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Honorable Senado de la Nación Argent ina | Univers idad Naciona l de Lanús
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Honorable Senado de la Nación Argent ina | Univers idad Naciona l de LanúsMiradas sobre la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC)
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Honorable Senado de la Nación Argent ina | Univers idad Naciona l de LanúsMiradas sobre la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC)
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MIRADAS SOBRE LA UNIÓNDE NACIONESSURAMERICANAS (UNASUR)Y LA COMUNIDAD DE ESTADOSDE AMÉRICA LATINAY EL CARIBE (CELAC)
Coordinación del equipo desarrolladorBuenos Aires, Argentina
Agosto de 2013
Honorable Senado de la Nación Argent ina | Univers idad Naciona l de LanúsMiradas sobre la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC)
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Dirección General de Relaciones Internacionales del HSN
Miradas sobre la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC).
1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires:Honorable Senado de la Nación, 2014.
124 p.; 15x23 cm. ISBN 978-950-9660-73-1
1. Ciencias Sociales. 2. Relaciones Internacionales. CDD 327.1
ISBN 978-950-9660-73-1
Impreso en Argentina.
Queda hecho el depósito que marca la Ley 11.723Prohibida la reproducción sin la expresa autorización por escrito.
Dirección General de Relaciones Internacionales del HonorableSenado de la Nación
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PRÓLOGO
Como Presidente del Honorable Senado de la Nación, tengo el agrado de presentar esta obra que tiene como propósito analizar el rol político de la UNASUR y CELAC en el proceso de integración regional, haciendo especial hincapié en los avances consegui-dos por los mencionados organismos, pero a la vez haciendo referencia a los desafíos y oportunidades que habrán de presentárseles a futuro.
Es importante destacar estos espacios de integración y cooperación, luego de una década en que la agenda suramericana estuvo dominada por asuntos ligados a las reformas económicas —tal fue el espíritu de los años noventa—, determinando en con-secuencia la política exterior de los países de la región. Hoy, América Latina se pone nuevamente de pie y vuelve a colocar en primer plano la actividad política, haciendo de instancias claves como la UNASUR y CELAC herramientas imprescindibles para la gobernabilidad regional y global. Sin lugar a equivocarnos, podemos afirmar que hoy es posible institucionalizar muchas de las transformaciones que están teniendo lugar en nuestro continente.
Para pensar estas nuevas construcciones es necesario entender previamente los cambios en las relaciones de poder a nivel mundial: tras la caída de la estructura bipolar y luego de que fuese puesta en cuestión la posición hegemónica de la gran potencia del Norte, América Latina y el Caribe han recuperado los postulados latinoamericanistas que diesen sentido a nuestra independencia, recorriendo un sendero de integración y cooperación basado en principios de solidaridad regional.
De tal modo, los países del sur del Río Grande se han propuesto la notable tarea de escribir una nueva hoja de ruta que exprese, en primer término, una crítica al modelo asociativo formulado por Washington. Esta nueva arquitectura del poder tiene como implicancia en la región la posibilidad de consolidar un espacio más autónomo para la discusión de políticas concertadas, integradas y solidarias entre los países de América Latina y el Caribe.
Este nuevo diseño no debe quedar en palabra muerta. Por tal motivo, los países que componemos este espacio nos hemos propuesto defender y afianzar los procesos democráticos y ayudarnos unos a otros. Ya no hay lugar para la adopción de prácticas genuflexas o condescendientes, ni para la aplicación de aquellas recetas que nos qui-sieron imponer en el pasado las instituciones globales, con el costo que esas políticas tuvieron para los países de la región. Detengámonos a reflexionar un instante sobre este último concepto: la crisis actual se originó en los países desarrollados e impactó en las economías emergentes, donde comenzó a notarse una marcada desaceleración en las proyecciones de crecimiento. En este escenario, las recetas de ajuste demostraron ser social y económicamente inviables. Es por eso que insisto en este pensamiento: es muy importante en un momento tan difícil del mundo, cuando vemos tanta crisis en Europa y en los Estados Unidos, que estemos trabajando juntos todos los países de Sudamérica, y que a la vez podamos indicar que una alternativa real a los recetarios tradicionales es posible.
La crisis internacional nos dio la oportunidad de unirnos, y en lugar de seguir el can-to de sirena de los organismos internacionales y frenar nuestras economías, supimos
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profundizar el crecimiento en conjunto a través de estas maravillosas herramientas de integración y unión de los pueblos que son la UNASUR y CELAC. Ha sido a través de estos mecanismos que nuestros países pudieron lograr una sinergia en los esfuerzos lo cual les ha permitido fomentar el comercio intrarregional y avanzar con la inversión en infraestructura para generar una mejor conexión.
Dentro de este novedoso marco regional de cooperación y asistencia —y en sinto-nía con lo que hemos hasta aquí señalado—, los Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno de América Latina y el Caribe han decidido llevar adelante propuestas concretas con el fin de promover el comercio intrarregional, incorporando valor agregado y consecuente-mente empleo y bienestar para nuestros compatriotas. Esto fue posible a través del lo-gro de consensos para afrontar una crisis que tuvo impacto global. Asimismo, se avan-zó en la construcción de redes de infraestructura para la integración física, atendiendo a los criterios de desarrollo social y económico sustentables; además, se ha fomentado el uso intensivo de tecnologías de información y comunicación a fin de superar las ba-rreras geográficas y operativas que pudiesen aún subsistir hacia el interior de la región.
Dijimos que uno de los mecanismos propuestos desde estas instancias para afron-tar los efectos de la crisis financiera internacional ha sido el diseño de un ambicioso plan de infraestructura. Por un lado, la UNASUR, a través del compromiso ratificado en la reciente reunión del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (CO-SIPLAN) llevada a cabo en los últimos meses de 2012, dio prioridad a treinta y un pro-yectos —con una inversión de diecisiete mil millones de dólares—, esencialmente en las áreas viales y ferroviarias y de telecomunicaciones.
Por su parte la CELAC, a través del Plan de Acción de Caracas, está realizando in-gentes progresos en materia de integración energética regional, a la vez que se propone articular todos los proyectos y programas en curso para lograr una estrategia para el desarrollo e integración de la infraestructura física, de la conectividad y de las regiones fronterizas en América Latina y el Caribe, destinada a disminuir la brecha de infraestruc-tura que caracterizó a la región.
Si bien podríamos señalar todos y cada uno de los proyectos que en materia aso-ciativa se están llevando a cabo entre los países de América Latina y el Caribe, quiero destacar uno por su valor simbólico y material: estoy haciendo referencia al hospital comunitario “Néstor Kirchner”, trabajo desarrollado en conjunto por la Argentina, Cuba, Haití y Venezuela, en el marco de la cooperación Sur-Sur; este trabajo, que avanzó sin intermediarios, ni consultoras ni organismos financieros, llegó directamente al pueblo haitiano para llevar soluciones concretas.
Debemos, no obstante, hacer una aclaración antes de continuar. De no hacerlo, correríamos el riesgo de hablar en abstracto: si podemos discutir un nuevo paradig-ma basado en lógicas de asociatividad regional distintas a las que se expresaban en el pasado, y si hoy los países de la región se encuentran muy bien preparados para enfrentar la crisis global, esto se debe a que los Estados de América Latina y el Cari-be han recuperado la fortaleza para provocar los cambios que modifiquen la compleja realidad social, e ir resolviendo los problemas de Latinoamérica profunda. En nuestro país, esa nueva concepción de República, de Estado, es la que se viene desarrollando desde 2003 en adelante con Néstor Kirchner primero, y luego con Cristina Fernández de Kirchner.
Así como desde las más altas esferas de nuestro país se decidió asumir el gran desafío de continuar escribiendo junto a los pueblos hermanos nuestra historia común, la soñada por Bolívar y San Martín, pero también por O’Higgins, Artigas, José Martí y otros tantos patriotas latinoamericanos, desde el Senado de la Nación adoptamos los compromisos asumidos por nuestra Nación y las implicancias parlamentarias de los mismos, ya sea en términos de producción legislativa como en términos de diplomacia parlamentaria.
En consecuencia, entendemos que las instituciones —y aquí nos referimos particu-larmente al Senado—, deben servir no solo para resolver problemas coyunturales sino también para construir una ciudadanía diferente, más participativa y comprometida con los problemas comunes y su solución. Y al hablar de problemas comunes, no estamos señalando solamente los problemas de los argentinos: hacemos referencia a una iden-tidad mayor, una identidad que estamos llamados a construir en forma permanente, la identidad latinoamericana.
Por encima de los intereses particulares, sean económicos, políticos, ideológicos o de cualquier otra naturaleza, hoy nos encontramos ante el desafío histórico de se-guir avanzando junto a los países hermanos de Latinoamérica y el Caribe, en la senda propuesta por nuestros libertadores, teniendo como mayor objetivo alcanzar el ideal sanmartiniano y bolivariano de la Patria Grande.
Lic. Amado BoudouPresidente del Honorable Senado de la Nación
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PRESENTACIÓN
Recientemente, en ocasión de recibir a representantes de delegaciones de América Latina y el Caribe, expresé lo importante que es para nosotros, los pueblos hermanos de Latinoamérica, poder caminar juntos y, a partir de esto, seguir fortaleciendo las rela-ciones mutuas no solo en lo comercial sino también en lo relacionado con otros proce-sos que han de forjar el ideario común y el destino de la Patria Grande.
La integración de América Latina y el Caribe ya no debe verse como una utopía, como sucedió no hace mucho tiempo atrás. Es un proyecto que hoy vemos materiali-zarse a través de instrumentos como la UNASUR y CELAC. Estos organismos no cons-tituyen un hecho anecdótico en la historia de Latinoamérica, son el camino a seguir. Y esto solo será posible profundizando la integración y cooperación de nuestros pueblos hermanos.
Esta obra resume el espíritu de esa reflexión. Y expresa a la vez el creciente interés que la Dirección General de Relaciones Internacionales del Honorable Senado de la Na-ción posee en promover vínculos con aquellas instituciones que, como la Universidad Nacional de Lanús, han desarrollado actividades en áreas que resultan de interés a la Cámara.
En este sentido, esta dirección ha juzgado necesario coordinar esfuerzos con las universidades públicas a fin de promover su participación en el análisis y evaluación de las políticas públicas, especialmente en aquellas áreas que resulten de interés para la labor parlamentaria.
De igual modo, cabe señalar que el seguimiento y el estudio de la política internacio-nal, a partir del desempeño y las políticas de los organismos internacionales, constituyen un insumo importante para la mejora de la gestión política y la representación legislativa.
Lic. Sabino Vaca NarvajaDirector General de Relaciones Internacionales
del Honorable Senado de la Nación
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Integración regional, acción parlamentariay construcción de la ciudadanía sudamericana
y latinoamericana
Miradas sobre la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)
y la Comunidad de Estadosde América Latina y el Caribe
(CELAC)
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ÍNDICE
Introducción /18
Desarrollo de la UNASURParte I Antecedentes de la UNASUR: Los principios y experiencias de la unidad latinoamericana /21 1- LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AMÉRICA LATINA: DEBATES EN TORNO A LAAUTONOMÍA Y EL DESARROLLO /21 1.1 El siglo XX y la preocupación por el desarrollo /23 1.2 Los años ’90 y la integración comercial /25 1.3 La integración en el nuevo siglo: autonomía, desarrollo y el tercer elemento /26
2- LOS DESARROLLOS DEL MERCOSUR Y LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES (CAN) A COMIENZOS DEL NUEVO SIGLO /29 2.1 La Comunidad Andina de Naciones (CAN) /30 2.2 El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) /32 2.3 La Cumbre de Mar del Plata y el NO al ALCA /37
Parte II La UNASUR: La región bajo la lógica de la construcción de la paz /40
1- LOS OBJETIVOS Y LA FUNCIÓN DE LA UNASUR /42 1.1 El respeto a la democracia /46 1.2 La situación en Paraguay y los límites de la intervención punitiva /47
Parte III La estructura institucional de la UNASUR y las nuevas agendas regionales / 491- ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA UNASUR / 49 1.1 Aprobación de la normativa /53 1.2 Adopción de políticas y creación de instituciones y programas /53
2- LAS PRINCIPALES ACCIONES DE LOS CONSEJOS SURAMERICANOS /54 2.1 Consejo de Desarrollo Social /54 2.2 Consejo Energético Suramericano /55 2.3 Consejo de Defensa Suramericano (CDS) /57 2.4 Consejo de Salud Suramericano (UNASUR - Salud) /59 2.5 Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) /62 2.6 Consejo Suramericano de Educación, de Cultura, y de Ciencia, Tecnología e Innovación (ex COSECCTI) /65 2.7 Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas /66 2.8 Consejo Suramericano de Economía y Finanzas /66 2.9 Consejo Suramericano en Materia de Seguridad ciudadana, Justicia y Coordinación de acciones contra la delincuencia organizada transnacional /67 2.10 Consejo Electoral de la UNASUR /67
Parte IV La dimensión parlamentaria de la UNASUR: El proyecto del Parlamento Suramericano y los debates en torno a su instalación /68
1- LA DISCUSIÓN POR LA INSTALACIÓN DEL PARLAMENTO REGIONAL /68 1.1 El debate sobre el déficit democrático /69 1.2 El problema de la representación ciudadana /71
Desarrollo de la CELAC
Avances y desafíos de la integración regional /75
Parte I Historia y desarrollo de la CELAC /77
1- LA POSICIÓN DE AMÉRICA LATINA EN EL CONTEXTO DE LA “GUERRA FRÍA” /77 1.1 Estados Unidos y su influencia en la política regional /77 1.2 El posicionamiento latinoamericano ante la situación centroamericana y la influencia de las transiciones a la democracia en la “latinoamericanización” del conflicto /80 2- ANTECEDENTES DE LA CELAC /83 2.1 El “Grupo Contadora” como promotor de la paz en Centroamérica /83 2.2 El “Grupo de Lima” o “Grupo de Apoyo a Contadora”. La contribución argentina en el proceso de pacificación de Centroamérica /85 2.3 El “Grupo de los Ocho”. Paz, desarrollo y tratamiento de la deuda externa regional /86 2.4 El camino hacia la integración regional /89 2.4.1 El “Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política” o “Grupo de Río” /89 2.4.2 Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC) /90 2.5 Cuadro. Antecedentes de la CELAC /92
Parte II La CELAC en el proceso de integración regional /93
1- CONSTITUCIÓN DE LA CELAC. OBJETIVOS, PROPÓSITOS Y PROCEDIMIENTOS DEFUNCIONAMIENTO ORGÁNICO /93 1.1 Objetivos y propósitos del Organismo /93 1.2 Programa de trabajo de la CELAC: líneas de acción prioritarias /94 1.3 Estructura institucional y procedimientos para el funcionamiento orgánico /98 1.4 La concertación política regional como fundamento de la integración política, económica y tecnológica de la región /100 2- REVISIÓN DE LOS DEBATES SOBRE PANAMERICANISMO Y LATINOAMERICANISMO /102 a. Dos concepciones de integración /102 b. Las distintas miradas desde Argentina sobre los procesos de integración /107 3- LA CELAC COMO INSTANCIA DE CONSTRUCCIÓN DE PODER MULTIPOLAR /109 a. La reformulación del mundo multipolar y las formas de construcción del poder /109 b. La consolidación de un espacio autónomo para la discusión regional /111
CONCLUSIONES /115
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DESARROLLO DE LA UNASUR
INTRODUCCIÓN
Desde los comienzos de la vida independiente de nuestro continente, la idea de integrar aquel gran territorio que hoy forma Latinoamérica estuvo presente, tanto como posibilidad pero también como desafío, para aquellos que han pensado el destino de sus pueblos a partir de la premisa de poder construir en estas tierras un camino de autonomía política y desarrollo económico.
Fue un sendero que combinó avances y retrocesos, tras los primeros intentos de crear, apenas lograda la independencia, aquel Congreso Anfictiónico de Panamá bajo la conducción del Libertador Simón Bolívar y la pluma esclarecida de Bernardo de Mon-teagudo. La influencia externa, contraria a la unión, y la presencia en cada uno de los países de aquellos que por sus propios intereses prefirieron un camino en soledad y dependencia antes que apostar a la trabajosa construcción de un proyecto común, fueron mellando la voluntad integracionista.
Sin embargo, con la llegada del siglo XXI, y el quiebre de la hegemonía neoliberal, una nueva etapa de unidad comenzó a gestarse en América Latina, al tiempo que los distintos gobiernos y países fueron entendiendo la imposibilidad de continuar un camino solitario en el marco de un mundo de bloques tanto políticos como económicos.
Pero este entendimiento no fue ajeno también a la necesidad de construir, para lograr un verdadero y sostenible desarrollo económico y social de nuestros pueblos, un marco claro de generación de espacios cada vez mayores de autonomía política, enten-dida como la capacidad de diseñar, sin tutelajes ni imposiciones, nuestro propio camino.
Claramente, la Cumbre de Mar del Plata de 2005, donde se definió el fin del proyec-to del Área de Libre Comercio de las Américas impulsado por los Estados Unidos, fue el punto central de este nuevo amanecer. Allí se quebró el marco conceptual y político que sustentaba al panamericanismo para retomar el ideario latinoamericano pensado y soñado por Manuel Ugarte o José Martí, entre otros, a finales del siglo XIX y principios del XX.
Con este giro, cayeron también las viejas instituciones que se habían formado bajo ese paradigma. Sobre todo, la Organización de Estados Americanos (OEA), comandada y sostenida por los Estados Unidos, comenzó a perder fuerza dejando tras de sí un es-pacio necesario de ser llenado con una nueva institucionalidad que, bajo otras lógicas, volviera a pensar la integración regional.
Nace así en 2008 la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) como primer paso de esta nueva construcción, que bajo la mirada latinoamericana, nucleaba a toda Sudamérica bajo tres ejes fundacionales, nacidos de la propia autorreflexión sobre los ámbitos en donde la cooperación se volvía no solo necesaria, sino urgente. La primera, la defensa irrestricta de la paz y la democracia, como principios fundantes de una re-gión que definía a partir de valores su identidad. La segunda, la defensa común de los recursos naturales y su manejo cooperativo, entendiendo esta riqueza como el principal recurso estratégico de la región. Y la tercera, la infraestructura, la cual permitiría romper la lógica de aislamiento interno del continente, para construir a partir de rutas, hidrovías y redes ferroviarias, los vasos comunicantes de nuestras naciones.
De esta manera UNASUR nace como el primer paso de este sueño latinoamerica-no, que se completa dos años después con la creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), que comprende, además de Sudamérica, a Centroamérica y el Caribe, logrando así unir bajo una entidad común a todos aquellos territorios ubicados entre el Río Grande, en el Norte, y la Patagonia austral, en el Sur.
El signo de esta nueva instancia será, nuevamente, la autonomía. Autonomía del gigante norteamericano, de aquel que construyó para la región del Caribe y Centroamé-rica las doctrinas del big stick, del presidente Theodore Roosevelt.
Pero además de la redefinición del vínculo con los Estados Unidos, las nuevas insti-tuciones tienen también el desafío de contribuir a una renovada discusión de los víncu-los entre los propios países latinoamericanos, superando sus diferencias históricas, sus conflictos atávicos de tipo territorial o cultural, su lógica de “suma 0” en relación al resto del mundo y sus asimetrías, tanto en términos de riqueza como de influencia política.
Este quizás, aunque menos promocionado, sea el mayor desafío que se abrió justa-mente tras aquella cumbre de 2005 en Mar del Plata. Ahora, el destino nos pertenece. Progresar en armonía y unidad solo depende de nosotros.
En este sentido, el presente trabajo pretende ayudar a comprender mejor esta “épo-ca de cambios”, de conocer más profundamente la historia y la actualidad de la UNA-SUR y la CELAC, para finalmente pensar el rol parlamentario de ambos espacios de integración, tanto en su sentido institucional —es decir, informando de la existencia o no de un parlamento regional y de los debates existentes en torno a esta realidad—, como en el sentido político —debatiendo y planteando cuestiones acerca del vínculo y el rol que les cabe a los parlamentarios nacionales en la construcción de esta nueva realidad—.
Porque en este contexto de globalización y mundo de bloques, la propia nación no se puede pensar en soledad y la integración regional aparece entonces no como un pro-blema de política exterior, sino como una verdadera política de construcción nacional. En definitiva, nunca más presente que hoy, aquella frase de Simón Bolívar: “la Patria es una sola, o no hay Patria”.
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PARTE I:
Antecedentes de la UNASUR: los principios y experiencias de la unidad latinoa-
mericana
1) LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AMÉRICA LATINA: DEBATES EN TORNO A
LA AUTONOMÍA Y EL DESARROLLO
LaunidadcontinentaldeloquehoysedefinecomoAméricaLatinahateni-
do,desdelaindependencia,avancesyretrocesos.Sinembargo,laidea,elconcep-
to,siemprehasostenidosuvigenciaalolargoyanchodeestastierras.Enninguna
otrapartedelglobo,elideariounitariohatenidotaldesarrolloypersistencia,aunque
sepuedancitarcasos,comoeleuropeo,dondeelprocesodeintegraciónparece
hoyhaberalcanzadounestadiomásavanzado.Sinembargoinclusoallí,labúsque-
dadeunidadesmuchomásrecienteysusentido,construidosobrelascenizasdel
horrorydelaguerra,distintoalpensadoennuestrocontinente.
Desdelasluchasindependentistas,elvocablo“América”o“Americanos”
fueempleadoparadistinguiraaquellosquebuscaban la independencia frenteal
yugo español. En ese sentido, antes que las propias naciones actuales tomaran
cuerpo,unaidentidadanteriorseconstruíafrentealopresor.Nacíaasí,delamano
deFranciscoMiranda,SimónBolívar,JosédeSanMartín,BernardodeMonteagudo
ytantosotros,laNaciónAmericana.
Así,seráBernardodeMonteagudoquienatravésdesutexto“Ensayoso-
bre lanecesidaddeunaFederaciónGeneraldeEstadosHispanoamericanosysu
plandeorganización”,explicitelosejesinicialessobrelosquesedebeconstruiresta
nuevaentidadquedeberíanacerenelplaneadoCongresoAnfictiónicodePanamá
de1826,comandadoporlafiguradeSimónBolívar.
Monteagudoplanteatresejesfundamentales:paz,independenciaygaran-
tíasrecíprocasparaelcomercio.Paz,entrelasnacioneshermanas,independencia
frentealimperio,garantíasrecíprocascomoformadefacilitarelcomerciointeriory
regularsudesarrollo.Deellas,claramenteharáénfasisenlaindependenciaenten-
didacomolaposibilidaddeconstituirenlasnuevasnacionesunavidaautónoma
frentealpoderíoimperial.
Laautonomía,entonces,seráapartirdeallíunodelosfundamentossus-
tancialesdelaunidadpensadaenabiertaoposiciónconlapotenciahegemónica,
lacualirácambiandoalolargodelosañoshastageneraramediadosdelsigloXX
unquiebrefundamental:laseparaciónentrelaAméricaSajonaylaAméricaLatina,
anteelavanceeconómicoymilitardelosEstadosUnidosalsurdesufrontera.Tres
hechosserán,segúnBarrios(2007),fundamentalesparaestequiebreeirángene-
rando,cadaunodeellos,unavanceenelplanteodeunnuevoconcepto:elantiim-
perialismolatinoamericano.
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ElprimerhechofundamentalfuelaguerradelosEstadosUnidosconMéxi-
code1846,mediantelacualelpaísdelNorteincorporóasudominiounimportante
territoriosimilarenextensiónalMéxicoactualqueparaesetiemposeencontraba
bajocontroldelgobiernoazteca.Así,Texas,NuevoMéxico,Arizona,Colorado,Ne-
vadayCalifornia,entreotrosactualesestados,pasarondemanosmexicanasaes-
tadounidenses.EstehechoplanteoeliniciodeunanuevamiradasobrelosEstados
Unidosquepasódeserunaliadofrenteal imperialismoeuropeoaconvertirseen
unaamenaza.
