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AMPARO EN REVISIÓN 900/2018. QUEJOSA: PAULINA GOYA MEADE. RECURRENTES PRINCIPALES: GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO DE QUERÉTARO Y OTRA AUTORIDAD.
PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: JORGE JANNU LIZÁRRAGA DELGADO. ELABORÓ: ALEJANDRA GABRIELA CRISTIANI LEÓN.
Vo. Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día **********.
Cotejó:
VISTOS, para resolver el recurso de revisión identificado al rubro;
y
RESULTANDO:
PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo
indirecto. Mediante escrito presentado el trece de septiembre de dos
mil diecisiete, ante la Oficina de Correspondencia Común de los
Juzgados de Distrito de Amparo y Juicios Federales en el Estado de
Querétaro, con sede en Querétaro, Paulina Goya Meade, por conducto
de su representante legal Mario Humberto Paulín Nardoni, solicitó el
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [2]
amparo y la protección de la Justicia Federal, contra las autoridades y
actos siguientes:
“AUTORIDADES RESPONSABLES:
a) Legislatura del Estado de Querétaro,
b) Gobernador Constitucional del Estado de Querétaro (…)
c) Secretario de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro
(…)
d) Director encargado de publicar el Periódico Oficial del Gobierno del
Estado de Querétaro ‘La Sombra de Arteaga’ (…)
e) Secretario de la Contraloría del Poder Ejecutivo del Estado de
Querétaro (…)
f) Lic. José Luis Muñiz Álvarez, Director Jurídico y de Atención a la
Ciudadanía de la Secretaría de la Contraloría del Poder Ejecutivo del
Estado de Querétaro, (…)
g) Verónica Irma León García, Supervisora adscrita al Departamento
Jurídico y de Responsabilidades Administrativas de la Dirección Jurídica
y de Responsabilidad Administrativa de la Secretaría de la Contraloría
del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, (…)
ACTOS RECLAMADOS:
a) De la Legislatura del Estado de Querétaro, quien en su conjunto lleva
a cabo el proceso legislativo previsto en el artículo 19 de la Constitución
Política del Estado de Querétaro. La discusión, aprobación y expedición
del Decreto por el que se expide y promulga la Ley de Responsabilidades
de los Servidores Públicos del Estado de Querétaro, publicada en el
Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro, ‘La Sombra de
Arteaga’, el día 26 de junio de 2009, misma que se impugna en lo general,
en virtud de que es producto de un proceso legislativo que se tilda de
inconstitucional;
2. En particular, se impugnan los artículos 2 primer párrafo; 3 fracción II;
4, 40, 41, 42, 43, 44 fracciones I y II, 45, 46, 66, 69, 72, 73, 74, 75, 76 y
78 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado
de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado
de Querétaro, ‘La Sombra de Arteaga’, el día 26 de junio de 2009.
b) Del Gobernador Constitucional del Estado de Querétaro: La sanción,
expedición y promulgación de la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [3]
Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro, ‘La Sombra
de Arteaga’, el día 26 de junio de 2009;
c) Del Secretario de Gobierno del Poder Ejecutivo del
Estado de Querétaro: El refrendo del Decreto
Promulgatorio por el que se expide y promulga la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Querétaro,
publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro,
‘La Sombra de Arteaga’, el día 26 de junio de 2009.
d) Del Director encargado de publicar el Periódico Oficial del Gobierno
del Estado de Querétaro ‘La Sombra de Arteaga’: La Publicación del
Decreto por el que se expide y promulga la Ley de Responsabilidades de
los Servidores Públicos del Estado de Querétaro, realizada en el
Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro, ‘La Sombra de
Arteaga’, el día 26 de junio de 2009.
e) Del Secretario de la Contraloría del Poder Ejecutivo del Estado de
Querétaro: La falta y/u omisión del refrendo en el Decreto Promulgatorio
de la expedición y promulgación de la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado de Querétaro, (…)
La RESOLUCIÓN SANCIONADORA DE FECHA 14 DE JULIO DE 2017,
NOTIFICADA VÍA ELECTRÓNICA A MI REPRESENTADA EL DÍA 23 DE
AGOSTO DE ESTE AÑO, DICTADA ÉN EL "PROCEDIMIENTO DE
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA RESARCITORIA",
IDENTIFICADO COMO ‘SC/DJAC/71/2016’, por medio de la cual, se
impone a la quejosa una sanción de Inhabilitación por el término de diez
años para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio
público estatal y municipal, así como se le condena al resarcimiento del
daño ocasionado a la Hacienda Pública Estatal de forma directa, por el
importe de $39'440,000.00 (Treinta y nueve millones cuatrocientos
cuarenta mil pesos 00/100 Moneda Nacional), resolución que se reclama
como primer acto concreto de aplicación de la Ley tildada de
inconstitucional, que causó un perjuicio a la quejosa en los términos
previstos por el artículo 107, fracción I, de la Ley de Amparo;
(…)”.
