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Profundización del concepto de derecho a la alimentación, en el marco de los derechos humanos. Apuntes para su

implementación

Marta Andrich martaada@yahoo.com.ar

Pertenencia institucional: Instituto de Investigaciones Ambrosio L. Gioja. Facultad de Derecho. UBA. Buenos Aires. Argentina

Marta Andrich es abogada, graduada en la UBA, donde también se doctoró en Derecho con la tesis: Las conductas verbales alimentarias y sus relaciones con el poder. Actualmente se desempeña como docente de posgrado en la carrera de Derecho y política de los Recursos Naturales y del Ambiente. Ha dictado posgrados en otras universidades de la Argentina y del exterior. Es investigadora permanente del Instituto de Investigaciones de la Facultad de Derecho de la UBA, Ambrosio Gioja. Tiene publicados numerosos artículos, ponencias y capítulos de libros; el libro de su autoría: Alimentos, palabras, poder y ha coordinado la publicación de Biocombustibles, energía y alimentos.

Resumen

Cuando la palabra derecho precede a la palabra alimento se afirma que estamos tratando con conductas y relaciones que responden a algo que se debe, en este caso, a todos los hombres por el hecho de ser tales y precisamente porque nos estamos refiriendo a un derecho humano. Al situarnos, en el marco de los derechos humanos el sujeto responsable es, el que detenta el poder político en determinada sociedad. Nos interesa registrar cómo se describe la efectiva realización del derecho, tal como ha sido concebido por las regulaciones y como corresponde a la dignidad humana. Destacando que solo se realiza completamente en un proceso en el que existe un carácter dual, o un enfoque de “doble vía”. Se aplicará como método el análisis de textos jurídicos, y el análisis crítico del discurso, privilegiando la normativa internacional. Hasta aquí lo que corresponde al aspecto teórico. En el práctico, se buscará constatar si algunas acciones han logrado la implementación de este derecho, que nos conducirá a otros métodos: a un breve análisis de casos (se ha seleccionado Brasil) y a la aplicación de indicadores de resultados para evaluar su efectividad. Se tiene conciencia de la dificultad de registrar aspectos cualitativos y de seleccionar indicadores adecuados.

El alimento como derecho y sus vinculaciones

El primer objetivo del desarrollo del milenio, ODM (2000), abraza en una misma frase pobreza y hambre, nos dice así: “Erradicar la pobreza extrema y el hambre”. Señala, de este modo, una dualidad inescindible. Alcanzar el derecho al alimento es más que erradicar pobreza y hambre, pero es cierta la afirmación que trasmiten estas palabras contiguas: que el derecho al alimento solo se logra erradicando la miseria. El derecho se hace efectivo combatiendo el hambre pero, al mismo tiempo, ayudando la persona a salir de la indigencia, estimulándola para que se ponga de pie.

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Igualmente se reconoce esta dualidad en la Observación general N° 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que interpreta el PIDESC (1999). Allí se dice, en su párrafo 5, interpretando el derecho a una alimentación adecuada (art. 11 del PIDESC):

“las raíces del problema del hambre y la malnutrición no están en la falta de alimento sino en la falta de acceso a los alimentos disponibles, por parte de grandes segmentos de la población del mundo entre otras razones, a causa de la pobreza”. P.3

Hay una relación estrecha, inseparable, entre pobreza y hambre El indigente y el que está en pobreza extrema tienen hambre y ciertamente hay que darles de comer pero, al mismo tiempo, es imprescindible desarrollar políticas para que ellos mismos puedan salir de ese estado. Porque el derecho se realiza plenamente recién cuando hombre y mujer pueden alimentarse a sí mismos y principalmente, cuando se puede interrumpir la trasmisión intergeneracional de la pobreza.

Esta interpretación se confirma si se recuerda que el primer Objetivo de desarrollo del Milenio (ODM1) “Erradicar la pobreza extrema y el hambre”, partió en 2000 con dos metas y cinco indicadores relativos a la pobreza en términos de ingreso y la desnutrición. En 2008 se incorporó una nueva meta relativa al “empleo decente”1 con cuatro indicadores oficiales de seguimiento ODM (2005-2008). Se cumplió así con la necesidad de resaltar la importancia del “empleo y trabajo decente” para salir de la miseria y el hambre. CEPAL (2011a). Es evidente la relevancia que tiene haber agregado esta nueva meta en los objetivos del milenio, de este modo se acerca el contenido de este primer objetivo al cumplimiento del derecho al alimento, tal como se concibe en términos de derecho humano. Se hace necesario “identificar aquellas políticas que permitan avanzar hacia el logro del primer ODM” con todas sus metas .Para conocer si se avanza en este objetivo, en la segunda parte se tratará el tema de los indicadores. Trataremos, en lo posible, de distinguir entre indicadores de seguimiento, de avance y de resultado; privilegiaremos estos últimos.Tomo nota de la observación que presenta un problema aún más complicado: se nos informa en Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM (2011) (p. 11) que:

“La proporción de personas de países en vías de desarrollo que pasó hambre durante 2005-2007 continuó estable (un 16%), a pesar de las importantes reducciones en la pobreza extrema.

1 Meta 1B: Lograr empleo pleno y productivo y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y jóvenes.Según Diallo Nounkouman, Government delegate to...Labour Conference (2008) Guinea de la OIT “decent work” is “a way out of poverty” (Traduciendo: Es un camino para salir de la pobreza).El Director de General’s Minutes en la Conferencia Internacional de la OIT (2001), lo define como: productive work, under conditions of freedom, fairness, security and human dignity.An ILO concept, an international consensus (El concepto de la OIT, consenso internacional)The Decent Work concept was formulated by the ILO’s constituents – governments and employers and workers – as a means to identify the Organization’s major priorities. It is based on the understanding that work is a source of personal dignity, family stability, peace in the community, democracies that deliver for people, and economic growth that expands opportunities for productive jobs and enterprise development. Traduciendo: Se basa en el entendimiento de que el trabajo es una fuente de dignidad personal, estabilidad familiar, paz en la comunidad, democracias que guían para el pueblo y para el crecimiento económico que expanda oportunidades de trabajo productivo y el desarrollo de emprendimientos.

