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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5944/2018 QUEJOSA Y RECURRENTE: AGROINDUSTRIAS UNIDAS DE MÉXICO, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE RECURRENTE ADHESIVA: DIRECCIÓN GENERAL DE RESPONSABILIDADES DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN (TERCERO INTERESADA)
PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIA: ÉRIKA YAZMÍN ZÁRATE VILLA
Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en la sesión correspondiente al de de dos mil diecinueve,
emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la que se resuelve el amparo directo en revisión 5944/2018,
interpuesto por Agroindustrias Unidas de México, Sociedad Anónima de
Capital Variable, contra la sentencia dictada el tres de octubre de dos mil
dieciocho por el Vigésimo Primer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito en el juicio de amparo directo 123/2017.
I. ANTECEDENTES
1. Convenio de concertación. La Secretaria de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación a través de Financiera Rural celebró
con Agroindustrias Unidas de México, Sociedad Anónima de Capital
Variable, Convenio de Concertación cuyo objeto consistió en formalizar la
entrega del Apoyo autorizado del “Proyecto para el Trópico Húmedo” y la
forma en que la beneficiaria (quejosa) los aplicaría al proyecto objeto de la
autorización de crédito por parte de la institución financiera1.
1 Fojas 43 a 51 del tomo I de copias certificadas ofrecidas por la autoridad demandada en el juicio de nulidad.
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2. Inicio de procedimiento administrativo de
responsabilidades resarcitorias. Ese
procedimiento se siguió a la empresa recurrente por
parte del Director General de Responsabilidades de
la Auditoría Superior de la Federación. El motivo del procedimiento es que
la quejosa no comprobó con la documentación idónea la certificación de la
producción de tres mil ochocientas ochenta y cinco punto veintisiete
hectáreas de café como aplicación de los recursos federales del Programa
de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural, Componente
de Apoyo a Trópico Húmedo del ejercicio dos mil diez que Financiera Rural
le otorgó en su calidad de beneficiaria, mediante el Convenio de
Concertación2.
3. Resolución del procedimiento para el fincamiento de
responsabilidades sancionatorias y pliego definitivo de
responsabilidades. La autoridad administrativa resolvió que la recurrente y
una persona física incurrieron en actos irregulares en el manejo de recursos
federales, con lo que causaron un daño a la Hacienda Pública Federal
estimable en dinero por un monto de………………………………………..
………………………………………………………), por lo que se ordenó fincar
el pliego a título de indemnización3.
4. Juicio de nulidad y su resolución. La ahora revisionista impugnó la
anterior resolución en juicio de nulidad y en éste se dictó sentencia en la
que se reconoció la validez del acto controvertido4.
5. Demanda de amparo y sus conceptos de violación. La empresa quejosa
promovió juicio de amparo directo en contra de la decisión anterior5. En la
demanda alegó, en esencia, lo siguiente:
o El acto reclamado no está debidamente fundado y motivado.
2 Ibídem, fojas 1 a 3. 3 Foja 82 y 85 a 103 del juicio de nulidad 17541/16-17-11-6. 4 Ibídem, fojas 216 a 244. 5 Fojas 8 a 53 del expediente del juicio de amparo D.A. 123/2017.
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o La Auditoría Superior de la Federación
no tiene competencia legal para la
emisión de la resolución de
responsabilidad resarcitoria.
o Esa auditoría no tiene facultades para interpretar el Convenio
de Concertación o para resolver algún conflicto entre los
contratantes ni dar por terminado el contrato antes del
vencimiento del plazo.
o La autoridad responsable violó los artículos 14, 16, 17 y 49
constitucionales.
o Ninguno de los artículos citados por la autoridad responsable
contienen competencia de la Auditoría Superior de la
Federación para interpretar, resolver y declarar
jurisdiccionalmente terminado el Convenio de Concertación.
o La Auditoría Superior de la Federación realizó un procedimiento
de fincamiento de responsabilidad en contra de la quejosa a
partir de un acto viciado.
o El acto reclamado es incongruente, porque la litis del
procedimiento administrativo quedó fijada en lo relativo a la
entrega de recursos a doscientos beneficiarios y no doscientos
sesenta.
o La autoridad responsable no analizó todos los conceptos de
nulidad.
o Al acta de finiquito de veinticinco de mayo de dos mil once no le
ha sido negado o desconocido su valor jurídico, entonces tiene
valor jurídico pleno, por lo que con ese documento se justifica la
totalidad de los recursos otorgados para la certificación de la
producción de tres mil trescientas ochenta y cinco punto
veintisiete hectáreas de café.
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6. Sentencia del juicio de amparo. En éste se
negó la protección de la Justicia de la Unión, por las
siguientes razones:
o En el citatorio para audiencia, a la quejosa se
le informó que omitió justificar la totalidad de los recursos federales
que le fueron otorgados para el proyecto “Certificación de la
Producción de 3885.27 Hectáreas de café”, transferidos mediante
Convenio de Concertación para la operación del componente de
apoyo a los instrumentos de inducción de desarrollo del
financiamiento, inciso C), Proyecto Estratégico para el Desarrollo
Rural Sustentable de la Región Sur-Sureste de México (Trópico
Húmedo) porque la ahora quejosa presentó certificados de
producción de café con fecha previa a la de la celebración de ese
convenio.
o No existen documentos que acrediten que a la quejosa se le
sancionaría por el subsidio a doscientos beneficiarios.
o La Dirección General de Responsabilidades de la Auditoría Superior
de la Federación citó para fundar su competencia los artículos 12,
fracción VI, 15, fracción XVI, 49, fracción I y V de la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
o De esas normas se obtiene que la Auditoría Superior de la Federación
fiscaliza la cuenta pública y tiene competencia para determinar las
responsabilidades; imponer multas y sanciones resarcitorias con
motivo de la revisión que realiza de los ingresos, egresos, fondos,
gastos fiscales y deuda pública; el manejo, la custodia y la aplicación
de recursos públicos federales; determinar los daños y perjuicios que
afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes
públicos federales o de las entidades paraestatales federales y fincar
directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias.