ElsegundoeventofuelainvasióndeWilliamWalkeraNicaraguaen1856,
bajoelapoyodelgobiernoestadounidense,con la intencióndeexplorar lagene-
racióndeuncanalbioceánicoporelríoSanJuan,dandoinicioalareacciónlatina
frentealavancesajón.Fueronlospoetasquienesprimeroobservaronestasituación,
buscandoatravésdesuprédicalevantarelsentimientounitarioenlosgobiernosde
laregióndemanerataldeenfrentarenconjuntoelpeligrolatente.
“Mas aislados, se encuentran desunidos / Esos pueblos nacidos para aliarse:
/ La unión es su deber, su ley amarse: / Igual origen tienen y misión: / La raza
de la América Latina / Al frente tiene la sajona raza /Enemigo mortal que ya
amenaza / Su libertad destruir, y su pendón”.(TorresCaicedo;LasdosAmé-
ricas,1856)
“¡Seamos Sudamericanos frente a la América del Norte! Que nuestra mutila-
da familia, que cuenta tantas denominaciones de mutua hostilidad, “perua-
nos”, “chilenos”, “colombianos”, “argentinos”, sea un solo nombre y delante
del nombre americano. […] Que nuestras divididas repúblicas sean una sola
América delante de las repúblicas unidas del norte, que son una sola América
también (VicuñaMaqueda,citadoenArdao,1975:26)
Finalmente, la invasiónaCuba,de1898,findelapresenciaespañolaen
América,vaadarvidaalaGeneracióndel‘900,conjuntodepensadoresentrelos
quedestacaneluruguayoJoséRodó,autordelcélebreAriel,yelargentinoManuel
Ugarte,cuyoejeprincipalfueplantearlanecesidaddeunidadlatinoamericanafrente
alpeligroestadounidense.Nuevamente,laautonomíapolítica,aparececomoeleje
delapropuestadeestosautores,volcadosalacreacióndelosEstadosUnidosdel
Sur,antítesisdelgigantenorteamericano.
Enestesentido, la integraciónalserviciodelaautonomíafuedominante
entre losañosde la independenciayprincipiosdelsigloXX.Dehecho, talcomo
planteaBriceñoRuiz(2012):“DesdeBolívarhastaJoséMartí,ladefensadelaauto-
nomíadelasnacientesrepúblicasfrentealaspotenciaseuropeasy,posteriormente,
frenteaEstadosUnidos,semanifestóenpropuestasdecreacióndeconfederacio-
nesopactosdeuniónpolítico-militar”.
1.1 El siglo XX y la preocupación por el desarrollo
ConlallegadadelsigloXX,unanuevacorrienteintegracionistacomienza
atomarfuerzaapartirdelgirocontextualsobretodoexistenteenAméricadelSur,
dondeelpeligromilitarcomienzaaalejarsedesuscostas.YaJuanBautistaAlberdi,
en1844,habíaprevistolosnuevosdesafíosqueseesperabanparaelcontinentede
caraalnuevotiempo.“LaactualcausadeAméricaeslacausadesupoblación,de
suriqueza,desucivilizaciónyprovisiónderutas,desumarina,desuindustriay
comercio.YalaEuropanopiensaenconquistarnuestrosterritoriosdesiertos;loque
quierearrebatarnoseselcomercio,laindustria,paraplantarenvezdeellos,suco-
mercio,suindustriaenella:susarmassonsusfábricas,sumarina,nosuscañones;
lasnuestrasdebenserlasaduanas,lastarifas,nolossoldados”.
Elnuevoeje,entonces,serábuscarconstruir,delamanodelaintegración,
unespaciodedesarrolloeconómicoapartirdelaposibilidaddecontarconmerca-
dosdeescala,lógicasdeasociatividadregionalybarrerasalingresodemercaderías
externasdeformataldefavorecerlasustitucióndeimportaciones.
Paraestanuevavisión,laobradeleconomistaargentinoAlejandroBunge
ysuscolaboradoresnucleadosenlaRevistadeEconomíaArgentina(REA)esfun-
damental.SeguidordelpensamientoproteccionistadeFedericoList,promotordela
unidadeconómicaalemanabajoelZollverein,Bungereflexionósobrelaseconomías
sudamericanastraselfindelaPrimeraGuerraMundial,observandolosfrenospara
sudesarrolloquesignificabaellibremercado.
DecíaBunge: “Losquesostienendoctrinas internacionalistasennuestro
paíssuelentambiénsimpatizarconlaproducciónuniformeysimpleyconel libre
cambioyresultancolaboradoresconlapolíticadelosestadosastros.Ellosdividen
almundoenzonas:estaesaptaparaeltrigo,aquellaparaelalgodón, lademás
alláparaelhierro,etc.Elbienestarconsisteparaellosenquelaspoblacionesres-
pectivassedediquenaproducirmuybaratoalgunosartículosyloscambienconlos
de lasdemászonas.¿Quénacionespracticanestadoctrina?Solamente lasmás
atrasadas.[…]Nosepodrácitarunsolopaísadelantadoquenohayamultiplicado
losobjetosdesuproducciónydesusindustrias”(1921:462-463).
Anteesto, supropuesta sebasóen la conformaciónde loquedenomi-
nócomolaUniónAduaneradelSur,dondedebíanincluirselaArgentina,Uruguay,
Paraguay,BrasilyChile,siendosus límitessorprendentementesimilaresa losdel
MERCOSURactual.LosfinesdeestaUnión:laprotecciónarancelariaylaindustria-
lizacióndelaseconomíassudamericanasparaevitarlatrampadellibrecomercio.
Pionero,susideasluegofueronretomadasporelpropioManuelUgartey
posteriormenteporRaúlPrebisch,quienseránodalparaeldesarrollodelapropues-
tadelaComisiónEconómicaparaAméricaLatinayelCaribe(CEPAL),apartirdesu
análisissobreladependenciaregionalconstruidabajoelmodelodecentro-periferia.
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Enestanuevamirada,laintegraciónactuabacomogarantedelaposibili-
daddesuperarlalógicadelintercambiocomercialglobalydelatrampadeldeterio-
rodelostérminosdeintercambio,planteadaporPrebisch,demanerataldepermitir,
apartirdeldesvíodecomercioproductodelabarreraarancelaria,nuevoscircuitos
productivos,dandopasoaunaindustrializacióngeneraldelaseconomías.
Estavisióndiopasoa laprimeraexperienciaconcretadeasociacióndel
sigloXX,denominadaAsociaciónLatinoamericanadeLibreComercio(ALALC),na-
cidaen1960,bajolaimprontacepalina.Sinembargo,lasdiferenciasinternasentre
lospaísesprodujeronquiebresinsalvablesquefueronllevandopaulatinamenteaun
debilitamientodelaasociación.Elproblemainicial:lasasimetrías,puntocentralque
sepresentaríadeaquíalfuturoentodoprocesodeintegracióneconómicaexistente
enlaregión.
Sibienlaideacepalina,enteoría,dabacuentadelasdiferenciasentreel
centroylaperiferia,supropuestaprácticadeintegraciónnohizomásquereproducir
lamismalógica,ahoraalinteriordelcontinente.Eldesvíodecomercio,productode
la lógica arancelaria, generóefectivamenteunaumentode los flujos comerciales
interregionales,peroelsentidodelosmismossolobeneficióalasprincipaleseco-
nomías (Argentina,Brasil yMéxico), lascualescomenzaronaexportarproductos
industrialesalaregiónsinporesofavoreceralasmáspequeñas,queseencontra-
ronconlanecesidaddecontarcondivisasparaimportarproductos,noyadelos
principalespaísessinodesusaliadosregionales,aunprecioinclusomayor.(Devés
Valdés,2003).
Frenteaesto,lospaísesandinosgeneraronen1969unaprimerarupturade
laALALCapartirdeloqueseconociócomoAcuerdodeCartagenaoPactoAndino.
Enél,Colombia,Perú,Ecuador,BoliviayChile(conelingresoposteriordeVenezuela
yelretirodeChileporcuestionespolíticasapartirdelgolpedePinocheten1973),
plantearon lanecesidaddedarcuentade lasasimetríasy los“distintos tiempos”
delaintegración,generandoparasíunespaciocomúnyunmodelodevelocidades
asimétricasquepusieraelejedeldebateenlaposibilidaddeundesarrolloarmónico.
Dictaduras,crisisdeladeudayescenarioglobalpolarizadopusieronfina
esteprimerintentointegrador,queaceptósufinconlaconstitucióndelaAsociación
LatinoamericanadeIntegración(ALADI),en1980,cuyacreaciónbuscabaflexibilizar
enlaprácticalaspremisasdelaALALC,dandorespuestaaunnuevoordenmundial
naciente:eldelaglobalización.
Sibienseráladécadadel’90elpuntodeinflexióndelmodelocepalino,los
’80seránunmomentodetransición,dondelacrisisdeldenominado“regionalismo
cerrado”darápasoalsurgimientodeunintentoderecomposicióndelalógicaauto-
nómicaapartirdedosiniciativas.Porunlado,elGrupodeContadora,ysuanexo,el
GrupodeApoyoaContadora,centradoenlabúsquedadelapazenCentroamérica,
conespecialénfasisenelconflictonicaragüenseyen lano intromisiónmilitarde
actoresexternos(léaseEstadosUnidos).
Porelotro,elGrupodeCartagena,planteadoentornoalproblemadela
DeudaExterna,dondesedenunciabaelcarizpolíticodeladependenciaeconómica
ylacorresponsabilidadexistentetantodelosdeudorescomoacreedoresenelde-
sarrollodesucrisisyeventualsolución.
Asimismo,eliniciodelasconversacionesentreArgentinayBrasilentorno
al temanuclear,comoasí tambiénacuestionesvinculadasconeldesarrollopro-
ductivoyladefensadelademocracia,completanunpanoramadondeseobserva
unintentoporreconsideraralgunoselementosdeunaintegracióndecaracterísticas
profundamentepolíticas,dondelafigurateóricadelargentinoJuanCarlosPuig,oel
brasileñoHelioJaguaribecomienzanatomarrelevancia.
Paraambosautores,consusmatices,elpuntocentralde la integración
estribaenlaposibilidaddeobtenerdosisdeautonomíapolíticacadavezmayores,
entendiendoestayanocomoindependenciaosoberaníaterritorial,sinocomoca-
pacidaddeactuardeacuerdoconsupropiocriterio,frentealaslimitacionesperma-
nentesdelescenarioglobal.
1.2 Los años ’90 y la integración comercial
Durantelosaños’90, la improntadelpensamientoneoliberaltuvosuco-
rrelato en relación a la integración regional. Abandonando la lógica cepalina de
sustitucióndeimportacionesylalógicaautonomistadeconfrontación,oalmenos
distanciamiento,conlasgrandespotencias,laintegraciónpasóaseruneficazme-
canismoparalaliberalizacióncomercialyelordenamientoentérminosgeopolíticos,
enelmarcodeunmundocrecientementeunipolar.Estaetapafuedefinidaporsus
defensoresbajoelnombrede“regionalismoabierto”.
Deestaforma, losaños’90vieronemergerentodaAméricaLatina,pro-
cesosdeintegraciónbasadosenelart.24delGATT(AcuerdoGeneraldeTarifasy
Comercio,transformadoen1995enOrganizaciónMundialdeComercio),dondese
aceptabanalosacuerdosregionalescomopasointermedioyprevioalaliberaliza-
cióncomercialglobal.Yanoeranespaciosparalaindustrialización,sinoquelosblo-
quesregionalespasanaentendersecomounaformagradualdebajageneralizada
dearancelesenelcaminodellibremercado.
Nacenasíen1991elMercadoComúndelSur—integradoporArgentina,
Brasil,UruguayyParaguay—,en1994elTratadodeLibreComerciodeAmérica
delNorte (NAFTA)yen1996 laComunidadAndinadeNaciones—lacualapartir
delProtocolodeTrujilloytraslacrisisdesuantecesor,elPactoAndino,cambiade
nombreyobjetivosparaadaptarsealanuevamiradaneoliberaldelaintegración.
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Entodosestoscasos,elinstrumentocentraldeintegraciónfueconstruido
apartirdeunacuerdodedisminucióndearanceles,gradual,peroautomático,capaz
deconformarzonasdelibrecomercioentiemposprefijados.Obviamente,todoslos
procesosaceptaronexcepciones,peroadiferenciadelaideadeacuerdossecto-
riales,quevaproduciendounaliberalizacióncontrolada,enestecasolalógicafue
inversa,algenerarunprocesodeliberalizaciónparaelconjuntodelaeconomía,y
aceptarexcepcionescompuestaspreferentementedeplazosdiferenciados,gene-
randomedianteestemecanismoreacomodamientosprofundosen lasestructuras
productivasdelospaísesinvolucrados,provocandoganadoresyperdedoresacada
ladodelafrontera.
1.3 La integración en el nuevo siglo: autonomía, desarrollo y el tercer elemento
Traslacrisisdelmodeloneoliberal,nuevamentelaintegraciónregionalre-
definiósu lugaren lasagendasnacionales,dando lugara laaparicióndenuevos
conceptos,nuevosobjetivosynuevasinstituciones,entrelascualesseencuentrala
creacióndelaUniónSuramericanadeNaciones(UNASUR),nodofundamentaldel
presentetrabajo.
Estanuevaetapasignificóunasuperacióndelmodelodeintegracióndelos
años’90,enelsentidodeque,alafacetacomercialquemantuvosuvigencia,sele
incorporóunafuertepreocupaciónporotrosejesdedebate,comosonlaintegración
productiva,ladefensadelademocraciaydelapaz(queciertamenteyasehabíahe-
chopresenteafindelosaños’90,almenosenelMERCOSURapartirdelProtocolo
deUshuaiasobreCompromisoDemocrático),ylaintegraciónsocial,poniendoeleje
enlacuestiónmigratoria,educativaysocio-laboral.
Enestesentido,losaños2000dancuentadeunretornocombinadotanto
delejedelaautonomía—enrelaciónconlacapacidadderesolucióndeconflictos
sininjerenciasexternas,seadeconflictosentrepaísesoalinteriordelosmismos,
entantoyencuantoestopodríaafectarlacontinuidaddemocráticaenlaregión—,
comodelejedeldesarrollo—apartirdeunintentoaceleradodegenerarmecanis-
mosquepermitanampliarlaofertaregionaldeproductosporsobrelaofertamun-
dial, sinporelloprovocarunaislamientodelcomercio internacional—.Así,antes
queunaagendarestrictivaapartirdelalógicaarancelaria,seplantealageneración
deunaagendapropositiva,apartirdelalógicadelaintegraciónproductiva,donde
elmodelode“sumacero”comercialdejapasoaotroesquemadegananciascom-
partidasapartirdelaasociaciónylacreacióndecadenasdevalorregionalestanto
paranutriralpropiomercadocomoparaalcanzar,enconjunto,nuevosmercados
externos.
Peroelnuevoenfoquenosedetieneallí,ysumaaestosdosítemsuncom-
ponentegeoestratégicodelaregión,basadoenladefensacomúndesusrecursos
naturales,desusalimentos,delagua,desupetróleoysusminerales.
Dealgunamanera, este enfoque—plasmadohoyen iniciativas comoel
ConsejodeDefensaSuramericanodelaUNASUR,enquesehaconstruido,como
veremosmásadelante,unanuevadefinicióndelpropioconceptode“defensa”bajo
lalógicaregional—hatenidosuantecedentepolíticoyteóricoenlaobradelexpre-
sidenteJuanDomingoPerón,yenaquellosque,comoeluruguayoAlbertoMethol
Ferré,handefinidolaintegraciónregionalentérminosgeopolíticos.
Perónplanteabalanecesidaddelaintegraciónnoenvirtuddeunpasado
común—comoenelplanteodeBolívaroUgarte,porcitarsolodosnombres—que
predispondríaalospueblosaundestinocomún,nitampocomeramenteconrelación
alacuestióndeldesarrollo,pensadaestaentérminosdeaumentodelcomercioola
producción.Lohacíaapartirdeunanálisisconceptualdeldevenirdelahumanidad,
porunlado,y,porotro,deunanálisisdesutiempo,delacoyunturaqueletocóvivir.
Enrelaciónconeldesarrollodelasorganizacioneshumanas,Perónentendía
quedelasagregacionesmáspequeñas,comolafamilia,elserhumanohabríacomen-
zadounatendenciaimparablehacíalaconstitucióndecomunidadesmásinclusivas,
pasandodelafamiliaalatribu,deallíalasciudadesyluegoalEstadoNación,modelo
hegemónicodurante el sigloXIX yprincipiosdel XX.Pero tras laSegundaGuerra
Mundial, loqueaparecíaenelhorizontenoeranyalasgrandesnacioneseuropeas
sinoloqueéldefinecomo“EstadosContinentalesIndustriales”,losEEUUylaUnión
Soviética,queapartirdeesemomentoregiríanlosdesigniosdelmundo.
Dentrodeestecontexto, la humanidadsepreparabaparaenfrentar una
luchatotalporelcontroldelasmateriasprimas(recursosestratégicosparalapro-
ducción)porunlado,yelalimentoporelotro.TalcomoplanteabaelpropioPerón
ensudiscursodelaEscuelaNacionaldeGuerrade1953:“Analizandonuestrospro-
blemas,podríamosdecirqueelfuturodelmundo,elfuturodelospueblosyelfuturo
delasnacionesestaráextraordinariamenteinfluidoporlamagnituddelasreservas
queposean:reservasdealimentosyreservasdemateriasprimas.[…]Esinduda-
blequenuestrocontinente,enespecialSudamérica,eslazonadelmundodonde
todavía,enrazóndesufaltadepoblaciónydesufaltadeexplotaciónextractiva,
estálamayorreservademateriaprimayalimentosdelmundo.Estonosindicaría
queelporveniresnuestro. […]Peroprecisamenteenestascircunstancias radica
nuestromayorpeligro,porqueesindudablequelahumanidadhademostradoalo
largodelahistoriadetodoslostiemposquecuandosehacarecidodealimentoso
deelementosindispensablesparalavida,comoseríanlasmateriasprimasyotros,
sehadispuestodeellosquitándolosporlasbuenasoporlasmalas,valedecir,con
habilidosascombinacionesoporlafuerza.”
Deaquí se traduce,entonces, lanecesidadde launidad.Paradefender
los recursos enmaterias primas y alimentos, por un lado, dando inicio al nuevo
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conceptodedefensaregional,y,porelotro,paralaconstruccióndeloquedenomi-
na“UnidadEconómica”,definidacomolacapacidaddeproveersedelosrecursos
estratégicosantesmencionados.
Ambasideastienenunafuerteactualidadenelmarcodelosnuevospro-
cesosdeintegración,comoeslaUNASUR,dondeseconjugaelperfilautonomista
—antesquedesarrollistaquequedamás reservadoaámbitoscomoelMERCO-
SUR—conestamiradaestratégicaqueplantealadefensadelosrecursosnaturales
comoejecentraldelaunidad.
Cuadro de comparación histórica de procesos de integración regional latinoa-
mericanos
Años Figuras Propuesta ProgramáticaFormulación
Práctica
1810-1826
SimónBolívar;BernardodeMonteagudo
IndependenciaPolíticayde-fensafrentealimperio
español
FederacióndeEstadosHis-
panoamericanos.CongresoAnfic-tiónicodePanamá
1898-1920
JoséMarti,ManuelUgarte,JoséRodó
AntiimperialismofrentealosEstadosUnidos
EstadosUnidosdelSur.UnidadLati-noamericana
1920-1940
AlejandroBunge
Desarrolloindustrial-Creacióndemercadointernoparalaventadebienesindus-trialesproducidosenlaregión
UniónAduaneradelSur
1950-1955
JuanD.Perón
DefensaRegionaldelosre-cursosnaturales,alimentosymateriasprimas.Mirada
geoestratégica
NuevoABC(UniónArgentina/Brasil/
Chile)
1960-1980
RaúlPrebisch(CEPAL)
Generacióndemercadosdeescalaparabienesindustri-alesregionales.Sustitucióndeimportacionesindustrialesymodificacióndelalógicade
intercambio
AsociaciónLati-noamericanadeLibreComercio
(ALALC)
1980-1990
TransiciónRetornoalademocracia,crisisdelmodelocepalino
AsociaciónLati-noamericanade
Integración(ALADI)
1990-2000
JonWilliamson,ConsensodeWashington,nuevaCEPAL
Regionalismoabierto.Aperturagradual,lineal
yautomáticaenposdelaliberalizacióncompleta
delosmercados
MercadoComúndelSur(MER-COSUR);Trans-formacióndela
ComunidadAndinadeNaciones(CAN),ProtocolodeTrujillo
(1996),ALCA
2001-2013
HugoChávez,MarcoAurelio
García;AlíRodríguez
Araque
Recuperacióndelaau-tonomíapolítica;defensadelosrecursosnaturales;búsqueda de desarrollo
endógeno y construcción de infraestructura regional
UnióndeNacionesSuramericanas.MERCOSUR
post2003,ALBA,CELAC
Deesta formael nuevosigloparececondensar la historiapasada, reto-
mandode lasexperienciasy tiemposanteriores, ideas,conceptosymiradasque
hanpermitidovolveraposicionaralaunidadcomounodelosejesdeseadosdelos
paíseslatinoamericanos,másalládelposicionamientopolíticodecadaunodelos
gobiernos,algoqueclaramenteseexpresaenUNASUR.Allíconvivenyacuerdan
JefesdeEstadoydeGobiernoconmiradasantagónicasenmuchosaspectospero
noenlaintegración,enlacualtodoscoinciden,aportandosussaberesyesfuerzos
parareforzareltrabajocolectivo.
Llegaraestepuntodeunidad,quetieneenlaUNASURunejemplocentral
paraelsubcontinentesudamericano,implicóuncaminonoexentodedificultades
queencuentrasusorígenesamediadosdelosaños’80yenelcual,inclusolosaños
’90cumplieronunrolpreformativoafavordelaintegración.
Porello,acontinuación,buscaremosponerde relievesintéticamente los
dosprocesosdeintegraciónquesirvieroncomoantecedentesdelaUNASUR,tal
comoseexpresainclusoensutextofundacional,dondeseplanteaalnuevoespacio
comocompiladordelacervonormativo,políticoyculturalconstruidoapartirdela
experienciadelMERCOSURydelaCAN.Esporestoquevalelapenadetenerse
brevementearepasarlahistoriadecadaunadeestasexperiencias.
2) LOS DESARROLLOS DEL MERCOSUR Y LA COMUNIDAD ANDINA DE NA-
CIONES A COMIENZOS DEL NUEVO SIGLO
Peseatenerhistoriasdiferentesconrelaciónasupasado,susconstruc-
cionessimbólicasysusfórmulasinstitucionales,tantoelMERCOSURcomolaCAN
parecenconvergeramediadosdelosaños’90enunapropuestadeintegraciónde
Cuadro de elaboración propia
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tipoliberalbajounaconducciónfuertementepresidencialistacomoeslaconstruida
apartirdelProtocolodeOuroPreto(1994),paraelcasodelMERCOSUR,yelProto-
colodeTrujillo(1996)paraelcasoandino.
Fueunpuntoeneltiempodeinusualconvergenciaqueterminaríaabrupta-
menteconlallegadadelsigloXXI,cuandoelMERCOSURpareciósoportarconmás
firmezalosavataresdelascrisisquesesucedieronenalgunosdesuspaíses,como
enelcasoargentino,asícomotambiénlapresiónexternaporlafirmadeacuerdos
unilateralesdelibrecomercio.LaCAN,porsuparte,encontróenladiscusiónsobre
elacuerdoconlosEstadosUnidossupuntodequiebre,apartirdelcualsesucedió
lasalidadeVenezuelaysuvirtualparálisis—delaquehoy,afortunadamente,parece
irrecuperándoseapartirdelareconversióndelosobjetivosprincipalesdelbloque,
deunamiradaprofundamentecomercialhaciaunplanteoquehacehincapiéenla
ciudadaníaylaidentidadandina.
