amparo directo en revisiÓn 7691/2017. … · detectó inexacta clasificación arancelaria, que...
TRANSCRIPT
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017. QUEJOSA: **********.
PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIA: MARÍA DEL CARMEN ALEJANDRA HERNÁNDEZ JIMÉNEZ. Vo. Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
VISTOS para resolver el amparo directo en revisión identificado
al rubro y;
RESULTANDO:
PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo.
Mediante escrito presentado el quince de mayo de dos mil diecisiete
en la Oficialía de Partes de la Primera Sala Especializada en Materia
de Comercio Exterior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa,
**********, por conducto de su representante legal, demandó el amparo
y protección de la Justicia Federal contra la resolución dictada por la
referida Sala el treinta y uno de marzo de dos mil diecisiete, en el juicio
de nulidad **********.
Se admitió la demanda de amparo directo bajo el número de
expediente ********** del índice del Quinto Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito, a quien correspondió el
conocimiento; y, agotados los trámites de ley, dictó sentencia el treinta
y uno de octubre de dos mil diecisiete en la que negó el amparo
solicitado.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 2 ]
SEGUNDO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con la
anterior determinación, la quejosa interpuso recurso de revisión
mediante escrito presentado el veintinueve de noviembre de dos mil
diecisiete en la Oficialía de Partes del Quinto Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito.
El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
admitió el recurso de revisión que se registró como amparo directo en
revisión 7691/2017. Asimismo, ordenó se turnara el asunto al señor
Ministro Alberto Pérez Dayán y se enviara a esta Segunda Sala a
efecto de que su Presidente dictara el acuerdo de radicación
respectivo, lo que se realizó el seis de febrero de dos mil dieciocho.
TERCERO. Publicación del proyecto. El proyecto de sentencia
relativo a este asunto, se publicó en términos de los artículos 73,
párrafo segundo y 184 de la Ley de Amparo.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver
el presente recurso de revisión de conformidad con lo previsto en los
artículos 107, fracción IX de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente a partir
del tres de abril de dos mil trece y 21, fracción III de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo dispuesto en los
Puntos Primero, Segundo y Tercero del Acuerdo General Plenario
9/2015, toda vez que se interpone en contra de una sentencia dictada
en un juicio de amparo directo, y se reclama la constitucionalidad de
un precepto de la Ley Aduanera.
SEGUNDO. Procedencia. De conformidad con lo previsto en los
artículos 107, fracción IX, de la Constitución General de la República,
81, fracción II y 86 de la Ley de Amparo en vigor, así como en el
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 3 ]
Acuerdo General Plenario 9/2015, la procedencia del
recurso de revisión en amparo directo, está
condicionada a la satisfacción de los siguientes
requisitos:
1. Que se interponga por conducto del Tribunal Colegiado de
Circuito que dictó la sentencia recurrida dentro de los diez días
hábiles siguientes al en que surta efectos la notificación
respectiva.
2. Que en la sentencia recurrida:
a) Se decida sobre la constitucionalidad de normas generales,
se establezca la interpretación directa de un precepto de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los
derechos humanos previstos en los tratados internacionales de
los que el Estado Mexicano es parte; o bien,
b) Se omita decidir sobre tales aspectos cuando hubiesen sido
planteados en la demanda de amparo;
c) Que se surtan los requisitos de importancia y trascendencia.
En ese contexto, por razón de orden, debe analizarse en primer
término lo relativo a la oportunidad en la presentación del recurso
principal y la legitimación del promovente, para lo cual debe tenerse en
cuenta que de autos se desprenden los siguientes aspectos:
El recurso de revisión se promovió por la parte quejosa a
través de su representante legal, **********, a quien se le
reconoció tal carácter en el acuerdo que admitió el recurso
de revisión.1
1 Foja 241 del expediente de amparo **********.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 4 ]
La sentencia recurrida se notificó, previo citatorio, mediante
lista el martes catorce de noviembre de dos mil diecisiete,
por lo que el plazo legal para la interposición del recurso
transcurrió del jueves dieciséis al jueves treinta del propio
mes y año.2
Luego, si el recurso de revisión se interpuso por el representante
legal de la parte quejosa mediante escrito presentado el treinta de
noviembre de dos mil diecisiete, en la Oficialía de Partes del Quinto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, es
dable sostener que se promovió oportunamente y por parte
legitimada para ello.
Por lo que respecta a los antedichos requisitos que condicionan
la procedencia del recurso de revisión en amparo directo, es necesario
hacer referencia a los antecedentes que informan el asunto:
1. Procedimiento administrativo en materia aduanera.
El veintinueve de mayo de dos mil quince, el
Subadministrador de la Aduana adscrito a la
Administración General de Aduanas del Servicio de
Administración Tributaria con sede en la ciudad y puerto de
Manzanillo, Colima, levantó acta de inicio del
procedimiento administrativo y practicó embargo
precautorio de mercancías, en contra de la quejosa porque
detectó inexacta clasificación arancelaria, que ocasionó la
omisión de contribuciones, así como el incumplimiento a
las regulaciones y restricciones no arancelarias. La
afectada interpuso recurso de revocación que confirmó
crédito fiscal en cantidad de $********** (**********) y
2 Debe tenerse en cuenta que en términos de lo previsto en el artículo 18 de la Ley de Amparo en vigor, la notificación de la sentencia recurrida surtió efectos el miércoles quince de noviembre de dos mil diecisiete y que conforme a los artículos 19 de dicho ordenamiento legal y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se excluyen del cómputo relativo los días dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de noviembre, por ser sábados y domingos, así como el día veinte de noviembre al resultar inhábil.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 5 ]
diferencia de contribuciones por $**********
(**********), por diversos conceptos.
2. Determinación del crédito fiscal. Por oficio
de veinticinco de septiembre de dos mil quince, la Jefa de
departamento de la Aduana de Manzanillo, en suplencia
del Administrador de la Aduana, determinó crédito fiscal en
materia de comercio exterior y multa a cargo de **********,
derivado de una reclasificación de la fracción arancelaria
que se declaró en el pedimento 151638795007969.
3. Juicio de nulidad. La citada persona moral promovió
juicio de nulidad contra de todas esas decisiones, la
Primera Sala Especializada en Materia de Comercio
Exterior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, a
quien correspondió conocer del asunto, reconoció su
validez.
4. Conceptos de violación. Inconforme con dicha
determinación la quejosa promovió juicio de amparo directo
en cuyos conceptos de violación propuso, entre otros
temas, la inconstitucionalidad del artículo 151, fracción II de
la Ley Aduanera. Al estimar que atenta contra el principio
de equidad porque a diferencia de las fracciones VI y VII,
no prevé la expedición de una orden emitida por la
autoridad aduanera competente previa a que proceda el
embargo precautorio durante el reconocimiento aduanero o
verificación de mercancías en transporte; que tal diferencia
es contraria a los principios de igualdad y seguridad
jurídica contenidos en los artículos 1, 14 y 16
constitucionales, porque los importadores en todas las
hipótesis del mencionado numeral se encuentran en el
mismo supuesto de hecho, pues todos son importadores
de mercancías, por tanto, lo idóneo sería que todas las
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 6 ]
personas que importen productos al territorio nacional en
su caso, reciban la orden de embargo por escrito de
autoridad competente, debidamente fundada y motivada,
por constituir un acto de molestia.