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o Asimismo, las normas citadas por esa
autoridad administrativa permiten que ésta
advierta irregularidades cometidas por parte
de los servidores públicos o los particulares.
o El motivo de responsabilidad resarcitoria atribuida a la quejosa
proviene del detrimento en el patrimonio de la Hacienda Pública
Federal causado por la omisión de destinar los recursos para los fines
a los que se obligó en términos del convenio de concertación, por lo
que esa cuestión no derivó de la interpretación de ese convenio, sino
del procedimiento que es facultad de esa auditoría.
o Es inexacto que el procedimiento de responsabilidad tuviera como
propósito resolver algún conflicto entre las partes del Convenio de
Concertación porque su finalidad es investigar y, en su caso, castigar
la falta de comprobación de que los recursos asignados por el
gobierno federal se usaron para los objetivos a que se obligó la
quejosa.
o La imposición de las sanciones se derivó de la valoración que la
autoridad administrativa realizó respecto de las pruebas que aportó la
ahora quejosa, pues con éstas no demostró el debido ejercicio de los
recursos que le fueron asignados, lo que no derivó de la
interpretación de las cláusulas pactadas por los contratantes, ya que
las condiciones de su cumplimiento corresponden a las partes y no la
Auditoría Superior de la Federación.
o Del acta finiquito se desprende que el representante de Financiera
Rural constató que se llevaron a cabo las visitas de supervisión y
seguimiento de los apoyos otorgados a la beneficiaria, cuyas metas
se verifican de la documentación aportada descrita en el acta.
o Con base en lo anterior, los que acordaron el convenio decidieron dar
por concluidas las acciones del Componente de Apoyo “Proyecto para
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el Trópico Húmedo” reiterando la disposición
de la beneficiaria de aportar la documentación
soporte de la aplicación de los recursos si
ésta era requerida para la revisión de las
unidades gubernamentales competentes.
o Asimismo, acordaron que en caso de detectarse el incumplimiento del
objeto de los recursos autorizados, podrían llevarse a cabo las
acciones que en derecho correspondieran para su devolución y
recuperación, circunstancia que el beneficiario conocía.
o Además, en la cláusula novena del Contrato de Concertación se
establece que la vigencia del convenio está sujeta a que el
beneficiario del apoyo compruebe ante la financiera la correcta
aplicación de los recursos recibidos; condición que no está sujeta a
un plazo indeterminado, pues con la expedición del acta de finiquito
se dio por concluido el acuerdo de voluntades, certificando que la
documentación aportada era suficiente para demostrar la correcta
aplicación de los recursos.
o Con la suscripción del acta finiquito los contratantes certificaron el
cumplimiento de las obligaciones pactadas en el convenio, con la
salvedad de que, en caso de existir alguna irregularidad en el ejercicio
de los recursos podían desplegarse las acciones previstas en la
legislación para la recuperación de los fondos.
o Así las cosas, la vigencia del convenio no estaba condicionada a la
comprobación de la correcta aplicación de los recursos, pues bastaba
con la suscripción del acta de finiquito para certificar la fecha a partir
de la cual se dio por terminado el acuerdo de voluntades, por lo que
los elementos de convicción para comprobar la correcta aplicación del
dinero recibido pudieron proporcionarse durante el procedimiento de
responsabilidad resarcitoria, el cual es un proceso independiente de
la contratación.
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o Es inexacto que el cumplimiento de las
cláusulas pactadas en el convenio de
concertación debiera ventilarse ante los
tribunales federales antes de iniciar el
procedimiento de responsabilidad resarcitoria porque se trata de
aspectos independientes, pues el procedimiento administrativo inició
después de que finalizó el convenio, cuando se encontró que los
documentos soporte de la aplicación de los recursos fueron
insuficientes para demostrar el destino del dinero.
o En la demanda de nulidad, la ahora quejosa no argumentó para
controvertir lo realizado por la autoridad responsable respecto del
acta de verificación y seguimiento, pues no menciona ese documento.
7. Recurso de revisión principal. En su escrito de agravios6 realiza las
siguientes alegaciones:
o Sobre la procedencia del recurso manifiesta que en la sentencia
del tribunal colegiado se aplicó el artículo 1 de la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
o En la sentencia recurrida, ese precepto se interpretó de manera
contraria a los derechos humanos.
o Es inconstitucional el artículo 1 de la Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación porque la interpretación
del tribunal colegiado viola los derechos fundamentales de
audiencia y debido proceso legal, pues le dio competencia a la
Auditoría Superior de la Federación para interpretar un
Convenio de Concertación que fue firmado por particulares.
o La auditoría mencionada realizó un análisis e interpretación del
Convenio de Concertación y lo dio por terminado antes del
plazo de su vigencia.
6 Fojas 6 a 32 del expediente del recurso de revisión.
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o El plazo del convenio vencía hasta que
la quejosa acreditara ante Financiera
Rural la correcta aplicación del apoyo
recibido y si eso no sucedió el convenio
continuaba vigente.
o Además, antes debió demandarse en un tribunal jurisdiccional
la conclusión del convenio.
o Con la interpretación del tribunal colegiado se violan los
derechos de audiencia, el debido proceso, el derecho de
acción, el acceso a la justicia, la tutela jurisdiccional efectiva y
el derecho de prueba porque se otorgó a la Auditoría Superior
de la Federación facultades para interpretar la vigencia del
convenio y determinar alguna sanción.
8. Auto de desechamiento. El Presidente de esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación desechó el recurso de revisión al considerar que no existía un
tema de constitucionalidad porque en los conceptos de violación no se
planteó la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de una norma7.
