amparo directo en revisiÓn 3228/2018. quejoso y … · planteados en la demanda de amparo; c) que...
TRANSCRIPT
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018. QUEJOSO Y RECURRENTE: **********.
PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: ISIDRO MUÑOZ ACEVEDO. Vo. Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
***************.
VISTOS para resolver el amparo directo en revisión identificado
al rubro y;
RESULTANDO :
PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo.
Mediante escrito presentado el uno de agosto de dos mil diecisiete en
la Oficialía de Partes de la Sala Superior del Tribunal Federal de
Justicia Administrativa, **********, por su propio derecho, demandó el
amparo y protección de la Justicia Federal contra la sentencia dictada
por dicha Sala, el veintiséis de abril del año referido, en el juicio de
nulidad **********.
El quejoso estimó violados los artículos 1, 14, 16, 17 y 113 de la
Constitución General de la República, el Convenio Europeo para la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [2]
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
la Convención Americana sobre Derechos Humanos -Pacto de San José-, la
Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes y, el Estatuto de Roma que crea la Corte
Penal Internacional; relató los antecedentes del acto reclamado y
expuso los conceptos de violación que estimó pertinentes.
En acuerdo de diez de agosto de dos mil diecisiete, el Presidente
del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito admitió la demanda de amparo y la registró con el expediente
**********.
Agotados los trámites de ley, el Tribunal Colegiado dictó
sentencia el dieciocho de enero de dos mil dieciocho en la que negó el
amparo solicitado.
SEGUNDO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme
con la anterior determinación, el quejoso **********, interpuso recurso
de revisión en su contra, mediante escrito presentado el nueve de
marzo de dos mil dieciocho en la Oficialía de Partes del Tercer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
Por acuerdo de veintiocho de mayo de dos mil dieciocho el
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió el
recurso de revisión con el número 3228/2018; ordenó que se turnara el
asunto al señor Ministro Alberto Pérez Dayán y se enviara a esta
Segunda Sala a efecto de que su Presidente dictara el acuerdo de
radicación respectivo; lo que se realizó el cinco de julio siguiente.
Cabe señalar que el proyecto del presente asunto fue publicado
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, párrafo segundo y
184 de la Ley de Amparo vigente.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [3]
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente
competente para resolver el presente recurso de revisión de
conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción IX, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II,
de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece y
21, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
con relación a lo dispuesto en los Puntos Primero, Segundo y Tercero
del Acuerdo General Plenario 9/2015, toda vez que se interpone
contra una sentencia dictada en un juicio de amparo directo, en el que
se planteó la inconstitucionalidad e inconvencionalidad, entre otros, de
la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y del Código
Federal de Procedimientos Penales, así como de los artículos 163,
194, 195 y 197 del Código Federal de Procedimientos Penales hoy
derogado, por la entrada en vigor del Código Nacional de
Procedimientos Penales, con relación al tema "Responsabilidad
Patrimonial del Estado; así como la interpretación directa del precepto
109 constitucional al estimarse que no resulta procedente la
responsabilidad patrimonial contra la actividad irregular realizada por
el Ministerio Público de la Federación".
SEGUNDO. Procedencia del recurso. De conformidad con lo
previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución General de
la República, 81, fracción II y 86 de la Ley de Amparo en vigor, así
como en el Acuerdo General Plenario 9/2015, la procedencia del
recurso de revisión en amparo directo, está condicionada a la
satisfacción de los siguientes requisitos:
1. Que se interponga por parte legitimada ante el Tribunal Colegiado
de Circuito que dictó la sentencia recurrida dentro de los diez
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [4]
días hábiles siguientes al en que surta efectos la notificación
respectiva.
2. Que en la sentencia recurrida:
a) Se decida sobre la constitucionalidad de normas generales, se
establezca la interpretación directa de un precepto de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los
derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los
que el Estado mexicano es parte; o bien,
b) Se omita decidir sobre tales aspectos cuando hubiesen sido
planteados en la demanda de amparo;
c) Que se surtan los requisitos de importancia y trascendencia.
En ese contexto, por razón de orden, debe analizarse en primer
término lo relativo a la oportunidad en la presentación del recurso y la
legitimación del promovente.
Para lo cual debe tenerse en cuenta que el recurso de revisión
se promovió por **********, parte quejosa en el juicio de amparo, por lo
que es dable sostener que se promovió por parte legitimada para
ello.
En cuanto a la oportunidad se advierte que la sentencia
recurrida se notificó personalmente al quejoso el lunes veintiséis de
febrero de dos mil dieciocho, por lo que el plazo legal para la
interposición del recurso transcurrió del miércoles veintiocho de
febrero al martes trece de marzo del presente año1.
Entonces si la parte recurrente presentó el recurso de revisión en
la Oficialía de Partes del Tribunal del conocimiento, el viernes nueve
1 Debe tenerse en cuenta que la notificación de la sentencia recurrida surtió efectos el martes veintisiete de febrero y que se excluyen del cómputo relativo los días tres, cuatro, diez y once de marzo del mismo año por haber sido inhábiles conforme al artículo 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [5]
de marzo de dos mil dieciocho, es dable concluir
que es oportuna su interposición.
Por lo que respecta a los restantes requisitos que
condicionan la procedencia del recurso de revisión en amparo directo,
se advierte que en la especie se planteó la inconstitucionalidad de
la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y del Código
Federal de Procedimientos Penales, así como de los artículos 163,
194, 195 y 197 del abrogado Código Federal de Procedimientos
Penales, así como la interpretación directa del precepto 109
constitucional, a fin de determinar si es procedente la indemnización
por responsabilidad patrimonial del Estado contra la actividad irregular
del Ministerio Público de la Federación; aspectos constitucionales que
fueron examinados en el fallo recurrido y se impugnan en la presente
vía.
En ese tenor, en el presente caso se encuentran colmados los
requisitos legales que se requieren para la procedencia de la revisión
en amparo directo.
TERCERO. Antecedentes del asunto. Para estar en aptitud de
examinar la materia del presente recurso, es importante tener
presentes los siguientes antecedentes que informan el asunto.
I. Reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado.
Por escrito presentado el veintidós de noviembre de dos mil trece en la
Unidad de Documentación y Análisis de la Oficina del Procurador
General de la República, **********, promovió reclamación por
responsabilidad patrimonial del Estado, contra la Procuraduría General
de la República, causados por la supuesta actividad administrativa
irregular del Procurador General de la República, la Subprocuraduría
de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada, del Titular
de la Unidad Especializada en Investigación de Delitos contra la Salud
y la Lic. **********, en su carácter de Agente del Ministerio Público de la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [6]
Federación adscrita a la entonces SIEDO, quien tramitó la
Averiguación Previa A.P. **********.
Por acuerdo de ocho de enero de dos mil catorce la Dirección
General de Asuntos Jurídicos de la Procuraduría General de la
República, registró el expediente con el número **********.