Mediante proveído de diecinueve de septiembre de dos mil
dieciocho, el Juez Primero de Distrito de Amparo y Juicios Federales en
el Estado de Querétaro, con residencia en Querétaro, admitió la
demanda de garantías, registrándose al efecto el expediente relativo
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [4]
con el número 1253/2017-III, se ordenó dar al Agente del Ministerio
Público de la Federación adscrito, la intervención que legalmente le
compete; se ordenó solicitar a las autoridades responsables su informe
con justificación y, finalmente, se fijaron fecha y hora para la celebración
de la audiencia constitucional. Concluidos los trámites correspondientes
dictó sentencia el seis de noviembre de dos mil diecisiete, en el que
resolvió:
“ÚNICO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Paulina Goya
Meade, contra los actos y por los motivos precisados en el considerando
séptimo de la presente resolución, para los efectos señalados en el último
considerando de esta sentencia”.
SEGUNDO. Trámite de los recursos de revisión. Inconformes
con dicha determinación, el Gobernador del Estado de Querétaro, por
conducto de su delegada y el Director Jurídico y de Responsabilidad
Administrativa de la Secretaría de la Contraloría del Poder Ejecutivo del
Estado de Querétaro, interpusieron recursos de revisión, los cuales, una
vez integrados se remitieron al Primer Tribunal Colegiado Materias
Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito, con residencia en
Querétaro, Querétaro.
En proveído de once de diciembre de dos mil diecisiete, la
Magistrada Presidenta del Primer Tribunal Colegiado en Materias
Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito, admitió los
recursos de revisión, registrándolos con el número de expediente R.A.
745/2017.
Posteriormente, concluidos los trámites correspondientes el Primer
Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo
Segundo Circuito, dictó sentencia el treinta y uno de mayo de dos mil
dieciocho, en el que resolvió.
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [5]
“PRIMERO. SE MODIFICA la resolución recurrida.
SEGUNDO. Se SOBRESEE en el juicio de amparo
promovido por Paulina Goya Meade, por su propio
derecho, contra actos del Director Jurídico y de Atención
Ciudadana de la Secretaría de la Contraloría del Poder Ejecutivo del
Estado de Querétaro, precisados en el considerando sexto del presente
fallo, por los motivos descritos en el apartado II del considerando sexto
de esta resolución. TERCERO. Se solicita a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación que, de considerarlo procedente, ejerza su
facultad de atracción para conocer del presente recurso, atendiendo a
las razones relevantes de que está investido. CUARTO. Se ordena
remitir a la Suprema Corte de Justicia de la Nación los autos
originales del juicio de amparo indirecto 1253/2017, y del toca de
amparo en revisión administrativa 745/2017, para lo que tenga a bien
determinar respecto de la solicitud de atracción que formula este tribunal
colegiado”.
TERCERO. Solicitud, acuerdo de reasunción de competencia
y radicación en esta Segunda Sala. Mediante oficio 539-2018-III,
recibido el trece de junio de dos mil dieciocho en la Oficina de
Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, el Secretario de Acuerdos del Primer Tribunal
Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo
Circuito hizo del conocimiento de este Alto Tribunal la solicitud
formulada por los Magistrados Integrantes del aludido órgano
jurisdiccional, contenida en la resolución de treinta y uno de mayo de
dos mil dieciocho, en la cual ordenaron remitir los autos del Amparo en
Revisión 745/2018, de su índice, a efecto de que esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación determinara si reasumía su competencia
originaria respecto de tal asunto.
Por auto de dieciocho de junio de dos mil dieciocho, el Ministro
Presidente de este Alto Tribunal admitió a trámite el presente asunto,
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [6]
registró el mismo con el número 131/2018, ordenó su radicación en la
Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y,
finalmente, determinó turnarla a la Ponencia del Ministro Eduardo
Medina Mora I., el cual mediante resolución de cinco de septiembre
de dos mil dieciocho, se determinar que esta Segunda Sala
reasumiera su competencia originaria para conocer del amparo en
revisión 745/2018.
Mediante acuerdo de dieciséis de octubre de dos mil dieciocho, la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó
reasumir su competencia para conocer de los recursos de revisión,
por lo que los admitió y los registró con el número 900/2018; de igual
forma, ordenó turnarlo al señor Ministro Alberto Pérez Dayán y que se
enviara a esta Segunda Sala para la elaboración del proyecto de
resolución respectivo.
En auto de trece de noviembre de dos mil dieciocho, el Presidente
de esta Segunda Sala, determinó que esta Sala se avocara al
conocimiento del presente asunto y envió el asunto a la ponencia del
señor Ministro Alberto Pérez Dayán, a efecto de que se elaborara el
proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el
presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de
Amparo; y, 21, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [7]
Federación, en relación con lo previsto en el punto
tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, en
virtud de que se trata de un recurso de revisión
interpuesto en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito
en la que se reclamó la inconstitucionalidad de diversos artículos de la
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de
Querétaro, habida cuenta que se estima innecesaria la intervención del
Tribunal Pleno para su resolución.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Resulta innecesario el
estudio de la oportunidad de los recursos y la legitimación de quienes
los interponen, en virtud de que ello ya fue analizado por el Tribunal
Colegiado de Circuito que previno en el conocimiento del presente
asunto1.
TERCERO. Principales antecedentes. Previo a determinar el
objeto de estudio del presente recurso de revisión, se estima pertinente
tomar en cuenta ciertos antecedentes relevantes para la solución del
presente asunto.