9. Recurso de reclamación. En contra del desechamiento del recurso de
revisión la parte quejosa interpuso recurso de reclamación que fue resuelto
por esta Segunda Sala8, en el sentido de considerar que en el recurso de
revisión se cuestionó la constitucionalidad de la interpretación que realizó el
tribunal colegiado respecto del artículo 1 de la Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación, con lo que se actualizó el supuesto
de la jurisprudencia de rubro: “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO.
DENTRO DE LAS CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES
MATERIA DE ESTE RECURSO SE ENCUENTRA LA INTERPRETACIÓN
REALIZADA POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE O EL TRIBUNAL
COLEGIADO DE CIRCUITO DE LA NORMA GENERAL CUYA
7 Proveído de diecinueve de septiembre de dos mil dieciocho. Fojas 33 a 36 del cuaderno del ADR 5944/2018. 8 Resolución de veintitrés de enero de dos mil diecinueve. Mayoría de tres votos, con los votos en contra de los Ministros Eduardo Medina Mora I. y Javier Laynez Potisek. Fojas 60 a 67 del cuaderno del ADR 5944/2018.
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CONSTITUCIONALIDAD SE IMPUGNA, AL
RESOLVER CUESTIONES DE LEGALIDAD.”9,
precisando que lo que se deberá analizar en la
revisión es si la interpretación mencionada es
acorde o no con la Constitución Federal.
10. Recurso de revisión adhesiva. La Dirección General de
Responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación se adhirió al
recurso principal10, en el que sostuvo esencialmente que el recurso de
revisión no es procedente al atacar cuestiones de legalidad
11. Trámite del recurso de revisión. El Presidente de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación debido al recurso de reclamación resuelto por esta
Segunda Sala admitió el recurso y lo turnó al Ministro Javier Laynez
Potisek11. Posteriormente, el Ministro Presidente de la Segunda Sala ordenó
el avocamiento del asunto y su envío al Ministro ponente para la elaboración
del proyecto de resolución12.
II. COMPETENCIA
12. Esta Segunda Sala es competente para conocer del presente recurso de
revisión, de conformidad con los artículos 107, fracción IX, de la
Constitución Federal13; 81, fracción II, de la Ley de Amparo14; 21, fracción
9 Tesis: 2a./J. 55/2014 (10a.). Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Décima Época. Registro: 2006486. Segunda Sala Libro 6, Mayo de 2014, Tomo II. Página 804. 10 Se admitió en acuerdo de uno de abril de dos mil diecinueve. Foja 82 del expediente del ADR 5944/2018. 11 Acuerdo de diecinueve de septiembre de dos mil dieciocho. Fojas 33 a 36 del cuaderno del ADR 5944/2018. 12 Acuerdo de veintidós de marzo de dos mil diecinueve. Ibídem, foja 76. 13 Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de
aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: (…) IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; … 14 Artículo 81. Procede el recurso de revisión:
… II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelven sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el
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III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación15; en relación con el punto Tercero
del Acuerdo General Plenario 5/201316, y Tercero,
fracción II, y último párrafo, del Acuerdo 9/201517,
toda vez que el recurso de revisión se interpuso en contra de la sentencia
dictada por un tribunal colegiado de circuito en un juicio de amparo directo,
sin que se estime necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
III. LEGITIMACIÓN Y OPORTUNIDAD
13. Legitimación. La recurrente está legitimada para interponer este recurso, al
ser la parte quejosa en el juicio de amparo directo. Además, Roberto
Ricardo Pizaña Garrido tiene personería para actuar en representación de la
amparista, pues es tiene reconocido ese carácter en el proceso
constitucional18.
Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieran sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno. … 15 Artículo 21. Corresponde conocer a las Salas:
… III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito: a) Cuando habiéndose impugnado la constitucionalidad de un reglamento federal expedido por el Presidente de la República, o de reglamentos expedidos por el gobernador de un Estado o por el Jefe del Distrito Federal, o en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en estas materias, se haya decidido o se omita decidir sobre la misma inconstitucionalidad o interpretación constitucional; y … 16 Las Salas resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito. 17 TERCERO. En el trámite de los amparos directos en revisión, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación verificará que se cumplan los siguientes requisitos de procedencia: … II. Que en la sentencia recurrida el Tribunal Colegiado haya realizado un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de alguna norma general o la interpretación directa de algún precepto constitucional o de un derecho humano establecido en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, o que en la demanda se hicieron planteamientos de esa naturaleza, aun cuando el Tribunal Colegiado de Circuito haya omitido el estudio de tales cuestiones, y … Para efectos de la fracción II de este punto, se considerará omisión en el estudio de las cuestiones constitucionales, la que derive de la calificativa de inoperancia, insuficiencia o ineficacia efectuada por el Tribunal Colegiado de Circuito de los conceptos de violación. 18 Foja 55 del cuaderno de amparo directo 123/2017.
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14. Oportunidad. La sentencia recurrida fue notificada
por lista el catorce de agosto de dos mil dieciocho19.