Loquequedaclaroesque la riquezaen lahistoriadeambosprocesos
nutrióenformadeterminantelaconstruccióndelaUNASUR,lacualpudo,graciasa
suflexibilidad,tomarlomejordecadaexperienciasinporellobuscarreemplazarlas
nicoartarsudesarrollo.Son,enciertosentido,lashermanasmayoresdeestanueva
instituciónquellegaal2013conapenascincoañosdevida,contraloscuarentay
cuatrodelaCANylosveintidósdelMERCOSUR.
2.1 La Comunidad Andina de Naciones (CAN)
Talcomosemencionóanteriormente, laCAN,másbiensuantecesor,el
PactoAndino,naceen1969traslafirmadelAcuerdodeCartagenaquebuscaba
crearcondicionesparticularesparalospaísesandinosenelmarcodelaAsociación
LatinoamericanadeLibreComercio(ALALC).Suprincipalinterésfuedarcuentade
lanecesidadde“diferentesvelocidades”enrelaciónalaintegraciónsegúneldesa-
rrollorelativodecadaunodelospaísesinvolucrados,conlaintencióndenorepetir
anivelregionallalógicacentro-periferiaquesecriticabaaescalaglobal.
Enestesentido,entrelosfirmantesseprivilegióotorgarventajaspreferen-
cialesparaEcuadoryBoliviademododeserconsecuentesconeldiscurso.Asimis-
mo,elPactoAndinodefinióunmodeloinstitucionalsimilaraleuropeo,privilegiando
laexistenciadeunainstanciasupranacional,laJunta,quevelaraporelinterésregio-
nalypudieracontrapesarlosinteresesnacionalesdelosEstados.
Deestaforma,losprimerosañosprodujeronuncrecimientosustancialdel
comerciointrarregional,pasandode111millonesdeU$Sen1970,a613millonesen
1976,abriendoelcaminoaunfuerteoptimismosobreeldestinodelbloque.Sinem-
bargo,lasdificultadesparacumplirlosplazosdelaaperturacomercialintrabloque,
asícomolallegadadelasdictadurasalaregión,pusofinaesteinicialimpulso,pro-
vocandoloquelosautorescomoAndrésCasasCasasyMaríaElviraCorrea(2007)
definencomounaeradeestancamiento.Enestesentidolosautoresplantean:“Se
frenóelprocesoensudinámicadecrecimiento,alrestablecerobstáculosalcomer-
cioatravésdedispositivosunilateralesdelosgobiernos,loqueafectóseriamente
lacredibilidaddepartedelsectorproductivoydificultóelentendimientoentrelos
países,pasandoaserprioritariosnuevamentelosdispositivosparaarreglarlospro-
blemaslocalesantesquerespetarloavanzadoenmateriaregional”(p.596).
Lasalidadeestaetapasedioapartirdelallegadadelosaños’90,dondeel
quiebreideológicovinculadoalcambiodeparadigmaentornoalaintegración,que
llevóatransformarlosobjetivosregionalesdeunabúsquedadelaindustrialización
internaaunescalónenlaliberacióncomercial,trastocóelstatuquo.Abandonado
elpoderdelaJunta,instituciónsupranacionalcreadaaimagenysemejanzadela
ComisiónEuropeay trasladada la lógicadepodera lasfiguraspresidenciales,el
procesorenacedelamano,nuevamente,delcrecimientocomercialydeunnuevo
esquema institucionaldefinidocomoSistemaAndinode Integración (SAI)donde,
bajolaégidadelConsejoPresidencialAndino,seencolumnabanelconjuntodelas
institucionesandinasentre lasquesecuentanelParlamentoAndino—institución
queretomaremosmásadelantea lahoradepensar ladimensión legislativade la
UNASUR—,laCorporaciónAndinadeFomento,comoentidadfinanciera,ylaUni-
versidadSimónBolívar.
Sinembargo,elapegoalospreceptosneoliberalesyallibremercado,al
tiempoqueenunaprimerainstanciafavorecióelaumentodelcomercio,fuegene-
randotensionesenlaslógicasrestrictivasqueplanteabaelbloqueregional,antelos
ofrecimientosalospaísesmiembrosdefirmaracuerdosdelibrecomerciodeparte
delasgrandespotenciasmundiales.Esteproceso,incipientealprincipiodeladéca-
dade2000,ordenadadealgunamanerabajoelintentoenglobadordelaestrategia
estadounidensedelÁreadeLibreComerciodelasAméricas(ALCA),sedisparótraselfracasodedichainiciativaenlasorillasdelMarArgentino,enlaCumbredeMar
delPlatade2005.
Estehechogeneró,porunlado,elavancedelosEstadosUnidosbajouna
estrategia bilateral, particularmente conColombia y Perú, que generó una fuerte
tensiónenlaComunidadAndina,peroporotrolado,unprocesodeaceleramiento
delasnegociacionesbloqueabloquequeseveníandesarrollandoconlaUniónEu-
ropea.AnteelfracasodelALCA,losEstadosUnidosredoblaronsusesfuerzospara
lograrintegrarasulógicapolíticaycomercialalamayorcantidaddepaísesposible.
Elresultadodeesteapresuramientogeneróelquiebrede laCAN,con la
salidadeVenezueladelbloqueylafirmaunilateraldeacuerdosdelibrecomercio
conlosEstadosUnidosporpartedeColombiayPerú,loscualesdetodasformas
tardaronañosenratificarseantelanegativadeampliossectoresdelCongresonor-
teamericano.Obviamente,elplanteodelpresidentevenezolanoHugoChávez,ya
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expresadoconfuerzaenMardelPlata,encontradelALCAylosacuerdosdelibre
comercio,colocabavirtualmenteaVenezuela fuerade laCAN.Pero tambiénvale
decirqueladecisióndelosgobiernosdeColombiayPerúdereformarladecisión
598delbloque,queplanteabalaunidadpolíticadelmismofrentealostercerospaí-
ses—impugnandolavotacióndeBoliviaporfaltadepagodesusacreenciasantela
Secretaría—,nopuedeserdefinidacomounsignodeacercamiento.
Estequiebre,quepusofinalaComunidadAndinacomounidadeconómica
ypolíticaanteelfuertedistanciamientotantodeBoliviacomodeEcuador(ambos
consendospedidosdeingresoalMERCOSURcomosociosplenos)delplanteode
aperturacomercialunilateral,nohageneradosinembargoelfindeunamultiplicidad
deaspectosentérminossociales,culturalesyeducativos,entreotrosámbitosdon-
delaCANhagenerado,apartirdelacoordinacióndepolíticas,unaampliayvaliosa
tradiciónquedebeserretomadaporUNASUR.
2.2 El Mercado Común del Sur (MERCOSUR)
ElnacimientodelMercadoComúndelSur(MERCOSUR),producidoeldía
26demarzode1991enlaciudaddeAsunción,fuealavezculminaciónyquiebrede
unprocesoquesehabíaabiertoañosantesapartirdelgirodelasrelacionesentre
ArgentinayBrasildesdelarecuperacióndemocrática.
Culminación,porquefueelcierredeunaetapanacidaenelaño1985apar-
tirdelainauguracióndelpuenteinternacionalTancredoNeves,queunelasciudades
dedeFozdoIguaçuconPuertoIguazú,porpartedelospresidentesRaúlAlfonsín
yJoséSarney.Enesemomento,elejecentraldelaunidadpasópor,apartirdela
cooperaciónylaconstruccióndeconfianzaentrelosgobiernosciviles,debilitarlas
hipótesisdeconflictosexistentesy,apartirdeldesarrolloconjunto,laposibilidadde
ampliarlosmarcosdeaccióndesusalicaídaseconomías.
ComoafirmaJorgeSchvarzer(2001:24):“Lapazylaintegracióneconómica
facilitabanlareduccióndelpodermilitaraambosladosdelafrontera.Noescasual
queunodelosacuerdosfirmadosentrelaArgentinayBrasil,amediadosdeladé-
cadadelosochenta,serefirieraalacooperacióneneltemanuclear”.
Peroestecomienzofueluegoampliándosehaciaotrascuestionesvincula-
dasaldesarrolloeconómico.EnelperíododeAlfonsínySarney,enquesefirmaron
losacuerdosdelProgramadeIntegraciónyCooperaciónentreArgentinayBrasil
(PICAB), la ideaprioritariasecentrabaen laconstruccióndeunprocesogradual,
flexibleyprogresivo,basadoenlaintegraciónderamasproductivas.
Enestemomento(1986)lametodologíaelegida—propuestaporlaArgen-
tina—fueladetrabajarconloquesedenominó“proyectos integrados”,esdecir
“acuerdosdecomplementacióneintegracióndentroderamasproductivas,enlas
cualesdefinirlasmetasdeintegración,losinstrumentosprecisosylascondiciones
deequilibriodinámico,consusconsecuentesformasdereequilibrioenlamedidaen
queseprodujerandesvíos”(Lavagna,1998;p.99).
La intenciónmanifiesta de estemecanismo fue evitar la especialización
sectorial, para lo cual los conceptos de gradualidad, flexibilidad y progresividad,
antesmencionados, tomaban una importancia central. La gradualidad se definía
enestecasocomoopuestaalamasividad,esdecirqueloquesebuscabaerala
integracióndealgunossectores,einclusodealgunasramassectoriales,conelfin
deevitarponerenevidencialasdiferenciasexistenteseneconomíastandispares.
Porsuparte,laflexibilidaddabacuentadelacapacidaddecorregirerrores
sobrelamarcha,altiempoquelaprogresividadactuabacomounelementodinami-
zadordelproceso,yaqueexistíalaposibilidad,antelosrecaudostomadosenlos
dosprimerosconceptos,deestancamiento.Porello,seconstruyóuncronograma
demetas semestrales para ir avanzando en el proceso de integración (Lavagna,
1998).
Dentrodeestemarco,setomóladecisióndedefinirlosbienesdecapital
comoelnúcleocentraldelacuerdo,porserlamadredetodaslasindustriasyade-
másporqueallí ladiferencianoeratangrandeestructuralmenteentreArgentinay
Brasil.
Conestaspautas,finalmenteen1988 lospresidentesAlfonsínySarney
firmanelTratadodeIntegración,CooperaciónyDesarrollo,poniendocomometala
creacióndeunMercadoComúnenunplazode10años,siendoelmismorefrendado
porelCongresoargentinoen1989,unasemanaantesdelcambiodegobierno.
ConlallegadaalpoderdelpresidenteMenemenlaArgentina,ydeCollor
deMeloenBrasil,laideamadredelaintegraciónfuetrastocadadeinmediato.Así,
enelActadeBuenosAiresfirmadaenjuniode1990,esdecirsolo7mesesdespués
delapuestaenmarchadelTratado,seestableceenelAnexo1que“lacolumnaver-
tebraldeesteprocesodeconformacióndelMercadoComún—queyasehabíamo-
dificadoparael31dediciembrede1994—estarádadaporrebajasarancelariasge-
neralizadas,linealesyautomáticasparallegaralafechaprevistaconarancelcero”.
Deestaforma,enmenosdeunaño,losconceptosdegradualidad,flexibi-
lidadyprogresividadsonreemplazadosporunabajageneral,linealyautomáticade
arancelesqueimplicó,porunlado,unincrementofenomenaldelcomercio,sobre
tododelladoargentino,perotambiéndelbrasileño,quevioincrementarlaimpor-
tanciadesusexportacionesasuvecinosobreeltotaldelasmismas,del2%que
representabanen1990al13%en19981;porelotro,laexacerbacióndelasasime-
tríasyunfuerteprocesodeespecializacióndeacuerdoalasventajascomparativas.
1 En 1990 las exportaciones brasileñas a la Argentina se ubicaban en el orden de los 645 millo-nes de U$S para convertirse en 1500 millones en 1998 (Moniz Bandiera, 2002)
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Conestenuevoconcepto,yconlaincorporacióndeUruguayyParaguay
sefirmaen1991elTratadodeAsunciónquedavidaalMERCOSUR,instrumento
quevaasercomplementadoen1994conelProtocolodeOuroPreto,porelcualse
estableceelorganigramainstitucionaldelMERCOSUR.Enestepuntovaledecirque
sibienlanecesidaddeparticipacióndeunespaciodevinculaciónparlamentariafue
planteadaenelpropioTratadodeAsunción,ensuúltimoartículo,el24,reciénserá
luegodeOuroPretoquequedaráconformadaefectivamentelaComisiónParlamen-
tariaConjuntadelMERCOSUR.
EstaprimeradécadadelMERCOSURseinscribirádentrodeldenominado
“regionalismoabierto”planteadoporlaCEPALycuyoejeserálaideadepensarla
integracióncomounescalónhacíalaliberalizacióncomercialmundial.Talcomose
leeeneldocumento“ElregionalismoabiertoenAméricaLatinayelCaribe.Lainte-
gracióneconómicaenserviciodelatransformaciónproductivaconequidad”(1994),
elregionalismoabiertoesdefinidocomo:
1)Elprocesoquesurgedecombinarlainterdependencianacidadeacuer-
dosespecialesdecarácterpreferencial y aquella impulsadabásicamentepor las
señalesdelmercadoresultantesde la liberalizacióncomercialengeneral.Loque
sepersigueconelregionalismoabiertoesquelaspolíticasexplícitasdeintegración
seancompatiblesconlaspolíticastendientesaelevarlacompetitividadinternacio-
nal,yquelascomplementen.
2)Loquediferenciaalregionalismoabiertodelaaperturaydelapromoción
nodiscriminatoriadelasexportacionesesquecomprendeuningredientepreferen-
cial,reflejadoenlosacuerdosdeintegraciónyreforzadoporlacercaníageográfica
ylaafinidadculturaldelospaísesdelaregión.
3)Unobjetivocomplementarioeshacerdelaintegraciónuncimientoque
favorezcaunaeconomía internacionalmásabiertaytransparente,envezdecon-
vertirseenunobstáculoqueloimpida,limitandoasílasopcionesalalcancedelos
paísesdeAméricaLatinayelCaribe.Ellosignificaquelosacuerdosdeintegración
deberíantenderaeliminarlasbarrerasaplicablesalamayorpartedelcomerciode
bienesyserviciosentrelossignatariosenelmarcodesuspolíticasdeliberalización
comercialfrenteaterceros,altiempoquesefavorecelaadhesióndenuevosmiem-
brosalosacuerdos.
Bajoestospreceptos,elMERCOSURgeneróalolargodelosaños’90un
importanteaumentodelastransaccionescomercialesinterregionales,produciendo,
sinembargo,procesosdeespecializaciónyprofundizacióndelasasimetríasentre
losdiversospaíses.
Enestemarcodehegemoníadelamiradacomercial,sindudaselmayor
cimbronazodelMERCOSURsucedióenelaño1999conladevaluacióndelReal,
lamonedabrasileñaquehabíasidoatada—comoelpesoargentino—aldólar.Ello
produjounamodificaciónrealenlaparidaddelostiposdecambioyunasensación
deespantoenlaprensaysectoresempresarialesargentinos,quienescreyeronestar
frenteaunainvasióndeproductosbrasileñosbaratosquemermaríanlafuerzadelaeconomíaargentina.
Ambas situaciones fuerondañinaspara elMERCOSUR.El cambioen la
relacióndepreciosinternostrajocomoprincipalresultado,porunlado,lacaídade
alrededordel30%delasexportacionesargentinasaBrasilduranteelaño1999,lo
querepresentóunapérdidade2200millonesdedólares,siendo la industriamás
afectada la automotriz, seguidapor la de los combustibles y la de las hortalizas
(Cimadamore,2001).Porotrolado,elhorrorfrentealasupuestainvasióndeproduc-
tosbrasileños(irreal,yaqueeneseaño,segúndatosdelMinisteriodeDesarrollo,
IndustriayComercioExteriordeBrasil,lasexportacionesbrasileñasalaargentina
cayeronun20%)redundóenunapérdidadeconfianzaenelMERCOSURyenun
refuerzodelaposiciónqueplanteabacomopreferiblelanegociacióndirectaconel
ÁreadeLibreComerciodelasAméricas(ALCA).
Lacrisisde2001argentina,precedidaporeldesplomedelaeconomíabra-
sileñaen1999yelfindelcicloneoliberalengranpartedeAméricadelSur,arrastró
consigo no solo las basesdel proyecto de integraciónbasado únicamente en la
liberalizacióncomercialsinotambiéngranpartedelapropiamiradadelrolquela
regiónentendíadebíacumplirenelconciertointernacionalpasandoprogresivamen-
tealolargodelanuevadécadadesdeunatotalsumisiónaunadisputadealgunos
segmentosdelaconstruccióndelossentidosdelaagendamundial.
EnelcasodelMERCOSUR,lanuevaeraesinauguradaconundocumento
denominadoDeclaracióndeBuenosAires,delaño2003,firmadoporlospresidentes
LuizInácio“Lula”DaSilvayNéstorKirchner.Tambiénllamado“ConsensodeBuenos
Aires”—comoexpresióndesuoposiciónal“ConsensodeWashington”deladéca-
daanterior—,estanuevahojaderuta,sinabandonarelcomponentecomercialdela
integraciónenelMERCOSUR,planteanuevosdesafíos,enotros:
•destacayrevalorizaelderecho de los pueblos al desarrolloparalograrsu
bienestar,reafirmandolavoluntaddecooperarbilateralyregionalmenteenposde
esteobjetivo;
•señalalanecesidaddefortalecer la democraciaenlaregiónylaresponsa-
bilidadhistóricadecombatirlapobreza,ladesigualdad,elhambre,elanalfabetismo
ylaenfermedad,puesconstriñenelplenoejerciciodelaciudadanía;
•indicalapreocupaciónporaumentarlaparticipación socialenlaregión;
•reconoce la situación de asimetrías, losdesequilibriosylasdesigualda-
des, proponiendo instrumentar políticas de desarrollo regional que contemplen y
respetenladiversidaddelterritorio;
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•ratificaunaprofundaconviccióndequeelMercosurnoessolounbloque
comercialsinoqueconstituyeunespacio catalizador de valores, tradiciones y futuro
compartido;
• entiende que la integración regional constituye una opción estratégica
para fortalecer la inserción de nuestros países en el mundo,aumentandosucapaci-
daddenegociación.Unamayorautonomíadedecisiónpermitiráhacerfrentemás
eficazmentealosmovimientosdesestabilizadoresdelcapitalfinancieroespeculativo
yalosinteresescontrapuestosdelosbloquesmásdesarrollados,amplificandola
vozenlosdiversosforosyorganismosmultilaterales.Enestesentido,destacanque
la integraciónsudamericanadebeserpromovidaenel interésde todos, teniendo
porobjetivo laconformacióndeunmodelodedesarrolloenelcualseasocienel
crecimiento,lajusticiasocialyladignidaddelosciudadanos(ConsensodeBuenos
Aires,2003;eldestacadoesnuestro).
ElConsensodeBuenosAiresseplasmó,luego,enelMERCOSUR,enel
ProgramadeTrabajo2004-2006(adoptadoporladecisiónCMCN°26/03).
A partir de esta planificación de la integración regional entendida como
integral,elMERCOSURabrióunanuevafaseconlogrospuntualesendiversospun-
tosdelprograma.Así,talcomoafirmaPerrotta(2011),“lasorientacionesdepolítica
regionalypolíticanacionalconfluyeronnuevamente:delamismamaneraquelare-
formadelEstadoencontróenelnuevoregionalismounaliado,ahoraelesquemade
integraciónseorientaentornoaunmodelodedesarrolloquecontemplabeneficios
paraunmayornúmerodeactores,enespecialaquellosquehabíansidorelegados
enlaetapaanterior,enconsonanciaconlosgobiernosnacionalesprogresistasy/o
detinteredistribucionistaquedelineanelmapapolíticosudamericano.Laspolíticas
delMERCOSURnosonsinounreflejoyamplificación/potenciacióndelasmodifica-
cionesexperimentadasaniveldoméstico,alavezqueloretroalimentan”.
EntreestoslogrossepuededestacarlacreacióndelosFondosdeConver-
genciaEstructuraldelMERCOSUR(FOCEM)pormediodeloscualeslasprincipales
economíasaportanalasmenoresenbuscadereducirlasasimetríasdelaregión;
laconstitucióndel InstitutoSocialdelMERCOSUR,consedeenAsunción,como
espaciodecoordinaciónde la intervenciónenpolíticassocialesde lospaíses;el
desarrollodelsectoreducativodelMERCOSUR,consusprogramasdereconoci-
mientodetítulosanivelprimarioysecundario,asícomoprogramasdevinculación
aniveluniversitario;y,porúltimo,laconcrecióndelParlamentodelMERCOSUR,en
elaño2007,comoespacioderepresentaciónlegislativaysocialdelospueblosdel
MERCOSUR2.
2 Un interesante racconto de los logros del MERCOSUR puede ser encontrado en el libro “Paz, Democracia e Integración Regional en América del Sur. Visibilizando los logros políticos, sociales y culturales del MERCOSUR y de la integración regional en América Latina y el Cari-be”, Vázquez, M. y Perrotta, D. (coordinadoras), Identidad Mercosur, 2013. Disponible en www.identidadmercosur.org
Asimismo,desdelaCumbredeCórdobademediadosde2006seasistea
unprocesodeCumbresSocialesconaltaparticipacióndelasociedadcivil,entrelas
queresaltaninstitucionescomolaCoordinadoradeCentralesSindicalesdelCono
Sur,lareddeMERCOCIUDADESynumerosasorganizacionesymovimientossocia-
lesinteresadosyvinculadosalatemática,nodesdelalógicade“Contracumbre”,
sinocomounespaciodevinculaciónentreelmundosocialyelmundoinstitucional
(InchauspeyPerrotta,2008).
Sin embargo, en este recorrido de luces y sombras respecto delmodelo
anterior,seevidencianlasdisfuncionalidadesdelmodeloinstitucional,dondelapre-
senciadelospoderesejecutivosnacionales,yparticularmentedelospresidentes,a
partirdeladenominada“DiplomaciaPresidencial”,ocupanosoloelcentro,sinotam-
biénlosmárgenesdelaescena,dejandoalrestodelasinstanciasgubernamentales
ymovimientossocialespocoespaciodeactuación.Atítuloilustrativo,valelapena
mencionarelhechodequeelForoConsultivodeCiudadesyRegionesdelMERCO-
SUR(FCCR)conformadoporgobernadoreseintendentesdecadaunodelospaíses
continúadependiendofuncionalmentedelGrupodelMercadoComún(GMC),espa-
ciointegradoporfuncionariosdesegundaoterceralíneadelasCancillerías.
EsdecirqueestenuevoConsensodeBuenosAireslogróalgunosavances
importantesenlaimposicióndenuevasagendas,sinlograraúnmodificarsustan-
cialmenteelentramadoinstitucional,comotampocolograrquitardelcentrode la
escenaelcomponentecomercial,elcual,sinembargo,sehavistocomplementado
connuevasvisionesydemandas,comoelproblemamigratorioodeciudadanía,
contracaranecesariadelalibrecirculacióndebienesyservicios.
2.3 La Cumbre de Mar del Plata y el NO al ALCA
TraselquiebredelmodeloneoliberaldeintegraciónenelConoSur,lacon-
tinuidaddelproyectohegemóniconorteamericanocomenzóaponerseentelade
juicio.Sihastaelaño2000ladiscusiónpasabaporsientraralALCAenbloqueoen
formaindividual,luegodel2003,elresurgirdelaideadelaautonomíapolíticayel
desarrolloeconómicoplanteóunlímiteclaroadichaestrategia.