I. Demanda de amparo. En sus conceptos de violación, la
quejosa sostuvo en síntesis:
La autoridad responsable ordenadora viola las garantías individuales
de seguridad jurídica, legalidad así como la de igualdad, contenidas
en los artículos 1, 14, y 16 de la Constitución Federal, puesto que la
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de
Querétaro, publicada el veintiséis de junio de dos mil nueve, es
inconstitucional, ya que no se encuentra refrendada por el secretario
del ramo (Secretario de la Contraloría del Poder Ejecutivo del Estado
1 Fojas 71 vuelta y 72 del expediente relativo al amparo en revisión 745/2017, del índice del Tribunal Colegiado de Circuito del Conocimiento.
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [8]
de Querétaro), como lo exige el artículo 23 de la Constitución Política
del Estado de Querétaro.
La Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado
de Querétaro, es inconstitucional su aplicación, dado que vulnera
sus garantías individuales, ya que el en el proceso legislativo, se
dejaron de observar los artículos 19, fracciones V y VIII, 22, fracción
I y 23 de la Constitución Política del Estado de Querétaro, así como
los diversos 8, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de
Querétaro y 6, fracción V, del Reglamento Interior de la Contraloría
del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro.
Por lo que al existir un vicio formal en el proceso legislativo que le
dio origen, es que resulta inconstitucional la aplicación de ésta; es
decir, la substanciación del procedimiento de responsabilidad
administrativa resarcitoria SC/DJAC/71/2016, hasta el dictado de la
resolución de catorce de julio de dos mil diecisiete, en la que se
declaró acreditada la responsabilidad en que incurrió la quejosa y se
le condenó a la inhabilitación por diez años para desempeñar
empleos, cargos o comisiones en el servicio público estatal y
municipal, así como al resarcimiento del daño ocasionado.
II. Sentencia dictada por el Juez de Distrito. El Juez de Distrito
del conocimiento otorgó el amparo a la quejosa para efectos, con base
en las siguientes consideraciones:
Estimó fundado el único concepto de violación, en el que adujo que
la autoridad responsable ordenadora viola las garantías individuales
de seguridad jurídica, legalidad así como la de igualdad, contenidas
en los artículos 1, 14, y 16 de la Constitución Federal, puesto que la
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de
Querétaro, publicada el veintiséis de junio de dos mil nueve, es
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [9]
inconstitucional, ello fue así, pues del análisis de los
artículos 22 y 23 de la Constitución Política del
Estado de Querétaro, se prevé que dentro de las
facultades y obligaciones del Gobernador del Estado, están las
previstas la de promulgar, publicar y ejecutar las leyes y que todos
los reglamentos, decretos y acuerdos, deberán de ser firmados por
el Secretario de Gobierno y por el secretario/s del ramo.
En efecto, de los artículos 8 y 21 de la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo del Estado de Querétaro, vigente el veintiséis de junio de
dos mil nueve, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del
Estado, número 69, de diecisiete de diciembre de dos mil ocho, se
advierte De los preceptos transcritos -vigentes cuando se publicó la
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de
Querétaro, publicada el veintiséis de junio de dos mil nueve -, se
desprende que éstos disponían que los Reglamentos, Decretos y
Acuerdos expedidos por el Gobernador del Estado, para su validez
y observancia constitucionales, debían estar refrendados por el
Secretario de Gobierno y por el titular de la dependencia a la
cual el asunto correspondiera.
De esa manera, si el constituyente queretano determinó que todos
los decretos del ejecutivo requieren refrendo, sin hacer distinción de
las especies de estos, no cabe hacer diferenciación alguna sino
concluir que también un decreto promulgatorio necesita el refrendo
dual previsto en el artículo 23 de la norma constitucional local, para
su validez.
Consecuentemente, puede decirse que el decreto motivo de
disenso, por el que se promulgó la Ley de Responsabilidades de
los Servidores Públicos del Estado de Querétaro, publicada el
veintiséis de junio de dos mil nueve, al ser refrendado sólo por
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [10]
el Gobernador Constitucional del Estado de Querétaro y por el
Secretario de Gobierno, no cumple con los requisitos formales
establecidos para su validez y eficacia, ya que carece del
refrendo del Secretario de la Contraloría del Poder Ejecutivo del
Estado de Querétaro.
Lo anterior, toda vez que corresponde a la Secretaría de la
Contraloría, planear, organizar, proponer y coordinar los sistemas de
prevención, vigilancia, control y evaluación de las dependencias,
organismos del Poder Ejecutivo del Estado y entidades
paraestatales, asimismo, aplicar, en lo administrativo, las sanciones
en que hayan incurrido servidores públicos en el ejercicio de sus
funciones; de ahí que en el caso, el Secretario de la Contraloría,
al ser a quien concierne aplicar las sanciones en que hayan
incurrido servidores públicos, es a quien compete participar en
el proceso de creación de la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado de Querétaro.
