesiones 4G y por lo tanto ha
desarrollado las capacidades técnicas necesarias al interior de su organización para estructurar
proyectos bajo el esquema de APP. No obstante, en términos de gestión contractual (es decir
cuando se está haciendo supervisión de los contratos APP) la Agencia se encuentra en proceso de
aprendizaje y es necesario enfocar sus esfuerzos en esta etapa de los proyectos para mitigar el
riesgo de fracaso de las APP en su etapa de ejecución (obra, operación y mantenimiento). En este
aspecto “todavía se tienen unos interventores que en esencia son interventores de obra entonces
netamente saben del componente técnico” (N. Arias, entrevista personal, 3 de septiembre, 2018).
Hacer supervisión a los proyectos de APP requiere del apoyo de interventorías integrales que
puedan hacer seguimiento a lo técnico, a los indicadores de desempeño y al desarrollo financiero
de los concesionarios.
De manera similar que la variable anterior sobre comprensión del esquema, el resto de las entidades
del orden nacional (en los demás sectores) y orden subnacional “son fuertes en el qué hacer que
conocen pero su capacidad en cuanto al negocio jurídico y financiero de las APP es mucho más
limitada” (L.M. Botero, entrevista personal, 30 de agosto, 2018). Esto quiere decir que, por
ejemplo, si se está estructurando un proyecto por APP de infraestructura educativa el Ministerio de
Educación entiende las especificaciones técnicas que deben tener las aulas, el número de matrículas
y los costos de alimentación sin embargo este Ministerio no comprende del todo que el modelo
APP paga por la disponibilidad de la infraestructura que presta el servicio educativo y no por hitos
de obra.
Por otro lado, también es importante analizar el conocimiento que tienen los privados con respecto
al esquema de APP. Si se trae al análisis los datos de las iniciativas privadas que han sido
adjudicadas exitosamente se encuentra que todas con excepción de una son de tipo carretero (la
excepción es la APP de renovación del coliseo cubierto El Campin).
19 | P á g i n a
Iniciativas privadas sólo se han visto en el ámbito carretero como una ampliación de los que ya había, entonces
el concesionario de una concesión vieja propone una extensión sobre un trazado que ya conoce y que ya ha
operado con algunas infraestructuras adicionales y como ya lo conoce y tiene su capacidad instalada ahí por
eso ha sido capaz de pasar una propuesta que un tercero no pueda mejorar (L.M. Botero, entrevista personal,
30 de agosto, 2018).
Aunque el 90% de las iniciativas APP son presentadas por un privado, sólo el 2% de éstas
iniciativas han llegado a adjudicarse exitosamente. En este sentido se puede inferir que el
privado tampoco está listo para preparar y desarrollar proyectos de APP que beneficien tanto al
sector público como al privado.
Uno de elementos importantes en el análisis del marco normativo es la percepción sobre la claridad
en los procesos y procedimientos para llevar el proyecto hasta la etapa de licitación y adjudicación.
Con excepción de un experto, el panel considera que el marco no es del todo claro. A la fecha, para
poder tramitar un proyecto por APP se requieren asesores que hayan tenido la experiencia de sacar
este tipo de proyectos adelante. Los expertos consultados coinciden en que aún hay vacíos sobre
todo en lo que tiene que ver con la cofinanciación de proyectos es decir, cuando un proyecto
necesita recursos cuya fuente proviene de una parte del Presupuesto General de la Nación (PGN)
y de otra de los recursos propios de las entidades territoriales. La Ley no tiene previsto actualmente
proyectos que puedan cofinanciarse a través de los recursos del Sistema General de Regalías (SGR)
y a la vez del PGN.
Cuando uno se lo inventa, cree que está completo, desde el principio uno creía que desde la teoría
efectivamente está bastante detallado, cuál es el paso a paso en una iniciativa pública y en una iniciativa
privada. Pero todos los proyectos son una realidad distinta y tratar de hacer un marco para diferentes
realidades es bien difícil. (M.P. Sandoval, entrevista personal, 23 de octubre, 2018)
A partir del análisis de los elementos que incluye el esquema APP en Colombia se observa que a
la luz de la teoría sobre APP es posible afirmar que el marco normativo en Colombia incluye todos
los elementos mínimos que debería tener. Éste incluye una asignación de responsabilidades en
diferentes instituciones, reglas sobre cuáles sectores pueden optar por este mecanismo y cuáles no,
reglas para la presentación de proyectos de APP (estudios), límites de gasto fiscal, mecanismo de
pago y transferencia eficiente del riesgo. Sin embargo esto no ha sido suficiente para promover una
estructuración eficaz de proyectos de infraestructura.