5. Sentencia de amparo. El Quinto Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito negó el amparo.
Declaró ineficaz el concepto de violación respecto del tema
de constitucionalidad de normas, concluyó que no puede
considerarse que se da un trato inequitativo en relación con
los supuestos contemplados para la exigencia del requisito
de la emisión de una orden de embargo que se deba
notificar, porque atendiendo a la naturaleza de la infracción
y al momento en que es detectada por tener a la vista la
mercancía es que se llega a la decisión de la procedencia
del embargo precautorio inmediato sin orden que deba
notificarse. Los razonamientos centrales de su fallo son los
siguientes:
a) La equidad exige que los contribuyentes de un tributo se
encuentren en un misma hipótesis de causación, esto es
deben guardar idéntica situación frente a la norma jurídica
que lo regula, lo que a la vez implica que las disposiciones
tributarias deben tratar de manera igual a quienes se
encuentren en la misma situación y de manera desigual a
los sujetos del gravamen que se ubiquen en situación
diversa.
b) El artículo 151 de la Ley Aduanera no vulnera el
principio de equidad, al quejoso porque su asunto se fundó
en la fracción II, la cual no exige como requisito la
notificación previa del embargo, pues sólo es exigible en
los supuestos establecidos en las fracciones VI y VII de
dicho numeral.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 7 ]
c) El precepto que tilda de inconstitucional
establece en las fracciones VI y VII, los casos
específicos en que la autoridad competente
emitirá una orden de embargo que deba notificarse al
afectado.
d) Si en el caso se le aplicó el embargo precautorio
conforme a la fracción II de dicho numeral, fue porque se
encontraba en situaciones diferentes que no exige como
requisito la notificación previa del embargo.
e) Que en los numerales 150 y 153 de la Ley Aduanera se
establecen las reglas que debe acatar la autoridad al
aplicar el embargo precautorio de mercancías o medios de
transporte de las mismas, exigiendo el levantamiento de un
acta de inicio del procedimiento en la que otorga al
afectado la posibilidad de acreditar la legal tenencia o
estancia de las mercancías y de obtener su devolución en
cuanto demuestre la legalidad de los mismos; con lo cual
otorga el beneficio consistente en que puede lograr dejar
sin efectos el embargo trabado en contra de las
mercancías, al demostrar su legalidad y solventar las
deficiencias o irregularidades detectadas, lo que hace que
el precepto no sea inequitativo y por ello respeta los
derechos fundamentales de la quejosa.
f) Lo anterior con apoyo en la jurisprudencia 2a./J.
100/2000 de rubro: “EMBARGO PRECAUTORIO. LOS
ARTÍCULOS 144, FRACCIÓN X, Y 151 DE LA LEY ADUANERA QUE
LO PREVÉN, SE APEGAN AL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL
CUANDO RECAE SOBRE MERCANCÍAS DE IMPORTACIÓN O
EXPORTACIÓN PROHIBIDAS O SUJETAS A REGULACIONES O
RESTRICCIONES, SI NO SE ACREDITA SU CUMPLIMIENTO O EL
PAGO DE LAS CUOTAS CORRESPONDIENTES”.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 8 ]
5. Recurso de revisión. Inconforme con esa decisión, la
quejosa interpuso recurso de revisión en que alega, en
esencia, lo siguiente:
a) Que contrariamente a lo expresado en la sentencia
acerca de que existen diferencias en las fracciones en
análisis del artículo 151 de la Ley Aduanera, dichos
supuestos se encuentran en la misma situación de hecho y
por tanto merecen el mismo trato, lo que se traduce en el
deber de la autoridad de entregar indistintamente una
orden de embargo con las formalidades que exigen los
artículos 14 y 16 de la Constitución.
b) En todos los supuestos del citado numeral parte de la
revisión física de la mercancía, sin que en el caso de la
fracción II se entregue una orden.
c) No se demostró que existiese desigualdad de
situaciones entre las fracciones aludidas que pudiera dar
pie a la desigualdad de trato de excluir a los importadores
que se ubiquen en el supuesto de la fracción II de la citada
ley, de dicha orden de embargo.
d) No existe una justificación para permitir la distinción de
trato en cuanto a la entrega de la orden de embargo.
e) Lo que no se subsana con el acta parcial de inicio del
procedimiento, pues el embargo precautorio constituye
un acto de molestia.
f) El acta parcial de inicio no otorga un beneficio al
importador, por el contrario, coarta su seguridad jurídica al
secuestrar sus bienes sin emitir un documento donde se
ordene tal retención.
g) Insiste en que la tesis 2a./J. 100/2000, no es aplicable
al caso concreto porque en ella se evidencia que el
embargo precautorio no viola lo dispuesto en el artículo 16
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 9 ]
constitucional, mientras que su pretensión es
que previo a ese embargo se entregue la orden
respectiva.
h) El artículo impugnado sin razón alguna da un trato
discriminatorio a los contribuyentes que no se ubiquen en
cualquiera de los dos supuestos (fracciones VI y VII) donde
se permite la emisión de una orden de embargo.
De lo anterior, se advierte que en la demandad de amparo se
planteó la inconstitucionalidad del artículo 151, fracción II, por
establecer un trato distinto al que prevé el antepenúltimo párrafo para
la fracción VI y VII del propio numeral de la Ley Aduanera; el Tribunal
Colegiado emitió su pronunciamiento al dictar sentencia, lo cual es
motivo de agravio, en el sentido de que no justificó la disparidad de
trato, con lo cual se cumple el primero de los requisitos para la
procedencia del recurso, al subsistir un planteamiento de
constitucionalidad.
Por otra parte, la resolución puede dar lugar a que se emita un
pronunciamiento novedoso para el orden jurídico nacional, ya que no
existe jurisprudencia de este Alto Tribunal en que se haya analizado la
referida problemática constitucional.
Lo que se afirma en tanto la procedencia del recurso de revisión
en amparo directo se encuentra supeditada a que en el escrito de
expresión de agravios se aprecie la probabilidad de que la resolución
que se pronuncie establezca un criterio que tenga efectos
sobresalientes en materia de constitucionalidad; por el contrario,
deberá considerarse que no se surten los requisitos de importancia y
trascendencia cuando exista jurisprudencia sobre el tema de
constitucionalidad planteado, cuando no se hayan expresado agravios
o cuando, habiéndose expresado, sean ineficaces, inoperantes,
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 10 ]
inatendibles o insuficientes, siempre que no se advierta queja
deficiente que suplir y en los demás casos análogos a juicio de esta
Sala, lo que, conforme a la lógica del sistema, tendrá que justificarse
debidamente.
Dichas consideraciones fueron plasmadas en la jurisprudencia
2a./J. 84/2015 (10a.), de rubro: “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO.
PROCEDE EXCEPCIONALMENTE CUANDO EN LOS AGRAVIOS SE IMPUGNE LA
CONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN PRECEPTO DE LA LEY DE AMPARO
APLICADO EN LA SENTENCIA RECURRIDA Y TRASCIENDA AL SENTIDO DE LA
DECISIÓN ADOPTADA.”3
Esta Sala considera que el presente asunto reviste esas
características, ya que su resolución permitiría fijar un criterio
novedoso, en relación a si el artículo 151 de la Ley Aduanera,
viola el derecho de igualdad, al establecer que sólo para
determinados casos se requiere orden emitida por autoridad
competente para que proceda el embargo precautorio durante el
reconocimiento aduanero o verificación de mercancías en
transporte y en otros no, como los contenidos en la fracción II del
propio numeral.
CUARTO. Estudio. La recurrente arguye la incorrecta
interpretación del apartado tildado de inconstitucional al justificar
diferencia de trato entre las fracciones VI y VII, respecto de la II indica
que se está ante situaciones disimiles debido a la naturaleza de la
infracción y el momento en que se detecta, por tener a la vista la
mercancía provoca que se le ubique en la fracción últimamente citada,
3 “El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el recurso de reclamación 130/2011, sostuvo que, a través de los recursos previstos en la Ley de Amparo las partes están legitimadas para impugnar la constitucionalidad de las disposiciones de ese ordenamiento que regulan la actuación de los órganos jurisdiccionales que conocen del juicio de amparo, por lo que procede el análisis de los agravios en los que se aduzca ese planteamiento. En consecuencia, cuando en los agravios del recurso de revisión se impugne la constitucionalidad de algún precepto de la Ley de Amparo aplicado en la sentencia recurrida y trascienda al sentido de la decisión adoptada, se actualiza un supuesto excepcional de procedencia de dicho recurso.” Época: Décima Época; Registro: 2009475; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 19, Junio de 2015, Tomo I; Materia(s): Común; Tesis: 2a./J. 84/2015 (10a.); Página: 863.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 11 ]
lo que el recurrente estima insuficiente y violatorio del
derecho a la equidad e igualdad.
Afirma que en todos los casos del numeral impugnado se
encuentran en el mismo supuesto de hecho de ingresar mercancías
extranjeras al país y en el de la fracción II, que le fue aplicada a la
peticionaria, no se le entrega una orden de embargo por escrito pese a
ser un acto de molestia, lo que permite a la autoridad aduanera
incumplir con las formalidades constitucionalmente establecidas para
esos actos en los preceptos 14 y 16 de la Carta Magna.
La recurrente en su escrito de agravios solicita que se analice la
violación a los principios de igualdad, equidad y seguridad jurídica
regulados por los artículos 1, 14 y 16 de la Constitución General, en
que incurre la norma que faculta a la autoridad aduanal para embargar
precautoriamente y sin que exista una orden previa.