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La falta de relación entre la reducción de la pobreza y la persistencia del hambre ha llamado de nuevo la atención sobre los mecanismos que gobiernan el acceso a los alimentos en los países en vías de desarrollo.”

Por eso deseamos, en primer término, comenzar prestando atención a cómo se describe el derecho a la alimentación en los textos fundamentales que lo reconocen como tal, insistiendo, una vez más, que nos ubicamos siempre dentro del marco de los derechos humanos.

Situarnos en este marco, implica asumir las características de estos derechos: la universalidad, indivisibilidad e interdependencia, la no discriminación y la progresividad y por ende la no regresividad. Así lo tratan actualmente los organismos internacionales y los documentos y acuerdos que elaboran.

La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OHCHR) en OHCHR (2006), dice que “el marco de los derechos humanos es incontestable en el contexto de reducir la pobreza por la razón de que tiene la fuerza que le da empoderar a los pobres. Como está hoy ampliamente reconocido la reducción de la pobreza no es posible sin empoderar a los pobres. El enfoque de derechos humanos en la reducción de la pobreza es esencial respecto de dicho empoderamiento”.

Por lo que se deduce que reducción de la pobreza no es solamente constatar si se ha reducido el número de pobres, sino que es necesario comprobar si los pobres han adquirido más valor como seres humanos. La palabra empoderamiento (empowerment) alude a algo más que a lo meramente cuantitativo.

“Toma tiempo - advierte la FAO (2007) - empoderar a la gente desventajada para que se

hagan cargo de su propio destino” .Esta cita de la publicación de la FAO continua

señalando que el camino es largo, es un lento proceso y advierte sobre la dificultades que

aparecen al implementar inevitables políticas a largo plazoObservamos que en todos los documentos es constante la descripción de un derecho dual tanto en el aspecto conceptual: alimento más dignidad, como en su desenvolvimiento en etapas cronológicas y progresivas: lo inmediato y lo que se obtiene recién en el mediano o en el largo plazo. Por eso se puede afirmar, desde ya, que este derecho se realiza cuando se completan, en un proceso, al menos, dos de estos contenidos y así se responde a su significado dual.

Tomamos los siguientes ejemplos de los principales textos que se refieren a este derecho.

Comencemos por el marco. Es preciso referirse al documento básico para los derechos humanos que es la Declaración y programa de acción de Viena de 1993, adoptado por consenso por los representantes de 171 Estados en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 14 al 25 de junio de 1993).

En el segundo párrafo del preámbulo dice:

“Reconociendo y afirmando que todos los derechos humanos tienen su origen en la dignidad y el valor de la persona humana, y que ésta es el sujeto central de los derechos humanos y las libertades fundamentales, por lo que debe ser el principal beneficiario de esos derechos y libertades y debe participar activamente en su realización”.

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Deseamos destacar la identificación del sujeto que es el beneficiario (pasivo) mientras que con un verbo que indica obligación se nos dice que debe participar activamente en la realización de sus derechos y libertades, así se presenta el aspecto activo, con el que se completa la realización del derecho, de este modo el hombre imprime su dignidad al actuar por sí mismo. Sumando estas dos actitudes encontramos el carácter dual del derecho.

En el mismo documento dice:

14. “La generalización de la pobreza extrema inhibe el pleno y eficaz disfrute de los derechos humanos; la comunidad internacional debe seguir dando un alto grado de prioridad a su inmediato alivio y su ulterior eliminación”.

Se describe un proceso dinámico, en el que se marcan claramente dos etapas el inmediato alivio y la posterior eliminación.

El pacto y sus instrumentos interpretativos

El Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, PIDESC (1966) es el primero, en el orden internacional, que se refiere de una manera explícita al alimento como derecho. Se trata de un acuerdo vinculante. Pero pese a ser vinculante no contiene un mecanismo para hacer efectivas las obligaciones que contraen los Estados que lo ratifican. Buscando avanzar algo más hacia esa meta se implementó un Protocolo.El artículo 2 del Pacto señala que: “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas…para lograr progresivamente, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.Se asume que la plenitud del goce de los derechos se logra en etapas. Hay una dimensión temporal y se añade la idea de una constante mejora.También el artículo 11 del Pacto, que es el específico del alimento, habla en su primer párrafo de una mejora continua de las condiciones de la existencia de toda persona. Esto alude también a un proceso. Se transcribe el punto1 del art. 11.

• 1. Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia

Se distinguen claramente en el mismo artículo, al señalar las medidas que tienen que tomar los Estados, la producción, por un lado y por otro, una distribución equitativa de los alimentos.a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales;b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan.Al dedicar dos ítems separados se deduce que la producción de alimentos es indispensable pero no suficiente para asegurar une distribución equitativa. La palabra necesidades nos indica un sujeto demandante.

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El pacto es complementado con dos documentos interpretativos, a saber:

1. La Observación general N° 12 que se concreta en el 20º período de sesiones (1999) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que se titula: El derecho a una alimentación adecuada y es el comentario al art. 11 del Pacto y

2. las Directrices voluntarias de la FAO (2004 – 2005).

En la Observación General 12 (1999) se dice que: Al preparar la presente Observación general se atiende a la solicitud formulada por los Estados Miembros durante la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de que se definieran mejor los derechos relacionados con la alimentación que se mencionan en el artículo 11 del Pacto, y a la invitación especial que se hizo al Comité de que prestara atención especial al Plan de Acción de la Cumbre y se continuase vigilando la aplicación de las medidas concretas que se estipulaban en el artículo 11 del Pacto, por parte de los Estados2. En este sentido dice, analizando el texto sobre: El derecho a una alimentación adecuada del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el punto Contenido normativo de los párrafos 1 y 2 del artículo 11 lo siguiente:

“El derecho a la alimentación adecuada no debe interpretarse, por consiguiente, en forma estrecha o restrictiva asimilándolo a un conjunto de calorías, proteínas y otros elementos nutritivos concretos. El derecho a la alimentación adecuada tendrá que alcanzarse progresivamente”.