Según el panel de expertos el tiempo promedio que toma preparar un proyecto de APP hasta
llevarlo a proceso de licitación y adjudicación son tres años. Adicionales a estos tres años se
encuentran los tiempos que toma lograr un cierre financiero que en promedio son de 18 meses, es
decir que para poder iniciar a ejecutar obra de un proyecto APP hay que emplear al menos 4 años
y medio. “Entonces los tiempos de preparación de un proyecto son largos y los tiempos de
aprobación son los que son en el sentido en que cuando se están requiriendo recursos del Estado,
con compromisos a 30 años, es difícil que los debates se den en menos tiempo” (M. De Los Ríos,
entrevista personal, 3 de septiembre, 2018).
20 | P á g i n a
De acuerdo con lo anterior y según este experto, el tiempo que tarda preparar un proyecto por APP
es un filtro natural en la selección de proyectos susceptibles de ser ejecutados por APP por cuanto
sólo aquellos proyectos que atiendan realmente una necesidad de la población serán los que, sin
perjuicio del cambio de administración, se mantendrán dentro de las prioridades del gobierno
nacional o local y en ese sentido contarán con el apoyo y voluntad política para llevarse a cabo.
Los tiempos largos que toma llevar un proyecto de APP a la ejecución de la obra están asociados
con el bajo nivel de comprensión y de capacidad técnica con la que cuentan no solamente los
funcionarios de las entidades que gestionan este tipo de proyectos sino los privados que necesitan
madurar mejor sus ideas y comprender el verdadero espíritu de la asociación (partnership) de modo
que todos los interesados (stakeholders) puedan lograr mayores sinergias en beneficio de una mejor
prestación de servicios para la comunidad en general.
Por último, se le solicitó a cada uno de los expertos del panel que evaluara de 1 a 5 el marco APP
en Colombia y, en promedio, obtuvo una calificación 3.5. Según L.M Botero:
“no está tan mal y ha permitido que grandes cosas pasen, que buenos proyectos se estén desarrollando, que
haya más justicia entre las partes y más asociación verdaderamente. Pero le falta desarrollo, le falta
capacidad de negociación, le falta flexibilidad y le falta capacidad desde el punto de vista público” (entrevista
personal, 30 de agosto, 2018).
Por su parte A.M Cáceres señala que:
“ahorita tenemos que cambiarlo, reformarlo, hacerle muchos ajustes, mejorarlo. Disminuir la burocracia de
aprobación que tienen los proyectos y al final entender todos que éste es un mecanismo, que no es una camisa
de fuerza, que esto puede cambiar inclusive en el desarrollo de los proyectos y permitir que cambie sin tanta
restricción” (entrevista personal, 4 de octubre, 2018).
4.3.Inversión en infraestructura
Con un bajo nivel de estructuración eficaz y un nivel intermedio en la implementación del marco
APP es preciso revisar la evolución de la inversión privada en infraestructura en Colombia. Para
ello se tomó como referencia una ventana de tiempo desde 1993 hasta 2011. Se eligió el año 1993
como punto de partida de la medición por cuanto en este año se expide la Ley 80 de 1993 o Estatuto
de Contratación de la Administración Pública el cual contempla la participación privada en
proyectos de infraestructura pública. El año de finalización de la medición es 2011 porque es el
año inmediatamente anterior al año de expedición de la Ley de APP.
De acuerdo con la información histórica publicada por el DNP la inversión total en infraestructura
para el año 1993 fue de $10.3 billones de pesos (constantes a 2010), mientras que para el año 2011
fue de $43.6 billones de pesos. De acuerdo con lo anterior la tasa de crecimiento compuesta anual
para ese periodo fue de 7.87%. La composición de la inversión en infraestructura para el año 1993
fue 25% inversión privada y 75% inversión pública, mientras que para el 2011 la composición fue
55% privada y 45% pública. En consecuencia se observa que los niveles de inversión privada en
infraestructura han cambiado positivamente presentando un crecimiento compuesto anual entre
1993 y 2011 del 12.43%. Por su parte la inversión pública creció en ese mismo periodo de tiempo
21 | P á g i n a
en un 4.98%. En la gráfica que se encuentra a continuación se presenta la evolución histórica de
inversión pública y privada en infraestructura en Colombia en la cual se observa cómo a lo largo
de los años ha ido cambiando la composición en la inversión total en infraestructura.