Por lo tanto, el plazo establecido en el artículo 86 de
la Ley de Amparo para la interposición del recurso
de revisión transcurrió del catorce al veintinueve de agosto de dos mil
dieciocho. De dicho plazo deben descontarse los días dieciocho,
diecinueve, veinticinco y veintiséis siguientes por haber sido inhábiles, de
conformidad con los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Por ello, si el recurrente
presentó su escrito de expresión de agravios el veintinueve de agosto de
dos mil dieciocho20, el recurso de revisión es oportuno. Sin ser óbice a lo
expuesto que la parte quejosa a través de su autorizada obtuvieron
fotografías de la sentencia recurrida hasta veinticuatro siguiente, pues debe
aplicarse la jurisprudencia 47/2004 del Pleno, cuyo rubro es el siguiente:
“REVISIÓN DE AMPARO DIRECTO. EL PLAZO PARA SU
INTERPOSICIÓN EMPIEZA A CONTAR DESDE EL DÍA SIGUIENTE AL
EN QUE SURTEN SUS EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA SENTENCIA
RECURRIDA, Y NO CUANDO SE NOTIFICA AL INTERESADO EL
ACUERDO DE EXPEDICIÓN DE LAS COPIAS QUE SOLICITÓ.”21
IV. PROCEDENCIA
19 Foja 147 del cuaderno de amparo directo 123/2017. 20 Foja 156 del cuaderno de amparo directo 123/2017. 21 Novena Época. Registro: 181019. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XX, Julio de 2004. Materia(s): Común. Página: 5. REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL PLAZO PARA SU INTERPOSICIÓN EMPIEZA A CONTAR DESDE EL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE SURTE SUS EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA SENTENCIA RECURRIDA, Y NO CUANDO SE NOTIFICA AL INTERESADO EL ACUERDO DE EXPEDICIÓN DE LAS COPIAS QUE SOLICITÓ. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley de Amparo, el plazo de diez días para interponer el recurso de revisión debe contarse "desde el siguiente al en que surta sus efectos la notificación de la resolución recurrida", la que debe entenderse debidamente engrosada, por lo que si el quejoso afirma haber tenido conocimiento de las consideraciones que sustentan la sentencia que se le notificó por lista, hasta que tuvo a su disposición la copia que de la misma solicitó, ello no determinará que el cómputo de mérito inicie a partir del día siguiente al en que se le notificó el acuerdo que ordenó la expedición de tal copia, toda vez que la notificación de la sentencia practicada por lista en términos de los artículos 28 y 29 de la Ley de Amparo, da la oportunidad a las partes de oír la notificación personal al presentarse ante el actuario del Tribunal Colegiado del conocimiento hasta las catorce horas del mismo día en que se fija la lista, por lo que si omite hacerlo, la falta de conocimiento que alega sólo a él le será imputable y le afectará la notificación por lista a partir de que surte sus efectos, con independencia de que queda a su libre albedrío acudir con posterioridad a imponerse del contenido íntegro de dicha sentencia y sin perjuicio de que, en su caso, haga valer el incidente de nulidad para impugnar la irregularidad de la referida notificación.”
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15. Por ser una cuestión de orden público y estudio
preferente, previo al análisis de fondo deben
estudiarse los requisitos de procedencia.
16. El recurso de revisión en el juicio de amparo
directo se encuentra regulado en los artículos 107, fracción IX, de la
Constitución Federal y 81, fracción II22, de la Ley de Amparo.
17. De la lectura de los preceptos mencionados se desprende que las
resoluciones en juicios de amparo directo que emitan los tribunales
colegiados de circuito no admiten recurso alguno salvo que las
sentencias: a) decidan sobre la constitucionalidad de normas generales; b)
establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución
Federal o de los derechos humanos establecidos en los tratados
internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, o c) hayan omitido
el estudio de la inconstitucionalidad de una ley o la interpretación directa de
un precepto constitucional, cuando ello se haya planteado en la demanda
de amparo.
18. Los anteriores requisitos son alternativos. Es decir, basta que se dé uno u
otro para que en principio resulte procedente el recurso de revisión en
amparo directo. Sin embargo, existe un segundo requisito que se debe
cumplir, consistente en que los temas de constitucionalidad a analizar en
cada asunto fijen un criterio de importancia y trascendencia, de
conformidad con los acuerdos emitidos por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
19. En relación con lo antes mencionado, el Tribunal Pleno emitió el 8 de junio
de 2015 el Acuerdo General 9/2015, cuyo Punto Segundo sostiene que un
asunto permitirá fijar un criterio de importancia o trascendencia cuando:23
22 Citado como nota al pie en anterior párrafo. 23 SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de
importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional.
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a) Se trate de la fijación de un criterio
novedoso o de relevancia para el orden jurídico
nacional, o
b) Las consideraciones de la sentencia
recurrida entrañen el desconocimiento u omisión de los criterios emitidos
por la Suprema Corte referentes a cuestiones propiamente constitucionales.
20. El presente asunto cumple los requisitos de procedencia en virtud de que
subsiste un planteamiento de constitucionalidad, puesto que en el
recurso de reclamación 2124/2018 esta Segunda Sala resolvió que en
los agravios del recurso de revisión la quejosa impugnó la constitucionalidad
de la interpretación que realizó el tribunal colegiado, respecto del artículo 1
de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, por lo
que en este medio de control se tendrá que determinar si la interpretación
que se realizó sobre ese precepto legal es acorde o no con el texto de la
Constitución Federal; y se cumplen con los requisitos de importancia y
trascendencia, ya que su resolución implica un criterio novedoso y de
relevancia para el orden jurídico nacional, dado que se podrán establecer
las atribuciones constitucionales de uno de los órganos que participa en el
Sistema Nacional Anticorrupción, dentro del cual se fiscalizan y controlan
los recursos públicos para prevenir, detectar y sancionar hechos y actos
contrarios a las funciones del servicio público y del manejo de la Hacienda
Pública. Lo anterior, con la finalidad de que se cumplan los principios de
legalidad, honradez, transparencia, lealtad, imparcialidad y eficacia que
rigen en ese sistema y, de este modo promover la integridad y la obligación
de rendir cuentas.
V. ESTUDIO
21. La quejosa y recurrente señala en sus agravios en esencia, que la
interpretación que realizó el tribunal colegiado de circuito del artículo 1 de la
También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.
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Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación resulta violatoria de los derechos
fundamentales de audiencia y debido proceso legal.
La revisionista sostiene que dicha interpretación
otorga facultades jurisdiccionales a la Auditoría Superior de la Federación
para interpretar un Convenio de Concertación. Por ello, afirma que la
Auditoría Superior de la Federación procedió, en primer término, a
interpretar el Convenio de Concertación para determinar la correcta
aplicación del apoyo recibido y para estar en posibilidad de sancionar.