En tales condiciones, al considerar fundado el concepto de violación
consideró conceder a Paulina Goya Meade, el amparo y
protección que de la Justicia de la Unión solicita, para que no se
le aplique la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado de Querétaro, publicada el veintiséis de junio
de dos mil nueve y por tanto el Secretario de la Contraloría del
Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro y Director Jurídico y
de Responsabilidad Administrativa, adscrito a dicha secretaría,
deberán dejar sin efectos todo lo actuado en el procedimiento de
responsabilidad administrativa resarcitoria SC/DJAC/71/2016,
instaurado en contra de la quejosa, incluyendo la resolución dictada
el catorce de julio de dos mil diecisiete, en la que se declaró
acreditada la responsabilidad en que incurrió y se le condenó a la
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [11]
inhabilitación por diez años para desempeñar
empleos, cargos o comisiones en el servicio público
estatal y municipal, así como al resarcimiento del
daño ocasionado.
III. Agravios. En virtud de la similitud de los agravios relacionados
con el fondo del asunto planteado por las recurrentes se procede a
sintetizarlos conjuntamente.
Solicitan que se realice el control de constitucionalidad respecto de
la jurisprudencia 2a./J.84/2013 de la Segunda Sala de este Alto
Tribunal de rubro: “REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS
DEL TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO.
CORRESPONDE AL SECRETARIO DE GOBIERNO Y AL SECRETARIO DEL
RAMO RELATIVO2” al estimar que es contraria a lo previsto en los
artículos 108, 109 y 113 de la Constitución.
Es incorrecta la determinación del Juez de Distrito al conceder el
amparo por considerar que la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado de Querétaro no cumple con los
requisitos formales establecidos para su validez y eficacia al carecer
de “refrendo” en virtud de que con ello invalida la misma y despoja
al Estado de Querétaro de un ordenamiento que permita investigar
y sancionar los actos u omisiones de servidores públicos que
transgreden los principios de legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia.
La sentencia recurrida transgrede lo dispuesto en el artículo 217 de
la Ley de Amparo al aplicar de forma retroactiva la jurisprudencia
84/2013 debiéndose considerar lo establecido por la Segunda Sala
2 Datos de Localización: Jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.); Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Décima Época 2004574; Segunda Sala; Libro XXIV; Septiembre de 2013; Tom 2; Pag. 1487.
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [12]
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la
contradicción de tesis 149/2015.
La jurisprudencia invocada por el Juez de Distrito, de rubro
“REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL TITULAR DEL
EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO. CORRESPONDE AL
SECRETARIO DE GOBIERNO Y AL SECRETARIO DEL RAMO RELATIVO”,
pudiera ser aplicable y pudiera válidamente complementarse con las
consideraciones vertidas en la contradicción de tesis 149/2015,
relacionadas con el momento a partir del cual dicha jurisprudencia
será obligatoria.
El Juez Federal debió aplicar la jurisprudencia de número
2a./J.168/2015 de rubro: “REFRENDO DE LOS DECRETOS
PROMULGATORIOS EXPEDIDOS POR EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE
PUEBLA. CORRESPONDE AL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO Y AL
SECRETARIO DEL RAMO AL QUE EL ASUNTO CORRESPONDA3”.
SEXTO. Estudio. Esta Sala considera que no les asiste la razón
a las autoridades recurrentes respecto a que existió una errónea
interpretación de la Constitución Estatal.
Para así determinarlo es importante destacar que esta Segunda
Sala plasmó al resolver la contradicción de tesis 40/2013, en la que, al
resolver una problemática prácticamente idéntica a la que ahora nos
ocupa, esta Sala interpretó el sentido y definió los alcances del artículo
23 de la Constitución del Estado de Querétaro hecho lo cual, concluyó,
al igual que lo hizo el resolutor federal en la sentencia que nos ocupa,
3 Datos de Localización: Tesis de jurisprudencia 2a./J. 168/2015 (10a.); Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Décima Época; Segunda Sala; Libro 26; Enero de 2016, Tomo II; Pag. 1473.
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [13]
que la falta del refrendo de la ley local, por parte del
Secretario del ramo, trae como consecuencia, su
invalidez.
En efecto, en la ejecutoria que recayó al expediente de
contradicción de tesis 40/2013 esta Segunda Sala fijó como punto de
discrepancia el decidir si el decreto por el que se promulgó la Ley de
Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro, publicada en el
Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el dos de diciembre de dos
mil ocho, requiere o no el refrendo del Secretario de Planeación y
Finanzas del Estado, para su validez.
Y para resolver ese punto de contradicción, esta Segunda Sala
llevó a cabo la interpretación del artículo 23 de la Constitución Política
del Estado de Querétaro, en relación con los numerales 19, fracciones
V y VIII, 22, fracción I, de la propia Constitución local; ejercicio
interpretativo que condujo a las siguientes conclusiones:
1. De lo anterior, se concluye que los decretos por los cuales el titular
del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro dispone la publicación
de las leyes o los decretos expedidos por la Legislatura de dicha
entidad federativa, constituyen actos de los comprendidos en el
artículo 23 de la Constitución local, ya que al utilizar este precepto
la expresión “todos” los decretos serán refrendados por el
Secretario de Gobierno y por el secretario o secretarios del ramo
que correspondan, es incuestionable que su texto literal también
incluye a dichos decretos promulgatorios, al no hacer distinción
alguna en los actos del gobernador; en consecuencia, les es
aplicable el requisito de validez previsto en la referida norma
constitucional, a saber, que para ser obedecidos deben estar
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [14]
firmados o refrendados por el Secretario de Gobierno y por el titular
o titulares de la secretaría del ramo respectivo.