Gráfico 2 Inversión histórica en Infraestructura en Colombia
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del DNP (2017)
Con el fin de conocer cómo ha sido el comportamiento de la inversión privada en infraestructura
se compararon los datos con la inversión en infraestructura para otros países latinoamericanos. Se
tomó la base de datos construida por la CEPAL, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el
Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) sobre datos de inversión en infraestructura en los
diferentes países de América Latina y el Caribe (infralatam). Se encontró información disponible
desde el 2008 hasta 2015 en millones de dólares. Para hacer comparables los datos se tomó la
inversión de infraestructura como porcentaje del PIB.
Gráfico 3 Inversión privada en Infraestructura como % del PIB
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de INFRALATM (2017). Inversión privada y PIB tomados en millones de USD.
En el gráfico anterior se muestra la evolución de inversión privada en infraestructura como
porcentaje del PIB de Colombia en comparación con Argentina, Brasil, Chile, México y Perú. En
2008 Brasil presentaba el mejor indicador de inversión privada en infraestructura representando el
1.65% de su PIB. En ese mismo año la inversión privada en Perú era del 1.33% de su PIB, en
Colombia del 1.19%, en Chile del 1.11% y en México del 0.46%. Sin embargo, en 2015 Perú se
posiciona en el primer lugar aportando el 4.31% de su PIB en inversión privada para infraestructura
seguido por Colombia que aporta el 4.06%. La inversión privada de Brasil, Argentina y México ha
disminuido en el período de tiempo analizado.
Es importante resaltar el crecimiento sostenido que presenta Colombia en este indicador desde el
año 2011, pasando de 0.83% al 4.06% de inversión en 2015. Es decir que el crecimiento de la
inversión privada en infraestructura ha sido exponencial en ese período de tiempo a pesar de los
1.65
0.45
4.06
0.46
1.33
4.31
0.00
1.00
2.00
3.00
4.00
5.00
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
%
Invers
ión p
rivada /
PIB Argentina
Brasil
Chile
Colombia
México
Perú
22 | P á g i n a
resultados de las anteriores categorías analizadas. En comparación con los datos de 2008 Colombia
gana una posición quedando en segundo lugar en relación con los demás países revisados. Perú por
su parte gana una posición quedando en primer lugar, mientras que Brasil pierde todas las
posiciones y se ubica sólo por encima de México.
Desde el punto de vista de los cierres financieros, se tomó como muestra el programa de
concesiones carreteras de cuarta generación el cual a la fecha presenta 15 cierres financieros con
contratos de crédito, lo que representa aproximadamente el 50% de los proyectos de 4G por APP17.
En términos de kilómetros concesionados representan 2.700 Km y el avance de obra ponderado es
del 42%). La deuda total para esos 15 proyectos es de alrededor de 22 billones de pesos a 2019 y
el aporte de capital (equity) es de aproximadamente 7.83 billones de pesos. Es decir que para el
caso de esta muestra la relación deuda/equity es 74%-26%. Es relevante mencionar que para este
caso de concesiones carreteras la fuente de pago es en su mayoría peajes (es decir cobro de tarifa
a usuarios) y en una menor proporción PGN.
Por último se revisó la información sobre kilómetros concesionados desde el primer programa
adjudicado de concesiones carreteras en 1994 hasta 2017 con las de cuarta generación. La tabla 1
presenta el valor total de los contratos concesionados (que incluye inversión y operación y
mantenimiento) y el número de kilómetros que están siendo o serán intervenidos.
Tabla 1 Evolución Concesiones Carreteras
Generación Año Valor Contrato Concesión
(En billones de pesos) Km Concesionados
1G 1994 - 1997 $ 5.47 1,090.53
2G 1999 $ 1.27 263.72
3G 2002 - 2010 $ 9.88 2,275.83
4G 2014 - 2017 $ 65.02 4,996.28
4G - OLA 1 2014 - 2015 $ 14.71 1,102.28
4G - OLA 2 2015 $ 19.65 1,799.79
4G - OLA 3 2016 - 2017 $ 3.49 195.10
4G - IP 2015 - 2017 $ 27.18 1,899.11
Fuente: Elaboración propia a partir de Datos Abiertos Gobierno Digital de Colombia, Listado de Concesiones Carretero ANI, Recuperado de
https://www.datos.gov.co/Transporte/Listado-de-Concesiones-Carretero-ANI/kv5g-rqbi/data, 30 de octubre de 2018
Como se observa en la tabla, desde 1994 hasta 2010 (en 16 años) se habían concesionado un total
de 3.630 kilómetros para ser intervenidos en el país. Luego del marco normativo APP desde 2014
hasta 2017 (en 3 años) se han concesionado 4.996 kilómetros por un valor concesionado que es
casi cuatro veces el valor concesionado desde 1994.
