anexos e infomes

Luis Morante Guerrero

Módulo VI 1

ANEXOS E INFORMES

C O N t E N I d O

MÓdULO VI

1. Cuadro de tipificación de infracciones y sanciones aplicables por responsabilidad administrativa funcional derivadas de informes emitidos por los órganos del sistema nacional de control

2. Acuerdo plenario N.º 01-2013-CG/TSRA denominado el primer precedente de observancia obliga-toria, en sede administrativa expedido por el tribunal superior de responsabilidades administra-tivas, referido a los alcances del principio non bis in ídem, que postula la necesidad de diferenciar entre dos procedimientos distintos entre sí, destinados ambos a establecer la responsabilidad administrativa en que pueden incurrir los funcionarios o servidores públicos

3. Ley N.º 27785 - Ley orgánica del sistema nacional de control y de la contraloría general de la repú-blica (martes, 23 de julio de 2002)

4. Ley N.º 29622 - Ley que amplía las facultades de la contraloría general de la república en el proce-so para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional

5. Decreto supremo N.º 023-2011-PCM - Decreto supremo que aprueba el reglamento de infraccio-nes y sanciones para la responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes emiti-dos por los órganos del sistema nacional de control

6. Sentencia recaída en el expediente N.º 008-2005-PI/TC - sentencia del tribunal constitucional in-terpuesta por Juan José Gorriti y más de cinco mil ciudadanos, contra diversos artículos de la ley marco del empleo público - Ley N.º 28175

7. Sentencia recaída en el expediente N.º 1003-98-AA/TC - sentencia del tribunal constitucional emitida respecto de la acción de amparo presentada por Jorge Miguel Alarcón Menéndez contra determinados vocales de la Corte Suprema de Justicia, que le impusieron medida disciplinaria de destitución del cargo de vocal titular de la corte superior de justicia de Ancash

8. Resolución N.º 013-2013-CG/TSRA - Resolución cuya emisión da lugar a que se expida el primer acuerdo plenario del tribunal superior de responsabilidades administrativas

9. Directiva N.º 008-2011-CG/GDES - Directiva que regula el procedimiento administrativo sanciona-dor por responsabilidad administrativa funcional

10. Resolución N.º 134-2015-CG - Reglamento de infracciones y sanciones (publicado en separata es-pecial el 23.03.2015)


Módulo VI 3

VI1. CUAdRO dE tIPIFICACIÓN dE INFRACCIONES Y

SANCIONES APLICABLES POR RESPONSABILIdAd AdMINIStRAtIVA FUNCIONAL dERIVAdAS dE IN-FORMES EMItIdOS POR LOS ÓRGANOS dEL SIStEMA NACIONAL dE CONtROL

N° INFRACCIÓN CALIFICACIÓN SANCIÓN

INFRACCIONES POR INCUMPLIR EL MARCO LEGAL APLICABLE A LAS ENTIDADES Y LAS DISPOSICIONES RELACIO-NADAS A LA ACTUACIÓN FUNCIONAL DEL FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO

1 Incumplir las normas que regulan el acceso a la función pública, o, en general, el acceso a las entidades y órganos que, bajo cualquier denominación, forman parte del Estado, incluyendo aquellas que conforman la actividad empresarial del Estado y las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú, sea en beneficio propio o de terceros.

GRAVE Suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, no menor de 180 ni mayor de 360 días, o inhabilitación no menor de 1 ni mayor de 2 años.

2 Incurrir en la contravención al mandato legal que prohí-be la doble percepción de ingresos en el sector público, dando lugar a la generación de perjuicio económico para el Estado o grave afectación al servicio público.

MUY GRAVE Inhabilitación para el ejercicio de la función pública, no menor de 2 ni mayor de 4 años.

3 Incumplir las disposiciones que regulan el régimen de ingresos, remuneraciones, dietas o beneficios de cualquier índole de los funcionarios y servidores públicos.


4 Disponer, autorizar, aprobar, elaborar o ejecutar, en per-juicio del Estado e incumpliendo las disposiciones que los regulan, la aprobación, el cambio o la modificación de los planes, estipulaciones, bases, términos de referen-cia y condiciones relacionadas a procesos de selección, concesión, licencia, subasta o cualquier otra operación o procedimiento a cargo del Estado, incluyendo los referidos a la ejecución de contratos de cualquier índole.


- AGRAVANTES:Perjuicio económico o grave afectación al servicio público.


5 Disponer, autorizar, aprobar o ejecutar, en perjuicio del Estado e incumpliendo las disposiciones que los regulan, la aprobación, el cambio o la modificación o suscripción de adenda a contratos de cualquier índole


- AGRAVANTE:Perjuicio económico o grave afectación al servicio público.


6 Incumplir las disposiciones que regulan la determinación del valor referencial, dando lugar a precios notoriamente superiores o inferiores a los de mercado, sea en beneficio propio o de terceros, generando perjuicio económico para el Estado o grave afectación al servicio público.


Anexos e informes / Módulo VI

Módulo VI4


7 Contratar bienes, servicios u obras sin proceso de selección, simulando su realización o de forma fraudulenta, cuando la normativa prevea su obligatoria realización, dando lugar a la generación de perjuicio al Estado, excepto en los casos en que los montos de la contratación correspondan a una adjudicación de menor cuantía.




8 Incumplir las disposiciones que regulan las causales y procedimientos para la exoneración de los procesos de selección para la contratación de bienes, servicios y obras, en aquellos casos que dicho incumplimiento genere perjuicio al Estado.




9 Hacer declaración falsa acerca de medición o valoración en obras, adquisición de bienes o de cualquier otro servicio o prestación a cargo del Estado, o acerca de cantidad, peso, medida, calidad o características de mercancías o bienes suministrados a cualquiera de las entidades, generando perjuicio al Estado.




10 Aprobar o ejecutar operaciones o gastos no autorizados por ley o reglamento, o aceptar garantías insuficientes, no solicitarlas o no ejecutarlas cuando estuviera obligado, ocasionando perjuicio al Estado.




11 Usar los recursos públicos sin la estricta observancia de las normas pertinentes o influir de cualquier forma para su aplicación irregular, ocasionando perjuicio al Estado.




12 El incumplimiento funcional que dé lugar a la contami-nación o a la falta de remediación del vertido de residuos sólidos, líquidos, gaseosos o de cualquier otra naturaleza por encima de los límites establecidos, y que causen o puedan causar perjuicio o alteraciones en la flora, fauna y recursos naturales.


13 El incumplimiento funcional que dé lugar a que se enve-nene, contamine o adultere aguas o sustancias alimenticias o medicinales, destinadas al consumo o bienes destinados al uso público, y que causen o puedan causar perjuicio a la salud.


14 El incumplimiento funcional que dé lugar a que se extraiga o deprede especies de flora o fauna en épocas, cantidades, talla y zonas que son prohibidas o vedadas, o que se utilice métodos prohibidos o declarados ilícitos, o facilitando o alterando irregularmente el respectivo permiso.



Módulo VI 5


15 El incumplimiento funcional que dé lugar a que se asiente, deprede, explore, excave, remueva o afecte monumentos arqueológicos prehispánicos o que conformen el patri-monio cultural de la nación, conociendo su carácter; o, permite que se destruya, altere, extraiga del país o que se comercialice bienes del patrimonio cultural; o que no se les retorne de conformidad con la autorización concedida.


16 Autorizar o ejecutar la disposición de bienes integrantes del patrimonio de las entidades, así como la prestación de servicio por parte de ellas, por precios inferiores a los de mercado, cuando dicha disposición no hubiera sido autorizada por disposición legal expresa.




17 Incumplir las disposiciones legales que regulan expresa-mente su actuación funcional, generando grave perjuicio al Estado.


- AGRAVANTE:Perjuicio económico, grave afectación al servicio público, afectación a la vida o a la salud pública.


18 Autorizar o ejecutar la transferencia en beneficio propio o de persona natural o jurídica, de los bienes, rentas, im-portes o valores integrantes del patrimonio de la entidad, sin observancia de las disposiciones legales aplicables al caso, ocasionando perjuicio al Estado.

GRAVE Suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, no menor de 180 n mayor de 360 días o inhabilitación no menor de 1 ni mayor de 2 años.



INFRACCIONES POR TRASGRESIÓN DE LOS PRINCIPIOS, DEBERES Y PROHIBICIONES ESTABLECIDAS EN LAS NORMAS DE ÉTICA Y PROBIDAD DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Infracción contra el principio de idoneidad

19 Ejercer profesión o prestar servicios en las entidades sin reunir los requisitos requeridos para el puesto o cargo, o haciendo uso de título o grado académico falsos, causando perjuicio al Estado.




Infracciones contra el principio de veracidad

20 Faltar a la verdad o incurrir en cualquier forma de falsedad en los procedimientos en que participe con ocasión de su función o cargo, generando perjuicio económico para el Estado o grave afectación al servicio público.


21 Elaborar, usar o presentar un documento falso o adulterado que sea necesario para probar un derecho, obligación o hecho en los procedimientos en que participe con ocasión de su función o cargo, ocasionando perjuicio al Estado.

GRAVE Suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, no menor de 180 n mayor de 360 días o inhabilitación no menor de 1 ni mayor de 2 años.



22 Omitir intencionalmente consignar una declaración que debería constar en documento que le corresponde emitir en el ejercicio de la función o cargo, generando perjuicio o grave afectación al servicio público.



Módulo VI6


Infracciones contra el principio de lealtad y obediencia

23 Ejercer funciones que no le han sido asignadas, o que corresponden a cargo diferente, en procura de obtener un beneficio personal o para terceros, en los procedimientos en que participe con ocasión de su función o cargo.


24 Incumplir la prohibición expresa de ejercer las funciones de cargo o comisión, luego de haber concluido el período para el cual se le designó, por haber cesado o por cualquier otra causa legal que se lo impida.


25 Incumplir los mandatos de inhabilitación para el ejercicio de la función pública o suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, incluyendo aquellos dictados en el marco de los procesos sancionadores por responsabilidad admi-nistrativa funcional derivada de los Informes emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control, pese a tener conocimiento de la referida inhabilitación o suspensión.


Infracción contra el deber de neutralidad

26 Actuar parcializadamente en contra de los intereses del Estado, en los contratos, licitaciones, concurso de precios, subastas, licencias, autorizaciones o cualquier otra ope-ración o procedimiento en que participe con ocasión de su cargo, función o comisión, dando lugar a un beneficio ilegal, sea propio o de tercero.


Infracción contra el deber de ejercicio adecuado del cargo

27 Ejercer coacción contra personas o recibir beneficios para fines de cumplir sus funciones con prontitud o preferencia, o para suministrar información privilegiada o protegida, en beneficio personal o de terceros.


28 Hacer uso indebido del cargo, para inducir o presionar a otro funcionario o servidor público, a efectuar, retrasar u omitir realizar algún acto que le reporte cualquier beneficio, provecho o ventaja para sí o para su cónyuge o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales, de negocios, o para socios o empresas de las que el servidor público o las personas antes referidas formen o hayan formado parte.


Infracciones contra el deber de uso adecuado de los bienes y recursos del Estado

29 Usar indebidamente o dar una aplicación diferente, a los bienes y recursos públicos que le han sido confiados en administración o custodia o que le han sido asignados con ocasión de su cargo o función, o, que han sido captados o recibidos para la adquisición de un bien, la realización de obra o prestación de servicio, cuando de dicho uso o aplicación se obtenga un beneficio personal no justificado o desproporcionado, o sea para actividades partidarias, manifestaciones o actos de proselitismo. No está compren-dido en esta infracción el uso de los vehículos motorizados asignados al servicio personal por razón del cargo.


30 Disponer que una persona particular, utilice bienes, ren-tas, importes o valores integrantes del patrimonio de las entidades, sin la observancia de las disposiciones legales aplicables al caso.


31 Disponer que se utilicen, en obra o servicio particular, vehículos, máquinas, aparatos o material de cualquier na-turaleza, de propiedad o a disposición de cualquiera de las entidades, o el trabajo de servidores públicos, empleados o terceros contratados por las entidades.



Módulo VI 7


Infracciones contra el deber de responsabilidad

32 Incumplir, negarse o demorar de manera injustificada e intencional, el ejercicio de las funciones a su cargo, en los procedimientos en los que participa con ocasión de su función o cargo.


33 Disponer, aprobar o autorizar la ejecución de actos y/o procedimientos, en ejercicio de las funciones a su cargo, que se encuentren en clara infracción a la ley o al regla-mento, generando grave afectación al servicio público.


Infracciones contra la prohibición de mantener intereses en conflicto

34 Intervenir o participar indebidamente en la selección, nombramiento, designación, contratación, promoción, rescisión o resolución del contrato o sanción de cualquier funcionario o servidor público, cuando tenga interés personal, familiar o de negocios en el caso, o tenga rela-ción personal directa, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio para él o para terceras personas.


35 Intervenir con ocasión de su cargo, en la atención, tra-mitación o resolución de asuntos que se encuentran bajo su ámbito de actuación funcional, en que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquéllos de los que pueda resultar algún beneficio para sí mismo, su cónyuge o parientes hasta el cuarto grado de consangui-nidad o segundo de afinidad.


Infracción contra la prohibición de obtener ventajas indebidas

36 Obtener o procurar beneficios o ventajas indebidas, para sí o para otros, haciendo uso de su cargo, autoridad, influencia o apariencia de influencia.


37 Aceptar empleo, comisión o ejercer actividad de consulto-ría o asesoramiento para personas naturales o jurídicas, de carácter privado, conforme a las prohibiciones e impedi-mentos legalmente establecidos. En caso de haber cesado en el cargo o función, la infracción se configura mientras se mantengan las referidas prohibiciones o impedimentos, conforme a los periodos establecidos legalmente.


Infracción contra la prohibición de hacer mal uso de información privilegiada

38 Usar en beneficio propio o de terceros información pri-vilegiada a la que se tuviera acceso por la función que se desempeña.


39 Revelar un hecho o circunstancia que deba mantenerse en secreto o reservado, de la que haya tenido conocimiento en virtud del ejercicio de su cargo.


INFRACCIONES POR REALIZAR ACTOS QUE PERSIGUEN FINALIDADES PROHIBIDAS

40 Autorizar, disponer o aprobar la contratación de personas impedidas, incapacitadas o inhabilitadas para contratar con el Estado, en adquisiciones de bienes, servicio u obras, administración o disposición de todo tipo de bienes, y/o, prestaciones de servicios de cualquier naturaleza, gene-rando perjuicio para el Estado.





Módulo VI8


41 Incurrir en fraccionamiento para la contratación de bienes, servicios y ejecución de obras, con el objeto de modificar el tipo de proceso de selección que corresponda, conforme a lo señalado en la Ley de Contrataciones del Estado.




42 Incumplir las disposiciones que prohíben el ejercicio de la facultad de nombramiento o contratación de personal o de acceso a la función pública, en casos de nepotismo.


INFRACCIONES POR EL DESEMPEÑO FUNCIONAL NEGLIGENTE O PARA FINES DISTINTOS AL INTERES PÚBLICO

43 Deteriorar o destruir los bienes destinados al cumplimiento de los fines de la entidad, por su uso inapropiado o dis-tinto al interés público, atribuible a la falta de la debida diligencia en su mantenimiento, conservación u oportuna distribución.


- AGRAVANTE:Bienes destinados a programas, finalidades sociales o salud pública.


44 Convalidar o permitir por inacción, conociendo su carácter ilegal, las infracciones graves o muy graves establecidas en la Ley y especificadas en el Reglamento, o, la afectación reiterada a las normas que regulan los sistemas administra-tivos, cuando se tenga la función de supervisión o vigilancia sobre la actuación del personal a su cargo, siempre que la referida afectación haya generado manifiesto perjuicio para el Estado.




45 Actuar con negligencia en el gasto público en forma tal que implique la paralización o suspensión de los servicios, obras o operaciones que brinda o que se encuentran a cargo de la entidad.


INFRACCIONES GRAVES O MUY GRAVES ESTABLECIDAS EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO ADMINISTRATIVO

46 Incurrir en cualquier conducta expresamente calificada como grave en normas con rango de ley o decreto supre-mo, siempre que no tengan carácter laboral.


47 Incurrir en cualquier conducta expresamente calificada como muy grave en normas con rango de ley o decreto supremo, siempre que no tengan carácter laboral.



Módulo VI 9

2. ACUERdO PLENARIO N.º 01-2013-CG/tSRA dENO-MINAdO EL PRIMER PRECEdENtE dE OBSERVANCIA OBLIGAtORIA, EN SEdE AdMINIStRAtIVA EXPEdIdO POR EL tRIBUNAL SUPERIOR dE RESPONSABILIdA-dES AdMINIStRAtIVAS, REFERIdO A LOS ALCANCES dEL PRINCIPIO NON BIS IN ÍDEM, QUE POStULA LA NECESIdAd dE dIFERENCIAR ENtRE dOS PROCEdI-MIENtOS dIStINtOS ENtRE SÍ, dEStINAdOS AMBOS A EStABLECER LA RESPONSABILIdAd AdMINIStRAtI-VA EN QUE PUEdEN INCURRIR LOS FUNCIONARIOS O SERVIdORES PÚBLICOS

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADESADMINISTRATIVAS

ACUERDO PLENARIO N.º 01-2013-CG/TSRA

En Lima, a los 25 días del mes de noviembre de 2013, en la Sesión N.º 64-2013 de la Sala del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, en adelante TSRA, con la asisten-cia de los Señores Vocales Quiroga León, Presidente, Dolorier Torres, Ferrero Diez Canseco, Rojas Montes, Nué Bracamonte, reunidos además como Sala Plena; de conformidad con lo dispuesto en el art. 34 del Reglamento del TSRA, los Señores Vocales acordaron aprobar el siguiente:ACUERDO PLENARIOI. ANTECEDENTES

1.1 Los Señores Vocales integrantes de la Sala Plena del TSRA, con motivo de la emi-sión de la Resolución N.º 013-2013-CG/TSRA del 25 de noviembre de 2013, se avocaron a evaluar la emisión de un precedente administrativo de observancia obli-gatoria, en relación a la aplicación del Principio Non bis In Ídem en los casos de concurrencia de un proceso administrativo disciplinario iniciado por las Entidades de la Administración Pública en ejercicio del poder disciplinario como Estado empleador y de un procedimiento administrativo sancionador iniciado por los órganos compe-tentes de la Contraloría General de la República.

1.2 Al respecto, los Señores Vocales indicaron que el criterio desarrollado en la Reso-lución N.º 013- 2013-CG/TSRA para los casos de concurrencia de un proceso ad-ministrativo disciplinario y de un procedimiento administrativo sancionador, también ha sido utilizado en los fundamentos jurídicos de la Resolución N.º 005-2013-CG/TSRA del 20 de agosto de 2013 y la Resolución N.º 011-2013-CG/TSRA del 5 de noviembre de 2013, constituyendo reiterada jurisprudencia administrativa, por lo que este Colegiado reunido en Sala Plena, dispuso dar cumplimiento a lo señalado en la concordancia del Lit. d) del art. 7°, art. 34°, Lit. a) del art. 35° y el art. 37° del Regla-mento del TSRA, estableciéndose como precedente administrativo de observancia obligatoria el contenido del fundamento jurídico 5.28 de la Resolución N.º 013-2013-CG/TSRA.

1.3 Asimismo, el Artículo Cuarto de la Resolución N.º 013-2013-CG/TSRA del 25 de noviembre de 2013, dispone elevar la citada Resolución a la Sala Plena del TSRA,


Módulo VI10

para que de conformidad con el art. 37° del Reglamento del TSRA, se considere la emisión de un pronunciamiento que pueda constituir precedente administrativo de observancia obligatoria.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS - El poder disciplinario del Estado empleador2.1 Sobre el particular, es necesario recordar que una característica de los contratos

de trabajo, es la subordinación, que de parte del empleador conlleva al ejercicio del poder de dirección, entendido como un poder jerárquico, ya que tiene su fundamento en la desigual posición de las partes en el contrato1 y en virtud del cual está legitima-do a realizar una serie de actividades necesarias para el normal funcionamiento de la entidad y, por otro lado, de parte del trabajador, conlleva el deber de “obedecer solo en cuanto sea necesario y justificado en la dinámica de la relación”2.

2.2 En ese sentido, como consecuencia de la subordinación en las relaciones de trabajo, el Estado, cuando actúa como empleador conforme lo prevé la Ley N.º 281753, goza de un poder de dirección, siendo una de sus manifestaciones, el poder disciplinario, en virtud del cual puede iniciar procedimientos para determinar y aplicar las medidas disciplinarias que corresponda en razón de la inconducta del trabajador, siendo que la finalidad de la sanción es castigar la trasgresión, en ejercicio de sus funciones, de determinadas disposiciones que rigen el correcto desempeño de las actividades que realizan los trabajadores que prestan servicios para el Estado como empleador.

2.3 Siendo esto así, dicha facultad disciplinaria de la que el Estado goza, en su rol de empleador, constituye el medio que permite el cumplimiento de aquello que dispone y que está destinado a asegurar la finalidad misma de la entidad, y sin el cual, perde-ría el poder de dirección que le es inherente en virtud de la relación de subordinación que mantiene con el trabajador.

2.4 El poder disciplinario del empleador, sin embargo, no es ilimitado, sino que debe ser ejercido, en primer lugar, dentro del marco constitucional del régimen del trabajo, puesto que “ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos cons-titucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador”4, y, en segundo lugar, siguiendo los procedimientos y aplicando las sanciones previstas por las normas legales y reglamentarias que rigen la relación jurídica existente entre el empleador y el trabajador.

2.5 Sin perjuicio de lo antes expresado, es necesario considerar que el Estado emplea-dor se encuentra premunido de determinadas prerrogativas que se traducen en una mayor afectación de los derechos e intereses de los trabajadores no solo en cuanto a los efectos de las sanciones impuestas en ejercicio de su poder disciplinario, como la inscripción en el Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido y la inhabilitación para el servicio con el Estado, sino también en la propia instrucción del procedimiento disciplinario, como el incremento de la rigurosidad y del número de las autoridades de decisión, siempre con respeto a las garantías del debido procedi-miento administrativo.

2.6 En atención a estas consideraciones, en forma semejante a lo que sucede en los procedimientos administrativos sancionadores, como ha señalado el TC, la Admi-nistración Pública se encuentra vinculada a la prosecución de procedimientos admi-nistrativos disciplinarios, “al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios consti-

1 GRISOLIA, Julio Armando, “Derecho del Trabajo y de la seguridad social”, 8° ed, Lexis Nexis-Depalma, Buenos Aires, 2003, p 291. Autor citado por: Pilotto Carreño, Luigino, “El principio de Razonabilidad y la facultad disciplinaria del empleador”, en “Los principios del Derecho del Trabajo en el Derecho Peruano”, Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 2009. Segunda Edición. Lima, p. 606.

2 PERA, Giuseppe, Diritto del lavoro, 3° ed, Cedam, Padua, 1988, p 438 y 439. Autor citado por Pilotto Carreño, Luigino, Ob. Cit. p. 607.3 Ley N.º 28175, Ley Marco del Empleo Público “Art. 1°.- Relación Estado-Empleado Es la relación que vincula al Estado como empleador y a las personas que le prestan servicios remunerados bajo subordinación. Incluye a

las relaciones de confianza política originaria”.4 Sentencia recaída en el Expediente N.º 008-2005-PI/TC, Fundamento Quincuagésimo Séptimo 5 Sentencia recaída en el Expediente N.º

1003-98-AA/TC, Fundamento Sexto.


Módulo VI 11

tucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitra-riedad) que lo conforman”.

2.7 A partir de estas consideraciones, se debe señalar que, sin desmedro de lo dispues-to tanto en el art. 229.3° de la Ley N.º 274445 como el art. 25° del Decreto Legislativo N.º 2766, que resaltan la independencia de la potestad disciplinaria de las entidades sobre los trabajadores a su servicio y de la interpretación normativa del TC según la cual “los trabajadores públicos sujetos a la carrera administrativa, solo estarán suje-tos a las fuentes normativas del empleo público”7, desde una interpretación sistemá-tica de la Tercera Disposición Complementaria y Final8 y del art. 230°9 de la Ley N.º 27444, es posible colegir que los principios que rigen el ejercicio de la potestad san-cionadora administrativa resultan aplicables a los procedimientos instaurados por las entidades para establecer y sancionar faltas disciplinarias en tanto no contradigan o se opongan a las normas especiales que las rigen.

2.8 Sin perjuicio de lo anteriormente expresado, este Colegiado debe precisar que la ne-cesidad de dotar al trabajador sometido al ejercicio del poder de dirección del Estado empleador -en el marco concreto de un proceso administrativo disciplinario regulado por el Decreto Legislativo N.º 276 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N.º 005-90- PCM- de los principios y garantías que rigen la potestad sancionadora de la Administración, en tanto resulten aplicables, no implica trocar la naturaleza de la sanción de disciplinaria a administrativa, toda vez que como se ha señalado en los párrafos precedentes ésta no es más que una expresión de su poder de dirección, emanada de la característica subordinación propia del vínculo laboral existente entre el empleador y el trabajador que le presta servicios, sin perjuicio del poder público de tutela del interés general.

2.9 Por otro lado, respecto a lo establecido en el art. 25° del Decreto Legislativo N.º 276, la misma contempla la responsabilidad administrativa, civil y penal de los servidores públicos, “sin perjuicio de las sanciones de carácter disciplinario por las faltas que cometan”; apreciándose entonces que se hace una distinción de la responsabilidad administrativa de aquella de naturaleza disciplinaria.

- La potestad sancionadora de la CGR2.10 Al respecto, la aplicación de la facultad sancionadora a cargo de la CGR emana de

la potestad constitucional de supervisión de los bienes jurídicos reconocidos en el art. 82 de la Constitución10, como son “la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control”, que se traduce en el ejercicio de las funciones y atribuciones pre-vistas en su Ley Orgánica, Ley N.º 27785, entre las cuales se encuentra, en virtud

5 Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General “Art. 229°.- Ámbito de Aplicación de este Capítulo (…) 229.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia. (...)”.6 Decreto Legislativo N.º 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público “Art. 25.- Los servidores públicos son responsables civil, penal y administrativamente por el cumplimiento de las normas legales y admi-

nistrativas en el ejercicio del servicio público, sin perjuicio de las sanciones de carácter disciplinario por las faltas que cometan”.7 Sentencia recaída en el Expediente N.º 008-2005-PI/TC, Fundamento Quincuagésimo Quinto.8 Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General Disposiciones complementarias y finales: “TERCERA.- Integración de procedimientos especiales La presente Ley es supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de procedimiento existentes en cuanto no la contradigan o se opongan,

en cuyo caso prevalecen las disposiciones especiales”.9 Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General “Art. 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 10. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en

los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones

a que se refiere el inciso 7”.10 Constitución Política del Perú “Art. 82°.- La Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de Derecho Público que goza de autonomía conforme a

su ley orgánica. Es el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. (…)”.


Módulo VI12

de lo señalado en el literal d) del art. 22° y los Arts. 45° y 46° de la mencionada ley, incorporados por la Ley N.º 29622, la facultad sancionadora en materia de respon-sabilidad administrativa funcional derivada de los Informes de Control emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control, respecto de conductas que constituyan infracciones graves y muy graves, las mismas que se encuentran especificadas en el Reglamento de la Ley N.º 29622 y cuyo procesamiento se encuentra regulado bajo principios, órganos y procedimientos desarrollados en la Directiva N.º 008-2011-CG/GDES.

2.11 En ese sentido, la CGR, dentro del ámbito del control gubernamental, ejerce la facul-tad sancionadora para determinar responsabilidad administrativa funcional respecto de aquellos funcionarios o servidores públicos11 que por gestionar recursos públicos, se encuentran al servicio de los derechos e intereses legítimos de la ciudadanía y con ello, asumen un deber de cuidado de los mismos, lo que implica que responden no solo por el cumplimiento de sus funciones, sino además por la debida diligencia en el ejercicio de aquellas. 2.12 Sobre el particular, este Tribunal debe recordar que la actuación y funcionamiento de la Administración se rige por el Principio de la Buena Administración12, el cual tiene una doble dimensión. Por un lado, implica el cumplimiento de una serie de principios y reglas por parte de la Administración Pú-blica en su relación con el ciudadano, tales como: servicio objetivo a los ciudadanos, juridicidad, racionalidad, igualdad de trato, eficacia, entre otros. Por el otro, se con-cretiza en derechos subjetivos de los administrados, tales como: el derecho a servi-cios públicos y de interés general de calidad, derecho a conocer las obligaciones y compromisos de los servicios de responsabilidad administrativa, derecho a exigir el cumplimiento de las responsabilidades del personal al servicio de la Administración Pública, entre otros.

2.13 Siendo entonces, que la Buena Administración13 comprende tanto una serie de prin-cipios que deben regir la actuación de los órganos administrativos, como un conjunto de derechos subjetivos, de los cuales la ciudadanía es titular; el modelo de admi-nistración es aquel en el cual su actuación es proporcional a los fines que persigue, es cumplidora de la legalidad, discrecional sin llegar a ser arbitraria, es eficiente y eficaz, y, principalmente, fomenta la democracia creando procesos y mecanismos para facilitar la comunicación con la ciudadanía y su participación activa para otorgar mayor legitimidad y transparencia al sistema.

2.14 En nuestro ordenamiento jurídico, el Principio de la Buena Administración14 se en-cuentra implícitamente reconocido en el art. 39° de la Constitución Política cuando señala que “los órganos, funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación”, y supone por un lado, la facultad de la ciudadanía de exigir a la administra-ción determinado comportamiento en tutela de sus intereses y, por otro, el deber de la administración de actuar en resguardo de dichos intereses públicos; deber que en el marco del control gubernamental y de conformidad con el art. 82° de la Constitu-ción Política, es fiscalizado por la CGR en cuanto a la correcta gestión y uso de los recursos públicos por parte de la Administración Pública.

11 Ley N.º 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, “Disposiciones Finales Novena.- Definiciones básicas: Servidor o Funcionario Público.- Es para los efectos de esta Ley, todo aquel que independientemente del régimen laboral en que se encuen-

tra, mantiene vínculo laboral, contractual o relación de cualquier naturaleza con alguna de las entidades, y que en virtud de ello ejerce funciones en tales entidades.

12 RODRIGUEZ -ARANA, Jaime, “La dimensión ética de la función pública” en “Derecho Administrativo en el Siglo XXI”. Vol. II. 2013. Primera Edición. Lima, Adrus D&L Editores, pp. 35-40.

13 La Unión Europea reconoce este principio como un derecho fundamental de la persona, reconocimiento que se justifica en la orientación de la administración pública a los intereses de la ciudadanía.

Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea “Artículo 41°.- Derecho a una buena administración: 1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de

un plazo razonable. (…)”14 Sentencia recaída en el Expediente N.º 2234-2004-AA/TC, Fundamento Segundo.


Módulo VI 13

2.15 Por lo tanto, resulta necesario precisar que la CGR, en tanto titular de la potestad ad-ministrativa sancionadora aplicable frente a la responsabilidad administrativa funcio-nal en que puedan incurrir los servidores y funcionarios públicos, con prescindencia del vínculo laboral o contractual que mantengan con la entidad para la cual prestan servicios, en ejercicio de sus funciones y atribuciones constitucionales y legales, cautela el interés público respecto al funcionamiento de la Administración Pública, en estricta observancia a los parámetros que impone el Principio de la Buena Adminis-tración, de conformidad con lo establecido en los Arts. 39° y 82° de la Constitución Política, en pos de una actuación de los funcionarios y servidores públicos que se traduzca en un legítimo y adecuado servicio a los ciudadanos, en el marco de un Estado Constitucional de Derecho.

- Inexistencia de identidad de fundamento2.16 A partir de lo expuesto en los párrafos precedentes, se advierte una clara distinción

entre la responsabilidad administrativa funcional a cargo de la CGR y la responsabi-lidad administrativa disciplinaria cuya determinación la realiza el Estado empleador, conforme se puede apreciar a continuación:

Procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional

Procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa disciplinaria

Autoridad competente Contraloría General de la República Primera Instancia: Órgano Instructor; Órgano Sancionador Segunda Instan-cia: TSRA.

Titular de cada Entidad Segunda Instancia: Tribunal de SERVIR.

Sujeto del procedimiento Servidor o funcionario público que independientemente del régimen la-boral en que se encuentra, mantiene vínculo laboral, contractual relación de cualquier naturaleza.

Servidor o funcionario público que mantiene una relación de subordinación con la Entidad en la cual ejerce sus funciones.

Tipificación Conducta infractora desarrollada de forma descriptiva, exhaustiva.

Faltas disciplinarias desarrolladas generalmente de manera abierta.

Finalidad de la sanción Castigar hechos que configuren res-ponsabilidad Administrativa funcio-nal, por la comisión de las conductas tipificadas como infracciones en la Ley N° 27785, modificado por la Ley N° 29622, y su Reglamento.

Castigar el incumplimiento de funciones que respecto de una determinada actividad constituye falta en la prestación del servicio a favor del empleador.

Finalidad de la potestad Tutelar el interés público respecto a la correcta gestión y uso de los recursos públicos- en estricta observancia a los parámetros que impone el Principio de la Buena Administración - frente a conductas que privilegian intereses distintos de aquél.

Asegurar que las actividades que desarrolla en el marco de sus funciones se ejerzan en cumpli-miento de la normativa aplicable, sin perjuicio del poder público de tutela del interés general.

2.17 Por otro lado, en relación al numeral 5.3.11 de la Directiva N.º 008-2011-CG/GDES, que reconoce el principio jurídico Non Bis in Ídem como causal de conclusión del procedimiento administrativo sancionador sin resolución de fondo, este Colegiado debe indicar que la adecuada interpretación del numeral antes citado se debe hacer en el contexto de un procedimiento administrativo sancionador a cargo de la CGR, por lo tanto es un principio que deberán aplicar los órganos que conforman el pro-cedimiento administrativo sancionador de la CGR, referido a la prohibición de impo-ner sucesiva o simultáneamente dos o más sanciones administrativas, cuando se aprecie la concurrencia de identidad de hechos, personas y fundamento. Asimismo, tampoco será posible procesar dos veces por un mismo hecho a la misma persona y por el mismo fundamento que acarree una doble sanción conforme a la interdicción antes anotada.


Módulo VI14

- Precedente Administrativo de Observancia Obligatoria2.18 De conformidad con el art. 37° del Reglamento del TSRA y en atención a las consi-

deraciones desarrolladas en los fundamentos jurídicos antes expuestos, se transcri-be el Num. 5.28 de la Resolución N.º 013-2013-CG/TSRA:

“5.28 De lo anteriormente expuesto, se desprende que en los casos de concurrencia de responsabilidad administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional con identidad en los sujetos y en los hechos, no opera el principio Non Bis in Idem porque no se presenta la identidad de fundamento, requisito esencial para su constitución, por lo cual la existencia de un proceso administrativo disciplinario en trámite, o sobre el cual ya se hubiese emitido una resolución de sanción o de archivamiento, no se encuentra encuadrada dentro del desarrollo del principio Non Bis in Ídem, como garantía de que ninguna persona pueda ser sancionada ni proce-sada dos veces por lo mismo, conforme a lo establecido en el Apartado 5.3.11 de la Directiva N.º 008-2011-CG/GDES, lo que no constituye impedimento para el ejercicio de las atribuciones que corresponden al Órgano Instructor y al Órgano Sancionador de la Contraloría General de la República, dentro del procedimiento administrativo sancionador que le ha sido asignado por Ley, ni afecta la validez de las sancio-nes administrativas que como consecuencia de dicho procedimiento administrativo sancionador, se impongan a los funcionarios y servidores públicos que incurran en responsabilidad administrativa funcional”.

En uso de las facultades conferidas por los Arts. 48°, 51° y el Lit. c) del art. 58° del Reglamento de la Ley N.º 29622; el Lit. l) del art. 5°, Lit. d) del art. 7°, art. 34°, Lit. a) del art. 35° y art. 37° del Reglamento del TSRA; el TSRA reunido en Sala Plena, por unanimidad emite los siguientes acuerdos:

III. ACUERDOS3.1 Aprobar, como precedente administrativo de observancia obligatoria el contenido

del fundamento jurídico 5.28 de la Resolución N.º 013-2013-CG/TSRA del 25 de noviembre de 2013; y que ha sido reiterado en el presente Acuerdo Plenario.

3.2 Disponer la publicación del presente Acuerdo Plenario en el Portal Institucional de la Contraloría General de la República (www.contraloria.gob.pe) y en el Diario Oficial El Peruano.