Una vez concluidos los trámites, con fecha once de agosto de
dos mil quince, la Directora General de Asuntos Jurídicos de la
Procuraduría General de la República dictó resolución en la que
consideró infundada la reclamación, en virtud de que no se acreditó
la existencia de la actividad irregular del Estado.
II. Juicio contencioso administrativo. Inconforme con la
anterior determinación, ********** interpuso juicio contencioso
administrativo en su contra, el cual fue presentado el veintitrés de
octubre de dos mil quince ante la Oficialía de Partes Común de las
Salas Regionales Metropolitanas, y radicado en la Novena Sala
Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, con el expediente **********.
Mediante proveído de quince de enero de dos mil dieciséis, los
Magistrados integrantes de la Sala, determinaron solicitar a la Sala
Superior de dicho Tribunal, el ejercicio de su facultad de
atracción para conocer del asunto, toda vez que la cuantía del
negocio excedía de cinco mil veces el salario mínimo general del área
geográfica correspondiente a la Ciudad de México, elevado al año,
vigente en el momento de la emisión de la resolución combatida.
Por oficio ********** de fecha cuatro de marzo de dos mil
dieciséis, el Magistrado Presidente del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, comunicó a la Novena Sala Regional
Metropolitana, el ejercicio de la facultad de atracción del juicio al
considerarlo de importancia y trascendencia.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [7]
Mediante proveído de dieciocho de octubre de
dos mil dieciséis la Sala Superior del Tribunal Federal
de Justicia Administrativa tuvo por recibidos los autos
del expediente y registró el asunto con el número **********, y en
resolución de veintiséis de abril de dos mil diecisiete, declaró la
validez de la resolución impugnada.
III. Juicio de amparo directo. Contra dichas determinaciones,
********** promovió juicio de amparo directo, del cual conoció el Tercer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, bajo
el número **********.
En sentencia de dieciocho de enero de dos mil dieciocho, el
Tribunal dictó sentencia definitiva en la que negó el amparo solicitado
–lo que constituye el fallo recurrido en la especie–, con base en las siguientes
consideraciones:
En principio, el órgano colegiado estimó que eran inoperantes
los conceptos segundo y tercero de violación, en los que se
reclamaron los artículos 16, 18, 19 y 109 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, la totalidad de la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y el Código
Federal de Procedimientos Penales, así como los artículos 163,
194, 195 y 197 del Código Federal de Procedimientos Penales.
Es así, en primer lugar, "porque los mismos no fueron señalados
como actos reclamados en la demanda de amparo" y, en segundo,
por "actualizarse diversas causas de improcedencia respecto de tales
actos reclamados", conforme se razona a continuación.
Inoperancia de la impugnación de los preceptos 16, 18, 19 y
109 constitucionales. Respecto a la impugnación de diversos
preceptos de rango constitucional, el órgano colegiado precisó
que el precepto 61, fracción I, de la Ley de Amparo "prevé la
improcedencia del juicio en contra de las normas constitucionales y las
adiciones o reformas a la misma", por lo cual "resulta imposible
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [8]
estudiar en la presente vía de control constitucional la
constitucionalidad y convencionalidad de las propias nomas de la
Constitución".
Inoperancia de la impugnación de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado. En seguida, el
órgano colegiado determinó que, si bien la parte quejosa
reclamó la totalidad de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado y el Código Federal de Procedimientos
Penales, lo cierto es "que no se hacen valer conceptos de violación o
impugnaciones propias de dicha normatividad, sino que se hace valer
su inconstitucionalidad del propio contenido del 109 (antes 113), de la
Constitución, por lo cual resulta improcedente su estudio".
Inoperancia de la impugnación de diversos preceptos del
Código Federal de Procedimientos Penales. Finalmente, el
Tribunal Colegiado determinó que la parte quejosa reclamó, de
forma destacada, los artículos 163, 194, 195 y 197 del Código
Federal de Procedimientos Penales, alegándose que la entrada
en vigor del Código Nacional de Procedimientos Penales,
permite reflexionar, a posteriori, que tales numerales son
inconvencionales e inconstitucionales, por violar el principio de
presunción de inocencia y violentar los derechos humanos de
debido proceso y de la libertad.
Sin embargo tales argumentos resultan inoperantes porque en
la resolución controvertida "no se aplicó la normatividad
controvertida en perjuicio del quejoso", pues si bien se hace
mención de las mismas, lo cierto es que "la sola cita, en una
resolución, de un artículo de una ley constituye un dato que, por sí solo,
resulta insuficiente para acreditar la aplicación de la misma, pues lo
relevante para ello consiste en demostrar que, en el caso concreto
fueron aplicadas las consecuencias jurídicas que siguen a la
configuración de la hipótesis normativa descrita en la ley, lo que no
ocurrió en el caso en estudio".
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [9]
Improcedencia del pago solicitado por la
responsabilidad patrimonial del Estado.
Establecido, lo anterior el colegiado se avocó
al análisis del tercer concepto de violación en
el que, sustancialmente, el quejoso adujo que el Ministerio
Público que integró la averiguación previa que dio lugar a la
detención y posterior privación de la libertad del quejoso actuó
en desapego de las reglas aplicables para la integración de
averiguaciones federales, lo que alcanzó el carácter de
anormal o irregular, porque incluso indujo a testigos, es decir,
actuó fuera del criterio de buena fe que rige la Institución
Ministerial.
Al respecto, el Tribunal Colegiado consideró que eran
infundados los argumentos del quejoso, ya que, del análisis
que se realiza del precepto 109 de la Constitución Federal, así
como de su ley reglamentaria a nivel federal, se colige que "el
hecho de que en el procedimiento penal seguido en contra del hoy
quejoso se haya declarado la ilicitud de diversas pruebas y diligencias
realizadas por agentes del Ministerio Público lo cierto es que ello no
implica, que se tenga por acreditada la actividad administrativa irregular
del Estado", ya que para dilucidar si tales actuaciones son
irregulares es indispensable atender a los principios y reglas
que establece la figura de la responsabilidad patrimonial del
Estado.
En efecto, la función “normal” o “regular” del Ministerio Público
de la Federación durante la averiguación previa, consiste en
realizar "las diligencias necesarias para la acreditación del cuerpo del
delito y la probable responsabilidad del indiciado" a efecto de
encontrarse en aptitud de ejercer la acción penal. Es decir, los
actos emitidos por dicho órgano administrativo en esa etapa
indagatoria, están encaminados a investigar la existencia del
ilícito, de allegarse de pruebas que demuestren éste y la
probable responsabilidad de quienes intervinieron en su
comisión.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [10]
En esa tesitura, es claro que la realización de tales diligencias,
por regla general, deben considerarse dentro de las facultades
constitucionales y legales que norman su actuar, por lo que,
"con independencia de las determinaciones que lleguen a emitir los
Jueces respecto a la inocencia o culpabilidad de los procesados, no
podría atribuírsele el carácter de actividad administrativa irregular o
anormal"; pues basta con que hayan cumplido con la carga
investigatoria necesaria para considerar por satisfecha la
existencia del cuerpo del delito y la probable responsabilidad
penal.