Lo anterior, aunado a los resultados sobre crecimiento de inversión de infraestructura como
porcentaje del PIB, demuestra que luego del marco normativo APP en Colombia la inversión en
17 Información publicada por la Financiera de Desarrollo Nacional
23 | P á g i n a
infraestructura sí se ha acelerado permitiendo que cada vez más el capital privado entre a hacer
parte de la financiación de los proyectos estratégicos para el país.
5. CONCLUSIONES
Desde la implementación del marco APP en 2012 el gobierno nacional envió un mensaje a los
privados para invitarlos a participar en el desarrollo de la infraestructura del país. Sin embargo,
aunque las cifras presentan una gran cantidad de iniciativas de APP la mayoría han sido rechazadas.
Por lo anterior es posible concluir que los intereses del sector público no están alineados aún con
los intereses del privado. Otra prueba de ello es la atomización de iniciativas en los demás sectores
diferentes del sector transporte.
Aunque las cifras en estructuración de iniciativas de APP reflejen un bajo nivel de eficacia y el
panel de expertos haya confirmado el bajo nivel de entendimiento y comprensión del esquema en
el país es evidente la experiencia que ha ganado el sector transporte. La ANI es sin duda la
abanderada de las APP en Colombia y por tanto es fundamental capitalizar las lecciones aprendidas
para los demás sectores, especialmente de infraestructura social, que vienen en fila para poder
implementar sus primeros proyectos piloto. A pesar de las muchas iniciativas que hay, muy pocas
han logrado llegar a la fase de ejecución lo que denota que es necesario seguir fortaleciendo el
proceso de estructuración de proyectos y con ello profundizando el nivel de implementación del
marco APP.
La ANI cuenta actualmente con algunos estándares de calidad que ya pueden ser replicados en los
demás sectores y en las entidades del orden subnacional en las que aún las APP no despegan. Es
necesario que el gobierno nacional realice mayores esfuerzos para que las alcaldías y
gobernaciones, así como los privados de las diferentes regiones del país comprendan el esquema y
puedan seleccionar de manera acertada los proyectos que pueden ser un APP.
Además de los esfuerzos de colaboración desde el gobierno central, es necesario profundizar el
marco APP. Como se expuso anteriormente, Colombia comparativamente con los demás países de
América Latina tiene un buen marco normativo pues incluye todos los elementos mínimos
necesarios para el buen desarrollo de los proyectos. Sin embargo, como lo señaló el panel de
expertos es necesario seguir profundizándolo y desarrollándolo de modo que no sea un marco
hecho a la medida sólo para proyectos de transporte sino que otros sectores también puedan optar
por desarrollar su infraestructura a través de este esquema.
Desde el punto de vista de las iniciativas privadas (IP) (o como las llaman en inglés unsolicited
proposals) hay que hacer un mayor esfuerzo de manera que, como se encuentra en la teoría, estas
sean una excepción y no el común denominador. La gran cantidad de IP que han recibido las
entidades públicas, en especial las territoriales, desbordan su capacidad de respuesta dificultando
el análisis riguroso con que éstas deben ser examinadas para poder aprobarlas y darles el visto
bueno para continuar su paso a nivel de factibilidad.
24 | P á g i n a
Desde una revisión en contexto, a pesar de las debilidades en la estructuración de los proyectos y
en la implementación esquema de APP en el país, es posible concluir que el marco normativo APP
de 2012 ha promovido la aceleración de los niveles de inversión en infraestructura. El crecimiento
de la inversión como porcentaje del PIB que nos ubica en la segunda posición en América Latina
y la evolución histórica que muestra un crecimiento exponencial desde 2011 soportan esta
afirmación.
Lo anterior se explica en gran medida por la implementación del programa piloto de concesiones
carreteras de cuarta generación que a la fecha ha logrado movilizar una cantidad importante de
recursos de financiación por parte de los asociados privados, de la banca local, internacional y la
banca multilateral. En este aspecto es necesario reiterar que los proyectos carreteros se pagan en
gran parte a través de tarifa a usuario (peajes) y por tanto requieren una menor cantidad de
desembolso de recursos públicos. Esta aclaración tiene relevancia por cuanto hay proyectos de
infraestructura, como por ejemplo de infraestructura social, que no tienen necesariamente una
fuente de pago vía tarifa usuario o explotación comercial. En esos casos la fuente de pago será el
presupuesto público.
