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AMPARO EN REVISIÓN 60/2019 QUEJOSA: AEROPUERTO DE ZACATECAS, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE RECURRENTE: LEGISLATURA DEL ESTADO DE ZACATECAS

PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIA: GABRIELA GUADALUPE FLORES DE QUEVEDO

Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, en la sesión correspondiente al _______ de ______ del dos

mil diecinueve, emite la siguiente

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve el amparo en revisión 60/2019, interpuesto por

el Director de Procesos Legislativos y Asuntos Jurídicos de la Sexagésima

Segunda LEGISLATURA DEL ESTADO DE ZACATECAS contra la

sentencia dictada el dieciséis de marzo del dos mil dieciocho por el Juez

Primero de Distrito en el Estado de Zacatecas, en el juicio de amparo indirecto

787/2017.

I. ANTECEDENTES

1. Juicio de amparo. La parte quejosa promovió juicio de amparo contra la

Sexagésima Segunda Legislatura, el Gobernador, el Secretario de Finanzas,

el Director de Ingresos y el notificador, estos dos adscritos a dicha

dependencia, todos del Estado de Zacatecas, de quienes reclamó, en su

respectivo ámbito de competencia, lo siguiente:

AMPARO EN REVISIÓN 60/2019

2

Los artículos 14 a 27 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.

La emisión y notificación de los requerimientos de inscripción de

contribuyentes de los impuestos de la emisión de gases a la atmósfera

y de la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, ambos con

número de control 001, de quince de agosto del dos mil diecisiete.

2. En la sentencia, el juez de distrito sobreseyó por inexistencia de los actos

atribuidos al Secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de Zacatecas y

concedió el amparo contra los restantes actos reclamados al considerar que

efectivamente el legislador local invadió la esfera competencial de la

Federación prevista en el artículo 73, fracción XXIX, numeral 4, de la

Constitución Federal, al establecer contribuciones sobre servicios públicos

concesionados o explotados directamente por la Federación.

3. Recurso de revisión. Inconforme con la sentencia anterior, el Director de

Procesos Legislativos y Asuntos Jurídicos de la Sexagésima Segunda

Legislatura del Estado de Zacatecas interpuso recurso de revisión.

4. Resolución. El Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la

Séptima Región, en auxilio del tribunal que previno en el conocimiento, dictó

resolución en el amparo en revisión 294/2018, en que se declaró legalmente

incompetente para conocer del asunto y ordenó su remisión a esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación a fin de que reasumiera su competencia

originaria.

5. Solicitud de reasunción de competencia. Por resolución de nueve de enero

del dos mil diecinueve dictada en el expediente 225/2018, esta Segunda Sala

reasumió su competencia para conocer del juicio de amparo de origen.

6. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En auto de seis

de febrero del dos mil diecinueve, el Presidente de la Suprema Corte de


3

Justicia de la Nación asumió la competencia originaria

de este Alto Tribunal para conocer del asunto

registrándolo con el número de expediente 60/2019,

ordenó su turno al Ministro Javier Laynez Potisek y remitió los autos a esta

Segunda Sala a la que se encuentra adscrito.

7. Avocamiento. Mediante acuerdo de veintidós de febrero siguiente, esta

Segunda Sala se avocó al conocimiento del asunto remitiendo los autos al

Ministro ponente.

8. Publicación del proyecto. El proyecto de sentencia fue publicado de

conformidad con lo dispuesto por los artículos 73, párrafo segundo, y 184,

párrafo primero, de la Ley de Amparo.

9. Vista con causa de improcedencia. Por auto de _____ de _____ del dos

mil diecinueve, se dio vista a la parte quejosa con el dictamen formulado por

el Ministro Ponente.

II. COMPETENCIA

10. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es

competente para conocer y resolver este recurso de revisión, de conformidad

con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos1; 81, fracción I, inciso e), de la Ley

de Amparo2; 10, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial

1 Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: (…) VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia: a) Cuando habiéndose impugnado en la demanda de amparo normas generales por estimarlas directamente violatorias de esta Constitución, subsista en el recurso el problema de constitucionalidad. 2 Artículo 81. Procede el recurso de revisión: I. En amparo indirecto, en contra de las resoluciones siguientes: (…) e) Las sentencias dictadas en la audiencia constitucional; en su caso, deberán impugnarse los acuerdos pronunciados en la propia audiencia.


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de la Federación3; así como en los Puntos Tercero y Décimo Cuarto del

Acuerdo General Plenario 5/20134 de trece de mayo del dos mil trece, porque

fue interpuesto contra una sentencia dictada en audiencia constitucional por

un juez de distrito y en la que subsiste el problema de constitucionalidad de

normas locales respecto de las que existe interés y trascendencia.

III. OPORTUNIDAD Y LEGITIMACIÓN

11. El recurso de revisión se interpuso dentro del plazo de diez días que

establece el artículo 86, párrafo primero, de la Ley de Amparo, ya que la

sentencia recurrida se notificó a la autoridad el veinte de marzo del dos mil

dieciocho, en que surtió efectos, mientras que su oficio de expresión de

agravios se recibió en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados

de Distrito en el Estado de Zacatecas el cinco de abril siguiente, esto es, al

noveno día hábil, descontando en el cómputo los días sábado veinticuatro,

domingo veinticinco, miércoles veintiocho, jueves veintinueve, viernes treinta,

sábado treinta y uno de marzo y domingo uno de abril del año en cita, por

haber sido inhábiles de conformidad con los artículos 19 de la Ley de Amparo,

163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y con la circular

7/2018 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal.