Los Estados deben tomar medidas para aliviar y mitigar el hambre pero además deben hacerlo de una manera adecuada y sostenible. (Observación general N° 12)

Se distingue también:

Adecuación y sostenibilidad de la disponibilidad de los alimentos y del acceso a éstos el concepto de "sostenibilidad" entraña disponibilidad y accesibilidad a largo plazo.

Analizando los conceptos de adecuación y sostenibilidad comenta en el punto 8

El Comité considera que el contenido básico del derecho a la alimentación adecuada comprende lo siguiente:

-“la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada;

- la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos”.

Continuando con el concepto de sostenibilidad sería una solución parcial dar de comer hoy sin elaborar estrategias para el futuro.

2 Considerando que la Carta de las Naciones Unidas impone a los Estados la obligación de promover el respeto universal y efectivo de los derechos y libertades humanos (Preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, párrafo 4°).La índole de las obligaciones jurídicas de los Estados Partes se enuncia en el artículo 2 del Pacto y se ha tratado en la Observación general Nº 3 (1990) del Comité. La principal obligación es la de adoptar medidas para lograr progresivamente el pleno ejercicio del derecho a una alimentación adecuada.

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Es particularmente importante el segundo párrafo porque no se puede cumplir con el derecho al alimento si se lo subordina a cualquier tipo de prestaciones que condicionen el goce del alimento a pérdidas de libertad o al empleo o a la amenaza de perder cualquier otro beneficio que haga retroceder en la calidad de vida y la dignidad humana. Porque, conviene recordar, los derechos humanos están interrelacionados.

Nuevamente se puede observar en el texto que estamos analizando que hay una mención a que el derecho se cumplimenta en etapas y así vemos en el párrafo 16

Algunas de las medidas a estos distintos niveles de obligación de los Estados Partes tienen un carácter más inmediato, mientras que otras tienen un carácter de más largo plazo, para lograr gradualmente el pleno ejercicio del derecho a la alimentación.

Dicho con otras palabras los Estados deben alimentar actuando a través de medidas para el corto plazo pero también se requieren otras para el largo plazo. Concuerda con la descripción de la alimentación como un proceso, como un desarrollo que ocurre cronológicamente en el que se distinguen, por lo menos, dos tiempos: el inmediato y otro a más largo plazo. Los Estados contraen una obligación dual: en lo inmediato y en el largo plazo,

Todos los derechos humanos y por eso mismo el derecho a una alimentación adecuada suponen tres niveles de obligaciones por parte de los Estados y estas son: el deber de respetar los derechos, de protegerlos y de realizarlos, es decir, hacerlos efectivos. Respecto de esta última obligación, la Observación General dice que:

“El Estado debe procurar iniciar actividades con el fin de fortalecer el acceso y la utilización por parte de la población de los recursos y medios que aseguren sus medios de vida, incluida la seguridad alimentaria”.

El punto 31 y el 39 son claros respecto del progreso que conducirá a la realización del derecho

31. “Los Estados Partes deberán preparar y mantener mecanismos para vigilar los progresos tendentes a la realización del derecho a una alimentación adecuada para todos

39. La asistencia alimentaria debe prestarse, en la medida de lo posible, de modo que no afecte negativamente a los productores locales y a los mercados locales y debe organizarse de manera que facilite el retorno a la autosuficiencia alimentaria de los beneficiarios”.

Se asiste al que lo necesita pero sin perder de vista que la finalidad es la autosuficiencia alimentaria.

Se había mencionado que el Pacto es complementado con dos documentos interpretativos, a saber: la Observación General N° 12 y el otro son las Directrices voluntarias de la FAO de 2004 - 2005. Revisemos el segundo documento

Las DIRECTRICES VOLUNTARIAS, que llevan como subtítulo: en apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional.La expresión realización progresiva del derecho a la alimentación se repite multitud de veces en el prólogo de las directrices. Por lo que no deja dudas sobre la dimensión temporal de este derecho.