22. Razón por la cual, de acuerdo por lo resuelto por esta Segunda Sala en el
recurso de reclamación relacionado con este asunto, corresponde analizar
la inconstitucionalidad reclamada que no deriva de la disposición expresa
contenida en la norma jurídica combatida, sino de su interpretación y
aplicación en un caso concreto hecha por el tribunal colegiado; entonces, el
examen de constitucionalidad no se ejecutará directamente sobre la
disposición expresa, sino respecto de esas interpretaciones y aplicaciones
hechas por el órgano colegiado de amparo.
23. Así, en casos como el que nos ocupa, la labor de este Alto Tribunal en el
examen de la compatibilidad de una ley con el texto supremo, consiste en
revisar si la interpretación y aplicación que se ha efectuado de la disposición
combatida está en consonancia con la Constitución, a través de una
actividad armonizadora del contenido de ambas, de tal forma que las
normas constitucionales no sean consideradas solamente normas-
parámetro sino también normas de contenido.
24. Lo anterior de acuerdo con la jurisprudencia de esta esta Segunda Sala
que tiene el siguiente texto:
REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DENTRO DE LAS CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES MATERIA DE ESTE RECURSO SE ENCUENTRA LA INTERPRETACIÓN REALIZADA POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE O EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DE LA NORMA GENERAL CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE IMPUGNA, AL RESOLVER CUESTIONES DE LEGALIDAD. La circunstancia de que con base en el
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artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Alto Tribunal sea el máximo intérprete del Texto Fundamental, no implica que tenga alguna vinculación con la interpretación realizada por los órganos del Estado, incluidos los tribunales ordinarios y los de amparo, lo cual constituye el fundamento constitucional para
determinar en última instancia sobre la constitucionalidad o no de la disposición jurídica objeto de control. Así, los pronunciamientos de esta naturaleza encuentran especial sentido en la labor jurisdiccional unificadora de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, destacando al respecto, que dentro de las cuestiones propiamente constitucionales que son materia del recurso de revisión en amparo directo se encuentra la relativa a la interpretación de la autoridad responsable o del Tribunal Colegiado de Circuito de la norma general cuya constitucionalidad se impugna, ya que para determinar si ésta es o no contraria a la Constitución, es preciso que previamente se conozca el significado de dicha norma24.(Énfasis añadido).
25. En ese orden de ideas, conviene tener presentes las consideraciones que
el tribunal colegiado realizó sobre la competencia de la Auditoría Superior
de la Federación y, por ende, en torno al artículo 1 de la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas, cuya interpretación la recurrente
considera inconstitucional.
26. Al respecto, el tribunal colegiado indicó que del artículo 1 de la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas25 —entre otros preceptos de esa
legislación— se observa que la fiscalización de la cuenta pública está a
cargo de la Auditoría Superior de la Federación y tiene por propósito
determinar las responsabilidades a que haya lugar; la imposición de multas
y sanciones resarcitorias con motivo de la revisión que realice a los
ingresos, egresos, fondos, gastos fiscales y deuda pública; del manejo, la
custodia y la aplicación de recursos públicos federales, para lo cual, cuenta
24 Tesis: 2a./J. 55/2014 (10a.). Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Décima Época. 2006486. Segunda Sala. Libro 6, Mayo de 2014, Tomo II. Página 804. Jurisprudencia (Común). 25 Citando para ese efecto la siguiente parte de ese precepto: “Artículo 1. La presente Ley es de orden público y tiene por objeto reglamentar los artículos 74, fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de revisión y fiscalización de la Cuenta Pública. La fiscalización de la Cuenta Pública comprende la revisión de los ingresos, los egresos, incluyendo subsidios, transferencias y donativos, fondos, los gastos fiscales y la deuda pública; del manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos federales, con excepción de las participaciones federales, con excepción de las participaciones federales, así como de la demás información financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y programática de las entidades fiscalizadas deban cumplir en dicho documento, conforme a las disposiciones aplicables. …”
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con la atribución de determinar los daños o
perjuicios que afecten la Hacienda Pública Federal o
en su caso, al patrimonio de los entes públicos
federales o de las entidades paraestatales federales
y; fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias correspondientes.
27. El tribunal colegiado agregó que cuando de la revisión se adviertan
irregularidades por parte de servidores públicos o particulares, la unidad
encargada de la Auditoría Superior de la Federación tramitará, substanciará
y resolverá el procedimiento de fincamiento de responsabilidades previsto
en la ley para determinar el monto de los daños y perjuicios estimables en
dinero que se hayan causado a la Hacienda Pública Federal o en su caso al
patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales.
28. Ese órgano de amparo razonó que el procedimiento resarcitorio no tiene la
finalidad de resolver un conflicto entre las partes que celebran un convenio,
sino investigar y en su caso castigar un hecho, cuando no se pueden
comprobar que los recursos asignados por el gobierno federal se utilizaron
para los objetivos a que se obligaron los beneficiarios.
29. Así las cosas y atendiendo la jurisprudencia de esta Segunda Sala que
antes se citó se procede a establecer que la interpretación que el tribunal
colegiado realizó sobre el artículo 1 de la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación —de acuerdo con su contenido que se plasmó
en la sentencia recurrida— se considera constitucional y; por ende, se
califican como infundados los agravios en los que se alega, en esencia, que
esa interpretación es violatoria del derecho de audiencia, de las
formalidades esenciales del procedimiento, del debido proceso, del derecho
de acción, del derecho de acceso a la justicia, de la tutela judicial efectiva y
del derecho de prueba.
30. Lo anterior se estima de ese modo, puesto que el tribunal colegiado con su
interpretación no le confirió a la Auditoría Superior de la Federación
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atribuciones contrarias al orden constitucional al
interpretar el precepto citado en el anterior párrafo.