El lugardondeseprodujoelquiebredefinitivo fue laCumbredeMardel
Plata,realizadaenelmesdenoviembredelaño2005.Allísepusieronentensión
diversosaspectosdelaconstruccióncontinental.Enprimerlugar,laideadelpana-
mericanismovs.ellatinoamericanismo.Estasdoscorrientesenpugnaplanteaban
en formaopuesta las raíceshistóricasculturalesquedebíandarvidaa launidad
continental,asícomoelmodoenquelasnacionesdebíanvincularse.
Pesea laexistencia,dentrodelproyectobolivariano,deunavoluntadde
integraralosEstadosUnidosalesquemadeunidad,prontamenteesteplanteofue
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dejadode ladoante ladenominadadoctrinadelbig stick impuestapor losEsta-
dosUnidosprincipalmentesobreCentroamérica.Comosehamencionado,surgió
amediadosdeladécadade1850yconmásfuerzaconlallegadadelnuevosiglo,
elmovimiento latinoamericanista, como respuesta directa al avance de los Esta-
dosUnidossobrelaregión.Profundamenteantiimperialista,estacorrienteexcluye
algigantenorteamericanodelmarcocomúnypropugnaunaunidaddefensivade
aquellosque,porhistoria,constituyenuncuerpofragmentadoperoconinequívocas
raícescomunes.
Enreacciónaestapropuesta,desdelosEstadosUnidosseplanteaelpana-
mericanismoque,másalládelpasadocomún,proponelaunidadfrentealainterven-
ciónexterioralcontinente.Naceasí,en1889-1890,la1ªConferenciaPanamericana,
consedeenlaciudaddeNewYork,conla intencióndecoordinarycoercionaral
conjuntodelasnacionesenposdelaconstruccióndeposicionescomunesvincula-
dasconladefensacontinental.
Se establece entonces, a partir de allí, la “DoctrinaMonroe”, sintetizada
enlafamosafrase“Américaparalosamericanos”,dondelaprimera“América”re-
fiereefectivamentealcontinente,pero losegundosoloa losestadounidenses.Se
expresa,enestafrase,lavoluntaddelosEstadosUnidosdeintervenirmilitarmente
encualquierpartedelcontinenteendefensadesusinteresesydelordeninterior,al
tiempoquedejaclarosuprioridadporsobreelrestodelaspotencias,particularmen-
teFranciayAlemania,sobreelcontinente.
Del devenir de las conferenciaspanamericanas surgirá en 1948 laOrga-
nizacióndeEstadosAmericanos(OEA),consedeenWashington,comoexpresión
institucionaldelpanamericanismo,elcualnunca—hastafinalesdelsigloXIX,pesea
diversosintentosparciales—seplanteóexclusivamentedesdelafacetacomercial.
Enestesentido,lapropuestadelÁreadeLibreComercioparalasAméricas
(ALCA)esunanovedadenlatradiciónpanamericanista,planteadaalcalordelavan-
cedelaspropuestasneoliberalesydeciertaretraccióndelacapacidadpolíticade
losEstadosUnidosenrelaciónconAméricaLatinaapartirdeloslímitesqueelnuevo
contextomundial (respetopor lademocraciayderechoshumanos;dificultadpara
legitimarlaacciónmilitardirectasobreelcontinente)leimponíaalasúperpotencia.
BasadoenelmodeloimpuestoenelTratadodeLibreComerciodeAmérica
delNorte(NAFTAporsusiglaeninglés)queincluyeaMéxicoyCanadá,ademásde
losEstadosUnidos,laadministracióndeGeorgeW.Bushpropusoenelaño1994
laconformacióndeunáreadelibrecomerciocontinental.Lascaracterísticasprinci-
palesdedichoacuerdoexcedíanelmarcodelcomercio,paraincluiraspectoscomo
derechosdelosinversoresexternos,comprasgubernamentales,patentesyregula-
cióndeservicios,ámbitosenqueelacuerdoencontrófuertesresistenciasporparte
dediversosgobiernos,comofueelcasodelpresidentevenezolano,HugoChávez,y
denumerososmovimientosyorganizacionessociales.
Desdeestaoposiciónnacióen2004laAlianzaBolivarianaparalasAméri-
cas(ALBA),promovidaporelgobiernovenezolanoyelcubano,únicopaísdeAmé-
ricaquequedabaexcluidodelasnegociacionesporelALCA.Fuertementedefinido
comoantiimperialista,susbasesseexpresabanencontradicciónconlosprincipios
deláreade librecomercioysepensabandesde la lógicade lasolidaridad, lare-
ciprocidady la transferenciade tecnologías,mostrandocomoprimerejemplode
estasideaselprogramacubano-venezolanoMédicosporPetróleo,segúnelcualla
islacaribeñarecibíacombustibleacambiodelenvíodeprofesionalesdelasaluda
Venezuela.
Peseaestosobstáculos,elacuerdoporelALCAavanzó,proponiéndosela
cumbrecontinentaldelaño2005comoelpuntofinaldelprocesodenegociacióny
elmomentodelafirmadeltratadofundacionaldelnuevoinstrumentodeintegración
comercial.
Sinembargo,enMardelPlataseexpresóclaramenteelcambiodeépoca
mencionadoapartirdelaño2003,particularmentealinteriordelMERCOSURyel
quiebredelproyectopanamericanistaenposdeunarecuperacióndelalógicade
autonomíaregional.
Este quiebre dio paso a un nuevo tiempoque será fundamental para la
creacióndelaUnióndeNacionesSuramericanas(UNASUR)y,sobretodo,parala
definicióndesusobjetivosyprácticas,dondeelpuntonodaldetodosuaccionares
claramentelarecomposicióndelaautonomíapolíticaregional.
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PARTE II
LA UNASUR: La región bajo la lógica de la construcción de la paz
LasalidadelprocesodelALCAdeterminó,enunprimermomento,elre-
forzamientodelMERCOSURcomoespaciodeantagonismoyproyectointegrador
deunanuevamiradaentornoalaintegraciónregional,talcomoquedóplanteado
porelpedidodeingresodeVenezuelaylarealizacióndelaCumbredePresidentes
de Córdobadelaño2006,dondeconcurrieron,ademásdelospresidentesde los
paísesmiembros,elpresidentedeBoliviaEvoMoralesyel líderde laRevolución
Cubana,FidelCastro,enloqueseríasuúltimoviajefueradelaisla.
Supresenciadaríacuentadelapropuesta,sostenidasobretodoporlaAr-
gentina,deconvertiralMERCOSURenelespaciodeconfluenciadelpensamiento
alternativo regional, retomandodeestamanerael liderazgoquealgunavezsupo
tenerenrelaciónconelmundohispanoamericano.EnCórdobaseexpresó lavo-
luntaddeconstituirunanuevalógicageopolíticaquereconstituyeralosmarcosdel
tradicionalpensamientolatinoamericanistaargentino,forjadoporpensadorescomo
ManuelUgarte.
Sinembargo,lasdiferenciasentornoalascuestionescomercialesyadefi-
nidasenelMERCOSUR(arancelexternocomún,zonadelibrecomerciointerno)que
pusieronfrenoalingresoporcasodeBolivia(paísquepedíasuingresosinabando-
narlaComunidadAndinadeNaciones),asícomotambiénunamiradageopolítica
diferenteplanteadadesdeBrasil,pusieronfrenoaestainiciativaygiraronlamirada
hacíaunnuevomarco,elsuramericano.
Elproyectodeunidadsuramericanaeraunprofundoanhelode ladiplo-
maciabrasileñasobretodoapartirdelasegundamitaddelosaños’90,cuandoel
pesodesueconomíacomienzaacolocarloenposibilidaddeempezaraplantearse
comounjugadorglobal,paralocuallaexistenciadeunespaciopropiodeinfluencia
yhegemoníaerafundamental,asícomotambiénunrefuerzodesutradicionalrela-
cióndialécticaconlosEstadosUnidos,basadaenlalógicade“oposiciónlimitaday
contenciónacotada”,talcomoladefinenRussellyTokatlian(2003).
DichosautoresplanteanqueelBrasil,desdeladécadadelosnoventaala
actualidad,desarrollóuna“políticamixtahaciaEEUUenlaquecombinandesacuer-
doycolaboración,concertaciónyobstrucción,deferenciayresistencia”.
OtorgandounpapelclavealEstadoenladefinicióndelrumbodelaecono-
míacomoenlasintervencionespolíticas,lospaísesqueejercenestetipodepolítica
exteriorconsideranademáscomoherramientafundamentallaintegraciónregional.
Puesesapartirdel incrementodelacapacidaddenegociaciónconjuntafrentea
losEstadosUnidosque lograránuna inserciónrelativamenteautónomaenelpla-
nointernacional.Argentina,Venezuela,BoliviayEcuadortambiénrespondenaeste
modelodepolíticaexteriorque,segúnRussellyTokatlian(2003),“propicialareforma
delordenglobalalqueconsiderainequitativo,percibeaEEUUcomounpoderdual
(amenazayoportunidad)yasignagranimportanciaalosvínculosconlaregión”.
EnelcasodeBrasilademás,setratadelúnicopaísenAméricaLatinacon
aspiracióndeliderarlaregiónydesarrollarsecomopotenciaemergenteenelplano
global.Esporelloqueladefinicióndesupolíticaexterioroscilaentrelaproximidad
y la reducciónde la dependencia de los EstadosUnidos, dadoquepor un lado
sudesarrollocomopotenciaemergenteimplicaveralosEstadosUnidoscomoun
competidorcontinentalalavezquedesurelaciónconlapotenciamundialhegemó-
nicadependentambiénlaproyecciónyelreconocimientodeBrasilenlasesferas
políticayeconómicainternacionales.
Enestesentido,Brasilhadesarrolladounaestrategiade“contenciónaco-
tada”,lacualsupone“lacreaciónprogresivadeespacioseinstrumentosregionales
deacciónpropiosque reduzcan,excluyanoprevengan la influenciadeEEUUen
unadeterminadaáreageográficade la región,al tiempo favorezcan lacapacidad
colectivadeinteracciónconWashington”(RussellyTokatlian:2003).
Justamente,laUNASURysuantecesoralaComunidadSudamericanade
Nacionesrespondenaesteplanteoque,claramente,semuestradivergentede la
menciónlatinoamericanistadelatradiciónargentina,másconfrontativoensuanti-
imperialismo.
Estollevóaalgunasdesavenenciasentreambospaísesenrelaciónaeste
proyectosudamericano,quellevóalaausenciadelexpresidenteNéstorKirchneren
lacumbredelanzamientodelaComunidadSudamericanadeNaciones(CSN),enla
ciudaddeCuzcoenelaño2004yaunaciertadistanciaconrespectoalaUNASUR
ensusprimerosañosdevida,quereciénserándejadasdeladoel4demayode
2010,cuandoconladesignacióndeKirchnercomoSecretarioGenerallaArgentina
sesumaráfuertementealarmadodeestebloqueregional.
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MAPAS COMPARATIVOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN A. LATINA
MERCOSUR:Argentina,Brasil,Paraguay,Uruguay,Venezuela
UNASUR:Argentina,Bolivia,Brasil,Colombia,Chile,Ecuador,Guyana,Paraguay,
Perú,Uruguay,Surinam,Venezuela
ALBA-TCP:Venezuela,Cuba,Ecuador,Bolivia,Nicaragua,AntiguayBarbuda,Do-
minica,SanVicentey lasGranadinas.Honduras, fuemiembrohastaelaño2010,
cuando,conelgolpeaManuelZelaya,sedefiniósusalida.
1) LOS OBJETIVOS Y LA FUNCIÓN DE LA UNASUR
Finalmente,trasdurasnegociacionessefirmael23demayode2008,en
Brasilia, elProtocoloConstitutivode laUNASUR.Entre losobjetivos inicialesdel
bloquesoncentraleslossiguientesseisejes:
-Diálogopolítico,afindeconstituirsecomounforoautónomodelapresen-
ciadelosEstadosUnidosparaladefinicióndevisionescomunesanivelsudameri-
canoydemarcosdeacciónconjuntaenelterrenointernacional;
-Interconexiónfísicayenergética,entantoconstruccióndepropuestasde
vinculaciónvial,principalmente,capacesdeconstituirrutasdetrazadobioceánico,
asícomotambiénoleoductosygasoductosquepermitanconectarlosgrandespro-
ductoresdepetróleoygas (Venezuela,Boliviaprincipalmente)con laseconomías
dependientes(Brasil,Argentina,Colombia,Perú,Chile),conelobjetivodeconstituir
unanilloenergéticoquepermitaelautoabastecimientoregionaldecombustibles;
-Integraciónfinanciera,quegiróenlosprimerosañosconrelaciónalapro-
puestadelaconstitucióndelBancodelSur,comoespaciodedepósitodereservas
ypréstamosparaeldesarrollo,elcualaúnnoseconcretó.Traslacrisisde2008,el
ejefinancieroylostrabajosrealizadosenelConsejodeMinistrosdeláreaseorientó
acoordinaraccionesparadarrespuestaalacrisisglobal;
-Defensa,quedesdeel inicio seplanteóenel debate entre laposición
venezolanadelaconstitucióndeunafuerzasudamericanaunificaday laposición
brasileña,másmoderada,delaconstitucióndeunespaciodecoordinacióndepo-
líticas,dereplanteodelapropianocióndedefensayseguridadenelespaciosud-
americano,laquefinalmenteseimpuso;
-Defensairrestrictadelademocraciaydelavoluntaddelospueblosenla
constitucióndesuspropiosgobiernos.Aquí,nuevamente,sepropusoelrespetode
lavoluntadpopularporsobreconcepcionesdedemocraciamásrestrictivas,plan-
teadasenelsenodelaOEA,dondeseatacabalasituacióndealgunospaíses(Ve-
nezuela,Bolivia,Ecuador)como“democraciasplebiscitarias”,queviolaríanlasliber-
tadesindividuales(básicamentelalibertaddeempresaylalibertaddeexpresión);
-Finalmente,lasoluciónpacíficadelosconflictosylaconstitucióndeSud-
américacomozonadepaz,aparececomootrode losejescentralesdelbloque,
quizásaquelqueledaráunamarcaindelebleasuconstituciónyunrolparticular,
comoinstituciónregional,quevalelapenaresaltar.
Hastalosaños’90,laregión,sibiennosecontabaentrelasmásconflic-
tivasdelplaneta,habíavistosucederseunaseriedeconflictosabiertos (como la
guerraPerú-Ecuador,delaño1995)olatentes(comolosconflictoslimítrofesentre
ArgentinayChile,oeldiferendoporlasalidaalmarboliviano-chilena),quehabían
llegadoaunamediaciónapartirdelaparticipacióndepoderesexternos,comolas
NacionesUnidas,losEstadosUnidos,oelpropioVaticano,comofueelcasodela
mediacióndelcardenalSamorétraselconflictoporelBeagleentrelosvecinoscor-
dilleranos.
Enestesentido, losprocesosde integración regional,particularmenteel
MERCOSUR,yahabíanmostradosupreocupaciónporesosañosporconvertirse
engarantesdelapaz,talcomoquedóexpresadoenlaDeclaracióndeUshuaiade1998,dondesedeclaraalbloquecomozonadepaz.
Sinembargo,será reciéncon laUNASURcuandoestepunto tomecen-
tralidadalvincularelanhelopacifistaconunabúsquedaactivademediaciónfrente
alosconflictosenformaautónomaconrespectoalospoderesextrarregionales,y
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unapolíticaderedefinicióndelaslógicasdedefensaregional,pasandodelamirada
interna,confrontativa,aunamiradaregionalcooperativa.
Enestesentido,laUNASURdefineelsostenimientodelapazcomounbien
públicocolectivoaproteger,propendiendoalaconformacióndesociedadescuyas
normas,valores,institucionesypolíticastiendanaunaculturadepaz,enlasquelos
desacuerdos,enlaformadedisenso,puedansermanejadospositivamenteafinde
evitarlapolarizaciónylaviolenciaextrema(Bourse,2008).
Conestadefiniciónpolíticaacuestas,desdeelaño2008hastalaactua-
lidad,laUNASURhaencaradounaseriedegestionesenrelaciónconelmanteni-
mientodelapazyladefensadelademocracia,quelehavalidolalegitimacióncomo
mediadortantofrentealosactoresintervinientescomofrenteaterceros,comoocu-
rrióenlamediaciónenelconflictocolombo-venezolanodelaño2010.Allí,laexpresa
yvelozintervencióndelSecretarioGeneraldelaUNASUR,elexpresidenteNéstor
Kirchner,acercóunasoluciónnegociadaaunaescaladaqueparecíatenerribetes
bélicos,convirtiendodeestamaneraalainstituciónenunactorcentralenelsoste-
nimientodelapazregional.
VolviendoaBourse (2008), laautoradefineal “actor”,demodogeneral,
comounaentidadque juegaun rol identificableen las relaciones internacionales
(EvansandNewnham,1998).Enparticular,enrelaciónconlapaz,selopuedeca-
racterizarcomounenteindividualocolectivo,denaturalezaestatalonoestatal,que
cumpleoessusceptibledecumplirun rolespecíficoenevitar lapropagaciónde
laviolencia,elestallido,escaladaore-emergenciadeunconflictoarmado,oenel
desarrollodeunainfraestructuradelapaz.
Dentrodeestadefinición,elrolcentraldelasinstitucionesregionalescomo
garantesdelapaztomauntinteestructural,másalládelanecesariavoluntadpolíti-
caparallevaracabodichafunción.Estructural,decimos,porqueestasinstituciones
aportanunaseriedeventajasporsobrelasinstitucionesinternacionales,comolas
NacionesUnidas,quedancuentadela importanciadesumediación.Entreestas
ventajassepuedemencionar:
a)LosEstadosylassociedadesdelaregiónsonquienessevenmásafec-
tados por un conflicto y eso posiblemente los impulse a prevenirlo. Además, en
muchoscasos, lascausasprofundasdelosconflictospuedendeberseafactores
regionalesdenaturalezahistórica,política,económica,ogeográfica(SriramyNiel-
sen,2004:3,citadoenBourse2008),ypararesolverloseslógicoinvolucraraorga-
nizacionesyredesdelasociedadcivilregionales,queseránmejorrecibidasporlos
actores localesqueagenciasextrarregionales(Serbin,2005:48,citadoenBourse
2008).
b)Dichasorganizacionespuedencrearpolíticasymecanismosespecíficos
deacciónpreventivaparalasdinámicasdelosconflictosqueafectanasusEstados
Miembros,ytienenmásposibilidadesquelaONUdeestablecerespacios institu-
cionalesdediálogoycolaboraciónconunadiversidaddeactores,estatalesyno
estatales.
c)Obviamente,porsumenornúmerodemiembrosysuconocimientoma-
yordelproblema,porsucercanía,puededarunarespuestamásconcretayvelozal
problema.
Así,porsurolestructuralyporsuvoluntadpolítica,UNASURsehaexpre-
sadocomogaranteautónomodelapazenAméricadelSur.Proceso,obviamente,
noexentodetensiones,comolosconflictosinternosconsupuntomásálgidoen
elconflictoconlasFARC,hoyinmersoenunperíododenegociaciónenCuba(otro
logrodelnuevo tiemporegional),o losaún latentes temas fronterizoscomo laya
mencionadacuestióndelasalidaalmarboliviana.
Sinembargo,enestetiempodetransiciónentrelamiradapropiaylaim-
posicióndeagendasextranjeras,elpuntoquegeneramás interrogantespara los
Estadosdelaregiónesellugarqueocupanenlaactualguerracontraelterrorismo
lanzadaanivelglobalporlosEstadosUnidos.
Enestesentido,Washington“identificótreszonasde(...)alarmaparasus
interesesvitales.LaampliaCuencadelCaribe,quecubreelCaribeinsular,Panamá,
CentroaméricayMéxicoesahoradefinitivamentepartedelperímetrodedefensa
estadounidense(...)EnColombiayenlafronteracolombo-venezolana,Washington
localizóunazonadealtoriesgoterroristayenlaTripleFronteraentreArgentina,Pa-
raguayyBrasil,ubicóunáreaderiesgopotencialentérminosdelterrorismointerna-
cional”(Tokatlián,2003).EstadosUnidosextiendesuhomeland securityalaregión
andina,quees lamayorzonapetroleradeSudamérica,y“comparteconBrasil la
regiónamazónica”,unespacioestratégicoenmateriaambiental(ídem,2003).
RetomandoaBourse,laautoraplanteaque“preocupaademáslafaltade
precisiónenladefiniciónde´terrorismo´,mediantelacualEstadosUnidosparece
haberabiertoacomienzosdelsigloXXIunaerade guerraperpetua´.Conlasnuevaspolíticasestratégicasseprofundizanlasbrechasentrelosaliadospro-Washington
delaregión,ygobiernosradicalmenteopuestos”(2008;p.121).Enestepunto,dos
ejesclavesaplantear.Lapresenciadebasesmilitares,principalmenteenColombia,
definiciónqueyahadadolugarafuertescontroversiasenlaCumbredeBariloche
deUNASUR(2008),yelpedidoreciente,enjuniode2013,delmismopaísdeser
partedelaOTAN(OrganizacióndelTratadodelAtlánticoNorte),alianzamilitardirigi-
daporlosEstadosUnidosysussocioseuropeos,propiadelesquemadelaGuerra
Fría,loquehageneradoelrepudiodesusvecinosydelospaísesintegrantesdel
ALBA-TCP.
EstossontemassobrelosquelaUNASURnecesariamentedebepronun-
ciarseparasostenerelmayorbienpúblicocolectivoquesehalogradoenlaregión,
lapaz.
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1.1 El respeto a la democracia
Valor,obviamente,necesariamenteasociadoasuvezalrespetoalosva-
loresdemocráticosynosoloaellos,sinotambiénalrespetoalresultadoelectoral,
puntodondelaUNASURtambiénhahechooírsuvozamparándoseenlanecesidad
denorepetirunpasadooscurodelcontinentecomofueronlasdécadasdominadas
porelterrorismodeEstado.
Así paz ydemocracia tambiénhan sidopuntosnodalesdel accionarde
laUNASURapartirdetreshechosquemarcaronafuegoelsubcontinenteenlos
últimosaños.
En el año 2008, tras la aprobación de la nueva constitución boliviana y
el apoyoobtenidoporelpresidenteEvoMorales, así como tambiénporalgunos
prefectosenloqueseconociócomoelprocesodereferéndumrevocatorio,estos
últimos,dirigentesde losdepartamentosdelorienteboliviano (SantaCruz,Tarija,
BeniyPando)definidosbajoelnombredelaMediaLuna,propusieronlaadopción
de“EstatutosdeAutonomía”,ajenosalaConstituciónypormediodeloscuales,a
lavezdecuestionarelpoderdelEstadoboliviano,poníanencrisislapropiaunidad
territorialdelanación.
Elconflictofuetornándoseviolentoaltiempoqueinvolucrabaamássecto-
ressociales,incluyendolatomadeedificiospúblicosporpartedelosautonomistas
asícomotambiénelestallidodeunodelosprincipalesgasoductosdelpaís.Deallí,
sepasóalenfrentamientodirectoentreambasfracciones,loqueprovocólamuer-
tededecenasdesimpatizantesdelpresidenteEvoMorales,enloqueseconoció
comola“MasacredePando”,realizadaporseguidoresdelprefectodedichodepar-
tamentoeldía11deseptiembrede2008.
Enestemarco,el15deseptiembrelaUNASURrealizóunareunióndeemer-
genciaenelPalaciode laMoneda,enSantiagodeChile,paísqueposeíaenese
momentolaPresidenciaProTemporedelbloque.Allí,lospresidentesdeSudamérica
expresaronunfuerterespaldoalpresidenteEvoMoralesyalaintegridadterritorial
deBolivia.