3 ARTICULO 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: (…) II. Del recurso de revisión contra sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los jueces de distrito o los tribunales unitarios de circuito, en los siguientes casos: a) Cuando subsista en el recurso el problema de constitucionalidad de normas generales, si en la demanda de amparo se hubiese impugnado una ley federal, local, del Distrito Federal, o un tratado internacional, por estimarlos directamente violatorios de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 4 TERCERO. Las Salas resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito. (…) DÉCIMO CUARTO. Tratándose de los asuntos de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuyo conocimiento se ha delegado a los Tribunales Colegiados de Circuito, para que este Alto Tribunal reasuma su competencia, cuando un Ministro lo solicite, se integrará el cuaderno respectivo y se turnará al Ministro que corresponda, tomando en cuenta si la materia en la que incide es de la competencia originaria del Pleno o de las Salas. Si un Tribunal Colegiado de Circuito estima motivadamente, de oficio o por alegato de parte, que un asunto no se encuentra previsto en los casos precisados en el presente Acuerdo General, o que existen razones relevantes para que el Pleno o alguna de las Salas de este Alto Tribunal asuma su competencia originaria, previa resolución colegiada, enviará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación los autos del juicio de amparo exponiendo tales razones. (…)


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12. El medio de defensa se interpuso por parte legítima,

pues lo intenta el Director de Procesos Legislativos y

Asuntos Jurídicos de la Sexagésima Segunda

Legislatura del Estado de Zacatecas a quien corresponde la representación

de dicho órgano, en términos del artículo 237, fracción V, del Reglamento

General del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas; dicha personería fue

reconocida por el juez de distrito en auto de tres de octubre del dos mil

diecisiete (folios 451 a 452 del juicio de amparo).

IV. CAUSA DE IMPROCEDENCIA

13. El artículo 62 de la Ley de Amparo establece que el análisis de las causas de

improcedencia debe ser de oficio por tratarse de una cuestión de orden

público, lo que implica que su estudio debe efectuarse con independencia de

que las partes la aleguen o no y en cualquier etapa del proceso.

14. Sobre esa premisa, esta Segunda Sala considera que respecto de la

notificación de los requerimientos de inscripción de contribuyentes de los

impuestos de la emisión de gases a la atmósfera y de la emisión de

contaminantes al suelo, subsuelo y agua, ambos con número de control 001,

de quince de agosto del dos mil diecisiete, se actualiza la causa de

improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo.

15. Conforme a tal precepto el juicio es improcedente contra actos que no afecten

los intereses jurídicos o legítimos del quejoso, hipótesis legal que encuentra

sustento en lo establecido por la fracción I del artículo 107 constitucional,

conforme a la cual el juicio de amparo es un medio de control de la

constitucionalidad de los actos de las autoridades que se sigue siempre a

instancia de parte agraviada.

16. Dicho principio es reglamentado por el artículo 5, fracción I, de la ley de la


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materia al disponer, en lo conducente, que son partes en el juicio de amparo

el quejoso, es decir, la persona que aduzca ser titular de un derecho subjetivo

o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que la

norma, acto u omisión reclamados violan los derechos previstos en el artículo

1 de tal legislación y produce una afectación real y actual a su esfera jurídica,

ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden

jurídico.

17. Al tenor de las disposiciones aplicables, el juicio de amparo puede ser

promovido tanto por la persona que alegue tener interés jurídico como por

aquella que afirme le asiste un interés legítimo en el asunto, siempre que en

ambos casos haya afectación.

18. Por tanto, para que un gobernado se encuentre legitimado para solicitar el

amparo de la justicia federal en cualquiera de las hipótesis mencionadas, no

basta que demuestre tener interés jurídico o legítimo, según sea el caso, sino

también debe acreditar que el acto de autoridad afecta los derechos o

prerrogativas alegadas.

19. Ahora, la finalidad de una notificación de cualquier tipo es dar a conocer al

gobernado cierta decisión asumida por la autoridad gubernamental acerca de

un asunto que es de su interés para que, de no estar de acuerdo, pueda

controvertirla en los plazos y a través de los medios de impugnación que

establezcan las leyes procesales aplicables.

20. En otras palabras, la principal finalidad de una notificación es dar a conocer

al interesado un acto de autoridad que puede irrogarle perjuicio, a fin de que

esté en condiciones de defenderse.

21. En la especie, el solicitante del amparo reclama la notificación de los

requerimientos de inscripción de contribuyentes con números de control 001,


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de quince de agosto del dos mil diecisiete.

22. Del análisis de las constancias que obran en los

autos del juicio de amparo que se revisa, se advierte que el juez consideró

oportuna la promoción de la demanda de garantías contra los mencionados

requerimientos.