31. Esa determinación radica en que el tribunal
colegiado indicó que las facultades de la Auditoría
Superior de la Federación se enmarcan en la revisión de la cuenta pública y
destacó la competencia de aquélla para determinar responsabilidades;
imponer multas y sanciones resarcitorias con motivo de la revisión que
realiza de los ingresos, egresos, fondos, gastos fiscales y deuda pública; el
manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos federales;
determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal
o al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades
paraestatales federales y fincar directamente a los responsables las
indemnizaciones y sanciones pecuniarias. Atribuciones con las cuales
puede advertir irregularidades cometidas por parte de los servidores
públicos o los particulares.
32. Además, el tribunal colegiado precisó que el procedimiento resarcitorio no
tiene como finalidad resolver un conflicto entre las partes que celebraron un
convenio, puesto que el objetivo de ese procedimiento es investigar y
sancionar la falta de justificación y no comprobación del uso de los recursos
asignados por el gobierno federal.
33. Esta Sala considera que esa interpretación del artículo 1 de la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación es acorde a las
facultades de la Auditoría Superior de la Federación establecidas en los
artículos 74, fracción VI, párrafo segundo26 y 79, fracción IV27, ambos de la
26 Art. 74.- Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: … VI.- Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. (REFORMADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la Auditoría Superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha
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autoridad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la Ley. (REFORMADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la Auditoria Superior de la Federación contará con el mismo tiempo adicional para la presentación del Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. (REFORMADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 31 de octubre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior, a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la Auditoría Superior de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo. (REFORMADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) La Cámara de Diputados evaluará el desempeño de la Auditoría Superior de la Federación y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización; 27 Art. 79.- La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIOS SEGUNDO Y QUINTO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL ORDENAMIENTO. (REFORMADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad. N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIOS SEGUNDO Y QUINTO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL ORDENAMIENTO. (ADICIONADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) La Auditoría Superior de la Federación podrá iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del ejercicio fiscal siguiente, sin perjuicio de que las observaciones o recomendaciones que, en su caso realice, deberán referirse a la información definitiva presentada en la Cuenta Pública. N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIOS SEGUNDO Y QUINTO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL ORDENAMIENTO. (ADICIONADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) Asimismo, por lo que corresponde a los trabajos de planeación de las auditorías, la Auditoría Superior de la Federación podrá solicitar información del ejercicio en curso, respecto de procesos concluidos. N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIOS SEGUNDO Y QUINTO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL ORDENAMIENTO. (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) La Auditoría Superior de la Federación tendrá a su cargo: … N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIOS SEGUNDO Y QUINTO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL ORDENAMIENTO. (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) IV. Derivado de sus investigaciones, promover las responsabilidades que sean procedentes ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, para la imposición de las sanciones que correspondan a los servidores públicos federales y, en el caso del párrafo segundo de la fracción I de este artículo, a los servidores públicos de los estados, municipios, del Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales, y a los particulares. N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DE LA PRESENTE DEROGACIÓN, VÉASE TRANSITORIOS SEGUNDO Y QUINTO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL ORDENAMIENTO. (DEROGADO SEGUNDO PÁRRAFO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIOS SEGUNDO Y QUINTO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL ORDENAMIENTO. (REFORMADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015)
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Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos —vigentes en la fecha del acuerdo de
inicio del procedimiento para el fincamiento de
responsabilidades resarcitorias28—, ya que esos
preceptos constitucionales contienen atribuciones de esa auditoría acotadas
a la vigilancia de la gestión financiera del ente fiscalizado debido a la
naturaleza de la auditoría, que es la de un ente fiscalizador para constatar
cómo se ejercicio el gasto público, al que le corresponden atribuciones para
revisar la cuenta pública en aspectos financieros y determinar la posible
afectación patrimonial a la Hacienda Pública, por discrepancias entre las
cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos.
34. Conforme a lo anterior es constitucional la acotación del tribunal colegiado
en el sentido que las facultades de fiscalización y el procedimiento de
responsabilidad resarcitoria no permiten a la Auditoría Superior de la
La Cámara de Diputados designará al titular de la Auditoría Superior de la Federación por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el Título Cuarto de esta Constitución. N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIOS SEGUNDO Y QUINTO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL ORDENAMIENTO. (REFORMADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) Para ser titular de la Auditoría Superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia. N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIOS SEGUNDO Y QUINTO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL ORDENAMIENTO. (REFORMADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 2015) Los Poderes de la Unión, las entidades federativas y las demás entidades fiscalizadas facilitarán los auxilios que requiera la Auditoría Superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones y, en caso de no hacerlo, se harán acreedores a las sanciones que establezca la Ley. Asimismo, los servidores públicos federales y locales, así como cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, fideicomiso, mandato o fondo, o cualquier otra figura jurídica, que reciban o ejerzan recursos públicos federales, deberán proporcionar la información y documentación que solicite la Auditoría Superior de la Federación, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero. En caso de no proporcionar la información, los responsables serán sancionados en los términos que establezca la Ley. (REFORMADO, D.O.F. 30 DE JULIO DE 1999) El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo. 28 De nueve de septiembre de dos mil quince. Foja 1 del tomo I de pruebas del juicio de nulidad 17541/16-17-11-6.
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Federación revisar convenios entre entes públicos y
particulares, puesto que las facultades del órgano
fiscalizador se limitan a evaluar la cuenta pública,
desde el aspecto de la gestión financiera de los
fondos públicos federales, por lo que en esas atribuciones no se encuentran
las de analizar la legalidad o el cumplimiento de actos concretos, convenios
o contratos que realicen los entes fiscalizados.