Resulta sustancialmente fundado pero inoperante para los
fines que pretende la promovente revocar la sentencia recurrida, el
argumento de que el Tribunal Colegiado, al justificar el trato
diferenciado de la norma se concretó a señalar que “no se puede
considerar que se le esté dando un trato inequitativo en relación con los supuestos
contemplados para la exigencia del requisito de la emisión de una orden de embargo
que se deba notificar, pues atendiendo a la naturaleza de la infracción y el momento
en que es detectada por tener a la vista la mercancía, es que se llega [a] la decisión
de la procedencia del embargo precautorio inmediato sin orden que deba notificarse”.
Ello sin exponer mayor consideración sobre la forma en que se
obtiene la información que fundamenta las presunciones de cada una
de las infracciones a que se refirió el estudio y si el momento en que
se detecta la irregularidad en cada caso es distinto, o bien, que en
algunos supuestos se tiene la mercancía a la vista y en otros no, así
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 12 ]
como los razonamientos en que se basó para entender que la vista o
presencia de mercancías motive el embargo sin orden previa.
En ese sentido, debe decirse que para llevar a cabo un juicio
de igualdad o equidad tributaria es necesario contar con un término de
comparación, es decir, con algún parámetro que permita medir a las
personas, objetos o magnitudes entre las cuales se afirma existe un
trato desigual, en razón de que el derecho a la igualdad es
fundamentalmente instrumental y siempre se predica respecto de
algo.
Como se ha mencionado, la carga argumentativa de proponer el
término de comparación implica que sea idóneo para que
efectivamente se advierta la existencia de algún aspecto homologable,
semejante o análogo entre los elementos que se comparan.
Preliminarmente, esta Segunda Sala estima necesario interpretar
el contenido normativo del artículo151 de la Ley Aduanera, vigente el
veintinueve de mayo de dos mil quince,4 para estar en posibilidad de
responder a la pregunta acerca de si el párrafo segundo viola los
principios de igualdad, seguridad jurídica y equidad, al limitar la
exigencia de una orden de embargo a las fracciones I a V del
precepto.
4 “Artículo 151. Las autoridades aduaneras procederán al embargo precautorio de las mercancías y de los medios en que se transporten, en los siguientes casos: (…). II. Cuando se trate de mercancías de importación o exportación prohibida o sujeta a las regulaciones y restricciones no arancelarias a que se refiere la fracción II, del artículo 176 de esta Ley y no se acredite su cumplimiento o sin acreditar el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas o, en su caso, se omita el pago de cuotas compensatorias. Tratándose de las normas oficiales mexicanas de información comercial, sólo procederá el embargo cuando el incumplimiento se detecte en el ejercicio de visitas domiciliarias o verificación de mercancías en transporte. (…). VI. Cuando el nombre, denominación o razón social o domicilio del proveedor en el extranjero o domicilio fiscal del importador, señalado en el pedimento, o bien, en la transmisión electrónica o en el aviso consolidado a que se refiere el artículo 37-A, fracción I de esta Ley, considerando, en su caso, el acuse correspondiente declarado, sean falsos o inexistentes o cuando en el domicilio señalado, no se pueda localizar al proveedor en el extranjero. VII. Cuando el valor declarado en el pedimento sea inferior en un 50% o más al valor de transacción de mercancías idénticas o similares determinado conforme a los artículos 72 y 73 de esta Ley, salvo que se haya otorgado la garantía a que se refiere el artículo 86-A fracción I de esta Ley. En los casos a que se refieren las fracciones VI y VII se requerirá una orden emitida por la autoridad aduanera competente en términos del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, para que proceda el embargo precautorio durante el reconocimiento aduanero, o verificación de mercancías en transporte. (…).”
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 13 ]
En tanto establece que se requiere de la orden
de embargo por la autoridad aduanera competente,
sólo respecto del realizado al verificar que el nombre,
denominación o razón social o domicilio del proveedor en el extranjero
o domicilio fiscal del importador, señalado es falso o inexistente o
cuando en el domicilio señalado, no se pueda localizar al proveedor en
el extranjero (fracción VI); así como cuando el valor declarado en el
pedimento sea inferior en un 50% o más al valor de transacción de
mercancías idénticas o similares (fracción VII).
Sin embargo, no exige dicha orden cuando se trate de
mercancías de importación o exportación prohibida o sujeta a las
regulaciones y restricciones no arancelarias a que se refiere la fracción
II, del artículo 176 de esta Ley, sin que se acredite su cumplimiento o
el de las normas oficiales mexicanas, así como en caso de que se
omita el pago de cuotas compensatorias (fracción II). Para el cual
basta el fundamento que dé la autoridad aduanera al momento de
levantar el acta de inicio de procedimiento administrativo en materia
aduanera (PAMA).
La alegada desigualdad de trato, se concreta a la procedencia
del embargo precautorio sin previa orden, ante la actualización de
los supuestos establecidos en la fracción II, en que basta la
fundamentación y motivación de la autoridad aduanera al
levantar el acta de inicio del procedimiento administrativo en
materia aduanera, en el momento de efectuar el reconocimiento
aduanero, la verificación de mercancías en transporte o el ejercicio de
sus facultades de comprobación. En tanto que, en los de las
fracciones VI y VII se impone la emisión de una orden de embargo
fundada y motivada por autoridad competente para proceder al
embargo precautorio.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 14 ]
Ahora, es criterio reiterado de esta Suprema Corte que para
examinar la desigualdad de tratamiento que se produzca con motivo
de alguna intervención legislativa o norma es necesario realizar un
test de proporcionalidad, que se integra por los siguientes elementos:
a) que la distinción persiga una finalidad constitucionalmente válida,
legítima u objetiva; b) que la distinción establecida resulte idónea,
apta o adecuada para conseguir el fin buscado; c) que dicho trato
dispar responda a alguna necesidad por regular y, d) que la distinción
sea proporcional o ponderable mediante una relación de
correspondencia entre el fin y el medio. A este respecto es aplicable la
jurisprudencia 2a./J. 64/2016 (10a.).5
En materia tributaria esta Suprema Corte estableció en la
jurisprudencia 1a./J. 84/2006,6 que la intensidad del escrutinio
5 “PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD. SU CONTENIDO Y ALCANCE. El principio de igualdad tiene un carácter complejo al subyacer a toda la estructura constitucional y se encuentra positivizado en múltiples preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que constituyen sus aplicaciones concretas, tales como los artículos 1o., primer y último párrafos, 2o., apartado B, 4o., 13, 14, 17, 31, fracción IV, y 123, apartado A, fracción VII. Esto es, los artículos referidos son normas particulares de igualdad que imponen obligaciones o deberes específicos a los poderes públicos en relación con el principio indicado; sin embargo, estos poderes, en particular el legislativo, están vinculados al principio general de igualdad establecido, entre otros, en el artículo 16 constitucional, en tanto que éste prohíbe actuar con exceso de poder o arbitrariamente. Ahora bien, este principio, como límite a la actividad del legislador, no postula la paridad entre todos los individuos, ni implica necesariamente una igualdad material o económica real, sino que exige razonabilidad en la diferencia de trato, como criterio básico para la producción normativa. Así, del referido principio derivan dos normas que vinculan específicamente al legislador ordinario: por un lado, un mandamiento de trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual y, por otro, un mandato de tratamiento desigual, que obliga al legislador a prever diferencias entre supuestos de hecho distintos cuando la propia Constitución las imponga. De esta forma, para que las diferencias normativas puedan considerarse apegadas al principio de igualdad es indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con estándares y juicios de valor generalmente aceptados, cuya pertinencia debe apreciarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo concurrir una relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.” Época: Décima Época. Registro: 2011887. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 31, Junio de 2016, Tomo II. Materia(s): Constitucional. Tesis: 2a./J. 64/2016 (10a.). Página: 791. 6 “ANÁLISIS CONSTITUCIONAL. SU INTENSIDAD A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICO Y DE DIVISIÓN DE PODERES. Acorde con las consideraciones sustentadas por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis 1a. CXXXIII/2004, de rubro: "IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).", siempre que la acción clasificadora del legislador incida en los derechos fundamentales garantizados por la Constitución, será necesario aplicar con especial intensidad las exigencias derivadas del principio de igualdad y no discriminación. De igual manera, en aquellos asuntos en que el texto constitucional limita la discrecionalidad del Congreso o del Ejecutivo, la intervención y control del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por ella. Para este Alto Tribunal es claro que la fuerza normativa del principio democrático y del principio de separación de poderes tiene como consecuencia obvia que los otros órganos del Estado -y entre ellos, el juzgador constitucional- deben respetar la libertad de configuración con que cuentan el Congreso y el Ejecutivo, en el marco de sus atribuciones. Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por parte de los autores de la norma. De esta manera, resulta evidente que la Constitución Federal exige una modulación del juicio de igualdad, sin que eso implique ninguna renuncia de la Corte al estricto ejercicio de sus competencias de control. Por el contrario, en el caso de normatividad con efectos económicos o tributarios, por regla general, la intensidad del análisis constitucional debe ser poco estricta, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador, en campos como el económico, en donde la propia Constitución establece una amplia capacidad de intervención y regulación diferenciada del Estado, considerando que, cuando el texto constitucional establece un margen de discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que las posibilidades de injerencia del Juez constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada. En tales esferas, un control muy estricto llevaría al Juez constitucional a sustituir la competencia legislativa del Congreso -o la extraordinaria que puede corresponder al Ejecutivo-, pues no es función del Poder Judicial Federal, sino de los órganos políticos, entrar a analizar si esas clasificaciones económicas son las mejores o si éstas resultan
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 15 ]
constitucional, a la luz de los principios democrático y
de división de poderes, no es de carácter estricto,
sino flexible o laxo, en razón de que el legislador
cuenta con una amplia libertad en la configuración normativa del
sistema tributario sustantivo y adjetivo, de modo que a fin de no
vulnerar la libertad política del legislador, en donde la propia
Constitución establece una amplia capacidad de intervención y
regulación diferenciada del Estado, considerando que, cuando el texto
constitucional establece un margen de discrecionalidad en ciertas
materias, eso significa que las posibilidades de injerencia del juez
constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se
ve limitada.