Es posible concluir que el mecanismo de APP ha sido útil como una fuente alternativa de
financiación de proyectos de infraestructura. Sin embargo, es preciso aclarar que no para todos los
proyectos y no para todos los sectores el esquema puede ser utilizado como una fuente alternativa
de financiación. En últimas sólo aquellos proyectos de iniciativa pública o privada que no requieran
desembolsos públicos por cuanto los flujos del proyecto se pueden pagar con otras fuentes
(explotación comercial, captura de valor suelo, tarifas, arrendamientos, etc.) pueden ser una
alternativa de financiación.
Esto nos lleva a concluir que, en definitiva, como lo expresan los autores en el marco conceptual,
la principal motivación que se debe tener para elegir el esquema APP debe ser la eficiencia que se
genera al incorporar un asociado privado en la ejecución de los servicios empaquetados
(construcción, operación, mantenimiento y financiación) de un proyecto de infraestructura. Esto es
cuando se requiere alinear los incentivos para lograr que el proyecto se ejecute en tiempos, con el
presupuesto inicial estimado, bajo los estándares de calidad requeridos y se busque su
mantenimiento en óptimas condiciones a través del tiempo.
Lograr la comprensión de los criterios para seleccionar un proyecto por APP es un desafío que
tiene el gobierno nacional. Las APP en Colombia están para quedarse y por tal motivo hay que
seguir trabajando en el marco y en el desarrollo de los incentivos correctos para elegir bien los
proyectos que tienen vocación de ser un APP.
6. RECOMENDACIONES
El Gobierno Nacional necesita ser más claro en cuanto a qué sectores y qué tipo de proyectos
necesita para complementar el desarrollo de la infraestructura en el país. Por esto se requiere
realizar un análisis juicioso de las necesidades en cada uno de los sectores con el fin de identificar
25 | P á g i n a
preliminarmente aquellas oportunidades en donde pueda haber proyectos que cumplan con las
características de una APP. Las entidades cabezas de sector del orden nacional deberían ser las
encargadas de elaborar estos estudios. Esta identificación debe ser publicada para que tanto las
entidades públicas como los privados tengan conocimiento del pipe-line inicial de proyectos que
serán priorizados para gestionar a través de un APP y de ese modo el sector privado puede enfocar
sus esfuerzos en proyectos APP de utilidad para la Estado.
Por su parte también es necesario fortalecer la capacidad técnica. Hay que continuar realizando
capacitaciones pero sería más eficiente hacer talleres prácticos de socialización del esquema APP
al sector público, al sector privado y a la academia. El Grupo APP del DNP debería cumplir con
esta función. Se debería aprovechar el recurso humano con el que cuenta este grupo para
profundizar el contenido de las guías existentes. Hay que ser explícitos en cuanto a qué requiere
contratar una entidad pública. Así mismo se requiere ser más claros sobre los requerimientos para
formular un APP de iniciativa privada. En el sector carretero estos requerimientos son más claros,
sin embargo en los demás sectores falta información para que los privados puedan desarrollar un
proyecto por APP de manera completa.
A propósito de las responsabilidades que deberían estar en cabeza del DNP, sin duda no es deseable
que tengan la posibilidad de ser juez y parte. El DNP tiene una responsabilidad asignada en el
proceso de aprobación de una APP. Ellos revisan, validan y aprueban el comparador público
privado (valor por dinero) que, como se explicó en el numeral 2.1.2, es el instrumento mediante el
cual se hace el análisis de la viabilidad del proyecto para ser ejecutado a través del esquema APP.
Por esta razón el DNP no debería liderar ni hacer parte de la estructuración de los proyectos, como
ocurrió con las infraestructuras educativas para los municipios de Soacha e Ibagué. Se recomienda
que el DNP fortalezca el equipo del grupo APP y mantenga su rol de hacedor de política pública y
no realice actividades de estructuración de proyectos APP. Adicionalmente, hay que tener un filtro
más riguroso para que los proyectos por APP puedan ser inscritos en el RUAPP de modo que no
cualquier idea quede registrada y adquiera prioridad para el trámite.
De acuerdo con los resultados presentados en la categoría de estructuración eficaz una de las
razones por cuales hay tan pocos proyectos de APP exitosamente adjudicados es la debilidad en el
proceso de formulación o estructuración. Además de fortalecer la capacidad técnica en los
diferentes actores que gestionan estos proyectos se re requieren más recursos de preinversión. Estos
son los recursos que se utilizan para pagar asesores técnicos y consultores con experiencia nacional
e internacional para estructurar técnica, financiera y legalmente los proyectos de APP. Llamo la
atención sobre este punto porque la mayoría de la veces la preocupación versa sobre los recursos
de inversión, es decir de la ejecución de las obras, sin embargo los recursos para estudios a nivel
de factibilidad también son escasos. Es necesario buscar más opciones que permitan financiar estos
estudios para disminuir la incertidumbre de los proyectos en la fase de ejecución.