Módulo VI 15

3. LEY N.º 27785 - LEY ORGÁNICA dEL SIStEMA NACIO-NAL dE CONtROL Y dE LA CONtRALORÍA GENERAL dE LA REPÚBLICA (MARtES, 23 dE jULIO dE 2002)

TÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES

CAPÍTULO I ALCANCE, OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY

Artículo 1.- Alcance de la leyLa presente Ley establece las normas que regulan el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República como ente técnico rector de dicho Sistema.Cuando en ella se mencione los vocablos Sistema, Contraloría General y Ley, se entende-rán referidos al Sistema Nacional de Control, a la Contraloría General de la República y a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, respectivamente.

Artículo 2.- Objeto de la leyEs objeto de la Ley propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control guber-namental, para prevenir y verificar, mediante la aplicación de principios, sistemas y procedi-mientos técnicos, la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, así como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la Nación.

Artículo 3.- Ámbito de aplicaciónLas normas contenidas en la presente Ley y aquellas que emita la Contraloría General son aplicables a todas las entidades sujetas a control por el Sistema, independientemente del régimen legal o fuente de financiamiento bajo el cual operen.Dichas entidades sujetas a control por el Sistema, que en adelante se designan con el nom-bre genérico de entidades, son las siguientes:a) El Gobierno Central, sus entidades y órganos que, bajo cualquier denominación, formen

parte del Poder Ejecutivo, incluyendo las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, y sus respectivas instituciones.

b) Los Gobiernos Regionales y Locales e instituciones y empresas pertenecientes a los mismos, por los recursos y bienes materia de su participación accionaria.

c) Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público.

d) Los Organismos Autónomos creados por la Constitución Política del Estado y por ley, e instituciones y personas de derecho público.

e) Los organismos reguladores de los servicios públicos y las entidades a cargo de supervi-sar el cumplimiento de los compromisos de inversión provenientes de contratos de priva-tización.

f) Las empresas del Estado, así como aquellas empresas en las que éste participe en el accionariado, cualquiera sea la forma societaria que adopten, por los recursos y bienes materia de dicha participación.

g) Las entidades privadas, las entidades no gubernamentales y las entidades internaciona-les, exclusivamente por los recursos y bienes del Estado que perciban o administren.


Módulo VI16

En estos casos, la entidad sujeta a control, deberá prever los mecanismos necesarios que permitan el control detallado por parte del Sistema.

Artículo 4.- Control de recursos y bienes del Estado fuera del ámbito del sistemaLas entidades que, en uso de sus facultades, destinen recursos y bienes del Estado, inclu-yendo donaciones provenientes de fuentes extranjeras cooperantes, a entidades no guberna-mentales nacionales o internacionales no sujetas a control, se encuentran obligadas a infor-mar a la Contraloría General, sobre la inversión y sus resultados, derivados de la evaluación permanente que debe practicarse sobre tales recursos.Dichos recursos y bienes serán administrados por los beneficiarios de acuerdo a la finalidad o condición de su asignación, para cuyo efecto se utilizarán registros y/o cuentas especiales que permitan su análisis específico, asimismo, en sus convenios o contratos se establecerá la obligación de exhibir dichos registros ante la Contraloría General, cuando ésta lo requiera.Los órganos del Sistema deberán prever los mecanismos necesarios que permitan un control detallado, pudiendo disponer las acciones de verificación que correspondan.

Artículo 5.- Especialidad de la normaLas disposiciones de esta Ley, y aquellas que expide la Contraloría General en uso de sus atribuciones como ente técnico rector del Sistema, prevalecen en materia de control guberna-mental sobre las que, en oposición o menoscabo de éstas, puedan dictarse por las entidades.

CAPÍTULO II CONTROL GUBERNAMENTAL

Artículo 6.- ConceptoEl control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes.El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente.

Artículo 7.- Control InternoEl control interno comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de verificación pos-terior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior.El control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores públicos de las entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organización y los procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones ins-titucionales, los que contienen las políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección.El control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del servidor o funcio-nario ejecutor, en función del cumplimiento de las disposiciones establecidas, así como por el órgano de control institucional según sus planes y programas anuales, evaluando y verifican-do los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, así como la ges-tión y ejecución llevadas a cabo, en relación con las metas trazadas y resultados obtenidos.Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el funcionamiento y confia-bilidad del control interno para la evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de la rendición


Módulo VI 17

de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con el logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo.El Titular de la entidad está obligado a definir las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se formulen, los que serán objeto de las verificaciones a que se re-fiere esta Ley.

Artículo 8.- Control ExternoSe entiende por control externo el conjunto de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General u otro órgano del Sistema por encargo o designación de ésta, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carácter selectivo y posterior.En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo podrá ser pre-ventivo o simultáneo, cuando se determine taxativamente por la presente Ley o por normativa expresa, sin que en ningún caso conlleve injerencia en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad, o interferencia en el control posterior que corres-ponda.Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad, de gestión, financiero, de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en función a las carac-terísticas de la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma individual o combinada. Asimismo, podrá llevarse a cabo inspecciones y verificaciones, así como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de control.

Artículo 9.- Principios del control gubernamentalSon principios que rigen el ejercicio del control gubernamental:a) La universalidad, entendida como la potestad de los órganos de control para efectuar,

con arreglo a su competencia y atribuciones, el control sobre todas las actividades de la respectiva entidad, así como de todos sus funcionarios y servidores, cualquiera fuere su jerarquía.

b) El carácter integral, en virtud del cual el ejercicio del control consta de un conjunto de acciones y técnicas orientadas a evaluar, de manera cabal y completa, los procesos y operaciones materia de examen en la entidad y sus beneficios económicos y/o sociales obtenidos, en relación con el gasto generado, las metas cualitativas y cuantitativas es-tablecidas, su vinculación con políticas gubernamentales, variables exógenas no previsi-bles o controlables e índices históricos de eficiencia.

c) La autonomía funcional, expresada en la potestad de los órganos de control para organi-zarse y ejercer sus funciones con independencia técnica y libre de influencias. Ninguna entidad o autoridad, funcionario o servidor público, ni terceros, pueden oponerse, interferir o dificultar el ejercicio de sus funciones y atribuciones de control.

d) El carácter permanente, que define la naturaleza continua y perdurable del control como instrumento de vigilancia de los procesos y operaciones de la entidad.

e) El carácter técnico y especializado del control, como sustento esencial de su operatividad, bajo exigencias de calidad, consistencia y razonabilidad en su ejercicio; considerando la ne-cesidad de efectuar el control en función de la naturaleza de la entidad en la que se incide.

f) La legalidad, que supone la plena sujeción del proceso de control a la normativa constitu-cional, legal y reglamentaria aplicable a su actuación.

g) El debido proceso de control, por el que se garantiza el respeto y observancia de los de-rechos de las entidades y personas, así como de las reglas y requisitos establecidos.

h) La eficiencia, eficacia y economía, a través de los cuales el proceso de control logra sus objetivos con un nivel apropiado de calidad y óptima utilización de recursos.

i) La oportunidad, consistente en que las acciones de control se lleven a cabo en el momen-to y circunstancias debidas y pertinentes para cumplir su cometido.


Módulo VI18

j) La objetividad, en razón de la cual las acciones de control se realizan sobre la base de una debida e imparcial evaluación de fundamentos de hecho y de derecho, evitando apre-ciaciones subjetivas.

k) La materialidad, que implica la potestad del control para concentrar su actuación en las transacciones y operaciones de mayor significación económica o relevancia en la entidad examinada.

I) El carácter selectivo del control, entendido como el que ejerce el Sistema en las enti-dades, sus órganos y actividades críticas de los mismos, que denoten mayor riesgo de incurrir en actos contra la probidad administrativa.

II) La presunción de licitud, según la cual, salvo prueba en contrario, se reputa que las auto-ridades, funcionarios y servidores de las entidades, han actuado con arreglo a las normas legales y administrativas pertinentes.

m) El acceso a la información, referido a la potestad de los órganos de control de requerir, conocer y examinar toda la información y documentación sobre las operaciones de la entidad, aunque sea secreta, necesaria para su función.

n) La reserva, por cuyo mérito se encuentra prohibido que durante la ejecución del control se revele información que pueda causar daño a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este último.

o) La continuidad de las actividades o funcionamiento de la entidad al efectuar una acción de control.

p) La publicidad, consistente en la difusión oportuna de los resultados de las acciones de control u otras realizadas por los órganos de control, mediante los mecanismos que la Contraloría General considere pertinentes.

q) La participación ciudadana, que permita la contribución de la ciudadanía en el ejercicio del control gubernamental.

r) La flexibilidad, según la cual, al realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas propuestas, respecto de aquellos formalismos cuya omisión no incida en la validez de la operación objeto de la verificación, ni determinen aspectos relevantes en la decisión final.

Los citados principios son de observancia obligatoria por los órganos de control y pueden ser ampliados o modificados por la Contraloría General, a quien compete su interpretación.

Artículo 10.- Acción de controlLa acción de control es la herramienta esencial del Sistema, por la cual el personal técnico de sus órganos conformantes, mediante la aplicación de las normas, procedimientos y prin-cipios que regulan el control gubernamental, efectúa la verificación y evaluación, objetiva y sistemática, de los actos y resultados producidos por la entidad en la gestión y ejecución de los recursos, bienes y operaciones institucionales.Las acciones de control se realizan con sujeción al Plan Nacional de Control y a los planes aprobados para cada órgano del Sistema de acuerdo a su programación de actividades y requerimientos de la Contraloría General. Dichos planes deberán contar con la correspon-diente asignación de recursos presupuestales para su ejecución, aprobada por el Titular de la entidad, encontrándose protegidos por el principio de reserva.Como consecuencia de las acciones de control se emitirán los informes correspondientes, los mismos que se formularán para el mejoramiento de la gestión de la entidad, incluyendo el señalamiento de responsabilidades que, en su caso, se hubieran identificado. Sus resulta-dos se exponen al Titular de la entidad, salvo que se encuentre comprendido como presunto responsable civil y/o penal.

Artículo 11.- Responsabilidades y sanciones derivadas del proceso de controlPara la determinación de responsabilidades derivadas de la acción de control, deberá brin-darse a las personas comprendidas en el procedimiento, la oportunidad de conocer y hacer


Módulo VI 19

sus comentarios o aclaraciones sobre los fundamentos correspondientes que se hayan con-siderado, salvo en los casos justificados señalados en las normas reglamentarias. Cuando se identifique responsabilidad administrativa funcional, la Contraloría General adop-tará las acciones para la determinación de responsabilidad y la imposición de la respectiva sanción, conforme a las atribuciones establecidas en la presente Ley. Por otro lado, de identi-ficarse responsabilidades de tipo civil o penal, las autoridades competentes, de acuerdo a ley, iniciarán ante el fuero respectivo aquellas acciones de orden legal que correspondan a dichas responsabilidades. En el caso de responsabilidades de naturaleza penal, el jefe del Órgano de Auditoría Interna comunicará sobre las responsabilidades simultáneamente al procurador público para que este último accione cuando el titular de la entidad no haya cumplido con actuar inmediatamente de tomado conocimiento de dichas irregularidades. La ejecución de las sanciones por responsabilidad administrativa funcional impuestas por la Contraloría General o el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas son de obligatorio cumplimiento por los titulares de las entidades, en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días calendario, bajo responsabilidad del mismo.

TÍTULO II SISTEMA NACIONAL DE CONTROL

CAPÍTULO I CONCEPTO Y CONFORMACIÓN DEL SISTEMA

Artículo 12.- DefiniciónEl Sistema Nacional de Control es el conjunto de órganos de control, normas, métodos y pro-cedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada.Su actuación comprende todas las actividades y acciones en los campos administrativo, pre-supuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del régimen que las regule.

Artículo 13.- ConformaciónEl Sistema está conformado por los siguientes órganos de control:a) La Contraloría General, como ente técnico rector. b) Todas las unidades orgánicas responsables de la función de control gubernamental de las

entidades que se mencionan en el Artículo 3 de la presente Ley, sean éstas de carácter sec-torial, regional, institucional o se regulen por cualquier otro ordenamiento organizacional.

c) Las sociedades de auditoría externa independientes, cuando son designadas por la Con-traloría General y contratadas, durante un período determinado, para realizar servicios de auditoría en las entidades: económica, financiera, de sistemas informáticos, de medio ambiente y otros.

Artículo 14.- Regulación del controlEl ejercicio del control gubernamental por el Sistema en las entidades, se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría General, la que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a su proceso, en función a la na-turaleza y/o especialización de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecución.Dicha regulación permitirá la evaluación, por los órganos de control, de la gestión de las en-tidades y sus resultados.La Contraloría General, en su calidad de ente técnico rector, organiza y desarrolla el control gubernamental en forma descentralizada y permanente, el cual se expresa con la presencia y accionar de los órganos a que se refiere el literal b) del artículo precedente en cada una de las entidades públicas de los niveles central, regional y local, que ejercen su función con independencia técnica.


Módulo VI20

CAPÍTULO II ATRIBUCIONES DEL SISTEMA

Artículo 15.- Atribuciones del sistemaSon atribuciones del Sistema:a) Efectuar la supervisión, vigilancia y verificación de la correcta gestión y utilización de los

recursos y bienes del Estado, el cual también comprende supervisar la legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control en la ejecución de los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal, conforme a los objetivos y planes de las entidades, así como de la ejecución de los presupuestos del Sector Público y de las operaciones de la deuda pública.

b) Formular oportunamente recomendaciones para mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades en la toma de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, así como los pro-cedimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas administrativos, de gestión y de control interno.

c) Impulsar la modernización y el mejoramiento de la gestión pública, a través de la opti-mización de los sistemas de gestión y ejerciendo el control gubernamental con especial énfasis en las áreas críticas sensibles a actos de corrupción administrativa.

d) Propugnar la capacitación permanente de los funcionarios y servidores públicos en mate-rias de administración y control gubernamental. Los objetivos de la capacitación estarán orientados a consolidar, actualizar y especializar su formación técnica, profesional y ética. Para dicho efecto, la Contraloría General, a través de la Escuela Nacional de Control, o mediante Convenios celebrados con entidades públicas o privadas ejerce un rol tutelar en el desarrollo de programas y eventos de esta naturaleza. Los titulares de las entidades están obligados a disponer que el personal que labora en los sistemas administrativos participe en los eventos de capacitación que organiza la Escuela Nacional de Control, de-biendo tales funcionarios y servidores acreditar cada dos años dicha participación. Dicha obligación se hace extensiva a las Sociedades de Auditoría que forman parte del Sistema, respecto al personal que empleen para el desarrollo de las auditorías externas.

e) Exigir a los funcionarios y servidores públicos la plena responsabilidad por sus actos en la función que desempeñan, identificando el tipo de responsabilidad incurrida, sea admi-nistrativa funcional, civil o penal y recomendando la adopción de las acciones preventivas y correctivas necesarias para su implementación. Para la adecuada identificación de la responsabilidad en que hubieren incurrido funcionarios y servidores públicos, se deberá tener en cuenta cuando menos las pautas de: identificación del deber incumplido, reserva, presunción de licitud, relación causal, las cuales serán desarrolladas por la Contraloría General.

f) Emitir, como resultado de las acciones de control efectuadas, los Informes respectivos con el debido sustento técnico y legal, constituyendo prueba pre-constituida para el inicio de las acciones administrativas y/o legales que sean recomendadas en dichos informes.

En el caso de que los informes generados de una acción de control cuenten con la partici-pación del Ministerio Público y/o la Policía Nacional, no corresponderá abrir investigación policial o indagatoria previa, así como solicitar u ordenar de oficio la actuación de pericias contables.

g) Brindar apoyo técnico al Procurador Público o al representante legal de la entidad, en los casos en que deban iniciarse acciones judiciales derivadas de una acción de control, prestando las facilidades y/o aclaraciones del caso, y alcanzando la documentación pro-batoria de la responsabilidad incurrida.

Los diversos órganos del Sistema ejercen estas atribuciones y las que expresamente les señala esta Ley y sus normas reglamentarias.


Módulo VI 21

CAPÍTULO III ÓRGANOS DEL SISTEMA

Artículo 16.- Contraloría GeneralLa Contraloría General es el ente técnico rector del Sistema Nacional de Control, dotado de autonomía administrativa, funcional, económica y financiera, que tiene por misión dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y transparencia de la gestión de las entidades, la promoción de valores y la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como, contribuir con los Pode-res del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadanía para su adecuada participación en el control social.No puede ejercer atribuciones o funciones distintas a las establecidas en la Constitución Política, en esta Ley, las disposiciones reglamentarias y las normas técnicas especializadas que emita en uso de sus atribuciones.

Artículo 17.- Órgano de Auditoría InternaLas entidades comprendidas en los incisos a), b), c) y d) del Artículo 3 de la presente Ley, así como las empresas en las que el Estado tenga una participación accionaria total o mayorita-ria, tendrán necesariamente un Órgano de Auditoría Interna ubicado en el mayor nivel jerár-quico de la estructura de la entidad, el cual constituye la unidad especializada responsable de llevar a cabo el control gubernamental en la entidad.El Titular de la entidad tiene la obligación de cautelar la adecuada implementación del Órgano de Auditoría Interna y la asignación de recursos suficientes para la normal ejecución de sus actividades de control.El citado Órgano mantiene una relación funcional con la Contraloría General, efectuando su labor, de conformidad con los lineamientos y políticas que para tal efecto establezca el Orga-nismo Superior de Control.

Artículo 18.- Vinculación del Jefe del Órgano de Auditoría Interna con la Contraloría GeneralEl Jefe del Órgano de Auditoría Interna mantiene una vinculación de dependencia funcional y administrativa con la Contraloría General, en su condición de ente técnico rector del Sistema, sujetándose a sus lineamientos y disposiciones. En el desempeño de sus labores, actúa con independencia técnica dentro del ámbito de su competencia.

Artículo 19.- Designación y separación del Jefe del Órgano de Auditoría InternaLa Contraloría General, aplicando el principio de carácter técnico y especializado del con-trol, nombra mediante concurso público de méritos a los Jefes de los Órganos de Auditoría Interna, y hasta un veinticinco por ciento (25%) de los mismos, por designación directa del personal profesional de la Contraloría General.Los Jefes de los Órganos de Auditoría Interna pueden ser trasladados a otra plaza por nece-sidad del servicio. La Contraloría General regula la separación definitiva del Jefe del Órgano de Auditoria Interna de acuerdo a las causales, procedimientos e incompatibilidades que establezca para tal efecto, atendiendo al régimen laboral prescrito en el artículo 36.Las entidades sujetas a control proporcionarán personal, recursos y los medios necesarios para el ejercicio de la función de control en dichas entidades, de acuerdo con las disposicio-nes que sobre el particular dicte la Contraloría General.

Artículo 20.- Sociedades de auditoríaLas sociedades de auditoría, para efectos de esta Ley, son las personas jurídicas calificadas e independientes en la realización de labores de control posterior externo, que son desig-nadas por la Contraloría General, previo Concurso Público de Méritos, y contratadas por las entidades para examinar las actividades y operaciones de las mismas, opinar sobre la


Módulo VI22

razonabilidad de sus estados financieros, así como evaluar la gestión, captación y uso de los recursos asignados.El proceso de designación y contratación de las sociedades de auditoría, el seguimiento y evaluación de informes, las responsabilidades, así como su registro, es regulado por la Con-traloría General.

Artículo 21.- Ejercicio funcionalLos órganos del Sistema ejercen su función de control gubernamental con arreglo a lo esta-blecido en la presente Ley y las disposiciones que emite la Contraloría General para normar sus actividades, obligaciones y responsabilidades, siendo su cumplimiento objeto de supervi-sión permanente por el ente técnico rector del Sistema.

TÍTULO III CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CAPÍTULO I ATRIBUCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL

Artículo 22.- AtribucionesSon atribuciones de la Contraloría General, las siguientes:a) Tener acceso en cualquier momento y sin limitación a los registros, documentos e in-

formación de las entidades, aun cuando sean secretos; así como requerir información a particulares que mantengan o hayan mantenido relaciones con las entidades; siempre y cuando no violen la libertad individual.

b) Ordenar que los órganos del Sistema realicen las acciones de control que a su juicio sean necesarios o ejercer en forma directa el control externo posterior sobre los actos de las entidades.

c) Supervisar y garantizar el cumplimiento de las recomendaciones que se deriven de los informes de control emanados de cualquiera de los órganos del Sistema.

d) Disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata, por el Procura-dor Público de la Contraloría General o el Procurador del Sector o el representante legal de la entidad examinada, en los casos en que en la ejecución directa de una acción de control se encuentre daño económico o presunción de ilícito penal.

Asimismo, ejerce la potestad para sancionar a los funcionarios o servidores públicos que cometan infracciones contra la administración referidas en el subcapítulo II sobre el pro-ceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional.

e) Normar y velar por la adecuada implantación de los Órganos de Auditoría Interna, re-quiriendo a las entidades el fortalecimiento de dichos órganos con personal calificado e infraestructura moderna necesaria para el cumplimiento de sus fines.

f) Presentar anualmente al Congreso de la República el Informe de Evaluación a la Cuenta General de la República, para cuya formulación la Contraloría General dictará las dispo-siciones pertinentes.

g) Absolver consultas, emitir pronunciamientos institucionales e interpretar la normativa del control gubernamental con carácter vinculante, y de ser el caso, orientador. Asimismo es-tablecerá mecanismos de orientación para los sujetos de control respecto a sus derechos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades previstos en la normativa de control.

h) Aprobar el Plan Nacional de Control y los planes anuales de control de las entidades.i) Efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales, así como sobre

los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación, informando semestralmen-te sobre el resultado de las mismas y sobre los procesos administrativos y judiciales, si los hubiere, a las comisiones competentes del Congreso de la República.


Módulo VI 23

j) Emitir opinión previa vinculante sobre adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios u obras, que conforme a ley tengan el carácter de secreto militar o de orden interno exo-nerados de Licitación Pública, Concurso Público o Adjudicación Directa.

k) Otorgar autorización previa a la ejecución y al pago de los presupuestos adicionales de obra pública, y de las mayores prestaciones de supervisión en los casos distintos a los adicionales de obras, cuyos montos excedan a los previstos en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su Reglamento respectivamente, cualquiera sea la fuente de financiamiento.

I) Informar previamente sobre las operaciones, fianzas, avales y otras garantías que otor-gue el Estado, inclusive los proyectos de contrato, que en cualquier forma comprometa su crédito o capacidad financiera, sea que se trate de negociaciones en el país o en el exterior.

II) Designar de manera exclusiva, Sociedades de Auditoría que se requieran, a través de Concurso Público de Méritos, para efectuar Auditorías en las entidades, supervisando sus labores con arreglo a las disposiciones de designación de Sociedades de Auditoría que para el efecto se emitan.

m) Requerir el apoyo y/o destaque de funcionarios y servidores de las entidades para la eje-cución de actividades de control gubernamental.

n) Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadanía relacionadas con las fun-ciones de la administración pública, otorgándoles el trámite correspondiente sea en el ámbito interno, o derivándolas ante la autoridad competente; estando la identidad de los denunciantes y el contenido de la denuncia protegidos por el principio de reserva.

ñ) Promover la participación ciudadana, mediante audiencias públicas y/o sistemas de vigi-lancia en las entidades, con el fin de coadyuvar en el control gubernamental.

o) Participar directamente y/o en coordinación con las entidades en los procesos judiciales, administrativos, arbitrales u otros, para la adecuada defensa de los intereses del Estado, cuando tales procesos incidan sobre recursos y bienes de éste.

p) Recibir, registrar, examinar y fiscalizar las Declaraciones Juradas de Ingresos y de Bienes y Rentas que deben presentar los funcionarios y servidores públicos obligados de acuer-do a Ley.

q) Verificar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones sobre prohibiciones e incom-patibilidades de funcionarios y servidores públicos y otros, así como de las referidas a la prohibición de ejercer la facultad de nombramiento de personal en el Sector Público en casos de nepotismo, sin perjuicio de las funciones conferidas a los órganos de control.

r) Citar y tomar declaraciones a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos materia de verificación durante una acción de control, bajo los apremios legales señalados para los testigos.

s) Dictar las disposiciones necesarias para articular los procesos de control con los Planes y Programas Nacionales, a efecto de visualizar de forma integral su cumplimiento, ge-nerando la información pertinente para emitir recomendaciones generales a los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la administración de los recursos del Estado, en función a las metas previstas y las alcanzadas, así como brindar asistencia técnica al Congreso de la República, en asuntos vinculados a su competencia funcional.

t) Emitir disposiciones y/o procedimientos para implementar operativamente medidas y ac-ciones contra la corrupción administrativa, a través del control gubernamental, promovien-do una cultura de honestidad y probidad de la gestión pública, así como la adopción de mecanismos de transparencia e integridad al interior de las entidades, considerándose el concurso de la ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil.

u) Establecer los procedimientos para que los titulares de las entidades rindan cuenta opor-tuna ante el Órgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, así como de los resultados de su gestión.


Módulo VI24

v) Asumir la defensa del personal de la Institución a cargo de las labores de control, cuando se encuentre incurso en acciones legales, derivadas del debido cumplimiento de la labor funcional, aun cuando al momento de iniciarse la acción, el vínculo laboral con el personal haya terminado.

w) Establecer el procedimiento selectivo de control sobre las entidades públicas beneficia-rias por las mercancías donadas provenientes del extranjero.

x) Ejercer el control de desempeño de la ejecución presupuestal, formulando recomendacio-nes que promuevan reformas sobre los sistemas administrativos de las entidades sujetas al Sistema.

y) Regular el procedimiento, requisitos, plazos y excepciones para el ejercicio del control previo externo a que aluden los literales j), k) y I) del presente artículo, así como otros encargos que se confiera al organismo Contralor, emitiendo la normativa pertinente que contemple los principios que rigen el control gubernamental.

z) Celebrar Convenios de cooperación interinstitucional con entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras.

Las atribuciones antes señaladas no son taxativas, comprendiendo las demás que señale esta Ley y otros dispositivos legales.

Artículo 23.- Inaplicabilidad del arbitrajeLas decisiones que emita la Contraloría General, en el ejercicio de las atribuciones de auto-rización previa a la ejecución y pago de presupuestos adicionales de obra y a la aprobación de mayores gastos de supervisión, no podrá ser objeto de arbitraje, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 4 del Artículo 1 de la Ley N.º 26572, Ley General de Arbitraje.Asimismo, tampoco se podrá someter a arbitraje, las controversias que versan sobre mate-rias comprendidas en los alcances de las atribuciones previstas en el literal k) del Artículo 22 de la Ley, las que no pueden ser sustraídas al pronunciamiento que compete a la Contraloría General.

Artículo 24.- Carácter y revisión de oficio de los Informes de ControlLos Informes de Control emitidos por el Sistema constituyen actos de la administración inter-na de los órganos conformantes de este, y pueden ser revisados de oficio por la Contraloría General, quien podrá disponer su reformulación, cuando su elaboración no se haya sujetado a la normativa de control, dando las instrucciones precisas para superar las deficiencias, sin perjuicio de la adopción de las medidas correctivas que correspondan.

Artículo 25.- Fiscalización por el Poder LegislativoEl Congreso de la República fiscaliza la gestión de la Contraloría General.

CAPÍTULO II ORGANIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL

Artículo 26.- Designación del Contralor GeneralEl Contralor General de la República es designado por un período de siete años, y removido por el Congreso de la República de acuerdo a la Constitución Política.El Contralor General de la República está prohibido de ejercer actividad lucrativa e intervenir, directa o indirectamente en la dirección y/o gestión de cualquier actividad pública o privada, excepto las de carácter docente.

Artículo 27.- Jerarquía del Contralor GeneralEl Contralor General de la República es el funcionario de mayor rango del Sistema, y goza de los mismos derechos, prerrogativas y preeminencias propias de un Ministro de Estado. No está sujeto a subordinación, a autoridad o dependencia alguna, en ejercicio de la función.


Módulo VI 25

En el ejercicio de sus funciones, solo puede ser enjuiciado, previa autorización del Congreso de la República.

Artículo 28.- Requisitos para ser Contralor GeneralSon requisitos para ser Contralor General de la República:a) Ser peruano de nacimiento.b) Gozar del pleno ejercicio de los derechos civiles.c) Tener al tiempo de la designación, no menos de 40 años de edad.d) Tener título profesional universitario y estar habilitado por el colegio profesional corres-

pondiente.e) Tener un ejercicio profesional no menor a 10 años.f) Tener conducta intachable y reconocida solvencia e idoneidad moral.

Artículo 29.- Impedimentos para ser Contralor General.Son impedimentos para ser Contralor General de la República:a) Adolecer de incapacidad física o mental, grave y permanente debidamente comprobada.b) Haber sufrido condena por la comisión de delito doloso, tener mandato de detención

definitiva en instrucción en la que se le impute dicha comisión o haber incurrido en delito flagrante.

c) Haber sido declarado en quiebra, aunque se hubiese sobreseído el procedimiento respec-tivo.

d) Haber sido destituido por sanción disciplinaria de cargo público, cesado en él por falta grave o inhabilitado para el ejercicio de la función pública.

e) Tener cuentas pendientes de rendición con la Administración Pública o con empresas que integran la Actividad Empresarial del Estado.

f) Tener juicio pendiente con las entidades sujetas a control, cualquiera sea su naturaleza.g) Haber sido durante los últimos cinco años Presidente de la República, Ministro de Estado,

Congresista de la República y/o titular de Organismos Autónomos, entidades descentrali-zadas o de los Gobiernos Regionales y/o Locales.

Artículo 30.- Vacancia en el cargo de Contralor GeneralEl cargo de Contralor General de la República vaca por:a) Muerte.b) Sobrevenir cualquiera de los impedimentos a que se refiere el Artículo 29 de esta Ley.c) Renuncia.d) Cumplir 70 años de edad.e) Incurrir en falta grave, prevista en la Ley y debidamente comprobada.Corresponde al Congreso de la República declarar la vacancia.

Artículo 31.- Faltas graves del Contralor General A los fines del inciso e) del Artículo 30, se considera falta grave del Contralor General de la República:a) La acción u omisión dolosa en que incurra en el ejercicio del cargo y que haya ocasionado

daño al patrimonio del Estado.b) El abandono del cargo, que se configura por la inasistencia continuada e injustificada a su

Despacho por más de quince días útiles.c) La infracción de las prohibiciones e incompatibilidades que la Ley señala.


Módulo VI26

Artículo 32.- Facultades del Contralor General En el desempeño de su gestión, el Contralor General de la República se encuentra facultado para:a) Determinar la organización interna, el cuadro de asignación de personal y la escala sala-

rial de la Contraloría General.b) Planear, aprobar, dirigir, coordinar y supervisar las acciones de la Contraloría General y

de los órganos del Sistema.c) Dictar las normas y las disposiciones especializadas que aseguren el funcionamiento del

proceso integral de control, en función de los principios de especialización y flexibilidad.d) Ejercer e impulsar directamente, o en caso de incumplimiento, a través de la autoridad

llamada por ley, las acciones pertinentes para asegurar la implementación de las reco-mendaciones y acciones legales derivadas del proceso de control a cargo del Sistema.

e) Solicitar información y documentación a las autoridades de las entidades encargadas de cautelar la reserva tributaria, secreto bancario, reserva de identidad u otras estable-cidas legalmente, respecto a las entidades, su personal, y personas jurídicas y naturales comprendidas o vinculadas a acciones de control, así como cualquier información que considere pertinente para el cabal cumplimiento de sus funciones; conforme lo establece la presente Ley.

El personal de la Contraloría General tendrá acceso restringido a la información y do-cumentación a que se refiere el párrafo precedente, encontrándose, quienes accedan a los mismos, impedidos de revelarlos, bajo responsabilidad administrativa, civil y/o penal, salvo que la misma sirva para sustentar el inicio de acciones legales por parte de la Con-traloría General o para atender requerimientos formulados por autoridades conforme a la Constitución Política y/o la Ley.

f) Representar a la Contraloría General en los actos y contratos relativos a sus funciones, frente a todo tipo de autoridades y entes nacionales o extranjeros.

g) Establecer las políticas, normas laborales y procedimientos de administración de personal de la Institución, incluyendo las disposiciones sobre el secreto profesional que deberá guardar dicho personal respecto a la información a que hubiere accedido por la naturaleza y extensión de labor desempeñada.

h) Presentar u opinar sobre proyectos de normas legales que conciernan al control y a las atribuciones de los órganos de auditoría interna.

i) Requerir los documentos que sustenten los informes de los órganos de auditoría interna o sociedades de auditorías designadas, los cuales están en obligación de guardar por un período de 10 años, bajo responsabilidad.

j) Expedir el Reglamento de Infracciones y Sanciones, con facultades coactivas. Asimismo podrá nombrar a los Ejecutores Coactivos que para tal efecto sean necesarios.

k) Presentar ante el Congreso de la República, un Informe Anual sobre su gestión, propo-niendo recomendaciones para la mejora de la gestión pública, así como para la lucha contra la corrupción.

I) Emitir Resoluciones de Contraloría, que constituyen precedente de observancia obligato-ria y de cumplimiento inexcusable.

m) Establecer políticas y procedimientos de control de calidad, conducentes a brindar confia-bilidad sobre los resultados de la Auditoría Gubernamental.

n) Las demás que le señala esta Ley y otros dispositivos legales.Las facultades enumeradas en este artículo son delegables en servidores y funcionarios o auditores contratados por la Contraloría General, con excepción de las indicadas en los inci-sos a), c), d), e), f), g), h), j) y k) de este artículo.


Módulo VI 27

Artículo 33.- Designación y funciones del Vicecontralor GeneralEl Vicecontralor General de la República es el segundo funcionario en rango del Sistema. Es designado por el Contralor General de la República, estando prohibido de ejercer actividad lucrativa e intervenir, directa o indirectamente en la dirección y/o gestión de cualquier activi-dad pública o privada, excepto las de carácter docente. Reemplaza al Contralor General en caso de ausencia o impedimento temporal y ejerce las funciones que éste le delega. En caso de vacancia queda interinamente a cargo del Despacho mientras se nombra al titular. Las normas reglamentarias establecen sus funciones, así como los requisitos e impedimentos para ocupar dicho cargo.

CAPÍTULO III RÉGIMEN ECONÓMICO DE LA CONTRALORÍA GENERAL

Artículo 34.- Autonomía económicaLa Contraloría General goza de autonomía económica, administrativa y financiera para el cumplimiento eficaz de sus funciones, en cuya virtud, elabora, aprueba y ejecuta su presu-puesto anual en el monto que corresponda a sus necesidades institucionales, para su apro-bación por el Congreso de la República.La atención de requerimientos de acciones de control no programadas que deban ejecutarse por razones de interés nacional, demandará la asignación de los correspondientes recursos presupuestales adicionales.Para garantizar el cumplimiento de sus objetivos institucionales, la Contraloría General se encuentra exonerada de la aplicación de las normas que establezcan restricciones y/o pro-hibiciones a la ejecución presupuestaria. La modificación de lo dispuesto en este párrafo requerirá de expresa mención en una norma de similar rango a la presente Ley.

Artículo 35.- Financiamiento del presupuestoEl presupuesto de la Contraloría General se financia con recursos del Tesoro Público y de-más fuentes de financiamiento, incorporados al mismo por el Titular del Pliego, estableciendo mediante Resolución de Contraloría, la normativa relativa a la administración de sus recursos.Son recursos de la Contraloría General:a) Los que genere como consecuencia de la prestación de servicios de capacitación técnica,

venta de publicaciones y otros compatibles con su función.b) Los que reciba en donación o en virtud de convenios de cooperación técnica nacional y/o

internacional.c) Los ingresos que genere la inscripción, designación y supervisión de sociedades de audi-

toría, cuyos montos serán fijados por la Contraloría General.d) Los montos recaudados por concepto de aplicación de sanciones impuestas por la Con-

traloría General.e) Los ingresos que genere el cobro de los derechos de tramitación y evaluación por el ejer-

cicio del control previo establecido por Ley.f) Otros que se establezcan por Ley.

CAPÍTULO IV RÉGIMEN DE PERSONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL

Artículo 36.- Régimen laboralEl personal de la Contraloría General se encuentra sujeto al régimen laboral de la actividad privada. La administración de personal se regirá por lo normado en la presente Ley, el Re-


Módulo VI28

glamento Interno de Trabajo y demás disposiciones dictadas por el Contralor General de la República.

Artículo 37.- Política remunerativaLa política remunerativa y beneficios de toda índole de la Contraloría General serán aproba-dos por el Contralor General conforme al Artículo 34 de la presente Ley.

CAPÍTULO V DESCONCENTRACIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL

Artículo 38.- Órganos desconcentradosLa Contraloría General cuenta con Oficinas Regionales de Control como órganos descon-centrados en el ámbito nacional, con el objeto de optimizar la labor de control gubernamental y cuyo accionar contribuirá activamente con el cumplimiento de los objetivos del proceso de descentralización del país; encontrándose facultada para establecer Oficinas adicionales, en ejercicio de su autonomía administrativa y de acuerdo con el avance gradual del referido proceso.Dichos órganos desconcentrados tienen como finalidad planear, organizar, dirigir, ejecutar y evaluar las acciones de control en las entidades descentralizadas bajo su ámbito de, control. Las competencias funcionales y su ámbito de acción, serán establecidos en las disposiciones que para el efecto emita la Contraloría General.