Asimismo,endichadeclaración,apoyanlaconformacióndeunacomisión
delbloquepararealizarensuelobolivianounainvestigaciónimparcialsobrelossu-
cesosocurridosenPando,encabezadaporelargentinoRodolfoMattarollo.
Deesta forma, la recienteorganización internacional fija suposición so-
bre algunas cuestiones centrales en virtudde la historia del continente.Primero,
noacepta(porconsenso)elcuestionamientoalordenestablecido,másalládelas
simpatíaspolíticasoideológicasqueligaranacadagobiernoconelpresidenteEvo
Morales.Segundo,planteaunaintervenciónpropiaydirecta,enterritorio,constitu-
yéndoseapartirdeunalegitimidadauto-otorgadaengarantedela imparcialidad.
Tercero,comoquedaexpresadoen lasdisidencias,seniega la intervenciónenel
conflictoalaOrganizacióndeEstadosAmericanos(OEA),talcomoeralapropuesta
chilena,generandoasíunarupturasimbólicadecisivaconelsistemainteramericano,
hegemonizadoporlapresenciadelosEstadosUnidos.
Estepunto,sumadoalaintervenciónenelconflictocolombo-venezolano
yamencionado,serácentralparaentendereldesarrollodelaUNASURcomoorgani-
zaciónpolíticalegitimada,aloquesesumarásurápidaintervenciónenrelacióncon
elintentodeGolpedeEstadoyasesinatodelpresidenteecuatorianoRafaelCorrea,
enseptiembrede2010.
TrasunparopolicialenlaciudaddeQuito,yluegodelaintervenciónpre-
sidencial,Correaquedadetenidoenunhospitalmilitarporeltranscursodevarias
horashastaquelaintervencióndeungrupodemilitares,asícomolamovilización
popular,logranliberaralpresidentedesuencierroyrecuperarelorden.
Enelmediodedichashorasdeencierro,lospresidentesdeUNASURse
convocandeurgenciaenBuenosAiresyexpresanunaduradeclaraciónadvirtiendo
alosgolpistasquedepersistirensuactitudlosgobiernosdelaUNASURprocede-
ránalcierredelasfronterasylasuspensióndeltráficoaéreoyelenvíodeenergía
eléctrica y demás suministros al país. Asimismo, plantean la firma en la próxima
cumbredeGeorgetown,enGuyana,deun“Protocoloadicionalsobrecompromiso
democráticoenUNASUR”,elcualfinalmentesesuscribehabilitandodiversasmedi-
daspunitivas,comolasanteriormenteplanteadas,antelaposiblerupturadelorden
democrático.
1.2 La situación en Paraguay y los límites de la intervención punitiva
Delamanodeestenuevoinstrumento,similaralexistenteenMERCOSUR,
lospresidentesdelaregióncreyerontenerunreasegurocontralosgolpesmilitares
ocívicos,talcomoelocurridoenHondurascontraelpresidenteManuelZelaya.
Sinembargo,lasituaciónplanteadaenParaguayconladestitucióndelpre-
sidenteLugotrasunjuiciosumarísimo,yausentedetodaposibilidaddedefensapor
partedelacusado,mostróloslímitesdelinstrumento.
Realizadoelhechodeladestituciónyenelmarcodeundiscursodealta
belicosidadporpartede lasnuevasautoridades—encabezadasporelhastaen-
toncesvicepresidenteFedericoFranco—hacialasorganizacionesregionalescomo
elMERCOSURylaUNASUR,lacumbredeambosbloquesrealizadaenMendoza
determinólasuspensióndelParaguayperonoaplicóadichopaísningunasanciónnieconómica,nipolítica,niderestricciónentérminosdesuministrosnidemovilidad
depersonasomercancías.
Laexplicaciónparaestadecisiónsebasóennocargar sobreelpueblo
paraguayolasaccionesdesusdirigentes,yaquecualquieracciónplanteadacomo
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el cierre de fronteras, el bloqueodemercaderías, etc., afectaría primeramente al
conjuntodelapoblacióndeesepaís.Lamedida,sabia,dejasinembargoelinterro-
gantesobrelaeficaciadel“Protocolosobrecompromisodemocrático”yaquela
capacidaddesanciónsereduceaunproblemadeíndolediplomática,ymuestralos
límitesdeintervencióndelaUNASURenlosproblemasinternosdelosEstados.
Se entra así en undilema sumamente interesante sobre la lógicade in-
tervenciónexternaolaautodeterminacióndelospuebloslargamentedebatidaen
elmarcode ladoctrinadelderecho internacionalyde losderechoshumanos,en
relación con la capacidadde intervenciónde lasNacionesUnidas, pero ajenaal
presentetrabajo.Sinembargo,valeseñalarquedadalahistoriarecientedeSuda-
mérica,ladefensadelademocraciaexcedelaideadepolíticainternayseconvierte,
sindudas—ytalcualintentaronmarcarlospresidentesenGuyana,yanteriormente
enUshuaiaenelmarcodelMERCOSUR—,enunproblemadeíndoleregional.
Parte III
LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA UNASUR Y LAS NUEVAS AGENDAS
REGIONALES
1) ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA UNASUR
Desdesunacimiento,laestructurainstitucionaldelaUNASURbuscócons-
tituirsecomounaesferaporsobrelosprocesosdeintegraciónexistentes,comola
CANyelMERCOSUR.Enestesentido,seintentóreduciralmáximosuinstituciona-
lidadevitandoduplicarlosespaciosyaexistentes,creandonuevosámbitosallídon-
delatemáticarequirieralacoordinacióndetodoslospaíses.Porejemplo,elConsejo
SuramericanodeEconomíayFinanzas,creadoenelmarcodelacrisisinternacional
del2008,acogióensuinteriorlasdiversasiniciativasvinculadasconlasmonedas
deintercambio,comoelSistemaUnitariodeCompensaciónRegionaldePagos(SU-
CRE)oelSistemadePagosenMonedaLocalexistenteenMERCOSUR,sintrazar
preferenciasnijerarquías.Laidea,simplemente,fueplantearlacoexistenciadelas
iniciativasexistentesantesquebuscargenerarnuevos instrumentosyconsensos
porsobreloyatrabajadoencadaunodelosbloques.
Estadinámicadiocomo resultadounaestructurapequeñay ágil a nivel
sudamericano,muyvinculadaconlainiciativapolíticapresidencial,cuyapresencia
esfundamentalenUNASUR.
PorfueradelosJefesdeEstadoydeGobierno,sonlosministrosdelas
áreasconlaCancilleríaalacabezalasinstitucioneshabilitadasparaeltratamiento
delosasuntosbajouncriteriotemáticoapartirdelosllamadosConsejosdeMinis-
tros,siendoentonceslospoderesejecutivosnacionaleslosgrandesactoresdela
UNASUR.
Enestemarcodepreeminenciaejecutivistaylógicaprofundamenteinter-
gubernamentaltantoenlaconformacióndesusórganos—dondesereúnenrepre-
sentantesdelosgobiernos—,comoensuformadedecisión—dondeseaplicala
regladelconsenso—,seabrelapuertaaalgunosinterrogantessobrelacapacidad
deestalimitadainstitucionalidaddedarrespuestaalosdesafíosdelaintegracióny
deprofundizarla.
Ciertamente,el intergubernamentalismohademostradosucapacidadde
fundarprocesosyavanzarconmanofirmeenlasetapasinicialesdondelavoluntad
políticadeloslíderesnacionales,asícomoeltemoralacesióndesoberanía,sepre-
sentancomolosrasgosevidentes.Peroasimismo,talcomoplanteanCimadamore,
A. y A. Rodríguez (2008), “el intergubernamentalismo tiene limitaciones objetivas
paraadministrareficazmentelasexternalidadesnegativas—entérminosdeasime-
tríastantoaniveldeexpectativas,comoenrelaciónacuestioneseconómicas—,a
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diferenciadeotrosdiseñosinstitucionalesquetienencomoreferenciafundamental
unniveldeanálisissuperioralgubernamentalquelasprovoca.”(p.14).
Enestesentido,desdediferentesámbitosdelespectroacadémicosesuele
marcarlanecesidaddeconstruirinstitucionesdecaráctersupranacionalparasupe-
rarestecuellodebotellaplanteadoapartirdelconflictoestructuralpropiodeldesa-
rrollodelaintegracióntantoentérminosreales(mayoresgananciasparaunaparte)
comorelacionales(gananciasmutuas,peromayoresparaunEstadofrenteaotro).
Frenteaestassituaciones, la ideadeunespacioajenoa los interesesnacionales
yfundadoenladefensadelosinteresesregionalessepresentacomosumamente
tentadora(Sanahuja,2007).
Sinembargo,peseaesteanálisis,elsupranacionalismonohasidounpre-
cepto fundanteen la institucionalidadde laUNASUR.Almenosdosexperiencias
explicanesterechazo.Porunlado,elfracasodelaJuntaAndina,organismonacido
en elmarcodelAcuerdodeCartagenade1969, de conformación supranacional
ycapacidadde iniciativa regional,que fueeliminadadelorganigramaapartirdel
ProtocolodeQuitoenel año1989 luegode ir perdiendoprogresivamentepoder
aloponersealosinteresesnacionalescontrarios,enesemomento,alprocesode
constitucióndelazonadelibrecomercio.Porelotro,ladisminuciónnotoriadela
capacidadautónomadelaSecretaríadelMERCOSURparalaconstruccióndeini-
ciativasregionales,puestaenmarchaentrelosaños2002y2007,traselcambiode
denominacióndeSecretaríaAdministrativaaSecretaríaasecas,concapacidades
técnicasperotambiénpolíticasapartirdesusasesoresjurídicos,económicosyel
rol fundamentaldelSecretario yelPresidentede laComisióndeRepresentantes
PermanentesdelMERCOSUR,funciónhoydesaparecida.
Esdecirque,adiferenciadeotroscontextos,comoenciertamedidaeleu-
ropeo,laexperienciadelasupranacionalidadparecenohabertenidobuenaacogida
enSudamérica,visiónqueesratificadatantoenlainstitucionalidaddelaUNASUR
comodelaComunidaddeEstadosdeAméricaLatinayelCaribe(CELAC),últimas
creacionesintegracionistas.
Enestemarco,lasprincipalesinstitucionesdelaUNASURsonlassiguientes:
1) Consejo de Jefes y Jefas de Estado (CJJ):Máximaautoridad,tomasus
decisionesporconsensoysereúneenformaordinariaunavezalaño,pu-
diendohaberunaperiodicidadmayorapedidodelaPresidenciaProTem-
poreconelconsensodetodoslosmiembros.Lamisióndeesteconsejoes
marcarlaslíneaspolíticasgeneralestantoenelmarcodelrelacionamiento
interno,comodelvínculocontercerosEstados,asícomocrearlosConse-
josdeMinistrosqueconsiderepertinentes.DictaDecisiones.
2) Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores (CMM): Lamisión de
esteConsejoesdictarlasresolucionesnecesariasparaefectivizarloslinea-
mientosplanteadosporlosJefesdeEstado,asícomoobservarelavance
del proceso de integración en su conjunto. La frecuencia de reunión es
semestral, aunque puede ser convocado a encuentros extraordinarios a
pedidodelamitaddelosEstadosMiembros.DictaResoluciones.
3) Consejo de Delegados y Delegadas (CDD): Esteórganoestá formado
porun representantedecadaEstadoMiembro,yconuna frecuenciade
reuniónbimensual,dacuentadelavancedelasiniciativaspropuestaspor
losdosConsejosanteriormentemencionados.Tambiénessumisiónapor-
taralacoordinacióndeltrabajodelosConsejosdeMinistrosylosGrupos
deTrabajo,asícomotambiénbuscarlacoherenciaconotrosprocesosde
integraciónexistentes,evitando lasduplicacionesy la faltaopérdidade
coordinación.DictaDisposiciones.
4) Secretaría General:Essufunciónacompañarelconjuntodelasiniciativas,
darlescontinuidadyactuarcomosecretaríaenlasreunionesdelosdiver-
sosConsejos.Además,tienelafacultaddeproponeriniciativasypreparar
lamemoriaanual.ConsedeenQuito,eselúnicoórganopermanentede
laUNASUR,lacualnocuentaconmecanismodesolucióndecontrover-
sias,másque lamediaciónentre lospaísesendisputa.ElSecretarioes
designadoporelConsejodeJefesdeEstadoapropuestadelConsejode
MinistrosdeRelacionesExteriores,porunperíododedosaños,renovable
porunasolavez,nopudiendosersucedidoporunapersonadelamisma
nacionalidad.DurantesusfuncioneselSecretarioytodossusfuncionarios
tendrándedicaciónexclusiva,nopudiendorecibirinstruccionesdeningún
gobierno,nientidadajenaaUNASUR,convirtiéndoseenelúnicoámbito
supranacionaldelbloque.
Entresusprincipalesfuncionesestándefinidaselapoyoalasdelegaciones,
la capacidaddegenerar iniciativas ydar seguimiento a las resoluciones
delosdistintosórganosyserdepositariodelosacuerdoseinstrumentos
jurídicosdelbloque.
Dentrodeestecuadroinicial,alolargodesusañosdevida,laUNASURhadado
vidaa12ConsejosMinisterialesquedancuenta,dealgunamanera,decuálesson
lasprioridadessobrelascualesseencuentracentradoelbloque.Entrelasmásim-
portantes,sedestacan:
a) Consejo Energético Suramericano:Eselprimerodeellos,creadoen
2007juntoconelcambiodedenominacióndeComunidadSudameri-
canadeNacionesaUNASUR,esdecir,conanterioridadalaredacción
delTratadoConstitutivodelaUNASUR.Estasituacióndacuentadela
importanciadeltemaenergéticoparaeldesarrollodelapolíticaregional
b) Consejo de Defensa Suramericano:Creadoen2008conelfindere-
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pensarlasrelacionesmilitaresentrelospaíses,lasnuevashipótesisde
conflictoyelpropioconceptodedefensa,incorporandocomoejecen-
trallaideadedefensaregionalydefensadelosrecursosnaturales.Del
ConsejodependeelCentrodeEstudiosEstratégicospara laDefensa
consedeenBuenosAires,integradopormiembrosdetodaslasfuerzas
armadasdelsubcontinente.
c) Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento: Actúa
comoespaciodedebate ydecisiónenelmarcode la Iniciativapara
laIntegracióndelaInfraestructuraSudamericana(IIRSA),nacidaenel
año2000conlaintencióndedesarrollarlaconectividadfísicaentrelos
países.
d) Consejo Suramericano de Economía y Finanzas:Constituidoen2008
comorespuestaa lacrisis internacional,participanenél losministros
deHaciendaypresidentesdelosBancosCentralesconlaintenciónde
coordinarpolíticascapacesdeprotegeralaregiónfrentealavolatilidad
delosmercadosinternacionales.
e) Consejo Electoral UNASUR: Integradopor lasmáximasautoridades
electoralesde lospaísesmiembros, la funcióndelConsejoElectoral,
creadoen2011,eslaparticipación,encarácterdeobservadordelos
procesoselectoralesenlaregión.Así,suprimeramisiónfuelarealizada
enelmarcodeloscomiciospresidencialesvenezolanosrealizadosel7
deoctubrede2012.Suparticipaciónquedacondicionadaalasolicitud
hechaporelEstadoparteinvolucradoenelprocesoelectoral.3
Finalmente,ydandocuentadelaexistenciadeunamisiónhumanitaria
conjunta de UNASUR en Haití, se creó la Secretaría Técnica UNASUR-Haití
paraorganizarlaayudaprestadaadichopaíssobretodotraseltrágicoterre-
motode2010.
En términosde iniciativapolítica,segúnquedaestablecidoenelTratado
ConstitutivodelUNASUR,ladirecciónformaldelbloqueseráejercidaporelpaísque
eseañoostentelaPresidenciaProTempore(PPT),lacualserádesempeñadasuce-
sivamenteporcadaunodelosEstadosMiembros,enordenalfabético,porperíodos
anuales.
SonatribucionesdelaPPT:
a)Preparar,convocarypresidirlasreunionesdelosórganosdelUNASUR.
3 También se crearon el Consejo Sudamericano de Salud (2008), Consejo Sudamericano de Lucha contra el Narcotráfico, Consejo Sudamericano de Desarrollo Social y el Consejo Su-damericano de Educación, Cultura, Ciencia e Innovación (2009)
b)PresentarparasuconsideraciónalConsejodeMinistrasyMinistrosdeRelacio-
nesExterioresyalConsejodeDelegadasyDelegados,elProgramaAnualdeActi-
vidadesdeUNASUR,confechas,sedesyagendadelasreunionesdesusórganos
encoordinaciónconlaSecretaríaGeneral.
c)RepresentaraUNASUReneventosinternacionales,previadelegaciónaprobada
porlosEstadosMiembros.
d)AsumircompromisosyfirmarDeclaracionesconterceros,previoconsentimiento
delosórganoscorrespondientesdeUNASUR.
1.1 Aprobación de la normativa:
Todalanormativaseadoptaráporconsenso.LasDecisiones,Resoluciones
yDisposiciones,sepodránacordarestandopresentesalmenostrescuartos(3/4)
delosEstadosMiembros.
LasDecisionesyResolucionesqueseacuerdensinlapresenciadetodos
losEstadosMiembrosdeberánserconsultadasporelSecretarioGeneralalosEs-
tadosMiembrosausentes, losquedeberánpronunciarseenunplazomáximode
treinta(30)díascalendarioluegodehaberrecibidoeldocumentoenelidiomaco-
rrespondiente.EnelcasodelConsejodeDelegadasyDelegados,dichoplazoserá
dequince(15)días.Lanorespuestaseinterpretacomoasentimiento.
Losgruposdetrabajopodránsesionaryrealizarpropuestassiemprequeel
quórumdelasreunionesseadelamitadmásunodelosEstadosMiembros.
LosactosnormativosemanadosdelosórganosdeUNASUR,seránobli-
gatorios para los EstadosMiembros una vez que hayan sido incorporados en el
ordenamientojurídicodecadaunodeellos,deacuerdoconsusrespectivosproce-
dimientosinternos.
1.2 Adopción de políticas y creación de instituciones y programas
UnoomásEstadosMiembrospodránsometeraconsideracióndelConsejo
deDelegadas yDelegadosunapropuestade adopcióndepolíticas, creaciónde
instituciones,organizacionesoprogramascomunesparaseracogidosdemanera
consensuada,sobre labasedecriteriosflexiblesygradualesde implementación.
Enelcasodeprogramas,institucionesuorganizacionesenqueparticipenEstados
MiembrosconanterioridadalavigenciadelTratado,podránserconsideradoscomo
programas,institucionesuorganizacionesdelaUNASURdeacuerdoalosprocedi-
mientosyenconsonanciaconlosobjetivosdelTratado.
LaspropuestaspresentadasporelCDD,unavezaprobadasporconsen-
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soseremitiránalCMM,yluegoalCJJparasuaprobaciónporconsenso.Cuando
noselogreelconsenso,solopodránsersometidasnuevamentealCDDseisme-
sesdespués.
AprobadaunapropuestaporlainstanciamáximadeUNASUR,tresomás
EstadosMiembrospodrániniciarsudesarrollo,siempreycuandoseaseguretanto
laposibilidadde incorporacióndeotrosEstadosMiembros, como la información
periódicadesuavancealConsejodeDelegadasyDelegados.
CualquierEstadoMiembropodráeximirsedeaplicartotaloparcialmente
unapolíticaaprobada,seaportiempodefinidooindefinido,sinqueelloimpidasu
posteriorincorporacióntotaloparcialalamisma.Enelcasodelasinstituciones,or-
ganizacionesoprogramasquesecreen,cualquieradelosEstadosMiembrospodrá
participarcomoobservadoroeximirsetotaloparcialmentedeparticiparportiempo
definidooindefinido.
Laadopcióndepolíticasycreacióndeinstituciones,organizacionesypro-
gramasserá reglamentadaporelConsejodeMinistrasyMinistrosdeRelaciones
Exteriores,apropuestadelConsejodeDelegadasyDelegados.
2) LAS PRINCIPALES ACCIONES DE LOS CONSEJOS SURAMERICANOS
LosConsejosSuramericanossehanconstituidocomoelnúcleodecons-
truccióncotidianodelaspolíticasregionales.Sibiennotodostienenunespacioper-
manente,suimpulsopermiteeldesarrollodenumerosasiniciativasquevandando
carnaduraalproceso,dotandodematerialidadyespaciosconcretosdecoordina-
ciónalaregión.Deallísuimportanciaysucapacidaddegeneraragendaregionala
partirdeladefinición,encadaáreadeacción,desusplanesdetrabajoeiniciativas.
Enlaactualidadexisten,comosemencionó,12Consejos,condistintaste-
máticasydesarrollos,algunosdeellosdemuyrecientecreación,conapenasmedio
añodeexistencia.
2.1 Consejo de Desarrollo Social
FuecreadoenlaIIReuniónOrdinariadelCJJdeUNASURdeagostode
2009enQuito,Ecuador.
TambiénconocidocomoUNASURSocial,suobjetivoeseldecontribuiral
establecimientodecondicionesóptimasparaeldesarrollodesociedadesmásjus-
tas,participativas,solidarias,democráticasyeldepromovermecanismosdecoo-
peraciónsolidariaenpolíticassocialesparareducir lasasimetríasyprofundizarel
procesodeintegración.
Paraesto,buscapolíticasdedesarrolloquepermitanenfrentarlosimpac-
tosdelacrisismundialyestimularelintercambiodebuenasprácticasparacombatir
ladesigualdad.Enestesentido,enlaIIIReunióndelConsejorealizadaenAsunción
enelmesdeabrilde2012,sedefinióelPlandeAcción2012-2014.Enélseplan-
teancincoejesprioritariosdeacción,ratificadosporlosdoceEstadosMiembros:
“Combatealapobrezaydesigualdadsocial”;“Seguridadalimentariayluchacontra
lamalnutrición”;“Economíasocial,solidariay/ocomunalconinclusiónproductivay
generacióndeoportunidades”;“Participaciónciudadanaenelámbitodeldesarrollo
social deUNASUR”, y “Cooperación regional para la implementación y financia-
mientodelaspolíticassociales”.
Asimismo, el trabajo seplanteóen cuatroGruposdeTrabajo técnicos y
temáticosqueseránlosencargadosdefortalecerlaagendasocialydesostenerlas
accionespropuestasenelPlan:Protección,PromociónySeguridadSocial,coor-
dinadoporEcuador yVenezuela;EconomíaSocial y/ o solidaria, coordinadopor
ArgentinayParaguay;Seguridadalimentariayluchacontraelhambreyladesnutri-
ción,coordinadoporUruguay;yGrupoTécnicosobreinstrumentosdecooperación,
coordinadoporBrasil.
2.2 Consejo Energético Suramericano
Pese a haber sido uno de los ejes fundamentales de constitución de la
UNASUR,lacomplementaciónenergéticanotuvosuConsejopropiohastael4de
mayode2010,cuandoenlaCumbredeCardalessediovidaalConsejoEnergético
Suramericano,dandocumplimientoalosobjetivosdelaDeclaracióndeMargarita
deabrilde20074,conelfindegenerarelTratadoEnergéticoSuramericanoylacom-
plementaciónentrelasempresasdelsector,lascualesseencuentranmayormente
enmanosestatales,conlaúltimaincorporacióndeYPF,apartirdesurenacionali-
zación.
Laexistenciadepaísesproductoresnetosyotrosconsumidoresalinterior
delaregión,ysuenormerelevanciatantoparalosexportadores(entérminosdein-
gresos)comoparalosimportadores(entérminosdeusosdedivisas),hacendelárea
energéticaunpuntocentraldelosdebatessobrelaintegraciónregional.Enefecto,
laposibilidaddecooperaciónyacuerdoparalaprovisiónapreciosestablestantode
gascomodepetróleo,comoasítambiénlacooperaciónentérminostecnológicos
ydecadenasdeproveedoresdeambasindustriasquefavorezcanlatransferencia
detecnología,fueronlapiedranodalquellevóalosEstadosalaconstitucióndela
UnióndeNacionesSudamericanas.Dehecho,enlaConferenciaEnergéticadeIsla
4 Formalmente, el Consejo nace en esta fecha, pero la coordinación puede decirse que está presente desde la Cumbre de Isla Margarita de 2007 y por tanto precede a la UNASUR.