Atento a lo anterior, "con independencia de que en la sentencia
definitiva se declare la inocencia de los indiciados, ello no conlleva la
demostración jurídica de que las actuaciones realizadas durante la
averiguación previa resultan irregulares"; pues en esa etapa
pre-procesal basta con que los indicios sean suficientes para
sustentar el estándar de “probable” responsabilidad en la
comisión de los hechos delictivos y del cuerpo del delito.
Ahora, no pasa inadvertido que en el presente caso se aduce
que el daño que le fue causado al quejoso y que no tenían la
obligación jurídica de soportar, consiste en los años que estuvo
privado de su libertad como consecuencia de la introducción de
pruebas ilícitas por parte del Ministerio Público.
Sin embargo, lo cierto es que "la privación de la libertad -daño
reclamado por el quejoso- no es un acto que le compete a la autoridad
administrativa, sino desde luego a la jurisdiccional, quien es la que
cuenta con las facultades de emitir, precisamente, las resoluciones que
incidan en la libertad de los indiciados", ya sea mediante orden de
aprehensión, auto de formal prisión o mediante sentencia
definitiva que los condene a la privación de la libertad por la
comisión de delitos.
Por tanto, el hecho de que "en sede jurisdiccional se haya
considerado que diversas pruebas recabadas por el Ministerio Público
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [11]
de la Federación incumplían con los requisitos técnico-jurídicos
para su apreciación en el proceso penal" y, por ende, que no
eran dables de ser analizadas por el Tribunal responsable,
lo que se tradujo en la liberación del quejoso, "de manera
alguna conlleva al pago de una indemnización por responsabilidad
patrimonial del Estado, pues en tales casos no se está ante la
actualización de una responsabilidad objetiva, esto es, que se haya
actualizado una vinculación directa entre la lesividad reclamada y su
hecho generador", en virtud de que se trata de la justipreciación
por parte de un órgano judicial respecto al cumplimiento de
diversas formalidades del proceso.
Violación a las leyes del procedimiento. Finalmente, el
órgano colegiado consideró inoperante lo aducido por el
quejoso en el primer concepto de violación, pues aun de ser
fundado y a pesar de que se tuviesen por ciertos todos los
hechos que el quejoso pretendía probar con la totalidad del
expediente administrativo, lo cierto es que "ante la subsistencia
de la consideración toral, que lo es el hecho de que la actividad que le
atribuye a las autoridades demandadas en el juicio natural no puede
traducirse en una actividad administrativa irregular del Estado", por las
razones antes analizadas y el hecho de que la actividad
jurisdiccional del Estado no puede dar lugar a la reclamación
de la responsabilidad patrimonial pretendida, "dicho agravio
resulta insuficiente para conceder la protección constitucional
solicitada y, por ende, inoperante".
En esa tesitura, al resultar inoperantes e infundados los
argumentos aducidos por la parte quejosa, lo procedente es
negar el amparo y protección de la Justicia Federal
solicitados.
CUARTO. Consideraciones y fundamentos. De los
antecedentes narrados, así como de los agravios planteados por el
recurrente –los cuales no se reproducen ya que serán sintetizados al analizar en lo
individual los puntos jurídicos materia de la presente revisión–, se advierte que el
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [12]
problema jurídico que debe dilucidarse en la presente revisión consiste
en determinar:
1) Si resultan inoperantes los argumentos de
constitucionalidad planteados por el quejoso, al no haber
sido señalados como “actos reclamados” los preceptos
jurídicos que pretende impugnar en la presente vía;
2) Si el juicio de amparo es procedente contra normas de
rango constitucional;
3) Si es operante el reclamo del quejoso contra los preceptos
163, 194, 195 y 197 del abrogado Código Federal de
Procedimientos Penales;
4) Si en la especie es operante la impugnación de la totalidad
de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado y, en su caso, si ésta es contraria al parámetro de
regularidad constitucional por no admitir una indemnización
en caso del llamado “error judicial”; y
5) Finalmente, si la responsabilidad patrimonial del Estado se
configura cuando la Procuraduría General de la República,
durante el desarrollo de una averiguación previa, recaba
pruebas ilícitas.
1. Obligación de señalar a las normas impugnadas como
“actos reclamados” en un juicio de amparo directo. En su primer
agravio el recurrente aduce que es ilegal que en el fallo recurrido se
haya determinado que los planteamientos de constitucionalidad son
inoperantes, al no haber sido señalados como actos reclamados los
preceptos jurídicos que pretendió combatir. Es así, pues a decir del
recurrente, es innecesario señalar como acto reclamado en la
demanda de amparo directo, la norma general impugnada, pues ello
será materia únicamente del capítulo de conceptos de violación de la
demanda. Caso distinto sería el supuesto en que la norma general se
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [13]
impugnara en un juicio de amparo indirecto, en donde
sí se exige esa obligación procesal.
A juicio de esta Segunda Sala resulta fundado el
agravio acabado de sintetizar, pues tal y como lo aduce el recurrente,
en tratándose del juicio de amparo directo no pueden considerarse
como inoperantes los conceptos de violación que contengan
planteamientos de constitucionalidad, simplemente porque las normas
combatidas no hayan sido señaladas como “actos reclamados”.
En efecto, este Alto Tribunal ha sostenido una larga línea
jurisprudencial en el sentido de que, en tratándose del amparo directo
"el acto reclamado no es la ley", sino "las sentencias definitivas, laudos y
resoluciones que pongan fin al juicio", y por ende, el pronunciamiento
sobre la inconstitucionalidad de la norma controvertida únicamente,
"trae como consecuencia la insubsistencia de la sentencia, laudo o resolución
que se funda en ella, para la posterior emisión de otra en la cual se inaplique el
precepto declarado inconstitucional".
Es decir, en tratándose el amparo directo en el cual se
contengan cuestiones de índole constitucional, los efectos de la
ejecutoria deben "entenderse de carácter restrictivo al no otorgar o negar la
protección federal respecto de éstas", ya que, como se ha expuesto, "la
declaratoria de inconstitucionalidad de la ley, contenida en la parte
considerativa de la sentencia de amparo, sólo conlleva a dejar insubsistente la
resolución reclamada".
En efecto, mientras que en el amparo indirecto la ley es uno de
los actos reclamados y las autoridades legisladoras participan en el
juicio como autoridades responsables, "en el amparo directo la ley no
puede constituir un acto reclamado ni se emplaza como autoridades
responsables a sus autores". Asimismo, en la vía indirecta el amparo
concedido contra la ley produce la consecuencia práctica de invalidarla
por cuanto hace al quejoso, por ende, no se le aplicará mientras esté
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [14]
vigente; en tanto que "en la vía directa el amparo se concede única y
exclusivamente en contra de la sentencia, laudo o resolución reclamada y no
contra la ley, por tanto, la concesión solamente vincula a desaplicar la ley en
ese caso concreto, pero no impide que se le vuelva a aplicar al quejoso".