35. De este modo, se estima constitucional la interpretación que el tribunal
colegiado realizó en relación con las competencias de la Auditoría Superior
de la Federación conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación —vigente en la
fecha del inicio del procedimiento resarcitorio—.
36. Razones por las cuales esa interpretación se ajusta a las competencias de
la Auditoría Superior de la Federación a partir de su regulación
constitucional y de acuerdo a diversos criterios jurisprudenciales de este
Alto tribunal, cuyos rubros enseguida se citan:
Controversia constitucional 36/3003 de la que derivó la jurisprudencia P./J. 60/2003 de rubro: “AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. NO TIENE FACULTADES CONSTITUCIONALES PARA ORDENAR LA REALIZACIÓN DE CONDUCTAS ESPECÍFICAS A LOS AUDITADOS EN RELACIÓN CON LAS IRREGULARIDADES QUE DETECTE (RÉGIMEN CONSTITUCIONAL TRANSITORIO APLICABLE A LA CUENTA PÚBLICA DE DOS MIL).”29
Controversia constitucional 61/2004 en la que se originaron las tesis aisladas P. XXVII/2005 de rubro: “AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. SUS FACULTADES ORDINARIAS DE FISCALIZACIÓN SE ENCUENTRAN LIMITADAS A LA GESTIÓN FINANCIERA DEL ENTE FISCALIZADO”30 y P. XXV/2005 de rubro: “AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. AL PRACTICAR LA FISCALIZACIÓN ORDINARIA DE LA CUENTA PÚBLICA NO
29 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Registro: 182887. Pleno. Tomo XVIII, Noviembre de 2003. Página 367. 30 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Registro: 178061. Pleno. Tomo XXII, Julio de 2005. Página 799.
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PUEDE PRONUNCIARSE SOBRE LA VALIDEZ O INVALIDEZ DE LOS ACTOS FISCALIZADOS.”31
Controversia constitucional 84/2004 en la que se estableció la jurisprudencia P./J. 123/2006 de rubro: “CUENTA PÚBLICA. LAS
FACULTADES DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN DE REVISARLA Y FISCALIZARLA SÓLO PUEDEN EJERCERSE RESPECTO DE INGRESOS O RECURSOS PÚBLICOS.”32
Solicitud de ejercicio de la facultad prevista en la fracción IX del artículo IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación 3/2007, de la que derivó la tesis aislada P. XXIII/2009 de rubro: “AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. ALCANCE DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES.”33
37. De esos criterios, se desprende que este Alto Tribunal siempre ha
caracterizado o interpretado las competencias de la Auditoría Superior de la
Federación, como las de un ente fiscalizador con atribuciones de vigilancia
de la cuenta pública que en el desempeño de sus facultades puede
encontrar irregularidades que den origen a procedimientos administrativos,
sin que le que corresponda evaluar otro tipo de actos no concernientes a la
revisión de la cuenta pública y la salvaguarda de la Hacienda Pública. Sin
ser obstáculo a lo anterior que esas interpretaciones se refieran a preceptos
diferentes al interpretado por el tribunal colegiado o a normas
constitucionales de épocas diversas a las del caso que en este recurso se
analiza, ya que —en sentido genérico— las atribuciones del ente
fiscalizador se han acotado a lo antes dicho en esos diversos criterios que
son coincidentes con las razones que se expresan en esta ejecutoria.
38. Asimismo, se considera que la interpretación del artículo 1 de la Ley de
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación realizada por
31 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Registro: 178062. Pleno. Tomo XXII, Julio de 2005. Página 799. 32 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Registro: 173935. Pleno. Tomo XXIV, Noviembre de 2006. Página 878. 33 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época, Registro: 167573. Pleno Tomo XXIX, Abril de 2009. Página 15.
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el tribunal colegiado no viola los derechos de debido
proceso, acceso a la justicia, derecho de audiencia y
tutela judicial.
39. Lo anterior, toda vez que la interpretación del
tribunal colegiado respecto a las competencias del ente fiscalizador, a partir
de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación se encuentra dentro del parámetro constitucional
establecido en los artículos 74, fracción VI, párrafo segundo y 79, fracción
IV, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos —
vigentes en la fecha del acuerdo de inicio del procedimiento para el
fincamiento de responsabilidades resarcitorias— de los que se desprenden
las competencias de la Auditoría Superior de la Federación.
40. Por consiguiente, no se violan las formalidades esenciales del
procedimiento porque es clara y constitucional la competencia del ente
fiscalizador fijada por el tribunal colegiado, de ahí que la doctrina
constitucional de éste no restringió la posibilidad de defensa de la parte
quejosa al resultar constitucionales las atribuciones competenciales que en
la sentencia recurrida se establecieron para la Auditoría Superior de la
Federación por tanto la interpretación del tribunal de amparo, no genera la
posibilidad de actuaciones arbitrarias o discrecionales por parte de esa
auditoría en un procedimiento administrativo resarcitorio.
41. En ese sentido, se considera que al ser constitucional la interpretación del
tribunal colegiado no viola los derechos de debido proceso, acceso a la
justicia, derecho de audiencia y tutela judicial ni el artículo 8 de la
Convención Americana sobre los Derechos Humanos34, como tampoco deja
34 Artículo 8. Garantías Judiciales 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
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de atender las interpretaciones de ese numeral en el
Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá35 de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos —en el
que se estableció que el debido proceso aplica en
materia administrativa36—, pues la definición de las competencias en la
sentencia recurrida es acorde a los preceptos constitucionales que regulan
a la Auditoría Superior de la Federación y a la doctrina jurisprudencial sobre
ese ente creada por este Alto Tribunal, de ahí que se estima que existe
respeto a los derechos mencionados porque son claras y constitucionales
las atribuciones que corresponden al ente fiscalizador establecidas por el
tribunal colegiado. Asimismo, esta Sala considera que la interpretación del
tribunal constitucional no violenta los criterios jurisprudenciales citados en
los agravios; en esta ejecutoria se han explicado las razones por las que la
doctrina del tribunal colegiado no violenta los derechos a los que se hace
a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley; f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. 3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza. 4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos. 5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia. 35 Citado en los agravios. Sentencia de dos de febrero de 2001. Fondo, reparaciones y costas. 36 Párrafo 124 del caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá. “124. Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.”