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En la directriz Nª 1 (en el título democracia y estado de derecho) se muestra la preocupación por el entorno y el contexto, que debe ser pacífico, estable y propicio “en el cual las personas puedan alimentarse y alimentar a sus familias con libertad y dignidad”.Destacamos, una vez más que alimentarse es alimentarse a sí mismo e interesa a la dignidad de la persona y Tanto en 1.3 como en 1.4 se habla de la realización progresiva del derecho a la alimentación adecuada.En el punto 2.2 (dentro del acápite: políticas de desarrollo económico) se dice que los Estados deben indagar las causas de la inseguridad alimentaria.Es decir que no se agota la responsabilidad de los Estados en dar de comer, es preciso indagar las causas. Esto se ha discutido extensamente respecto de las “transferencias condicionadas”. Si vinculamos este punto con el siguiente es evidente la extensión que tiene el tomar medidas.En el 2.4 aconseja un enfoque holístico que aporte medidas directas e inmediatas pero acompañadas de mejoras que aseguren instituciones, redes de seguridad, mercados que funcionen, marco jurídico, acceso al empleo, a los recursos y a los servicios.Insisto en que queda claro que no es suficiente lo inmediato y que el derecho al alimento debe encararse con un enfoque integral.En el 2.5. se aconseja combatir algunas de las causas de la pobreza y el hambre.Trata por separado las medidas recomendables para la pobreza urbana y la rural, explayándose en esta última. La explicación es: porque la pobreza es preferentemente rural, porque mayormente es femenina y castiga más duramente a la infancia CEPAL (2011a) p 16. Estos son siempre los grupos más vulnerables.Continúa desarrollando el mismo tema enumerando las medidas que deberían tomar los Estados respecto a lo institucional, la infraestructura, el empleo, la educación, los recursos y destaco, la participación de los grupos afectados en la adopción de decisiones sobre política económica.La directriz 3 habla de estrategias. Transcribo parte del 3.1:“Los Estados deberían adoptar una estrategia nacional basada en los derechos humanos para la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional como parte de una estrategia nacional general de desarrollo, incluidas estrategias de reducción de la pobreza, si las hubiere”.Como es habitual se dice realización progresiva del derecho al alimento.El 3.3 resume de esta manera:“las estrategias podrían abordar todos los aspectos del sistema alimentario, con inclusión de la producción, la elaboración, la distribución, la comercialización y el consumo de alimentos inocuos”.Separa las situaciones de emergencia .y más adelante pide una especial atención para las personas tradicionalmente desfavorecidas.En el 3.6 insiste en que el derecho a la alimentación debe ir acompañado de:el acceso universal a la enseñanza primaria, la atención sanitaria básica, la creación de capacidad en relación con las buenas prácticas, el agua potable, un saneamiento adecuado y la justicia…Tanto en la directriz 4, sistemas de mercado como en la 5, instituciones, se vuelve a insistir en la progresividad y en la participación. Lo mismo ocurre con la Nº 6, Partes interesadas y con la 7, Marco jurídico.En la directiva Nº 8 se recomienda a los Estados facilitar el acceso a la utilización sostenible de los recursos naturales y que se preste especial atención a los grupos más vulnerables y marginados.La directriz Nº 8 divide sus contenidos de una manera diferente separando los temas, que son todos de fundamental importancia

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8 A El mercado laboral: el acceso al trabajo, la remuneración, la capacitación.8 B La tierra. La seguridad en la tenencia.8 C El agua. El acceso al agua en cantidad y de calidad suficientes.8 D Los recursos genéticos para la alimentación y la agricultura.8 E Sostenibilidad.8 F Servicios.Destacamos en el subtema 8 Al acceso al trabajo.La directriz 9 se refiere a la inocuidad de los alimentos y la protección al consumidor. Se sugiere la colaboración de los protagonistas y la cooperación de los interesados privados directos.La directriz 10 trata sobre nutrición.En el 10.3 se alienta a los Estados a fomentar la participación de todas las partes interesadas en la formulación, aplicación, gestión, seguimiento, evaluación de programas destinados a incrementar la producción y el consumo de alimentos sanos y nutritivos. Se destaca, una vez más la participación y el proceso necesario para el cumplimiento del derecho al alimento.La directriz Nº 11 habla de educación y sensibilizaciónDestaca la importancia de que todos, y en especial las nuevas generaciones:sean más conscientes de la importancia de conservar y utilizar de modo sostenible los recursos naturalesAsí como también de capacitar a los ciudadanos para tomar decisionessobre las políticas relacionadas con la alimentación que les puedan afectar y para impugnar las decisiones que amenacen sus derechos.Se insiste abundantemente en la realización progresiva del derecho.

La directriz Nº 12 se dedica a los recursos financieros nacionales.

Directriz Nº 13 apoyo a los grupos vulnerables

Los Estados se han comprometido en establecer sistemas de información y cartografía sobre inseguridad alimentaria y vulnerabilidad (SICIAV).

El 13.4, dice: Los Estados tal vez deseen conceder prioridad a la distribución de la asistencia alimentaria a través de las mujeres como medio para reforzar su función en la adopción de decisiones y garantizar que los alimentos se utilicen para satisfacer las necesidades alimentarias de los hogares.

La directriz 14 se dedica a las redes de seguridad.

En el 14.5 leemos que:

la ayuda alimentaria debería llenar el vacío entre las necesidades nutricionales de la población afectada y su capacidad para satisfacerlas por su cuenta. La ayuda alimentaria se debería proporcionar con la mayor participación posible de los beneficiarios.Está hablando de ayuda alimentaria que distingue del derecho, que sería “su capacidad para satisfacer sus necesidades por su cuenta”. Convoca a la participación, es decir a que los beneficiarios tengan un papel activo.Se puede leer en la directiva 15: La ayuda alimentaria tendría que proporcionarse con una clara estrategia para ponerle fin y evitar la creación de dependencia3. En ella se considera como un requisito fundamental dar importancia a la participación y a la consulta de los interesados.

3 Food aid should be provided with a clear exit strategy and avoid the creation of dependency.

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La ayuda alimentaria debería tener una estrategia clara de terminación y evitar la creación de dependenciaY más adelante, en lo internacional:Los donantes deberían promover un mayor uso de los mercados comerciales locales y regionales con vistas a satisfacer las necesidades alimentarias en los países expuestos a la carestía y reducir la dependencia de la ayuda alimentaria.Y en el 15.4 En la prestación de ayuda alimentaria internacional en situaciones de emergencia, deberían tenerse especialmente en cuenta los objetivos de recuperación y desarrollo a más largo plazo en los países receptores.La directriz 16 está dedicada a las catástrofes naturales y las provocadas por el hombre y aunque no hace a la argumentación que se está desarrollando es importante citar el punto 16.1 que dice:16.1 Los alimentos no deberían utilizarse jamás como medio de presión política yeconómica.La directiva 16 se explaya recordando normas de derecho humanitario, obligaciones de los Estados respecto del alimento, en caso de guerra, de ocupación, hacia los refugiados y las medidas que deberían tomar los Estados ante una catástrofe.La directriz Nº 17 se dedica a la evaluación: vigilancia, indicadores y puntos de referencia.Importa el punto 17.2 que dice:17.2 Los Estados tal vez deseen considerar la posibilidad de llevar a cabo “evaluaciones de los efectos en relación con el derecho a la alimentación” a fin de determinar las repercusiones de los proyectos, programas y políticas nacionales en la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada de la población en general y de los grupos vulnerables en particular, que sirvan como base para la adopción de las medidas correctivas necesarias.No solamente se reitera una vez más la expresión “la realización progresiva del derecho a la alimentación adecuada” sino que la progresividad se acentúa con el uso del adjetivo “correctivas”. Las medidas nos proyectan a un futuro que puede ser corregido.En el punto siguiente, 17.3 se habla de elaborar indicadores del proceso, de los efectos y los resultados y también de objetivos en el corto, mediano y largo plazo.