Cobran aplicación las tesis la P. XL/98 (9ª.)2, y P. VIII/20053 de
rubro siguiente:
"APLICACIÓN DE LEYES EN SENTENCIAS EMITIDAS EN UN PROCEDIMIENTO JUDICIAL, SU IMPUGNACIÓN EN AMPARO DIRECTO PROCEDE EN CONTRA DEL SEGUNDO O ULTERIOR ACTO".
"AMPARO CONTRA LEYES. SUS DIFERENCIAS CUANDO SE TRAMITA EN LAS VÍAS INDIRECTA Y DIRECTA".
En ese sentido, resulta inconcuso que el hecho de que el
quejoso no haya señalado en su demanda de amparo directo, como
“actos reclamados”, los enunciados normativos cuya
inconstitucionalidad impugna, lejos de generar alguna inoperancia
respecto de tales planteamientos de constitucionalidad, se
traduce en actuar en forma técnicamente correcta desde la óptica
procesal y conforme a la naturaleza del juicio de amparo directo,
cuyo único acto reclamado, como se ha razonado, son las sentencias
definitivas, laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, no así las
normas en que se fundamentan tales decisiones.
En ese tenor, es del todo adecuado que el quejoso únicamente
haya señalado en su demanda de amparo, como acto reclamado, la
sentencia dictada por la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa, el veintiséis de abril de dos mil diecisiete, en el juicio de
nulidad ********** ya que la propia naturaleza del juicio de amparo
directo así lo requiere.
2 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VII. Mayo de 1998. Página 65. Novena Época. 3 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXI. Marzo de 2005. Página: 5. Novena Época.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [15]
De ahí que, contrariamente a lo determinado por
el Tribunal Colegiado, la “omisión” de señalar como
actos reclamados a las normas generales cuya
constitucionalidad se combate, en forma alguna puede generar la
inoperancia de los conceptos de violación planteados, pues la
técnica jurídica procesal del presente medio de control constitucional
no exige que se deban señalar como actos reclamados aquellas
normas que dieron sustento al fallo definitivo que es materia del
amparo directo –pues tal decisión jurisdiccional es la única que puede tener el
carácter de acto reclamado– y, por ende, no existía obstáculo alguno para
analizar los planteamientos de constitucionalidad del quejoso,
pretextándose la referida omisión.
En ese tenor y ante lo fundado del agravio expuesto, lo
procedente es que en la especie se examine si subsiste alguna otra
razón que genere un impedimento técnico que imposibilite analizar la
regularidad constitucional de las normas generales combatidas por el
quejoso en su demanda de amparo –lo cual será abordado en los
subsecuentes puntos jurídicos materia de la presente revisión–.
2. Procedencia del amparo contra las normas establecidas
en la Constitución Federal. Una vez determinado que resulta ilegal la
causa de inoperancia “genérica” que fue establecida en el fallo
recurrido respecto a los planteamientos de constitucionalidad
formulados por la parte quejosa en su demanda de amparo –a saber, la
falta de señalamiento de las normas impugnadas como verdaderos actos
reclamados-, procede examinar la legalidad de las inoperancias
“particulares” que fueron decretadas respecto de cada uno de los
conceptos de violación que abordan temas constitucionales.
Al respecto, el recurrente aduce en su segundo y tercer agravio
que es ilegal que en la sentencia recurrida se haya establecido que
son inoperantes los argumentos encaminados a demostrar la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [16]
inconvencionalidad e inconstitucionalidad de los artículos 16, 18, 19 y
109 de la Constitución Federal.
Ello ya que contrario a lo estimado por el Tribunal Colegiado, el
precepto 61, fracción I, de la Ley de Amparo, no puede servir de
fundamento para declarar la inoperancia de los referidos conceptos de
violación, ya que "no estoy reclamando el procedimiento de adición o reforma
a la Constitución Política […] sino lo que reclamé fue la inconstitucionalidad o
inconvencionalidad de los artículos 109 (que antes era el número 113), 16, 18 y
19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos […] con base en
los argumentos y razones que se expusieron en el segundo y última parte del
tercer concepto de violación del escrito de demanda de amparo directo".
Aunado a que en ninguna de las veintitrés fracciones del artículo
61 de la Ley de Amparo prevé que el juicio de amparo resulta
improcedente contra normas de rango constitucional, máxime que "la
fracción I, sólo hace referencia a que es improcedente [el amparo] en contra de
adiciones o reformas a la Constitución, pero no que sea improcedente en contra
de normas constitucionales".
A juicio de esta Segunda Sala, resultan infundados los agravios
acabados de sintetizar, pues contrariamente a lo aducido por el
recurrente, la improcedencia del juicio amparo contra normas de rango
constitucional, no requiere de formulación expresa y literal en el
precepto 61 de la ley de la materia, sino que puede derivarse –y de
hecho se deriva– implícitamente de la causal “genérica” establecida
en la fracción XXIII del mismo precepto legal, como se demostrará
a continuación.
Debe tenerse en cuenta, primeramente, que el Pleno de este
Alto Tribunal, al resolver el amparo en revisión 1334/98, determinó que
"el contenido del dispositivo constitucional resulta inimpugnable a través de la
demanda de garantías". Tal criterio que fue reiterado por el Pleno de esta
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [17]
Suprema Corte al resolver el amparo en revisión
170/98, en el cual se estableció que el juicio de
amparo contra leyes "no comprende la impugnación de los
preceptos que integran la Constitución Federal, pues dicho juicio no es un
mecanismo establecido por el Constituyente para cuestionar una norma
constitucional, sino sólo las disposiciones legales secundarias que de ella
emanan, así como los demás actos realizados por los propios Poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial".
Lo anterior porque si bien es cierto que los artículos 103,
fracción I, de la Constitución Federal y 1, fracción I, de la Ley de
Amparo -vigente hasta el dos de abril de dos mil trece-, establecen la
procedencia del juicio de amparo contra leyes, al disponer que los
tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se
suscite por leyes o actos de la autoridad que violen derechos
humanos, también lo es que debe distinguirse entre las leyes que son
resultado de la actuación de las autoridades constituidas dentro del
margen de sus facultades constitucionales "y aquellas de rango
constitucional que provienen del Poder Constituyente o reformador de la
Constitución.