2. El texto de la transcripción del decreto pone en evidencia que fue
refrendado únicamente por el Secretario de Gobierno local, no
obstante que el artículo 23 de la Constitución Política del Estado de
Querétaro obliga al refrendo de todos los decretos, como requisito
de validez y observancia, al secretario o secretarios del ramo
respectivo.
3. Así, atendiendo a que el decreto del Gobernador del Estado tiene
como finalidad promulgar y ordenar la publicación de la Ley de
Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro que expidió la
Legislatura Estatal, es claro que corresponde refrendarlo al
Secretario de Planeación y Finanzas de esa entidad federativa, en
términos del artículo 22 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública local, citada en párrafos precedentes.
4. El contexto apuntado evidencia que a la citada Secretaría de
Planeación y Finanzas le corresponde la administración financiera
y tributaria de la hacienda pública del Estado de Querétaro, así
como vigilar el cumplimiento de leyes locales en materia fiscal;
razón por la cual, de conformidad con el artículo 23 de la
Constitución Política del Estado de Querétaro, así como del 7 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública local, el titular de dicha
Secretaría tenía la obligación de refrendar el decreto por el que se
promulgó la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de
Querétaro, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del
Estado, el dos de diciembre de dos mil ocho.
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [15]
5. Lo anterior es así, porque tal y como se señaló
en párrafos precedentes, los decretos mediante los
cuales el Gobernador del Estado de Querétaro
dispone la publicación de leyes expedidas por la Legislatura de
dicha entidad federativa, constituyen actos de los comprendidos en
el artículo 23 de la Constitución Política del Estado en cita, debido
a que su texto obliga tanto al Secretario de Gobierno, como al
secretario o secretarios del ramo respectivo, a refrendarlos.
6. Consecuentemente, el decreto del Gobernador que promulgó la
citada Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro,
no satisfizo como requisito constitucional y legal para su validez, el
refrendo del Secretario de Planeación y Finanzas, de conformidad
con los artículos 23 de la Constitución Local y 7 de la Ley Orgánica
de la Administración Pública del Estado.
Como se observa, esta Segunda Sala plasmó al resolver la
contradicción de tesis 40/2013, (en particular lo relativo a la
interpretación del artículo 23 de la Constitución del Estado de
Querétaro) en torno a la necesidad de que se cumpla con el refrendo
por parte del Secretario del ramo, para la validez y la constitucionalidad
de una ley local, por ser esta exigencia un requisito constitucional que
debe satisfacerse para la validez de la ley.
Por tanto, resulta correcto el criterio adoptado en la sentencia
recurrida, en el sentido de estimar que la Ley de Responsabilidades de
los Servidores Públicos del Estado de Querétaro, es inconstitucional, al
no haber sido refrendada por el Secretario del ramo, no obstante que
ese refrendo se encuentra contemplado como un requisito de validez,
en el artículo 23 de la Constitución del Estado de Querétaro.
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [16]
No es obstáculo para concluir lo anterior la circunstancia de que
en el juicio de amparo del que emana el presente recurso se hayan
reclamado diversos artículos de la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado de Querétaro y en la contradicción de
tesis 40/2013 se haya abordado el estudio de distinto ordenamiento
legal, porque lo relevante es que el vicio de constitucionalidad detectado
en ambos casos fue la falta de refrendo del Secretario del ramo, en
contravención a lo dispuesto por el artículo 23 de la Constitución del
Estado de Querétaro; precepto constitucional que se analizó tanto en la
contradicción de tesis 40/2013, como en la sentencia materia de este
recurso4.
Por otra parte, si bien es cierto que, el artículo 85 de la Ley
Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, previene que
en el caso de que el Titular del Poder Ejecutivo no lleve a cabo la
publicación correspondiente, la Presidencia de la Legislatura ordenará
su publicación en los periódicos de mayor circulación en el Estado: no
menos verídico resulta ser que en el caso que nos ocupa, el vicio de
inconstitucionalidad destacado se hizo consistir en la falta de refrendo
por parte del Secretario del ramo, no así por la falta de publicación de
la ley, a cargo del Gobernador del Estado de Querétaro.
Por otro lado, debe destacarse que el Pleno de este Alto Tribunal,
se ha pronunciado en torno a la imposibilidad de separar, en el proceso
de creación de una norma, el procedimiento seguido por las autoridades
legislativas, del procedimiento de publicidad de la ley, a cargo del poder
ejecutivo.
4 En similar sentido se pronunció esta Sala al resolver el amparo en revisión 1318/2017 en sesión de 28 de abril de 2018, por unanimidad de cinco votos.
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [17]
El Tribunal Pleno, al resolver la contradicción
de tesis 19/2001 sostuvo que el procedimiento de
formación de la ley es un acto complejo en el que intervienen diversos
órganos constitucionales, como lo son el Legislativo que las expide y el
Ejecutivo que las promulga y publica.