En los siguientes puntos se sigue hablando de proceso y de participación.

En la 18 se refiere siempre a la realización progresiva del derecho y a su seguimiento por instituciones de derechos humanos.

La tercera y última parte de las directivas trata de las medidas, acciones y compromisos internacionales.

Y alerta sobre la importancia de las negociaciones sobre la agricultura en el marco del comercio internacional y en especial las negociaciones de la OMC.

En el Anti-hunger programme, FAO (2003), se nos dice:

Se conoce lo suficiente sobre cómo combatir el hambre: actuando sobre las causas estructurales de la inseguridad alimentaria.

Y en de foro de expertos de alto nivel para enfocar la inseguridad alimentaria en crisis prolongadas del Comité sobre Seguridad alimentaria en la sesión treinta y siete celebrada en Roma del 17 al 22 de octubre de 2011 se dice:

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Por lo general, la reducción del hambre requiere una estrategia de doble vía como ha sido ya invocada por las agencias que tienen su sede en Roma desde 2002 y más recientemente por el Grupo de tareas sobre la Crisis global de la seguridad alimentaria. La doble vía (twin track) combina:

a) Intervenciones directas en inversión social para enfrentar las necesidades inmediatas de los pobres y hambrientos (como asistencia alimentaria y redes de seguridad social con

b) Programas de desarrollo en el largo plazo para mejorar el desempeño del sector productivo, crear empleo y aumentar el valor de lo que puedan aportar los pobres.

Esta doble vía implica políticas que combinen la seguridad alimentaria y la nutrición con la disponibilidad, acceso, estabilidad y utilización de los alimentos tanto en un nivel nacional como en el local. Todo esto en un marco que asegure calidad de vida. Con estructuras y políticas que trabajen para el mediano y largo plazo. Las palabras estabilidad, sustentabilidad nos indican la necesidad del largo plazo y el concepto mismo de hambre y su relación con la vida hace pensar que hay que comer hoy y también mañana. Por todo esto insistimos en que el derecho al alimento se cumple cuando el hombre está en condiciones de alimentarse a sí mismo con dignidad y con la confianza de que podrá continuar haciéndolo mañana. Mejor todavía, como dice el PIDESC en su artículo 11, “para sí y su familia” ¿Cómo se mide la angustia, el desgaste, la desesperación que produce en un hombre no poder llevar el sustento a su familia?

Segunda parte

El comienzo será informativo y descriptivo, se tratará luego de seleccionar alguno de los indicadores más relevantes para evaluar los logros en la implementación de los progresos en seguridad alimentara enfocada como derecho al alimento. Se tendrá en cuenta que en estos últimos años y más particularmente a partir de 2010, han recibido duras críticas los indicadores utilizados por la FAO observando, por ejemplo, que la FAO trabaja con promedios anuales o de trienios siendo que para el alimento pueden ser graves las consecuencias que deja un período con hambre y esto no es compensable con otro en el que el alimento es suficiente o abunda. Es necesario integrar el aspecto distributivo. Conviene tener presente que el PNUD HDR (2010) ha diseñado junto con la Universidad de Oxford, un índice multidimensional de pobreza que incorpora tres dimensiones y diez indicadores que actúan como un marco para señalar las privaciones superpuestas y la influencia de disparidades en salud y educación que influyen sobre la situación de pobreza. Todo esto sirve para destacar que pobreza y hambre son el resultado de un conjunto de factores.

Según la definición de INECE (2008) (International network for environmental complience and enforcement,) indicadores son informaciones que nos proporcionan evidencias.

“Las definiciones más comunes de indicador lo describen como una persona, cosa o recurso que mide, registra o declara algo. Los indicadores pueden considerarse información que proporciona evidencia en asuntos de más amplia preocupación”.INECE trata de indicadores de desempeño y por ese motivo resultan particularmente apropiados para el objeto de este artículo.

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Es imprescindible identificar y tener muy bien en claro qué señalan los indicadores.Para abordar la implementación del derecho a la alimentación se atenderá a la base que indica el CFS para rastrear los resultados CFS (2011). Por eso se tendrá siempre en mira el objetivo de que la información obtenida pueda ser útil para el diseño de políticas que son el medio para lograr el objetivo global e inclusivo de la eliminación del hambre y el acceso a la seguridad alimentaria,

Se procurará dar una visión breve de algunas de las políticas desarrolladas por el Brasil para reducir el hambre y promover socialmente a una parte importante de su población, al parecer con éxito, según las evaluaciones de organismos internacionales, de los propios y de ONGs. Se ha seleccionado Brasil porque las evaluaciones lo muestran como un conjunto de medidas que han conducido a un programa exitoso. Tanto la FAO, como el Programa del Gobierno federal del Brasil Secretariat for Social Communication.Highlights: actions and programmes of the Federal Government/Secretariat for Social Communication - Brasilia, 2009. 65 p., ONGs como ABRANDH - Ação Brasileira pela Nutrição e Direitos Humanos, el IFAD, la Evaluación 2006 Cooperación técnica de la FAO en Brasil, la Oficina Regional de la FAO para América latina y el Caribe, Institutos de investigación, movimientos sociales, expertos, entre otros, elogian su desempeño, La UNDP otorga a Lula da Silva y al presidente de Ghana, Kufuor el premio por el liderazgo en la lucha contra la pobreza y el hambre (#poverty & #hunger http://on.undp.org/kyqiwy). Las políticas analizadas son las que tienen más amplia ejecución en todos los Estados del Brasil y se pueden incluir los niveles locales o de municipio. Como el famoso programa “bolsa familia” Es conveniente, además, porque ya ha transcurrido un tiempo suficiente que brinda los datos necesarios para permitir una evaluación.La Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe (2006) dice que las políticas a ser implementadas a través de “Fome Zero” se pueden clasificar así:

Estructurales

• Generación de empleo y políticas de aumento del ingreso • Reforma Agraria • Providencia social • Merienda escolar y Renta mínima • Incentivos a la Agricultura Familiar

Específicas

• Programa de cupones de alimentación* (principal propuesta) • Ampliación del PAT • Donación de canastas básicas de emergencia • Combate a la desnutrición materno - infantil • Mantención de stocks de seguridad • Seguridad y calidad de los alimentos • Programas de educación sobre alimentos y su consumo

Locales

• Áreas metropolitanas: 1. Restaurantes Populares 2. Banco de alimentos 3. Modernización del equipamiento público 4. Nueva relación con supermercados y redes de distribución

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• Áreas no metropolitanas: 1. Banco de alimentos 2. Relaciones con minoristas 3. Modernización del equipamiento público 4. Agricultura urbana

• Áreas rurales: 1. Apoyo al autoconsumo 2. Apoyo a la agricultura familiar.

Observando el cuadro se llega a la conclusión que el problema del hambre se ha atacado con un conjunto de medidas y es destacable que el listado comienza con la generación de empleo y políticas de aumento del ingreso. .

Se plantea la lucha contra el hambre como una movilización social. Así se expresa en el discurso del ex presidente Lula

Con estas palabras el ex - presidente del Brasil Luiz Inácio Lula da Silva en el Instituto Cidadania, en outubro de 2001 presentó el proyecto: “La tarea de erradicar el hambre y asegurar el derecho a una alimentación de calidad no puede ser tan solo una propuesta de gobierno, aún cuando se articulen con eficiencia todos los órganos sectoriales de los niveles federales, estaduales y municipales. Es vital enrolar en esta lucha a la sociedad civil”.Y dice, más adelante:“Queremos dejar claro en esta presentación que el eje central del Programa Hambre Cero tiende a conjugar en la medida adecuada las llamadas políticas estructurales – orientadas a la redistribución de renta, crecimiento de la producción, creación de empleo, reforma agraria, entre otras – y las intervenciones de emergencia, muchas veces llamadas políticas compensatorias. Limitarse a estas últimas, cuando las políticas estructurales siguen generando desempleo, concentrando la renta y ampliando la pobreza - como ocurre hoy en Brasil – significa desperdiciar recursos, engañar a la sociedad y perpetuar el problema4.

En octubre de 2003 se crea el programa “bolsa familia” que consiste en transferencias de efectivo que varían según el número y edad de los hijos. Los beneficios se otorgan directamente a la mujer mediante una tarjeta electrónica y están condicionados al cumplimiento de objetivos determinados, tales como la escolaridad y el cuidado de la salud. Se promueve la seguridad alimentaria y la nutrición y está orientado a desarrollar las potencialidades de los grupos más vulnerables. Ayuda a 12 millones de familias.

Como políticas específicas destinadas a promover la seguridad alimentaria y a combatir directamente el hambre y la desnutrición de la población más carente, se puede dar como ejemplo y como la principal propuesta: el Programa Cupón de Alimentación – PCA. Tiene por objetivo sustituir a las “canastas básicas” que generan dependencia y corrupción por un programa con las siguientes características:

4 Presentación del plan 2001 y Highlights Review, Year II, Nº 4, September/October, 2009. Versión electrónica disponible en www.brasil.gov.br y en www.presidencia.gov.br. Consultado diciembre 2011.

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Se complementa el ingreso de las familias más pobres hasta alcanzar el mínimo vital, aunque sean beneficiarios de otros programas.

Se exige a los beneficiarios una contrapartida ya sea seguir cursos de capacitación o prestar servicios a la comunidad.

El beneficio se percibe a través de una tarjeta que dura seis meses o un año. Prorrogable después de una evaluación y mientras duren las causas de la inseguridad alimentaria.

Las tarjetas sólo pueden ser usadas para adquirir alimentos. (No en restaurantes ni en fast food).

¿Han servido estas políticas para que millones salieran de la pobreza? ¿Se han incorporado efectivamente a la clase media? ¿Se pueden fundamentar estas conclusiones con indicadores adecuados?

Para dar algunas respuestas analizaremos los temas y los indicadores del primer objetivo del milenio. El documento publicado por la CEPAL (2011c) Objetivos, metas e indicadores ODM nos ofrece el siguiente cuadro basado en la selección de los nuevos indicadores relativos a estas metas fue encargada al Grupo Inter-Agencial y Expertos en Indicadores ODM (IAEG). El IAEG presentó el Nuevo Marco Oficial de Monitoreo para los Objetivos de Desarrollo del Milenio en la Asamblea General en su 62a Sesión en 2007, el cual será utilizado para reportar anualmente a la Asamblea General y se espera sirva para el seguimiento de los ODM en todos los asuntos oficiales y que está vigente desde 2008. Existe un documento posterior de 2011 que introduce algunas correcciones.