Esto es, en los citados artículos 103, fracción I, de la
Constitución Federal y 1, fracción I , de la Ley de Amparo "únicamente
se consagra la procedencia del juicio de amparo en contra de leyes
secundarias", entendidas como aquellas que resultan de la actuación
del Congreso de la Unión, de las Legislaturas Locales y de los demás
órganos constituidos encargados del ejercicio ordinario de la función
legislativa y en contra de actos realizados por los propios Poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Tales planteamientos fueron plasmados en la tesis P. CXV/2000
intitulada: "AMPARO CONTRA LEYES. NO COMPRENDE LA IMPUGNACIÓN DE
LOS ARTÍCULOS QUE INTEGRAN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (ALCANCES
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [18]
DEL SUPUESTO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 103, FRACCIÓN I, DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL Y 1o., FRACCIÓN I, DE LA LEY DE AMPARO)"4.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que, aunado a los
referidos precedentes del Pleno, recientemente esta Segunda Sala, al
resolver el amparo en revisión 800/2017, sostuvo que "el supuesto
derecho a ‘impugnar los artículos de la Constitución General de la República’
[…] no tiene asidero legal, ni judicial, por el contrario, la línea jurisprudencial
que ha sentado este Alto Tribunal se ha encaminado a que, desde la vigencia de
la anterior ley de la materia, no es factible, a través del juicio de amparo, analizar
la regularidad constitucional de los preceptos de la Constitución Federal".
Atendiendo a la referida línea jurisprudencial que ha sido
sostenida tanto por el Pleno como por esta Segunda Sala, se concluye
que, contrario a lo aducido por el recurrente, no es posible impugnar,
a través del juicio de amparo, los artículos de la Constitución
General de la República, lo cual conlleva a que en tratándose del
juicio de amparo directo, deba calificarse como inoperante todo
concepto de violación que se encuentren encaminado a demostrar,
precisamente, la inconvencionalidad o inconstitucionalidad de un
precepto de la Constitución Federal.
Lo anterior, con base en la jurisprudencia 2a./J. 96/99 intitulada:
"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN INOPERANTES. LO SON EN AMPARO DIRECTO
SI PLANTEAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL
RESPECTO DE LA CUAL, SI SE TRATARA DE JUICIO DE AMPARO INDIRECTO,
SE ACTUALIZARÍA ALGUNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA"5.
Finalmente, resta precisar que si bien, como lo aduce el
recurrente, el precepto 61, fracción I, de la ley de la materia,
únicamente hace referencia a la improcedencia del amparo "contra
4 Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XII. Agosto de 2000. Página: 101. Novena Época. 5 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X. Agosto de 1999. Página: 78. Novena Época.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [19]
adiciones o reformas a la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos", lo cierto es que la imposibilidad de
analizar la regularidad constitucional de los preceptos
de la Constitución Federal, encuentra su fundamento en la diversa
fracción XXIII del mismo precepto legal, que dispone que el presente
medio de control constitucional será improcedente en "los demás casos
en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, o de esta Ley".
Causal de improcedencia que se actualiza en tratándose de la
impugnación de normas rango constitucional, pues como se ha
razonado, es improcedente examinar en el juicio de amparo la
regularidad constitucional de la propia Constitución, toda vez que
dicho juicio no es un mecanismo establecido por el Constituyente para
cuestionar una norma constitucional, sino sólo las disposiciones
legales secundarias que de ella emanan.
3. Inoperancia de los planteamientos de constitucionalidad
respecto al Código Federal de Procedimientos Penales. En su
cuarto agravio el recurrente aduce, sustancialmente, que en la especie
era innecesario acreditar la aplicación de los preceptos 163, 194, 195
y 197 del abrogado Código Federal de Procedimientos Penales, ya
que el quejoso se encuentra en el caso de excepción a que se refiere
la fracción XIV del artículo 61 de la Ley de Amparo.
Luego entonces, si se reclamaron los artículos en referencia, fue
porque "hasta ese momento se dio la aplicación por parte de la autoridad
responsable en mi perjuicio de dichos preceptos invocados, o bien, hasta en el
momento de presentar la demanda de amparo directo estaba en condiciones de
impugnar la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de las normas generales
señaladas en el segundo concepto de violación del escrito de demanda, y no
antes".
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [20]
Asimismo, aduce en su sexto agravio que, contrario a lo
establecido en el fallo recurrido, "la invocación de los artículos 163, 194, 195
y 197 del Código Federal de Procedimientos Penales, la realizó el órgano
jurisdiccional que dictó la orden de aprehensión en mi contra y también para
fundar el auto de formal prisión que me fue dictado, lo que evidentemente me
causó un perjuicio directo y actual a mi esfera jurídica", sin que se le
respetara su derecho humano al debido proceso, así como al principio
de presunción de inocencia; de ahí que tales normas resulten
contrarias a los preceptos 1 y 20 de la Constitución Federal.
A juicio de esta Segunda Sala, resultan infundados los agravios
acabados de sintetizar y, para demostrar las razones de ello, debe
tenerse en cuenta que en el fallo recurrido el órgano colegiado estimó
inoperante la impugnación de las ya referidas disposiciones penales,
bajo la consideración de que "no se aplicó la normatividad controvertida en
perjuicio del quejoso".
Lo anterior, pues si bien en la resolución combatida se hizo
mención de los enunciados normativos combatidos, lo cierto es que "la
sola cita, en una resolución, de un artículo de una ley constituye un dato que,
por sí solo, resulta insuficiente para acreditar la aplicación de la misma, pues lo
relevante para ello consiste en demostrar que, en el caso concreto fueron
aplicadas las consecuencias jurídicas que siguen a la configuración de la
hipótesis normativa descrita en la ley, lo que no ocurrió en el caso en estudio".
Ahora, para demostrar la ilegalidad de la anterior consideración,
el recurrente aduce que no era menester acreditar que se le hayan
aplicado en su perjuicio los preceptos 163, 194, 195 y 197 del
abrogado Código Federal de Procedimientos Penales, ya que ubica en
el caso de excepción a que se refiere la fracción XIV del artículo 61 de
la Ley de Amparo, es decir, las reglas que determinan el
consentimiento de los actos reclamados.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [21]
En específico, la relativa a que sólo se entenderá
consentida la norma general "si no se promueve contra
ella el amparo dentro del plazo legal contado a partir del día
siguiente de aquél al en que surta sus efectos la notificación de la resolución
recaída al recurso o medio de defensa, si no existieran medios de defensa
ordinarios en contra de dicha resolución, o de la última resolución recaída al
medio de defensa ordinario previsto en ley contra la resolución del recurso, aun
cuando para fundarlo se hayan aducido exclusivamente motivos de ilegalidad".
Al respecto, debe decirse que la defensa del recurrente resulta
incongruente e inocua para demostrar la legalidad de la inoperancia
invocada por el órgano colegiado, pues como se ha señalado, el
Tribunal sostuvo que la razón por la cual se actualizó un impedimento
técnico para atender el planteamiento de constitucionalidad relativo a
los preceptos 163, 194, 195 y 197 del abrogado Código Federal de
Procedimientos Penales, radicó en la falta de aplicación de tales
normas en la sentencia reclamada, no así por haberse consentido
tales preceptos de manera tácita o expresa.