En este orden de ideas, es importante mencionar que el Tribunal
Pleno sostuvo que las actuaciones de ambos poderes, y en conjunto,
son las que dan vigencia a un ordenamiento legal, de manera que
dichos actos no pueden quedar subsistentes o insubsistentes
aisladamente, aunque tengan lugar en momentos distintos y emanen de
órganos diferentes.
Por otra parte, refirió que son las etapas de discusión y aprobación
de las leyes en las que ambas Cámaras, tanto la de Origen como la
Revisora, examinan las iniciativas de ley, intercambian opiniones a favor
o en contra del proyecto, sea en lo general o sobre algún punto en
particular, y finalmente votan el proyecto de ley; etapas o momentos en
los cuales el Poder Legislativo ejerce tanto formal como materialmente
su facultad legislativa y, por tanto, son las etapas del proceso legislativo
en las cuales se crea la ley en sentido material, aun y cuando no pueda
tenérsele como tal formalmente, pues resta aún la intervención del
Poder Ejecutivo en las fases de sanción y promulgación, para que dicha
ley sea obligatoria y entre en vigor.
Como se observa de lo señalado por el Tribunal Pleno no es
posible, tratándose del proceso de creación de una norma, desvincular
las actuaciones del poder legislativo, de las actuaciones del poder
ejecutivo, como de manera desacertada lo refieren las recurrentes al
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [18]
señalar que el proceso legislativo culmina con la aprobación de la norma
jurídica correspondiente, restando únicamente la fase que corresponde
al ejecutivo para dar publicidad a la norma ya aprobada.
Pues en contra de tal postura se encuentra lo resuelto por este
Alto Tribunal en el sentido de que el procedimiento de formación de la
ley es un acto complejo en el que intervienen diversos órganos
constitucionales, como lo son el Legislativo que las expide y el Ejecutivo
que las promulga y publica y que las actuaciones de ambos poderes, y
en conjunto, son las que dan vigencia a un ordenamiento legal, de
manera que dichos actos no pueden quedar subsistentes o
insubsistentes aisladamente, aunque tengan lugar en momentos
distintos y emanen de órganos diferentes.
De ahí que resulten infundados los conceptos de violación5.
Sirve de apoyo a lo anterior, en lo conducente, la tesis de rubro
siguiente: “LEY. PARA DETERMINAR LA AUTENTICIDAD DE SU TEXTO DEBE
ATENDERSE AL APROBADO POR LAS CÁMARAS DURANTE EL PROCESO
LEGISLATIVO Y NO AL QUE DIFIRIENDO DE ÉSTE SE HAYA ENVIADO AL
EJECUTIVO PARA SU PROMULGACIÓN6”.
5 En similares términos fueron resueltos los amparos en revisión 1318/2017, 190/2018 y 658/2018 en sesiones de 28 de abril, 20 de junio y 24 de octubre de 2018, por unanimidad de cinco votos. 6 Novena Época. Registro: 183791. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVIII, julio de 2003. Materia(s): Común. Tesis: P. VI/2003. Página: 28, de texto. “El procedimiento de formación de la ley es un acto complejo en el que intervienen diversos órganos constitucionales, como lo son el Legislativo que las expide y el Ejecutivo que las promulga y publica. Las actuaciones de ambos poderes, en conjunto, son las que dan vigencia a un ordenamiento legal, de manera que dichos actos no pueden quedar subsistentes o insubsistentes aisladamente, aunque tengan lugar en momentos distintos y emanen de órganos diferentes. Por otra parte, son las etapas de discusión y aprobación de las leyes en las que ambas Cámaras, tanto la de Origen como la Revisora, examinan las iniciativas de ley, intercambian opiniones a favor o en contra del proyecto, sea en lo general o sobre algún punto en particular, y finalmente votan el proyecto de ley; etapas o momentos en los cuales el Poder Legislativo ejerce tanto formal como materialmente su facultad legislativa y, por tanto, son las etapas del proceso legislativo en las cuales se crea la ley en sentido material, aun y cuando no pueda tenérsele como tal formalmente, pues resta aún la intervención del Poder Ejecutivo en las fases de sanción y promulgación, para que dicha ley sea obligatoria y entre en vigor. En consecuencia, el texto del decreto o ley aprobados por el Congreso de la Unión corresponde única y exclusivamente al que fue
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [19]
Por otra parte, las autoridades recurrentes
solicitan que al resolver el recurso de nuestra
atención, se considere lo resuelto en el expediente de contradicción de
tesis 149/2015, del cual emanó la jurisprudencia de la voz: “REFRENDO
DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS EXPEDIDOS POR EL GOBERNADOR
DEL ESTADO DE PUEBLA, CORRESPONDE AL SECRETARIO GENERAL DE
GOBIERNO Y AL SECRETARIO DEL RAMO AL QUE EL ASUNTO
CORRESPONDA”; la cual dicen es aplicable y será de observancia
obligatoria a partir del dieciocho de enero de dos mil dieciséis; que dicha
jurisprudencia es de contenido similar a la invocada en la sentencia
recurrida, del rubro: “REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS
DEL TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO. CORRESPONDE
AL SECRETARIO DE GOBIERNO Y AL SECRETARIO DEL RAMO RELATIVO”.