Es así, que en materia tributaria por una parte, se encuentran los
derechos fundamentales de los contribuyentes y por otro lado, existe
la obligación fundamental de éstos de contribuir a los gastos públicos
del Estado, la cual se justifica en la solidaridad social, económica y
política de todos los contribuyentes. Pero además el Estado no sólo
tiene el poder para establecer las contribuciones que considere
necesarias para cubrir el presupuesto y los gastos públicos, sino
también cuenta con la facultad económico coactiva para recaudar en
la vía ejecutiva la obligación tributaria con la finalidad de satisfacer las
necesidades individuales y colectivas de la comunidad. El equilibro o
armonización entre los referidos derechos y obligaciones es el que
justifica el escrutinio constitucional en los términos arriba referidos.
Consecuentemente, la aplicación del principio de
proporcionalidad por parte de la Suprema Corte en su carácter de
Tribunal Constitucional, implica que el cumplimiento de los criterios
que lo integran requiere de un mínimo y no de un máximo de
necesarias.” Época: Novena Época. Registro: 173957. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIV, Noviembre de 2006. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a./J. 84/2006. Página: 29.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 16 ]
justificación, es decir, basta que la intervención legislativa persiga una
finalidad objetiva y constitucionalmente válida; la elección del medio
para cumplir tal finalidad no conlleva a exigirle al legislador que dentro
de los medios disponibles justifique cuál de todos ellos cumple en
todos los grados (cuantitativo, cualitativo y de probabilidad) o niveles
de intensidad (eficacia, rapidez, plenitud y seguridad), sino
únicamente determinar si el medio elegido es idóneo, exigiéndose un
mínimo y no máximo de idoneidad y, finalmente, debe existir una
correspondencia proporcional mínima entre el medio elegido y el fin
buscado que justifique la intervención legislativa diferenciada entre los
sujetos comparables. Estas consideraciones se encuentran reflejadas
en la tesis aislada 1a. LIII/2012 (10a.).7
En ese contexto, cabe señalar que de la exposición de motivos
del precepto impugnado,8 se advierte que se propuso implementar un
7 “TEST DE PROPORCIONALIDAD DE LAS LEYES FISCALES. EN ATENCIÓN A LA INTENSIDAD DEL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LAS MISMAS, SU APLICACIÓN POR PARTE DE LA SUPREMA CORTE REQUIERE DE UN MÍNIMO Y NO DE UN MÁXIMO DE JUSTIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS QUE LO CONFORMAN. El principio de proporcionalidad, como instrumento metodológico, es un procedimiento interpretativo para la resolución de conflictos entre los contenidos esenciales de las disposiciones normativas fundamentales, que encuentra asidero constitucional en los diversos principios de igualdad e interdicción de la arbitrariedad o exceso, previstos en los artículos 1o., 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dicho principio opera principal, mas no exclusivamente, cuando se aduce la violación al principio de igualdad o equidad tributaria como manifestación específica de éste, pues en ese caso se requiere llevar a cabo, en primer lugar, un juicio de igualdad mediante la equiparación de supuestos de hecho que permitan verificar si existe o no un trato injustificado, esto a partir de un término de comparación, en la medida en que el derecho a la igualdad es fundamentalmente instrumental y siempre se predica respecto de alguien o algo. Así, para verificar si el tratamiento desigual establecido por el legislador resulta constitucionalmente válido, en segundo lugar, el principio de proporcionalidad se conforma de tres criterios, de conformidad con la jurisprudencia 1a./J. 55/2006, consistentes en: a) que la distinción legislativa persiga una finalidad objetiva y constitucionalmente válida; b) que la distinción establecida resulte adecuada o racional, de manera que constituya un medio apto para conducir al fin u objetivo perseguido, existiendo una relación de instrumentalidad medio-fin y, c) la distinción debe ser proporcional, es decir, no es válido alcanzar objetivos constitucionalmente legítimos de un modo abiertamente desproporcional. Ahora, en materia tributaria la Suprema Corte consideró en la jurisprudencia 1a./J. 84/2006, que la intensidad del escrutinio constitucional, a la luz de los principios democrático y de división de poderes, no es de carácter estricto, sino flexible o laxo, en razón de que el legislador cuenta con una amplia libertad en la configuración normativa del sistema tributario sustantivo y adjetivo, de modo que a fin de no vulnerar la libertad política del legislador, en campos como el mencionado, en donde la propia Constitución establece una amplia capacidad de intervención y regulación diferenciada del Estado, considerando que, cuando el texto constitucional establece un margen de discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que las posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada. Consecuentemente, la aplicación del principio de proporcionalidad por parte de la Suprema Corte en su carácter de Tribunal Constitucional, implica que el cumplimiento de los criterios que lo integran requiere de un mínimo y no de un máximo de justificación, es decir, basta que la intervención legislativa persiga una finalidad objetiva y constitucionalmente válida; la elección del medio para cumplir tal finalidad no conlleva a exigirle al legislador que dentro de los medios disponibles justifique cuál de todos ellos cumple en todos los grados (cuantitativo, cualitativo y de probabilidad) o niveles de intensidad (eficacia, rapidez, plenitud y seguridad), sino únicamente determinar si el medio elegido es idóneo, exigiéndose un mínimo y no máximo de idoneidad y, finalmente, debe existir una correspondencia proporcional mínima entre el medio elegido y el fin buscado que justifique la intervención legislativa diferenciada entre los sujetos comparables.” Época: Décima Época. Registro: 2000683. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro VII, Abril de 2012, Tomo 1. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a. LIII/2012 (10a.). Página: 882. 8 “(…). 4. Reconocimiento aduanero de mercancías Se propone señalar que el mecanismo de selección automatizado es el mecanismo que determina si las mercancías se sujetarán a reconocimiento aduanero o segundo reconocimiento y que podrá efectuar la determinación en forma aleatoria o discrecional, considerando factores de riesgo tales como el tipo de mercancías, su origen y su valor, entre otros, que permitan efectuar una
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 17 ]
sistema que facilitara el combate a la subvaluación9 y
el fraude aduanero10, que permitiera identificar las
operaciones que puedan embargarse y aquellas que
representan un riesgo para la economía y comercio nacional, con la
finalidad de combatir la evasión y elusión tributaria, automatizando las
operaciones del método de comparación de mercancías iguales o
similares para detectar modificaciones de valor (facturas), poder
identificar actos potenciales de fiscalización, e incentivar la veracidad