Cuadro 1 OBJETIVO/META/INDICADOR (IAEG 2007)

Objetivo 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre

Meta 1.A Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día

Meta 1

1.1 Proporción de la población con ingresos inferiores a 1 dólar PPA (paridad del poder adquisitivo) por día (1a)

Preexistente 1

1.2 Coeficiente de la brecha de pobreza (según línea Preexistente 2

1.3 Proporción del consumo nacional que corresponde al quintil más pobre de la población

Preexistente 3

Meta 1.B

Lograr empleo pleno y productivo, y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y jóvenes

Meta nueva

1.4 Tasa de crecimiento del PIB por persona empleada Nuevo -

1.5 Relación empleo – población Nuevo -

1.6 Proporción de la población ocupada con ingresos inferiores a 1 dólar PPA por día Nuevo -

1.7 Proporción de la población ocupada que trabaja por cuenta propia o en una empresa familiar Nuevo

Meta Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen de hambre Meta 2

14

1.C

1.8 Proporción de niños menores de 5 años con insuficiencia ponderal Preexistente 4

1.9 Proporción de la población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria Preexistente 5

Las siguientes son las modificaciones hechas en 2011:

Meta 1B: Alcanzar empleo pleno y productivo, y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y jóvenes

1.4Tasa de crecimiento del PIB por persona ocupada

1.5Tasa de ocupación

1.6Proporción de la población ocupada con ingresos inferiores a 1 dólar PPA por día

1.7Proporción de la población que trabaja por cuenta propia o como trabajadores familiares auxiliares con respecto al empleo total

Meta 1C: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre

1.8Proporción de niños menores de 5 años con peso inferior al normal

1.9Proporción de la población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria

Buscaremos luego respuestas en algunos de los datos obtenidos aplicando los indicadores que presentan organismos internacionales,

Para meta 1b

Conviene recordar los comentarios sobre el significado de “decent work” (is “a way out of poverty”) que se han hecho en la nota 1. Ver también: ILO, 2010, Regional workshop on the mesurement of decent work. (Seminario regional sobre mediciones del trabajo decente. Lima, 2010 OIT).

Para la meta 1b vamos a ver qué datos nos proporciona sobre el Brasil el indicador 1.5: la relación empleo-población según la OIT.

Relación empleo- población

OIT, Departamento de estadísticas de la OIT, enero 2012, para Brasil, perfil país. Da primero las cifras anuales 2009-2011, luego las trimestrales y luego las mensuales del año 2011. Las cifras muestran una mejora en la razón empleo población. Esto responde al indicador 1.5 de la meta 1b.

CUADRO 2 Departamento de estadística de la OIT (2012)

Enc. de empleo

16. Razón desempleo población 01. Total 4,6 3,8 3,3 3,6 3,6 3,4 3,6 3,7 3,7 3,6 3,5 3,4 3,4 3,5 3,3 3,0

-0,3 pp

(Nov. 11)

15

Se observa también una reducción en la tasa de desempleoEnc. de empleo

12. Tasa de

desempleo 01. Total 8,1 6,7 5,7 6,3 6,3 6,0 6,4 6,5 6,4 6,4 6,2 1,0 6,0 6,0 5,8 5,2 -

0,5 pp(Nov.

11)

Consultando las estadísticas de la OIT

CUADRO 3 Fuente OIT (2001) p. 105

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DESEMPLEO URBANO, 2001 – 2011(Tasas anuales medias)

Fuente: OIT con la base de información de las encuestas de hogares de los países. (P. 105). Se extraen los datos del Brasil.Las cifras van desde 2001 a 2011. Las tres últimas corresponden respectivamente a 2010 y nuevamente 2010, 2011. Estas dos últimas promedio enero a octubre.

País 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Brasil c/

6,2 11,7 12,3 11,5 9,8 10,0 9,3 7,9 8,1 6,7 7,0

Si bien se comienza en 2001 con un desempleo de 6.2 que es igual al promedio enero a octubre de 2011, se observa que desde 2003 en adelante se va reduciendo gradualmente la tasa de desempleo.Importa comentar que ILO pone al empleo como el núcleo para toda recuperación económica.

CEPALSi consultamos los índices de la CEPAL5 respecto del segundo indicador, el 1.5 de la meta 1b, el comentario es el siguiente:

El segundo indicador corresponde a la relación empleo/población o tasa de ocupación, esto es, la proporción de la población en edad de trabajar que está empleada. Al igual que los anteriores, este indicador no tiene una meta al año 2015, solo se analiza su variación. A nivel regional, este cuociente ha aumentado desde 57,4% en 1990 a 61,4% en el año 2008.

Es decir, el comentario corresponde a un promedio de la región. Nos referimos al GRÁFICO 8 de CEPAL (2011a)“AMÉRICA LATINA: TASA DE OCUPACIÓN DE LA POBLACIÓN DE 15 AÑOS O MÁS, 1990, 2002 Y 2008”, p. 18. En ese gráfico se puede ver el desempeño del Brasil que alcanza un aumento algo superior a un 63% en el año 2008, sólo superado por Guatemala y Perú. Argentina se sitúa en un 57%. Perú está por encima del 70%.

5 CEPAL, (2011a) – p 18.

16

A continuación en el gráfico N° 1.1 destacamos el índice de desempleo. CEPAL (2011b) p. 3.

CUADRO 4 Fuente CEPAL (2011b)

Cuadro I.1AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): EVOLUCIÓN DE ALGUNOS INDICADORES

SOCIOECONÓMICOS, 2000-2010

Brasil PBI per Desempleo Salario Índice deAños cápita medio precios al

consumidor

2000-2008 2,4 9,5 -1,1 6,9 2009 -1,6 8,1 1,3 4,3 2010 6,5 6,7 2,1 5,9

Comentario: Es notable en 2010 el aumento en la participación en el PBI. Disminuye el desempleo. Aumenta el salario y los precios se mantienen relativamente estables.

Para la meta 1c, reducir a la mitad para 2015 las personas que sufren hambre, se dan las siguientes cifras para el Brasil.

CUADRO 5 CEPAL (2011d) ECLAC, Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean, 2011, p.46

1.2 TRABAJO / LABOUR

1.2.17 TASA DE DESEMPLEO UNEMPLOYMENT RATE(Tasa anual media / Average annual rate)

País 2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 a Country

Brasil g 7.1 11.5 h 9.8 h 10.0 h 9.3 h 7.9 h 8.1 h 6.7 Brazil g

g Seis áreas metropolitanash Nueva medición a partir de 2002; datos no comparables con la serie anterior.