23. Por tanto, los vicios que pudieran contener las notificaciones respectivas no

afectan de forma alguna al quejoso, en virtud de que el juez de distrito

consideró oportuna la demanda de garantías que promovió pues, de otra

suerte, habría desechado, o bien, sobreseído por extemporaneidad.

24. Es decir, las violaciones que pudieran tener las diligencias de notificación de

los aludidos requerimientos no le causan afectación porque, como ya se dijo,

la finalidad de una notificación es dar a conocer al gobernado cierta decisión

asumida por la autoridad para que, en caso de estar en desacuerdo, pueda

impugnarla en los plazos y a través de los medios procesales oportunos,

derecho que de ninguna manera le fue vedado, tan es así que promovió la

vía constitucional que se resuelve.

25. En consecuencia, lo que se impone es sobreseer en el juicio respecto de la

notificación de los requerimientos de inscripción de contribuyentes con

números de control 001, de quince de agosto del dos mil diecisiete, con

fundamento en el artículo 63, fracción V, en relación con el diverso 61,

fracción XII, ambos de la Ley de Amparo.

26. Al no existir alguna otra causa de improcedencia que propongan las partes,

o bien, que este órgano judicial advierta de oficio, a continuación se

estudiarán los agravios que controvierten el fondo del asunto.

V. ESTUDIO DE AGRAVIOS


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27. En la sentencia recurrida el juez de distrito concedió el amparo al considerar

que las normas reclamadas violan la facultad exclusiva del Congreso de la

Unión prevista en el artículo 73, fracción XXIX, numeral 4, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer contribuciones

sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la

Federación.

28. Para sustentar su decisión explicó que las normas reclamadas regulan dos

hechos imponibles consistentes en la emisión a la atmósfera de determinadas

sustancias generadas en los procesos productivos que se desarrollan en

dicha entidad y que afecten su territorio, así como la emisión de sustancias

contaminantes que se depositen, desechen o descarguen al suelo, subsuelo

o agua en ese mismo territorio, con independencia de la industria de que se

trate.

29. Indicó que lo que realmente gravan tales contribuciones son los procesos

productivos de las unidades económicas existentes en dicha entidad

federativa, lo que corroboró con el hecho de que los contribuyentes deben

registrarse con ese carácter en virtud de tener instalaciones en las que se

desarrollen ese tipo de actividades, así como llevar un control de las

emisiones y depósitos que realicen.

30. Precisó que de las pruebas que obran en autos, en específico, del acta

constitutiva de la sociedad quejosa, así como del título de concesión que

ostenta, se advierte que presta servicios públicos concesionados

directamente por la Federación, esto es, los servicios aeroportuarios en dicha

entidad federativa.

31. A partir de lo anterior concluyó que las normas reclamadas son

inconstitucionales porque invaden la facultad exclusiva del Congreso de la

Unión para gravar actividades inherentes a los servicios públicos

concesionados por la Federación.


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32. En consecuencia, concedió el amparo para el efecto

de que no se apliquen a la quejosa tales disposiciones

y queden sin efectos los requerimientos de registro

también controvertidos.

33. En sus agravios, la autoridad recurrente afirma, en esencia, que tal

determinación es ilegal porque el juez perdió de vista que la materia ambiental

es facultad concurrente de todos los órdenes de gobierno, aunado a que las

normas reclamadas no actualizan los supuestos contenidos en la aludida

fracción XXIX del artículo 73 constitucional, ni siquiera atendiendo a la

actividad de la quejosa.

34. Máxime que conforme a los tratados internacionales asumidos por nuestro

país y que invoca en su oficio de agravios, en materia ambiental y de cambio

climático existe concurrencia de facultades de todos los ámbitos de gobierno.

35. En sesión de once de febrero del dos mil diecinueve, el Pleno de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional

56/2017, en que determinó, en esencia, que los denominados impuestos

ecológicos del Estado de Zacatecas no invaden la esfera competencial del

Congreso de la Unión en materia tributaria.

36. Para arribar a esa conclusión, indicó, en principio, que si bien las

contribuciones impugnadas se relacionan con la materia ambiental, lo cierto

es que el asunto debía resolverse a partir del análisis de las disposiciones

constitucionales que prevén las facultades en materia impositiva,

precisamente al versar sobre tributos.

37. Se dijo que analizar el tema de invasión de competencias a la luz del artículo

73, fracción XXXIX-G, constitucional, implicaría determinar la competencia de

los Congresos Federal y locales a partir de normas generales tales como las


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contenidas en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al

Ambiente, y no a partir del texto constitucional.

38. Lo expuesto evidencia, desde este momento, la ineficacia de los agravios de

la recurrente en el sentido de que el juez perdió de vista que tanto a nivel

nacional como internacional se ha reconocido que la materia ambiental es

concurrente, pues el asunto debe examinarse y resolverse estrictamente bajo

la óptica tributaria.

39. En la ejecutoria que se comenta se indicó que conforme a los artículos 73,

fracción VII, y 124, constitucionales, y la doctrina constitucional tributaria, este

Alto Tribunal ha reconocido que la materia impositiva es concurrente, de

modo que tanto la Federación como las entidades federativas pueden

regularla, en la inteligencia de que deben atenderse tanto las facultades

exclusivas de la Federación, como las prohibiciones expresas para las

entidades federativas.