selección inteligente, sin menoscabo de que la autoridad puede ejercer su facultad de revisión en forma discrecional, utilizando el mismo sistema automatizado. Por otra parte, la Ley establece que una vez elaborado el pedimento correspondiente y efectuado el pago de las contribuciones y cuotas compensatorias por el interesado, las mercancías se deberán presentar ante la autoridad aduanera y se activará el mecanismo de selección automatizado que determinará si debe practicarse el reconocimiento aduanero de las mismas y que, independientemente del resultado, se deberá activar el mecanismo por segunda ocasión para determinar si las mercancías se someterán a un segundo reconocimiento. (…). 5. Valoración aduanera Actualmente, quienes importan mercancías y declaran un valor menor a los precios estimados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deben garantizar el pago de contribuciones que pudieran determinarse por haber declarado un valor incorrecto, mediante el otorgamiento de una fianza. (…). Considerando que la subvaluación y el fraude aduanero mediante el uso de facturas falsas representan una amenaza a la economía formal y a la industria nacional y causan perjuicio al fisco federal, se establece que se embargarán las mercancías cuando el nombre o domicilio del proveedor o importador, declarado en el pedimento o en la factura sea falso o inexistente, cuando la factura sea falsa y cuando el valor declarado sea inferior en un 50 por ciento o más al valor de mercancías idénticas o similares, salvo que en este último caso, se haya otorgado la garantía mediante depósito en cuenta aduanera. (…). La opinión emitida por el Comité Técnico de Valoración Aduanera de la Organización Mundial de Comercio con relación al trato aplicable a la documentación fraudulenta señala que las mercancías importadas deben valorarse sobre la base de elementos de hecho reales y que por consiguiente, toda documentación que proporcione informaciones inexactas sobre ellos estaría en contradicción con las intenciones del Acuerdo. Asimismo, reconoce que el artículo 17 del Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 y el párrafo 7 de su Protocolo hacen hincapié en el derecho de las Administraciones de Aduanas de comprobar la veracidad o la exactitud de toda información, documento o declaración presentados a efectos de valoración en aduana. De ello se deduce que no puede exigirse a una administración que se fie de una documentación fraudulenta y que, si después de la determinación del valor en aduana se demostrara que una documentación era fraudulenta, la invalidación de ese valor dependería de la legislación nacional. En concordancia con lo anterior, se propone prever que las autoridades podrán rechazar el valor declarado por el importador y determinarlo con base en los métodos de valoración que, en congruencia con el Código de Valoración Aduanera de Organización Mundial de Comercio establece la Ley, con el objeto de que la autoridad cuente con elementos para determinar el valor y las contribuciones omitidas, cuando se haya utilizado documentación o información falsa para su determinación, al igual que en los casos en que el particular no aporte los elementos tomados en consideración para determinar el valor declarado o se oponga al ejercicio de las facultades de comprobación. Con el objeto de otorgar seguridad jurídica a los particulares y operadores de comercio exterior, se propone establecer un procedimiento para la presentación y resolución de consultas en materia de valor, que les permita conocer el criterio de la autoridad sobre el método o los elementos utilizados para la determinación del valor en aduanas de las mercancías. De igual forma se propone dar sustento legal a la posibilidad de que la autoridad se pueda apoyar, para motivar y sustentar sus determinaciones de valor, en la información disponible en territorio nacional o proporcionada por otras autoridades, respecto de importaciones de mercancías idénticas, similares o de la misma especie o clase que las que son objeto de revisión, respetando el principio de confidencialidad. Adicionalmente se propone establecer la obligación de los importadores de proporcionar la información que permita la identificación, análisis y control de sus operaciones. Con las anteriores medidas se fortalecerán las herramientas legales para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público combata el contrabando técnico documentado que es, entre otras, una de las fuentes de distribución de productos que se enajenan a través de la economía informal. (…).” 9 Es una modalidad del contrabando técnico, que se presenta al declarar en la importación un valor en aduana menor al realmente pagado por la mercancía, disminuyendo así la base gravable con el objeto de pagar menos contribuciones. 10 Tal como cuando el nombre o domicilio del proveedor o importador, declarado en el pedimento o en la factura sea falso o inexistente, el cual también constituye un tipo de contrabando técnico o documentado, que se materializa a través de la alteración o falsificación de los documentos.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 18 ]
del reporte de los datos proporcionados con la subsecuente
recaudación de impuestos que corresponda a la realidad de las
mercancías objeto de importación o exportación.
En efecto, de un análisis sistemático, funcional y teleológico de
las normas y exposición de motivos apuntado, se desprende que la
naturaleza de la norma que faculta a la autoridad aduanera a practicar
el embargo precautorio deriva de la actualización de reglas de
presunción; que se caracterizan por expresar un juicio de regularidad
fundado en la experiencia al que se reconoce una alta probabilidad
de verdad, aunque por lo general admiten prueba en contrario.
El legislador detecta supuestos facticos específicos que,
regularmente ser una conducta ilegal cuya repetición lleva a establecer
en la norma la posibilidad de que los actos de los tenedores de
mercancías en que se observen tales características específicas,
tienen una alta probabilidad de que se actualice una irregularidad. Por
lo que decide implementar en la norma una presunción, y da razones
para ello, tales como la gravedad de las consecuencias jurídicas
(como la compra y venta de mercancías ilegales) y a la estabilización
de expectativas y situaciones que pretenden cumplir las instituciones
(como evitar la evasión de impuestos y la ilegal entrada de mercancías
al territorio en perjuicio de los productos nacionales).
Bajo el silogismo: si el tenedor realiza A11, se presume que las
mercancías son ilegales, entonces procede el embargo precautorio.
De ahí que se hace esencial el análisis epistemológico de la
relación entre el sujeto y el objeto de cada una de las reglas de
presunción del artículo 151 de la Ley Aduanera, esto es, las
circunstancias en que la autoridad aduanera (sujeto cognoscente)
11 Donde A es el hecho que actualiza la presunción de ilegalidad, respaldado en las reglas-presunción establecidas en las fracciones I a VII del artículo 151, de la Ley de Amparo.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 19 ]
percibe o experimenta un hecho, cuya actualización
previamente ha sido reconocida en la ley con una alta
probabilidad de ilegalidad, que sumado a su
conocimiento empírico justifica la presunción, por lo que será la
facultada para ordenar el embargo precautorio.
Es decir, cobra importancia el análisis, en cada hipótesis, del
sujeto que detecta y realiza el acto en que se funda la presunción; y,
en su caso el procedimiento para la obtención de los datos que
pueden ser considerados indicios, los cuales como se ha dicho se ha
llegado al consenso de que tienen una alta probabilidad de verdad.
En esencia las presunciones legales tienen como función forzar
a tomar algo como verdadero a partir de ciertos hechos básicos ya
establecidos, mientras no se aporten elementos de prueba suficientes
en sentido contrario.
En el proceso del razonamiento de la presunción el operador
básicamente realiza un ejercicio en el que contrasta la preposición
normativa con la documentación y mercancías; según las
circunstancias de cada caso concreto, de lo cual extrae ciertas
inferencias y realiza acciones asumiendo la verdad legal de la
presunción. De ello se puede dar cuenta en los siguientes pasos:
a) La autoridad que práctica la revisión y participa como sujeto
cognoscente del hecho, en que percibe u obtiene cierta
información, que sin mayor trámite coloca el acto en el supuesto
que previamente la norma presume como ilegal.
b) Cuando el revisor conoce de un hecho, que implica mayores
elementos adicionales a la inspección para estimar actualizada
la inobservancia de la norma aduanera (irregularidad), solicita su
opinión (basada en la aplicación de métodos o procedimientos) a
la autoridad competente.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 20 ]
c) La autoridad competente extrae la conclusión a partir de los
elementos de la información obtenidos y la verificación de las
premisas de la hipótesis establecida en la presunción normativa.
d) En ese tenor, la autoridad que corresponda, fundada en el
silogismo construido por la norma-presunción, procede a
efectuar el embargo precautorio.
De ahí que la forma en la que, como producto de la verificación,
se obtiene la información de los hechos, circunstancias y datos en que
se basa el trámite aduanero, y su confronta con la normatividad
aplicable, es lo que marca la pauta para su ubicación en alguna de las
hipótesis que mediante sus fracciones prevé el artículo impugnado, y
así la diferencia de trato.