CAPÍTULO VI CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS Y POLICÍA NACIONAL

Artículo 39.- Órganos de auditoría internaSin perjuicio de las Inspectorías Generales del Ejército, Marina de Guerra, Fuerza Aérea, y de la Policía Nacional, cuyas competencias se circunscriben a asuntos netamente castrenses y disciplinarios, dichas Instituciones contarán dentro de su estructura organizativa con un Órgano de Auditoría Interna encargado de efectuar exclusivamente el control de la gestión administrativa, económica y financiera de los recursos y bienes del Estado asignados, de conformidad con las normas del Sistema Nacional de Control.

Artículo 40.- Designación y funciones de los Jefes de los Órganos de Auditoría Interna de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del PerúLa designación y separación definitiva de los Jefes de los Órganos de Auditoría Interna de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú se efectúa conforme a lo previsto en el artículo 19.

CAPÍTULO VII POTESTAD SANCIONADORA DE LA CONTRALORÍA GENERAL

Subcapítulo I “Potestad para sancionar por infracciones al ejercicio del control”

Artículo 41.- Facultad sancionadoraEn cumplimiento de su misión y atribuciones, la Contraloría General tiene la facultad de aplicar directamente sanciones por la comisión de las infracciones que hubieren cometido las entidades sujetas a control, sus funcionarios y servidores públicos, las sociedades de auditoría y las personas jurídicas y naturales que manejen recursos y bienes del Estado, o a quienes haya requerido información o su presencia con relación a su vinculación jurídica con las entidades.


Módulo VI 29

Dicha facultad se ejerce con observancia de los principios de legalidad y debido procedimiento.

Artículo 42.- InfraccionesConstituyen infracciones sujetas a la potestad sancionadora de la Contraloría General:a) La obstaculización o dilatación para el inicio de una acción de control.b) La omisión o incumplimiento para la implantación e implementación de los Órganos de

Auditoría Interna o la afectación de su autonomía.c) La interferencia o impedimento para el cumplimiento de las funciones inspectivas inheren-

tes al control gubernamental.d) La omisión en la implantación de las medidas correctivas recomendadas en los informes

realizados por los Órganos del Sistema.e) La omisión o deficiencia en el ejercicio del control gubernamental o en el seguimiento de

medidas correctivas.f) La omisión en la presentación de la información solicitada o su ejecución en forma defi-

ciente o inoportuna, según el requerimiento efectuado.g) El incumplimiento en la remisión de documentos e información en los plazos que señalen

las leyes y reglamentos.h) Cuando las personas naturales o jurídicas privadas que mantengan relaciones con enti-

dades sujetas al Sistema no acudan a un requerimiento o no proporcionen información y documentación a los representantes de la Contraloría General, a efecto de permitir la verificación de operaciones y transacciones efectuadas con la entidad auditada, con excepción de aquellas cuya relación se derive de operaciones propias realizadas con las entidades asociadas.

i) Incumplir con mantener al día sus libros, registros y documentos, ordenados de acuerdo a lo establecido por la normativa, por un período no menor de 10 años.

j) Incumplimiento de los requisitos para la designación de Sociedad de Auditoría.k) Cuando el personal de las Sociedades de Auditoría incurra en manifiesto conflicto de

intereses con los deberes que le impone las normas de auditoría.I) La pérdida temporal o definitiva de la condición de hábil de la Sociedad de Auditoría o de

alguno de los socios, en el Colegio de Contadores Públicos y otros Organismos conexos a labores de auditoría en los que se encuentren inscritos.

m) El incumplimiento, resolución o rescisión de contrato celebrado con una Sociedad de Auditoría.

n) La suscripción directa de contratos con entidades comprendidas en el ámbito del Sistema, por servicios de auditoría y otros con infracción del Reglamento de Designación de Sociedades.

o) Cuando la Sociedad de Auditoría incurra en incompatibilidad sobreviniente que la inhabi-lite para continuar con el contrato celebrado con la entidad y no lo informe a ésta.

p) La presentación de documentación de procedencia ilícita para lograr el registro y/o la participación en los Concursos Públicos de Méritos.

q) La contratación de Sociedades de Auditoría, cuando estas estén incursas en incompatibi-lidad permanente para contratar con el Estado.

Artículo 43.- SancionesLa Contraloría General aplicará, según la gravedad de la infracción cometida, las siguientes sanciones:a) Amonestación.b) Multa.c) Suspensión del Registro de Sociedades de Auditoría.d) Exclusión definitiva del Registro de Sociedades de Auditoría.


Módulo VI30

El Reglamento de Infracciones y Sanciones establece el procedimiento, formalidades, esca-las y criterios de gradualidad y demás requisitos de aplicación. La imposición de las sancio-nes no exime a los infractores de la responsabilidad civil o penal a que hubiere lugar.Sin perjuicio de lo establecido en el presente artículo, las presuntas infracciones contra la normatividad legal en el desarrollo de los procesos de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, cometidas por personas naturales o jurídicas, identificadas por los órganos del Sis-tema Nacional de Control, deben ser informadas al Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, adjuntando copia de lo actuado, a fin de que según corresponda aplique las sanciones que la ley le confiere.

Artículo 44.- Carácter de exigibilidad de la multaLa sanción de multa se impone a los obligados cuando incurran en las infracciones esta-blecidas en esta Ley, conforme a la escala y criterios que determine la Contraloría General, teniendo por finalidad propender a que las obligaciones inherentes a la gestión pública y al control gubernamental, sean cumplidas por los obligados de modo correcto, oportuno, eficiente, económico y transparente. Su cobro se efectúa a través del procedimiento de eje-cución coactiva.Las multas impuestas, si fuera el caso, serán descontadas en planilla por la entidad, hasta el 30% de la remuneración o pensión devengada por el infractor, con base a la obligación exigible coactivamente, establecida mediante acto administrativo emitido conforme a ley, el cual tiene mérito ejecutivo.

SUBCAPÍTULO II PROCESO PARA SANCIONAR EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD

ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

Artículo 45.- Competencia de la Contraloría General La Contraloría General ejerce la potestad para sancionar por cuanto determina la respon-sabilidad administrativa funcional e impone una sanción derivada de los informes de control emitidos por los órganos del Sistema. La referida potestad para sancionar se ejerce sobre los servidores y funcionarios públicos a quienes se refiere la definición básica de la novena disposición final, con prescindencia del vínculo laboral, contractual, estatutario, administrativo o civil del infractor y del régimen bajo el cual se encuentre, o la vigencia de dicho vínculo con las entidades señaladas en el artículo 3, salvo las indicadas en su literal g). Son exceptuadas las autoridades elegidas por votación popular, los titulares de los organis-mos constitucionalmente autónomos y las autoridades que cuentan con la prerrogativa del antejuicio político.

Artículo 46.- Conductas infractoras Conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional son aquellas en las que incurren los servidores y funcionarios públicos que contravengan el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen. Entre estas encontramos las siguientes conductas: a) Incumplir las disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades para el

desarrollo de sus actividades, así como las disposiciones internas vinculadas a la actua-ción funcional del servidor o funcionario público.

b) Incurrir en cualquier acción u omisión que suponga la transgresión grave de los principios, deberes y prohibiciones señalados en las normas de ética y probidad de la función pública.

c) Realizar actos persiguiendo un fin prohibido por ley o reglamento.d) Incurrir en cualquier acción u omisión que importe negligencia en el desempeño de las

funciones o el uso de estas con fines distintos al interés público.


Módulo VI 31

El reglamento describe y especifica estas conductas constitutivas de responsabilidad admi-nistrativa funcional (graves o muy graves) que se encuentran en el ámbito de la potestad para sancionar de la Contraloría General. Asimismo, el procesamiento de las infracciones leves será de competencia del titular de la entidad.

Artículo 47.- Tipos de sanciones1. Las infracciones de responsabilidad administrativa funcional que fueron referidas en el

artículo 46 dan lugar a la imposición de cualquiera de las siguientes sanciones: a) Inhabilitación para el ejercicio de la función pública de uno (1) a cinco (5) años. b) Suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, sin goce de remuneraciones,

no menor de treinta (30) días calendario ni mayor de trescientos sesenta (360) días calendario.

2. El reglamento especificará las sanciones a imponer para cada conducta constitutiva de responsabilidad administrativa funcional.

Artículo 48.- Gradación de las sanciones Las sanciones por responsabilidad administrativa funcional son graduadas de acuerdo a los siguientes criterios: a) La reincidencia o reiterancia en la comisión de las infracciones. b) Las circunstancias en las que fue cometida la infracción. c) Grado de participación en el hecho imputado. d) Concurrencia de diversas infracciones. e) Efectos que produce la infracción. f) Gravedad de la infracción cometida.

Artículo 49.- Independencia de responsabilidades La responsabilidad administrativa funcional es independiente de las responsabilidades pena-les o civiles que pudieran establecerse por los mismos hechos, en tanto los bienes jurídicos o intereses protegidos son diferentes. Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o civil no afectan la potes-tad para procesar administrativamente y sancionar al funcionario o servidor público que hu-biera incurrido en responsabilidad administrativa funcional, salvo disposición judicial expresa en contrario.

Artículo 50.- Registro de sancionados La Contraloría General remite al Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido la información sobre las sanciones impuestas, cualquiera que esta fuera, para su incorporación.

Artículo 51.- Procedimiento para sancionar El procedimiento para sancionar por responsabilidad administrativa funcional a los infractores a quienes se refiere la presente Ley está constituido por dos (2) instancias. La primera instancia, a cargo de la Contraloría General, está constituida por un órgano ins-tructor y un órgano sancionador. Ambos poseen autonomía técnica en sus actuaciones. El órgano instructor lleva a cabo las investigaciones y propone la determinación de las infraccio-nes y las sanciones ante el órgano sancionador. Este último, mediante resolución motivada, impondrá o desestimará las sanciones propuestas. La segunda instancia, a cargo del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, resuelve las apelaciones contra las decisiones del órgano sancionador. El procedimiento para sancionar por responsabilidad administrativa funcional se sujeta a los principios de legalidad y debido proceso, así como a los demás principios de la potestad san-cionadora de la administración establecidos en el artículo 230 de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.


Módulo VI32

Artículo 52.- Órgano instructor El órgano instructor lleva a cabo las actuaciones que conducen a la determinación de res-ponsabilidad administrativa funcional, observa el derecho de defensa y asegura el debido proceso administrativo.

Artículo 53.- Funciones del órgano instructor Corresponde al órgano instructor las siguientes funciones: a) Iniciar los procedimientos administrativos de determinación de responsabilidad adminis-

trativa funcional a partir de los informes emitidos por los órganos del Sistema. b) Efectuar las investigaciones solicitando la información y la documentación que considere

necesarias para el ejercicio de las mismas, actuando las pruebas que considere pertinen-tes y evaluando los descargos presentados.

c) Emitir pronunciamientos en los cuales señale la existencia o inexistencia de infracciones administrativas funcionales y, según sea el caso, presentar la propuesta de sanción ante el órgano sancionador.

Las entidades públicas, sus funcionarios y las personas naturales o jurídicas vinculadas o relacionadas al caso materia de investigación están obligadas a atender cualquier reque-rimiento efectuado por el órgano instructor, sea que se trate de documentos, información u opinión necesarios para el esclarecimiento de los hechos. El órgano sancionador, a propuesta del órgano instructor, podrá disponer que las entidades separen del cargo al servidor o funcionario público, mientras dure la investigación y hasta que se emita el pronunciamiento sobre la existencia de responsabilidad administrativa funcional, siempre que se respete el derecho de defensa de aquel.

Artículo 54.- Órgano sancionador Concluida la fase instructora, el órgano sancionador, sobre la base de la documentación remitida por el órgano instructor, impone, mediante resolución motivada, las sanciones que correspondan o declara que no ha lugar a la imposición de sanción. El órgano sancionador podrá disponer la realización de actuaciones complementarias siem-pre que sean indispensables para resolver el procedimiento.

Artículo 55.- Recursos de impugnación Contra la resolución que imponga la sanción cabe recurso de apelación dentro del plazo de quince (15) días hábiles, contado a partir de la fecha de notificación de dicha resolución. De concederse el recurso, el órgano sancionador remitirá los actuados al Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.

Artículo 56.- Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas El Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas constituye la última instancia ad-ministrativa en el procedimiento sancionador. Es un órgano colegiado adscrito a la Contra-loría General, con independencia técnica y funcional en las materias de su competencia y autonomía en sus decisiones. La Sala del Tribunal Superior está conformado por cinco (5) miembros, elegidos por concurso público de méritos. Los miembros del Tribunal permanecen en el cargo por un período de cin-co (5) años. La remoción de los miembros del Tribunal solo puede darse por causas graves debidamente justificadas. Las entidades públicas, sus funcionarios y las personas naturales o jurídicas vinculadas o relacionadas al caso materia de investigación están obligadas a atender cualquier requeri-miento efectuado por el Tribunal Superior en casos de documentación, información u opinión necesarios para resolver.

Artículo 57.- Requisitos para ser miembro del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas Para ser nombrado vocal del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, se requiere:


Módulo VI 33

a) Ser mayor de 40 años de edad. b) Contar con título profesional y colegiatura hábil. c) Tener experiencia profesional en entidades del sector público o privado -no menor de diez

(10) años- o comprobada docencia universitaria por el mismo período. d) Contar, de preferencia, con estudios de especialización en el ámbito de su profesión. e) No tener filiación política alguna. f) No encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta. g) No haber sido sancionado penalmente. h) No haber sido sancionado con destitución o despido. i) Tener conducta intachable y reconocida solvencia e idoneidad moral. j) Tener estudios de especialización en derecho constitucional, administrativo, laboral o

gestión de recursos humanos.

Artículo 58.- Funciones del Tribunal Superior de Responsabilidades AdministrativasCorresponde al Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas las siguientes fun-ciones: a) Conocer en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación inter-

puestos contra la resolución de sanción impuesta por el órgano sancionador. b) Revisar la resolución del órgano sancionador pudiendo revocar, confirmar o modificar lo

resuelto. c) Las demás que le sean establecidas en las normas complementarias de la presente Ley,

a efectos de garantizarle el adecuado cumplimiento de las funciones encomendadas.

Artículo 59.- Carácter de las resoluciones del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas Las resoluciones del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas ponen fin a la vía administrativa y contra ellas procede la acción contencioso-administrativa, conforme al artículo 148 de la Constitución Política del Perú.

Artículo 60.- Prescripción La facultad para la imposición de la sanción por responsabilidad administrativa funcional, conforme a lo establecido en el presente subcapítulo, prescribe a los cuatro (4) años conta-dos a partir del día en que la infracción se hubiera cometido o desde que cesó, si fuera una acción continuada. En todo caso, la duración del procedimiento sancionador no podrá exce-der los dos (2) años desde que el órgano instructor da inicio a este”.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

Primera.- Vigencia de la LeyLa presente Ley entra en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano.

Segunda.- Regulación transitoriaEl proceso integral de control iniciado antes de la entrada en vigor de la presente Ley, se regirá por la normativa anterior hasta su conclusión.

Tercera.- Designación de jefaturas de órganos de auditoría internaLa aplicación de las disposiciones contenidas en los Artículos 19 y 40 de la Ley, se efectuará en forma progresiva, en función a la disponibilidad presupuestal asignada a la Contraloría General, con arreglo a los procedimientos y requisitos que para el efecto dictará el Órgano Contralor.


Módulo VI34

DISPOSICIONES FINALES

Primera.- Arancel de gastos y costas procesales.La Contraloría General aprobará el arancel de Gastos y Costas Procesales de los Procedi-mientos Coactivos.

Segunda.- Derogación normativaDeróganse el Decreto Ley N.º 26162, la Ley N.º 27066, el Decreto Legislativo N.º 850 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N.º 137-96-EF, y los Artículos 22 y 23 de la Ley N.º 27312.

Tercera.- Escuela Nacional de ControlLa Escuela Nacional de Control, en su condición de entidad educativa, está facultada para otorgar grados académicos de Magíster y de Segunda Especialización en Control Guberna-mental, para lo cual queda comprendida en el Artículo 99 de la Ley N.º 23733, Ley Universita-ria. La Contraloría General definirá su funcionamiento académico, administrativo y económico.

Cuarta.- Reserva tributaria y secreto bancarioLa Contraloría General de la República formulará ante el juez competente, el pedido de le-vantamiento de la reserva tributaria y del secreto bancario.El juez con resolución motivada, siempre que se refiera al caso investigado, resuelve el pe-dido formulado, en un plazo no mayor a los 15 días de formulada la solicitud; bajo responsa-bilidad.

Quinta.- Reserva de identidadInclúyase dentro de los alcances del literal a) del Artículo 47 del Decreto Legislativo N.º 861, Ley de Mercado de Valores, los pedidos formulados por la Contraloría General en el ejercicio regular de sus funciones y con específica referencia a un proceso de control determinado.

Sexta.- Apoyo de entidades en el ejercicio del controlLa Policía Nacional asignará personal a fin de conformar la Policía Adscrita a la Contraloría General y el Ministerio Público asignará una Fiscalía Provincial Ad Hoc, para que en forma conjunta participen coadyuvando al mejor cumplimiento del control gubernamental.Asimismo, cualquier entidad sujeta a control por el Sistema deberá prestar la ayuda requerida por la Contraloría General, bajo responsabilidad del Titular.

Sétima.- Control gubernamental en gobiernos locales y entidades públicas en función al presupuesto asignadoLa Contraloría General regulará el ejercicio del control gubernamental en los Gobiernos Loca-les y entidades públicas, cuyo presupuesto asignado no exceda el importe que será estable-cido anualmente, en función a parámetros objetivos tales como: índices de pobreza, situación geográfica, capacidad de generar ingresos propios, entre otros.

Octava.- Acogimiento a régimen de excepción para establecimiento de derechosLa Contraloría General se encuentra acogida al régimen de excepción para el estableci-miento de derechos de tramitación superiores a una UIT para el ejercicio del control previo establecido por Ley.

Novena.- Definiciones básicasConstituyen definiciones básicas para efectos de esta Ley, las siguientes:Autonomía Administrativa.- Es la atribución conferida para el dictado de la normativa que regula el funcionamiento de la institución, en cuanto a la elaboración de su estructura organi-zativa y sobre aspectos logísticos y de recursos humanos.Autonomía Funcional.- Potestad para el ejercicio de las funciones que le asigna la Consti-tución y la ley que implica disposición de la facultad de elaborar sus informes y programas de


Módulo VI 35

auditoría, elección de los entes auditados, libertad para definir sus puntos más esenciales de auditoría y de aplicar las técnicas y métodos de auditoría que considere pertinentes.Autonomía Económica.- La seguridad de contar con una asignación presupuestal suficiente que le permita el cumplimiento eficaz de las funciones que le encomienda la Constitución y la Ley.Autonomía Financiera.- Facultad de solicitar directamente al organismo competente los recursos financieros necesarios para el cumplimiento de sus funciones, de acuerdo al pre-supuesto anual aprobado por el Congreso de la República, ante quien rendirá cuenta de su ejecución.Control de Legalidad.- Es la revisión y comprobación de la aplicación de las normas legales, reglamentarias y estatutarias y su evaluación desde el punto de vista jurídico.Control de Gestión.- Es la evaluación de la gestión en función de los objetivos trazados y los resultados obtenidos con relación a los recursos asignados y al cumplimiento de los progra-mas y planes de la entidad examinada.Control Social.- Consiste en la participación activa de la ciudadanía en el proceso de gestión y control público, como fuente de información calificada y permanente sobre áreas críticas de la administración pública y detección de actos de corrupción.Contribución.- Las contribuciones constituyen los aportes de las entidades sujetas a control, destinados a coadyuvar al ejercicio del control gubernamental por parte de la Contraloría General, posibilitando la mayor cobertura de sus actividades de control.Debido Proceso de Control.- Consiste en la garantía que tiene cualquier entidad o persona, durante el proceso integral de control, al respeto y observancia de los procedimientos que aseguren el análisis de sus pretensiones y permitan, luego de escuchar todas las considera-ciones que resulten pertinentes, resolver conforme la normativa vigente.Economía.- Es la relacionada con los términos y condiciones bajo los cuales se adquiere recur-sos, sean éstos financieros, humanos, físicos o de sistemas computarizados, obteniendo la can-tidad y el nivel apropiado de calidad, al menor costo, en la oportunidad y en el lugar requerido.Efectividad.- Es la referida al grado en el cual un programa o actividad gubernamental logra sus objetivos y metas u otros beneficios que pretendían alcanzarse, previstos en la legisla-ción o fijados por otra autoridad.Eficiencia.- Es la referida a la relación existente entre los bienes o servicios producidos o entregados y los recursos utilizados para ese fin, en comparación con un estándar de des-empeño establecido.Ética.- Consiste en el conjunto de valores morales que permite a la persona adoptar decisio-nes y tener un comportamiento correcto en las actividades que le corresponde cumplir en la entidad.Gestión Pública.- Es el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que están enmarcados por las políticas guberna-mentales establecidas por el Poder Ejecutivo.Identificación del Deber Incumplido.- Identificación, durante la evaluación de responsabi-lidades, de la normativa expresa que concretamente prohíbe, impide. o establece como in-compatible la conducta que se hace reprochable o que exija el deber positivo que el auditado ha omitido.Proceso Integral de Control.- Es el conjunto de fases del control gubernamental, que com-prende las etapas de Planificación, Ejecución, Elaboración y emisión del Informe y Medidas Correctivas.Recursos y Bienes del Estado.- Son los recursos y bienes sobre los cuales el Estado ejerce directa o indirectamente cualquiera de los atributos de la propiedad, incluyendo los recursos fiscales y de endeudamiento público contraídos según las leyes de la República.Relación Causal.- Consiste en la vinculación de causa adecuada al efecto entre la conducta activa u omisiva que importe un incumplimiento de las funciones y obligaciones por parte


Módulo VI36

del funcionario o servidor público y el efecto dañoso irrogado o la configuración del hecho previsto como sancionable.Responsabilidad Administrativa Funcional.- Es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vínculo labo-ral o contractual al momento de su identificación durante el desarrollo de la acción de control.Incurren también en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios públicos que en el ejercicio de sus funciones, desarrollaron una gestión deficiente, para cuya configuración se requiere la existencia, previa a la asunción de la función pública que co-rresponda o durante el desempeño de la misma, de mecanismos objetivos o indicadores de medición de eficiencia.Responsabilidad Civil.- Es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios públicos, que por su acción u omisión, en el ejercicio de sus funciones, hayan ocasionado un daño económico a su Entidad o al Estado. Es necesario que el daño económico sea ocasiona-do incumpliendo el funcionario o servidor público sus funciones, por dolo o culpa, sea ésta inexcusable o leve. La obligación del resarcimiento a la Entidad o al Estado es de carácter contractual y solidaria, y la acción correspondiente prescribe a los diez (10) años de ocurridos los hechos que generan el daño económico.Responsabilidad Penal.- Es aquella en la que incurren los servidores o funcionarios públi-cos que en ejercicio de sus funciones han efectuado un acto u omisión tipificado como delito.Reserva.- En el ámbito del control, constituye la prohibición de revelar información o entregar documentación relacionada con la ejecución del proceso integral de control, que pueda cau-sar daño a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este último.Servidor o Funcionario Público.- Es para los efectos de esta Ley, todo aquel que indepen-dientemente del régimen laboral en que se encuentra, mantiene vínculo laboral, contractual o relación de cualquier naturaleza con alguna de las entidades, y que en virtud de ello ejerce funciones en tales entidades.Sistema de Control Descentralizado.- Constituye el ejercicio del control gubernamental con autonomía técnica, que se desarrolla mediante la presencia y accionar de los Órganos de Au-ditoría Interna, en cada una de las entidades públicas de los niveles central, regional y local.Transparencia.- Es el deber de los funcionarios y servidores públicos de permitir que sus actos de gestión puedan ser informados y evidenciados con claridad a las autoridades de gobierno y a la ciudadanía en general, a fin de que éstos puedan conocer y evaluar cómo se desarrolla la gestión con relación a los objetivos y metas institucionales y cómo se invierten los recursos públicos.

Comuníquese al señor Presidente de la República para su promulgación.

En Lima, a los trece días del mes de julio de dos mil dos.CARLOS FERREROPresidente del Congreso de la RepúblicaHENRY PEASE GARCÍAPrimer Vicepresidente del Congreso de la República

AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICAPOR TANTO:Mando se publique y cumpla.Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintidós días del mes de julio del año dos mil dos.ALEJANDRO TOLEDOPresidente Constitucional de la RepúblicaLUIS SOLARI DE LA FUENTEPresidente del Consejo de Ministros


Módulo VI 37

4. LEY N.º 29622 - LEY QUE AMPLÍA LAS FACULtAdES dE LA CONtRALORÍA GENERAL dE LA REPÚBLICA EN EL PROCESO PARA SANCIONAR EN MAtERIA dE RESPONSABILIdAd AdMINIStRAtIVA FUNCIONAL

LEY QUE MODIFICA LA LEY NÚM. 27785, LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL Y DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Y AMPLÍA LAS FACULTADES EN EL PROCESO PARA SANCIONAR EN MATERIA DE RESPONSABI-

LIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

Artículo 1.- Incorporación del subcapítulo II en el capítulo VII del título III de la Ley N.º 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la RepúblicaIncorpórase el subcapítulo II Proceso para sancionar en materia de responsabilidad adminis-trativa funcional en el capítulo VII del título III de la Ley N.º 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, el cual queda redactado en los términos siguientes:

SUBCAPÍTULO II PROCESO PARA SANCIONAR EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD ADMINIS-TRATIVA FUNCIONAL

Artículo 45.- Competencia de la Contraloría General La Contraloría General ejerce la potestad para sancionar por cuanto determina la res-

ponsabilidad administrativa funcional e impone una sanción derivada de los informes de control emitidos por los órganos del Sistema.

La referida potestad para sancionar se ejerce sobre los servidores y funcionarios públicos a quienes se refiere la definición básica de la novena disposición final, con prescindencia del vínculo laboral, contractual, estatutario, administrativo o civil del infractor y del régimen bajo el cual se encuentre, o la vigencia de dicho vínculo con las entidades señaladas en el artículo 3, salvo las indicadas en su literal g).

Son exceptuadas las autoridades elegidas por votación popular, los titulares de los orga-nismos constitucionalmente autónomos y las autoridades que cuentan con la prerrogativa del antejuicio político.

Artículo 46.- Conductas infractoras Conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional son aque-

llas en las que incurren los servidores y funcionarios públicos que contravengan el orde-namiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen. Entre estas encontramos las siguientes conductas: a) Incumplir las disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades para

el desarrollo de sus actividades, así como las disposiciones internas vinculadas a la actuación funcional del servidor o funcionario público.

b) Incurrir en cualquier acción u omisión que suponga la transgresión grave de los prin-cipios, deberes y prohibiciones señalados en las normas de ética y probidad de la función pública.

c) Realizar actos persiguiendo un fin prohibido por ley o reglamento.d) Incurrir en cualquier acción u omisión que importe negligencia en el desempeño de

las funciones o el uso de estas con fines distintos al interés público. El reglamento describe y especifica estas conductas constitutivas de responsabilidad

administrativa funcional (graves o muy graves) que se encuentran en el ámbito de la


Módulo VI38

potestad para sancionar de la Contraloría General. Asimismo, el procesamiento de las infracciones leves será de competencia del titular de la entidad.

Artículo 47.- Tipos de sanciones1. Las infracciones de responsabilidad administrativa funcional que fueron referidas en

el artículo 46 dan lugar a la imposición de cualquiera de las siguientes sanciones: a) Inhabilitación para el ejercicio de la función pública de uno (1) a cinco (5) años. b) Suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, sin goce de remuneracio-

nes, no menor de treinta (30) días calendario ni mayor de trescientos sesenta (360) días calendario.

2. El reglamento especificará las sanciones a imponer para cada conducta constitutiva de responsabilidad administrativa funcional.

Artículo 48.- Gradación de las sanciones Las sanciones por responsabilidad administrativa funcional son graduadas de acuerdo a

los siguientes criterios: a) La reincidencia o reiterancia en la comisión de las infracciones.b) Las circunstancias en las que fue cometida la infracción.c) Grado de participación en el hecho imputado.d) Concurrencia de diversas infracciones.e) Efectos que produce la infracción.f) Gravedad de la infracción cometida.

Artículo 49.- Independencia de responsabilidades La responsabilidad administrativa funcional es independiente de las responsabilidades

penales o civiles que pudieran establecerse por los mismos hechos, en tanto los bienes jurídicos o intereses protegidos son diferentes.

Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o civil no afectan la potestad para procesar administrativamente y sancionar al funcionario o servidor público que hubiera incurrido en responsabilidad administrativa funcional, salvo disposición judi-cial expresa en contrario.

Artículo 50.- Registro de sancionados La Contraloría General remite al Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Des-

pido la información sobre las sanciones impuestas, cualquiera que esta fuera, para su incorporación.

Artículo 51.- Procedimiento para sancionar El procedimiento para sancionar por responsabilidad administrativa funcional a los infrac-

tores a quienes se refiere la presente Ley está constituido por dos (2) instancias. La primera instancia, a cargo de la Contraloría General, está constituida por un órgano

instructor y un órgano sancionador. Ambos poseen autonomía técnica en sus actuacio-nes. El órgano instructor lleva a cabo las investigaciones y propone la determinación de las infracciones y las sanciones ante el órgano sancionador. Este último, mediante reso-lución motivada, impondrá o desestimará las sanciones propuestas.

La segunda instancia, a cargo del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrati-vas, resuelve las apelaciones contra las decisiones del órgano sancionador.

El procedimiento para sancionar por responsabilidad administrativa funcional se sujeta a los principios de legalidad y debido proceso, así como a los demás principios de la potes-tad sancionadora de la administración establecidos en el artículo 230 de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.


Módulo VI 39

Artículo 52.- Órgano instructor El órgano instructor lleva a cabo las actuaciones que conducen a la determinación de res-

ponsabilidad administrativa funcional, observa el derecho de defensa y asegura el debido proceso administrativo.

Artículo 53.- Funciones del órgano instructor Corresponde al órgano instructor las siguientes funciones:

a) Iniciar los procedimientos administrativos de determinación de responsabilidad ad-ministrativa funcional a partir de los informes emitidos por los órganos del Sistema.

b) Efectuar las investigaciones solicitando la información y la documentación que consi-dere necesarias para el ejercicio de las mismas, actuando las pruebas que considere pertinentes y evaluando los descargos presentados.

c) Emitir pronunciamientos en los cuales señale la existencia o inexistencia de infrac-ciones administrativas funcionales y, según sea el caso, presentar la propuesta de sanción ante el órgano sancionador.

Las entidades públicas, sus funcionarios y las personas naturales o jurídicas vinculadas o relacionadas al caso materia de investigación están obligadas a atender cualquier reque-rimiento efectuado por el órgano instructor, sea que se trate de documentos, información u opinión necesarios para el esclarecimiento de los hechos.

El órgano sancionador, a propuesta del órgano instructor, podrá disponer que las entida-des separen del cargo al servidor o funcionario público, mientras dure la investigación y hasta que se emita el pronunciamiento sobre la existencia de responsabilidad administra-tiva funcional, siempre que se respete el derecho de defensa de aquel.

Artículo 54.- Órgano sancionador Concluida la fase instructora, el órgano sancionador, sobre la base de la documentación

remitida por el órgano instructor, impone, mediante resolución motivada, las sanciones que correspondan o declara que no ha lugar a la imposición de sanción.

El órgano sancionador podrá disponer la realización de actuaciones complementarias siempre que sean indispensables para resolver el procedimiento.

Artículo 55.- Recursos de impugnación Contra la resolución que imponga la sanción cabe recurso de apelación dentro del plazo

de quince (15) días hábiles, contado a partir de la fecha de notificación de dicha resolu-ción. De concederse el recurso, el órgano sancionador remitirá los actuados al Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.

Artículo 56.- Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas El Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas constituye la última instancia

administrativa en el procedimiento sancionador. Es un órgano colegiado adscrito a la Contraloría General, con independencia técnica y funcional en las materias de su compe-tencia y autonomía en sus decisiones.

La Sala del Tribunal Superior está conformado por cinco (5) miembros, elegidos por con-curso público de méritos. Los miembros del Tribunal permanecen en el cargo por un pe-ríodo de cinco (5) años. La remoción de los miembros del Tribunal solo puede darse por causas graves debidamente justificadas.

Las entidades públicas, sus funcionarios y las personas naturales o jurídicas vinculadas o relacionadas al caso materia de investigación están obligadas a atender cualquier re-querimiento efectuado por el Tribunal Superior en casos de documentación, información u opinión necesarios para resolver.


Módulo VI40

Artículo 57.- Requisitos para ser miembro del Tribunal Superior de Responsabilida-des Administrativas

Para ser nombrado vocal del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, se requiere:

a) Ser mayor de 40 años de edad. b) Contar con título profesional y colegiatura hábil. c) Tener experiencia profesional en entidades del sector público o privado -no menor de diez

(10) años- o comprobada docencia universitaria por el mismo período. d) Contar, de preferencia, con estudios de especialización en el ámbito de su profesión. e) No tener filiación política alguna. f) No encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta. g) No haber sido sancionado penalmente. h) No haber sido sancionado con destitución o despido. i) Tener conducta intachable y reconocida solvencia e idoneidad moral. j) Tener estudios de especialización en derecho constitucional, administrativo, laboral o ges-

tión de recursos humanos. Artículo 58.- Funciones del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas Corresponde al Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas las siguientes

funciones: a) Conocer en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación in-

terpuestos contra la resolución de sanción impuesta por el órgano sancionador. b) Revisar la resolución del órgano sancionador pudiendo revocar, confirmar o modifi-

car lo resuelto. c) Las demás que le sean establecidas en las normas complementarias de la presente

Ley, a efectos de garantizarle el adecuado cumplimiento de las funciones encomen-dadas.

Artículo 59.- Carácter de las resoluciones del Tribunal Superior de Responsabilida-des Administrativas

Las resoluciones del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas ponen fin a la vía administrativa y contra ellas procede la acción contencioso-administrativa, confor-me al artículo 148 de la Constitución Política del Perú.

Artículo 60.- Prescripción La facultad para la imposición de la sanción por responsabilidad administrativa funcional,

conforme a lo establecido en el presente subcapítulo, prescribe a los cuatro (4) años con-tados a partir del día en que la infracción se hubiera cometido o desde que cesó, si fuera una acción continuada. En todo caso, la duración del procedimiento sancionador no podrá exceder los dos (2) años desde que el órgano instructor da inicio a este.

Artículo 2.- Modificación del artículo 11 de la Ley N.º 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República Modifícase el artículo 11 de la Ley N.º 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, conforme al texto siguiente:

Artículo 11.- Responsabilidades y sanciones derivadas del proceso de control Para la determinación de responsabilidades derivadas de la acción de control, deberá

brindarse a las personas comprendidas en el procedimiento, la oportunidad de conocer y hacer sus comentarios o aclaraciones sobre los fundamentos correspondientes que se ha-yan considerado, salvo en los casos justificados señalados en las normas reglamentarias.


Módulo VI 41

Cuando se identifique responsabilidad administrativa funcional, la Contraloría General adoptará las acciones para la determinación de responsabilidad y la imposición de la respectiva sanción, conforme a las atribuciones establecidas en la presente Ley. Por otro lado, de identificarse responsabilidades de tipo civil o penal, las autoridades competentes, de acuerdo a ley, iniciarán ante el fuero respectivo aquellas acciones de orden legal que correspondan a dichas responsabilidades. En el caso de responsabilidades de naturaleza penal, el jefe del Órgano de Auditoría Interna comunicará sobre las responsabilidades simultáneamente al procurador público para que este último accione cuando el titular de la entidad no haya cumplido con actuar inmediatamente de tomado conocimiento de dichas irregularidades.

La ejecución de las sanciones por responsabilidad administrativa funcional impuestas por la Contraloría General o el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas son de obligatorio cumplimiento por los titulares de las entidades, en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días calendario, bajo responsabilidad del mismo.

Artículo 3.- Incorporación de párrafo al literal d) del artículo 22 de la Ley N.º 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la RepúblicaIncorpórase un segundo párrafo al literal d) del artículo 22 de la Ley N.º 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, de acuerdo al siguiente texto:

Artículo 22.- Atribuciones Son atribuciones de la Contraloría General, las siguientes: (…) d) (…) Asimismo, ejerce la potestad para sancionar a los funcionarios o servidores públicos que

cometan infracciones contra la administración referidas en el subcapítulo II sobre el pro-ceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

PRIMERA.- Vigencia de la LeyLa presente Ley entra en vigencia en un plazo de ciento veinte (120) días a partir del día siguiente de su publicación.