40. El artículo 31, fracción IV, constitucional establece que es obligación de los

mexicanos contribuir para los gastos públicos de la Federación, de los

Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera

proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

41. El diverso 73, fracción VII, constitucional dispone que es facultad del

Congreso de la Unión imponer las contribuciones necesarias para cubrir el

Presupuesto, mientras que la fracción XXIX del propio precepto prevé que es

facultad exclusiva de dicho congreso establecer contribuciones sobre

distintas actividades u objetos, entre los que destacan los servicios públicos

concesionados o explotados directamente por la Federación.

42. El numeral 131 del ordenamiento fundamental establece que es facultad

privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten,


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o bien, que transiten por territorio nacional.

43. Finalmente, conforme a los diversos 117, fracciones

IV, V, VI, VII y IX, y 118, fracción I, constitucionales, las entidades federativas

no pueden gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio;

prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada y salida de mercancía

nacional o extranjera de su territorio; gravar la circulación ni el consumo de

efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención

se efectúe por aduanas locales; expedir ni mantener en vigor leyes o

disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos por razón de la

procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esa

diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o

entre producciones semejantes de distinta procedencia; gravar la producción,

acopio o venta de tabaco en rama en forma distinta o con cuotas mayores a

las que autorice el Congreso de la Unión y, finalmente, no pueden, sin

consentimiento del Poder Legislativo Federal establecer derechos de

tonelaje, ni otro alguno de puertos, o bien, imponer contribuciones o derechos

sobre importaciones o exportaciones.

44. Como se ve, tales disposiciones prevén las facultades exclusivas de la

Federación para gravar las actividades o bienes ahí identificados.

45. Por otra parte, como se dijo, en sus precedentes el Tribunal Pleno ha

reconocido que las atribuciones de las entidades federativas se sustentan en

el artículo 124 constitucional a partir de un criterio residual consistente en que

todo lo que no corresponde a la Federación es facultad de las entidades

federativas.

46. Lo hasta aquí expuesto demuestra, como lo indicó el Pleno, que la materia

tributaria es concurrente, pues tanto la Federación como las entidades

federativas son competentes para regularla, esto es, para establecer


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contribuciones, debiendo sólo advertir cuáles son actividades, objetos o

fuentes de riqueza exclusivas de la Federación o que están vedadas para los

congresos locales, a fin de establecer el ámbito de competencia respectivo.

47. En este punto conviene precisar dos aspectos que igualmente destacó el

Tribunal Pleno. El primero consiste en que el hecho de que en el artículo 73,

fracción VII, constitucional el Poder Reformador haya establecido que es

facultad del Congreso de la Unión imponer las contribuciones necesarias para

cubrir el Presupuesto, no significa que sólo dicho ente pueda emitir normas

tributarias, sino que ese precepto debe analizarse de manera sistemática con

los antes mencionados a fin de advertir qué actividades, objetos o fuentes de

riqueza son exclusivas de la Federación.

48. Es más, dicha fracción VII, corrobora la afirmación de que la materia tributaria

es concurrente, pues el texto fundamental reconoce tanto la atribución de la

Federación para imponer contribuciones, como de las entidades federativas

vía artículo 124 constitucional.

49. El otro aspecto a destacar consiste en que no debe confundirse la facultad de

los dos ámbitos de gobierno mencionados para establecer contribuciones,

con las facultades exclusivas de la Federación para legislar ciertas materias.

50. Efectivamente, del propio texto constitucional se advierte la intención del

Poder Reformador de la Constitución de distinguir y separar la competencia

del Congreso de la Unión para legislar en determinada materia o sector, del

específico relativo a la imposición de contribuciones.

51. De esa manera, mientras el Congreso de la Unión tiene competencia para

legislar en las diversas materias identificadas en el artículo 73 constitucional,

también la tiene para imponer contribuciones pero respecto de las

actividades, objetos o fuentes de riqueza identificados o especificados en los


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preceptos constitucionales antes identificados.

52. De ahí que, tal como lo afirmó el Tribunal Pleno en

la ejecutoria comentada, la facultad federal para legislar en determinada

materia, no conlleva una potestad tributaria exclusiva de la Federación para

establecer contribuciones sobre cualquier cuestión propia de esa materia que

regula.

53. En otras palabras, el hecho de que la Federación pueda legislar

exclusivamente sobre alguna materia no significa que las entidades

federativas no puedan establecer contribuciones sobre determinadas

actividades, objetos o fuentes de riqueza pertenecientes a esa materia, pues,

se insiste, una cosa es la regulación de la materia propiamente dicha y, otra

muy distinta, la competencia tributaria para gravar aspectos relacionados con

la misma, la cual, como también se indicó, es concurrente.

54. Ello explica por qué las entidades federativas tienen competencia para

regular, por ejemplo, ciertos aspectos del comercio tal como el hospedaje,

siendo que conforme al artículo 73, fracción X, constitucional, es facultad

exclusiva de la Federación regular esa materia.