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referencia en esas tesis y jurisprudencias, puesto
que son constitucionales las competencias que se le
atribuyeron al órgano fiscalizador.
42. Del mismo modo, debe precisarse que al haber
interpretado el tribunal colegiado las atribuciones de la Auditoría Superior de
la Federación con apego a la Constitución, el ejercicio de esas funciones en
el proceso administrativo resarcitorio cumplió con las formalidades
esenciales del procedimiento que componen en núcleo duro del debido
proceso37.
43. Lo anterior, pues la autoridad administrativa actuó ejerciendo sus
competencias con apego a la Constitución en el procedimiento
administrativo resarcitorio, como lo precisó el tribunal colegiado, lo que
permitió que dicha autoridad respetara las formalidades esenciales del
procedimiento, como son: (i) la notificación del inicio del procedimiento; (ii)
la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la
37 Se comparte la jurisprudencia 11/2014 de la Primera Sala, cuyos datos de identificación y contenidos son
los siguientes: Décima Época. Registro: 2005716. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 3, Febrero de 2014, Tomo I. Página: 396. DERECHO AL DEBIDO PROCESO. SU CONTENIDO. Dentro de las garantías del debido proceso existe un
"núcleo duro", que debe observarse inexcusablemente en todo procedimiento jurisdiccional, y otro de garantías que son aplicables en los procesos que impliquen un ejercicio de la potestad punitiva del Estado. Así, en cuanto al "núcleo duro", las garantías del debido proceso que aplican a cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional son las que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha identificado como formalidades esenciales del procedimiento, cuyo conjunto integra la "garantía de audiencia", las cuales permiten que los gobernados ejerzan sus defensas antes de que las autoridades modifiquen su esfera jurídica definitivamente. Al respecto, el Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 47/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, diciembre de 1995, página 133, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.", sostuvo que las formalidades esenciales del procedimiento son: (i) la notificación del inicio del procedimiento; (ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; (iii) la oportunidad de alegar; y, (iv) una resolución que dirima las cuestiones debatidas y cuya impugnación ha sido considerada por esta Primera Sala como parte de esta formalidad. Ahora bien, el otro núcleo es identificado comúnmente con el elenco de garantías mínimo que debe tener toda persona cuya esfera jurídica pretenda modificarse mediante la actividad punitiva del Estado, como ocurre, por ejemplo, con el derecho penal, migratorio, fiscal o administrativo, en donde se exigirá que se hagan compatibles las garantías con la materia específica del asunto. Por tanto, dentro de esta categoría de garantías del debido proceso, se identifican dos especies: la primera, que corresponde a todas las personas independientemente de su condición, nacionalidad, género, edad, etcétera, dentro de las que están, por ejemplo, el derecho a contar con un abogado, a no declarar contra sí mismo o a conocer la causa del procedimiento sancionatorio; y la segunda, que es la combinación del elenco mínimo de garantías con el derecho de igualdad ante la ley, y que protege a aquellas personas que pueden encontrarse en una situación de desventaja frente al ordenamiento jurídico, por pertenecer a algún grupo vulnerable, por ejemplo, el derecho a la notificación y asistencia consular, el derecho a contar con un traductor o intérprete, el derecho de las niñas y los niños a que su detención sea notificada a quienes ejerzan su patria potestad y tutela, entre otras de igual naturaleza.
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defensa; (iii) la oportunidad de alegar; y, (iv) una
resolución que dirima las cuestiones debatidas y la
posibilidad de impugnarla.
44. En consecuencia, al resultar infundados los
agravios lo procedente es confirmar la sentencia recurrida en la materia de
este recurso y negar el amparo a la parte recurrente.
45. Finalmente, en lo relativo a la revisión adhesiva planteada por la autoridad
demanda en el juicio de nulidad y tercero interesada, es procedente
declararlo sin materia dada su naturaleza accesoria al recurso de revisión
principal, por lo que si éste se declaró infundado, la adhesión debe seguir la
misma suerte38.
46. En consecuencia, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación
RESUELVE
PRIMERO. En la materia de la revisión se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La justicia de la Unión no ampara ni protege a
AGROINDUSTRIAS UNIDAS DE MÉXICO, SOCIEDAD ANÓNIMA DE
CAPITAL VARIABLE, contra la sentencia de tres de agosto de dos mil
diecisiete dictada por la Décimo Primera Sala Regional Metropolitana del
Tribunal Federal de Justicia Administrativa en el juicio de nulidad 17541/16-
17-11-6.
TERCERO. Se declara sin materia la revisión adhesiva.
38 Sirve de apoyo a lo expuesto, en lo conducente, la jurisprudencia 166/2007 de esta Segunda Sala, cuyos datos de identificación y texto son los siguientes: Novena Época. Registro: 171304. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, Septiembre de 2007. Materia(s): Común. Página: 552 REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA. El artículo 83, fracción IV, de la Ley de Amparo prevé la procedencia
del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito, y en su último párrafo establece que en todos los casos a que se refiere ese precepto, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión principal. Ahora bien, si se toma en cuenta que el recurso de revisión adhesiva carece de autonomía, al señalar el párrafo indicado que la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, es evidente que si la revisión principal resulta infundada, aquél debe declararse sin materia, por su naturaleza accesoria.
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Notifíquese; con testimonio de esta resolución,
vuelvan los autos al Tribunal de su origen y, en su
oportunidad, archívese el toca como asunto
concluido.
En términos de lo previsto en el artículo 3°, fracción II y III de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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