SEGUNDA.- Aplicación de las infracciones y sancionesLas infracciones y sanciones establecidas en el subcapítulo II, al que se refiere el artículo 1, son de aplicación a los hechos cometidos a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley.

TERCERA.- ReglamentaciónEl Poder Ejecutivo conforma una comisión especial que la integran dos (2) representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, dos (2) representantes de la Contraloría General de la República y un (1) representante del Ministerio de Justicia, quienes proponen en un plazo no mayor de sesenta (60) días el reglamento de la presente Ley.

CUARTA.- Criterios para el ejercicio del control ante decisiones discrecionalesEn los casos en que la legislación vigente autorice a los funcionarios expresamente algún grado de discrecionalidad para determinada toma de decisión, los órganos del Sistema Na-cional de Control no pueden cuestionar su ejercicio por el solo hecho de tener una opinión distinta. Tales decisiones solo pueden observarse si fueron tomadas sin una consideración adecuada de los hechos o riesgos en el momento oportuno, o por los resultados logrados según los objetivos y metas planteados, o cuando, en los casos que la normativa permita va-


Módulo VI42

rias interpretaciones, la decisión se aparte de la interpretación adoptada por el órgano rector competente en la materia.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS

PRIMERA.- Aplicación progresivaEl procedimiento dispuesto en el subcapítulo II del capítulo VII del título III de la Ley N.º 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la Repú-blica, es de inmediata aplicación a los informes emitidos por la Contraloría General de la Re-pública y de implementación progresiva para los demás órganos que conforman el Sistema Nacional de Control, conforme a las etapas y criterios que establezca la Contraloría General de la República.

SEGUNDA.- Régimen de aplicación de las infracciones y sancionesPara la determinación de responsabilidad administrativa funcional e imposición de sanción por hechos cometidos antes de la entrada en vigencia de la presente Ley, siguen siendo de aplicación las infracciones y sanciones establecidas en el régimen laboral o contractual al que pertenezca el funcionario o servidor público.

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA MODIFICATORIA

ÚNICA.- Adición de denominación subcapítulo I - Potestad para sancionar por infrac-ciones al ejercicio del controlAdiciónase la denominación subcapítulo I - Potestad para sancionar por infracciones al ejer-cicio del control al capítulo VII del título III de la Ley núm. 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República. El subcapítulo I comprende del artículo 41 al artículo 44 de la mencionada ley.


Módulo VI 43

5. dECREtO SUPREMO N.º 023-2011-PCM - dECREtO SUPREMO QUE APRUEBA EL REGLAMENtO dE IN-FRACCIONES Y SANCIONES PARA LA RESPONSABILI-dAd AdMINIStRAtIVA FUNCIONAL dERIVAdA dE LOS INFORMES EMItIdOS POR LOS ÓRGANOS dEL SIStEMA NACIONAL dE CONtROL

REGLAMENTO DE INFRACCIONES Y SANCIONES PARA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL DERIVADA DE LOS INFORMES EMITIDOS

POR LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL

TÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1.- ObjetoEl presente Reglamento establece las disposiciones para el procesamiento y sanción de la responsabilidad administrativa funcional, describiendo y especificando las conductas cons-titutivas de infracción que se encuentran en el ámbito de la potestad reconocida a la Con-traloría General de la República, por la Ley N.º 29622 - Ley que modifica la Ley N.º 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, y amplia las facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad adminis-trativa funcional.Cuando en el presente Reglamento se mencionen los términos Contraloría General, Tribunal y Ley, se entenderán referidos a la Contraloría General de la República, al Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas y a la Ley N.º 27785, modificada por la Ley N.º 29622, respectivamente. Asimismo, cuando se mencione el término Informe, se entenderá referido a los Informes de Control emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control.

Artículo 2.- Ámbito objetivo de aplicaciónEl presente Reglamento regula el procedimiento administrativo sancionador (en adelante, el procedimiento sancionador), aplicable por las infracciones graves y muy graves derivadas de los Informes de Control emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control, que impliquen el incumplimiento del ordenamiento jurídico administrativo, las normas internas de las entidades, así como de todas aquellas obligaciones derivadas del ejercicio del cargo, conforme a lo dispuesto en el presente Reglamento.

Artículo 3.- Ámbito subjetivo de aplicaciónLa potestad sancionadora de la Contraloría General en materia de responsabilidad adminis-trativa funcional, se aplica sobre los servidores y funcionarios públicos a quienes se refiere la definición básica de la novena disposición final de la Ley N.º 27785, con prescindencia del vínculo laboral, contractual, estatutario, administrativo o civil del infractor y del régimen bajo el cual se encuentre, o la vigencia de dicho vínculo con las entidades señaladas en el artículo 3 de la Ley N.º 27785. No se encuentran comprendidas las personas que presten o han prestado servicios en las entidades privadas, entidades no gubernamentales y entidades internacionales, que perciben o administran recursos y bienes del Estado, a que hace refe-rencia en el literal g) del artículo 3 de la Ley N.º 27785.Se encuentran excluidas las autoridades elegidas por votación popular, los titulares de los or-ganismos constitucionalmente autónomos y las autoridades que cuentan con la prerrogativa del antejuicio político, cuya responsabilidad administrativo funcional se sujeta a los procedi-mientos establecidos en cada caso.


Módulo VI44

Artículo 4.- PrincipiosLa potestad sancionadora por responsabilidad administrativa funcional se sujeta a los princi-pios contenidos en el artículo 230 de la Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley N.º 27444, así como los demás principios del derecho administrativo y principios del control gubernamental previstos en el artículo 9 de la Ley N.º 27785, en lo que fuere aplicable. En el ámbito de los indicados principios, se entiende que:4.1 El derecho de defensa comprende, entre otros derechos y garantías, el derecho a ser no-

tificado y participar del procedimiento sancionador a través de la presentación de escritos, descargos, recursos, pruebas, así como ser asesorado por abogado.

4.2 El principio de conducta procedimental comprende la buena fe procesal que deben man-tener las partes en tanto dure el procedimiento sancionador, lo que resulta aplicable tanto para las autoridades, el administrado, los abogados y los auditores.

Artículo 5.- Prevalencia de la competencia de la Contraloría General para la determina-ción de la responsabilidad administrativa funcionalEl inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contraloría General, determina el impedimento para que las entidades inicien procedi-mientos para el deslinde de responsabilidad por los mismos hechos que son materia de obser-vación en los Informes, cualquiera sea la naturaleza y fundamento de dichos procedimientos.Las autoridades de las entidades deberán inhibirse de efectuar actuaciones previas o iniciar procedimiento por los hechos antes referidos, hasta la culminación del procedimiento san-cionador por responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contraloría General y el Tribunal.Excepcionalmente, antes del inicio del procedimiento sancionador y durante el proceso de control, la Contraloría General o los Órganos de Control Institucional, según corresponda, podrán disponer el impedimento de las entidades para iniciar procedimientos de deslinde de responsabilidades por los hechos específicos que son investigados por los órganos del Sistema Nacional de Control.

TÍTULO II INFRACCIONES POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

CAPÍTULO I INFRACCIONES POR INCUMPLIR EL MARCO LEGAL APLICABLE A LAS ENTIDADES Y LAS DISPOSICIONES RELACIONADAS A LA ACTUACIÓN FUNCIONAL DEL FUN-

CIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO

Artículo 6.- Infracciones por incumplimiento de las disposiciones que integran el mar-co legal aplicable a las entidades y disposiciones internas relacionadas a la actuación funcionalLos funcionarios o servidores públicos incurren en responsabilidad administrativa funcional por la comisión de infracciones graves o muy graves, relacionadas al incumplimiento de las disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades para el desarrollo de sus actividades, así como de las disposiciones internas vinculadas a su actuación funcional, es-pecíficamente por:a) Incumplir las normas que regulan el acceso a la función pública, o, en general, el acceso

a las entidades y órganos que, bajo cualquier denominación, forman parte del Estado, incluyendo aquellas que conforman la actividad empresarial del Estado y las Fuerzas Ar-madas y Policía Nacional del Perú, sea en beneficio propio o de terceros. Esta infracción es considerada como grave.

b) Incurrir en la contravención al mandato legal que prohíbe la doble percepción de ingresos en el sector público, dando lugar a la generación de perjuicio económico para el Estado o grave afectación al servicio público. Esta infracción es considerada como muy grave.


Módulo VI 45

c) Incumplir las disposiciones que regulan el régimen de ingresos, remuneraciones, dietas o beneficios de cualquier índole de los funcionarios y servidores públicos. Esta infracción es considerada como grave.

d) Disponer, autorizar, aprobar, elaborar o ejecutar, en perjuicio del Estado e incumpliendo las disposiciones que los regulan, la aprobación, el cambio o la modificación de los pla-nes, estipulaciones, bases, términos de referencia y condiciones relacionadas a procesos de selección, concesión, licencia, subasta o cualquier otra operación o procedimiento a cargo del Estado, incluyendo los referidos a la ejecución de contratos de cualquier índole. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave.

e) Disponer, autorizar, aprobar o ejecutar, en perjuicio del Estado e incumpliendo las dis-posiciones que los regulan, la aprobación, el cambio o la modificación o suscripción de addenda a contratos de cualquier índole. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave.

f) Incumplir las disposiciones que regulan la determinación del valor referencial, dando lugar a precios notoriamente superiores o inferiores a los de mercado, sea en beneficio propio o de terceros, generando perjuicio económico para el Estado o grave afectación al servicio público. Esta infracción es muy grave

g) Contratar bienes, servicios u obras sin proceso de selección, simulando su realización o de forma fraudulenta, cuando la normativa prevea su obligatoria realización, dando lugar a la generación de perjuicio al Estado, excepto en los casos en que los montos de la contratación correspondan a una adjudicación de menor cuantía. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave.

h) Incumplir las disposiciones que regulan las causales y procedimientos para la exonera-ción de los procesos de selección para la contratación de bienes, servicios y obras, en aquellos casos que dicho incumplimiento genere perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave.

i) Hacer declaración falsa acerca de medición o valoración en obras, adquisición de bienes o de cualquier otro servicio o prestación a cargo del Estado, o acerca de cantidad, peso, medida, calidad o características de mercancías o bienes suministrados a cualquiera de las entidades, generando perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la in-fracción es muy grave.

j) Aprobar o ejecutar operaciones o gastos no autorizados por ley o reglamento, o aceptar garantías insuficientes, no solicitarlas o no ejecutarlas cuando estuviera obligado, oca-sionando perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave.

k) Usar los recursos públicos sin la estricta observancia de las normas pertinentes o influir de cualquier forma para su aplicación irregular, ocasionando perjuicio al Estado. Esta in-fracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave.

l) El incumplimiento funcional que dé lugar a la contaminación o a la falta de remediación del vertido de residuos sólidos, líquidos, gaseosos o de cualquier otra naturaleza, por encima de los límites establecidos, que causen o puedan causar perjuicio o alteraciones en la flora, fauna y recursos naturales. Esta infracción es considerada como muy grave.

m) El incumplimiento funcional que dé lugar a que se envenene, contamine o adultere aguas o sustancias alimenticias o medicinales, destinadas al consumo o bienes destinados al uso público, y que causen o puedan causar perjuicio a la salud. Esta infracción es consi-derada como muy grave.


Módulo VI46

n) El incumplimiento funcional que dé lugar a que se extraiga o deprede especies de flora o fauna en épocas, cantidades, talla y zonas que son prohibidas o vedadas, o que se utilice métodos prohibidos o declarados ilícitos, o facilitando o alterando irregularmente el res-pectivo permiso. Esta infracción es considerada como muy grave.

o) El incumplimiento funcional que dé lugar a que se asiente, deprede, explore, excave, re-mueva o afecte monumentos arqueológicos prehispánicos o que conformen el patrimonio cultural de la nación, conociendo su carácter; o, permite que se destruya, altere, extraiga del país o que se comercialice bienes del patrimonio cultural; o que no se les retorne de confor-midad con la autorización concedida. Esta infracción es considerada como muy grave.

p) Autorizar o ejecutar la disposición de bienes integrantes del patrimonio de las entidades, así como la prestación de servicio por parte de ellas, por precios inferiores a los de mer-cado, cuando dicha disposición no hubiera sido autorizada por disposición legal expresa. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave.

q) Incumplir las disposiciones legales que regulan expresamente su actuación funcional, generando grave perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o genera grave afectación al servicio público, afectación a la vida o a la salud pública, la infracción es muy grave.

r) Autorizar o ejecutar la transferencia en beneficio propio o de persona natural o jurídica, de los bienes, rentas, importes o valores integrantes del patrimonio de la entidad, sin obser-vancia de las disposiciones legales aplicables al caso, ocasionando perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave.

CAPÍTULO II TRASGRESIÓN DE LOS PRINCIPIOS, DEBERES Y PROHIBICIONES ESTABLECIDAS

EN LAS NORMAS DE ÉTICA Y PROBIDAD DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Artículo 7.- Infracciones por trasgresión de los principios, deberes y prohibiciones establecidas en las normas de ética y probidad de la función públicaLos funcionarios o servidores públicos incurren en responsabilidad administrativa funcional por la comisión de infracciones graves o muy graves, relacionadas a la trasgresión de los principios, deberes y prohibiciones establecidas en las normas de ética y probidad de la fun-ción pública, específicamente por:

Infracción contra el principio de idoneidad

a) Ejercer profesión o prestar servicios en las entidades sin reunir los requisitos requeridos para el puesto o cargo, o haciendo uso de título o grado académico falsos, causando per-juicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave.

Infracciones contra el principio de veracidad

b) Faltar a la verdad o incurrir en cualquier forma de falsedad en los procedimientos en que participe con ocasión de su función o cargo, generando perjuicio económico para el Esta-do o grave afectación al servicio público. Esta infracción es considerada como muy grave.

c) Elaborar, usar o presentar un documento falso o adulterado que sea necesario para pro-bar un derecho, obligación o hecho en los procedimientos en que participe con ocasión de su función o cargo, ocasionando perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave.

d) Omitir intencionalmente consignar una declaración que debería constar en documento que le corresponde emitir en el ejercicio de la función o cargo, generando perjuicio o grave afectación al servicio público. Esta infracción es considerada como muy grave.


Módulo VI 47

Infracciones contra el principio de lealtad y obediencia

e) Ejercer funciones que no le han sido asignadas, o que corresponden a cargo diferente, en procura de obtener un beneficio personal o para terceros, en los procedimientos en que par-ticipe con ocasión de su función o cargo. Esta infracción es considerada como muy grave.

f) Incumplir la prohibición expresa de ejercer las funciones de cargo o comisión, luego de haber concluido el período para el cual se le designó, por haber cesado o por cualquier otra causa legal que se lo impida. Esta infracción es considerada como muy grave.

g) Incumplir los mandatos de inhabilitación para el ejercicio de la función pública o suspen-sión temporal en el ejercicio de las funciones, incluyendo aquellos dictados en el marco de los procesos sancionadores por responsabilidad administrativa funcional derivada de los Informes emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control, pese a tener cono-cimiento de la referida inhabilitación o suspensión. Esta infracción es considerada como muy grave.

Infracción contra el deber de neutralidad

h) Actuar parcializadamente en contra de los intereses del Estado, en los contratos, licitacio-nes, concurso de precios, subastas, licencias, autorizaciones o cualquier otra operación o procedimiento en que participe con ocasión de su cargo, función o comisión, dando lugar a un beneficio ilegal, sea propio o de tercero. Esta infracción es considerada como muy grave.

Infracción contra el deber de ejercicio adecuado del cargo

i) Ejercer coacción contra personas o recibir beneficios para fines de cumplir sus funciones con prontitud o preferencia, o para suministrar información privilegiada o protegida, en beneficio personal o de terceros. Esta infracción es considerada como muy grave.

j) Hacer uso indebido del cargo, para inducir o presionar a otro funcionario o servidor pú-blico, a efectuar, retrasar u omitir realizar algún acto que le reporte cualquier beneficio, provecho o ventaja para sí o para su cónyuge o parientes hasta el cuarto grado de con-sanguinidad y segundo de afinidad, o para terceros con los que tenga relaciones profe-sionales, laborales, de negocios, o para socios o empresas de las que el servidor público o las personas antes referidas formen o hayan formado parte. Esta infracción es conside-rada como muy grave.

Infracciones contra el deber de uso adecuado de los bienes y recursos del Estado

k) Usar indebidamente o dar una aplicación diferente, a los bienes y recursos públicos que le han sido confiados en administración o custodia o que le han sido asignados con ocasión de su cargo o función, o, que han sido captados o recibidos para la adquisición de un bien, la realización de obra o prestación de servicio, cuando de dicho uso o aplicación se obtenga un beneficio personal no justificado o desproporcionado, o sea para actividades partidarias, manifestaciones o actos de proselitismo. Esta infracción es considerada como muy grave. No está comprendido en esta infracción el uso de los vehículos motorizados asignados al servicio personal por razón del cargo.

l) Disponer que una persona particular, utilice bienes, rentas, importes o valores integrantes del patrimonio de las entidades, sin la observancia de las disposiciones legales aplicables al caso. Esta infracción es considerada como muy grave.

m) Disponer que se utilicen, en obra o servicio particular, vehículos, máquinas, aparatos o material de cualquier naturaleza, de propiedad o a disposición de cualquiera de las entidades, o el trabajo de servidores públicos, empleados o terceros contratados por las entidades. Esta infracción es considerada como muy grave.

Infracciones contra el deber de responsabilidad

n) Incumplir, negarse o demorar de manera injustificada e intencional, el ejercicio de las fun-ciones a su cargo, en los procedimientos en los que participa con ocasión de su función o cargo. Esta infracción es considerada como grave.


Módulo VI48

o) Disponer, aprobar o autorizar la ejecución de actos y/o procedimientos, en ejercicio de las funciones a su cargo, que se encuentren en clara infracción a la ley o al reglamento, ge-nerando grave afectación al servicio público. Esta infracción es considerada como grave.

Infracciones contra la prohibición de mantener intereses en conflicto

p) Intervenir o participar indebidamente en la selección, nombramiento, designación, contra-tación, promoción, rescisión o resolución del contrato o sanción de cualquier funcionario o servidor público, cuando tenga interés personal, familiar o de negocios en el caso, o tenga relación personal directa, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio para él o para terceras personas. Esta infracción es considerada como grave.

q) Intervenir con ocasión de su cargo, en la atención, tramitación o resolución de asuntos que se encuentran bajo su ámbito de actuación funcional, en que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquéllos de los que pueda resultar algún beneficio para sí mismo, su cónyuge o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad. Esta infracción es considerada como grave.

Infracción contra la prohibición de obtener ventajas indebidas

r) Obtener o procurar beneficios o ventajas indebidas, para sí o para otros, haciendo uso de su cargo, autoridad, influencia o apariencia de influencia. Esta infracción es considerada como muy grave.

s) Aceptar empleo, comisión o ejercer actividad de consultoría o asesoramiento para perso-nas naturales o jurídicas, de carácter privado, conforme a las prohibiciones e impedimen-tos legalmente establecidos. En caso de haber cesado en el cargo o función, la infracción se configura mientras se mantengan las referidas prohibiciones o impedimentos, confor-me a los períodos establecidos legalmente. Esta infracción es considerada como grave.

Infracción contra la prohibición de hacer mal uso de información privilegiada

t) Usar en beneficio propio o de terceros información privilegiada a la que se tuviera acceso por la función que se desempeña. Esta infracción es considerada como grave.

u) Revelar un hecho o circunstancia que deba mantenerse en secreto o reservado, de la que haya tenido conocimiento en virtud del ejercicio de su cargo. Esta infracción es conside-rada como grave.

CAPÍTULO III INFRACCIONES POR REALIZAR ACTOS QUE PERSIGUEN FINALIDADES PROHIBIDAS

Artículo 8.- Infracciones por realizar actos que persiguen finalidades prohibidasLos funcionarios o servidores públicos incurren en responsabilidad administrativa funcional por la comisión de infracciones graves o muy graves, relacionadas a realizar actos persi-guiendo un fin prohibido por ley o reglamento, específicamente por:a) Autorizar, disponer o aprobar la contratación de personas impedidas, incapacitadas o in-

habilitadas para contratar con el Estado, en adquisiciones de bienes, servicio u obras, administración o disposición de todo tipo de bienes, y/o, prestaciones de servicios de cualquier naturaleza, generando perjuicio para el Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si generó perjuicio económico o grave afectación al servicio público, la in-fracción es muy grave.

b) Incurrir en fraccionamiento para la contratación de bienes, servicios y ejecución de obras, con el objeto de modificar el tipo de proceso de selección que corresponda, conforme a lo señalado en la Ley de Contrataciones del Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si generó perjuicio económico o grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave.

c) Incumplir las disposiciones que prohíben el ejercicio de la facultad de nombramiento o contratación de personal o de acceso a la función pública, en casos de nepotismo. Esta infracción es considerada como muy grave.


Módulo VI 49

CAPÍTULO IV INFRACCIONES POR EL DESEMPEÑO FUNCIONAL NEGLIGENTE O PARA FINES

DISTINTOS AL INTERÉS PÚBLICO

Artículo 9.- Infracciones por el desempeño funcional negligente o para fines distintos al interés públicoLos funcionarios o servidores públicos incurren en responsabilidad administrativa funcional por la comisión de infracciones graves o muy graves, relacionadas a acciones u omisiones que importen negligencia en el desempeño de sus funciones o el uso de estas para fines distintos al interés público, específicamente por:a) Deteriorar o destruir los bienes destinados al cumplimiento de los fines de la entidad, por

su uso inapropiado o distinto al interés público, atribuible a la falta de la debida diligencia en su mantenimiento, conservación u oportuna distribución. Esta infracción es considera-da como grave. Si los bienes se encontraban destinados a programas, finalidades socia-les o salud pública, la infracción es muy grave.

b) Convalidar o permitir por inacción, conociendo su carácter ilegal, las infracciones graves o muy graves establecidas en la Ley y especificadas en el presente Reglamento, o, la afectación reiterada a las normas que regulan los sistemas administrativos, cuando se tenga la función de supervisión o vigilancia sobre la actuación del personal a su cargo, siempre que la referida afectación haya generado manifiesto perjuicio para el Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy grave.

c) Actuar con negligencia en el gasto público en forma tal que implique la paralización o suspensión de los servicios, obras o operaciones que brinda o que se encuentran a cargo de la entidad. Esta infracción es considerada como grave.

CAPÍTULO V OTRAS INFRACCIONES POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

Artículo 10.- Infracciones graves y muy graves establecidas en el ordenamiento jurídi-co administrativoSon infracciones graves o muy graves por responsabilidad administrativa funcional, aquellas conductas expresamente calificadas como tales en normas con rango de ley o decreto supre-mo, siempre que no tengan carácter laboral.

Artículo 11.- Infracciones leves por responsabilidad administrativa funcionalLos funcionarios o servidores públicos incurren en responsabilidad administrativa funcional por la comisión de infracciones leves por las trasgresiones del ordenamiento jurídico adminis-trativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, que no sean constitutivas de las infracciones graves o muy graves especificadas en el presente Reglamento.

TÍTULO III SANCIONES POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

CAPÍTULO I OBJETIVOS, TIPOS Y ESCALAS

Artículo 12.- Autonomía de responsabilidadesEl procesamiento y las sanciones por responsabilidad administrativa funcional son indepen-dientes de los procesos y sanciones por responsabilidad civil o penal que pudieran estable-cerse o determinarse en cada caso.Solo por disposición judicial expresa se pueden suspender, modificar o eliminar los efectos de las sanciones por responsabilidad administrativa funcional. En caso la disposición judicial expresa recaiga sobre procedimientos en trámite, aquella determinará su suspensión o la


Módulo VI50

corrección de los actos a que hubiera lugar. En cualquier caso, la suspensión del procedi-miento por decisión judicial expresa acarrea la suspensión de los plazos del procedimiento y los plazos de prescripción.

Artículo 13.- Objetivos de la sanción La sanción tiene como objetivos:a) Orientar la conducta de los funcionarios y servidores públicosb) Prevenir comportamientos que atenten contra el cumplimiento de obligaciones inherentes

a la gestión pública;c) Prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el in-

fractor que cumplir las disposiciones infringidas; y,d) Cumplir con su carácter punitivo.

Artículo 14.- Tipos de sanciones14.1 Los funcionarios o servidores públicos que incurren en responsabilidad administrativa

funcional son sancionados con inhabilitación para el ejercicio de la función pública o sus-pensión temporal en el ejercicio de las funciones, según corresponda a la gravedad de la infracción en que hubieran incurrido y conforme a los criterios de gradación establecidos en la Ley.

14.2 La inhabilitación para el ejercicio de la función pública, comprende la privación de la función, cargo o comisión que ejercía el funcionario o servidor infractor, así como la incapacidad legal para obtener mandato, cargo, empleo, comisión de carácter público, para celebrar contratos administrativos de servicios o para el ejercicio de función pública o funciones en general en las entidades.

14.3 La suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, comprende la separación del cargo y la suspensión del goce de remuneraciones, compensaciones y/o beneficios de cualquier naturaleza.

Artículo 15.- Escala de sancionesLos funcionarios y servidores públicos que incurran en responsabilidad administrativa funcio-nal serán sancionados de acuerdo a la siguiente escala:a) La infracción grave será sancionada con suspensión temporal en el ejercicio de las fun-

ciones, no menor de treinta (30) días calendario y hasta trescientos sesenta (360) días calendario o inhabilitación para el ejercicio de la función pública, no menor de uno (1) ni mayor de dos (2) años.

b) La infracción muy grave será sancionada con inhabilitación para el ejercicio de la función pública, no menor de dos (2) ni mayor de cinco (5) años.

Las sanciones para cada una de las infracciones graves o muy graves, por responsabilidad administrativa funcional, se encuentran especificadas en el Anexo del presente Reglamento.

CAPÍTULO II EJECUCIÓN, REHABILITACIÓN, EXIMENTES Y ATENUANTES

Artículo 16.- Carácter ejecutario de la sanciónLas sanciones por responsabilidad administrativa funcional adquieren carácter ejecutario desde que quedan firmes o causan estado en la vía administrativa. La suspensión de los efectos de la sanción por decisión judicial expresa, también suspende el cómputo de la san-ción, debiéndose reanudar conforme a los resultados del proceso judicial o cuando se agoten los efectos de la disposición que hubiera originado dicha suspensión.

Artículo 17.- Rehabilitación17.1 Los funcionarios y servidores públicos sancionados por responsabilidad administrativa

funcional quedarán automáticamente rehabilitados a los tres (3) años de cumplida efec-tivamente la sanción.


Módulo VI 51

17.2 La rehabilitación deja sin efecto toda mención o constancia de la sanción impuesta por responsabilidad administrativa funcional, no pudiendo constituir un precedente o de mé-rito para el infractor.

17.3 Cuando la sanción hubiera sido la inhabilitación para el ejercicio de la función pública, la rehabilitación no produce el efecto de reponer en la función, cargo o comisión de la que hubiera sido privado el administrado.

Artículo 18.- Eximentes de responsabilidadSon supuestos eximentes de responsabilidad administrativa funcional, los siguientes:a) La incapacidad mental, debidamente comprobada por la autoridad competente.b) El caso fortuito o la fuerza mayor, debidamente comprobados.c) El ejercicio de un deber legal, función, cargo o comisión encomendada.d) La ausencia de una consecuencia perjudicial para los intereses del Estado.e) El error inducido por la administración por un acto o disposición administrativa, confusa o ilegal.f) La orden obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio de sus funciones,

siempre que el funcionario o servidor público hubiera expresado su oposición por escrito u otro medio que permita verificar su recepción por el destinatario.

g) La actuación funcional en caso de catástrofe o desastres naturales o inducidos, cuando los intereses de seguridad, salud, alimentación u orden público, hubieran requerido accio-nes inmediatas e indispensables para evitar o superar su inminente afectación.

Artículo 19.- Atenuantes de la responsabilidad administrativa funcionalSon atenuantes de la responsabilidad administrativa funcional, los siguientes:a) La subsanación voluntaria por parte del administrado del acto u omisión imputado como

constitutivo de infracción, con anterioridad a la notificación del inicio del procedimiento sancionador.

b) La actuación funcional en privilegio de intereses superiores de carácter social, o relacio-nados a la salud u orden público, cuando, en casos diferentes a catástrofes o desastres naturales o inducidos, se hubiera requerido la adopción de acciones inmediatas para superar o evitar su inminente afectación.

Los atenuantes, además de permitir la reducción de la sanción en la escala correspondien-te, podrán dar lugar a calificar la infracción en un nivel menor de gravedad, incluso como infracción leve, caso en el cual, corresponderá su puesta en conocimiento de las instancias competentes para la imposición de la sanción.

Artículo 20.- Reiterancia o reincidenciaLa infracción será calificada a un nivel superior de gravedad y/o podrá ser sancionada hasta el límite superior de la escala correspondiente, cuando el administrado tenga antecedentes no rehabilitados de sanciones impuestas por responsabilidad administrativa funcional por infracciones de igual o mayor gravedad que la nueva infracción que es materia del procedi-miento sancionador.En caso el administrado tenga antecedentes de sanciones por infracciones de menor grave-dad no rehabilitados, dicha circunstancia no incrementará el nivel de gravedad en la califica-ción de la infracción, pero será tomada en cuenta para la graduación de la sanción correspon-diente, conforme al artículo 48 de la Ley.Se consideran como antecedentes del administrado, las sanciones firmes o consentidas que se hubieran impuesto en los tres (3) años anteriores a la fecha en que se inició el procedi-miento administrativo.

Artículo 21.- Incorporación de sanciones en el Registro Nacional de Sanciones de Des-titución y DespidoLas sanciones por responsabilidad administrativa funcional impuestas por el Órgano San-cionador o por el Tribunal, que hubieran quedado firmes o causado estado, serán remitidas


Módulo VI52

por la Contraloría General de la República al Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido, en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles, para fines de su incorporación.

TÍTULO IV PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

FUNCIONAL

CAPÍTULO I ETAPAS Y PLAZOS DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 22.- Etapas del procedimientoEl procedimiento sancionador, consta de dos etapas: La primera instancia que comprende la Fase Instructiva y Fase Sancionadora; y, la segunda instancia que comprende la tramitación y resolución de los recursos de apelación ante el Tribunal.

Artículo 23.- Primera instancia23.1 Fase Instructiva La Fase Instructiva se encuentra a cargo del Órgano Instructor y comprende las actua-

ciones conducentes a la determinación de la responsabilidad administrativa funcional derivada de los Informes.

La Fase Instructiva comprende, las actuaciones previas, el inicio del procedimiento san-cionador y su desarrollo, culminando con la emisión del pronunciamiento sobre la exis-tencia o inexistencia de infracción por responsabilidad administrativa funcional, en que se propone la imposición de sanción y remite el correspondiente proyecto de resolución, o, se dispone el archivo del procedimiento, según corresponda. En caso la referida no-tificación deba efectuarse a dos (2) o más administrados, el procedimiento sancionador se entenderá iniciado desde la última notificación.

La Fase Instructiva tendrá una duración de hasta ciento ochenta (180) días hábiles, pudiendo ser prorrogada por sesenta (60) días hábiles adicionales, a criterio del Órgano Instructor. La decisión de prórroga es comunicada al administrado.

23.2 Fase Sancionadora La Fase Sancionadora se encuentra a cargo del Órgano Sancionador y comprende des-

de la recepción del pronunciamiento del Órgano Instructor que propone la imposición de sanción, hasta la emisión de la resolución que decide sobre la imposición de sanción o que la declara no ha lugar, disponiendo, en este último caso, el archivo del procedimien-to. La Fase Sancionadora tendrá una duración de hasta treinta (30) días hábiles.

Artículo 24.- Segunda instanciaLa segunda instancia se encuentra a cargo del Tribunal y comprende la resolución de los recursos de apelación, lo que pone término al procedimiento sancionador en la vía adminis-trativa. Los recursos de apelación contra las resoluciones que imponen sanción son resueltos por el Tribunal dentro de los diez (10) días hábiles siguientes de haber declarado que el ex-pediente está listo para resolver.

CAPÍTULO II DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO

Artículo 25.- Actuaciones previasLuego de recibido el Informe, el Órgano Instructor efectúa la evaluación pertinente para deter-minar el inicio del procedimiento sancionador, para lo cual, cuando corresponda, podrá dispo-ner la realización de indagaciones previas. Concluida la evaluación o indagaciones previas, se iniciará el procedimiento sancionador, o, se adoptarán las acciones a que hubiera lugar en caso no corresponda su iniciación.


Módulo VI 53

Artículo 26.- Inicio del procedimientoEl inicio del procedimiento sancionador será notificado por escrito al administrado, indicando:26.1 Los actos u omisiones que se imputan a título de cargos, consignando las infracciones

que pueden configurar;26.2 Las sanciones que, en su caso, se pudieran imponer;26.3 El órgano competente para imponer la sanción; 26.4 El plazo para la presentación de descargos, y; 26.5 Otros datos o información que resultara necesaria para el procedimiento.En la notificación del inicio del procedimiento sancionador se indicara al administrado la pues-ta a disposición del Informe y su documentación sustentatoria.El inicio del procedimiento sancionador se comunica a la entidad a que pertenece el adminis-trado y/o a la entidad en que se hubiera cometido la infracción, si fuera el caso. La comunica-ción a la entidad señala el impedimento para iniciar procedimientos destinados a la sanción de los hechos observados en los Informes que originan el procedimiento sancionador a cargo de la Contraloría General, debiendo las autoridades de la entidad proceder a la inhibición correspondiente, conforme a lo establecido en el segundo párrafo del artículo 5 del presente Reglamento.

Artículo 27.- Presentación de descargosLos descargos deberán hacerse por escrito y contener la exposición ordenada de los hechos, fundamentos legales y documentos probatorios que contradicen o desvirtúen los cargos ma-teria del procedimiento o el reconocimiento de la infracción cometida.Los descargos deben ser presentados dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación del inicio del procedimiento sancionador, más el término de la distancia. Dicho período puede ser ampliado, hasta por cinco (05) días hábiles adicionales, a solicitud del administrado. La solicitud de ampliación debe presentarse como máximo tres (03) días antes del vencimiento del plazo establecido y se otorga por única vez, para lo cual, se entenderá que el pedido ha sido aceptado a su recepción, salvo denegatoria expresa.

Artículo 28.- Desarrollo del procedimiento sancionadorEl Órgano Instructor realizará las actuaciones del caso, evaluando las pruebas aportadas al procedimiento sancionador, así como los cargos efectuados y descargos presentados por el administrado, emitiendo pronunciamiento sobre la existencia o inexistencia de infracciones por responsabilidad administrativa funcional, proponiendo las sanciones que correspondan, o, en su caso, disponiendo el archivo del procedimiento.El pronunciamiento del Órgano Instructor que propone la imposición de sanción es remitido al Órgano Sancionador dentro de los tres (3) días hábiles de emitido. En caso el pronunciamien-to señale la inexistencia de infracción por responsabilidad administrativa funcional y disponga el archivo del procedimiento, aquel es aprobado mediante resolución del Órgano Instructor, la cual es notificada al administrado en el mismo plazo, más el término de la distancia.

Artículo 29.- Tratamiento de hechos constitutivos de responsabilidad penal, civil o ad-ministrativa funcional por infracciones leves.En cualquier momento del procedimiento sancionador, si se apreciara que los hechos ob-servados en los Informes contienen indicios de responsabilidad penal o responsabilidad ci-vil, considerando la autonomía de responsabilidades, la instancia a cargo del procedimiento adopta las acciones que fueran necesarias para asegurar la determinación de las referidas responsabilidades por las autoridades competentes.Asimismo, en caso se apreciaran hechos que puedan dar lugar a responsabilidad adminis-trativa funcional por infracciones leves, la instancia a cargo del procedimiento sancionador, dispondrá su conclusión sin emitir pronunciamiento sobre dichas infracciones, adoptando las acciones para su procesamiento por las instancias correspondientes.


Módulo VI54

Artículo 30.- Medios probatoriosLos Informes constituyen medios probatorios y la información contenida en ellos se presume cierta y que responde a la verdad de los hechos que en ellos se afirman, salvo prueba en contrario. Los Informes pueden ser complementados, durante el desarrollo del procedimien-to, por otros medios probatorios que resulten idóneos a criterio del Órgano Instructor.Los medios probatorios de parte son ofrecidos en el escrito de descargo y deben estar vincu-lados directamente a los cargos imputados al administrado.Cuando el Informe o demás medios de prueba ofrecidos sean insuficientes para formar con-vicción, el Órgano Instructor puede ordenar la actuación de la prueba de oficio que considere necesaria. En caso dicha necesidad sea apreciada por el Órgano Sancionador o el Tribunal, aquellos podrán incorporarlas, siempre que no incidan irrazonablemente en la duración del procedimiento sancionador.