De ahí que la invocación del caso de excepción a que se refiere
el recurrente, respecto a la manera en que se entenderán
“consentidas” las normas en el juicio de amparo, resulta del todo
anodina para demostrar la ilegalidad de la inoperancia decretada
por el órgano colegiado, pues se reitera, ésta no obedece a que se
hubiesen consentido las citadas normas penales, sino a su falta
de aplicación por parte de la Sala responsable.
Aunado a lo anterior, esta Segunda Sala estima que resulta
acertada la determinación del Tribunal Colegiado, pues es el propio
quejoso quien reconoce, en su sexto agravio, que la aplicación de
tales normas generales no la llevó a cabo la Sala responsable al
momento de emitir la sentencia reclamada, sino que "la realizó el órgano
jurisdiccional que dictó la orden de aprehensión en mi contra y también para
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [22]
fundar el auto de formal prisión que me fue dictado, lo que evidentemente me
causó un perjuicio directo y actual a mi esfera jurídica".
En ese sentido, debe recordarse que si la materia del presente
juicio de amparo directo, lo es la sentencia dictada por la Sala
Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el veintiséis
de abril de dos mil diecisiete, en el juicio de nulidad
**********, entonces, es dable colegir que las cuestiones ajenas a tal
fallo –y al juicio contencioso administrativo del cual emana– no pueden ser
matera de análisis en el presente medio de control constitucional.
Tal y como acontece, precisamente, con las violaciones que, en
su caso, se hayan cometido en contra del quejoso en el desarrollo del
referido proceso penal, así como la constitucionalidad de las normas
adjetivas penales que presuntamente le fueron aplicadas en tal
procedimiento punitivo y que fundamentaron la orden formal de prisión
que fue dictada en su contra; ya que tales cuestiones resultan
enteramente ajenas a la litis del presente juicio de amparo.
Atendiendo a las anteriores consideraciones, resulta inconcuso
que es apegado a derecho que en el fallo recurrido el Tribunal
Colegiado haya declarado la inoperancia de los argumentos del
quejoso encaminados a controvertir los preceptos 163, 194, 195 y 197
del abrogado Código Federal de Procedimientos Penales, pues en el
presente juicio de amparo no resulta posible examinar la regularidad
constitucional de tales normas generales ya que, como lo afirma el
propio recurrente, éstas no le fueron aplicadas en la sentencia
reclamada –ni en el procedimiento administrativo de origen–, sino en el
desarrollo de un proceso penal, el cual es del todo ajeno a la materia
de la litis del presente medio de control constitucional.
4. Regularidad constitucional de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado. En su quinto agravio el
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [23]
recurrente aduce que, contrario a lo determinado en el
fallo recurrido, no resulta inoperante la impugnación
realizada a la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, pues en su demanda de amparo sí se
señalaron las causas y los motivos por la cual se considera
inconstitucional la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado, al limitarse "únicamente a la responsabilidad administrativa de los
servidores públicos del Poder Ejecutivo, y excluir a los servidores públicos del
Poder Judicial y del Poder Legislativo, que todos forman el Estado mexicano",
siendo que el Estado debe de reparar todas las violaciones a los
derechos humanos que cometan sus servidores públicos, en términos
del artículo 1 de la Constitución Federal.
A juicio de esta Segunda Sala, resulta fundado el agravio
acabado de sintetizar, pues como lo aduce el recurrente, es falso que
en la demanda de amparo no se hayan establecidos los argumentos
por los que se considera que la referida ley federal resulta contraria al
parámetro de regularidad constitucional.
Es así, pues de la lectura que esta Sala realiza del segundo
concepto de violación se desprende que el quejoso considera que la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado resulta
inconstitucional, sustancialmente, porque "no existe el procedimiento que
permita reclamar al Estado, la actividad denominada error judicial, o daño de
privación de libertad por determinaciones jurisdiccionales".
En este contexto, todos los artículos de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado se oponen a lo que dispone el
artículo 1 constitucional, "al señalar que sólo procede la indemnización por
daño causado por autoridades estrictamente administrativas".
En suma, a juicio del quejoso, la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado es inconstitucional e inconvencional, ya que
limita la posibilidad de reclamar la responsabilidad del Estado, "al no
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [24]
hacerlo responsable de la reparación de los daños causados por el error
judicial, por actos de Tribunales que generen privación de libertad, incluso en
su modalidad de prisión preventiva, que se traducen en violación del derecho
humano a la libertad", que consagra el artículo 14 Constitucional y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Como se desprende de lo anterior, la parte quejosa sí expuso de
manera clara las razones por las que considera que el referido
ordenamiento legal resulta contrario al parámetro de regularidad
constitucional y, por ende, resulta ilegal lo establecido por el órgano
colegiado en el sentido de que "que no se hacen valer conceptos de
violación o impugnaciones propias de dicha normatividad, sino que se hace
valer su inconstitucionalidad del propio contenido del 109, (antes 113) de la
Constitución, por lo cual resulta improcedente su estudio".
Conforme a lo anteriormente expuesto, al no subsistir la causa
de inoperancia decretada por el Tribunal Colegiado del conocimiento,
lo procedente es que esta Segunda Sala proceda a examinar el
planteamiento de constitucionalidad cuyo estudio fue omitido en el fallo
recurrido.
4.1. Regularidad constitucional de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado. Como se ha mencionado,
en su segundo concepto de violación el quejoso aduce, en esencia,
que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es
inconstitucional, ya que "no existe el procedimiento que permita reclamar al
Estado, la actividad denominada error judicial, o daño de privación de libertad
por determinaciones jurisdiccionales".
A juicio de esta Segunda Sala resulta infundado el motivo de
disenso acabado de sintetizar y, para establecer las razones de ello,
debe tenerse en cuenta que al resolver el expediente Varios
561/2010, el Pleno de este Alto Tribunal sostuvo que el Constituyente
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [25]
Permanente fue expreso en señalar que resulta
improcedente la responsabilidad patrimonial del
Estado respecto de los actos materialmente
jurisdiccionales.
Ello, ya que en el dictamen presentado el veintinueve de abril de
dos mil por la Cámara de Diputados como Cámara de Origen, dentro
del proceso legislativo de reforma constitucional al otrora precepto 113
de la Constitución Federal –en el cual se consagró por primera vez la
responsabilidad patrimonial del Estado–, el Constituyente Permanente
sostuvo lo siguiente:
"No se niega que se puedan causar daños por actos legislativos, o incluso judiciales, esta es la razón de que en algunas legislaciones extranjeras se contemple la responsabilidad del Estado por error judicial; sin embargo la naturaleza y caracteres de los actos legislativos y judiciales, nos lleva a proponer excluirlos, cuando menos por ahora, de la responsabilidad patrimonial […]. En el caso de los actos judiciales, existe el riesgo de estar creando una instancia más de revisión, pues el objeto de la acción tendría que ser el fondo de la sentencia que cause un daño, toda vez que si la sentencia es conforme a derecho, no se puede considerar que su dictado, ni su ejecución, sean antijurídicas ni dañinas.