En este sentido, piden reiteradamente que sea tomado en cuenta
la jurisprudencia mencionada en primer término, en el segmento que
refiere: “En el entendido que el presente criterio será obligatorio para los
decretos promulgados con posterioridad a la publicación de esta tesis
de jurisprudencia en el Semanario Judicial de la Federación”.
Por último, agregan que la jurisprudencia invocada por el Juez de
Distrito, de rubro “REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL
TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO. CORRESPONDE AL
discutido y votado sucesivamente por ambas Cámaras del Congreso de la Unión, sin que dicho texto pueda ser modificado al remitirse para su sanción y promulgación al Ejecutivo. La voluntad conjunta de las Cámaras del Congreso de la Unión se expresa en el momento en que se discuten y aprueban los dictámenes presentados por las Comisiones respectivas, sin que la mera autorización que del texto del decreto o ley, realizan los presidentes y secretarios de ambas Cámaras pueda, por sí solo, modificar o corregir la decisión que tomaron, democráticamente, cada uno de los cuerpos legislativos que integran el Congreso, y sin que dicho texto pueda ser modificado durante su etapa de promulgación. Así, aun cuando el texto final de una ley o decreto, previamente a su remisión al Poder Ejecutivo, haya sido pulido y cuidado en términos de estilo, o bien, posteriormente se publique una fe de erratas en relación al mismo, no tiene por qué diferir del texto originalmente aprobado, y mucho menos se podrá, mediante estos mecanismos, subsanar las deficiencias u omisiones que éste presente”.
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [20]
SECRETARIO DE GOBIERNO Y AL SECRETARIO DEL RAMO RELATIVO”,
pudiera ser aplicable y pudiera válidamente complementarse con las
consideraciones vertidas en la contradicción de tesis 149/2015,
relacionadas con el momento a partir del cual dicha jurisprudencia será
obligatoria.
Lo así expuesto resulta sustancialmente fundado y suficiente
para revocar la sentencia cuestionada.
En efecto, la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 invocada en la
sentencia que se revisa es la siguiente:
“REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL
TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO.
CORRESPONDE AL SECRETARIO DE GOBIERNO Y AL
SECRETARIO DEL RAMO RELATIVO. Los decretos por los que el
titular del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro ordena publicar las
leyes o los decretos expedidos por la legislatura de dicha entidad
federativa, constituyen actos de los comprendidos en el artículo 23 de
la Constitución Política local el cual, al prever que todos los decretos
deberán ser firmados por el Secretario de Gobierno y por el secretario
o secretarios del ramo que correspondan, incluye a los decretos
promulgatorios, pues no hace distinción alguna en los actos del
Gobernador. Así, el decreto promulgatorio de la Ley de Hacienda de los
Municipios del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial
del Gobierno estatal el 2 de diciembre de 2008, al no haberlo firmado el
Secretario de Planeación y Finanzas, conforme al artículo 22 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública de esa entidad vigente hasta el
17 de diciembre de 2008, no satisfizo el requisito para su validez
previsto en la referida norma constitucional.”
La jurisprudencia a la que refieren los recurrentes y que solicitan
sea aplicada o tomada en cuenta al resolver el asunto, es la siguiente:
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“REFRENDO DE LOS DECRETOS
PROMULGATORIOS EXPEDIDOS POR EL
GOBERNADOR DEL ESTADO DE PUEBLA.
CORRESPONDE AL SECRETARIO GENERAL DE
GOBIERNO Y AL SECRETARIO DEL RAMO AL QUE EL ASUNTO
CORRESPONDA. La obligación del Gobernador del Estado de Puebla
de promulgar y mandar publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes y
decretos del Congreso Estatal, contenida en el artículo 79, fracción III, de
la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, se
cumple con la emisión de un decreto a través del cual ordena,
justamente, la publicación de la ley o decreto que la legislatura le envía;
así, este decreto que promulga la ley del Congreso constituye uno de los
actos a que alude el artículo 84 de la misma Constitución, pues si ésta
utiliza la expresión “todos” los decretos, resulta claro que incluye a los
promulgatorios. Ahora bien, de conformidad con la interpretación
sistemática y coherente de los artículos 84 constitucional y 22 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública del Estado, los decretos
promulgatorios, expedidos por el Gobernador del Estado de Puebla, para
su validez deben estar firmados por éste, por el Secretario General de
Gobierno y por el secretario del ramo al que el asunto corresponda,
entendiéndose por éste, al funcionario de la administración pública que
realiza las atribuciones legales en un nivel jerárquico superior, con
respecto a la materia sustantiva de la ley o decreto legislativo que ha de
promulgarse. En el entendido de que el presente criterio será obligatorio
para los decretos promulgados con posterioridad a la publicación de esta
tesis de jurisprudencia en el Semanario Judicial de la Federación”.
Ahora, del examen confrontado de las jurisprudencias recién
transcritas se advierte que esta Sala abordó el estudio de situaciones
jurídicas prácticamente idénticas, con sus particulares matices.
En ambos casos, la conclusión fue la misma, es decir, en los dos
expedientes se concluyó que la firma del Secretario del ramo era una
exigencia constitucional requerida para la validez del decreto
cuestionado.
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [22]
Por último, sólo resta esclarecer la siguiente interrogante: ¿A
partir de qué momento será obligatoria la aplicación del criterio
contenido en la jurisprudencia invocada en la sentencia sujeta a
revisión?