Para la meta 1c, reducir a la mitad para 2015 las personas que sufren hambre, se dan las siguientes cifras para el Brasil

IFPRI (2011) (International Food Policy Research Institute)

Índice Global del Hambre (p. 45)

Los indicadores para el índice global del hambre son: Porcentaje de subnutridos en la población, Porcentaje de menores de cinco años con bajo peso para la edad y Mortalidad en menores de cinco años.

17

CUADRO 6. Corresponde a IFPRI (2011) p 45

DATOS DE REFERENCIA PARA EL CÁLCULO DE LOS ÍNDICES GLOBALES DEL HAMBRE DE 1990, 1996, 2001 Y 2011 (Datos para Brasil)

Proporción de subnutridos Prevalencia del bajo peso para la Tasa de mortalidad en menores GHIen la población (%) edad en menores de cinco años (%) de cinco años (%) 1990 1996 2001 2011

92 97 02 07 92 97 03 09 90 96 02 0911 10 9 6 6.1 4.5 3.7 2.2 5.6 4.2 3.2 2.1 7.6 6.2 5.3 <5

Los tres componentes del índice se expresan en términos porcentuales. Valores más altos del índice global del hambre (GHI) indican mayor hambre. Con estas cifras Brasil,

reduciría el hambre a más de la mitad y alcanzaría el ODM.

Tres observaciones contrapuestas, de carácter general (Lo que ocurre en la mayoría de los países, difiere de lo que ocurre con el caso del Brasil):

• La recuperación económica no ha generado oportunidades de empleo. (P. 8) Naciones Unidas PNUD (2011) Objetivos de Desarrollo del Milenio: Informe de 2011.Esto es en general. Se venía analizando el caso del Brasil, que es diferente.

• Puede crecer la ayuda social y persistir la pobreza y el hambre.• El modelo de producción y consumo necesita ser cambiado por otro con

crecimiento, reducción de la pobreza y protección al ambiente. PNUD.HDR (2011).

Conclusiones:

Estos comentarios conciben el concepto de seguridad alimentaria como inseparable del alimento como derecho humano. Es congruente con la elaboración conceptual que se ha venido haciendo siguiendo la vía del Pacto de los Derechos económicos, sociales y culturales PIDESC (1966), la Observación general N° 12 que se concreta en el 20º período de sesiones (1999) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en las Directrices voluntarias de la FAO (2004 – 2005). En todos se habla de la realización progresiva de este derecho. Se ha mostrado cómo hay hoy consenso en adoptar una doble vía o de doble componente o tween track. Esta propuesta se planteó inicialmente en 2002, lo hizo la FAO, junto con Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA). Se reitera en el programa antihambre FAO (2003) Se denomina enfoque de doble vía (o de doble componente) porque atiende el problema del acceso urgente a los alimentos y a la vez la seguridad alimentaria a largo plazo, abordando simultáneamente y en vías paralelas, lo inmediato y el mediano y largo plazo. Con programas que se complementen ante todo con empleo, luego con educación, salud y acceso a una vivienda. Reafirmando los propósitos de la Declaración y programa de acción de Viena (1993). Se revalida actualmente con el Marco estratégico mundial (MEM), FAO (2011) en el que se insiste sobre la participación, la dignidad humana y el empoderamiento. Entre los indicadores para medir los logros de las políticas alimentarias se destacó la importancia de haber agregado en el ODM 1, la meta 1b, el empleo decente como el camino digno para salir de la pobreza y el hambre

18

En cuanto a la implementación del derecho se analizaron algunos datos del Brasil. La recuperación económica de Brasil no explica por sí sola que un gran número de brasileños salieron de la pobreza extrema y que en la actualidad se puede decir que en Brasil predomina la clase media, Las cifras indican que han mejorado sus ingresos, nivel de educación, consumo y posibilidad de acceder al crédito.Esto se consigue a través de un proyecto destinado a beneficiar a más de 9 millones de familias o 44 millones de personas que tenían una renta inferior a un dólar diario.Con los datos expuestos, se diría que el Brasil ha logrado sumar un conjunto de políticas que han conducido a la reducción del hambre con ascenso social. A esto se ha llegado, según las palabras del mismo ex - presidente del Brasil, no sólo con políticas compensatorias, sino acompañadas con otras que van consiguiendo cambios estructurales y no con la sola acción del gobierno en todos sus niveles, sino con el acompañamiento de la población. Esa voluntad de acompañamiento es un elemento valorativo difícil de registrar con indicadores.El tema merece, a mi entender, un rastreo profundo para identificar las políticas que han resultado exitosas, y aplicar en ellas indicadores de resultados

Expresamos nuestro deseo que el alimento de cada hombre, mujer o niño no sea meramente una cifra presupuestaria sino que responda al intercambio y la valoración social.

Bibliografía

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• CEPAL, (2011a) Serie Políticas sociales No 173 Avances en el Primer Objetivo de Desarrollo del Milenio e inversión social: la pobreza con rostro infantil, aparece como una tendencia bastante generalizada en la región, sólo tres países muestran estabilización o decrecimiento en la última década. (p. 16).

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• FAO (2004 – 2005) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN (FAO) Roma, 2004 – 2005. Directrices voluntarias en apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. Aprobadas por el

Consejo de la FAO en su 127º período de sesiones. noviembre de 2004. ISBN 92-5-305336-4.

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1 Erradicar la pobreza extrema y el hambre2 Lograr la enseñanza primaria universal3 Promover la igualdad de género y autonomía de la mujer4 Reducir la mortalidad infantil5 Mejorar la salud materna6 Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades7 Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente8 Fomentar una asociación mundial para el desarrollo

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