En efecto, la presunción impuesta por el legislador en la fracción
II, bajo el supuesto de la satisfacción de condiciones acordadas como
hecho que deriva en la ilegalidad de las mercancías, a saber, que no
se acredite la legal estancia de las mercancías en el país por no haber
cumplido con las regulaciones y restricciones no arancelarias, al no
presentar los documentos respectivos ante la autoridad aduanera que
esté llevando a cabo la inspección. Únicamente requiere que la
autoridad aduanera al momento de practicar el despacho o la
diligencia confronte la documentación que sí ha exhibido el tenedor y
los requisitos que la ley exige para poder tener por satisfechas o no las
condiciones fijadas por la norma que establece la presunción del
hecho concreto que da lugar al embargo, con fundamento
precisamente en la operación de su competencia.
Por cuanto hace a los supuestos de la norma aplicable al caso
concreto, el artículo impugnado indica en las fracciones VI y VII, los
elementos con que contó el revisor para percibir la existencia de una
subvaluación, serían insuficientes para determinar la presunción
derivada únicamente de la inspección, sin embargo, mediante la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 21 ]
aplicación de la máxima de la experiencia y la pericia
de la autoridad revisora es que se encuentra en
condiciones de proponer una presumible irregularidad
que lleva a la solicitud de que la autoridad competente obtenga la
información y/o elementos, que deriven de la aplicación de diversos
métodos que permitan dilucidar si en el caso se actualiza algún
supuesto de ilegalidad, distintos a los que pueden palparse ante la
sola revisión y confronta de documentos y mercancías con la
normatividad.
De ahí que se torne necesario que la autoridad competente,
distinta de la revisora, que obtiene datos, informes técnicos y/o aplica
métodos que la llevan a la obtención de información objetiva que
produce la confianza o calidad del conocimiento, como razón
suficiente, que actualiza el contenido de las premisa de hecho básico
de la presunción, sea quien ordene el embargo, y no el funcionario que
realiza la inspección primaria y original conocedor de los hechos; de
suerte que sin traba alguna iniciará el procedimiento correspondiente.
Lo antedicho, se corrobora pues la exposición de motivos señaló
la necesidad de una regulación específica para combatir la
subvaluación y fraude aduanero mediante el uso de facturas falsas,
que representan una amenaza a la economía formal y la industria
nacional, así como un perjuicio al fisco federal.
Cabe señalar la posibilidad de que la autoridad competente se
apoye, motive y sustente sus determinaciones de valor, en
información que disponga o le sea proporcionada por otras
autoridades incluso extranjeras, respecto de importaciones de
mercancías idénticas, similares, ya de la misma especie o clase de las
que son objeto de revisión.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 22 ]
Lo cual, requiere que la autoridad de aduanas correspondiente
despliegue una actividad adicional a fin de constatarse el hecho
presumible que actualiza la hipótesis que contraviene la normatividad
aduanera.
A la postre, el conocimiento de datos o elementos técnicos
soportan la determinación de procedencia del embargo sobre las
mercancías de trato, lo que a su vez hace que la expedición de la
orden sea de autoridad distinta del verificador original, precisamente
porque éste al ejercer sus facultades de revisión careció de elementos
suficientes para determinar la hipótesis de la traba, como sí acontece
en otros supuestos del propio numeral, 12 dado que las irregularidades
son susceptibles de percibirse o detectarse de manera inmediata, sin
necesidad de la aplicación de alguna metodología o procedimiento
diverso a la revisión física de las mercancías, documentos y su
deferencia con las normas aplicables al caso.
Así, al practicar el reconocimiento aduanero derivado de la
activación del mecanismo de selección automatizado, en los
supuestos establecidos en las fracción I a V del artículo 151 de la Ley
Aduanera, la autoridad aduanera sin más trámite procede a garantizar
el respeto al orden público y la satisfacción del interés social que
exige el acatamiento de las normas legales respectivas y, por tanto, el
impedir que se continúe su transgresión al constatar que las
mercancías que está revisando no acreditan su legal estancia o
tenencia, mediante la medida cautelar consistente en el embargo
precautorio. Ello derivado de un motivo fundado a la luz de la
experiencia de la propia autoridad aduanal y su proximidad a la
realidad que le permite constatar la ilegalidad de los artículos que se
12 “(…).II. Cuando se trate de mercancías de importación o exportación prohibida o sujeta a las regulaciones y restricciones no arancelarias a que se refiere la fracción II, del artículo 176 de esta Ley y no se acredite su cumplimiento o sin acreditar el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas o, en su caso, se omita el pago de cuotas compensatorias. Tratándose de las normas oficiales mexicanas de información comercial, sólo procederá el embargo cuando el incumplimiento se detecte en el ejercicio de visitas domiciliarias o verificación de mercancías en transporte. (…).”
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 23 ]
pretenden importar o bien, la incongruencia entre lo
que se hizo constar en el pedimento y lo que
efectivamente encuentra al momento de la revisión
correspondiente.
En el supuesto previsto en la fracción VI del artículo 151 de la
Ley Aduanera, la autoridad inicia gestiones con el objeto de
comprobar la veracidad de los datos manifestados, como la
verificación de un domicilio; siendo que hasta una vez que cuente con
datos objetivos que le permitan conocer que el domicilio fiscal
señalado al efecto es incorrecto o no localizado, estará en condiciones
de ordenar el embargo precautorio de la mercancía, así como dar
inicio al procedimiento administrativo en materia aduanera.
En su caso, la autoridad aduanera puede, por sí o a través de
compañías contratadas por el servicio de Administración Tributaria,
efectuar la búsqueda de empresas proveedoras o destinatarias, que
generalmente residen en el extranjero, a través de mecanismos de
intercambio de este tipo de información con las entidades
competentes en los países extranjeros con los que el estado
mexicano celebra relaciones comerciales, para verificar la autenticidad
de datos como nombres y domicilios, así como para verificar el origen
de los bienes objeto del trámite.
Para el caso concreto de la fracción VII del artículo 151 de la Ley
Aduanera, con la finalidad de determinar si el valor declarado en el
pedimento es inferior o no en un cincuenta por ciento o más al valor
de transacción de mercancías idénticas o similares, debe acudirse,
respectivamente, al procedimiento inserto en los diversos numerales
72 y 73 de la Ley Aduanera.13
13 Artículo 72. El valor a que se refiere la fracción I del artículo 71 de esta Ley, será el valor de transacción de mercancías idénticas a las que son objeto de valoración, siempre que dichas mercancías hayan sido vendidas para la exportación con destino a territorio
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 24 ]
Este supuesto inicia cuando la autoridad aduanera detecta que
la factura que se presenta no cumple con los requisitos que marca la
legislación aduanera para ser considerada como válida y en
consecuencia no se acepta como método de valoración el del valor
transacción de mercancías.
La autoridad aduanera procederá a darle valor a las mercancías
aplicando el método de valoración contemplado en la legislación
aduanera. El método sucesivo siguiente en orden de exclusión es el
de valor de transacción de mercancías idénticas, es decir, se deberá
dar el valor utilizando datos verídicos y comprobables de mercancías
que sean iguales en todo a las que se tienen que valorar.