Esta Sala considera que, dada la similitud que este asunto
guarda con lo resuelto en la contradicción de tesis 149/2015, el
cuestionamiento planteado encuentra respuesta en lo establecido en la
parte final de la jurisprudencia que emanó de dicho asunto de la que se
desprende que será de observancia obligatoria, tratándose de los
decretos promulgados con posterioridad a la publicación de la tesis de
jurisprudencia en el Semanario Judicial de la Federación.
Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo
General número 19/2013 en el cual el Tribunal Pleno estableció que una
jurisprudencia comenzará a regir a partir del lunes hábil siguiente al día
en que la tesis respectiva sea incluida en dicho sistema digital de
compilación y difusión; o en su defecto el día hábil continuo a ese lunes
en caso de ser inhábil. Como destaca su texto:
“ACUERDO GENERAL NÚMERO 19/2013, DE VEINTICINCO DE
NOVIEMBRE DE DOS MIL TRECE, DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE
DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, POR EL QUE SE REGULA LA DIFUSIÓN
DEL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN VÍA ELECTRÓNICA, A
TRAVÉS DE LA PÁGINA DE INTERNET DE ESTE ALTO TRIBUNAL.
…
ACUERDO:
…
SÉPTIMO. Se considerará de aplicación obligatoria un criterio jurisprudencial
a partir del lunes hábil siguiente, al día en que la tesis respectiva o la
ejecutoria dictada en una controversia constitucional o en una acción de
inconstitucionalidad, sea ingresada al Semanario Judicial de la Federación.
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [23]
Si el lunes respectivo es inhábil en términos de lo previsto en
los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, el criterio jurisprudencial
correspondiente se considerará de aplicación obligatoria a
partir del día hábil siguiente.
Lo anterior, sin menoscabo de que las partes puedan invocar un criterio
jurisprudencial, tomando en cuenta lo previsto en los artículos 221, parte final,
de la Ley de Amparo y 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
cuando no se hayan difundido en el Semanario Judicial de la Federación la
tesis respectiva o la ejecutoria dictada en una controversia constitucional o
en una acción de inconstitucionalidad.
…”
En el entendido de que si bien el artículo 217 de la Ley de
Amparo dispone que las jurisprudencias que emitan las Salas de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, serán obligatorias para los
Plenos de Circuito, los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito, los
Juzgados de Distrito, Tribunales Militares y Judiciales del Orden Común
de los Estados y del Distrito Federal, y Tribunales Administrativos y de
Trabajo, locales o federales y que en ningún caso tendrá efecto
retroactivo en perjuicio de persona alguna; lo cierto es que el criterio que
se emite en este asunto no es apto para la resolución de medios de
impugnación interpuestos en contra de decretos expedidos con
anterioridad a la publicación del criterio que surge.
Lo anterior, porque siendo la finalidad de la jurisprudencia otorgar
y generar seguridad jurídica en el entendimiento y aplicación del sistema
normativo establecido, no puede llegarse al extremo de que la
aplicación del presente criterio resulte en la anulación de decretos
promulgatorios expedidos con anterioridad a su existencia, pues sería
contrario a derecho pretender que su observancia posterior resultara
adversa a los intereses de cualquiera de las partes, debido a que se
AMPARO EN REVISIÓN 900/2018 [24]
generaría un colapso en la administración pública del Estado de
Querétaro7.
SÉPTIMO. Reserva de jurisdicción al Tribunal Colegiado. Esta
Sala advierte que la parte quejosa en el segundo de los conceptos de
violación de su demanda de amparo planteó la inconstitucionalidad de
los artículos 2 párrafo primero, 3 fracción II, 4, 40 a 46 66 69 72 a 76 y
78 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado de Querétaro, por violación al principio de legalidad y exacta
aplicación de la ley; sin que la sentencia recurrida se hubiera ocupado
de ese tema, por virtud de la concesión del amparo otorgada. Asimismo,
en sus conceptos de violación alegó diversas cuestiones de legalidad
relacionadas con el trámite y la resolución del procedimiento de
responsabilidad administrativa SC/DJAC/71/2016, instaurado en su
contra.
En consecuencia, esta Sala considera necesario reservar
jurisdicción al Tribunal Colegido del conocimiento, para que se ocupe
de dichos temas, respecto de los cuales es competente para conocer.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se revoca el fallo
recurrido.
SEGUNDO. La justicia de la unión no ampara ni protege a la
quejosa contra los artículos 2 párrafo primero, 3 fracción II, 4, 40 a 46
7 En similares términos fueron resueltos los amparos en revisión 1318/2017, 190/2018 y 658/2018 en sesiones de 28 de abril, 20 de junio y 24 de octubre de 2018, por unanimidad de cinco votos.
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66 69 72 a 76 y 78 de la Ley de Responsabilidades
de los Servidores Públicos del Estado de Querétaro.
TERCERO. Devuélvanse los autos al Tribunal Colegiado del
conocimiento, para los efectos precisados en el considerando séptimo
de esta ejecutoria.
Notifíquese; devuélvanse los autos al lugar de origen y en su
oportunidad archívese el expediente como asunto concluido.