55. Corroboran las afirmaciones anteriores, los criterios que informan las tesis

siguientes:

PRODUCCIÓN Y SERVICIOS. LA FACULTAD DEL

CONGRESO DE LA UNIÓN PARA GRAVAR EN LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL RELATIVO LA ENAJENACIÓN O, EN SU CASO, LA IMPORTACIÓN DE AGUAS GASIFICADAS O MINERALES, REFRESCOS, BEBIDAS HIDRATANTES O REHIDRATANTES, QUE UTILICEN EDULCORANTES DISTINTOS AL AZÚCAR DE CAÑA, TIENE SU FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN VII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De los artículos 73, fracciones VII y XXIX, 117, 118 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la estatal en materia impositiva,


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sino que se trata de un sistema complejo con diversas reglas que deben tomarse en consideración para distribuir las facultades impositivas entre ambos órdenes de gobierno, a saber: a) concurrencia contributiva entre la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII y 124 constitucionales); b) limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva exclusiva de determinada materia a la Federación (artículo 73, fracción XXIX, constitucional); y, c) restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI y VII y 118 constitucionales). Por tanto, aun cuando el artículo 73, fracción XXIX, quinto numeral, de la Constitución Federal establece la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para imponer contribuciones especiales sobre las materias que enumera, entre las que no figura la referente a la enajenación o la importación de aguas gasificadas o minerales, refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes, que utilicen concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores que al diluirse permitan su obtención, elaborados con fructuosa o cualquier otro edulcorante distinto al azúcar de caña, ello no significa que el legislador federal carezca de atribuciones para imponer contribuciones respecto de esa materia, pues aquéllas derivan del contenido de la fracción VII del artículo 73 constitucional que señala que el Poder Legislativo Federal tiene facultad para imponer los tributos necesarios para cubrir el presupuesto (Jurisprudencia 2a./J. 154/2005, de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII, enero de 2006, página 1021).

COMPETENCIA FEDERAL EN MATERIA TRIBUTARIA.

CONFORME AL PRINCIPIO DE NO REDUNDANCIA EN MATERIA CONSTITUCIONAL, LA FACULTAD PARA LEGISLAR EN DETERMINADA MATERIA NO CONLLEVA UNA POTESTAD TRIBUTARIA EXCLUSIVA DE LA FEDERACIÓN PARA ESTABLECER CONTRIBUCIONES SOBRE CUALQUIER CUESTIÓN PROPIA DE LA MATERIA QUE SE REGULA. Los tributos exclusivamente federales son los enumerados en la fracción XXIX del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por tanto y conforme al principio de no redundancia en materia constitucional, se concluye que la facultad federal para legislar en determinada materia no conlleva una potestad tributaria exclusiva de la federación para establecer contribuciones sobre cualquier cuestión propia de la materia que se regula. Es decir, el hecho de que exclusivamente la federación pueda legislar sobre alguna materia no significa que los Estados o el Distrito Federal no puedan ejercer sus atribuciones tributarias sobre


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determinados sujetos u objetos reglamentados por una norma de carácter federal (Tesis aislada 1a. CCXXIV/2009, de la Primera Sala, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de 2009,

página 275). HOSPEDAJE. LAS LEYES LOCALES QUE

ESTABLECEN IMPUESTOS CUYO HECHO IMPONIBLE CONSISTE EN LA PRESTACIÓN DE TAL ACTIVIDAD, NO IMPLICAN UNA INVASIÓN A LA POTESTAD TRIBUTARIA EXCLUSIVA DE LA FEDERACIÓN. De la interpretación sistemática de los artículos 31, fracción IV, 73, fracciones VII, X y XXIX y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deriva que la potestad para establecer impuestos sobre actividades relacionadas con el turismo, como lo es la prestación del servicio de hospedaje, no es materia exclusiva de la Federación, pues siendo la materia de turismo un acto que la ley reputa de comercio, conforme al artículo 75, fracción VIII, del Código de Comercio, y dado que el Poder Revisor de la Constitución estableció en el artículo 73, fracción XXIX, constitucional, las materias reservadas a la Federación para establecer contribuciones sobre ellas, dentro de las cuales no se ubica el comercio en general, sino únicamente el comercio exterior, debe concluirse que existe una facultad concurrente entre la Federación y los Estados para gravar las actividades de carácter comercial, como lo es el servicio de hospedaje, sin que sea óbice a lo anterior el hecho de que la fracción X del propio artículo 73 constitucional reserve a la Federación la facultad para legislar en materia de comercio, puesto que en ella se regula un ámbito legislativo de carácter general para que el Congreso Federal determine la regulación jurídica de la materia de comercio, con excepción de la potestad tributaria sobre tal materia, ámbito legislativo que se regula en forma específica en la fracción XXIX del propio precepto, en el que también se delimitan las esferas de la Federación y los Estados, precisando las actividades que pueden ser gravadas en exclusiva por la primera (Jurisprudencia P./J. 14/98, del Tribunal Pleno, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VII, febrero de 1998, página 38).

IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO

A LA MATERIA FISCAL. COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACION Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA DECRETARLOS. Una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva, determina que no existe una delimitación radical entre la


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competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII, y 124); b) Limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación (artículo 73, fracción XXIX) y c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI, y VII y 118) (Jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 151-156, Primera Parte, página 149).