De cualquier suerte, los miembros de estas Comisiones juzgamos que la prudencia aconseja esperar el desarrollo de la doctrina y de la experiencia jurídica, tanto nacional como extranjera, antes de ampliar el régimen de responsabilidad a los actos legislativos y judiciales.
Por lo analizado y expuesto en estas líneas, concluimos que es preferible no incluir los actos legislativos ni los actos judiciales dentro de la responsabilidad patrimonial del Estado".
A partir de lo expuesto en tal exposición de motivos, el Pleno
señaló que "fue voluntad del Poder Reformador de la Constitución, no incluir
los actos judiciales dentro de la responsabilidad patrimonial del Estado, por lo
que hace a su función jurisdiccional, pero sí, los daños causados por los actos
administrativos que realiza el Poder Judicial".
Esto significa que la responsabilidad objetiva y directa de los
entes públicos que integran el Estado a que se refiere el artículo 113,
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [26]
segundo párrafo de la Constitución Federal y, en particular del Poder
Judicial de la Federación, "corresponden a los daños causados por los actos
de administración que este Poder realice pero no, por su actuación
jurisdiccional".
Lo anterior es así, porque "de incluir la actividad jurisdiccional dentro
de la responsabilidad objetiva y directa del Estado, se podría crear una
situación, en la que se vulnere o limite precisamente la independencia judicial,
con la que deben contar los titulares de los órganos jurisdiccionales", lo que
además no corresponde a la razón legislativa de la reforma
constitucional.
Robustece todo lo anterior, el pronunciamiento de la
Organización de las Naciones Unidas, al emitir los “Principios Básicos
relativos a la Independencia de la Judicatura”, proclamados por el
Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del
Delito y Tratamiento del Delincuente, cuyo punto 16 dice: "[s]in perjuicio
de cualquier procedimiento disciplinario o derecho de apelación, ni del derecho
a recibir indemnización del Estado de acuerdo con la legislación nacional, los
jueces gozarán de inmunidad personal con respecto a las acciones civiles por
daños y perjuicios derivados de acciones u omisiones indebidas cometidas en
el ejercicio de sus funciones judiciales".
Atento hasta lo aquí expuesto, el Tribunal Pleno de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación concluyó que "queda acreditado
que la función jurisdiccional no queda comprendida dentro de la
responsabilidad objetiva del Estado".
Criterio que fue reiterado por esta Segunda Sala al resolver el
amparo en revisión 963/2016, en el cual se sostuvo, sustancialmente,
que "lo previsto en el artículo 113, último párrafo, de la Constitución Federal
(actualmente último párrafo de su artículo 109) se refiere exclusivamente a actos
de carácter administrativo pues en ese proceso se señaló que, de incluir a los
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [27]
actos judiciales, existía el riesgo de crear una instancia
adicional para verificar el fondo de la sentencia que cause
daño; razón que condujo a excluir el error in iudicando de la
responsabilidad patrimonial del Estado".
Esto es, la finalidad perseguida con la reforma constitucional de
dos mil dos en materia de responsabilidad patrimonial del Estado
"claramente sólo contempló la actividad administrativa de los entes del Estado
(incluido el Poder Judicial, pero únicamente por sus actos materialmente
administrativos), por lo que la actividad jurisdiccional (ya sea en un aspecto
formal o material) no debe entenderse incluida en lo previsto en el referido
precepto constitucional".
Atendiendo a los anteriores precedentes, se desprende que, la
voluntad expresa del Poder Constituyente, al elevar la
responsabilidad patrimonial del Estado a rango constitucional –en el
otrora 113, último párrafo, de la Constitución Federal–, fue excluir
terminantemente la actividad materialmente jurisdiccional de tal
institución reparadora.
En ese tenor, es dable colegir, como primera conclusión, que la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, al excluir de
su ámbito de protección los posibles daños generados por la función
materialmente jurisdiccional –como puede ser la derivada del error judicial–,
no hizo sino reproducir, a nivel secundario, lo dispuesto por el
Poder Revisor de la Constitución.
De ahí que las normas secundarias que excluyan de la
responsabilidad patrimonial del Estado el error judicial o daño de
privación de libertad por determinaciones jurisdiccionales, en forma
alguna podrían considerarse inconstitucionales por ese simple hecho,
pues es el propio bloque de constitucionalidad el que ha
establecido que no es dable incluir dentro de tal institución
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [28]
reparadora, las lesiones generadas por la función materialmente
jurisdiccional.
De ahí que resulte infundado el segundo concepto de violación
planteado por el quejoso, pues como se ha razonado, la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado no resulta inconstitucional
por el hecho de no incluir el llamado error judicial como causa
indemnizatoria; por el contrario, al excluir las funciones
materialmente jurisdiccionales, tal ordenamiento secundario está
cumplimentando con la voluntad expresa del Constituyente
Permanente respecto a la extensión que debería darse a la
responsabilidad patrimonial del Estado, ahora consagrada en el
precepto 109, último párrafo, de la Constitución General de la
República.
Finalmente, esta Segunda Sala considera oportuno dejar en
claro que la intención expresa del Poder Revisor de la Constitución fue
limitar la responsabilidad patrimonial del Estado únicamente al daño
que produzca con motivo de su "actividad administrativa irregular", y por
ende, si bien se aceptó que esa delimitación podría ser sujeta de
revisión posterior con base en el desarrollo que tuviere la regulación
de responsabilidad patrimonial en nuestro país, lo cierto es que
extender su ámbito protector para incluir los actos materialmente
jurisdiccionales –o legislativos–, sólo puede tener efecto,
precisamente, cuando el texto constitucional sea modificado a fin
de incluir expresamente tal figura.
Atento a ello, la “prudencia legislativa” a la que se refiere la
exposición de motivos ya analizada, no se relaciona con un interés de
“suavizar o modificar” el texto supremo, por el contrario, queda claro
que dicha actitud prudencial está exactamente relacionada con el
aspecto anterior, es decir, por ahora, no establecer la actividad
jurisdiccional irregular como una fuente de responsabilidad patrimonial,
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [29]
lo cual sucederá, conforme a las propias palabras del
Poder Revisor de la Constitución, cuando el rumbo que
norman las disposiciones relativas "permitan una revisión
posterior sobre este punto" –cuestión que no ha acontecido hasta la fecha–.
5. Improcedencia de la responsabilidad patrimonial del
Estado contra las actividades irregulares del Ministerio Público.
Finalmente, en su sexto agravio, el recurrente plantea que debe
concedérsele una indemnización por responsabilidad patrimonial del
Estado, derivado del hecho de que "el Ministerio Público Federal realizó
una actividad administrativa irregular, que lo fue el fabricar testigos falsos",
porque si bien es una facultad administrativa del Ministerio Público
recabar las pruebas para demostrar la probable responsabilidad, "dicha
actividad se convierte en irregular cuando el Ministerio Público, fabrica los
testigos".