Artículo 31.- Pronunciamientos de órganos rectoresLa determinación de la responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contraloría General y el Tribunal, toma en cuenta, obligatoriamente, los pronunciamientos emitidos por los órganos rectores en el ámbito de su competencia y materia de su especialidad, siempre que aquellos se encuentren referidos o sean de aplicación a los hechos observados en los Informes.

Artículo 32.- Requisitos de las resoluciones:Las resoluciones deberán contener, por lo menos, la siguiente información:1. El número y fecha de la resolución.2. La determinación precisa y clara de los hechos constitutivos de infracción y las normas

infringidas.3. La individualización de los presuntos infractores, debidamente identificados.4. La descripción de los descargos y su correspondiente análisis.5. La motivación de la resolución en proporción al contenido y conforme al ordenamiento

jurídico.6. La ponderación de los criterios de graduación, eximentes y atenuantes que pudieren con-

currir.7. Las sanciones que correspondan aplicar o la declaración de inexistencia de responsabili-

dad y disposición de archivo del procedimiento.8. La instancia administrativa u órgano que emite la resolución.9. La expresión clara y precisa de lo que se ordena cumplir, según sea el caso, y el plazo

para tal efecto.

Artículo 33.- Publicación de resolucionesLas resoluciones que ponen fin al proceso sancionador se podrán publicar en el portal insti-tucional de la Contraloría General.

Artículo 34.- Recurso de apelaciónEn el procedimiento sancionador únicamente procede el recurso de apelación contra las re-soluciones que imponen sanciones, así como contra los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. El recurso de apelación debe interponerse dentro de los quince (15) días hábiles de producida la notificación del acto que se desea impugnar.

Artículo 35.- Trámite del recurso de apelación35.1 El recurso de apelación se presenta ante el Órgano Sancionador, quien evaluará si el

escrito es presentado dentro del plazo establecido y si cuenta con los requisitos esta-blecidos en los artículos 113 y 211 de la Ley del Procedimiento Administrativo General,


Módulo VI 55

contando para el efecto con cinco (05) días hábiles, a cuya finalización lo concede y eleva al Tribunal, conjuntamente con los antecedentes que sustentaron la emisión del acto impugnado; o, declara su inadmisibilidad o improcedencia; comunicando en ambos casos al administrado.

35.2 En caso el recurso de apelación sea presentado fuera del plazo, será declarado impro-cedente por el Órgano Sancionador. En caso el recurso no cumpla con los requisitos establecidos, se otorgará un plazo de dos (2) días hábiles para la subsanación de las omisiones. De no subsanar las omisiones dentro del plazo indicado, el recurso se tendrá por no presentado, poniéndose los recaudos a disposición del administrado.

35.3 La apelación de la resolución que impone sanción suspende su ejecución, conforme a lo indicado en el numeral 237.2 del artículo 237 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

35.4 La resolución del recurso de apelación se notifica al administrado en un plazo máximo de cinco (5) días hábiles, computados desde que se emitió la misma, más el término de la distancia.

Artículo 36.- Improcedencia del recurso de apelaciónEl recurso de apelación será declarado improcedente cuando:a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a

las previstas en el presente Reglamento.b) El recurso sea interpuesto fuera del plazo previsto por este Reglamento.c) No se acredite derecho o interés legítimo afectado.

Artículo 37.- Queja por defecto de tramitaciónEn cualquier momento del procedimiento, los administrados pueden formular queja contra los defectos de tramitación, ocurridos en el Órgano Instructor u Órgano Sancionador, la cual es presentada ante el Tribunal, quien la resuelve conforme a lo señalado en el artículo 158 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.Las quejas por defectos de tramitación formuladas contra el Tribunal, son presentadas y resueltas por el Contralor General de la República.

Artículo 38.- Recurso de quejaEl recurso de queja procede en los casos en que no se conceda el recurso de apelación. En dicho supuesto, el recurso de queja -acompañado de los antecedentes correspondientes- es elevado inmediatamente al Tribunal, quien procederá a su resolución dentro de los quince (15) días hábiles siguientes.

Artículo 39.- Criterios de resolución por parte del TribunalEl Tribunal al ejercer su competencia en la resolución de los recursos de apelación, considera los criterios siguientes:a) En caso el acto impugnado se ajuste al ordenamiento jurídico, declarará infundado el

recurso de apelación y confirmará la decisión.b) En caso se advierta en el acto impugnado la aplicación indebida o interpretación errónea

de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, así como de los precedentes administrativos o jurisdiccionales de observancia obligatoria, declarará fundado el recurso de apelación y revocará el acto impugnado o lo modificará, de ser el caso.

c) En caso se verifique la existencia de actos dictados por órgano incompetente o que con-travengan el ordenamiento jurídico, contengan un imposible jurídico o prescindan de las normas esenciales del procedimiento o de la forma prescrita por la normativa aplicable, declarará la nulidad de los mismos, resolviendo sobre el fondo del asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello, o, en caso contrario, dispone su devolución al órgano correspondiente, para la continuación del procedimiento desde el momento al que se hubiera retrotraído.


Módulo VI56

Artículo 40.- Prescripción40.1 La facultad para sancionar por responsabilidad administrativa funcional derivada de los

Informes, prescribe a los cuatro (4) años contados a partir del día en que la infracción se hubiera cometido o desde que cesó, si fuera una acción continuada. La prescripción puede ser alegada por los administrados en vía de defensa, para lo cual, las instancias competentes resolverán inmediatamente sin abrir prueba, o pedir alguna actuación adi-cional a la mera constatación de los plazos vencidos.

40.2 El procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional no puede durar más de dos (02) años, contados desde su inicio. El cumplimiento de dicho plazo determina la conclusión del procedimiento sancionador, respecto de las personas pro-cesadas, debiendo ser alegado en vía de defensa y resuelto inmediatamente por las instancias competentes a partir de la mera constatación del plazo cumplido.

Artículo 41.- AcumulaciónLos Informes que contengan observaciones relacionadas a más de un (01) funcionario o ser-vidor público, dan lugar a la acumulación subjetiva originaria del procedimiento sancionador, salvo que, por la complejidad o diversidad de las materias observadas, sea necesario su procesamiento por separado, en cuyo caso, se privilegiará la acumulación por materias que guarden conexión.Asimismo, durante el procedimiento sancionador, el Órgano Instructor, el Órgano Sanciona-dor y el Tribunal, podrán de oficio o a pedido de parte disponer la acumulación de los proce-dimientos en trámite que guarden conexión. Dicha decisión se adoptará mediante decisión inimpugnable, la cual será comunicada al administrado.

Artículo 42.- Régimen de notificaciones42.1 La notificación se realizará en el domicilio que conste en el expediente o, en el último do-

micilio que la persona a quien se deba notificar haya señalado en el proceso de control que originó el Informe. Todo cambio del domicilio que consta en el expediente deberá ser informado a los órganos correspondientes del procedimiento sancionador y será efectivo desde la presentación del escrito correspondiente por parte del administrado.

42.2 La Contraloría General regula el régimen de notificaciones, considerando la implemen-tación progresiva del uso de medios electrónicos.

CAPÍTULO III MEDIDAS PREVENTIVAS

Artículo 43.- Medidas preventivasA través de decisión motivada, el Órgano Instructor puede proponer al Órgano Sancionador, la separación del cargo del servidor o funcionario procesado, mientras dure el procedimiento sancionador. Para tal efecto, deberá ponderarse la gravedad de los hechos y la posibilidad que sin su adopción se ponga en riesgo el correcto ejercicio de la función pública.Luego de ser separado el funcionario o servidor público, deberá ser puesto a disposición de la Oficina de Personal o la que haga sus veces en la entidad, para realizar los trabajos que le sean asignados; los mismos que, siendo compatibles con su especialidad y respetando sus niveles de ingresos, no podrán estar relacionados a la materia investigada, ni podrán re-presentar cargos de dirección, directivos superiores, ejecutivos, o cargos de administración.La medida preventiva de separación del cargo no constituye sanción administrativa y podrá ser levantada por el Órgano Sancionador o el Tribunal, de oficio o a instancia de parte. Las solicitudes para el levantamiento de la medida preventiva, deben ser resueltas en un plazo de quince (15) días hábiles.La medida preventiva caduca de pleno derecho cuando se emite la resolución que pone tér-mino al procedimiento sancionador en la vía administrativa, o cuando hubiera transcurrido el plazo establecido para la emisión de la resolución en la instancia correspondiente.


Módulo VI 57

La resolución que disponga la aplicación de la medida preventiva o su levantamiento, se comunica a la(s) entidad(es) correspondiente(s), la(s) cual(es) en el plazo máximo de tres (3) días hábiles deberá(n) ejecutar lo dispuesto, comunicando la medida adoptada al Órgano Sancionador. El cumplimiento de la ejecución de la medida preventiva será materia de control posterior por parte del Sistema Nacional de Control.

TÍTULO V ÓRGANOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

CAPÍTULO I ÓRGANO INSTRUCTOR Y SANCIONADOR

Artículo 44.- Órgano InstructorEl Órgano Instructor es el encargado de llevar a cabo las actuaciones conducentes a la de-terminación de la responsabilidad administrativa funcional.

Artículo 45.- Funciones específicas del Órgano InstructorCorresponde al Órgano Instructor las siguientes funciones específicas:a) Iniciar el procedimiento sancionador para la determinación de la responsabilidad adminis-

trativa funcional derivada de los Informes emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control, para lo cual podrá efectuar las actuaciones previas que fueran necesarias.

b) Dirigir y desarrollar el procedimiento sancionador, realizando todas las actuaciones ne-cesarias para el análisis de los hechos, recabando los datos, información y pruebas que sean relevantes para determinar, según sea el caso, la existencia de infracciones sancio-nables.

c) Emitir pronunciamientos señalando la existencia o inexistencia de infracciones por res-ponsabilidad administrativa funcional, graves o muy graves, proponiendo la imposición de sanción al Órgano Sancionador y remitiendo el proyecto de resolución correspondiente, o, disponiendo el archivo del procedimiento sancionador.

d) Requerir a las entidades públicas, sus funcionarios y personas naturales o jurídicas vincu-ladas o relacionadas al caso materia del procedimiento, la documentación, información u opiniones que fueran necesarias para el esclarecimiento de los hechos, incluyendo a los órganos emisores de los Informes o las áreas de la Contraloría General que correspondan.

e) Proponer la adopción de la medida preventiva de separación del cargo.f) Comunicar los cargos a los administrados, recibir y evaluar los descargos presentados.g) Adoptar las medidas necesarias para asegurar el deslinde de responsabilidades o encau-

sar su procesamiento en aquellos casos en que aprecie que los hechos observados en los Informes constituyen supuestos diferentes a infracciones graves o muy graves.

h) Las demás que le asigne la Ley, el presente Reglamento y demás normas legales, así como las disposiciones que emita la Contraloría General.

Artículo 46.- Órgano SancionadorEl Órgano Sancionador, sobre la base del pronunciamiento del Órgano Instructor, impone las sanciones que correspondan o declara que no ha lugar a la imposición de sanción.

Artículo 47.- Funciones específicas del Órgano SancionadorCorresponde al Órgano Sancionador las siguientes funciones específicas:a) Emitir resolución motivada imponiendo las sanciones que correspondan o declarar que

no ha lugar a la imposición de sanción, sobre la base del pronunciamiento y antecedentes remitidos por el Órgano Instructor.

b) Disponer la realización de las actuaciones complementarias que sean indispensables para resolver el procedimiento.


Módulo VI58

c) Ordenar, a propuesta del Órgano Instructor y mediante resolución debidamente motivada, la medida preventiva de separación del cargo.

d) Evaluar la procedencia y cumplimiento de los requisitos establecidos para el recurso de apelación, elevando, según corresponda, los actuados al Tribunal.

e) Adoptar las medidas necesarias para asegurar el deslinde de responsabilidades o encau-sar su procesamiento en aquellos casos en que aprecie que los hechos observados en los Informes constituyen supuestos diferentes a infracciones graves o muy graves.

f) Las demás que le asigne la Ley, el presente Reglamento y demás normas legales, así como las disposiciones que emita la Contraloría General.

CAPÍTULO II TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

Artículo 48.- Tribunal Superior de Responsabilidades AdministrativasEl Tribunal es el órgano colegiado encargado de conocer y resolver en última instancia admi-nistrativa los recursos de apelación contra las resoluciones emitidas por el Órgano Sanciona-dor. Posee independencia técnica y funcional en las materias de su competencia y autonomía en sus decisiones.Los pronunciamientos que así se determinen expresamente por Sala Plena constituyen pre-cedentes administrativos de observancia obligatoria para la determinación de responsabili-dad administrativa funcional, debiendo ser publicados en el diario oficial El Peruano.

Artículo 49.- Conformación del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas49.1 El Tribunal está conformado por su Presidente, los vocales miembros de las Salas y la

Secretaría Técnica. Para el desempeño de sus funciones, cada Sala podrá contar con una Secretaría Técnica Adjunta.

49.2 El Presidente del Tribunal es elegido en Sala Plena, por el plazo de un (01) año, renova-ble por única vez, con el voto de la mayoría simple de sus miembros.

49.3 Los vocales de las Salas son elegidos a través de concurso público de mérito, con-vocado y dirigido por la Contraloría General, son nombrados mediante Resolución de Contraloría y permanecen en el cargo por un período de cinco (5) años. Solo pueden ser removidos por las causas graves, debidamente justificadas, establecidas en el presente Reglamento.

49.4 La Secretaría Técnica es el órgano de apoyo del Tribunal, encargado de la gestión ad-ministrativa de la documentación y expedientes que ingresen al Tribunal, así como de proporcionar apoyo técnico a la labor de las Salas.

Artículo 50.- Conformación de las Salas del TribunalLas Salas del Tribunal están integradas por los cinco (5) vocales titulares, de los cuales, por lo menos tres (3), deben ser abogados de profesión. El Tribunal podrá contar hasta con cinco vocales alternos por Sala, quienes serán nombrados conforme al procedimiento de acceso, requisitos, criterios de conformación e impedimentos establecidos para los vocales titulares. Los vocales alternos asumirán funciones en caso de ausencia, abstención, vacancia, impe-dimento o remoción de los vocales titulares, quedando sujetos a las mismas obligaciones, funciones y prohibiciones aplicables a aquellos. En caso de no poder asumir el cargo algún vocal alterno, se podrá requerir la participación de vocales integrantes de otra Sala.El Tribunal, mediante acuerdo de Sala Plena, considerando criterios de carga procesal u otros de carácter objetivo, podrá conformar o desactivar las Salas que resulten necesarias, conforme a la disponibilidad presupuestal de la Contraloría General.

Artículo 51.- Sala PlenaLa Sala Plena estará integrada por los vocales titulares del Tribunal. La Sala Plena aprue-ba los precedentes administrativos de observancia obligatoria sobre la base de los criterios


Módulo VI 59

aprobados por las Salas en las resoluciones que hubieran emitido. Asimismo, establece los lineamientos para el mejor desempeño de las funciones del Tribunal, entre otras atribuciones que le reconocen el presente Reglamento y disposiciones complementarias.

Artículo 52.- Requisitos para ser nombrado vocal Son requisitos para ser nombrado vocal del Tribunal:a) Tener, al tiempo de la convocatoria a concurso público de méritos, más de 40 años de

edad, con pleno ejercicio de la ciudadanía y de sus derechos civiles.b) Contar con título profesional universitario y estar habilitado por el colegio profesional co-

rrespondiente.c) Tener experiencia profesional en entidades del sector público o privado - no menor de

diez (10) años - o comprobada docencia universitaria por el mismo período. El cómputo de los años de experiencia profesional o desempeño de la docencia universitaria, se ini-ciará a partir de la fecha de obtención del título profesional.

d) Contar, de preferencia, con estudios de especialización en el ámbito de su profesión.e) No tener filiación política alguna.f) No encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta.g) No haber sido sancionado penalmente, presentando el certificado negativo de anteceden-

tes penales.h) No haber sido sancionado con destitución o despido, presentando, el certificado negativo

del Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido o copia autenticada de la sentencia consentida o ejecutoriada en la que se dispone el pago de indemnización por despido arbitrario u de otro documento público en el que la empresa o empleador recono-ce que el despido fue arbitrario, según corresponda.

i) Tener conducta intachable y reconocida solvencia e idoneidad moral.j) Tener y acreditar estudios de especialización en derecho constitucional, administrativo,

laboral o gestión de recursos humanos.Para los literales e), f) e i), se podrá presentar declaración jurada sujeta al control posterior respectivo. La Contraloría General emitirá las disposiciones complementarias que fueran ne-cesarias para la mejor aplicación de los requisitos para ser nombrado vocal del Tribunal.

Artículo 53.- Impedimentos para ser vocal Son impedimentos para ser vocal del Tribunal:a) Pertenecer o estar afiliado a una agrupación política.b) Encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta.c) Haber sufrido condena por la comisión de delito doloso o haber sido sentenciado con

reserva de fallo condenatorio, conclusión anticipada, o por acuerdo bajo el principio de oportunidad por la comisión de un delito doloso.

d) Haber sido sancionado con destitución, despido o inhabilitación por medida disciplinaria en alguna entidad o empresa del Estado; o, haber sido despedido en la actividad privada por la comisión de una falta grave, salvo que acredite el despido arbitrario conforme al inciso h) del artículo 52 del presente Reglamento.

e) Encontrarse inhabilitado para el ejercicio de la función pública por sentencia judicial, man-dato de autoridad administrativa competente o disposición del Congreso de la República.

f) Adolecer de incapacidad, debidamente acreditada, que lo imposibilite para cumplir con sus funciones.

Artículo 54.- Vacancia en el cargo de vocal El cargo de vocal del Tribunal vaca por:a) Muerte.


Módulo VI60

b) Sobrevenir cualquiera de los impedimentos o carecer de los requisitos para ser nombrado a que se refiere el presente Reglamento.

c) Renuncia.d) Incurrir en causa grave de remoción, debidamente comprobada.La vacancia del cargo de vocal del Tribunal se sustancia y declara a través de Resolución de Contraloría. En dicho supuesto se dispondrán las medidas pertinentes para asegurar el funcionamiento del Tribunal.

Artículo 55.- Causas graves de remoción de los vocalesSe consideran causas graves de remoción del cargo de vocal del Tribunal:a) El abandono del cargo, que se configura por la inasistencia injustificada a tres (3) sesio-

nes consecutivas o cinco (5) alternadas en un período de un (1) año, cuando los vocales perciban únicamente dietas por su actuación funcional. En caso los vocales pertenecieran al régimen laboral de la Contraloría General, el abandono del cargo se producirá por la in-asistencia injustificada al centro de labores por tres (3) días consecutivos o más de cinco (5) días en un período de ciento ochenta días (180) calendario.

b) No informar a la Sala, sobre la existencia de conflicto de interés en una controversia so-metida a su conocimiento.

c) Cualquier acción u omisión conducente a obtener ventaja o beneficio indebido, personal o a favor de terceros, con ocasión del ejercicio del cargo.

d) Trasgredir los principios, deberes y prohibiciones de la Ley del Código de Ética de la Fun-ción Pública - Ley N.º 27815.

La remoción del cargo de vocal del Tribunal por las referidas causales, es independiente y no impide ni limita el procesamiento y sanción de las responsabilidades en que se hubiera incurri-do. La Contraloría General emitirá las disposiciones complementarias que fueran necesarias para la mejor aplicación de las causas graves de remoción del cargo de vocal del Tribunal.

Artículo 56.- Causales de abstención56.1 Los vocales del Tribunal deberán abstenerse de conocer del procedimiento sancionador

cuando estén incursos en cualquiera de los supuestos establecidos en el artículo 88 de la Ley del Procedimiento Administrativo General. En estos casos, deberán comunicar, por escrito, la causal de abstención a los demás vocales que integran la Sala, para que, en su caso, aprueben la abstención y convoquen al vocal alterno.

56.2 En los casos que la abstención deba ser planteada por el Presidente del Tribunal, aquel deberá presentarla ante los miembros de la Sala Plena, para la aprobación respectiva y la convocatoria a un vocal alterno, asumiendo la Presidencia, en dicho caso, el vocal más antiguo.

56.3 La obligación de abstención antes señalada, resulta de aplicación a los integrantes del Órgano Instructor y Sancionador, quienes, en cada caso, deberán plantearla ante la instancia que defina la Contraloría General, de acuerdo con lo señalado en la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Artículo 57.- Funciones específicas del Tribunal Superior de Responsabilidades Admi-nistrativas El Tribunal tiene las siguientes funciones específicas:a) Conocer y resolver en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación

contra las resoluciones emitidas por el Órgano Sancionador, pudiendo revocar, confirmar, declarar la nulidad o modificar lo resuelto en primera instancia.

b) Disponer la ejecución de los acuerdos de Sala Plena y discutir asuntos de su competencia.c) Elegir en Sala Plena al Presidente del Tribunal.d) Proponer la modificación del Reglamento del Tribunal Superior de Responsabilidades

Administrativas y sus modificaciones.


Módulo VI 61

e) Proponer las normas y disposiciones que, en Sala Plena, se consideren necesarias para suplir deficiencias o vacíos en la legislación de la materia.

f) Conocer y resolver las quejas por defectos de tramitación y quejas por no concesión del recurso de apelación.

g) Solicitar la información que considere necesaria para resolver los asuntos materia de su competencia.

h) Disponer, a través de acuerdo de Sala Plena, la conformación o desactivación de las Salas del Tribunal, así como la conformación de las Secretarías Técnicas Adjuntas que fueran necesarias, conforme a la disponibilidad presupuestal de la Contraloría General.

i) Adoptar las medidas necesarias para asegurar el deslinde de responsabilidades o encau-sar su procesamiento en aquellos casos en que aprecie que los hechos observados en los Informes constituyen supuestos diferentes a infracciones graves o muy graves.

j) Las demás que le asigne la Ley, el presente Reglamento y demás disposiciones legales.

Artículo 58.- Funciones del Presidente del Tribunal Superior de Responsabilidades Ad-ministrativasEl Presidente del Tribunal tiene las siguientes funciones:a) Representar al Tribunal ante cualquier persona natural o jurídica, en el marco de sus

atribuciones.b) Convocar, participar y presidir las sesiones de Sala Plena, emitiendo voto dirimente cuan-

do se requiera.c) Disponer la ejecución de los acuerdos de Sala Plena y, de ser necesaria, su publicación

en el portal institucional de la Contraloría General y en el Diario Oficial El Peruano, cuando constituyan precedentes de observancia obligatoria.

d) Poner en conocimiento de la Contraloría General, con periodicidad trimestral, la situación de los asuntos administrativos y de gestión del Tribunal.

e) Las demás que le asigne la Ley, el presente Reglamento y demás disposiciones legales.

Artículo 59.- Funciones de los vocalesLos vocales del Tribunal tienen las siguientes funciones:a) Convocar y verificar el quórum de las sesiones de la Sala Plena o de la Sala que integran,

cuando se encuentren en ejercicio de la Presidencia de la Sala que corresponda.b) Asistir, participar y votar en las sesiones de Sala Plena o de la Sala que integran.c) Resolver colegiadamente los recursos de apelación sometidos a su competencia, y sus-

cribir las resoluciones que emite, bajo sanción de nulidad.d) Solicitar a la Secretaría Técnica la información que consideren necesaria para resolver los

asuntos materia de su competencia.e) Emitir pronunciamiento, por escrito, respecto de los fundamentos de su voto singular o

en discordia en las sesiones de Sala, debiendo formar éste parte del pronunciamiento final. El voto singular o en discordia se produce cuando existen discrepancias en la parte resolutiva y/o los fundamentos que sustentan el pronunciamiento final.

f) Instruir a la Secretaría Técnica para la formulación de los proyectos de resolución res-pecto de los recursos de apelación asignados en los casos que actúen como vocales ponentes.

g) Coordinar con la Secretaría Técnica, aspectos relativos al trámite y resolución de los re-cursos de apelación y su ejecución, cuando se encuentren en ejercicio de la Presidencia de la Sala.

h) Las demás que le asigne la Ley, el presente Reglamento y demás disposiciones legales.


Módulo VI62

Artículo 60.- Secretaria TécnicaLa Secretaria Técnica es el órgano encargado de gestionar y prestar el apoyo técnico y ad-ministrativo al Tribunal así como de dirigir la tramitación de los expedientes que se sometan a conocimiento de este. Constituye el enlace entre el Tribunal y la estructura administrativa de la Contraloría General y demás órganos del Sistema Nacional de Control.Sus funciones específicas se encuentran desarrolladas en el Reglamento del Tribunal Supe-rior de Responsabilidades Administrativas.En caso resultara necesario para el adecuado funcionamiento de las Salas del Tribunal, la Sala Plena podrá disponer la conformación de Secretarías Técnicas Adjuntas, conforme a la disponibilidad presupuestal de la Contraloría General.

Artículo 61.- Reglamento del Tribunal Superior de Responsabilidades AdministrativasEl Reglamento del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas regula el funcio-namiento de los órganos del Tribunal. La modificación del Reglamento acordada por la Sala Plena del Tribunal, será aprobada por Resolución de Contraloría y publicada en el Diario Oficial El Peruano y Portal Institucional de la Contraloría General.

Artículo 62.- Adscripción del Tribunal Superior de Responsabilidades AdministrativasEl Tribunal se encuentra adscrito orgánicamente a la Contraloría General. Su dependencia de la Contraloría General es solo administrativa. El Reglamento de Organización y Fun-ciones de la Contraloría General determina su ubicación en la estructura orgánica de la institución.

CAPÍTULO III EJECUCIÓN DE RESOLUCIONES

Artículo 63.- Ejecución de las resoluciones63.1 Las resoluciones que imponen sanciones emitidas por el Órgano Sancionador o el Tribu-

nal, cuando queden firmes o causen estado, son de cumplimiento obligatorio y ejecuto-riedad inmediata para los funcionarios o servidores públicos sancionados, surtiendo ple-nos efectos desde ese momento y no estando condicionadas a la ejecución o adopción de ninguna medida complementaria o accesoria, debiendo, cuando corresponda, la enti-dad a la que pertenece el funcionario o servidor público, adoptar las medidas necesarias para su ejecución en el plazo de cinco (5) días hábiles, bajo responsabilidad del Titular.

63.2 Las resoluciones que establecen o disponen el levantamiento de la medida preventiva de separación del cargo son de obligatorio cumplimiento desde su notificación al admi-nistrado, debiendo además ser comunicadas a la entidad a que pertenece el funcionario o servidor público, para que adopte las medidas necesarias para su ejecución en el plazo de tres (3) días hábiles, bajo responsabilidad del Titular.

63.3 La entidad dictará las medidas pertinentes para asegurar la entrega de cargo y la con-tinuidad de las funciones. El administrado sobre el cual recaiga la sanción o medida preventiva deberá cumplir lo dispuesto por la entidad.

63.4 En caso la sanción por responsabilidad administrativa funcional recaiga en funcionarios o servidores que han dejado de prestar servicios en la entidad en que cometieron la infracción, pero que, al momento de la emisión de la resolución, estuvieran prestando servicios en otra entidad comprendida en el ámbito del Sistema Nacional de Control, la ejecución de la sanción impuesta corresponderá a esta última.

Artículo 64.- Responsabilidad por incumplimiento de las resolucionesEl incumplimiento de los mandatos contenidos en las resoluciones emitidas por el Órgano Sancionador o el Tribunal, se considera infracción muy grave sujeta a responsabilidad admi-nistrativa funcional, sin perjuicio de las previstas en el Reglamento de Infracciones y Sancio-nes de la Contraloría General de la República.


Módulo VI 63

La Contraloría General de la República, conforme a sus atribuciones, es la responsable de cautelar el cumplimiento de las resoluciones que imponen sanciones o establecen la medida preventiva de separación del cargo.

Artículo 65.- Efectos de las resoluciones65.1 Los Titulares de las entidades deben adoptar las medidas en el ámbito de competencia,

a consecuencia de las sanciones impuestas por el Órgano Sancionador o el Tribunal, lo que comprende, las acciones de personal que correspondan por el impedimento tem-poral o inhabilitación para el desempeño de las funciones o prestaciones a cargo de los funcionarios o servidores sancionados.

65.2 Las referidas acciones de personal comprenden, conforme a los términos previstos para su aplicación, el cese, destitución, despido o extinción del contrato, según el régimen laboral o contractual en que se encuentre la persona sancionada.

TÍTULO VI RÉGIMEN DE LAS INFRACCIONES LEVES

Artículo 66.- Procesamiento y sanción de las infracciones levesLas infracciones leves derivadas de los Informes, son sancionadas por los Titulares de las entidades conforme al régimen laboral o contractual al que pertenece el funcionario o servidor público.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

PRIMERA.- Aplicación SupletoriaEn todo lo no previsto en el presente Reglamento, se aplica en forma supletoria lo establecido en la Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley N.º 27444, así como en las fuentes del procedimiento administrativo que esta última establece.

SEGUNDA.- Aplicación en el tiempo de las infracciones y sanciones por responsabili-dad administrativa funcionalLas infracciones y sanciones establecidas en la Ley y especificadas en el presente Regla-mento, se aplican a los hechos cometidos a partir de la fecha de entrada en vigencia de este último y la Ley N.º 29622.

TERCERA.- Emisión de disposiciones complementariasLa Contraloría General dictará las disposiciones complementarias al presente Reglamento que sean necesarias para la implementación de la potestad sancionadora en materia de responsabilidad administrativa funcional que le reconoce la Ley, lo que comprenderá, entre otros, las normas para la mejor aplicación de los requisitos para ser nombrado vocal del Tri-bunal, para el desarrollo de (los) concurso (s) público (s) de méritos para acceder al cargo de vocal, para la implementación progresiva de la potestad sancionadora que le ha sido conferi-da, para la conformación y funcionamiento del Órgano Instructor y Sancionador, y, el régimen de notificaciones de los actos del procedimiento sancionador.Asimismo, a través de Resolución de Contraloría se aprobará el Reglamento del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas y establecerá el régimen de ingresos de los vocales del Tribunal.

CUARTA.- Interpretación de la Ley y el ReglamentoLa Contraloría General de la República, conforme a lo señalado en el artículo g) del artículo 22 de la Ley N.º 27785 - Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, tiene la atribución para interpretar la Ley, el presente Reglamento y


Módulo VI64

demás disposición complementarias, en aquellos aspectos que no correspondan a los órga-nos rectores, conforme al artículo 31 del Reglamento.

QUINTA.- Infracciones y sanciones para hechos anterioresLa determinación de la responsabilidad administrativa funcional, para hechos cometidos an-tes de la vigencia de la Ley y el presente Reglamento, se tramitarán conforme al régimen laboral o contractual al que pertenece el funcionario o servidor público comprendido en los Informes de Control emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control.

SEXTA.- Conformación del Órgano Instructor y Órgano SancionadorLa Contraloría General establecerá las instancias que asumirán las funciones del Órgano Instructor y Órgano Sancionador, para lo cual tendrá en cuenta criterios de carga procesal, desconcentración funcional o necesidad institucional.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS

PRIMERA.- Régimen de aplicación progresiva de la potestad sancionadora por respon-sabilidad administrativa funcionalLa potestad sancionadora reconocida a la Contraloría General y al Tribunal, para el procesa-miento y sanción de la responsabilidad administrativa funcional, se aplica de manera inme-diata a los Informes emitidos por la Contraloría General, por los hechos cometidos a partir de la entrada en vigencia de la Ley N.º 29622 y el presente Reglamento.En el caso de los Informes emitidos por los Órganos de Control Institucional y Sociedades de Auditoría designadas, el ejercicio de la referida potestad, se encuentra condicionada a las etapas y criterios que establecerá la Contraloría General.

SEGUNDA.- Adecuación de procedimientos para infracciones levesLas entidades comprendidas en el ámbito de aplicación de la Ley, adecuan o aplican los procedimientos existentes, conforme a lo señalado en la Ley y el presente Reglamento, en lo concerniente a la competencia asignada al Titular de la entidad para la imposición de sancio-nes por responsabilidad administrativa funcional en el caso de infracciones leves.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS MODIFICATORIAS

ÚNICA.- Modificación y adecuación del Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido1) Modifícase los artículos 4 y 5, numeral 6.2 del artículo 6 y artículo 7 del Decreto Supremo

N.º 089-2006-PCM, conforme al texto siguiente: «Artículo 4.- Autoridad competente de inscribir la sanción. El Jefe de la Oficina de Administración de cada Entidad, o quien haga sus veces, es el

funcionario responsable de la inscripción en el RNSDD de las sanciones de destitución y despido. La entidad deberá comunicar a la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática - ONGEI de la Presidencia del Consejo de Ministros, el nombre de dicho funcionario.

El procedimiento para la comunicación del nombre del funcionario responsable y para la provisión de las claves y pasword de acceso, será aprobado mediante Resolución Mi-nisterial, a propuesta de la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Las sanciones por responsabilidad administrativa funcional impuestas por la Con-traloría General de la República o Tribunal Superior de Responsabilidades Adminis-trativas, serán inscritas directamente en el RNSDD por la instancia que designe la Contraloría General de la República.»


Módulo VI 65

«Artículo 5.- Sanciones que deben inscribirse en el Registro Las sanciones que deben de inscribirse en el RNSDD son: Las sanciones de destitución y despido. En el caso de trabajadores comprendidos en el régimen laboral de la actividad privada,

el despido será el producido por causa justa relacionada con la conducta del trabajador, conforme al Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N.º 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo N.º 003-97-TR.a. Las sanciones por infracción al Código de Ética.b. Las sanciones de inhabilitación que ordene el Poder Judicial.d. Las sanciones por responsabilidad administrativa funcional impuestas por la

Contraloría General de la República y Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.

e. Otras que determine la Ley.»

«Artículo 6.- Sobre las resoluciones del Poder Judicial […] 6.2 Asimismo, toda resolución judicial que declare la nulidad, revocación o modificación

de la sanción que originó la inhabilitación deberá ser comunicada, en un plazo de 5 días hábiles, al Jefe de la Oficina de Administración de la entidad a la que pertenece el sancio-nado o a la Contraloría General de la República, según sea el caso, a fin de que dicha autoridad proceda a la anotación respectiva en el RNSDD.»

«Artículo 7.- Plazo de Inhabilitación La sanción de destitución o despido acarrea la inhabilitación para ejercer función pública

por un período de cinco años, la misma que surte efectos a partir del día siguiente de notificada la sanción de destitución y despido al sancionado.

Las inhabilitaciones impuestas por la autoridad judicial se sujetarán al plazo que cada resolución indique, el mismo que tendrá vigencia a partir del día siguiente de notificada la resolución al sentenciado. La rehabilitación, en ese caso, se produce automáticamente al día siguiente de culminado el período de inhabilitación.

Las inhabilitaciones impuestas por la Contraloría General de la República o Tri-bunal Superior de Responsabilidad Administrativa se sujetarán al plazo que cada resolución indique y surten efectos desde su notificación al sancionado, quedando automáticamente rehabilitadas a los tres (3) años de cumplida efectivamente la san-ción.»

2) La Presidencia del Consejo de Ministros dispondrá la adecuación de los procedimientos para el uso, registro y consulta del Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Des-pido, para fines de permitir la remisión directa de la información y la incorporación de las sanciones por responsabilidad administrativa funcional que imponga la Contraloría Gene-ral. La referida adecuación considerará la emisión de certificados negativos de sanciones de destitución o despido.


Módulo VI66

6. SENtENCIA RECAÍdA EN EL EXPEdIENtE N.º 008-2005-PI/tC - SENtENCIA dEL tRIBUNAL CONStItUCIONAL INtERPUEStA POR jUAN jOSÉ GORRItI Y MÁS dE CINCO MIL CIUdAdANOS, CONtRA dIVERSOS AR-tÍCULOS dE LA LEY MARCO dEL EMPLEO PÚBLICO - LEY N.º 28175

TRIBUNAL CONSTITUCIONALPLENO JURISDICCIONAL008-2005-PI/TC

SENTENCIADEL PLENO DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Juan José Gorriti y más de cinco mil ciudadanos (demandantes) c. Congreso de la República (demandado)

Resolución del 12 de agosto de 2005

Asunto:Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Juan José Gorriti y más de cinco mil ciudadano contra la Ley N.° 28175

Magistrados presentes:ALVA ORLANDINIBARDELLI LARTIRIGOYENGONZALES OJEDAGARCÍA TOMAVERGARA GOTELLILANDA ARROYO

EXP. N.° 008-2005-PI/TCLIMAJUAN JOSÉ GORRITIY OTROS

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 12 días del mes de agosto de 2005, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia


Módulo VI 67

I. ASUNTO Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por don Juan José Gorriti y más de cinco mil

ciudadanos, con firmas debidamente comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones, contra diversos artículos de la Ley N.° 28175, publicada el 19 de febrero de 2004 en el Diario Oficial El Peruano y vigente desde el 1 de enero de 2005.