56. De ahí que, como se anticipó, en nada beneficia al recurrente el hecho de

que eventualmente la materia ambiental sea concurrente conforme a los

preceptos que invoca en su oficio de agravios, pues al final de cuentas lo que

importa para el análisis que nos ocupa es si los impuestos locales

controvertidos gravan o no una actividad, objeto o fuente de riqueza o ingreso

exclusivo de la Federación, o bien, actualiza el supuesto de competencia

concurrente.

57. Para dilucidar tal aspecto conviene reiterar que el artículo 73, fracción XXIX,

establece que es facultad del Congreso de la Unión establecer contribuciones

sobre: comercio exterior, aprovechamiento y explotación de los recursos

naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto, del diverso 27 del

propio ordenamiento, instituciones de crédito y sociedades de seguros,

servicios públicos concesionados o explotados directamente por la

Federación y especiales sobre las actividades o bienes ahí identificados.

58. Como se ve, conforme a dicha disposición sólo la Federación puede gravar

los servicios públicos concesionados o explotados directamente por el ente

federal.

59. Contrario sensu, las entidades federativas no pueden imponer contribuciones

que graven los servicios públicos concesionados o explotados directamente


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por el ente federal.

60. Y es que si precisamente la Federación concesiona

o explota directamente determinados servicios públicos, es claro que los

productos derivados de la misma no pueden ser materia de alguna

contribución local, simple y sencillamente porque la fuente es federal.

61. Esa interpretación es acorde a la sostenida por el Pleno de este Alto Tribunal

al resolver el amparo en revisión 1014/2006 en sesión de dieciocho de junio

del dos mil nueve, y que originó la tesis aislada P. XII/2010, publicada en el

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo

XXXI, febrero de 2010, página 28, que establece:

NÓMINAS. EL HECHO DE QUE UNA LEGISLATURA

LOCAL SUJETE AL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL AL PAGO DE ESE IMPUESTO NO INVADE EL ÁMBITO RESERVADO A LA FEDERACIÓN, PREVISTO EN EL NUMERAL 4o. DE LA FRACCIÓN XXIX DEL ARTÍCULO 73 CONSTITUCIONAL. Aun cuando el citado precepto constitucional reserva a la Federación la facultad de establecer contribuciones sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por ella, lo cierto es que cuando una Legislatura Local sujeta al Instituto Mexicano del Seguro Social al pago del impuesto sobre nóminas, no incide en ese ámbito, pues dicho tributo no tiene por objeto gravar los productos derivados de la explotación que realice la Federación de algún servicio público, en tanto que la fuente de riqueza sobre la que recae es la revelada por los pagos, en efectivo o en especie, por concepto de remuneraciones al trabajo personal subordinado efectuados por la mencionada entidad paraestatal federal, ya que el artículo 73, fracción XXIX, numeral 4o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no puede entenderse como una limitación a la potestad tributaria de los Estados de la República que les impida gravar las erogaciones de los poderes y entes públicos federales para retribuir a sus trabajadores, en virtud de que tales erogaciones no constituyen un producto derivado de la prestación de un servicio público.

62. Los artículos 14, 15, 20 y 21 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas


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establecen:

SECCIÓN III De la Emisión de Gases a la Atmósfera DEL OBJETO Artículo 14. Son objeto de este impuesto las emisiones a

la atmósfera de determinadas sustancias generadas en los procesos productivos que se desarrollen en el Estado y que afecten el territorio del mismo.

Para los efectos de este impuesto se considera emisión a la atmósfera, la expulsión directa o indirecta de bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-carbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre, ya sea unitariamente o de cualquier combinación de ellos que afecten la calidad del aire, los componentes de la atmósfera y que constituyen gases de efecto invernadero que impactan en deterioro ambiental por provocar calentamiento global.

DE LOS SUJETOS Artículo 15. Son sujetos y están obligados al pago de este

impuesto, las personas físicas, las personas morales y las unidades económicas residentes en el Estado o los residentes fuera del Estado, que tengan instalaciones o fuentes fijas en las que se desarrollen las actividades que determinan las emisiones a la atmósfera gravadas por este impuesto en el territorio del Estado.

También quedan comprendidos como sujetos de este impuesto, la Federación, el Estado y los Municipios, los organismos descentralizados federales, estatales y municipales, las empresas de participación estatal mayoritaria de carácter federal y estatal, las empresas de participación municipal mayoritaria, los fideicomisos constituidos por dependencias y entidades de la administración pública federal, por el Estado y por los Municipios, así como las personas de derecho público con autonomía derivada de la Constitución Federal o del Estado.

SECCIÓN IV De la Emisión de Contaminantes al Suelo, Subsuelo y

Agua DEL OBJETO


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Artículo 20. Es objeto de este impuesto la emisión de sustancias contaminantes, que se depositen, desechen o descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio del Estado.

DEL SUJETO Artículo 21. Son sujetos de este impuesto las personas

físicas, las personas morales, así como las unidades económicas que en el territorio del Estado, independientemente del domicilio fiscal del contribuyente, bajo cualquier título, por sí mismas o a través de intermediarios, realicen los actos o actividades establecidas en el artículo anterior.