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MargaritafuedondesedefinióelcambiodenombredelaComunidadSud-
americanadeNacionesaUnióndeNacionesSuramericanas,dandovidaalnuevo
espacioregional.
Esinteresantenotarque,enesteámbito,lasgrandespotenciassudameri-
canas,peseasusúltimosdesarrollos,aúnseencuentranenunaposicióndedepen-
denciaconrespectoaeconomíasmenores,comosonlasdeVenezuelayBolivia.
Frenteaestarealidad,loscostosdeoportunidadasociadosalanoaccióno“no-
integración”enelcampoenergéticosepresentancomopotencialmentepeligrosos
entantoloscostosalternativosasociadosalabúsquedadeunasalidaunitariapue-
dengenerarproblemasgravesprincipalmenteentérminosdeladisponibilidadde
divisas,asícomotambiénincertidumbreporladependenciadeproveedoresextra-
regionales,menores ingresospara los exportadores y usode alternativasmenos
eficientesqueconllevandañoambiental(energíanuclearoembalsesenhábitatna-
turalesapreservar).
Obviamente,laintegracióntambiénrepresentaundesafíodadoslossen-
siblesinteresesquesevinculanalapreservaciónyexplotacióndelosrecursosna-
turales,definidosen términosdeescasez.Perounaseriedeacontecimientosde
lahistoriarecientehanllevadoafavorecerlacooperaciónporencimadelamirada
individual.Entreellossepuedencitar:
- Crisisenergéticade2001-02,con réplicasen2012enBrasil,queobligó
acortesdeenergíaendiferentesciudades,pesealhallazgodegrandes
reservasdepetróleooffshore.
- CrisisenergéticaenArgentinaen2007-08,vinculadaaladisminucióndela
produccióndelascentraleshidroeléctricas,peroasociadaalapérdidasos-
tenidaderecursoshidrocarburíferosapartirdelaausenciadeinversiones
enelsector.
- Disputas entre Chile y la Argentina por incumplimiento de contratos de
abastecimientoporpartedelaArgentinaenmateriaderecursosgasíferos.
Enestepuntoesnodalincorporarladimensiónpolíticaapartirdeldiferen-
doentreBoliviayChileenrelaciónalasalidaalmaryqueimpidelaventa
directadegasdelpaísandinoaChile,porloquesegeneraunatriangu-
lacióncon laArgentina, lacualseresintió justamenteapartirde lacrisis
energéticalocal.
- Enelcasovenezolano,peseaserunproductorneto,lapresenciadeotros
capitalessudamericanos(comoPetrobrasoEnarsa,ensumomento)lehan
permitidoaumentarsuproducciónsindependerdefirmasestadouniden-
sesoeuropeas.Enestesentido,laestrategiavenezolana,creandoinstru-
mentoscomoPetrocaribe yPetroamérica,másempresasconjuntas con
diversospaíses,habuscadoconstruirinfluenciapolíticaapartirdeladiplo-
maciadelpetróleo,generandoasimismonuevosmercadosparapaliaren
partesudependenciafuncionalconlosEstadosUnidos.
Estoshechosdancuentaentoncesdelanecesidaddelaintegraciónydel
rolqueseasignaalaenergíaenlaagendadelaUNASUR,enuncontextointernacio-
naldeaumentodelademanda,inestabilidaddelosmercadospetroleros,creciente
preocupaciónporlaseguridadenergéticayaparicióndeun“nacionalismoenergéti-
co”.Laagendadelaintegraciónenergéticaincluyelaplanificación,laconstrucción
y lafinanciaciónde las infraestructurasnecesariaspara la interconexióndeabas-
tecedoresyconsumidores;yestablecermarcosreguladorescomunesqueasegu-
renlaestabilidaddelmercado,reglasestablesdeconcurrenciadelosoperadores,
públicosyprivados,preciosrazonablesygarantíaslegalesadecuadasparatodos
losactores5.
2.3 Consejo de Defensa Suramericano (CDS):
FueplanteadasucreaciónporelpresidenteLuizInácio“Lula”daSilvael4
demarzode2008,undíadespuésdelataquecolombianoauncampamentodelas
guerrillas colombianas en territorio ecuatoriano y dosdías antesde la cumbredel
GrupodeRíoquetrataríalagravecrisisdiplomáticacausadaporeseataque.Además
esta iniciativabuscabaladefinicióndedoctrinasypolíticasdeseguridaddematriz
democrática,frentealasviejasdoctrinasdelaGuerraFríadefinesdelosochenta,que
establecíanregímenesdemedidasdeconfianzamutua(MCM)enlospaísesdelCono
Surycompromisosparaestablecermecanismosdegestióndecrisis.
ElConsejodeDefensaSuramericanoes laaspiracióndeBrasildebidoa
supreocupaciónporcontrolarsus17.000kmde fronteras, frenteal temorpor la
extensióndelconflicto internocolombianovinculadoa laguerrilla,porun lado,y
altránsitodepersonasvinculadasconactividadesilícitas,sumadoalabúsqueda
deunpapelmayorcomomediadorenlosconflictosdelaregiónydesuestrategia
globaldepaísemergente.
Así, la instanciaregionaleramásadecuadaencontraposicióncon laba-
sadaenlaOEAyenelTratadoInteramericanodeAsistenciaRecíproca(TIAR),que
danunpapelclavealosEstadosUnidosaunsiendolamayoríadelasvecesparte
interesadadelosconflictosdelaregión,comoenelcasodelconflictoentreColom-
biayEcuador.
5 Véase como referencia el trabajo consolidado sobre la puesta en marcha del Tratado Energético Su-damericano. Disponible en http://www.mme.gov.br/mme/galerias/arquivos/unasul/Anteproyecto _de_Estructura_UNASUR_CONSENSUADO.pdf
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Ademásestainiciativaylaeventualcreacióndeese“ConsejoSuramerica-
nodeDefensa”estávinculadaalapropuestadeChávezen2003decrearunaOrga-
nizacióndelTratadodelAtlánticoSur(OTAS)uOTANsudamericana,ydeestablecer
unaalianzamilitarbasadaenelALBA;propuestasqueBrasilintentahacercompati-
blesconsuideadeliderazgoregional,promoviendoconsensosviablesylimandolas
asperezasconVenezuela.Estoasuvezlepermiteporunladoreducirlainfluencia
políticomilitardelosEstadosUnidosenlaregiónymantenerrelacionescordiales
conestepaísalcolocarsecomo“paísmoderado”,comointerlocutorpreferentepara
losactoresexternosalaregión.
EnlaCumbreSuramericanadeBrasiliademayode2008,dondeseadop-
tó el TratadoConstitutivo deUNASUR,Brasil propuso la creación delCDSpero
nocontóconelconsensosuficiente,siendoColombiaelpaísquemásresistencia
opusodadasucomplicadasituaciónpolíticainternaylaposicióndealineamiento
desugobiernoconlosEstadosUnidos.Uribejustificósunegativasosteniendoque
laOEAeselorganismopertinenteentemasdeseguridadregional,yresaltóque
lasdiferenciasexistentesrespectoalasFARC—lapretensiónvenezolanadeotor-
garlesestatutode“beligerantes”—impedíanquepudierasumarse,aunqueaccedió
aestudiarlas.Anteesto,elgobernantedeEcuador,RafaelCorrea,planteóqueel
Consejofuesecreadoporlospaísesinteresadosyquelosnointeresadosanalizaran
siqueríansumarse,aunquedebidoaqueotrospaísesestabantambiénrecelosos
anteBrasilymostraronreservas,sepospusolacuestiónpor90días.
Finalmente,el19dejuliode2008,elpresidentecolombianoÁlvaroUribe
anunciósu incorporaciónalConsejo, trasunavisitade“Lula”comomediadoren
ambospaíses,quiensecomprometíaacolocarenelacuerdounrechazoexpresoa
losgruposviolentos.
CreadoenlaCumbredeSalvadordeBahíadediciembrede2008,yde-
finidossusalcancesyobjetivos,seconstituyóungrupode trabajo integradopor
representantesdelosMinisteriosdeDefensaydeRelacionesexterioresdelosdoce
países,bajolapresidenciadeChile,quedebíaen90díasdefinirlosobjetivos,fun-
cionesyestructuradelConsejo.Elconsensoalrespectosealcanzóensolocuatro
reuniones, lo cual refleja el esfuerzo negociador y el espíritu de colaboración de
todoslospaíses.EldocumentodedecisiónpresidencialestipulaqueelConsejoes
unainstanciadeconsulta,cooperaciónycoordinaciónenmateriadedefensa.
EstablecetambiénqueelConsejoserigeporlosprincipiosconsagrados
enlaCartadelasNacionesUnidas,enlaCartadelaOrganizacióndelosEstados
AmericanosyenlasdecisionesymandatosemanadosdelConsejodeJefesdeEs-
tadoydeGobiernodelaUNASUR.Entredichosprincipiosdestacanelrespetopor
lasoberaníayporlaautodeterminación,laintegridadterritorialdelosEstadosyla
nointervenciónenasuntosinternos.
Resaltan,además,elrespetoporlasinstitucionesdemocráticas,elrespeto
irrestrictoporlosderechoshumanosyelejerciciodelanodiscriminaciónenelám-
bitodeladefensa,conelfindereforzarygarantizarelEstadodeDerecho.LaDeci-
siónestablece,acontinuación,losobjetivosdelConsejodeDefensaSuramericano,
entreloscualesestálaconstruccióndeunaidentidadsuramericanaenmateriade
defensaque tomeencuenta lascaracterísticassubregionalesynacionalesyque
contribuyaalfortalecimientodelaunidaddeAméricaLatinaydelCaribe.
ElConsejoestá integradopor lasministrasy losministrosdeDefensa(o
susequivalentes)delospaísesdelaUNASUR,querealizanreunionesanualesordi-
narias.Además,elConsejocuentaconunainstanciaejecutiva,conformadaporlas
viceministrasylosviceministrosdeDefensa.LaPresidencia,acargodecoordinar
lasactividadesdelorganismo,esejercidaporelpaísqueocupalaPresidenciaPro
TemporedelaUNASUR.
ElConsejoesunforoparapromovereldiálogoentrelosministeriosdede-
fensadelaregión,quepermitadiscutirlasrealidadesynecesidadesdedefensade
lospaísessuramericanos,reducirlosconflictosydesconfianzas,ysentarlasbases
paralafuturaformulacióndeunapolíticacomúnenestaárea.
Noesunaorganizacióndefensiva,yaquenocuentaconunacláusulade
defensamutuacolectiva:sebasaenelrespetodelasoberaníaylanointervención,
lo que no es incompatible con la participación enmisiones de paz deNaciones
Unidas.
Comoobjetivosseestablecen:
- ConsolidarSudaméricacomounazonadepaz,libredearmasnuclearesy
dedestrucciónmasiva
- Construiruna“identidad”suramericanaenmateriadedefensa
- Impulsarladefensasoberanadelosrecursosnaturales
- Elrechazodelapresenciade“gruposarmadosalmargendelaley”,evitan-
domencionarelterrorismoparasatisfaceradiversospaíses.
2.4 Consejo de Salud Suramericano (UNASUR-Salud):
Creado en la Cumbre de Salvador de Bahía de diciembre del 2008. Es
unconsejoministerialdeUNASUR,conformadoporlosministrosdeSaluddelos
paísesmiembrosde laUnióndeNacionesSudamericanas.Se tratadel segundo
consejoemanadodeesteorganismodespuésdeldeDefensa.Lacreacióndeeste
órgano,quetienecomoobjetivopromoverpolíticassanitariascomunesparatodos
lospaísesdeAméricadelSur,secreópordecisióndelasJefasyJefesdeEstadoy
deGobiernodelaUnióndeNacionesSuramericanas(UNASUR),reunidosextraordi-
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nariamenteenCostadeSauipe,Brasil,el16dediciembrede2008.
ElConsejodeSaludSuramericanoseconstituyeeldía21deabrilde2009
enSantiagodeChile.
Objetivos:
§ Construirunespaciodeintegraciónenmateriadesalud.
§ Incorporarlosesfuerzosylogrosdeotrosmecanismosdeintegraciónregional.
§ Promoverpolíticascomunesyactividadescoordinadasentrelospaísesdela
UNASUR.
Este consejo se componedeministras yministrosdeSaludde losEstados
MiembrosdelaUNASUR.ElComitéCoordinadoresresponsabledeprepararpro-
yectosdelosAcuerdosyResolucionesyestáconformadoporlosrepresentantesti-
tularesyadjuntosdecadaEstadoMiembroyunrepresentantedelMERCOSUR, Or-
ganismoAndinodeSalud, OTCA y OPS,encalidaddeobservadoresyde forma
transitoria.
LaPresidenciadelConsejocorrespondealaministraoministrodeSaluddel
mismopaísqueocupalaPresidenciaProTempore(PPT)delaUNASUR,yesres-
ponsableporcoordinarlasactividadesdetodaslasinstanciasydedirigirlaSecre-
taríaTécnica.
ElCSSes apoyadopor laSecretaría Técnica a cargode laPresidenciaPro
Tempore(PPT)ydedospaísesdelaPPTpasadaysiguiente,conlaintenciónde
garantizarlacontinuidaddelostrabajos.
EntrelasprincipalesaccionesllevadasacaboporelCSSdeUNASURsepue-
denmencionar,entreotras:
•Red de Vigilancia y Respuesta en Salud
ArticulaciónderedesdevigilanciayrespuestadelosEstadosMiembrosdelaUNA-
SUR,siguiendoloquequedóestablecidoporelReglamentoSanitarioInternacional
(RSI),paraquesehagaviablelacreacióndeindicadoresdefactoresderiesgo,mor-
bilidadymortalidadregional;lacreacióndeunSistemadeMonitoreoyEvaluación
(M&E)delareddevigilanciaimplementada;creacióndelprogramadeCapacidad
BásicaparalaVigilanciayRepuestaalESPIN6yESPII7,implementadosenconformi-
dadconelReglamentoSanitarioInternacional(RSI);implementacióndeestrategias
consensuadasparalaprevenciónycontroldeenfermedadescrónicasnotransmi-
sibles;creacióndeunareddeDengueUNASURparamitigarelimpactodeldengue
enlaregión;yestímulosalProgramaSuramericanodeInmunización.
6 Emergencia de Salud Pública de Importancia Nacional.7 Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional.
•Desarrollo de Sistemas de Salud Universales
FormacióndeSistemasdeSaludUniversalesenlospaísesdeSuramérica,recono-
ciendoelderechointrínsecodelosciudadanosalaccesoalasaludyalabordaje
inclusivo. Lameta esmejorar los niveles de equidad y el acceso a sistemas de
saluduniversaleseintegrales;creareimplementarunmecanismodemonitoreoy
evaluacióndelossistemasdesaluduniversales;ygarantizarlademocratizaciónde
losmismosatravésdelfortalecimientodelosderechosdelosciudadanosydesu
participaciónactivaenlosespaciosdetomadedecisión.
•Promoción de la Salud y Acción Sobre los Determinantes Sociales
Fortalecimientodelapromocióndelasaludyacciónsobrelosdeterminantesso-
cialesconelobjetivodereducirinequidadesencadaunodelospaísesmiembros,
mediantelageneracióndeinformación,articulaciónintersectorialylaparticipación
comunitariaenlaformulación,ejecuciónyseguimientodelaspolíticaspúblicasde
salud.
•Acceso Universal a Medicamentos
Desarrollodeestrategiasyplanesdetrabajoquemejorenelaccesoamedicamen-
tos,buscandoelaborarunapolíticasuramericanadeaccesouniversalamedicamen-
tosypromoverlaproducciónyutilizacióndegenéricos.Otroobjetivoespropiciar
unsistemaarmonizadodevigilanciaycontroldemedicamentosenlaUNASUR,de
maneradepromoverelaccesoamedicamentosseguros,eficacesydecalidad.Otro
puntoeslaformulacióndeunapropuestaparalacreacióndeunapolíticadeprecios
quefavorezcaelaccesoamedicamentosylareduccióndebarrerasalaccesoque
seoriginande laexistenciadederechosdepropiedad intelectualya lasbarreras
originadasporlafaltadeincentivoalainnovaciónydesarrollodemedicinas.
•Desarrollo de Gestión de Recursos Humanos
Fortalecimientodelaconducción,formulación,implementaciónygestióndelosre-
cursoshumanosensalud.Elobjetivoescrearpolíticassustentablesde recursos
humanosen lospaísesmiembros,atendiendoa lasáreas técnicasde laAgenda
deSalud.Tambiénseelaboraráunmapeodemásinformaciónsobreelprocesode
desarrollodepersonalenlasáreasresaltadasenlaAgendadeSalud,loqueincluye
lacuestióndelamigracióndepersonalcalificadoysuimpactoenlossistemasde
saluddelaregión,eldesarrollodeinvestigaciónypromocióndeliderazgosenáreas
prioritariasconbaseenlaspromocionesdelISAGS8,ylacapacitaciónpermanente
delasredesdeinstitucionesestructurantesenlasáreasprioritariasdelaAgendade
SaluddelaUNASUR.
8 Instituto Suramericano de Gobierno en Salud.
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2.5 Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN)
ElCOSIPLANesuna instanciaestratégicaquebuscadesarrollaruna in-
fraestructuraparalaintegraciónregional,reconociendoydandocontinuidadalos
logrosyavancesdelaIniciativaparaIntegracióndelaInfraestructuraRegionalSura-
mericana(IIRSA).Tambiéntienecomoobjetivocompatibilizarlosmarcosnormativos
delosEstadosMiembrosenmateriadedesarrolloyoperación,ademásdeidenti-
ficareimpulsarlaejecucióndeproyectosprioritariosparalaintegraciónyevaluar
alternativasparasufinanciación.
Algunosdesusobjetivosespecíficosson laconstrucciónde redesde in-
fraestructuraparaintegraciónfísica,atendiendoaloscriteriosdedesarrollosocialy
económicosustentables,yelfomentodelusointensivodetecnologíasdeinformación
ycomunicaciónafindesuperarbarrerasgeográficasyoperativasdentrodelaregión.
Surgelavoluntaddeestablecerloendiciembredel2008paralacoordina-
ciónconelproyectoIIRSA.FuecreadoenlaIIReuniónOrdinariadelCJJdeUNA-
SURdeagostode2009enQuito,Ecuador.
LaIniciativaparalaIntegracióndelaInfraestructuraRegionalSuramericana
(IIRSA)avanzaaunritmolento.En2005seaprobóuna“AgendadeImplementación
Consensuada”paraelperíodo2005-2010con31proyectostroncales,peroejecu-
tandosolounapartereducida.Entrelosproblemasquegeneraronesteretrasose
planteaqueexistencostosambientaleselevadosydudassobrelosproyectos,en
cuantopuedenonocontribuiraarticularlosmercadosregionales,oserfuncionales
alprocesode“reprimarización”deSudamérica,impulsadoporlacrecientedeman-
dadeAsiaylosbuenospreciosdelasmateriasprimas.
Anteesta realidad, sehadefinidounnuevoPlan deAcciónEstratégico
2012-2022,apartirdelcual repensar las líneasdeacción llevadasadelanteen la
décadapreviayredefinirlosobjetivosdecaraalfuturo,siempreconelobjetivode
generarobrasdevinculaciónentrelospaísesdelaregión.
Elnuevoejeseplanteaenlaposibilidaddemayorparticipacióndelasco-
munidadesinvolucradas,demanerataldeevitarlosreclamosposterioresentérmi-
nosdedefensamedioambientalquehan idosurgiendo.Estepuntoquedaexpre-
sadodelasiguientemanera:“Acción2.3:Definirinstanciasdeparticipaciónsocial
ydecontribuciónactivade las comunidades involucradasen las actividadesdel
COSIPLAN,apartirdeloslineamientosdefinidosporlaUNASURconformesuTra-
tadoConstitutivo”.
Deestamanera,seincluyeunnuevoenfoquealosproyectosnodalesplan-
teadosbajoelrótulodeProyectosPrioritariosdeIntegración(API).Losmismosse
organizanentornoa9grandesejes:
1) Amazónico:ElEjedelAmazonashasidodefinidoatravésdeladelimi-
tacióndeunaregiónalolargodelsistemamultimodaldetransportesque
vincula determinados puertos del Pacífico, tales comoBuenaventura en
Colombia,EsmeraldasenEcuadoryPaitaenPerú,conlospuertosbrasile-
ñosdeManaos,BelemyMacapá.ElEjedelAmazonascuentacon64pro-
yectosdivididosen7gruposconunainversiónestimadadeUS$6.099,9
millones(septiembrede2012.Fuente:www.iirsa.org).
2)Andino:EláreadeinfluenciadelEjeAndinoabarcalosprincipalesnodos
dearticulacióndeBolivia,Colombia,Ecuador,PerúyVenezuelaeincorpora
losdosgrandescorredoresvialesNorte-Surquevinculan lasprincipales
ciudadesdeloscincopaíses.LaCarreteraPanamericana,alolargodela
CordilleraAndinaenVenezuela,ColombiayEcuadoryalolargodelacosta
enPerú(vinculándoseatravésdeellamásalsurconChile),ylaCarretera
MarginaldelaSelva,bordeandolaCordilleraAndinaaniveldelosLlanos
enVenezuelaydelaSelvaAmazónicaenColombia,EcuadoryPerú.
3)Capricornio: Eláreade influenciadelEID (Ejede IntegraciónyDesa-
rrollo) seubicaen tornoal trópicodelmismonombre, involucraacinco
países(Argentina,Bolivia,Brasil,ChileyParaguay)ytieneensusextremos
importantesinstalacionesportuariastantoenelocéanoPacíficocomoen
elAtlánticoquedancuentadesucarácterbioceánico.
4)Hidrovía Paraguay-Paraná:ElEjede laHidrovíaParaguay-Paranáha
sidodefinidoterritorialmenteatravésdeladelimitacióndeunáreadein-
fluencia general que incorpora las regiones deArgentina, Bolivia, Brasil,
ParaguayyUruguayvinculadasdemaneradirectaconlosríosParaguay,
Paraná,TietéyUruguay.
5)Escudo Guyanés:ElEjedelEscudoGuayanéshasidodefinidoatravés
de la delimitación de un área de influencia que incorpora la vinculación
de losprincipalesnodosdearticulaciónentreBrasil,Guyana,Surinamy
Venezuela.
6)Del Sur:EláreadeinfluenciadeesteEID,queabarcaterritoriosdeAr-
gentinayChile,tieneensusextremosimportantesinstalacionesportuarias
enlosocéanosAtlánticoyPacífico.Laregióndelimitadaabarcaeldepar-
tamentodeBiedmadelaProvinciadeChubut,lasprovinciasdeNeuquén
yRíoNegroylospartidosdeBahíaBlanca,Villarino,PatagonesyCoronel
Rosalesde laprovinciadeBuenosAiresen laArgentina,y lasRegiones
VIII,IX,XIVyXenChile(Bío-Bío,Araucanía,delosRíosydeLosLagos,
respectivamente).