II. DATOS GENERALES

Tipo de proceso: Proceso de InconstitucionalidadDemandante: Juan José Gorriti y más de cinco mil ciudadanosNorma sometida a control: Ley N.º 28175, Ley Marco del Empleo Público. Normas constitucionales cuya vulneración se alega:

Artículos 26, 28, y 40 de la Constitución.

Petitorio: Se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.° 28175.

III. NORMA CUESTIONADA Artículos impugandos de la Ley N.º 28175. “Artículo IV.- Principios Son principios que rigen el empleo público: (...) 8. Principios de Derecho Laboral.- (...) En la colisión entre principios laborales que pro-

tegen intereses individuales y los que protegen intereses generales, se debe procurar soluciones de consenso y equilibrio.

(...) 10. Principio de provisión presupuestaria.- Todo acto relativo al empleo público que tenga

incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado. Artículo 15.- Enumeración de derechos El empleado público, sin excluir otros que le otorgan la Constitución y las leyes, tiene

derecho a: (...) Artículo 16.- Enumeración de obligaciones (...) d) Percibir en contraprestación de sus servicios solo lo determinado en el contrato de

trabajo y las fuentes normativas del empleo público; (...) (...) Artículo 22.- Término del empleo público El término del empleo se produce por: (...) c) Mutuo disenso”.

IV. ANTECEDENTES1. Argumentos de la demanda. Con fecha 3 de marzo de 2005, los demandantes interponen acción de inconstitucio-

nalidad, contra la Ley N.° 28175, por considerar que vulnera los artículos 26, 28 y 40 de la Constitución.

Sustentan su pretensión en los siguientes argumentos:a) Que el artículo 15° de la Ley Marco del Empleo Público omite incluir el derecho

de los servidores públicos a la carrera administrativa que la Constitución Polí-


Módulo VI68

tica del Estado garantiza en su artículo 40. Estiman que por efecto de ello se eliminan una serie de principios laborales que la Constitución ampara y que son recogidos en el Decreto Legislativo N.° 276, tales como el de estabilidad, de garantía del nivel establecido, de retribución justa y equitativa y su regulación por un sistema único y homologado.

b) Que se vulnera el derecho de sindicación garantizado en la Constitución, toda vez que la Ley N.° 28175 no hace ninguna referencia a este, propiciándose de este modo una discriminación para los trabajadores públicos, ya que este derecho sí es reconocido para los trabajadores de la actividad privada. Añaden que esta situación puede abrir paso a la disolución de los sindicatos de las en-tidades del Sector Publico.

c) Que la Ley N.° 28175 viola el derecho a la huelga porque el artículo 15 de di-cha ley también lo omite. Consideran que no basta que el artículo en mención enuncie que la enumeración de derechos que hace se efectúa sin exclusión de otros que la Constitución y las leyes otorgan, ya que, conforme al principio de legalidad, consagrado en el numeral 1 del artículo IV del Título Preliminar de la referida ley, su reconocimiento debe ser expreso.

d) Que el numeral 10 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 28175 vulnera el derecho a la negociación colectiva, por establecer que todo acto relativo al empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe encontrar-se debidamente autorizado y presupuestado. Manifiestan que esta disposición en la práctica hace imposible la realización de las convenciones colectivas en el sector público vulnerando de este modo la libertad sindical, puesto que la normatividad presupuestal no contempla la participación de los trabajadores sindicalizados y, por tanto, no está prevista la solución de pliegos de reclamos.

e) Que el inciso d) del artículo 16 de la ley impugnada introduce la figura del con-trato de trabajo, propia de los trabajadores privados, para los empleados públi-cos, vulnerándose con ello el derecho a la carrera administrativa, ya que el ac-ceso a ella se hace por concurso y al trabajador se le otorga un nombramiento, y no un contrato de trabajo.

f) Que el numeral 8, relativo a los principios de derecho laboral, del artículo IV del Título Preliminar del la Ley N.° 28175, al establecer que en la colisión entre principios laborales que protegen intereses individuales y los que protegen in-tereses generales se debe procurar soluciones de consenso y equilibrio, viola el principio de interpretación favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma.

g) Que el inciso c) del artículo 22 de la Ley N.° 28175, al consagrar el mutuo disen-so como causal de terminación del empleo público, vulnera el principio consti-tucional del carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitu-ción y la ley, consagrado en el numeral 2 del artículo 26 de la Constitución.

2. Contestación de la demanda. El Apoderado del Congreso de la República contesta la demanda solicitando que se

la declare infundada, alegando que no contraviene la Constitución por el fondo ni por la forma.

Sustenta su pretensión en los siguientes argumentos:a) Que la Ley Marco del Empleo Público no estipula normas relativas a los dere-

chos particulares de los servidores públicos, funcionarios públicos o empleados de confianza, sino que establece una regulación general referida al personal del empleo público que presta servicios al Estado y enuncia normas específicas para la regulación de los derechos y deberes de los servidores públicos com-prendidos en la carrera administrativa y los que corresponden a los funcionarios públicos y empleados de confianza.


Módulo VI 69

b) Que los demandantes incurren en un error al considerar que el artículo 15° de la Ley N.° 28175 viola el artículo 40° de la Constitución relativa a la carrera admi-nistrativa, porque dicha ley se refiere a los derechos del empleado público con carácter general y no a los derechos de los servidores públicos en particular, que son los comprendidos en la carrera administrativa conforme al precepto constitucional anteriormente referido de la Constitución.

c) Que el hecho de que la Ley Marco del Empleo Público no declare los derechos de sindicación y huelga no quiere decir que los desconozca, ya que están reco-nocidos por la Constitución, los Convenios Internacionales de Protección de los Derechos Humanos y la Ley N.° 27556, que crea el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos. Añade que la Ley del Empleo Público no viola ningún principio de legalidad ni la Constitución porque se deja claro que el carácter enunciativo de los derechos comprendidos en el artículo 15.° no desconoce los derechos que la propia Constitución y otras leyes reconocen a los empleados. Del mismo modo, precisa que en la expresión “leyes” también se incluye a los tratados, como el Convenio 151 de la OIT.

d) Que la previsión presupuestal consagrada en el numeral 10 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 28175, no viola la libertad sindical ni el derecho a la sindicación, puesto que este deriva del principio constitucional de legalidad presupuestaria y porque con ella lo único que se pretende es que los gastos relativos al empleo público deben estar autorizados y presupuestados.

e) Que el inciso d) del artículo 16° de la ley impugnada, referido al contrato de trabajo para los empleados públicos, solo es de aplicación a los empleados públicos sujetos a modalidad de empleo temporal y a los cargos de confianza.

f) Que el numeral 8 del artículo IV del Título Preliminar de la ley cuestionada, ma-nifiesta que dicha norma no se refiere al principio in dubio pro operario, sino al tema de los límites de los derechos fundamentales. Añade que gran parte de la Administración Pública está dedicada a la prestación de los servicios públicos que requieren continuidad, estabilidad y forman parte de los intereses genera-les que deben sobreponerse o primar sobre intereses individuales o colectivos.

g) Que la incorporación del mutuo disenso como causal de extinción del empleo público a que se refiere el artículo 22.° de la Ley impugnada no es aplicable a los servidores públicos sujetos al régimen de carrera administrativa, sino a los funcionarios sujetos a contrato temporal o a los empleados de confianza.

h) Que la Ley N.° 28175 no está vigente porque no se han aprobado hasta la fecha los proyectos de ley remitidos por el Poder Ejecutivo que la desarrollan y otorgarían contenido al nuevo régimen de carrera que se propone.

V. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTESa) Consideraciones sobre la vigencia y la denominación de la ley impugnada.

a.1) El artículo 109 de la Constitución y la vigencia de la Ley N.° 28175.a.2) La Ley y su denominación en el marco de la Constitución y la Ley N.° 26889.

b) La función pública conforme a la Constitución.b.1.) Titulares de la función pública.b.2) Finalidad esencial de la función pública al servicio de la Nación conforme a la

Constitución y confianza de los ciudadanos.c) Régimen Constitucional del Trabajo.

c.1.) Algunos consideraciones liminares sobre de la noción trabajo.c.2.) Estado y trabajo.c.3.) Los principios laborales constitucionales.


Módulo VI70

c.3.1.) Indubio pro operario.c.3.2.) La igualdad de oportunidades.c.3.3.) Referencia a la regla de no discriminación en materia laboral.c.3.4.) La irrenunciabilidad de derechos.c.4.) Los derechos colectivos de los trabajadores según la Constitución.c.4.1.) La libertad sindical.c.4.2.) Los alcances de la libertad sindical.c.4.3.) La Constitución y los sindicatos.c.4.4.) El convenio colectivo.c.4.4.1.) Los elementos del convenio colectivo.c.4.4.2.) Las características del convenio colectivo.c.4.4.3.) Tipología del convenio colectivo.c.4.4.4.) El carácter y alcance del convenio colectivo.c.4.4.5.) El caso del convenio colectivo articulado (rama de actividad).c.4.5.) La intervención de terceros en la solución de los conflictos laborales.c.4.6.) La huelga.c.4.6.1.) La titularidad del derecho de huelga.c.4.6.2.) Las limitaciones del ejercicio del derecho de huelga.

d) Evaluación de la constitucionalidad de los artículos impugnados. d.1) La carrera administrativa como bien jurídico constitucional.d.2) Derechos de sindicación, huelga y negociación colectiva de los servidores pú-

blicos conforme a la Constitución.d.3) Cuestiones relativas a la relación laboral de los empleados públicos en el marco

de la Constitución.VI. FUNDAMENTOS

1. La materia regulada por la ley se refiere al empleo público, elemento fundamental para el adecuado funcionamiento del Estado. Respecto al empleo público en el Perú, el Informe Final de la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central (creada por Decreto Supremo N.° 004-2001-TR) presentado el 15 de julio de 2001, constató que existe un verdadero caos en la Administración Pública, reflejado en la existencia de múltiples organismos y sistemas de pagos al personal; una dispersión de conceptos remunerados y no remunerados; y una gran variedad de montos. Del mismo modo, de la revisión de los cuadros estadísticos del mismo informe, este Tribunal comprueba la inequidad exis-tente en las remuneraciones de los servidores del Estado en sus diversas jerarquías y de instituciones públicas frente a otras.

2. Asimismo, la subsistencia de diferentes regímenes legales de contratación del em-pleado público ha generado la cantidad de 60,000 trabajadores públicos administra-tivos que se desempeñan en la modalidad de servicios no personales, con contratos que vencen cada dos o tres meses, sin seguridad social, ni CTS, ni vacaciones, situación que no puede ser tolerable en un Estado Democrático y Social de Derecho. (Véase Verdades y Mitos, La Reforma del Empleo Público, Encarte de Derecho, El Peruano, 10 de mayo de 2005).

En tal sentido, la síntesis del Acuerdo Nacional de fecha 19 de abril de 2004, expre-sa en su punto 17 como una de las medidas de corto plazo a implementarse hasta el año 2006, que se debe establecer un sistema adecuado de la carrera pública y realizar un censo integral de todos los funcionarios que reciben pago por parte del


Módulo VI 71

Estado. Asimismo, en el Compromiso Político, Social y Económico de Corto Plazo del Acuerdo Nacional del 19 de abril de 2004, se dispone en el numeral 114 plantear un nuevo sistema de remuneraciones en el sector público.

Por las consideraciones precedentes, el Tribunal Constitucional reconoce que le co-rresponde al Congreso de la República la tarea de revertir la situación descrita con carácter prioritario y urgente, a fin de iniciar la uniformidad, equidad y moderniza-ción del empleo público, sin lo cual no puede haber un adecuado funcionamiento de la Administración Pública. Establecidas estas premisas, procederemos a evaluar la constitucionalidad de las normas cuestionadas.

a) Consideraciones sobre la vigencia y la denominación de la ley impugnada

a.1) El artículo 109 de la Constitución y la vigencia de la Ley N.° 28175

3. El Apoderado del Congreso de la República alega que la Ley N.° 28175, publicada el 19 de febrero de 2004, no estaría vigente. Afirma que si bien la primera disposición transitoria, complementaria y final de la ley dispuso que ésta entraría en vigencia el 1 de enero de 2005, mediante su segunda disposición transitoria se estableció que el Poder Ejecutivo, en el plazo de 120 días, contados a partir de la publicación de la ley, remitiría al Congreso de la República las propuestas legislativas sobre:- Ley de la carrera del servidor público.- Ley de los funcionarios públicos y empleados de confianza.- Ley del sistema de remuneraciones de empleo público.- Ley de gestión del empleo público.- Ley de incompatibilidades y responsabilidades.

Consecuentemente y efectuando una interpretación sistemática de ambas disposi-ciones, resultaría lógico afirmar “(...) que la intención del legislador al promulgar la Ley Marco del Empleo Público, Ley N.° 28175 y postergar su vigencia al año 2005, le otorgaba un plazo prudencial al Congreso de la República para la aprobación de las cinco normas que la desarrollan y así permitir la entrada en vigencia de la Ley Marco en forma integral con los proyectos que la desarrollan, al no haberse dado este supuesto, y no estando aprobadas las leyes que la desarrollan, no es posible dar cumplimiento a lo dispuesto en su primera disposición complementaria”.

4. El Tribunal Constitucional no comparte la tesis del Apoderado del Congreso. El artí-culo 109° de la Constitución dispone que la ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.

La primera disposición transitoria, complementaria y final de la Ley N.° 28175 es-tableció que ella entraba en vigencia el 1 de enero de 2005, con excepción de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 3°, referido a la percepción de dietas, que entraría en vigencia a los treinta (30) días de la publicación de dicha Ley, 19 de febrero de 2004, y la prescripción de que la segunda y cuarta disposiciones transi-torias entrarán en vigencia al día siguiente de la publicación de la Ley. Como puede observarse, estas últimas disposiciones de la Ley entraron en vigencia antes del 1 de enero de 2005.

5. Con relación a las demás disposiciones de la Ley N.° 28175, éstas entraron en vi-gencia el 1 de enero de 2005, fecha a partir de la cual empezó a ser aplicada por diversas entidades del Estado.

En efecto, la Directiva N.º 006-2005-EF/76.01, de Ejecución del Presupuesto de las Entidades de Tratamiento Empresarial para el Año Fiscal 2005, del 3 de febrero de 2005, establece en su artículo 40°, aplicando el segundo párrafo del artículo 3° de la Ley N.° 28175, que “Las personas al servicio del Estado y que en representación del mismo formen parte de Directorios, no podrán percibir dietas en más de una (1) en-


Módulo VI72

tidad, en concordancia con el artículo 3 de la Ley N.º 28175 - Ley Marco del Empleo Público”.

Del mismo modo, la quinta disposición transitoria de la Ley N.º 28562, Ley que au-toriza el Crédito Suplementario en el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2005, publicada el 30 de junio de 2005, exceptuó a determinadas entidades del Estado por cinco días calendario de lo dispuesto en el artículo 5.° de la Ley N.° 28175, Ley Marco del Empleo Público.

6. El Apoderado del Congreso también sostiene que: “(...) el Poder Ejecutivo a mani-festado públicamente a través de un comunicado difundido por la Presidencia del Consejo de Ministros, publicado el 17 de enero de 2005 en el Diario Oficial El Perua-no, que la ley marco del empleo público requiere para su aplicación que previamente entren en vigencia sus leyes complementarias”.

Al respecto, cabe señalar que dicho comunicado corresponde a la Secretaría de Gestión Pública de la PCM y en él se consigna que “Las normas contenidas en la LMEP referidas a la instalación del Consejo Superior del Empleo Público – COSEP, la clasificación del empleo público en nuevos grupos ocupacionales, la adecuación de los regímenes existentes en la administración pública, entre otras, para comenzar su aplicación, requieren que previamente entren en vigencia las cinco leyes com-plementarias a que se refiere la segunda disposición transitoria, complementaria y final”.

Como puede apreciarse, dicho comunicado no afirma que la ley no esté vigente sino que se refiere a que específicas disposiciones de la ley, y no todas, para ser aplica-das e implementadas, requieren de leyes complementarias.

7. Por tanto, este Tribunal Constitucional considera pertinente precisar que la Ley N.° 28175 está vigente desde el 1 de enero de 2005, conforme al artículo 109.° de la Constitución, y que en el caso de algunas disposiciones específicas, para ser apli-cadas en su integridad, requieren de otras leyes, cuestión distinta a la vigencia de la ley.

a.2) La ley y su denominación en el marco de la Constitución y la Ley N.° 26889

8. Otro aspecto que debe tratarse es el de la denominación de la ley cuestionada. Al respecto, el artículo 51° de la Constitución consagra el principio de jerarquía nor-mativa y supremacía normativa de la Constitución, y dispone que la Constitución prevalece sobre toda norma legal y la ley sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. Del mismo modo, el inciso 4° del artículo 200° de la Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: las leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas.

Consecuentemente, de las normas precitadas se colige que, en nuestro ordenamien-to jurídico, el primer rango normativo corresponde a la Constitución y el segundo a la ley y a las normas con rango de ley, configurándose en este segundo nivel una diver-sidad de fuentes normativas del mismo rango pero que, conforme a la Constitución, varían en su denominación, producción normativa y en la materia que regulan. Sin ánimo exhaustivo, tal es el caso de la Ley Orgánica que, conforme al artículo 106° de la Constitución, tiene un procedimiento especial de votación y regula determinadas materias, o el del Decreto de Urgencia que regula materia determinada (inciso 18 del artículo 118.° de la Constitución).

9. Con relación a la fuente normativa denominada ley, en sentido material, deben tener-se presentes dos puntos. En primer lugar, su expedición corresponde al Congreso de la República conforme al inciso 1 del artículo 102° de la Constitución, que establece que es atribución del Congreso dar leyes. Atribución que descansa en los principios de soberanía política, consagrado en el artículo 45° de la Constitución, que estable-ce que el Poder emana del pueblo, y en el principio representativo reconocido en el


Módulo VI 73

artículo 43 de la Constitución. Y en segundo lugar, que para la Constitución la fuente normativa denominada ley comprende a las leyes ordinarias, las leyes orgánicas, las leyes de desarrollo constitucional y las que tienen una denominación asignada directamente por la Constitución y cuyas diferencias no radican en su jerarquía ni en el órgano que las expide, sino en su procedimiento de aprobación y en las materias que regulan.

En efecto, en muchas disposiciones del texto constitucional se hace referencia a la ley con carácter general y en otras se especifica una denominación particular relativa a la materia a regular, por ejemplo la ley de presupuesto, la ley de endeudamiento y de equilibrio financiero (artículo 78 de la Constitución) y la ley autoritativa para el caso de la delegación de facultades.

Igualmente, debe incluirse a las denominadas leyes orgánicas sujetas a los requi-sitos materiales y formales establecidos por el artículo 106° de la Constitución. En el caso de las denominadas leyes de desarrollo constitucional, este Colegiado ha afirmado que “Con la expresión ‘Ley de desarrollo constitucional’, la Octava Dispo-sición Final y Transitoria de la Constitución no ha creado una categoría normativa especial entre las fuentes que tienen el rango de la ley. Tal expresión no alude a una categoría unitaria de fuentes, sino a una diversidad de ellas, que tienen como elemento común constituir un desarrollo de las materias previstas en diversos pre-ceptos constitucionales, cuya reglamentación la Norma Suprema ha encargado al legislador. Forman parte de su contenido “natural” las denominadas leyes orgánicas, en tanto que mediante ellas se regula la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, y de otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución; así como las leyes ordinarias como las que demandan los artículos 7° y 27° de la Constitución, por poner dos ejemplos, a las que se les ha encomendado la tarea de precisar los alcances de determina-dos derechos o instituciones constitucionalmente previstas”. (Caso sesenta y cuatro Congresistas de la República contra los artículos 1°, 2° 3°, y la Primera y Segunda Disposición Final y Transitoria de la Ley N.° 26285, Exp. N.° 005-2003-AI/TC, mutatis mutandis, fundamento 38).

Basándose en las consideraciones precedentes, el Tribunal Constitucional concluye en que la característica principal de la fuente normativa denominada ley, constitu-cionalmente hablando, con sus variantes mencionadas, radica en que es expedi-da por el Congreso de la República conforme a las normas que establece para su producción jurídica (Capítulo II del Título IV de la Constitución, relativo a la función legislativa).

10. Este Colegiado estima también que el Congreso de la República, al detentar la com-petencia exclusiva en la producción de la fuente normativa de ley, goza de la auto-nomía inherente, en el marco de la Constitución, del Reglamento del Congreso y de las leyes, para precisar la denominación de las leyes que expide; así por ejemplo, el caso de la Ley N.° 28175, que fue denominada Ley Marco del Empleo Público, hoy cuestionada por los demandantes.

La facultad de otorgar una denominación ha sido desarrollada por la Ley N.° 26889, Ley Marco para la producción y sistematización legislativa, cuyo artículo 3.° dispone que: “La Ley debe tener una denominación oficial que exprese su alcance integral. La denominación forma parte del texto oficial de la Ley y corresponde al Congreso de la República asignársela, salvo en los casos de Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia, en los cuales es el Poder Ejecutivo quien asigna la denominación”. En ese sentido, el Congreso de la República e incluso el Poder Ejecutivo, en el caso de Decretos Legislativos, son competentes para asignar determinadas denominaciones cuando se trata de leyes que regulan aspectos generales sobre una materia a fin de sintetizar su alcance integral, empleando para ello las denominaciones de Ley de Bases, Ley Marco y Ley General, según corresponda, pero que, en definitiva, consti-tuyen la fuente normativa de ley expedida por el Congreso de la República. Tal es el


Módulo VI74

caso de las siguientes denominaciones de la ley, que, entre las principales, forman parte de nuestro ordenamiento constitucional:

Ley de Bases

- Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneración del Sector Públi-co, Decreto Legislativo N.° 276 (24/03/84).

- Ley de Bases de la Descentralización, Ley N.° 27783 (20/07/02).

Ley Marco

- Ley Marco del Crecimiento de la Inversión Privada, Decreto Legislativo N.° 757 (13/11/91).

- Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, Decreto Legislativo N.º 771 (31/12/93).

- Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Ser-vicios Públicos Ley N.º 27332 (29/07/00).

- Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N.º 28056 (08/08/03).- Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley N.º 28298

(22/07/04).

Ley General

- Ley General de Comunidades Campesinas, Ley N.° 24656 (14/04/87).- Ley General de Arbitraje, Ley N.° 26572 (05/01/96).- Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la

Superintendencia de Banca y Seguros, Ley N.º 26702 (09/12/96).- Ley General de Sociedades, Ley N.º 26887 (09/12/97).- Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, Ley N.º 27181 (08/10/99).- Ley General de Residuos Sólidos, Ley N.º 27314 (21/07/2000).- Ley General de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador, Decreto Le-

gislativo N.º 910 (17/03/01).- Ley General de Educación, Ley N.° 28044 (29/07/03).

Por tanto, la Ley N.° 28175, Ley Marco del Empleo Público, ha sido denominada dentro de la competencia que le corresponde al Congreso de la República para ello.

b) La función pública conforme a la Constitución

11. Ingresando al análisis de fondo, es preciso referirse al capítulo IV del Título I de la Constitución, que regula la función pública. En tal sentido, en el presente proceso de inconstitucionalidad este Tribunal Constitucional se pronunciará sobre el modelo de función pública que diseña nuestra Constitución en una sociedad democrática, toda vez que dicho articulado es obligatorio y vincula a todos aquellos que ejercen función pública, además que se tendrá también como parámetro para evaluar la constitucio-nalidad de la ley cuestionada.

El artículo 43.° de la Constitución define al Estado como una República Democrática. Del mismo modo, conforme al artículo 45°, el poder del Estado emana del pueblo y el gobierno de la República del Perú es representativo y se organiza según el principio de separación de poderes (artículo 43.° de la Constitución). Asimismo, el artículo 169.° de la Constitución dispone que las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional es-tán subordinadas al poder constitucional. Por tanto, de las disposiciones constitucio-nales citadas se deriva el principio democrático que configura la convivencia de los ciudadanos del Perú, ya sean civiles, militares o policías, conforme al artículo 34.° de la Constitución.


Módulo VI 75

b.1.) Titulares de la función pública

12. A tenor del artículo 39.° de la Constitución, los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación. El Presidente de la República tiene la más alta jerar-quía y, en ese orden, los representantes al Congreso, ministros de Estado, miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo Nacional de la Magistratura, los Magistra-dos Supremos, el Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo, en igual categoría; y los representantes de organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a ley.

Con relación a esta norma debemos recordar que, conforme a los artículos 161.° y 201° de la Constitución, el Defensor del Pueblo y los Magistrados del Tribunal Cons-titucional gozan de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas laborales y funcionales que los Congresistas (Caso Jorge Power Manchego Muñoz, en repre-sentación de 5,000 ciudadanos, contra diversos artículos de la Ley N.° 28212, Exp. N.° 0038-2004-AI/TC, fundamento 15).

Consecuentemente, estos altos funcionarios y autoridades del Estado, así como los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza y los servidores públi-cos sujetos a la carrera administrativa, a que se refiere el artículo 40.° de la Consti-tución, están al servicio de la Nación.

13. Del mismo modo, como ya se expuso, el artículo 39.° de la Constitución dispone que el Presidente de la República tiene la más alta jerarquía en el servicio de la Nación. Por su parte los artículos 137.° y 118.° inciso 14.° de la misma Norma Suprema establecen que el Presidente de la República es el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional y que organiza, distribuye y dispone el empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. Entonces, si al Presidente de la República le corresponde la más alta jerarquía en el servicio de la Nación, es claro que sus subordinados también sirven a la Nación. Pero no solo los artículos consti-tucionales citados permiten interpretar que la Constitución reconoce a los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional como servidores de la Nación en el desempeño de la función pública que la Constitución y las leyes les asignan, sino también los artículos 169° y 171° de la Constitución, cuando disponen que las Fuer-zas Armadas y la Policía Nacional no son deliberantes, que están subordinadas al Poder Constitucional y que participan en el desarrollo económico y social del país.

Por tanto, para la Constitución la función pública que, por tal, se encuentra al servicio de la Nación, la ejercen dos grandes grupos de servidores estatales, a saber: los servidores civiles y los servidores que cumplen función militar y policial. En relación a estas últimas, conforme a las normas constitucionales, a los fundamentos preceden-tes y al principio democrático, ejercen sus funciones bajo la supremacía del poder democrático, civil y constitucional.

b.2.) Finalidad esencial de la función pública al servicio de la Nación conforme a la Constitución y confianza de los ciudadanos

14. Los servidores del Estado, sean civiles, militares o policías, están obligados, confor-me el artículo 44.º de la Constitución, por los deberes primordiales de defender la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, proteger a la población de las amenazas contra su seguridad y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.

En suma, de las normas citadas se concluye que la finalidad esencial del servicio a la Nación radica en prestar los servicios públicos a los destinatarios de tales deberes, es decir a los ciudadanos, con sujeción a la primacía de la Constitución, los derechos fundamentales, el principio democrático, los valores derivados de la Constitución y al poder democrático y civil en el ejercicio de la función pública.

15. Los artículos 40.° y 41.° de la Constitución establecen una serie de normas relativas a la publicidad de los ingresos que perciben los servidores del Estado, sean civiles, militares o policías. El segundo párrafo del artículo 40.° precisa que es obligatoria la publicación periódica en el diario oficial de los ingresos que, por todo concepto,


Módulo VI76

perciben los altos funcionarios y otros servidores públicos que señala la ley, en razón de sus cargos.

Por su parte, el artículo 41.° establece que los funcionarios y servidores públicos que señala la ley o que administran o manejan fondos del Estado o de organismos sostenidos por este, deben hacer declaración jurada de bienes y rentas al tomar posesión de sus cargos, durante su ejercicio y al cesar en los mismos. La respectiva publicación se realiza en el diario oficial en la forma y condiciones que señala la ley.

El precitado artículo 41.º de la Constitución señala algunas normas relativas al con-trol frente al enriquecimiento ilícito, como por ejemplo que, cuando se presume este, el Fiscal de la Nación, por denuncia de terceros o de oficio, formula cargos ante el Poder Judicial; asimismo, la ley establece la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como el plazo de su inhabilitación para la función pública; y que el plazo de prescripción se duplica en caso de delitos cometidos contra el patri-monio del Estado.

16. Las normas constitucionales citadas se justifican en la medida que la Constitución pretende prevenir y sancionar el mal uso de los recursos públicos, por ser un hecho que socava la confianza ciudadana en los servidores de la Nación.

En efecto, siguiendo al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, este Colegiado ya se refirió a la independencia judicial como elemento necesario para inspirar la con-fianza ciudadana en los tribunales (Caso Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo, Exp. N.° 0004-2004-CC, fundamento 33).

En esta oportunidad, siguiendo al mismo alto Tribunal Europeo de los Derechos Humanos (Caso Ahmed y otros vs. El Reino Unido, Sentencia del 2 de setiembre de 1998, mutatis mutandis, fundamento 53), el Tribunal Constitucional del Perú consi-dera como uno de los elementos esenciales de nuestro modelo de Estado Social y Democrático de Derecho la obligación de todos los servidores de la Nación, indepen-dientemente de su jerarquía y la función pública que cumplan en los ámbitos civil, mi-litar y policial, de que ejerzan dicha función con probidad, honestidad y austeridad en el manejo de los recursos públicos, necesarias para generar la confianza ciudadana en los servidores de la Nación a través de la cual el modelo democrático establecido por la Constitución se legitima.

c) Régimen constitucional del trabajo

17. Del mismo modo y dada su vinculación con la materia evaluada, es necesario desa-rrollar el marco constitucional del régimen del trabajo, toda vez que sus normas, con las particularidades y excepciones que ella misma prevé, se aplican tanto al régimen público como al privado de trabajo y nos servirán conjuntamente con el marco consti-tucional de la función pública, para el análisis de la constitucionalidad de los artículos impugnados.

c.1.) Algunas consideraciones liminares sobre la noción trabajo

18. Al trabajo puede definírsele como la aplicación o ejercicio de las fuerzas humanas, en su plexo espiritual y material, para la producción de algo útil. En ese contexto, im-plica la acción del hombre, con todas sus facultades morales, intelectuales y físicas, en aras de producir un bien, generar un servicio, etc.

El trabajo se identifica inseparablemente con la persona misma. En toda actividad laboral queda algo de su ejecutor: el hombre. A través del trabajo se presenta siem-pre la impronta del ser humano; o sea, una huella, marca o sello que caracteriza su plasmación. El Papa Juan Pablo II [Encíclica laborem exercens. Lima. Salesiana, S/F] señala que:

“El trabajo es un bien del hombre, es un bien de la humanidad, porque mediante éste no solo se transforma la naturaleza adaptándola a las propias necesidades,


Módulo VI 77

sino que se realiza a sí mismo como hombre; es más, en un cierto sentido se hace más hombre”.

Asimismo, como lo enfatiza el Papa León XIII [Encíclica rerum novarum. Lima: Pau-linas, 1966] el trabajo tiene el doble signo de lo personal y necesario. Es personal, porque la fuerza con que se trabaja es inherente a la persona y enteramente propia de aquel que con ella labora. Es necesario, porque del fruto de su trabajo el hombre se sirve para sustentar su vida, lo cual es un deber imprescindible impuesto por la misma naturaleza.

Es evidente que la verdadera dignidad del trabajador radica en su condición de su-jeto y autor y, por consiguiente, verdadero fin de todo proceso productivo. La impor-tancia del trabajo descansa en tres aspectos sustantivos:- Esencialidad del acto humano, destinado al mantenimiento y desarrollo de la

existencia y coexistencia sociales.- Vocación y exigencia de la naturaleza humana. El trabajo es sinónimo y expre-

sión de vida.- Carácter social de la función, ya que solo es posible laborar verdaderamente a

través de la colaboración directa o indirecta de otro ser humano, o sea, traba-jando con y para los otros.

c.2.) Estado y trabajo

19. De conformidad con lo que dispone el artículo 23.° de la Constitución, el Estado asume las siguientes responsabilidades con relación al trabajo:- Promover condiciones para el progreso social y económico. Para tal efecto,

tiene la obligación de establecer políticas de fomento del empleo productivo y de educación para el trabajo.

- Asegurar que ninguna relación laboral limite el ejercicio de los derechos consti-tucionales ni desconozca o rebaje la dignidad del trabajador.

- Asegurar que a ningún trabajador se le obligue a prestar servicios sin retribu-ción compensatoria o sin su libre consentimiento.

- Proteger especialmente la actividad laboral de la madre, el menor de edad y el impedido.

c.3.) Los principios laborales constitucionales

20. Denomínase como tales a aquellas reglas rectoras que informan la elaboración de las normas de carácter laboral, amén de servir de fuente de inspiración directa o indirecta en la solución de conflictos, sea mediante la interpretación, aplicación o integración normativas.

La relación laboral se caracteriza en sí misma por la desigualdad, lo que hace que el empleador devenga en la parte “fuerte” e “imponente” y el trabajador en la parte “débil” e “impotente”.

Mario Pasco Cosmópolis [El principio protector en el proceso laboral. En: Revista de Iure N.º 1. Editada por los alumnos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Lima, 1999, p. 77] reconoce dicha situación asimétrica, entre otros, en los campos jurídico y económico.

En efecto, en el campo jurídico sustancial el rasgo más característico de la relación de trabajo es la subordinación y los deberes imputables al trabajador; y en el campo jurídico procesal se constata la capacidad intimidatoria que se puede crear para impedir los reclamos en vía litigiosa y la extensión de la posición predominante en materia de prueba. Asimismo, en el campo económico, la nota más específica es que frente a la propiedad del medio de producción, el trabajador solo puede exponer su fuerza de trabajo.


Módulo VI78

Para hacer frente a ello se afirman los principios protectores o de igualación compen-satoria, por el cual, reconociéndose la existencia asimétrica de la relación laboral, se promueve por la vía constitucional y legal la búsqueda de un equilibrio entre los sujetos de la misma. Al respecto, el artículo 26.° de la Constitución expresa una plu-ralidad de principios de dicha naturaleza; a saber:

c.3.1. Indubio pro operario

21. Hace referencia a la traslación de la vieja regla del derecho romano indubio pro reo. Nuestra Constitución exige la interpretación favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma, vale decir que se acredite que a pesar de los aportes de las fuentes de interpretación, la norma deviene indubitablemente en un contenido incierto e indeterminado.

La noción de duda insalvable debe ser entendida como aquella que no puede ser resuelta por medio de la técnica hermenéutica.

El principio indubio pro operario será aplicable cuando exista un problema de asig-nación de significado de los alcances y contenido de una norma. Ergo, nace de un conflicto de interpretación, mas no de integración normativa. La noción de “norma” abarca a la misma Constitución, los tratados, leyes, los reglamentos, los convenios colectivos de trabajo, los contratos de trabajo, etc.

Pasco Cosmopolis precisa que la aplicación de este principio debe ajustarse a los siguientes dos requisitos:- Existencia de una duda insalvable o inexpugnable.- Respeto a la ratio juris de la norma objeto de interpretación (para tal efecto, el

aplicador del derecho deberá asignarle un sentido concordante y compatible con la razón de ésta).

El Tribunal Constitucional considera que la aplicación del referido principio está su-jeta a las cuatro consideraciones siguientes:- Existencia de una norma jurídica que, como consecuencia del proceso de inter-

pretación, ofrece varios sentidos.- Imposibilidad lógico-axiológica de dirimir esta duda mediante la utilización de

cualquier método de interpretación admitido como válido por el ordenamiento nacional.

- Obligación de adoptar como sentido normativo a aquél que ofrece mayores beneficios al trabajador.

- Imposibilidad del operador de integrar la norma, ya que el principio no se refiere a suplir la voluntad de este, sino a adjudicarle el sentido más favorable al trabajador.

c.3.2.) La igualdad de oportunidades

22. Hace referencia a la regla de no discriminación en materia laboral. En puridad, plan-tea la plasmación de la isonomia en el trato previsto implícitamente en el inciso 2) del artículo 2º de la Constitución; el cual específicamente hace referencia a la igualdad ante la ley.

c.3.3.) Referencia a la regla de no discriminación en materia laboral

23. Esta regla de igualdad asegura, en lo relativo a los derechos laborales, la igualdad de oportunidades de acceso al empleo.

Tal como se ha precisado anteriormente, la isonomia entre las personas se manifies-ta en dos planos: La igualdad ante la ley y la igualdad de trato (en este caso aplicable al ámbito de las actividades laborales).

La igualdad ante la ley obliga a que el Estado asuma una determinada conducta al momento de legislar o de impartir justicia.