Las APP de iniciativas privadas (IP) son, en definitiva, un tema fundamental para reconsiderar en
el mejoramiento del marco APP en Colombia. Como se presentó en los resultados son demasiadas
las IP inscritas y muy pocas aquellas que llegan a la adjudicación. Es necesario limitar la cantidad
26 | P á g i n a
de IP para no desgastar a las entidades públicas evaluando ideas que no aportan a los objetivos del
Estado. Para ello se recomienda establecer un momento en el año (el primer trimestre) en que los
privados puedan presentar sus proyectos de iniciativas privadas, así el Estado (en el orden nacional
y subnacional) se puede organizar mejor para atender las solicitudes, puede enfocar sus esfuerzos
en priorizar los proyectos que estén mejor alineados con las políticas del Gobierno y se ahorran
recursos y esfuerzos al no tener que evaluar iniciativas que no responden a dichas prioridades. Así
mismo, es necesario trabajar en una estrategia que permita tener más competencia en el momento
de la licitación de las IP, esto con el objetivo de no perpetuar contratos de concesión existentes y
fomentar la competencia en el mercado.
Desde el punto de vista de los tiempos que toman las APP es necesario reconsiderar la utilidad de
todas las aprobaciones que hoy día están establecidas. Hay que mantener el control, pues como se
ha demostrado a lo largo de este documento no todas las infraestructuras pueden ser provistas
mediante un APP, sin embargo la burocracia en las aprobaciones desincentiva el uso del esquema
al tomar tiempos de aprobación que en muchos casos exceden los períodos de administración local
o nacional. Vale la pena establecer tiempos máximos de revisión al MHCP y al DNP de modo que
no haya proyectos en revisión por períodos superiores a seis meses. Esto exige a las entidades que
emiten aprobaciones publicar los criterios con base en los cuales se realiza la evaluación y así las
entidades públicas tienen conocimiento sobre cuándo sus proyectos pueden estar listos para ir a las
aprobaciones.
Otro aspecto que hace largos los tiempos en los que un APP puede empezar ejecución es el cierre
financiero. Como se comentó en el numeral 2.1.1 la banca comercial es también un filtro de los
proyectos APP, en esta medida es necesario modificar el marco APP con el fin de que los bancos
puedan conocer los proyectos en una etapa más temprana. En la actualidad el banco conoce del
proyecto cuando éste ha sido adjudicado lo que hace que el concesionario ganador tome al menos
18 meses en lograr la consecución de la deuda. Como se ha visto, los únicos proyectos por APP
que se encuentran en implementación son del sector carretero hecho que hace que los bancos no
tengan productos o líneas de financiamiento para otro tipo de sectores cuyos flujos de caja tienen
comportamientos y riesgos diferentes a dicho sector. Con un conocimiento temprano de los
proyectos APP que están en estudio los tiempos de cierres financieros podrían reducirse en alguna
proporción y el país se beneficiaría al tener los proyectos en ejecución en menores tiempos.
En cuanto a la cofinanciación dado que, como se mencionó anteriormente, el marco APP en
Colombia estuvo pensando para infraestructura carretera se requiere ajustar dicho marco de modo
que permita de manera clara y explícita la co-financiación de proyectos. Esto quiere decir que
cuando se tengan proyectos de gran envergadura, el esquema permita juntar diferentes fuentes de
pago como por ejemplo recursos de la banca multilateral, vigencias futuras del PGN, recursos
propios de las entidades territoriales, recursos de regalías, obras por impuestos, entre otros. Además
de permitir otras fuentes de pago, cuando se tienen proyectos como el del ejemplo anterior se
necesita flexibilizar el supuesto de pago por disponibilidad de la infraestructura. Para el caso
carretero funciona bien en la medida en que una carretera puede estar disponible por tramos, sin
27 | P á g i n a
embargo para el caso de una línea de metro, de una hidroeléctrica u otros no es tan fácil tener
unidades que puedan ponerse en servicio de manera anticipada con el fin de que el concesionario
pueda empezar a recibir retribución. Esto hace que la financiación del proyecto resulte muy onerosa
al tener deuda por altas sumas de capital con inicio de pago de la retribución en un plazo muy largo
(3-5 años). Esta condición hace inviables, desde el punto de vista financiero, los proyectos de gran
envergadura a través de APP.