7)Interoceánico Central: EláreadeinfluenciadeesteEIDatraviesaSura-
méricaeincorporavinculacióndelosprincipalespuertosdelPacíficocon
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otrosenelAtlánticosobreeseterritorioyarticuladiversosnodosenBolivia,
Brasil,Chile,ParaguayyPerú.Elterritoriodelimitadoincorporalosdepar-
tamentosdeArequipa,Moquegua,PunoyTacnadePerú,lasRegionesXV,
I(AricayParinacotayTarapacá,respectivamente)ylaProvinciaLoadela
IIRegiónAntofagastadeChile,losdepartamentosdeBeni,LaPaz,Oruro,
Potosí,Tarija,Cochabamba,ChuquisacaySantaCruzdeBolivia,laRepú-
blicadeParaguayylosestadosbrasileñosdeMatoGrosso,MatoGrosso
doSul,RíodeJaneiro,SanPabloyParaná.
8)MERCOSUR-Chile: EsteEIDtieneunáreade influenciaqueatraviesa
Suramérica e incorpora la vinculación de los principales centros econó-
micos,ciudadesypuertosdelterritorioquecubrepartesdelaArgentina,
Brasil,Chile,ParaguayyUruguay.
9)Perú-Brasil-Bolivia:EsteejecentrasuaccionareneláreadelaTriple
Fronteraentrelospaísesmencionados,enplenaAmazonía.Porsuaisla-
mientoycomplejidad,sehaplanteadocomounfocoespecíficodeacción.
Dentrodeesteesquema,lanuevaprogramaciónplantea31proyectosde
inversiónpresupuestadosenU$S13.652,7millones.Deellos,laRepúblicaArgenti-
naparticipaen9,entrelosquevalelapenaresaltarla“ConstruccióndelPuenteSal-
vadorMazza-YacuibaycentrodeFrontera”,encoordinaciónconBolivia,el“Mejora-
mientodelanavegabilidaddelosríosdelaCuencadelPlata”juntoconParaguayy
Uruguayyel“TúnelBinacionalAguaNegra”,enlafronteraconChile9.
Deestamanera,conunfuerteejeenlaconstruccióndecorredoresbioceá-
nicos,IIRSAyelCOSIPLANconstituyenunfuerteejededesarrolloenmateriade
infraestructuraregionaldotandoalaUNASURdeuninstrumentoajenoalrestode
losprocesosdeintegración(comoelMERCOSUR,porcaso),comoeslacapacidad
decoordinacióndelosesfuerzoscomunesenmateriadeinfraestructuratantovial
comoferroviariaohídrica,convirtiéndose,deestamanera, juntoconladefensay
lasfinanzas,enotroejedistintivodelaUNASURporsobreelrestodelasiniciativas
regionales.
9 Los datos pueden encontrarse en el documento “Agenda de Proyectos Prioritarios de In-tegración”, elaborado por IIRSA y aprobado por el Comité Coordinador del COSIPLAN, de noviembre de 2011. Disponible en http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/Uploads/Documents/api_agenda_proyectos.pdf
2.6 Consejo Suramericano de Educación, de Cultura, y de Ciencia, Tecnología
e Innovación (ex COSECCTI):
CreadoenQuito,Ecuador,enelaño2009,reuníaunaampliagamadete-
masvinculadosconlaeducaciónylacultura.TambiénconocidocomoCOSECCTI,
tieneelobjetivodereducirasimetrías,promoverpolíticasyelintercambiodeinfor-
macióneinnovación.
EnlaReuniónOrdinariadelConsejodeMinistrasyMinistrosdeRelaciones
Exteriores realizadasenmarzode2012, loscancilleres instruyeronalConsejode
Delegadas yDelegados a evaluar y presentar un informe sobre la posibilidadde
dividirloentresConsejosMinisteriales,iniciativaquesellevóacaboenelmesde
noviembrede2012,dividiendoelantiguoCOSECCTIentres:Educación,Culturay
CienciaTecnologíaeInnovación.
EntrelasaccionesdelCOSECCTIseplanteólaposibilidaddelacreación
deunaAgenciaInternacionaldeCertificacióndelaEducaciónSuperior,conelobje-
tivodefacilitarlamovilidadestudiantilyelreconocimientodetítulos,hechosuma-
mentecomplejoenvirtuddelaautonomíauniversitaria.Entérminosdecultura,se
trabajóenladefensadelPatrimonioCulturalSudamericano10,mientrasqueencien-
ciaytecnologíaseplanteóeldesarrollodepropuestasconjuntasbajodospremisas:
1.-InnovaciónInclusivay2.-ApropiaciónSocialdelConocimiento11.
Trasestosprimerospasos,porDecisión12/2012,elConsejodeJefesy
JefasdeEstadodelaUNASURdecidió laparticiónentresdelCOSECCTIconla
intencióndeprivilegiaruntratamientomásacabadodecadaunadelasáreasende-
bate,considerandotantoalaeducación,comoalaculturayalacienciaylatécnica,
espaciosnodalesdeldesarrollodelaspolíticasdeintegración.
Deestaforma,el31demayode2013sereunióporprimeravezelConsejo
SuramericanodeEducación,enelcualseaprobóel“PlanEstratégicoQuinquenal
2013-2017”bajo lapremisadeentendera laeducacióncomoun“bienpúblicoy
socialyunderechohumanofundamental”.
Porsuparte,elConsejoSuramericanodeCulturasereuniótambiénenla
ciudaddeLimael25dejuniode2013paraaprobarallí,ademásdesuestatutode
funcionamiento,elplandeacción2014,basadoencincoejesfundamentales:inter-
culturalidad,industriasculturalesyeconomíacreativa,defensadelpatrimoniocultu-
ral,comunicaciónycultura,yartes.Seincluyó,además,laplanificaciónconjuntade
estrategiasdeluchacontraeltráficoilícitodebienesculturales.
10 Para más datos, ver el Acta de la II Reunión de Altos Delegados del Grupo de Trabajo espe-cializado en Cultura, del 6 de diciembre de 2011, en Quito, Ecuador.11 Tal como consta en el acta de la III Reunión de Ministros y Ministras de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica, realizada en Montevideo el 22 de noviembre de 2011.
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Finalmente,el 15demayode2013,en laciudaddeCusco, tambiénse
pusoenmarchaelConsejoSuramericanodeCienciayTecnologíaconlaintención
defavorecerlaconstituciónderedesconjuntasdeinvestigaciónyconstrucciónde
lógicascooperativasdetrabajoenmateriadeinnovaciónydesarrollo.
2.7 Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas:
Duranteel transcursode la IIReuniónOrdinariadelCJJdeUNASURde
agostode2009enQuito,elpresidentedelaRepúblicadeEcuador,RafaelCorrea,
propusocrearelConsejoSuramericanodeLuchaconelNarcotráficocomomeca-
nismodelaregiónparadictarpolíticasentornoaltemadelaproduccióndedrogas.
ElCSLCNseplanteabacomounforodeconsulta,coordinaciónycoopera-
ciónenmateriadeprevenciónyluchacontraelproblemamundialdelasdrogas,en
concordanciaconlasdisposicionesdelTratadoConstitutivodeUNASUR.
Sinembargo,ladenominacióndelConsejogeneróalgunasdiscrepancias,
buscandorecuperarelcostadosocialdelproblema,alejándolodeunamiradapura-
menteatadaalcontextodelaseguridadydelaacciónmilitaropolicial.
Finalmente,el4demayode2010en laciudadLosCardales,Argentina,
secreael“ConsejoSuramericano sobreelProblemaMundialdelasDrogas”como
instanciapermanentedelaUNASUR,dondeconcurrenlasdependenciasestatales
vinculadasaestatemáticaanivelnacional,siendoprobablementeelespaciodon-
deseencuentran lasmayoresdiscrepanciasen términosdeorganizaciónanivel
sudamericanodadoque cadapaís enfrenta este problema en formadesigual en
virtuddesurealidad.Enestemarco,concoordinacionesnacionalesqueresponden
alosinteresesprioritariosdecadapaís,seconformaronseisgruposdetrabajo:1)
ReduccióndelaDemanda(Argentina);2)DesarrolloAlternativo,IntegralySostenible
(Perú);3)ReduccióndelaOferta(Chile);4)MedidasdeControl(Colombia);5)La-
vadodeActivos(PerúyVenezuela);6)FortalecimientoInstitucionalyArmonización
Legislativa(UruguayyArgentina).
Estasdistintasmiradashanllevado,asimismo,aunciertoimpasseconrela-
ciónaesteConsejo,dadaladificultaddeconstruirideascompartidas,dandocuenta
deladiversidadque—ademásdelaslógicascomunes—tambiénexisteenlaregión
conrespectoatemasclaves.
2.8 Consejo Suramericano de Economía y Finanzas:
CreadoenlaIVReuniónOrdinariadelCJJdeUNASURdenoviembrede
2010enGeorgetown,Guyana,nacecomobúsquedadeunarespuestacomúnala
crisisinternacional.
AdemásdelosministrosdeEconomíaoequivalentesenlospaísesmiem-
bros,tambiéncuentaconlaparticipacióndelospresidentesdelosrespectivosBan-
cosCentrales.Tieneporobjetivoeldesarrollosocialyhumanoconequidadeinclu-
sión,elcrecimientoyeldesarrolloeconómicoquesupere lasasimetríasentre los
Estados,laintegraciónfinancieramediantelaadopcióndemecanismoscompatibles
conlaspolíticaseconómicasylacooperacióneconómicaycomercial.
Entreotrosobjetivosespecíficosestáelde impulsarelusodemonedas
locales,producirunaevaluaciónperiódicadelossistemasmultilateralesdepagosy
crédito,crearunmecanismoregionaldegarantíasquefaciliteelaccesoadistintas
formasdefinanciación,fortalecerlaintegraciónfinancieradelaUNASURyestudiar
mecanismosderegulación,entreotros.
Porello,ubicándoseporencimadelaslógicasdelosespaciosregionales
preexistentes,noplanteaunaconfrontaciónentrediversosinstrumentos,sinoque
incluyeatodos,comoeselSistemadePagoenMonedaLocal,delMERCOSUR,o
elSistemaUnitariodeCompensaciónRegionaldePagos(SUCRE),delALBA.
OtrainiciativacentralvinculadaalConsejoSuramericanodeEconomíayFi-
nanzaseslaconcrecióndelBancodelSur,tantasvecesanunciadocomopospuesto
envirtuddelasdiferenciasexistentesentrelospaísesenfuncióndelrolquedebería
cumplirlaentidad—bancodedesarrolloregionalomerodepositariodereservas.
2.9 Consejo Suramericano en Materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y
Coordinación de Acciones contra la Delincuencia Organizada Trasnacional
CreadoenLimael30denoviembrede2012ainiciativadeColombia,como
unintentodecoordinarlostemasdeseguridadtransfronterizasininvolucrarcuestio-
nesrelativasconladefensa,particularmenteenrelaciónalnarcotráficoylaacciónde
losgruposguerrillerosyparapoliciales.Dehecho,enlapropiaresolucióndecreación
delConsejo(33/2012)seplantealanecesidaddeunavinculacióndirectaconelCon-
sejosobreelProblemaMundialdelasDrogas,dadalarelaciónentreambasesferas.
2.10. Consejo Electoral de la UNASUR
Instanciacreadaenoctubrede2011conelobjetivodeacompañarlaselec-
cionesadesarrollarseencadaunodelosEstadosMiembros,encalidaddeobserva-
dor,apedidodelpaísinvolucrado,velandoporlatransparenciaylapluralidaddelos
comicios.Asimismosumisiónesfavorecerelintercambiodeconocimientosybue-
nasprácticasentrelasautoridadeselectoralesdelospaísesmiembrosfavoreciendo
laeducacióncívicadelapoblaciónypromoviendoenellalosvaloresdemocráticos.
Laprimeraexperienciadeobservaciónsedioenlaseleccionesvenezola-
nasdelaño2012.
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68 69
Parte IV
La dimensión parlamentaria de la UNASUR. El proyecto de Parlamento Sud-
americano y los debates en torno a su instalación
1)LA DISCUSIÓN POR LA INSTALACIÓN DEL PARLAMENTO REGIONAL
Lainstalacióndeunespacioparlamentarioanivelregionalhaseguidoenla
UNASURuncaminoformalmentediferentealdelosprocesosprevioscomolaCo-
munidadAndinadeNacionesoelMERCOSUR.Enlaprimera,laarenaparlamentaria
estuvoausentedelosprimerosdebatesdeconformacióndelporentoncesdeno-
minadoPactoAndino,nacidoapartirdelAcuerdodeCartagenadelaño1969,yse
debióesperardiezañosparaquefinalmenteseincorporaraalanormativaregional
laideadelaconformacióndelactualParlamentoAndino,ymásdequince,hastael
año1984,parasuinstalación.
EnMERCOSUR,porsuparte,elTratadodeAsunciónde1991quecreael
MercadoComúnincorporaensuúltimoartículo,elart.24,unadifusamenciónala
constitucióndeunaComisiónParlamentariaConjuntaconelobjetivonodefavore-
cerlaparticipaciónlegislativa,sinodefacilitarelavancedelMercadoComún,gene-
randocomoherramientaparaellolarecomendacióndequelospoderesejecutivos
mantenganinformadosasusparlamentosdelamarchadelbloque.Enestecaso,
tambiénseráncasiquinceaños,hastael2006,cuandofinalmenteentraráenvigor
elProtocoloConstitutivodelParlamentodelMERCOSURaprobadounañoantes,
dandopasoalainstalacióndelParlamentodelMERCOSURel7demayode2007,
enlaciudaddeMontevideo.
EnUNASUR,porelcontrario,enelpropioTratadoConstitutivoseincorpora
ensuartículo17,bajoeltítulo“Parlamento”,lamencióndirectaalaconformación
deunParlamentoSuramericanoalqueseleasignaunasede,laciudadbolivianade
Cochabamba.Estehechonovedosodacuentadelavoluntaddelbloquedecontar
consuespaciodediscusiónlegislativa,superandodeestamaneraloshabituales
resquemoresde losgobiernospor laparticipaciónde losparlamentoso lospar-
lamentariosenlaarenainternacional,basándoseenelsupuestodequelaacción
internacionalesdeexclusivacompetenciadelPoderEjecutivopordefinicióncons-
titucional,perotambiénporlaaparentenecesidaddecontarconunavozunívoca
frentealmundo.
Sinembargo,doscuestionesplantean,aunenUNASUR,retazosdelami-
radatradicional.Laprimeradeellaesquealmomentodedefinirlasinstitucionesdel
bloque,elParlamentonoestáincluido.LasegundaesqueelTratadoplantea,parala
definicióndelpropioParlamento,unProtocoloadicionalaserdiscutidoaposteriori.
EstasituaciónhacolocadoalParlamentoSuramericanoenunmomento
de transicióndonde,porun lado,seplanteaenCochabamba laconstrucciónde
susedepermanentey,porelotrolado,seplanteandesavenenciasentrelospaíses
quehanllevadoquealdíadehoynosehayapodidoredactaryaprobarelProtocolo
adicionaldeconstitucióndelParlamentoSuramericano.
El último intentoconsistentede realizardichoProtocolo se llevóacabo
enlaciudaddeQuitoduranteelmesdejuniodelaño2010,cuandosepromovióla
reunióndelospresidentesdelosparlamentosnacionalesdetodoslospaísesdel
bloque,asícomotambiénrepresentantesdelParlamentoAndinoydelMERCOSUR,
delParlamentoAmazónicoydelParlamentoIndígena.
Endichasjornadas,ladiscusiónsecentróeneldebatededosposturas.
Porun lado, ladeaquellospaísesyparlamentariosqueentendíanalParlamento
SuramericanocomounespaciodeconfluenciadelParlamentoAndinoydelMER-
COSUR,sobrecuyaestructurayrepresentaciónsemontaría,yaquellosqueconsi-
derabanaestainstitucióncomounespacionuevo,aserconstituidodecero,entre
losquesecontabanlosgobiernosdeBolivia,EcuadoryVenezuela.Brasil,porsu
parte,noenviórepresentantesabriendouninterrogantesobrelaposicióndelgigan-
tesudamericano.
Ciertamente,eraotrotiempo.Paraaquelentonces,elTratadoConstitutivo
delaUNASURaúnnohabíasidoratificadoporlosnuevepaísesnecesariosparasu
entradaenvigor,yfuetareadelprimerSecretarioGeneral,NéstorKirchner,avanzar
enesecaminoquefinalmenteseconcretóenmarzode2011,conlaratificaciónpor
partedeUruguaydelTratado.
Atentoaltiempotranscurrido,eshoradequeladiscusiónsobreelProto-
coloAdicionalvuelvaaserplanteada,incorporandoensudebatelaexperienciade
losparlamentosandinosydelMERCOSURyelmodelodeintegraciónplanteadoen
AméricaLatina,defuerteraízintergubernamental.
Enestesentido,merecelapenamencionardosgrandesdebates.Primero,
elproblemadeldéficitdemocráticode la integración,segundo, ladificultadde la
representaciónequitativa.
1.1El debate sobre el déficit democrático
Elconceptode“déficitdemocrático”aplicadoalosprocesosdeintegra-
ciónregionalsurgeapartirdelanálisisdediversosteóricos(Schmitter,Ph.,2000;
Taibo,C.,2004)sobrelarealidaddelaUniónEuropeaylaexistencia,cadavezma-
yor,deunprocesodetrasposicióndelascompetenciasdepartedelosgobiernos
nacionaleshacía las institucionescomunitarias, como laComisiónEuropea.Ante
estarealidad,apoyadaennumerosassentenciasdelTribunaldeJusticiaEuropeo
(aplicacióndirectadelanormacomunitaria,primacíadelanormacomunitariasobre
elderechonacional),laconstitucióndeunpoderajenoacualquiercontrol,diovida
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70 71
aesteconceptoqueabogabaporelreforzamientodeunainstanciaparlamentariaa
nivelregional,conlaintenciónderecrearunespacioderepresentaciónciudadanaa
escalaeuropea.
Laidea,retomadaenSudaméricaporseguidoresyadmiradoresdelpro-
cesoeuropeoeinclusodesuscríticos,comoelcasodeSchmitter(Malamud,1999;
Botto,2006;Ventura,2006),cobrófuerzaaprincipiosdelosaños2000enelmarco
deunrefuerzodelabúsquedadeparticipaciónciudadanatraslacrisisdelmodelo
neoliberalydelalógicaderepresentaciónpolíticaasociadaaesapropuesta.
Desdeesteplanteo,lainexistenciadeunespacioparlamentarioenelMER-
COSURconspiraba,haciendounatraspolacióndelplanteoeuropeo,contralalegi-
timidaddemocráticadelbloquealcentralizarlarepresentaciónenmiembrosdelos
poderesejecutivos,concentrandoenelloselconjuntodelasdecisionessinabrirel
debatetantoalosparlamentarios,comoalasociedadcivil.
EsteargumentoaportómuchoparalapostergadaconstitucióndelParla-
mentodelMERCOSURysentólasbasesparalaincorporación,enelpropioTratado
ConstitutivodelaUNASUR,delmencionadoartículo17.Sufuerzasebasabaen,por
unlado,marcarlaausenciadelespaciolegislativoenelterrenoregional,tomando
comoespejolasituaciónnacionaly,porelotrolado,ponerderelievelafaltadepar-
ticipaciónsocialylalejaníadelasdecisionesdelMERCOSURdelospueblosdela
región.
Sinembargo,valelapena,aceptandolaimportanciaquetuvolaargumen-
tacióncomosemencionóparafundamentarlapresenciaparlamentariaenlaregión,
haceralgunasalvedad.Enprimerlugar,lanecesariadiferenciaciónentreelejemplo
europeoyelsudamericano.
Comosehadicho,elconceptodedéficitdemocráticoeuropeobasabasu
planteoenunaconstataciónyuna idea.Laconstataciónera, justamente, lacada
vezmayorinjerenciadelaComisiónEuropeaeneldestinodelospaísesdelbloque.
LaComisión,comoórganosupranacional,no tenía trasdesíninguna legitimidad
democráticayencontrabasolosucontrapesoenelConsejodeMinistros,elcual,
asimismo, ibadejandoconel tiempo lanormade launanimidadcomo formade
decisión.
Trasesteentramado institucional,dondeelParlamentocontabaconuna
capacidadmuy limitada,aunquecreciente,hastaalmenoselaño2007dondeel
TratadodeNiza lodotódeun roldeco-decisión,elTribunaldeJusticiaEuropeo
—nuevamenteunainstituciónsinfundamentodemocrático—consagróelefectodi-
rectodelderechocomunitarioenlosámbitosnacionales(sentencia“VanGenden
Loos”,de1963),comoasítambién,pocodespués,lasupremacíadelmismosobre
lalegislaciónnacional(sentencia“FlaminioCostacontraEnel”,1964).Deestaforma,
lanormativacomunitariacomenzóaprimar, incluso,porsobre lasConstituciones
Nacionales,generandofuertesconflictosdepoderentreelTribunalEuropeoy las
CortesSupremasyConstitucionalesnacionales.
Enestemarco,entonces, la ideadeunentramado institucionalcomuni-
tario,ausentedelcontroldemocráticoycapazdetomardecisionesqueafectaban
enformadirectalavidadelaspersonas,eraunarealidaddefácilconstataciónyla
reconstituciónde un vínculo democrático entre esta institucionalidad y el pueblo
europeo,unanecesidadimperiosa.
Porotrolado,laideaqueguiabaelconceptodedéficitdemocráticoerala
delaFederaciónEuropea,proyectonodaldelosprimeroseuropeístascomoJean
MonnetoRobertSchumann,dondeelmarcocomunitariotomaría,bajolalógicade
laFederación,lainstitucionalidadenespejoconloexistenteanivelnacional,osea,
PoderEjecutivo,PoderLegislativoyPoderJudicial.
EnSudamérica,porelcontrario,ni laconstatación,ni la idea,existen.El
modelodeintegraciónsudamericanoesunmodelointergubernamental,dondelas
institucionessonconformadaspordirigentesnacionalesconlegitimidaddemocrá-
ticadeorigenysunormativadebeobligatoriamenteserincorporadaalosordena-
mientosnacionalesporlosmecanismoscorrespondientes,muchosdeellosconim-
plicanciasdirectasdelosPoderesLegislativos.Nohay,portanto,aplicacióndirecta
ni supremacía de la norma comunitaria, sino, por el contrario, incorporación por
partedelosEstados.
EsdecirqueenSudamérica,yparticularmenteenelMERCOSURylaUNA-
SUR,ladefinicióndedéficitdemocrático,talcualseloplantea,esunerror,yaque
larepresentacióndemocráticaestápresenteenlospresidentesdelospaísesmiem-
brosyenlanecesariaincorporación,porpartedelosparlamentosnacionales,dela
normativaregional.
Porotrolado,másalládelaideabolivariana,tampocoelconceptodeFe-
deraciónespropiodelaideaintegracionistasudamericanaquetiendemásaespa-
ciosdecooperaciónquedeuniónpolítica.
Si,máscorrecta,eslaideadedéficitvinculadaalaausenciadeparticipa-
ciónsocial,auncuandosehanhechoesfuerzosporreforzarlascon,porcaso,las
CumbresSocialesdelMERCOSUR.EnUNASUR,dichaparticipaciónestámucho
másretrasadayvaldríalapenareforzarla,yenestesentidoelParlamentoregional
puedetenerunrolfundamental.
1.2El problema de la representación ciudadana
El segundograndebate en torno al parlamento regional es la lógica de
representación. Lo tradicional es un comienzo igualitario, conunnúmero fijopor
país. Este número en el MERCOSUR es de dieciocho, generando delegaciones
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igualesporcadapaís,emulandolaparidadderepresentaciónpropiadeunsistema
intergubernamental, donde cada país presenta sus representantes. Sin embargo,
rápidamente,estarepresentaciónsedemuestrainequitativayaquelosparlamenta-
rios,comorepresentantesdelpueblo,nopuedentenertrasdesírepresentaciones
cuantitativastandisparescomopuedeserelhechodequedieciocholegisladores
uruguayosrepresentena3millonesdepersonas,mientrasquelosdieciochobrasi-
leñoslohagansobreuntotaldecasi200millones.