Módulo VI 79

Al respecto, el artículo 103° de la Constitución compromete al Estado a no dictar leyes por razón de las personas, sino por la naturaleza de las cosas. El artículo 22º de la Ley Orgánica del Poder Judicial exige a dicho ente no apartarse de sus prece-dentes judiciales, salvo que existan razones justificadas para ello; y el artículo VII del Título

Preliminar del Código Procesal Constitucional, prescribe que el Tribunal Constitu-cional solo podrá apartarse de sus precedentes vinculantes cuando exprese los fun-damentos de hecho y derecho que sustenten la sentencia y las razones del aparta-miento del precedente jurisprudencial.

La igualdad de oportunidades –en estricto, igualdad de trato– obliga a que la con-ducta ya sea del Estado o los particulares, en relación a las actividades laborales, no genere una diferenciación no razonable y, por ende, arbitraria.

En ese sentido, la discriminación en materia laboral aparece cuando se afecta al trabajador en sus características innatas como ser humano (lo propio y privativo de la especie), o cuando se vulnera la claúsula de no discriminación prevista por la Constitución.

Miguel Rodríguez Piñeiro y Mejía Fernández López [Igualdad y discriminación. Ma-drid, Tecnos, 1986, p. 47) exponen que para establecer si una conducta en una empresa es discriminatoria o una diferenciación es razonable, es necesario precisar cuándo dos situaciones reales son equiparables y cuándo sus similitudes predomi-nan sobre sus diferencias.

La discriminación en materia laboral, strictu sensu, se acredita por los dos tipos de acciones siguientes:

Por acción directa: la conducta del empleador forja una distinción basada en una razón inconstitucional. En esta hipótesis, la intervención y el efecto perseguibles se fundamentan en un juicio y una decisión carente de razonabilidad y proporcionali-dad.

Tal el caso de la negación de acceso al empleo derivada de la opción política o sexual del postulante, por la concesión de mayores beneficios a unos trabajadores sobre otros, por su mera condición de no afiliados a una organización sindical, el despido por el solo hecho del ejercicio de las actividades sindicales, etc.

Por acción indirecta: la conducta del empleador forja una distinción basada en una discrecionalidad antojadiza y veleidosa revestida con la apariencia de “lo constitucio-nal”, cuya intención y efecto perseguible, empero, son intrínsecamente discriminato-rios para uno o más trabajadores.

Tal el caso, por ejemplo, de las reglas de evaluación laboral sobre la base de exigen-cia de conocimientos no vinculados con la actividad laboral del o los trabajadores.

Dichas acciones, proscritas por la Constitución, pueden darse en las condiciones o circunstancias siguientes:- Acto de diferenciación arbitraria al momento de postular a un empleo.- Acto de diferenciación arbitraria durante la relación laboral (formación y capaci-

tación laboral, promociones, otorgamiento de beneficios, etc.). Mediante la Ley N.º 26772, modificada por la Ley N.º 27270, se regulan los actos de

discriminación, tanto en el acceso al empleo como en el trato dentro de una relación laboral.

En ese contexto, se proscribe la utilización de criterios de selección que carezcan de una justificación objetiva y razonable; la adhesión a criterios de selección simul-táneamente distintos, cuando las situaciones de postulación son idénticas; amén de tratos diferenciados basado en motivos de raza, sexo, religión, opinión, origen social, etc.


Módulo VI80

c.3.4.) La irrenunciabilidad de derechos

24. Hace referencia a la regla de no revocabilidad e irrenunciabilidad de los derechos reconocidos al trabajador por la Constitución y la ley. Al respecto, es preciso con-siderar que también tienen la condición de irrenunciables los derechos reconocidos por los tratados de Derechos Humanos, toda vez que estos constituyen el estándar mínimo de derechos que los Estados se obligan a garantizar a sus ciudadanos [Re-motti Carbonell, José Carlos: La Corte Interamericana de Derechos Humanos, Es-tructura, funcionamiento y jurisprudencia, Barcelona, Instituto Europeo de Derecho, 2003, p. 18].

En ese sentido, de conformidad con lo establecido en el artículo V del Título Preli-minar del Código Civil, la renuncia a dichos derechos sería nula y sin efecto legal alguno.

Así, conforme se desprende de lo previsto en el inciso 2) del artículo 26.º de la Cons-titución, la irrenunciabilidad solo alcanza a aquellos “(...) derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

No cubre, pues, a aquellos provenientes de la convención colectiva de trabajo o la costumbre.

Por otro lado, debe precisarse que un derecho de naturaleza laboral puede provenir de una norma dispositiva o taxativa. En ese contexto, la irrenunciabilidad es solo operativa en el caso de la segunda.

La norma dispositiva es aquella que opera solo cuando no existe manifestación de voluntad o cuando ésta se expresa con ausencia de claridad. El Estado las hace valer únicamente por defecto u omisión en la expresión de voluntad de los sujetos de la relación laboral.

Las normas dispositivas se caracterizan por suplir o interpretar una voluntad no de-clarada o precisar y aclararla por defecto de manifestación; y por otorgar a los suje-tos de una relación laboral la atribución de regulación con pleno albedrío dentro del marco de la Constitución y la ley.

Ante este tipo de modalidad normativa, el trabajador puede libremente decidir sobre la conveniencia, o no, de ejercitar total o parcialmente un derecho de naturaleza individual.

Al respecto, puede citarse el caso del derecho a vacaciones contemplado en el De-creto Legislativo N.º 713, en donde se establece que el trabajador tiene derecho a treinta días naturales de descanso remunerado al año y, dentro de ese contexto, por la prerrogativa de la voluntad establecida en dicha norma, este puede disponer hasta de quince días para continuar prestando servicios a su empleador, a cambio de una compensación extraordinaria. Por ende, tiene la capacidad autodeterminativa de decidir un “canje” sobre aquello.

En cambio, la norma taxativa es aquella que ordena y dispone sin tomar en cuenta la voluntad de los sujetos de la relación laboral. En ese ámbito, el trabajador no puede “despojarse”, permutar o renunciar a los beneficios, facultades o atribuciones que le concede la norma.

Javier Neves Mujica [Introducción al derecho laboral. Lima: Fondo Editorial de la PUCP, 2003, p. 103] manifiesta que el principio de irrenunciabilidad de derechos es justamente el que prohíbe que los actos de disposición del trabajador, como titular de un derecho, recaigan sobre normas taxativas, y sanciona con la invalidez la trans-gresión de esta pauta basilar.

La irrenunciabilidad de los derechos laborales proviene y se sujeta al ámbito de las normas taxativas que, por tales, son de orden público y con vocación tuitiva a la parte más débil de la relación laboral. Es conveniente consignar que una norma jurídica puede contener dentro de su texto, partes taxativas y dispositivas.


Módulo VI 81

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la materia en el caso Sindicato de Trabajadores de Toquepala vs. Southern Perú Copper Corpora-tion (Expediente N.° 1396-2001-AA/TC), en donde estableció que si “(...) las partes acordaron no solo la duración de la jornada ordinaria de trabajo, será también las jornadas atípicas, situación que, de por si, no violenta derecho fundamental de los afiliados al Sindicato, sino solo cuando dicha estipulación sea indebidamente apli-cada; de otro lado, lo expuesto no solo no contradice el principio contenido en el inciso 2) del artículo 26.º de la Constitución, relativo al carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución y la ley, por encontrarse previsto en la mis-ma, como se ha observado, sino también, porque el derecho protegido en la Carta Magna es el relativo a una jornada de trabajo que no excede de las cuarenta y ocho horas semanales (...)”.

c.4.) Los derechos colectivos de los trabajadores según la Constitución

25. Estos hacen referencia a las facultades o atribuciones que ejerce el trabajador en concordancia, unión o asociación con sus pares. En ese contexto viabilizan las acti-vidades de las organizaciones sindicales.

Los artículos 28 y 29 de la Constitución identifican los derechos laborales de natura-leza colectiva, a saber:

c.4.1.) La libertad sindical

26. Se la define como la capacidad autoderminativa para participar en la constitución y desarrollo de la actividad sindical.

Enrique Álvarez Conde [Curso de derecho constitucional VI. Madrid: Tecnos, 1999, p. 457] señala que “(...) este derecho fundamental (...) debe ser considerado como una manifestación del derecho de asociación, gozando, por tanto, también de la naturaleza de los derechos de participación política”.

Por ende, alude a un atributo directo, ya que relaciona un derecho civil y un derecho político, y se vincula con la consolidación del Estado Social y Democrático de De-recho, ya que constitucionaliza la creación y fundamentación de las organizaciones sindicales.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional Español, en la STC 292/1993, precisa que los sindicatos son “(...) formaciones de relevancia social, en la estructura pluralista de una sociedad democrática”.

En ese contexto, implica un haz de facultades y el ejercicio autónomo de homus faver –homus politicus, referido a aspectos tales como:- El derecho a fundar organizaciones sindicales.- El derecho de libre afiliación, desafiliación y reafiliación en las organizaciones

sindicales existentes.- El derecho a la actividad sindical.- El derecho de las organizaciones sindicales a ejercer libremente las funciones

que la Constitución y las leyes le asignen, en defensa de los intereses de sus afiliados. Ello comprende la reglamentación interna, la representación institu-cional, la autonomía en la gestión, etc.

- El derecho a que el Estado no interfiera –salvo el caso de violación de la Cons-titución o la ley- en las actividades de las organizaciones sindicales.

c.4.2.) Los alcances de la libertad sindical

27. Esta facultad se manifiesta en dos planos: el intuito persona y el plural. La libertad sindical intuito persona plantea dos aspectos:


Módulo VI82

- Aspecto positivo: Comprende el derecho de un trabajador a constituir organi-zaciones sindicales y a afiliarse a los sindicatos ya constituidos. Dentro de ese contexto se plantea el ejercicio de la actividad sindical.

- Aspecto negativo: Comprende el derecho de un trabajador a no afiliarse o a desafiliarse de una organización sindical.

La libertad sindical plural plantea tres aspectos:- Ante el Estado: Comprende la autonomía sindical, la personalidad jurídica y la

diversidad sindical.- Ante los empleadores: Comprende el fuero sindical y la proscripción de prácti-

cas desleales.- Ante las otras organizaciones sindicales: Comprende la diversidad sindical, la

proscripción de las cláusulas sindicales, etc. La libertad sindical intuito persona se encuentra amparada genéricamente por el in-

ciso 1 del artículo 28.º de la Constitución. Empero, una lectura integral de dicho texto demuestra que se encuentran excluidos de su goce los siguientes componentes del Estado peruano:- Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional (artículo 42.° de

la Constitución).- Los miembros del Ministerio Público y del Órgano Judicial (artículo 153.° de la

Constitución).- Los miembros de la Administración Pública, con poder de decisión o que des-

empeñen cargos de confianza o dirección (artículo 42.° de la Constitución).

c.4.3.) La Constitución y los sindicatos

28. El sindicato es una organización o asociación integrada por personas que, ejercien-do el mismo oficio o profesión, o trabajando en un mismo centro de labores, se unen para alcanzar principalmente los siguientes objetivos:- Estudio, desarrollo, protección y defensa de los derechos e intereses de sus

miembros.- Mejoramiento social, económico y moral de sus miembros.

Entre los principales fines y funciones que nuestra legislación establece para los sindicatos en el ámbito de la legislación privada, se tienen los siguientes:- Representar al conjunto de trabajadores comprendidos dentro de su ámbito, en

los conflictos, controversias o reclamaciones de naturaleza colectiva.- Celebrar convenciones colectivas de trabajo y, dentro de ese contexto, exigir su

cumplimiento.- Representar o defender a sus miembros a su solicitud, en las controversias o

reclamaciones de carácter individual.- Promover la creación de organismos de auxilio y promoción social de sus miem-

bros (cooperativas, cajas-fondos, etc.).- Promover el mejoramiento cultural, así como la educación general, técnica y

gremial de sus miembros. Para ser miembro de un sindicato, la legislación del régimen privado exige lo siguiente:

- Ser trabajador de la empresa, profesión u oficio que corresponda según el tipo de sindicato y, dentro de ese contexto, haber superado el período de prueba.

- No formar parte del personal de dirección ni desempeñar cargo de confianza del empleador, salvo que el estatuto de la empresa expresamente lo admita.

- No encontrarse afiliado a otro sindicato.


Módulo VI 83

En el caso de los sindicatos del sector público, la Ley N.° 27556 creó el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos. Así como el D.S. N.° 003-82-PCM del 22 de enero de 1982, relativo a las organizaciones sindicales de los servidores.

c.4.4.) El convenio colectivo

29. Se le define como el acuerdo que permite crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones referidas a remuneraciones, condiciones de trabajo, productividad y demás aspectos concernientes a las relaciones laborales. En puridad, emana de una autonomía relativa consistente en la capacidad de regulación de las relaciones laborales entre los representantes de los trabajadores y sus empleadores.

El convenio colectivo permite la facultad de autorregulación entre trabajadores y empleadores, a efectos de reglamentar y administrar por sí mismos sus intereses en conflicto. Surge de la negociación llevada a cabo entre el empleador o una organiza-ción de empleadores y una o varias organizaciones sindicales, con miras a ordenar y regular las relaciones laborales. En la doctrina aparece bajo varias denominaciones; a saber, contrato de paz social, acuerdo corporativo, pacto de trabajo, etc.

Esta convención es establecida por los representantes de los trabajadores expresa-mente elegidos y autorizados para la suscripción de acuerdos y por el empleador o sus representantes.

La convención colectiva –y, más precisamente, su producto, el convenio colectivo, que contiene normas jurídicas– constituye un instrumento idóneo para viabilizar la promoción de la armonía laboral, así como para conseguir un equilibrio entre las exigencias sociales de los trabajadores y la realidad económica de la empresa.

c.4.4.1.) Los elementos del convenio colectivo

30. Los elementos de este instituto son:- Los agentes negociadores.- El contenido negocial.- La fuerza normativa y la eficacia de la convención colectiva.

c.4.4.2.) Las características del convenio colectivo

31. Entre las principales características se cuentan las siguientes:- La supraordinación del convenio colectivo sobre el contrato de trabajo; ello en

virtud a que el primero puede modificar los aspectos de la relación laboral pac-tada a título individual, siempre que sea favorable al trabajador.

- La aplicación retroactiva de los beneficios acordados en el convenio, dado que rige desde el día siguiente de la caducidad del convenio anterior o en su defecto desde la fecha de presentación del pliego de reclamos; a excepción de las esti-pulaciones que señalan plazo distinto o que consisten en obligaciones de hacer o de dar en especie, que rigen desde la fecha de su suscripción.

- Los alcances del convenio tienen una duración no menor de un año.- Los alcances del convenio permanecen vigentes hasta el vencimiento del pla-

zo, aun cuando la empresa fuese objeto de fusión, traspaso, venta, cambio de giro del negocio, etc.

c.4.4.3.) Tipología del convenio colectivo

32. Desde un punto de vista doctrinario, se presentan los dos modelos siguientes:- El modelo vertical: La normatividad estatal limita en términos bastante específi-

cos el poder negocial de los trabajadores y empleadores.


Módulo VI84

- El modelo horizontal: La normatividad estatal deja en gran medida a la discre-cionalidad de las partes de la relación negocial, los alcances de las convencio-nes colectivas.

Podemos afirmar, con los matices necesarios, que en nuestro país el modelo hori-zontal es aplicable al régimen privado y el vertical al público.

c.4.4.4.) El carácter y alcance del convenio colectivo

33. La Constitución de 1979 declaraba que la convención colectiva tenía fuerza de ley entre las partes. Ello implicaba lo siguiente:- El carácter normativo del convenio colectivo, que lo convertía en un precepto

especial del derecho laboral.- Su alcance de norma con rango de ley.

En cambio, el inciso 2 del artículo 28° de la Constitución actual señala que las con-venciones colectivas tienen fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado. En tal sentido, la fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado obliga:- A las personas celebrantes de la convención colectiva.- A las personas representadas en la suscripción de la convención colectiva.- A las personas que se incorporen con posterioridad a la celebración de la con-

vención colectiva. Esta noción (ámbito vinculante en el ámbito de lo concertado), ha sido recogida

de la Constitución española de 1978, y se la concibe como referente del carácter normativo del acuerdo laboral. Tal como refiere Javier Neves Mujica, [Introducción al derecho laboral. Lima; PUCP, 2003], esto implica la aplicación automática de los convenios colectivos a las relaciones individuales comprendidas en la unidad ne-gocial correspondiente, sin que exista la necesidad de su posterior recepción en los contratos individuales, así como su relativa imperatividad frente a la autonomía individual, la que solo puede disponer su mejora pero no su disminución.

Cabe señalar que la fuerza vinculante para las partes establece su obligatorio cum-plimiento para las personas en cuyo nombre se celebró, así como para los trabajado-res que se incorporaron con posterioridad a las empresas pactantes, con excepción de quienes ocupen puestos de dirección o desempeñen cargos de confianza.

En suma: dentro del contexto anteriormente anotado, la fuerza vinculante implica que en la convención colectiva las partes pueden establecer el alcance y las limita-ciones o exclusiones que autónomamente acuerden con arreglo a ley.

De conformidad con lo establecido en la Ley de Relaciones Colectivas de Traba-jo, la convención caduca automáticamente cuando venza del plazo fijado, salvo en aquellos casos en que las partes celebrantes hubieren acordado expresamente su renovación o prórroga.

Para el caso del sector público rige el Convenio N.° 151 de la OIT, relativo a la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las con-diciones de empleo en la administración pública, así como el D.S. N.° 003-82-PCM del 22 de enero de 1982, relativo a las organizaciones sindicales de los servidores públicos y a los procedimientos para determinar las condiciones de empleo.

c.4.4.5.) El caso del convenio colectivo articulado (rama de actividad)

34. Dicha modalidad, que se aplica en el régimen privado, consiste en la celebración de un acuerdo de carácter nacional o rama de actividad, a efectos de poder uniformizar un tipo específico de relación laboral, así como para salvaguardar el ejercicio de este derecho en favor de los trabajadores en aquellos casos en que ésta sea la única forma posible de negociación colectiva.


Módulo VI 85

Al respecto, el Tribunal Constitucional, en el Caso Cámara Peruana de la Construc-ción -CAPECO vs. Ministerio de Trabajo (Expediente N.º 0261-2003-AA/TC), ratificó la validez de la implementación del convenio colectivo articulado para el caso de los Trabajadores de Construcción Civil, debido a la imposibilidad de tales trabajadores de acceder a la negociación y acuerdo concertado, siempre que no sea a través del pliego de reclamos por rama de actividad.

c.4.5.) La intervención de terceros en la solución de los conflictos laborales

35. A tenor del inciso 2 del artículo 28.° de la Constitución, la intervención del Estado o de entes o personas de la sociedad civil en el régimen privado deben observar dos aspectos muy concretos, a saber:- Fomentar el convenio colectivo.- Promover formas de solución pacífica de los conflictos laborales en caso de

existencia de discrepancias entre los agentes negociadores de la convención colectiva.

En cuanto al primer aspecto, el fomento se viabiliza a través de la expedición de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo para el caso de la actividad privada.

En cuanto al segundo, la promoción se viabiliza según la norma anotada, a través de los procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje.

Esta promoción se justifica en razón de las dos consideraciones siguientes:- Asegurar que el desacuerdo entre los agentes negociadores no se prolongue

indefinidamente en el tiempo, de modo que se consolide la paz laboral y el nor-mal desarrollo de la actividad económica.

- Otorgar satisfacción mancomunada, por la vía pacífica, a las pretensiones de las partes contendientes en el conflicto laboral.

36. La conciliación se define como el acto de ajustar o componer los ánimos de las partes, que tienen posturas opuestas entre sí. La conciliación laboral en el ámbito privado se gesta cuando las partes negociadoras de una convención informan a la Autoridad de Trabajo la terminación de la negociación colectiva, por la existencia de una abierta discrepancia sobre la totalidad o parte de las materias objeto del conflic-to. Dentro de ese contexto, solicitan el impulso de dicho procedimiento.

Más aún, la legislación nacional prevé que aun cuando las partes no promovieran el procedimiento de conciliación, la Autoridad de Trabajo tiene facultades para gestarlo de oficio.

Se trata de una forma interventiva de solución pacífica del conflicto laboral –acen-tuado por el fracaso de la negociación directa entre los representantes de los em-pleadores y de los trabajadores–, que consiste en que un tercero neutral (el Estado) interpone sus “buenos oficios” induciendo a las partes a zanjar sus diferencias y ayu-dándolos a encontrar una solución satisfactoria para ambos; vale decir, se propende a que alcancen por sí mismos un acuerdo que ponga fin al conflicto.

La labor conciliadora consiste en apaciguar y frenar la confrontación. Atenuar las diferencias, propiciar un diálogo constructivo y sugerir vías de entendimiento.

Las principales características de la labor conciliadora son:- Flexibilidad: Se promueve con prescindencia de acciones carentes de comple-

jidad y rigidez a efectos de alcanzar la búsqueda de una solución.- Rapidez: Se promueve con celeridad y prontitud en aras de evitar la prolonga-

ción del conflicto.- Reserva: Se promueve con sigilo y discreción en relación a las personas o en-

tes ajenos al conflicto.


Módulo VI86

- Decisividad: Se promueve en aras de alcanzar un acuerdo que suponga la so-lución encontrada por las partes, produciendo efectos homólogos a una senten-cia, laudo o resolución.

El conciliador –que puede ser un particular o un funcionario del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo– desempeña un papel activo en la promoción del aveni-miento de las partes.

En puridad, el conciliador interpone sus “buenos oficios” a efectos de que las partes se avengan a encontrar por sí mismas el acuerdo que ponga fin al conflicto.

37. La mediación es el acto de interposición de fórmulas de avenimiento a la solución del conflicto. La mediación laboral, en el ámbito privado, se gesta cuando los agentes negociadores solicitan o autorizan específicamente al conciliador la presentación de una o varias propuestas de solución.

El tercero interviniente en la solución del conflicto juega como mediador un rol más activo que como conciliador, en razón de que directamente sugiere las propuestas de solución.

La mediación se produce de una forma interventiva, a través de la cual un tercero neutral propone, a pedido de las partes en conflicto, alternativas de solución. Estas pueden ser aceptadas o desestimadas por los agentes negociadores.

Entre las principales características de la mediación se tiene:- Propositividad: Dicha actividad no solo consiste en acercar a las partes en con-

flicto, sino que a petición de estos se expone, sugiere y formula una vía de solución.

- Solemnidad: Se lleva a cabo de manera formal y ritualista.- Reserva: Se lleva a cabo con sigilo y discusión, en relación a las personas o

entes ajenos al conflicto.- Decisividad: En caso de alcanzar éxito, la solución aceptada por los agentes

negociadores produce efectos homólogos a una sentencia, laudo o resolución.38. El arbitraje se define como el acto de resolución extrajudicial de un conflicto laboral.

El arbitraje laboral, en el ámbito privado, se logra cuando los actos de conciliación o mediación no han solucionado el conflicto. Dentro de ese contexto, los agentes negociadores deciden someter el diferendo a arbitraje.

El arbitraje puede estar a cargo de un árbitro impersonal, un tribunal ad hoc, la Auto-ridad de Trabajo, etc.

Se trata de una forma interventiva a través de la cual un tercero neutral establece, por medio de un laudo, la solución del conflicto.

Entre las principales características del arbitraje aparecen las siguientes:- Autonomía: Se despliega dentro del marco de la Constitución y la ley con plena

capacidad y competencia para resolver el conflicto.- Solemnidad: Se lleva a cabo de manera formal y ritualista.- Reserva: Se lleva a cabo con sigilo y discreción en relación a las personas o

entes ajenos al conflicto.- Vinculatoriedad: Genera consecuencias jurídicas obligatorias para las partes

comprometidas en el arbitraje. El arbitraje puede surgir como consecuencia de una sumisión voluntaria, en donde

las partes en conflicto, a través de sus negociadores, acuden a un tercero neutral para la solución del conflicto; o de una sumisión obligatoria en donde las partes que-dan vinculados a los resultados de un arbitraje por mandato de la ley.


Módulo VI 87

39. El laudo que se expide como consecuencia del arbitraje tiene carácter de inimpug-nable e imperativo. No obstante, nuestra legislación permite excepcionalmente la impugnación judicial del laudo en los dos casos siguientes:- Por vicio de nulidad.- Por establecer menores derechos a los contemplados por la ley en favor de los

trabajadores.

c.4.6) La huelga

40. Este derecho consiste en la suspensión colectiva de la actividad laboral, la misma que debe ser previamente acordada por la mayoría de los trabajadores. La ley del régimen privado, aplicable en lo pertinente al sector público, exige que esta acción de cesación transitoria de la actividad laboral se efectúe en forma voluntaria y pacífi-ca –sin violencia sobre las personas o bienes– y con abandono del centro de trabajo.

Por ende, huelguista será aquel trabajador que ha decidido libremente participar en un movimiento reinvindicatorio.

Por huelga debe entenderse, entonces, al abandono temporal con suspensión co-lectiva de las actividades laborales, la cual, dentro de determinadas condiciones, se encuentra amparada por la ley.

Enrique Álvarez Conde [Curso de Derecho Constitucional VI. Madrid: Tecnos, 1999, pág. 466] refiere que se trata de una “(...) perturbación que se produce en el normal desenvolvimiento de la vida social y en particular en el proceso de producción en forma pacífica y no violenta, mediante un concierto de voluntades por parte de los trabajadores”.

Mediante su ejercicio los trabajadores, como titulares de dicho derecho, se encuen-tran facultados para desligarse temporalmente de sus obligaciones jurídico-contrac-tuales, a efectos de poder alcanzar la obtención de algún tipo de mejora por parte de sus empleadores, en relación a ciertas condiciones socio-económicas o laborales. Por ello, debe quedar claramente establecido que la huelga no tiene una finalidad en sí misma, sino que es un medio para la realización de fines vinculados a las expec-tativas e intereses de los trabajadores.

En puridad, la huelga es una manifestación de fuerza, respaldada por el derecho, tendente a defender los legítimos intereses de los trabajadores.

Al respecto, tal como expone Álvarez Conde [ob.cit, pág. 466] “(...) la huelga tiende a establecer el equilibrio entre partes con fuerza económicamente desiguales”.

En ese sentido, como bien refiere Francisco Fernández Segado [El sistema consti-tucional español. Madrid: Dykinson, 1992] “(...) la experiencia secular ha mostrado su necesidad para la afirmación de los intereses de los trabajadores en los conflictos socio-económicos “.

Debe advertirse que la huelga no es un derecho absoluto, sino regulable. Por ende, debe efectivizarse en armonía con los demás derechos.

En aquellos casos en que no exista legislación sobre la materia, tal ausencia no puede ser esgrimida como impedimento para su cabal efectivización por parte de los titulares de este derecho humano.

El ejercicio del derecho de huelga presupone que se haya agotado previamente la negociación directa con el empleador, respecto de la materia controvertible.

c.4.6.1.) La titularidad del derecho de huelga

41. La doctrina tiene opiniones dispares sobre este punto, ya sea respecto a la titularidad de los trabajadores en sentido lato o a la de los trabajadores adscritos a una organi-zación sindical.


Módulo VI88

Este Colegiado estima que, de conformidad con lo establecido en los artículos 72.° y 73.° del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (Decreto Supremo N.° 010-2003-TR), su ejercicio corresponde a los trabajadores en sentido lato, aunque sujeto a que la decisión sea adoptada en la forma que ex-presamente determina la ley y dentro de su marco, el estatuto de la organización sindical.

Al respecto, Fernando Elías Mantero [Derecho Laboral –Relaciones Colectivas de Trabajo. Lima: Ius Editores, p. 278] señala que su ejercicio corresponde a los trabaja-dores en general; es decir, que son ellos y no la asamblea sindical los que acuerdan la huelga. Añadamos, en el ámbito respectivo.

Entre las atribuciones vinculadas al derecho de huelga aparecen las siguientes:- Facultad de ejercitar o no ejercitar el derecho de huelga.- Facultad de convocatoria dentro del marco de la Constitución y la ley. En ese

contexto, también cabe ejercitar el atributo de su posterior desconvocatoria.- Facultad de establecer el petitorio de reinvindicaciones; las cuales deben tener

por objetivo la defensa de los derechos e intereses socio-económicos o profe-sionales de los trabajadores involucrados en la huelga.

- Facultad de adoptar las medidas necesarias para su desarrollo, dentro del mar-co previsto en la Constitución y la ley.

- Facultad de determinar la modalidad de huelga; esto es, si se lleva a cabo a plazo determinado o indeterminado.

Desde una perspectiva doctrinaria avalada por la jurisprudencia más avanzada se acepta que la huelga debe ser convocada tomándose en consideración lo siguiente:- La existencia de proporcionalidad y carácter recíproco de las privaciones y

daño económico para las partes en conflicto.- La constatación de que no se haya impuesto a los trabajadores discrepantes

con la medida de fuerza acordada la participación en la huelga.

c.4.6.1.) Las limitaciones del ejercicio del derecho de huelga

42. La Constitución señala textualmente que se encuentran impedidos de ejercer el de-recho de huelga:- Los funcionarios de la Administración Pública con poder de decisión o con car-

go de confianza o de dirección (artículo 42.° de la Constitución).- Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional (artículo 42.° de

la Constitución).- Los miembros del Ministerio Público y del Órgano Judicial (artículo 153.° de la

Constitución). Debe anotarse que el inciso 3 del artículo 28.º de la Constitución señala, por equivo-

co conceptual, que la huelga debe ejercerse en armonía con el interés social. En el campo del derecho público es evidente la diferencia conceptual entre el interés

público y el interés social. Este último se utiliza como medida tuitiva en favor de sec-tores económico-sociales que soportan condiciones desventajosas de vida.

En rigor, la huelga debe ejercerse en armonía con el interés público, que hace refe-rencia a las medidas dirigidas a proteger aquello que beneficia a la colectividad en su conjunto.

El Tribunal Constitucional deja constancia de ello, en razón a las atribuciones estipu-lativas que contienen sus decisiones jurisdiccionales.


Módulo VI 89

d) Evaluación de la constitucionalidad de los artículos impugnados

43. Después de haber precisado el parámetro constitucional de la función pública y del trabajo, corresponde evaluar, conforme a dicho marco, si las normas impugnadas vulneran los artículos de la Constitución que alegan los demandantes.

d.1.) La carrera administrativa como bien jurídico constitucional

44. Los demandantes sostienen que el artículo 15.° de la Ley Marco del Empleo Público omite incluir el derecho de los servidores públicos a la carrera administrativa que la Constitución Política del Estado garantiza en su artículo 40°.

Por su parte, el Apoderado del Congreso afirma que dicha ley se refiere a los dere-chos del empleado público con carácter general, y no a los derechos de los servi-dores públicos en particular, que son los comprendidos en la carrera administrativa conforme al artículo 40° de la Constitución.

El artículo 40.° de la Constitución dispone que la “Ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores pú-blicos. No están comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza (...)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional estima que el texto constitucional reconoce la existencia de una carrera administrativa para los servidores públicos, pero también que el ingreso a ella y los derechos, deberes y responsabilidades serán regulados por ley. Por tanto, en rigor, estamos frente a un bien jurídico garantizado por la Cons-titución cuyo desarrollo se delega al legislador.

45. Ahora bien, conforme al artículo 40° de la Constitución, la carrera administrativa comprende a los servidores públicos, pero no a los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza. El artículo 4.° de la Ley N.° 28175, en concordancia con el artículo constitucional citado, clasifica a los servidores civiles del Estado en:- Funcionarios públicos, que pueden ser de elección popular directa y universal o

confianza política originaria, de nombramiento y remoción regulados y de libre nombramiento y remoción.

- Empleados de confianza.- Servidores públicos. Estos se clasifican en directivo superior, ejecutivo, espe-

cialista y de apoyo. Como puede observarse, la regulación de la Ley Marco del Empleo Público es gene-

ral, pues se limita a clasificar al personal civil del empleo público en diversas catego-rías conforme al marco constitucional del artículo 40.°.

En efecto, la ley agrupa y establece las características básicas de los servidores públicos sujetos a la carrera administrativa y de los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza.

46. Por su parte, el artículo 15.° de la Ley N.° 28175 regula con carácter general una se-rie de derechos comunes a las diversas categorías de servidores civiles del Estado a que se refieren el artículo 40.° de la Constitución y el artículo 4.° de la ley impugnada. En ese sentido, la misma ley, en su segunda disposición transitoria, complementaria y final, estableció la obligación por parte del Ejecutivo de remitir al Congreso de la República, entre otras, las propuestas legislativas para la Ley de Carrera del servidor público y la Ley de los funcionarios públicos y empleados de confianza.

Conforme obra en autos, el Poder Ejecutivo, con fecha 23 de junio de 2004, se en-cargó de remitir al Congreso de la República, entre otros, el proyecto de Ley de Ca-rrera Administrativa del Servidor Público, que actualmente se encuentra en debate y que regulará en detalle el ingreso, los derechos, los deberes y responsabilidades de los servidores públicos en el desempeño de la carrera administrativa.


Módulo VI90

Por tanto, el artículo 15.° de la Ley N.° 28175 no vulnera el artículo 40.° de la Cons-titución, ya que el precepto cuestionado no tiene por objeto regular exclusivamente los derechos de los servidores públicos sujetos a la carrera administrativa, sino los derechos básicos de los empleados públicos en general. Por lo demás, los derechos específicos de los servidores públicos comprendidos en la carrera administrativa actualmente están regulados por el Decreto Legislativo N.° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público; y, de acuerdo a la segunda disposición transitoria, complementaria y final de la Ley N.° 28175 corresponderá al Congreso de la República aprobar un nueva Ley de la Carrera Ad-ministrativa que se encargará de regular los derechos específicos de los servidores públicos comprendidos en dicho régimen.

d.2.) Derechos de sindicación, huelga y negociación colectiva de los servidores pú-blicos conforme a la Constitución

47. Los demandantes alegan que el artículo 15° de la ley impugnada vulnera los derechos de sindicación y huelga debido a que el texto del artículo no los enumera expresa-mente.

El Apoderado del Congreso manifiesta que el hecho de que la Ley Marco del Empleo Público no declare los derechos de sindicación y huelga no implica, en modo alguno, que los desconozca, ya que estos se encuentran reconocidos por la Constitución, los Convenios Internacionales de Protección de los Derechos Humanos y la Ley N.° 27556, que crea el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos.

El Tribunal Constitucional no comparte el argumento de los demandantes. El artículo 15. de la Ley N.° 28715, referido a la enumeración de derechos del empleado público en general, establece que: “El empleado público, sin excluir otros que le otorgan la Constitución y las leyes, tiene derecho a: (...)” . El artículo impugnado es una norma de remisión que, lejos de restringir o violar derechos para los empleados públicos, los amplía. En efecto, no es una condición indispensable para la vigencia de los de-rechos constitucionales que tengan que ser reiterados y consignados repetidamente en la ley.

48. La Constitución es una norma jurídica vinculante y los derechos que reconoce pue-den ser directamente aplicados. Al respecto, este Tribunal ha declarado que la Cons-titución “(...) no es solo “una” norma, sino, en realidad, un “ordenamiento”, que está integrado por el Preámbulo, sus disposiciones con numeración romana y arábica, así como por la Declaración sobre la Antártida que ella contiene. Toda ella comprende e integra el documento escrito denominado ‘Constitución Política de la República del Perú’ y, desde luego, toda ella posee fuerza normativa (...)”. (Caso sesenta y cuatro Congresistas de la República contra los artículos 1°, 2°, 3.°, y la primera y segunda disposición final y transitoria de la Ley N.° 26285, Exp. N.° 005-2003-AI/TC, funda-mento 21).

La Constitución reconoce los derechos de sindicación y huelga para los trabajado-res, derechos que también son aplicables a los empleados públicos con las limita-ciones que la propia Constitución establece. Así, el artículo 42.° de la Constitución prescribe que se reconocen los derechos de sindicación y huelga de los servidores públicos, aunque precisando que los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, no son titulares de tales derechos.

49. El artículo 15.° de la Ley N.° 28175 reconoce algunos derechos de los empleados públicos en general, es decir, a los servidores públicos y a los funcionarios del Es-tado con poder de decisión, de manera que la regulación específica del ejercicio de los derechos de sindicación y huelga para los servidores públicos corresponderá a la ley que regule la carrera administrativa de los servidores públicos conforme a la segunda disposición transitoria de la Ley N.° 28175 o a una ley especial.


Módulo VI 91

En el mismo sentido, el artículo cuestionado también remite a otras leyes que pudie-ran reconocer otros derechos. Al respecto, el Apoderado del Congreso de la Repúbli-ca se ha encargado de recordar que esta remisión, entre otras, se refiere a la Ley N.° 27556, que crea el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional considera que el uso de la técnica legislativa de la remisión no vulnera los derechos constitucionales alegados por los demandantes, puesto que las normas que componen nuestro ordenamiento jurídico son complementarias.