Finalmente, se recomienda realizar un análisis de eficiencia de las APP en cinco años, cuando se
cuenta con información de ejecución y los proyectos ya se encuentren en etapa de operación y
mantenimiento, con el fin de verificar el cumplimiento en presupuesto y plazos y de esta manera
tener mayores elementos de juicio para elegir o no el esquema APP para proveer infraestructura en
el país.
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29 | P á g i n a
Anexo 1| Descripción de variables de análisis
1. Estructuración eficaz / Proyectos estructurados por sectores: se revisó en el Registro Único de Asociaciones
Público Privadas (RUAPP) el número de proyectos por sector para analizar la implementación de este esquema
en los diferentes sectores estratégicos para el país. Un proyecto estructurado es aquel que cuenta con estudios
técnicos (ingeniería y diseño en fase de factibilidad), financieros (modelo financiero bancable) y legales
(documentos de viabilidad legal).
2. Estructuración eficaz / Porcentaje de iniciativas (públicas o privadas) originadas en nivel nacional y
subnacional: se revisó en el RUAPP el número de iniciativas inscritas en el orden nacional y subnacional para
concluir con respecto a la implementación del esquema como alternativa de financiación para proyectos de
infraestructura.
3. Estructuración eficaz / Tiempos de formulación, aprobación, licitación y cierre financiero de los proyectos
por APP: se midió la percepción en relación con los tiempos que toma la implementación de un proyecto por APP.
4. Implementación del Marco APP / Comprensión del esquema APP por parte de las entidades nacionales y
subnacionales: hace referencia al entendimiento por parte de las entidades usuarias del esquema APP, es decir los
ministerios, agencias, gobernaciones y municipios que han incursionado en la implementación de algún proyecto
mediante este esquema. Se midió la percepción por parte de los expertos sobre la comprensión del esquema
(disponibilidad de la infraestructura, transferencia de riesgos, mecanismo y fuente de pago), a partir de su
experiencia en la implementación de este tipo proyectos en entidades del orden nacional y territorial.
5. Implementación del Marco APP / Capacidad técnica de los equipos al interior de las entidades para
estructurar, evaluar y ejecutar proyectos mediante la modalidad de APP: se midió la percepción de los
expertos sobre la capacidad técnica (indicadores de desempeño, modelo de negocio jurídico y financiero, contrato)
que han desarrollado los equipos de las entidades usuarias para llevar a cabo el ciclo de un proyecto APP.
6. Implementación del Marco APP / Percepción de la claridad en los procesos y procedimientos que dicta la
Ley para llevar el proyecto hasta la etapa de licitación: se medió la opinión de los expertos sobre la claridad en
la ley para realizar un proyecto por APP. Se tuvo en cuenta desde la fase de estructuración hasta la fase de licitación,
incluida la etapa de aprobaciones, conceptos y permisos según el tipo de proyecto.
7. Inversión en infraestructura / Inversión en infraestructura como % del PIB en una ventana de tiempo entre
1997 y 2015: se revisaron los datos históricos de inversión en infraestructura con el fin de analizar la evolución en
Colombia comparada con otros países latinoamericanos.
8. Inversión en infraestructura / Inversión de capital privado en infraestructura pública como % del PIB: se
verificó la información histórica disponible con el fin de concluir sobre el comportamiento real de la inversión de
capital privado en la infraestructura pública.
9. Inversión en infraestructura / Porcentaje de proyectos de iniciativa pública y privada con cierre financiero:
se verificó el número de proyectos desarrollados por APP que cuentan con cierre financiero, es decir que ya tienen
los contratos de crédito suscritos para poder iniciar la ejecución de obra de los proyectos. Esta variable se analizó
para verificar la real implementación de los proyectos por APP, puesto que sin este paso los proyectos no podrán
desarrollarse.
30 | P á g i n a
Anexo 2 | Resumen Benckmarking PPP Procurement Colombia
32 | P á g i n a
Anexo 3 | Resultados ranking Infrascope
32 | P á g i n a
Anexo 4 | Guía entrevista semiestucturada panel de expertos
Entrevista realizada en el marco del trabajo de grado que se adelanta en la Maestría en Planificación Urbana y
Regional del CIDER de la Universidad de los Andes.
Esta investigación es realizada por la estudiante Juanita Fonnegra Ramírez bajo la dirección del profesor
Javier García.
Le agradezco su tiempo para conversar sobre el avance en la implementación de la Ley de Asociaciones Pública
Privadas.