A juicio de esta Segunda Sala, resulta infundado el agravio
acabado de sintetizar y, para establecer las razones de ello, debe
tenerse en cuenta que esta Sala, al resolver el amparo directo
6/2016, estableció que respecto de la actividades que ejercen los
Ministerios Públicos dentro del proceso penal y "con independencia de las
determinaciones que lleguen a emitir los Jueces Federales respecto a la
inocencia o culpabilidad de los procesados, no podría atribuírsele el carácter de
actividad administrativa irregular o anormal; pues basta con que hayan
cumplido con la carga investigatoria necesaria para considerar por satisfecha la
existencia del cuerpo del delito y la probable responsabilidad penal".
Atento a lo anterior, se consideró que, con independencia de que
en la sentencia definitiva se declare la inocencia de los indiciados, "ello
no conlleva, en sí y por sí mismo, a la demostración jurídica de que las
actuaciones realizadas durante la averiguación previa resultan irregulares";
pues en esa etapa pre-procesal, basta con que los indicios sean
suficientes para sustentar el estándar de “probable” responsabilidad en
la comisión de los hechos delictivos y del cuerpo del delito.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [30]
Por otra parte, se estableció que el daño, consistente en la
privación de la libertad, "es una resolución estrictamente jurisdiccional, y por
ende, la lesividad que en todo caso derivó de la orden de aprehensión y del auto
formal de prisión dictados dentro de la causa penal, son determinaciones que se
encuentran fuera del ámbito del sistema de responsabilidad patrimonial", al
relacionarse con funciones estatales materialmente jurisdiccionales.
Con relación a lo anterior, se precisó que la calificación de ilicitud
de las pruebas en el proceso penal "es una determinación propia del
arbitrio de los órganos jurisdiccionales, la cual no se traduce, a su vez, en la
actualización de una responsabilidad objetiva y directa para el Estado".
Es así, pues la actividad que es parte de la responsabilidad
objetiva, "es aquella que por sus propias características materiales hace
innecesario acreditar la intencionalidad del ente que produce el daño". Es
decir, la responsabilidad objetiva implica una relación directa entre la
actividad imputada y el daño causado, "la cual debe desprenderse de la
naturaleza misma de tal acción u omisión".
En esa lógica, si para determinar la relación entre la actividad
administrativa -hecho generador del daño- y la lesividad causada al
particular, "es menester pasar por toda una justipreciación jurisdiccional para
dar cuenta de ello, es claro que no se está en presencia del tipo de
responsabilidad estatal que atañe al ahora último párrafo del artículo 109 de la
Constitución General de la República".
De ahí que el hecho de que se considere que diversas pruebas
recabadas por el Ministerio Público de la Federación "incumplían con los
requisitos técnico-jurídicos para su apreciación en el proceso penal y, por ende,
que no eran dables de ser analizadas por el Tribunal responsable, en forma
alguna conlleva al pago de una indemnización por la responsabilidad
patrimonial del Estado".
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [31]
Finalmente, se precisó que lo anterior no implica
que los agentes del Ministerio Público no puedan ser
sujetos de responsabilidad penal o administrativa, o
que deba eximírseles de la reparación del daño en otras vías, sino
únicamente significa que "la declaratoria de ilicitud de pruebas por
incumplimentarse diversos criterios formales, no se traduce en un daño que
pueda resarcirse mediante la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que su
diseño institucional está proyectado a indemnizar las actuaciones estatales que
configuren una responsabilidad del tipo objetivo lo que, como se ha expuesto,
no acontece en esos casos".
Las anteriores consideraciones dieron origen a las tesis
2a. CX/2016 (10a.), 2a. CIX/2016 (10a.), 2a. CVIII/2016 (10a.) y
2a. CVII/2016 (10a.), intituladas, respectivamente:
"ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR DEL MINISTERIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN. NO LA CONSTITUYE EL HECHO DE QUE EL ÓRGANO JUDICIAL EMITA UNA SENTENCIA ABSOLUTORIA EN LA CAUSA PENAL"6.
"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL DAÑO RECLAMADO POR EL PARTICULAR DERIVADO DE LA PRIVACIÓN DE SU LIBERTAD ESTÁ FUERA DEL ÁMBITO DE AQUEL SISTEMA, AL RELACIONARSE CON FUNCIONES ESTATALES MATERIALMENTE JURISDICCIONALES"7.
"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL HECHO DE QUE DIVERSAS PRUEBAS RECABADAS POR EL MINISTERIO PÚBLICO SE HAYAN DECLARADO ILÍCITAS POR EL ÓRGANO JUDICIAL, NO SE TRADUCE EN UNA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR"8.
"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA ILICITUD DEL ACTO ADMINISTRATIVO NO CONFIGURA, EN SÍ MISMA, LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR"9.
6 Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 36. Noviembre de 2016. Tomo II. Página: 1549. Décima Época. 7 Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 36. Noviembre de 2016. Tomo II. Página: 1556. Décima Época. 8 Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 36. Noviembre de 2016. Tomo II. Página: 1557. Décima Época. 9 Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 36. Noviembre de 2016. Tomo II. Página: 1558. Décima Época.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [32]
A partir del referido precedente, esta Segunda Sala concluye que
es infundado lo aducido por el recurrente en el sentido de que debe
indemnizársele por la actividad administrativa irregular imputada al
Ministerio Público Federal, consistente en "fabricar testigos falsos" y que
generó el daño de privársele de su libertad, indebidamente, mediante
auto de formal prisión.
Lo anterior, pues como se ha expuesto: (I) la privación de la
libertad "no es un acto que competa a la autoridad administrativa, sino a la
jurisdiccional" y, por ende, la lesividad que en todo caso derivó del auto
de formal prisión dictado dentro de la causa penal es una
determinación "que se encuentran fuera del ámbito del sistema de
responsabilidad patrimonial del Estado", al relacionarse con funciones
materialmente jurisdiccionales; y (II) el hecho de que en sede
jurisdiccional se haya considerado que diversas pruebas recabadas
por el Ministerio Público de la Federación "incumplen con los requisitos
técnico-jurídicos para su apreciación en el proceso penal y, por ende, que no
son dables de analizar por el tribunal responsable, no conlleva al pago de una
indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado," pues en esos
casos no se está ante la actualización de una responsabilidad objetiva,
al tratarse de la justipreciación por parte de un órgano judicial respecto
al cumplimiento de diversas formalidades del proceso.
QUINTO. Decisión. En atención a lo anteriormente señalado, lo
procedente es confirmar la sentencia recurrida y negar el amparo y
la protección de la Justicia Federal a la parte quejosa contra el fallo
reclamado.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3228/2018 [33]
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara
ni protege al quejoso contra la autoridad y por el acto
reclamado precisados en el resultando primero de esta
ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos
a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como
asunto concluido.
IMA/ndv
“En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos”.