50. Lo mismo podemos decir de los tratados internacionales. En efecto, conforme al artículo 55° de la Constitución, los tratados internacionales forman parte del orde-namiento jurídico. En ese sentido, por el hecho de que una ley no se refiera a ellos o que no regule las mismas materias, no se dejarán de aplicar los tratados interna-cionales que reconocen derechos a los empleados públicos, puesto que son normas jurídicas válidas y vinculantes dentro de nuestro ordenamiento jurídico nacional.

Igualmente, conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Norma Supre-ma, los tratados internacionales en materia de derechos humanos deberán aplicarse para la interpretación de los derechos y libertades que la Constitución consagra en materia laboral. En efecto, los derechos laborales de los servidores aludidos por los demandantes, deberán interpretarse de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.° del Convenio 87 relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación; por el artículo 8.° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultutales; y por el artículo 8.° del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Socia-les o Culturales o “Protocolo de San Salvador”, entre otros.

Por tanto, el artículo 15.° de la Ley N.° 28175 no vulnera los derechos de sindica-ción y huelga de los servidores públicos reconocidos en los artículo 28.° y 42.° de la Constitución.

51. Los demandantes afirman que el numeral 10 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 28175 vulnera el derecho a la negociación colectiva, ya que establece que todo acto relativo al empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado. Añaden que esta norma hace imposible la realización de las convenciones colectivas en el sector público, vulnerando de este modo la libertad sindical, pues la normatividad presupuestal no contempla la partici-pación de los trabajadores sindicalizados y, por tanto, no se previene la solución de pliegos de reclamos.

El Apoderado del Congreso manifiesta que la previsión presupuestal no viola los derechos alegados, puesto que ésta deriva del principio constitucional de legalidad presupuestaria y lo único que se pretende es que los gastos relativos al empleo pú-blico estén autorizados y presupuestados.

El artículo 28.° de la Constitución dispone que el Estado reconoce el derecho a la negociación colectiva, cautela su ejercicio democrático, fomenta la negociación colectiva, y que la convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado.

Al respecto, este Colegiado anteriormente ha señalado que “(...) el derecho consti-tucional a la negociación colectiva se expresa principalmente en el deber del Estado de fomentar y estimular la negociación colectiva entre los empleadores y trabajado-res, conforme a las condiciones nacionales, de modo que la convención colectiva que se deriva de la negociación colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado” (Caso COSAPI S.A., Exp. N.° 0785-2004-AA/TC, fundamento 5).

52. Para ser titular de este derecho existe una condición previa que se deriva del carác-ter colectivo de la negociación, de manera que los titulares deberán ser los sindica-tos, las organizaciones representativas de los trabajadores o los representantes de los trabajadores.


Módulo VI92

En ese sentido, la Constitución reconoce en su artículo 42.° el derecho de sindica-ción de los servidores públicos. Consecuentemente, las organizaciones sindicales de los servidores públicos serán titulares del derecho a la negociación colectiva, con las excepciones que establece el mismo artículo 42°, a saber los funcionarios del Es-tado con poder de decisión, los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, y los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.

Por ello, para una adecuada interpretación del ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores, conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, debemos tener presente el Convenio N.° 151.° de la OIT relativo a la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones del empleo en la administración pública.

53. Dicho Convenio establece en su artículo 7.° que deberán adoptarse, de ser nece-sario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autori-dades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos en torno a las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones.

En el caso del Perú, el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los ser-vidores públicos, a través de sus organizaciones sindicales, como cualquier otro derecho, no es absoluto y está sujeto a límites.

En efecto, dentro de las condiciones nacionales a que hace referencia el Conve-nio 151.°, la Constitución establece determinadas normas relativas al presupuesto público. En efecto, a tenor de los artículos 77.° y 78.° de la Norma Suprema, el presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, y su proyecto debe estar efectivamente equilibrado.

Consecuentemente, si el empleador de los servidores públicos es el Estado a través de sus diferentes dependencias, las limitaciones presupuestarias que se derivan de la Constitución deben ser cumplidas en todos los ámbitos del Estado.

Por ello, en el caso de las negociaciones colectivas de los servidores públicos, éstas deberán efectuarse considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y equitativo, cuya aprobación corresponde al Congreso de la República, ya que las condiciones de empleo en la administración pública se financian con re-cursos de los contribuyentes y de la Nación.

54. Por otro lado, una negociación colectiva en el ámbito laboral implica contraponer posiciones, negociar y llegar a un acuerdo real que ambas partes puedan cumplir. En tal sentido, no porque la ley disponga que todo acto relativo al empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuesta-do se vulnera el derecho a la negociación colectiva y a la libertad sindical.

En efecto, precisamente después de los acuerdos logrados mediante la negociación colectiva, conforme a la legislación vigente para los servidores públicos, los que ten-gan incidencia económica se podrán autorizar y programar en el presupuesto.

Por tanto, este Tribunal Constitucional estima que el numeral 10 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 28175 no vulnera el derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos, ya que dicha norma es compatible con los límites consti-tucionales que en materia presupuestaria prevé la Constitución.

d.3.) Cuestiones relativas a la relación laboral de los empleados públicos en el mar-co de la Constitución

55. Los demandantes consideran que el inciso d) del artículo 16° de la ley impugnada introduce la figura del contrato de trabajo, propia de los trabajadores privados, para el caso de los empleados públicos, vulnerándose con ello el derecho a la carrera


Módulo VI 93

administrativa. Al respecto, como ya se ha establecido anteriormente, el artículo 40.° de la Constitución reconoce a la carrera administrativa como un bien jurídico cons-titucional, precisando que por ley se regularán el ingreso, los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores.

Por consiguiente, siendo la carrera administrativa un bien jurídico constitucional que debe ser garantizado por el legislador, el Tribunal Constitucional estima que el inciso cuestionado, referido a las obligaciones de los empleados públicos, solo será consti-tucional en la medida que el contrato de trabajo y las fuentes normativas del empleo público, previsto en él, se apliquen a los empleados de confianza a que se refiere la ley, mientras que, para el caso de los servidores públicos sujetos a la carrera administrativa, solo estarán sujetos a las fuentes normativas del empleo público, no siéndoles de aplicación la disposición referida al contrato de trabajo.

56. Los demandantes alegan que la última parte del numeral 8 del artículo IV del Título Preliminar del la Ley N.° 28175, relativo a los principios que rigen el empleo público, viola el principio de interpretación favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma, precepto contenido en el artículo 26.° de la Constitu-ción.

El numeral cuestionado, sobre principios de derecho laboral, dispone que rigen en las relaciones individuales y colectivas del empleo público los principios de igualdad de oportunidades sin discriminación, el carácter irrenunciable de los derechos reco-nocidos por la Constitución y la interpretación más favorable al trabajador en caso de duda. Asimismo, establece que en la colisión entre principios laborales que protegen intereses individuales y los que protegen intereses generales, se debe procurar so-luciones de consenso y equilibrio.

La parte de la norma cuestionada cuya inconstitucionalidad se alega, no se relaciona con el principio de interpretación favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma, ya que este precepto constitucional es de obligatorio cumplimiento al momento de interpretarse una norma.

La disposición cuestionada se refiere a una regla que puede ser aplicada al conflicto de principios laborales de orden legal.

57. El Tribunal Constitucional considera que cuando la ley prevé que se debe procurar soluciones de consenso y equilibrio, no impone una obligación absoluta, sino úni-camente la afirmación de que se deben hacer los esfuerzos necesarios para arribar a ellas. Empero, si en caso ello no fuera posible, tendrá que primar alguno de los principios laborales a que alude la norma cuestionada según sea el caso concreto.

De otro lado, estima que, en ambos casos, cualquiera sea la solución a la que se arri-be, tratándose de relaciones de empleo público, individuales o colectivas, donde se encuentren en juego derechos constitucionales, la solución a la colisión de principios deberá efectuarse conforme al artículo 23.° de la Constitución, que establece que ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.

Por lo expuesto, la norma cuestionada solo será constitucional siempre y cuando se interprete conforme al presente fundamento.

58. Los demandantes alegan que el inciso c) del artículo 22.° de la Ley N.° 28175, al con-sagrar el mutuo disenso como causal de la terminación del empleo público, vulnera el principio constitucional del carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución y la ley, el cual está consagrado en el numeral 2 del artículo 26.° de la Constitución.

En efecto, dicho artículo constitucional reconoce que en la relación laboral se res-petará tal principio que consagra, con carácter general, no solo el respeto de los derechos de carácter laboral sino de otros derechos y libertades reconocidos por la Constitución y la ley. A su turno, el artículo 103.° de la Constitución dispone que la ley se deroga por otra ley y que la ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las


Módulo VI94

consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos.

Por tanto, es coherente afirmar que para que sea posible la aplicación del artículo 26° de la Constitución, debe existir una relación laboral y que el trabajador no podrá renunciar, o disponer, cualquiera sea el motivo, de los derechos y libertades que la Constitución y leyes vigentes al momento de la relación laboral le reconocen.

59. En el caso de la incorporación del mutuo disenso como causal de terminación del empleo público, el Tribunal Constitucional considera que tal regulación no viola dicho principio, porque con esta causal no se obliga al trabajador público a renunciar o disponer de sus derechos previstos en la Constitución y la ley.

El mutuo disenso permite iniciar una negociación a fin de poner término a la relación laboral, sea en el ámbito público o privado, la misma que siempre dependerá del acuerdo de ambas partes. Ergo, no cabe aplicar la figura del mutuo disenso cuando el trabajador o empleado público no acepte acceder a la terminación del vínculo laboral en dicho contexto.

En efecto, bajo el actual sistema legal, los servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada pueden concluir su relación laboral por la causal de mutuo disenso conforme lo establece el inciso d) del artículo 16° del D.S. N.° 003-97-TR. Los servidores públicos sujetos al régimen legal del Decreto Legislativo N.° 276, que como este Colegiado ha expresado en reiterada jurisprudencia, constituye el estatuto de los servidores públicos y gozan de estabilidad laboral, también pueden optar por el mutuo disenso como una forma de término del empleo público, si así lo consideran, sin que ello signifique una modificación del régimen de estabilidad labo-ral del que gozan los servidores públicos reconocido por el Decreto Legislativo N.° 276.

Un trabajador público que en vez de renunciar opta por el mutuo disenso puede obtener una serie de incentivos o ventajas de carácter económico, laboral o previ-sional, entre otros, dentro del marco de la Constitución y la Ley. Por lo demás, en el supuesto de que existiese algún vicio de la voluntad del trabajador en la celebración del mutuo disenso, como la violencia o intimidación, entre otras, el acuerdo no tendrá efectos jurídicos. En tal sentido, acreditado el vicio de la voluntad los funcionarios responsables quedarán sujetos a las penalidades que contempla la legislación pe-nal, administrativa, laboral y civil correspondiente.

Por tanto, la causal del inciso c) del artículo 22° de la Ley N.° 28175 no vulnera el numeral 2 del artículo 26.° de la Constitución, ya que en dicho supuesto el empleado público no renuncia a ningún derecho.

VII. FALLO Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el numeral 10 del Artículo IV del Título Preliminar, artículo 15°, e inciso c) del artículo 22 de la Ley N.° 28175.

2. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el numeral 8 del Artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 28175, debiéndose interpretar dicho precepto conforme al fundamento 57 de la presente sentencia, en el sentido que tratán-dose de relaciones de empleo público, individuales o colectivas, donde se encuentren en juego derechos constitucionales, la solución a la colisión de principios deberá efectuarse conforme al artículo 23.° de la Constitución, que establece que ninguna relación laboral


Módulo VI 95

puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dig-nidad del trabajador.

3. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el inciso d) del artículo 16° de la Ley N.° 28175, debiéndose interpretar dicho precepto conforme al fundamento 55 de la presente sentencia en el sentido que el inciso cuestionado, solo será constitucional en la medida que el contrato de trabajo y las fuentes normativas del empleo público, previsto en él, se apliquen a los empleados de confianza a que se refiere la ley, mientras que, para el caso de los servidores públicos sujetos a la carrera administrativa, solo estarán sujetos a las fuentes normativas del empleo público, no siéndoles de aplica-ción la disposición referida al contrato de trabajo.

4. EXHORTAR al Congreso de la República para que con el carácter de prioritario y urgente apruebe, en la presente legislatura, las leyes complementarias a la Ley Marco del Empleo Público a fin de iniciar la uniformidad, equidad y modernización del empleo público, ele-mento fundamental para un adecuado funcionamiento de la Administración Pública.

5. DECLARAR que, de acuerdo a lo dispuesto por la Cuarta Disposición Final y Transito-ria de la Constitución y a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, los derechos laborales de los trabajadores, como los de sindicación, negociación colectiva y huelga previstos en el artículo 28° de dicho texto, deberán interpretarse de conformi-dad con lo dispuesto por el artículo 8° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el artículo 8° del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales o Culturales o “Protocolo de San Salvador”; el Convenio 87 de la OIT relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación; el artículo 6° del Convenio N.° 98 de la OIT, relati-vo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva; y el Convenio N.° 151 de la OIT, relativo a la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública, entre otros tratados de derechos humanos.

Publíquese y notifíquese.

SS.

ALVA ORLANDINI

BARDELLI LARTIRIGOYEN

GONZALES OJEDA

GARCÍA TOMA

VERGARA GOTELLI

LANDA ARROYO


Módulo VI96

7. SENtENCIA RECAÍdA EN EL EXPEdIENtE N.º 1003-98-AA/tC - SENtENCIA dEL tRIBUNAL CONStItUCIONAL EMItIdA RESPECtO dE LA ACCIÓN dE AMPARO PRE-SENtAdA POR jORGE MIGUEL ALARCÓN MENÉNdEZ CONtRA dEtERMINAdOS VOCALES dE LA CORtE SUPREMA dE jUStICIA, QUE LE IMPUSIERON MEdI-dA dISCIPLINARIA dE dEStItUCIÓN dEL CARGO dE VOCAL tItULAR dE LA CORtE SUPERIOR dE jUStICIA dE ANCASH

EXP. N.º 1003-98-AA/TCLIMAJORGE MIGUEL ALARCÓN MENÉNDEZ

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los seis días del mes de agosto de dos mil dos, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores Magistrados Rey Terry, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y García Toma, con el fundamento de voto, adjunto, del Magistrado Bardelli Lartirigoyen, pro-nuncia la siguiente sentenciaASUNTORecurso extraordinario interpuesto por don Jorge Miguel Alarcón Menéndez contra la senten-cia de la Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas doscientos ocho, su fecha veinticinco de setiembre de mil nove-cientos noventa y ocho, que declaró improcedente la acción de amparo de autos.ANTECEDENTESEl recurrente interpone acción de amparo contra los Vocales de la Corte Suprema, doctores Victor Raúl Castillo Castillo, Moisés Pantoja Rodulfo, Mario Urrelo Álvarez, Luis Edmundo Serpa Segura, los ex Vocales, César Fernández Arce, Ricardo Nugent López-Chávez, el Comandante José Dellepiane Massa, Titular del Pliego del Poder Judicial y el Procurador Público encargado de los asuntos judiciales del Poder Judicial. Solicita se declare inaplica-ble la resolución administrativa de fecha ocho de agosto de mil novecientos noventa y uno, expedida por Acuerdo de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República, por la que se le impuso medida disciplinaria de destitución del cargo de Vocal Titular de la Corte Superior de Justicia de Áncash. Asimismo, se le reponga en el citado cargo, en razón de ha-berse conculcado el derecho al debido proceso en el trámite (sic) administrativo seguido en su contra, al impedírsele ejercer su derecho de defensa. Manifiesta que, con fecha veintiuno de junio de mil novecientos ochenta y cuatro, fue nombrado Vocal Titular de la citada Corte Superior, y que en el año mil novecientos noventa se le instauró, junto a otros magistrados, proceso disciplinario por supuestas irregularidades administrativas en el desempeño de sus funciones, y en el curso del citado proceso solicitó al Presidente de la Corte Suprema, me-diante escritos recepcionados con fecha seis de agosto de mil novecientos noventa y uno, se le expida copia del informe recaído en los procesos disciplinarios y se le conceda el uso de la palabra a fin de ejercer su derecho de defensa, lo que no le fue otorgado. Afirma que contra la resolución cuestionada con fecha dos de setiembre de mil novecientos noventa y uno, interpuso recurso de reconsideración, el cual no fue resuelto pese a su escrito de requeri-


Módulo VI 97

miento; por ello, haciendo uso del silencio administrativo negativo, mediante escrito de fecha veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y siete, dio por denegado su recurso de reconsideración y formuló recurso de apelación, el cual tampoco fue resuelto en el plazo de ley, razón por la cual a través de “recurso”(sic) presentado a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, de fecha dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y ocho, consideró dene-gado el recurso de apelación, agotando así la vía administrativa.La Procuradora Pública a cargo de los asuntos judiciales del Poder Judicial solicita declarar improcedente o infundada la acción de amparo; en el primer caso, por no haber agotado la vía administrativa y por considerar que la presente vía no es la idónea, debiendo acudirse al proceso contencioso-administrativo; en el segundo, porque estima que no se ha acreditado la violación de ningún derecho constitucional del demandante, máxime el derecho de defensa, toda vez que ejerció los recursos de reconsideración y apelación.El Primer Juzgado Corporativo Transitorio Especializado en Derecho Público de Lima, a fojas setenta y tres, con fecha cinco de junio de mil novecientos noventa y ocho, declaró fundada la acción de amparo, por considerar que la sanción disciplinaria se dictó obviando que el de-mandante informe verbalmente antes de dicha decisión y que se le expidiera copia del infor-me de la Jefatura del Órgano de Control Interno del Poder Judicial; afectando así el derecho de defensa, debido proceso y tutela jurisdiccional.La recurrida, revocando la apelada, declara improcedente la acción incoada por considerar que ha operado la caducidad, dado que el recurso de apelación fue interpuesto por el deman-dante después de seis años de interpuesto el recurso de reconsideración y no dentro de los treinta días que establece la ley.FUNDAMENTOS1. El objeto del presente proceso constitucional es que el órgano jurisdiccional disponga la

inaplicabilidad de la resolución administrativa de fecha ocho de agosto de mil novecientos noventa y uno, expedida por Acuerdo de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República, por la que se le impuso medida disciplinaria de destitución del cargo de Vocal Titular de la Corte Superior de Justicia de Áncash, y se le reponga en el citado cargo.

Tratándose el acto cuestionado de un acto administrativo, antes de analizar el fondo de la controversia, deberá evaluarse el requisito de procedibilidad relativo al agotamiento de la vía previa (artículo 27, Ley N.° 23506); extremo que, en el presente caso, exige el análisis del silencio administrativo negativo, dado que, según alega el demandante, la vía previa se habría agotado a consecuencia de su acogimiento al silencio administrativo negativo ante la omisión de resolución expresa frente a los recursos de reconsideración y de ape-lación interpuestos.

Silencio administrativo negativo2. El Tribunal Constitucional interpretó que, en el caso de la acción de amparo, en el su-

puesto de que el administrado interpusiera recurso de reconsideración o de apelación, operaba siempre el silencio administrativo negativo, de modo tal que aquél no tenía la opción señalada en los artículos 98 y 99 del que fuera el Texto Único de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, D.S. 02-94-JUS, de esperar el pronuncia-miento expreso de la autoridad administrativa o de acogerse al silencio administrativo cuando considerara que conviniera a su derecho.

3. En el presente caso, el Tribunal Constitucional modifica dicho criterio. Estima que, por el contrario, el administrado, transcurrido el plazo para que la Administración resuelva el recurso impugnativo interpuesto, tiene la potestad de acogerse al silencio administrativo –y así acudir a la vía jurisdiccional- o de esperar el pronunciamiento expreso de la Admi-nistración. Las razones que fundamentan este cambio de criterio son las siguientes:a. En principio, una interpretación literal del dispositivo legal regulatorio de la materia

descarta la referida tesis interpretativa. En efecto, de conformidad con el artículo 99.º de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos: “El término para la interposición de este recurso es de quince (15) días y deberá resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días, transcurridos los cuales, sin que medie resolución,


Módulo VI98

el interesado podrá considerar denegado dicho recurso a efectos de interponer el Recurso de Revisión o la demanda judicial, en su caso, o esperar el pronunciamiento expreso de la Administración Pública”. (subrayado nuestro). La norma precisa que el administrado “podrá” considerar denegado el petitorio y no que “deberá” hacerlo. La norma en cuestión consagra una facultad del administrado a la que, si así lo de-sea, podrá acogerse. No se trata de una obligación; por lo tanto, la no resolución del recurso impugnatorio dentro del plazo de treinta días no puede considerarse como causal de exclusión de la potestad del administrado de esperar el pronunciamiento expreso de la administración. La misma consideración ha de extenderse al recurso de reconsideración contemplado por el artículo 98.º del citado dispositivo legal cuyo texto es análogo al citado artículo 99.º.

b. Naturaleza El silencio administrativo constituye un privilegio del administrado ante la Administra-

ción, para protegerlo ante la eventual mora de ésta en la resolución de su petición. Se trata de “una simple ficción de efectos estrictamente procesales, limitados, ade-más, a abrir la vía de recurso”, en sustitución del acto expreso; pero “en beneficio del particular únicamente», así «el acceso a la vía jurisdiccional una vez cumplidos los plazos [queda] abierto indefinidamente en tanto la Administración no [dicte] la resolu-ción expresa” (subrayado nuestro, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fer-nández. Curso de Derecho Administrativo, 7ª ed., Edit. Civitas S.A., Madrid, 1996, p. 573). Sobre el particular, deben resaltarse dos aspectos: Se trata de una presunción en beneficio del particular únicamente, y su efecto es abrir la vía jurisdiccional, inde-finidamente, en tanto la Administración no haya resuelto expresamente el recurso. La interpretación aún vigente del Tribunal Constitucional no concuerda con estos dos aspectos. En el primer caso, porque no se aplica en beneficio del particular, sino de la Administración, resultando que ésta, “la incumplidora de dicho deber de resol-ver, se beneficia de su propio incumplimiento” (Ernesto García-Trevijano Garnica, El silencio administrativo en la nueva ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, 1ª ed., Edit. Civitas S.A., Madrid, 1994, p. 31). En el segundo caso, porque en lugar de abrir indefinidamente la vía judicial en tanto la Administración no resuelva expresamente, le impone un plazo, el que, además, ninguna norma del citado cuerpo normativo establece.

c. Constituye un criterio que limita irrazonablemente el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional reconocido por el artículo 139.º, inciso 3), de la Constitución. La inter-pretación efectuada restringe finalmente el derecho del particular de acceder a la vía judicial, porque ocasiona caducidad en el ejercicio del derecho de acción. Este derecho fundamental puede verse lesionado si, para acceder a la tutela jurisdiccio-nal, la ley impone exigencias excesiva o irrazonablemente formalistas o, como en el presente caso, se interpreta las existentes u otras relacionadas, en un sentido de apreciación desvariado o desmesuradamente formal, ocasionándose en cualquiera de tales supuestos la imposibilidad del ejercicio de ese derecho fundamental. Consi-derando que el agotamiento de la vía previa constituye un presupuesto procesal de cuya satisfacción depende el acceso a la tutela jurisdiccional, las normas que la re-gulan y, en particular, como concierne al caso, las que regulan el sistema recursivo, deben interpretarse de conformidad con el principio pro actione. Es decir, en sentido favorable para posibilitar el acceso a la tutela jurisdiccional y, consiguientemente, con exclusión de toda opción interpretativa que sea contraria a ese propósito. Tal es el caso, justamente, de la interpretación anterior del Tribunal.

d. No resulta acorde con el principio pro homine y pro libertatis de la interpretación constitucional, según los cuales, ante eventuales diferentes interpretaciones de un dispositivo legal, se debe optar por aquélla que conduzca a una mejor protección de los derechos fundamentales, descartando así las que restrinjan o limiten su ejercicio. Vale decir, el principio pro homine impone que, en lugar de asumir la interpretación restrictiva, en este caso, de ocasionar la caducidad y así impedir el ejercicio del dere-cho a la tutela judicial, se tenga que, por el contrario, optar por la tesis que posibilite


Módulo VI 99

que el particular pueda ejercer su derecho a la tutela jurisdiccional, para impugnar el acto administrativo presuntamente lesivo. La tesis interpretativa que posibilita esto último es justamente la que proviene del propio tenor literal de la norma antes re-ferida y de la propia naturaleza del silencio administrativo negativo; esto es, la que establece que el administrado, luego de haber impugnado un acto administrado y transcurrido el plazo para resolverlo, puede acogerse al silencio administrativo o esperar el pronunciamiento expreso de la Administración, sin que la opción por esta última alternativa genere la caducidad en el ejercicio del derecho de acción.

Es en los términos antes establecidos que el Tribunal Constitucional, entiende, que se debe interpretar el silencio administrativo negativo, siendo dicha doctrina aplicable al caso, como a continuación se analiza.

1. El demandante impugnó el citado Acuerdo de Sala Plena con el recurso de reconsidera-ción de fecha dos de setiembre de mil novecientos noventa y uno. La norma aplicable a dicho proceso, en cuanto concierne al plazo para resolver el referido recurso y la resolu-ción ficta denegatoria (silencio administrativo negativo), es el Reglamento de la Ley de Simplificación Administrativa (Decreto Supremo N.° 070-89-PCM), toda vez que, de con-formidad con su Sexta Disposición Transitoria “Los procedimientos administrativos en giro adecuarán su trámite a la norma contenida en el artículo 25.° en la fecha de vigencia del presente Reglamento. Las normas sobre silencio administrativo a que se refieren los artí-culos 26.° al 29.° regirán en los procedimientos administrativos que se inicien a partir del 02 de octubre de 1989”. Teniendo en cuenta que el proceso disciplinario del que proviene el acto impugnado se inició con fecha diecinueve de junio de mil novecientos noventa, la norma antes citada es aplicable al referido proceso. Ahora bien, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 25.º del citado dispositivo, modificado por el artículo 2.º del Decreto Supremo N.° 002-90-PCM, “Cada una de las entidades competentes deberá resolver el asunto solicitado o impugnado en un plazo no mayor de sesenta (60) días calendario de iniciado el procedimiento o interpuesto el recurso impugnativo bajo res-ponsabilidad(...)». Por otro lado, conforme al segundo párrafo del artículo 27.º del mismo dispositivo, también modificado por el artículo 3.º de la precitado Decreto Supremo N.° 002-90-PCM, «Cuando se trata de (...) procedimientos administrativos distintos a los con-ducentes al otorgamiento de licencias, autorizaciones, permisos, concesiones y similares, operará, en los mismos plazos, el silencio administrativo negativo, salvo que la propia entidad, por norma expresa, disponga que opera el silencio administrativo positivo”; vale decir que, en el resto de procedimientos administrativos distintos a los antes señalados, el silencio administrativo negativo operará igualmente en el plazo de sesenta días de interpuesto el recurso impugnatorio.

2. En el presente caso, el recurso de reconsideración fue interpuesto con fecha dos de setiembre de mil novecientos noventa y uno, el mismo que no fue resuelto dentro del referido plazo de sesenta días. Ante ello y, de conformidad con el citado dispositivo, el demandante optó por esperar el pronunciamiento expreso de la administración pública, el cual empero, no se produjo no obstante el escrito de requerimiento de pronunciamiento por él presentado con fecha cinco de febrero de mil novecientos noventa y seis. Por tal motivo, con fecha veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y siete lo da por denegado, acogiéndose al silencio administrativo negativo e interponiendo, simultánea-mente, recurso de apelación.

Sin embargo, tratándose el acto impugnado de un Acuerdo expedido por un órgano no sometido a subordinación jerárquica como la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República, no procedía la interposición de recurso de apelación. En tal sentido, el escrito en el que el demandante interpone un “recurso de apelación” y da por denegado el recurso de reconsideración, debe interpretarse como un requerimiento de resolución expresa del recurso de reconsideración, ello en aplicación del principio pro actione antes citado y el principio de no formalismo del procedimiento administrativo que se desprende del artículo 103º del citado Texto Único de la Ley de Normas Generales de Procedimien-tos Administrativos (Decreto Supremo N.° 02-94-JUS). La errónea calificación del admi-nistrado de un acto –el recurso- no obsta para entender el efecto real que debe atribuirse


Módulo VI100

a él en el procedimiento que, en este caso, no es sino el de requerir el pronunciamiento expreso de un recurso de reconsideración interpuesto.

Posteriormente, el demandante, por escrito recibido el dieciocho de febrero de mil no-vecientos noventa y ocho, dio por denegado el denominado recurso de “apelación” y se acogió al silencio administrativo negativo, con lo cual, la vía previa había sido agotada.

3. La demanda ha sido interpuesta el quince de marzo de mil novecientos noventa y ocho, luego de haber agotado la vía previa en los términos antes precisados y dentro del plazo de sesenta días posterior al agotamiento de dicha vía. En consecuencia, habiéndose sa-tisfecho las requisitos de procedibilidad de la acción de amparo, corresponde analizar el fondo de la controversia.

Planteamiento del problema de fondo de la controversia constitucional4. El demandante, con fecha tres de junio de mil novecientos noventa y uno, solicitó a la Sala

Plena que se le concediera el uso de la palabra ante dicho órgano, conforme consta a fojas ciento sesenta y cuatro, petición que, según dice el referido escrito, reiteró otra ante-rior, con idéntica pretensión, de fecha veintiocho de febrero del mismo año. Es, entonces, materia de análisis determinar si la omisión a una solicitud de informe oral o palabra, ante un pedido en ese sentido, lesiona o no el derecho a la defensa.

5. El demandante, con fecha seis de agosto de mil novecientos noventa y uno, dos días antes de emitirse la resolución sancionatoria, además de reiterar el pedido de uso de palabra, solicitó también que se le hiciera entrega de una copia del informe recaído en los procesos disciplinarios instaurados en su contra. Corresponde, así, analizar si la omisión de la entrega de los citados informes lesiona o no el derecho de defensa.

Límites de la potestad administrativa disciplinaria6. La aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del ejercicio de la

potestad sancionatoria de la Administración. Como toda potestad, no obstante, en el con-texto de un Estado de Derecho (artículo 3.º, Constitución), está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en par-ticular, de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legali-dad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo conforman.

Derecho de defensa7. El derecho de defensa constituye un derecho fundamental de naturaleza procesal que

conforma el ámbito del debido proceso. En cuanto derecho fundamental se proyecta como principio de interdicción de ocasionarse indefensión y como principio de contradic-ción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes de un proceso o de un tercero con interés.

8. En el presente caso, el Tribunal Constitucional estima que se ha lesionado el derecho de defensa en la medida en que la omisión de proveer el informe de la comisión que sustentaba la sanción propuesta no permitió que el demandante conociera los exactos términos de la forma en que el órgano investigador había analizado los cargos atribuidos y su responsabilidad en las infracciones imputadas. Solo conociendo estos aspectos, el demandante podía ejercer su derecho de defensa de manera idónea y eficaz. Idónea en cuanto era la forma apropiada o indicada, no existiendo otra a través de la cual podía ilustrar al órgano que debía imponer la sanción y, así, controvertir o contradecir ante aquél –en cuanto órgano decisorio– los cargos efectuados por el órgano que se hizo del proce-dimiento de investigación. Y, eficaz, por cuanto el propósito de impedir indefensión frente al criterio asumido por el órgano investigador (Comisión y Jefe de la Oficina General de Control Interno del Poder Judicial) se alcanzaba solo conociendo la conclusión final que aquél asumía en el citado informe.

Debe destacarse singularmente este extremo, dado que no es lo mismo que el procesado controvierta y ejerza su derecho de defensa ante el órgano investigador, como efectiva-


Módulo VI 101

mente ocurrió en este caso, que si efectúa el descargo respecto a la acusación no ante el referido órgano, sino ante el órgano que ha de aplicar o resolver la sanción. Esto crearía, además una situación de desigualdad de fondo incompatible con el debido proceso, por-que el procesado está en desventaja respecto a la Administración, puesto que no puede ilustrar o controvertir, directamente, frente al órgano sancionador los cargos del informe. El órgano resolutor solo conoce la apreciación de los hechos por parte del órgano investi-gador, sin que, respecto a ello, el procesado haya podido ejercer su derecho de defensa.

9. La omisión a la solicitud de informe oral ante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República, ante un pedido a ese respecto, lesionó también el derecho a la defensa y, por consiguiente, el derecho al debido proceso, porque ocasionó indefensión en el demandante, al no posibilitarle la ocasión de defenderse ante el órgano sancionador respecto de los cargos que se le imputaban en el informe de la comisión y, de ese modo, poder controvertirlos y exponer o persuadir al órgano sancionador de todo cuanto convi-niese a su derecho.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le con-fieren la Constitución Política del Estado y su Ley Orgánica,

FALLAREVOCANDO la recurrida, que, revocando la apelada, declaró improcedente la acción de amparo; y, reformándola, la declara FUNDADA; en consecuencia, declara inaplicable la re-solución administrativa de fecha ocho de agosto de mil novecientos noventa y uno, expedida por Acuerdo de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República; y prescrito el proceso administrativo que originó la medida disciplinaria; ordena la reposición del deman-dante en el cargo de Vocal Titular de la Corte Superior de Justicia de Ancash, computándose los años de servicios solo para efectos pensionables; dispone, que la presente sentencia se ponga en conocimiento del Congreso de la República a fin de que inicie el procedimiento de antejuicio, así como a la Fiscalía de la Nación, a efectos de que proceda de conformidad con el artículo 11.° de la Ley N.° 23506. Dispone la notificación a las partes, su publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los actuados.

SS

REY TERRYREVOREDO MARSANOALVA ORLANDINIBARDELLI LARTIRIGOYENGONZALES OJEDAGARCÍA TOMAEXP. N.° 1003-98-AA/TC

FUNDAMENTO DE VOTO DEL DR. BARDELLI LARTIRIGOYEN

Hago mío el voto que antecede, agregando:Que durante la última década, los magistrados del Poder Judicial fueron víctimas de una serie de atropellos a su persona y su dignidad, entre otros, por haber sido destituidos indebidamen-te mediante decretos leyes u otro tipo de resoluciones expedidas por el Gobierno de facto en su momento, o por procesos digitados contra los jueces que se presumía no apoyarían las acciones de corrupción que se proponían dentro del Poder Judicial a fin de favorecer el narcotráfico, el contrabando y el lavado de dinero, entre otras figuras delictivas; que por otro lado, como en el caso de autos, el recurrente no ha tenido las garantías al debido proceso al demorarse el trámite de su reclamación más de siete años, por culpa de la autoridad adminis-trativa de la Corte Suprema de Justicia de la República, por lo que el actor se vio precisado a tener que recurrir a la figura del silencio administrativo, situación que le fue cuestionada al


Módulo VI102

plantearse la caducidad de su reclamo en el proceso de garantía incoado; que tal hecho debe ser investigado a efectos de determinarse si las autoridades denunciadas actuaron con dolo o negligencia en el trámite del reclamo, por lo que la presente resolución deberá ponerse en conocimiento del Congreso de la República a fin de que proceda en virtud de las facultades que le señala el artículo 99.° de la Constitución del Estado y de la Fiscalía de la Nación para la aplicación de lo dispuesto por el artículo 11.° de la Ley N.° 23506, respecto de los funcio-narios que hubiesen actuado con negligencia o dolo no aplicando las normas contenidas en el Reglamento General de Normas de Procesos Administrativos aprobado por el D.S. 02-94-JUS, aplicable supletoriamente, por razones de temporalidad, al reclamo administrativo que en su momento formulara el actor Jorge Miguel Alarcón Meléndez.

SR.

BARDELLI LARTIRIGOYEN

8. RESOLUCIÓN N.º 013-2013-CG/tSRA - RESOLUCIÓN CUYA EMISIÓN dA LUGAR A QUE SE EXPIdA EL PRI-MER ACUERdO PLENARIO dEL tRIBUNAL SUPERIOR dE RESPONSABILIdAdES AdMINIStRAtIVAS(VER ANEXO N.º 1 EN EL PANEL dE EStE MÓdULO)

9. dIRECtIVA N.º 008-2011-CG/GdES - dIRECtIVA QUE REGULA EL PROCEdIMIENtO AdMINIStRAtIVO SANCIONAdOR POR RESPONSABILIdAd AdMINIS-tRAtIVA FUNCIONAL(VER ANEXO N.º 2 EN EL PANEL dE EStE MÓdULO)

10. RESOLUCIÓN N.º 134-2015-CG - REGLAMENtO dE INFRACCIONES Y SANCIONES (PUBLICAdO EN SEPA-RAtA ESPECIAL EL 23.03.2015)(VER ANEXO N.º 3 EN EL PANEL dE EStE MÓdULO)

anexos e infomes

Documents