nacional e importadas en el mismo momento que estas últimas o en un momento aproximado, vendidas al mismo nivel comercial y en cantidades semejantes que las mercancías objeto de valoración. Cuando no exista una venta en tales condiciones, se utilizará el valor de transacción de mercancías idénticas vendidas a un nivel comercial diferente o en cantidades diferentes, ajustado, para tener en cuenta las diferencias atribuibles al nivel comercial o a la cantidad, siempre que estos ajustes, se realicen sobre la base de datos comprobados que demuestren que son razonables y exactos, tanto si suponen un aumento, como una disminución del valor. Si al aplicar lo dispuesto en este artículo se dispone de más de un valor de transacción de mercancías idénticas, se utilizará el valor de transacción más bajo. Al aplicar el valor de transacción de mercancías idénticas a las que son objeto de valoración, deberá efectuarse un ajuste a dicho valor, para tener en cuenta las diferencias apreciables de los costos y gastos a que hace referencia el inciso d) de la fracción I del artículo 65 de esta Ley, entre las mercancías importadas y las mercancías idénticas consideradas, que resulten de diferencias de distancia y de forma de transporte. Se entiende por mercancías idénticas, aquellas producidas en el mismo país que las mercancías objeto de valoración, que sean iguales en todo, incluidas sus características físicas, calidad, marca y prestigio comercial. Las pequeñas diferencias de aspecto no impedirán que se consideren como idénticas las mercancías que en todo lo demás se ajusten a lo establecido en este párrafo. No se considerarán mercancías idénticas, las que lleven incorporados o contengan, según sea el caso, alguno de los elementos mencionados en el inciso d) de la fracción II del artículo 65 de esta Ley, por los cuales no se hayan efectuado los ajustes que se señalan, por haber sido realizados tales elementos en territorio nacional. No se considerarán los valores de mercancías idénticas de importaciones respecto de las cuales se hayan realizado modificaciones de valor por el importador o por las autoridades aduaneras, salvo que se incluyan también dichas modificaciones. Artículo 73. El valor a que se refiere la fracción II del artículo 71 de esta Ley, será el valor de transacción de mercancías similares a las que son objeto de valoración, siempre que dichas mercancías hayan sido vendidas para la exportación con destino al territorio nacional e importadas en el mismo momento que estas últimas o en un momento aproximado, vendidas al mismo nivel comercial y en cantidades semejantes que las mercancías objeto de valoración. Cuando no exista una venta en tales condiciones, se utilizará el valor de transacción de mercancías similares vendidas a un nivel comercial diferente o en cantidades diferentes, ajustado, para tener en cuenta las diferencias atribuibles al nivel comercial o a la cantidad, siempre que estos ajustes se realicen sobre la base de datos comprobados que demuestren claramente que son razonables y exactos, tanto si suponen un aumento, como una disminución del valor. Si al aplicar lo dispuesto en este artículo, se dispone de más de un valor de transacción de mercancías similares, se utilizará el valor de transacción más bajo. Al aplicar el valor de transacción de mercancías similares a las que son objeto de valoración, deberá efectuarse un ajuste a dicho valor, para tener en cuenta las diferencias apreciables de los costos y gastos a que hace referencia el inciso d), fracción I del artículo 65 de esta Ley, entre las mercancías importadas y las mercancías similares consideradas, que resulten de diferencias de distancia y de forma de transporte. Se entiende por mercancías similares, aquellas producidas en el mismo país que las mercancías objeto de valoración, que aun cuando no sean iguales en todo, tengan características y composición semejantes, lo que les permite cumplir las mismas funciones y ser comercialmente intercambiables. Para determinar si las mercancías son similares, habrá de considerarse entre otros factores, su calidad, prestigio comercial y la existencia de una marca comercial. No se considerarán mercancías similares, las que lleven incorporados o contengan, según sea el caso, alguno de los elementos mencionados en el inciso d), fracción II del artículo 65 de esta Ley, por los cuales no se hayan efectuado los ajustes que se señalan, por haber sido realizados tales elementos en territorio nacional. No se considerarán los valores de mercancías similares de importaciones respecto de las cuales se hayan realizado modificaciones de valor por el importador o por las autoridades aduaneras, salvo que se incluyan también dichas modificaciones.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 25 ]
Si no existieren datos verídicos y comprobables
que permitan realizar la valoración de mercancías
idénticas, se procederá a utilizar el método siguiente
que es el valor de transacción de mercancías similares, el cual se
aplica con datos objetivos y cuantificables que tenga en su poder la
autoridad aduanera.
Algunos de los procesos con que cuenta la autoridad aduanera
para ello es, por ejemplo, la auditoría integral de impuestos internos y
de comercio exterior para:
- Verificar y conciliar la documentación aduanera contra los
registros contables y fiscales.
- Validar transferencias o pagos.
- Corroborar deducciones e ingresos (clientes y proveedores).
Otro, como identificar el flujo de dinero en el pago de la
mercancía detectando, a su vez, a los involucrados (socios,
representantes legales, accionistas), en el esquema de defraudación.
Si la autoridad aduanera llega a encontrar en los pedimentos de
importación, valores para ciertas mercancías, que sean inferiores en
un 50% o más del valor que en su momento se determinará conforme
a los métodos de valoración de mercancías idénticas o similares,
entonces procederá a efectuar el embargo precautorio, ordenado por
el administrador general de aduanas o el administrador central de
investigación aduanera de la Administración General de Aduanas.
Aquí cabe mencionar que el procedimiento específico que la
autoridad sigue entre ese inicio del procedimiento hasta la notificación
de la orden de embargo precautorio, no puede realizarse de
inmediato, ya que implica una serie de actos que consisten en solicitar
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 26 ]
al administrador general o el administrador central de investigación
aduanera de la Administración General de Aduanas del Servicio de
Administración Tributaria que determine la existencia de la diferencia
en el valor de las mercancías en un monto mayor al cincuenta por
ciento, para lo cual debe sujetarse al procedimiento de fijación del
precio de las mercancías en términos de los artículos antedichos.
Por ello, el medio elegido por el legislador resulta ser un medio
idóneo, apto y adecuado para cumplir con la finalidad
constitucionalmente válida antes mencionada, ya que dentro del
abanico de posibilidades a disposición del legislador, se advierte que
en aras de combatir el fraude fiscal y que se cumpla con la obligación
de contribuir al gasto público, establecer diferencias en las
autoridades facultadas y el momento para emitir la orden, así como
requerir, sin más, la fundamentación y motivación del acta de inicio del
procedimiento administrativo en casos en los que la experiencia,
pericia y conocimiento de la normatividad aplicable por parte de la
autoridad revisora le permite palpar o identificar que la mercancías y/o
documentación de trámite no cumplen con los elementales como ser
de aquellas prohibidas o sujetas a regulaciones o restricciones con
base en la inspección que haya realizado el verificador en el
levantamiento del acta de irregularidades. Con la constancia de ello
así consignada en el acta de hechos, que sustenta la diversa
actuación de inicio del procedimiento aduanero en que se decreta el
embargo precautorio.
Por cuanto hace al supuesto de que el revisor perciba la
posibilidad de una subvaluación, es decir, cuando con motivo de su
expertiz estime que para conocer con certeza la veracidad del valor de
las mercancías proporcionado, o corroborar la identidad del proveedor
del contribuyente se requiera un análisis científico fundado en
elementos objetivos que deriven de la aplicación de métodos de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 27 ]
comprobación, sustente una de las irregularidades
de las fracciones VI y VII del numeral en estudio, se
haga necesario que la autoridad aduanera
competente una vez que tiene esos datos, con base en tal
información, concluya la existencia de la presunción de una
irregularidad de las previstas en los apartados legales últimamente
citados; debe emitir una orden escrita para que se proceda al
embargo precautorio de suerte que el contribuyente se encuentre en
posibilidad de conocer los datos y métodos utilizados por la autoridad
aduanera que le generaron convicción de la presunción de la
subvaluación de las mercancías o falsedad de los datos, para que en
el momento oportuno se encuentre el posibilidad de desvirtuarlos.
Por lo demás alegado sobre la inconstitucionalidad del numeral
en estudio, debe entenderse que la medida legislativa de marras se
emitió en la lógica del amplio margen de configuración con que cuenta
el legislador al momento de diseñar el sistema que dicho sea de paso,
se rige por el precepto 131 constitucional, que por las razones
expuestas no contraviene los principios de equidad, igualdad legalidad
y seguridad jurídica, propende a la satisfacción de elementos, tanto
subjetivos como objetivos que permitan a la autoridad aduanera
correspondiente constatar de manera cierta las irregularidades que en
cada caso se actualicen, que hace mesurable la actuación pública,
buscando que cada medida que se adopte en el ejercicio del poder
estatal sea equilibrada y razonable, libre de capricho o abuso de los
medios que se dispongan en relación con un fin determinado.
En el contexto apuntado, esta Segunda Sala considera que el
trato diferenciado que el numeral establece tiene como causa
diversidad de objetos, se satisface en el presente caso, en razón de
que, atendiendo al fin inmediato que persigue, se advierte que es un
hecho notorio y evidente que las autoridades legislativas y ejecutivas
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 28 ]
del Estado Mexicano se encuentran obligadas a combatir el fraude
fiscal, pues los contribuyentes que pretendan realizarlo buscan
incumplir con la obligación de contribuir que corresponde a todos los
que estén llamados a satisfacerla, ya que lo que dejen de pagar por
tales conductas lo pagaran otros con más espíritu cívico o menos
posibilidades de defraudar , lo que va en contra de la citada obligación
consagrada en la Constitución como mandato al legislador y
obligación fundamental de los contribuyentes, que se justifica en la
solidaridad social, económica y política. Estas consideraciones
encuentran sustento en la tesis aislada 1a. CII/2012 (10a.)