63. Las normas transcritas son claras al establecer los objetos y sujetos de los

impuestos sobre la emisión de gases a la atmósfera y la emisión de

contaminantes al suelo, subsuelo y agua.

64. Al analizar dichas disposiciones en la controversia constitucional antes

identificada, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación indicó

que el impuesto por la emisión de gases a la atmósfera no grava el

aprovechamiento o explotación del espacio situado sobre el territorio nacional

o del aire, pues dicho recurso natural no se utiliza como materia para la

obtención de algún producto o beneficio, sino que sólo funge como receptor

de las sustancias contaminantes, es decir, como el espacio específico en que

se vierten y el cual se afecta.

65. En esa medida, indicó el Pleno, la finalidad del impuesto en comento es

proteger la calidad del aire como bien jurídico tutelado a través del

reconocimiento de la internalización de los costos que conllevan las

externalidades negativas de los procesos productivos.

66. En cuanto al impuesto por la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y

agua, el Pleno determinó que la descarga de contaminantes a dichas áreas

tampoco constituye una actividad de explotación de tales recursos, pues no

se utilizan para la obtención de algún producto o beneficio, sino que sólo


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fungen como receptores de las sustancias contaminantes como espacios

específicos sobre los que se vierten.

67. Es decir, en aquella controversia constitucional el Tribunal Pleno concluyó

que como los impuestos ecológicos mencionados gravan la actividad

contaminante de los gobernados en el Estado de Zacatecas, es claro que no

invaden la esfera competencial de la Federación, pues lo único que hizo el

legislador local fue reconocer los costos que conllevan los procesos de

producción a fin de desincentivar o disminuir esas conductas contaminantes.

68. Las explicaciones dadas son suficientes para concluir que al establecer los

impuestos locales reclamados el legislador estatal no invadió la esfera

competencial federal, simple y sencillamente porque no gravan los productos

derivados de la explotación que realice la Federación de algún servicio

público.

69. En efecto, en términos de lo resuelto por el Pleno, los impuestos ecológicos

mencionados no gravan el aprovechamiento o explotación de algún bien o

servicio en específico, sino únicamente establecen un gravamen por la

emisión de sustancias contaminantes a la atmósfera, al suelo, subsuelo y/o

agua.

70. De ahí que el hecho de que la Federación haya concesionado a la quejosa

un servicio público como es el aeroportuario, no significa que el legislador

local haya invadido la esfera competencial del Congreso de la Unión, pues,

en principio, como se dijo, los impuestos ecológicos impugnados no gravan

productos derivados de esa explotación, aunado a que las circunstancias

particulares de la solicitante del amparo no pueden trascender a la

constitucionalidad de las normas impugnadas y, menos, a un aspecto

competencial como el analizado.


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71. Es cierto que la explotación de la concesión federal

otorgada a la quejosa puede eventualmente originar

sustancias contaminantes que incidan en dichos

recursos naturales; sin embargo, la competencia federal para establecer

contribuciones a los servicios públicos concesionados o explotados

directamente por el ente federal no origina que todos los aspectos con ellos

relacionados sean competencia federal, sino, como lo estableció el Pleno en

la tesis antes invocada, la competencia federal se limita a los productos

derivados de ese servicio público o concesión explotada por la Federación.

72. Sostener que todos los aspectos vinculados con dicho servicio público federal

concesionado son de competencia exclusiva de la Federación en materia

tributaria, sería tanto como desconocer lo establecido en la Constitución

Federal y la doctrina constitucional de este Alto Tribunal en el sentido de que

en materia impositiva no existe una delimitación radical entre la competencia

federal y la estatal, sino que se trata de un sistema complejo en que deben

considerarse: la regla de concurrencia contributiva entre la Federación y los

Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos, la limitación de la facultad

impositiva de las entidades federativas mediante la reserva exclusiva de

determinada actividad, objeto o fuente, y restricciones expresas a la potestad

tributaria de los Estados.

73. Además, sostener ese criterio implicaría desconocer el objeto de gravamen

de los impuestos locales analizados y trasladarlos a todos los aspectos

vinculados con los servicios públicos concesionados a nivel federal, de modo

que todo lo vinculado con ellos o su realización (ingreso de sus trabajadores,

propiedad o tenencia de bienes inmuebles, o bien, todo aquello que utilicen

para la explotación mencionada), será competencia federal, en total

contravención al sistema de concurrencia explicado al principio de la

exposición.


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74. Finalmente, tampoco trasciende que conforme a los artículos 74 de la Ley de

Aeropuertos, y 30 y 55, fracción X, de su reglamento, los concesionarios y

permisionarios de aeródromos civiles deban cumplir las disposiciones

aplicables en materia de protección al ambiente, particularmente lo que

corresponde a la contaminación del aire, agua y suelo; que deben contar con

la infraestructura e instalaciones necesarias tales como plantas de

tratamiento de aguas negras, equipos de incineración y equipos para manejo

de basura, entre otros y, finalmente, que los servicios aeroportuarios

comprenden los servicios sanitarios que incluyen atención médica de

urgencias, ambulancia, incineración de productos orgánicos, tratamiento de

aguas negras provenientes de aeronaves y recolección de basura, entre

otros.