Antes de iniciar me permito entregarle una información y hacerle una solicitud por términos de ética
profesional:
1. Le agradezco firmar el Consentimiento informado.
2. ¿Es usted tan gentil y me permite grabar la conversación? Para su conocimiento la grabación sólo será
utilizada con fines académicos.
3. En caso de que usted apruebe su nombre será publicado en mi trabajo de grado. En caso de que usted
no lo apruebe, por reserva de la fuente, en el documento se indicará “Entrevistado 1 -E1”.
Entrevista “Expertos” APP
Entrevistado # 1
Indicar aquí la experticia o tema que maneja el entrevistado.
Fecha:
Nombres completos:
Nivel de estudios:
Profesión:
PRIMERA PARTE
Conversatorio sobre experiencia laboral, experiencia específica en el tema abordado.
SEGUNDA PARTE
Pregunta de contexto
1. ¿Cómo ve usted la dinámica de las Asociaciones Público Privadas en Colombia?
TERCERA PARTE
A continuación se realizan preguntas específicas
1. ¿Qué nivel de comprensión considera usted que tienen los funcionarios de las entidades que lideran
procesos de estructuración de asociaciones púbico privadas?
2. ¿Considera usted que los profesionales a cargo de los proyectos por APP en las diferentes entidades
(ANI, Ministerios, etc.) cuentan con la capacidad técnica y el conocimiento para gestionar
adecuadamente este tipo de proyectos?
33 | P á g i n a
3. ¿Qué percepción tiene usted sobre los procesos y procedimientos que dicta el marco normativo de APP
en Colombia?
a. ¿Son claros los procedimientos de aprobación de las APP?
b. ¿Son claros en los dos casos, APP públicas y privadas?
c. Desde su experiencia y conocimientos ¿En qué aspectos considera usted que podrían
mejorarse estos procedimientos?
4. ¿Qué opinión tiene usted de los tiempos de formulación, aprobación y licitación de los proyectos APP?
a. ¿Cómo ha visto los tiempos para los cierres financieros de los proyectos que logran llegar a
la licitación?
b. En caso de que la situación sea grave recomiendo contrapreguntar: ¿Desde su punto de vista
cómo se podría mejorar esta situación?
5. ¿Qué dificultades ha identificado en la implementación de APP en el ámbito territorial?
a. Desde su experiencia y conocimientos ¿Cómo cree que podrían mejorarse?
6. ¿Qué opinión tiene usted sobre las APP de iniciativas privadas?
7. ¿Considera que el marco normativo de APP luego de la expedición de la Ley 1508 ha permitido
fomentar la participación del sector privado en término de inversión para la infraestructura pública?
8. En términos generales ¿cómo calificaría el marco normativo de APP en Colombia? (De 1 a 5)
a. ¿Qué cambiaría?
b. ¿Qué considera que ha sido una buena práctica?
34 | P á g i n a
Anexo 5 | Perfiles panel de expertos
Nombre Experiencia
Laura María Botero
Administradora de empresas con maestría en economía
internacional y del desarrollo. Actualmente Project manager de
seguimiento a los desembolsos de crédito de los proyectos APP de
concesiones de cuarta generación (4G) en la Financiera de
Desarrollo Nacional.
Natalia Arias
Ingeniera industrial con especialización en derecho económico y
MBA. Ex Gerente General del Fondo Financiero de Proyectos de
Desarrollo – FONADE durante el momento de la estructuración
del programa piloto de concesiones viales de cuarta generación
(4G) por APP. Actualmente trabaja en una banca de inversión
privada.
Mateo De Los Ríos
Economista con maestría en finanzas. Ex Vicepresidente
financiero de la Financiera de Desarrollo Territorial – FINDETER.
Socio fundador de banca de inversión VIVEKA dedicada a la
estructuración financiera de proyectos de APP (desde el sector
privado)
Ángela Cáceres
Administradora de empresas con maestría en finanzas. Ex
subdirectora de banca de inversión del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público en donde lideró la comisión de redacción del
marco APP y realizó las primeras aprobaciones de los proyectos
APP luego del marco de 2012. Actualmente es Gerente de
estructuración de proyectos en la Financiera de Desarrollo
Nacional – FDN.
María Patricia Sandoval
Economista con maestría en economía. Hizo parte del grupo de
participación privada del Departamento Nacional de Planeación y
de la comisión de redacción del marco APP. Fue Gerente de la
unidad APP en FONADE y actualmente es Gerente de
estructuración de proyectos en la FDN.