Finalmente, la medida tributaria impugnada también resulta
proporcional, pues atendiendo a las ventajas (distinguir entre
diferentes supuestos, a decir, fraude que se puede detectar al
momento de la inspección, del que debe ser investigado y analizado
con base en elementos objetivos, a fin de no transgredir los derechos
de los contribuyentes, evitando en fraude fiscal en ambos supuestos)
que se obtienen con el establecimiento de dicha medida se puede
advertir que se justifican los sacrificios o desventajas (que sea en el
propio acto de inicio de procedimiento administrativo en el que se
motive y fundamente el embargo precautorio con base en la
incongruencia detectada por el verificador, sin orden previa) que se
producen con la misma.
En consecuencia, y discrepantemente a lo que afirma la
recurrente, lo correcto no sería permitir el derecho a la orden de
embargo previa en el supuesto de la fracción II, pues se estaría
desvirtuando la finalidad que se buscó al establecer que su
fundamentación y motivación se hagan precisamente en el acta de
inicio del procedimiento administrativo, al detectar alguna ilegalidad en
las mercancías o incongruencia entre lo dicho en el pedimento y las
mercancías que se ponen a la vista del verificar, y por la autoridad que
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 29 ]
conoció del hecho que actualiza la premisa en que
se sustenta la presunción.
A mayor abundamiento, en el entendido de que el recurrente
quisiera hacer valer la desigualdad de trato a partir de la restricción al
derecho a la seguridad jurídica al no haber un documento que funde y
motive por autoridad competente la medida cautelar consistente en el
embargo precautorio, esta manifestación es inexacta, ya que se
sustenta en una lectura incorrecta del artículo en cuestión.
De ahí la aplicabilidad de la tesis aislada 2a./J. 100/2000, a que
hizo alusión el Colegiado y que contrario a lo expuesto por el
recurrente en vía de agravios sí resulta aplicable al caso concreto, por
lo que el relativo resulta inoperante.
Es así, pues como esta Segunda Sala lo ha considerado en
diversos precedentes, el embargo precautorio es una acto de
molestia, que en el caso de la fracción II, del precepto impugnado, no
viola el derecho de acceso a la justicia, en tanto que “no se trata del
aseguramiento cautelar de bienes de un causante para garantizar un crédito fiscal por
contribuciones no determinadas ni exigibles, ni se otorgan a la autoridad facultades
para fijar a su libre arbitrio el monto del embargo y los bienes objeto del mismo”, así
como que, los diversos artículos 150 y 153 de la propia Ley Aduanera,
“señalan las reglas que debe acatar la autoridad al aplicar la medida cautelar,
exigiéndole el levantamiento de un acta de inicio del procedimiento administrativo en
el que se otorgue al afectado la posibilidad de acreditar la legal tenencia o estancia de
las mercancías y de obtener su devolución en cuanto ello sea demostrado.”14
14 “EMBARGO PRECAUTORIO. LOS ARTÍCULOS 144, FRACCIÓN X, Y 151 DE LA LEY ADUANERA QUE LO PREVÉN, SE APEGAN AL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL CUANDO RECAE SOBRE MERCANCÍAS DE IMPORTACIÓN O EXPORTACIÓN PROHIBIDAS O SUJETAS A REGULACIONES O RESTRICCIONES, SI NO SE ACREDITA SU CUMPLIMIENTO O EL PAGO DE LAS CUOTAS CORRESPONDIENTES. Los artículos citados no violan el precepto constitucional mencionado en cuanto establecen el embargo precautorio de mercancías de importación o exportación prohibidas o sujetas a regulaciones o restricciones cuando no se demuestre su cumplimiento o el pago de las cuotas correspondientes, pues no se trata del aseguramiento cautelar de bienes de un causante para garantizar un crédito fiscal por contribuciones no determinadas ni exigibles, ni se otorgan a la autoridad facultades para fijar a su libre arbitrio el monto del embargo y los bienes objeto del mismo, circunstancias estas por las que en las jurisprudencias del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación P./J. 17/95 y P./J. 88/97, de rubros: "EMBARGO PRECAUTORIO. EL ARTÍCULO 145 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ VIOLA EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN." y "EMBARGO
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2017 [ 30 ]
Asimismo, se ha determinado que la fracción VII tampoco
vulneran el derecho a la seguridad jurídica ya que “su fin primordial es
erradicar la evasión fiscal, sin que ello signifique un aseguramiento en abstracto de
mercancías, sino sólo de aquéllas que son materia de la infracción”; “no obliga a los
gobernados a garantizar créditos fiscales inciertos […], sino que a través de esa
medida cautelar se pretende asegurar mercancía que probablemente se ha
introducido en el país de manera irregular, por tanto el objetivo de la medida citada
deriva de la afectación cierta que la respectiva importación puede causar al interés
comercial y fiscal de la Federación”; “el embargo será de las mercancías cuyo valor
declarado en el pedimento sea inferior en un 50% (cincuenta por ciento) o más al valor
de transacción de mercancías idénticas o similares determinado conforme a los
artículos 72 y 73 de esa Ley (fracción VII)”; y, “para que proceda el embargo
precautorio, debe existir una orden emitida por el Administrador General o el
Administrador Central de Investigación Aduanera de la Administración General de
Aduanas del Servicio de Administración Tributaria, durante el reconocimiento
aduanero, […] de la verificación de mercancías en transporte o por el ejercicio de las
facultades de comprobación; asimismo, de este numeral se puede advertir el
procedimiento a seguir por parte de la autoridad y al que se sujetará al contribuyente
en caso de que proceda conforme a la propia legislación aduanera el embargo
precautorio.”15
De ahí que es inexistente la circunstancia aducida por el
recurrente, ya que como se ha demostrado ninguno de los numerales
restringen el derecho a la seguridad jurídica, pues en ambos casos, se
PRECAUTORIO EN MATERIA FISCAL. EL ARTÍCULO 145, FRACCIÓN IV, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ (VIGENTE A PARTIR DEL PRIMERO DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS), ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL.", se estimó inconstitucional el artículo 145 del Código Fiscal de la Federación, sino del embargo precautorio de las mercancías materia de una infracción a las disposiciones aduaneras para garantizar el respeto al orden público y la satisfacción del interés social que exige el acatamiento de las normas legales respectivas y, por tanto, el impedir que se continúe su transgresión. Además, el artículo 151 de la Ley Aduanera establece con precisión los casos en que procede el embargo precautorio de las mercancías y de los medios en que se transportan, mientras que los diversos artículos 150 y 153 de la propia ley señalan las reglas que debe acatar la autoridad al aplicar la medida cautelar, exigiéndole el levantamiento de un acta de inicio del procedimiento administrativo en el que se otorgue al afectado la posibilidad de acreditar la legal tenencia o estancia de las mercancías y de obtener su devolución en cuanto ello sea demostrado, razones por las que, se abandona el criterio establecido en la tesis 2a. CVII/98, de rubro: "EMBARGO PRECAUTORIO. EL ARTÍCULO 151, FRACCIÓN III, DE LA LEY ADUANERA QUE LO PREVÉ, ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL (EN APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 88/97).".” Época: Novena Época. Registro: 187802. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, Febrero de 2002. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Tesis: 2a./J. 100/2000. Página: 39. 15 Amparo en revisión **********, resuelto por unanimidad de cinco votos, en sesión de veinticuatro de abril de dos mil trece.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7691/2016 [ 31 ]
impone la obligación de fundar y motivar el acto de
molestia (medida cautelar/embargo precautorio), y se
establece que se haga por la autoridad competente
que corresponda, habida cuenta que en cada supuesto será una
autoridad diferente y se basara en elementos e indicios obtenidos en
condiciones diversas, ya que en un caso se necesitará de la
verificación física de las mercancías; y, en otro se hará necesario un
examen de características técnicas y metodologías determinadas que
no son posibles de verificar al momento de la inspección, sino que
debe ser previo o posterior a ello, lo que lejos de transgredir la
seguridad jurídica de los contribuyentes abona a la protección de su
esfera jurídica, en atención a las particularidades de cada hecho
concreto.
QUINTO. Decisión. Al haber resultado fundado, pero
jurídicamente inoperante el agravio formulado en el recurso de
revisión, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida y negar el
amparo solicitado.
Por lo expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, resuelve:
PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a la
quejosa **********, contra la sentencia dictada el treinta y uno de marzo
de dos mil diecisiete por la Primera Sala Especializada en Materia de
Comercio Exterior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en el
juicio de nulidad **********.
Notifíquese; vuelvan los autos al Tribunal de su origen y, en su
oportunidad, archívese el toca.