75. Lo anterior porque, por una parte, tales disposiciones se refieren a aspectos

administrativos propios de las materias ambiental y aeronáutica, mientras que

las normas aquí impugnadas regulan impuestos ecológicos que gravan la

contaminación del aire, suelo, subsuelo y agua y, por otra, porque el hecho

de que los servicios aeroportuarios puedan incluir el manejo de sustancias

contaminantes no origina que el legislador local haya invadido la esfera

competencial del Congreso de la Unión, pues una cosa es gravar los

productos derivados de la explotación de servicios concesionados por la

Federación y, otra muy distinta, gravar la actividad contaminante en el Estado

de Zacatecas.

76. En consecuencia, contrario a lo resuelto por el juez de distrito, las normas

reclamadas no invaden la facultad exclusiva del Congreso de la Unión

prevista en el artículo 73, fracción XXIX, numeral 4, de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer contribuciones sobre

servicios públicos concesionados o explotados directamente por la

Federación.


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77. En las relatadas circunstancias, al resultar fundados

los agravios de la autoridad recurrente, lo que se

impone es revocar la sentencia recurrida y como

subsisten conceptos de violación pendientes de examen, con fundamento en

el artículo 93, fracción VI, de la Ley de Amparo, esta Segunda Sala se hará

cargo de su resolución.

V. ESTUDIO DE CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

78. En su primer concepto de violación el solicitante del amparo afirma que los

artículos 14 a 27 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas son

inconstitucionales porque invaden la facultad exclusiva del Congreso de la

Unión prevista en el artículo 73, fracción XVII, constitucional, para legislar en

materia de vías generales de comunicación, como son aquellas utilizadas por

los aeródromos civiles.

79. Como se informó en el considerando que antecede, al resolver la

controversia constitucional 56/2017 el Pleno de este Alto Tribunal estableció,

entre otras cosas, que no debe confundirse la facultad de la Federación y de

las entidades federativas para establecer contribuciones (facultad

concurrente), con las facultades exclusivas de la Federación para legislar

ciertas materias.

80. Efectivamente, dijo, del propio texto constitucional se advierte la intención del

Poder Reformador de la Constitución de distinguir y separar la competencia

del Congreso de la Unión para legislar en determinada materia o sector, del

específico relativo a la imposición de contribuciones.

81. De esa manera, precisó que mientras el Congreso de la Unión tiene

competencia para legislar en las diversas materias identificadas en el artículo

73 constitucional, también la tiene para imponer contribuciones pero respecto


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de las actividades, objetos o fuentes de riqueza identificados o especificados

en los preceptos constitucionales antes analizados.

82. De ahí que concluyera que la facultad federal para legislar en determinada

materia, no conlleva una potestad tributaria exclusiva de la Federación para

establecer contribuciones sobre cualquier cuestión propia de esa materia que

regula.

83. En resumen, conforme al texto constitucional, el hecho de que la Federación

pueda legislar exclusivamente sobre alguna materia no significa que las

entidades federativas no puedan establecer contribuciones sobre

determinadas actividades, objetos o fuentes de riqueza pertenecientes a esa

materia, pues, se insiste, una cosa es la regulación de la materia propiamente

dicha y, otra muy distinta, la competencia tributaria para gravar aspectos

relacionados con la misma.

84. El artículo 73, fracción XVII, de la Constitución Federal que invoca la parte

quejosa establece que el Congreso de la Unión tiene facultad para dictar

leyes sobre vías generales de comunicación, tecnologías de la información y

la comunicación, radiodifusión, telecomunicaciones, incluida la banda ancha

e Internet, postas y correos, y sobre el uso y aprovechamiento de las aguas

de jurisdicción federal.

85. Basta lo expuesto para concluir que el argumento del promovente parte de

una premisa inexacta consistente en que como el Congreso de la Unión tiene

facultad exclusiva para legislar en materia de vías generales de

comunicación, no la tiene para imponer contribuciones que se vinculen con la

misma, pues una cosa es el régimen constitucional tributario aplicable en que,

como se dijo, existe concurrencia y, otro muy distinto, aquel que rige a las

materias específicas establecidas en las diversas fracciones del aludido

precepto constitucional.


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86. En consecuencia, al resultar infundado su

argumento pendiente de estudio, lo que se impone es

negar el amparo y protección de la Justicia Federal

contra los artículos 14 a 27 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas..

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia del recurso, se MODIFICA la sentencia

recurrida.

SEGUNDO. Se SOBRESEE en el juicio respecto del acto

reclamado del notificador adscrito a la Secretaría de Finanzas del Gobierno

del Estado de Zacatecas, consistente en la notificación de los requerimientos

de inscripción de contribuyentes de los impuestos de la emisión de gases a

la atmósfera y de la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua,

ambos con número de control 001, de quince de agosto del dos mil diecisiete.

TERCERO. La Justicia de la Unión NO AMPARA NI PROTEGE al

AEROPUERTO DE ZACATECAS, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL

VARIABLE, contra los artículos 14 a 27 de la Ley de Hacienda del Estado de

Zacatecas.

Notifíquese con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al

órgano judicial de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como

asunto concluido.

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