Comienzaentoncesladiscusiónsobrelaproporcionalidad,dondelospaí-
sesmásgrandesbuscanobtenerunaproporcionalidadpura,mientraslosmáspe-
queñosnegocianporatenuarlamismademanerataldeque,porejemploenelcaso
sudamericano,elpesopoblacionaldeBrasilnoconstituyaunamayoríapropia.Pero
unavezrotalaproporcionalidad,lasoluciónóptimaparecenoexistir,dandolugara
operacionesaritméticasfundadasúnicamenteencriteriospolíticoscoyunturalesy
noaunamatrizfundadaencriteriosobjetivos.Así,porcaso,elMERCOSURllegóa
unapropuestade18paraUruguayyParaguay,47paraArgentinay75paraBrasil12,
conlaintencióndequelos3paísesrestantespuedanbloquearaBrasilenunadeci-
sión,másalládelaposibilidaddecrucesideológicosantesquenacionales.
Hoyendía,aúnantesdeconformarsedeestamaneraelParlamentodel
MERCOSUR,yadebecambiarconmotivodelainclusióndeVenezuela,quedebe
modificarlosnúmerosnuevamentedandolugaranuevosdebates.Estemismopro-
blema,planteadoentrelosdocemiembrosdelaUNASURpuedeseruntemasuma-
mentecomplejoquepareceabonarlaideadeconsolidarycoordinarlosparlamen-
tosyaexistentes,antesqueacrearunanuevainstitucionalidaddesdecero.
12 Para más datos, ver el Acta de la II Reunión de Altos Delegados del Grupo de Trabajo espe-cializado en Cultura, del 6 de diciembre de 2011, en Quito, Ecuador.
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DESARROLLO DE LA CELAC
Avances y desafíos en la integración regional
LaComunidaddeEstadosLatinoamericanosyCaribeños(CELAC)esuna
organizaciónque,impulsandounaagendacomúnatravésdelosmecanismosde
integración,cooperaciónyconcertaciónyaexistentes,proveeelmarcoinstitucional
paraintensificareldiálogopolíticoentrelosEstadosMiembrosparaafianzarlaposi-
cióninternacionaldelaregión,promoverlosvínculosquefacilitenlacooperaciónre-
gionalyposibiliteundesarrollosostenibleeintegradodeAméricaLatinayelCaribe.
Sucreaciónypuestaenfuncionamientomarcaunhitofundamentaldentro
delprocesoincrementaldeintegraciónycooperaciónentrelosEstadoslatinoameri-
canosycaribeñosdadoenelcontextodelareformulacióndelsistemainternacional.
Enefecto,labipolaridaddelmundodeposguerrayahabíadadolugaralaunipolari-
daddelaconfiguracióndeposguerrafría,queasuvezerapuestaendiscusiónpor
otrasformasmultipolaresdeconstruccióndelpoder.
Enestesentido, laCELACesuna instanciaclaveenelestudiodeestas
formas,yaquepermitepesquisaratravésdelasorganizacionespreviamenteexis-
tentesuncaminolaborioso,avecesconcontramarchas,peroqueincrementalmente
vaconfigurandoinstanciasdeconcertacióncadavezmásenriquecedoraspolítica-
mente,másvigorosaseconómicamenteymásintegradorassocialmente.
Pararecorrerestecamino,elpresentetrabajoabordaenprimerainstancia
contenidossobrelahistoriayeldesarrollodelaCELACapartirdelaconfiguración
internacionaleinteramericanadelasegundaposguerrayhastalaposguerrafría.La
pertinenciadeesteanálisissefundamentaenlasdiversasposicionesqueadopta
AméricaLatinarespectoalagranpotenciaamericanaymundial,EstadosUnidos,y
lasformasdeorganizacióninstitucionalinteramericanasenunsistemainternacional
deestructurabipolar.
Enelcontextodelacrecientecomplejidaddelasituacióncentroamericana
demediadosyfinesdeladécadadel 70delsiglopasadoyelpeligroquesignificaba
paralaestabilidaddelaregiónlaposibleescaladadelconflictomilitar,cuatropaíses
deLatinoamérica—Colombia,México,PanamáyVenezuela—comienzanareunirse
parabuscar lapazenlazona:naceelGrupoContadora,queenlos lineamientos
delpresentetrabajoaparececomoelprimereslabónhacia la integraciónregional
pensadaporydesdeAméricaLatina.
Así,serevisalaconformaciónylaactuacióndelosdistintosorganismosque
vantrazandoelcaminodelacooperaciónylaintegraciónregional:elGrupodeApoyo
aContadora,elGrupodelosOcho,elMecanismoPermanentedeConsultayCon-
certaciónPolíticaoGrupodeRío,ylaCumbredeAméricaLatinayelCaribesobre
IntegraciónyDesarrollo(CALC),consideradosantecedentesdirectosdelaCELAC.
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EnunasegundapartesedescribeyanalizalaconstitucióndelaCELACa
travésdesusobjetivosypropósitos,detallandoademáslosprocedimientosorgáni-
cosquerigensuaccionar.
Comomecanismodeconcertaciónpolítica,laCELACfundamentalospro-
cesosdeintegraciónpolítica,económica,socialytecnológicadelaregiónrescatan-
dolospostuladoslatinoamericanistasdelosprimerosañosdelaindependenciade
lospaísesdelaregión.Entalsentido,sepesquisanlasposicionessobrepaname-
ricanismoylatinoamericanismocomodosconcepcionesdeintegracióndiferentes:
laprimera,basadaenla“DoctrinaMonroe”,sedespliegaenlosdistintosCongresos
PanamericanospropiciadosporEstadosUnidosalolargodelsigloXIXyenelarma-
dodelaestructurainteramericanadelasegundaposguerra,conlaOrganizaciónde
EstadosAmericanos(OEA)comoinstituciónprincipalyelTratadoInteramericanode
AsistenciaRecíproca(TIAR)comoinstrumentodedefensadelosinteresesgeopo-
líticosdeEstadosUnidosenAmérica;ellatinoamericanismo,porsuparte,tienesu
orientaciónenlosidealesintegracionistasdeSimónBolívaryelfrustradointentodel
CongresoAnfictiónicodePanamádelaño1826yenlaposiciónantiestadounidense
deJoséMartíysuintervenciónenelCongresoPanamericanode1890.
Laestructuradelsistemainternacionaldelaposguerrafríaylareformula-
cióndelasformasdeconstruccióndelpodertienencomoimplicanciaenlaregión
laposibilidaddeconsolidarunespaciomásautónomoparaladiscusióndepolíticas
concertadas,integradasysolidariasentrelospaísesdeAméricaLatinayelCaribe.
Enestemarco,laCELACesunainstanciafundamentalenlaconstruccióndeuna
multipolaridadquepermitalaelaboraciónypuestaencomúndepolíticaspúblicas,
decisionesyposicionamientosdelaregiónantelascuestiones,demandasycrisis
internacionalesenunmarcodediscusiónquenoestécondicionadoprimafaciepor
losinteresesylosdeseosdelagranpotenciaregional.
Parte I
Historia y desarrollo de la CELAC
1) LA POSICIÓN DE AMÉRICA LATINA EN EL CONTEXTO DE LA “GUERRA FRÍA”
1.1 Estados Unidos y su influencia sobre la política regional
DespuésdelaSegundaGuerraMundial,elsistemainternacionalseconfi-
gurócomounaestructurabipolarconlosEstadosUnidosylaUniónSoviéticacomo
potenciashegemónicas.
En talsentido,EstadosUnidos tuvoun roldecisivoyes,sindudas,una
variabledefundamentalimportanciaenlaconfiguracióndelasrelacionesinterame-
ricanas.Elsistemainteramericanodeposguerrafuediseñadoypromovidoporlos
EstadosUnidosponiendoelacentoensupropiapercepcióndelospeligrosqueim-
plicabanelexpansionismosoviéticoyensupropiavisiónideológica,esencialmente
anticomunista.
Productodeestavisióneslafirmaen1947delTratadoInteramericanode
AsistenciaRecíproca(TIAR),una instanciaatravésde lacual losEstadosamerica-
nospodíansolicitarasistenciamilitarencasodeagresiónextracontinental.ElTratado
estipulaque“[…]unataquearmadoporpartedecualquierEstadocontraunEstado
Americano,seráconsideradocomounataquecontratodoslosEstadosAmericanos
[…]”(art.3).
ElTIARnofueconcebidocomouninstrumentodeintegraciónamericanay
además,enloshechos,actuócomounmecanismofuncionalalapolíticaexteriorde
losEstadosUnidosensuenfrentamientoconlaUniónSoviéticaenelmarcodela
GuerraFría.Porejemplo,eltratadonofueconvocadoen1961traslafallidainvasión
aBahíadeCochinos,enCuba(quetodavíaeramiembrodelTIAR);sinembargodio
elvistobuenoalapolíticadeEstadosUnidosdurantelacrisisdelosmisilesenCuba
(1963) y a las intervenciones norteamericanas a laRepúblicaDominicana (1965),
Nicaragua(principiodelosaños´80),aGranada(1984)yaPanamá(1989).
Detodosmodos,cuandoelmecanismofueinvocado(porejemplodurante
elbloqueoaCubaen1962,por laguerraentreElSalvadoryHondurasen1969,
entreotras)noentróenfuncionamientodebidoalospropioscondicionamientosde
laGuerraFría,ycuandoArgentinaloinvocóen1982porlaguerradeMalvinaslapo-
siciónhegemónicadelosEstadosUnidos(aliadopolíticoymilitardeGranBretañaa
travésdelaOTAN)destinóestasolicituddeasistenciamilitaralfracaso.
En1948sesuscribióenBogotálaCartadelaOEAporlacualfuecreadala
OrganizacióndeEstadosAmericanos,queentróenvigenciaendiciembrede1951.
Posteriormente,esteinstrumentofueenmendadoporelProtocolodeBuenosAires,
suscritoen1967,queentróenvigenciaen febrerode1970;porelProtocolode
Honorable Senado de la Nación Argent ina | Univers idad Naciona l de LanúsMiradas sobre la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC)
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CartagenadeIndias,suscritoen1985,queentróenvigenciaennoviembrede1988;
porelProtocolodeManagua,suscritoen1993,queentróenvigenciaenenerode
1996,yporelProtocolodeWashington,suscritoen1992,queentróenvigoren
septiembrede1997.
La Organización fue fundada con el objetivo de lograr en sus Estados
Miembros“unordendepazydejusticia,fomentarsusolidaridad,robustecersuco-
laboraciónydefendersusoberanía,suintegridadterritorialysuindependencia”(Art.
1delaCartadelaOEA)13.Losprincipiosbásicosparalograrsusmásimportantes
propósitossonlademocracia,losderechoshumanos,laseguridadyeldesarrollo.
LosórganosatravésdeloscualeslaOEAdespliegasusaccionesparala
realizacióndesusfinesson:laAsambleaGeneral, laReunióndeConsultadeMi-
nistrosdeRelacionesExteriores,losConsejos(elConsejoPermanente,elConsejo
InteramericanoparaelDesarrolloIntegral),elComitéJurídicoInteramericano,laCo-
misiónInteramericanadeDerechosHumanos,laSecretaríaGeneral,lasConferen-
ciasEspecializadas,losOrganismosEspecializadosyotrasentidadesestablecidas
porlaAsambleaGeneral.
LaAsambleaGeneralcelebraperíodosordinariosdesesionesunavezpor
añopudiendoreunirseenperíodosextraordinariosdesesionesdebidoacircuns-
tanciasespeciales. LaReunióndeConsulta seconvocaconel findeconsiderar
asuntosdecarácterurgenteydeinteréscomún,yparaservirdeÓrganodeConsul-
taenlaaplicacióndelTratadoInteramericanodeAsistenciaRecíproca(TIAR),que
eselprincipalinstrumentoparalaacciónsolidariaencasodeagresión.ElConsejo
Permanenteconocede losasuntosque leencomienda laAsambleaGeneralo la
ReunióndeConsultayejecuta lasdecisionesdeambascuandosucumplimiento
nohayasidoencomendadoaotraentidad;velaporelmantenimientodelasrela-
cionesdeamistadentrelosEstadosMiembrosasícomoporlaobservanciadelas
normasque regulanel funcionamientode laSecretaríaGeneral,yademás,actúa
provisionalmentecomoÓrganodeConsultaparalaaplicacióndelTIAR.LaSecreta-
ríaGeneraleselórganocentralypermanentedelaOEA.LaSedetantodelConsejo
PermanentecomodelaSecretaríaGeneralestáubicadaenWashington,D.C.
Actualmente,laOEAreúnealostreintaycincoEstadosindependientesde
lasAméricas14yconstituyeelprincipalforogubernamentalpolítico,jurídicoysocial
13 Véase http://www.oas.org/dil/esp/tratados_A41_Carta_de_la_Organizacion_de_los_Estados_Ameri canos.htm14 El 3 de junio de 2009, los ministros de Relaciones Exteriores de los Estados Miembros adoptaron la resolución AG/RES. 2438 (XXXIX-O/09) por la cual se establece que la resolución de 1962, mediante la cual se excluyó al gobierno de Cuba de su participación en el sistema interamericano, queda sin efecto en la Organización de los Estados Americanos (OEA). La resolución de 2009 declara que la participación de la República de Cuba en la OEA será el resultado de un proceso de diálogo iniciado a solicitud del gobierno de la República de Cuba y de conformidad con las prácticas, los propósitos y principios de la OEA.
delhemisferio.Además,haotorgadoelestatusdeObservadorPermanenteasesen-
taysieteEstados,asícomoalaUniónEuropea(UE).
Estaconfiguración,enlaqueEstadosUnidosaparececomounfactorcon-
dicionantedelarealidadinternayexternadeAméricaLatina,implicaunaseriede
inconvenientesydeobstáculosparalaregión,especialmenteenrelaciónalaauto-
nomíayaldesarrolloeconómico.
Enestesentido,losestudiossobreautonomíalimitadadeAméricaLatina
sefundamentanenlosenfoquessobreladependencia,quedescribenelmundoen
términosdelaexistenciadeuncentrodesarrollado,industrializado,yunaperiferia
subdesarrollada, proveedora dematerias primas. Uno de los precursores de los
enfoquesdeladependencia,RaúlPrebisch,argumentaqueeldeterioroenlostér-
minosdelintercambioerosionalosbeneficiosquesupuestamentelospaísessubde-
sarrolladosobtendríandesusventajascomparativas.Losefectosdeestasituación
dedependencia generanuna limitaciónde laautonomíaregional,esdecir,de la
capacidaddelosEstadosparadesplegarsuspropiosinteresessinsubordinarlosa
losinteresesdeotro(Prebisch,1985).
EldesplieguedelapolíticaexteriordeEstadosUnidosimponeestacon-
figuracióndominantea travésde la concepcióngeopolíticaqueconcibiópara la
regiónenelcontextodelaGuerraFría.Elconsensoesbozadoenla“Alianzapara
elProgreso”,iniciadaporJohnF.Kennedyen1961,postulabaquelosprocesosde
cambiocontinentales (yespecialmente luegode laRevoluciónCubana)sedaban
enlospaísesmenosdesarrollados,porlotantohabíaquecontribuirasudesarrollo.
AunquelaAlianzaparaelProgresodurasolohasta1965,larupturaconestavisión
seproducehaciafinalesdeesadécadaconlallamada“DoctrinadelaSeguridad
Nacional”.
Enefecto,hacia1970elaumentodelaconflictividadregionalapartirde
insurreccionesarmadasllevóalgobiernorepublicanodeRichardNixonaimponer,
afinesdeladécadadel´60,supropiavisióngeopolíticaconsistenteenquelosdosbloquesenquesedivideelmundosostienenunaguerra larvadaquese libraen
todoslosfrentes,perodemaneranoconvencional.LaDoctrinadelaSeguridadNa-
cionalseapoya,comoproductodeestaconcepción,sobreelconflicto“Este-Oeste”
expresadoencadapaísenelcontextohistóricoquecadaunohadesarrollado,es
decir,se ingresaenunaetapade laGuerraFríaenquecadaEstadodebehacer
frenteaesteataquenoconvencional.
EstavisiónimplicauncambioenelroldelasFuerzasArmadasdelaregión,
queyanodefiendenasupropianacióndelospeligrosexternos,sinoquedeben
enfrentaraunenemigointerno,queatacademaneranoconvencional.Porlotan-
to,debencambiartambiénlasformasdeadiestramientoorientándoseadesarrollar
maniobrasdecontrainsurgencia.LaEscueladelasAméricas,instaladaporEstados
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UnidosenPanamá,fueelámbitodondelosmilitareslatinoamericanos(muchosde
loscualesparticiparíanenlasdictadurasdeladécadadel´70)“confraternizaban”yaprendíanestrategiasdeguerranoconvencionalparaformarpartedeunaespecie
de“ejércitodeOccidente”.
1.2 El posicionamiento latinoamericano ante la situación centroamericana y la
influencia de las transiciones a la democracia en la “latinoamericanización”
del conflicto
Afinalesdeladécadadel´70eltriunfodelarevoluciónsandinistaenNica-
ragua,laguerracivilsalvadoreñaylasituacióndeviolenciageneralizadaenGuate-
malaactivaronelprocesodeinternacionalizacióndelcontextoexternodelospaí-
sescentroamericanos(Eguizábaletal.,1989)ypusieronlascuestionesdepolítica
exteriorenelcentrodeladiscusióndeldebatepolíticointernodecadaunodelos
paísescentroamericanos.
Estospaíseseran“objeto”delapolíticaexteriordeotrosyespecialmente
delosEstadosUnidos,cuyalecturadelasituacióncentroamericanaapartirdela
asuncióndeRonaldReagan(enerode1981)vaa,porunlado,profundizarlacrisis
regional,peroporelotrovaaobligaralospaísesdelaregióna“hacerpolíticaexte-
riorporprimeravezensuhistoria”(Eguizábaletal.,1989:p.491).
Enuncontextoqueinvolucrabalarevoluciónsandinistade1979enNica-
ragua,lapresenciaenelterritoriodeHondurasdelosrestosdelaGuardiaNacional
somocistaysusincursionesenterritorionicaragüenseapartirde1981,losconflic-
tosenlafronteraentreNicaraguayCostaRicaen1983,ylaescaladadelaguerra
internaenGuatemaladesde1982,lasituacióncentroamericanasevuelvecadavez
máscrítica.Estacrecientecomplejidadpermiteeldesplieguededosprocesosque
sepresentanaceleradamente:porunlado,lamultiplicacióndeactoresenlaregión,
yporotroel aprendizajede lospaísescentroamericanos respectoaldiseñoyel
manejodeunadiplomaciaactiva,másalládelescasomargendemaniobraqueel
sistemainternacionalreservaalospaísespequeños.
El fenómenode“latinoamericanización”delconflictocentroamericanose
da en primera instancia por el interés en la problemática regional quemuestran
otrosEstadossituadosenproximidadgeográficaaláreaencuestiónyqueveían
en la prolongación de la inestabilidad centroamericana una amenaza cierta para
ellosmismos.Peroesfundamentalmenteapartirde losprocesosdetransicióna
lademocraciaquesedaenlospaísessudamericanossometidosadictaduras(es-
pecialmenteArgentina1983,BrasilyUruguay1985)ylapreocupacióndelgobierno
delPerú,queelprocesocentroamericanocomienzaaintegrarseenlasagendasde
relacionesexterioresdeotrosEstadoslatinoamericanos.
ParalelamentealosiniciosdelGrupoContadoraydelGrupodeLima,en
SuraméricalaArgentinayBrasilinicianconversacionesbilateralesparalaintegra-
cióndesusmercadosnacionalesafindeacelerarsusprocesosdedesarrolloeco-
nómicoconjusticiasocial.Laimportanciadeestasconversacionespuedeestimarse
enelhechodequelosdirigentesqueprácticamentesepusieronalacabezadelas
negociacionesfueronlospresidentesdeambospaíses,RaúlAlfonsínyJoséSarney,
quienesratificaronladecisióndeintegraciónrubricandola“DeclaracióndeFozde
Iguazú”el30denoviembrede1985.
Losavancesentalsentido,incluidalaincorporaciónalasconversaciones
deParaguayydeUruguay(en1988),seplasmanenAsuncióndel26demarzode
1991,donde lospresidentesde laArgentina,CarlosMenem,deBrasil,Fernando
CollordeMelo,deParaguay,AndrésRodríguez,ydeUruguay,LuisAlbertoLacalle
Herrera,yloscancilleresrespectivos,refrendanel“TratadoparalaConstituciónde
unMercadoComún”,quedeberíaconformarseantesdel31dediciembrede1994.
Estos Estados “comparten una comunión de valores que encuentra ex-
presiónensussociedadesdemocráticas,pluralistas,defensorasdelaslibertades
fundamentales,delosderechoshumanos,delaproteccióndelmedioambientey
deldesarrollosustentable,asícomosucompromisoconlaconsolidacióndelade-
mocracia15,laseguridadjurídica,elcombatealapobrezayeldesarrolloeconómico
ysocialconequidad”(MERCOSUR,“¿Quiénessomos?”, en http://www.mercosur.
int/).
Elprocesode integraciónsuramericanaenelmarcodelMERCOSURin-
cluye,ademásdecuestioneseconómicasycomerciales,lalibrecirculacióndelos
ciudadanosdelbloque,unsistemadesolucióndecontroversiasy lacreaciónde
espaciosparaanalizar,debatirydecidir,medianteeldiálogosocialregional,elim-
pactoque la integracióntendríasobre losmercadosdetrabajoy lascondiciones
socio-laborales16.
Sinel retornode lademocraciaen losgrandespaísessuramericanosno
hubierasidoposibleelMERCOSUR,quepermitiódarlosprimerospasosdelain-
tegraciónenelsurdelcontinente,nitampocolaemergenciadeestasituaciónde
“latinoamericanización”delconflictoenCentroamérica,esdecir,nohubiesesido
posibleiniciarelcaminodelentendimientoylacooperaciónregional,obstaculizado
15 En virtud de este compromiso, el MERCOSUR suspendió el status de Miembro Pleno de Paraguay a raíz del golpe de Estado consumado contra el presidente Fernando Lugo en junio de 2012, decisión que quedó sin efecto a partir de la asunción del nuevo gobierno constitucional el pasado 15 de agosto de 2013. Similares medidas adoptó la UNASUR. 16 Actualmente, el potencial del MERCOSUR como bloque subregional pero de importantes dimensiones y de alcance hemisférico se enriqueció con la incorporación de la República Bo-livariana de Venezuela en 2012. Además, el Estado Plurinacional de Bolivia firmó su adhesión en 2012, faltando la ratificación de los Estados Miembros. Chile, Colombia, Ecuador, Guyana y Surinam tienen el status de Estados Asociados.
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muchasvecesporantiguasrivalidades,añejosconflictos,sentimientosnacionalis-
tas,presionesdegruposdeinteréslocalesoextranjerosydiferenciasideológicas
entregobiernosdelapropiaregión(Muñoz,1987).
Argentinaesuncasoparadigmáticoenestacuestión.En1979,durantela
dictaduracívico-militarquehabíallegadoalpoderatravésdeungolpedeEstado
en1976,losmilitaresargentinoselaboraronunahipótesissegúnlacualnuestropaís
podíaocuparlosespacioscontinentalesenlaluchacontraelcomunismoque,se-
gúnsuvisión,elgobiernodeJamesCarterestabadejandovacíosconsupolíticade
derechoshumanos.Siguiendoestalínea,losmilitaresargentinoshabíanintentado,
sin éxito, evitar el derrocamientodel dictador nicaragüenseAnastasioSomoza a
travésdelaprovisiónderecursoseconómicosyarmamentos.
AlasumirlaadministraciónReagan,lapolíticaexteriornorteamericanaen
Centroaméricase transformóenunacruzadaantisoviéticaalcalorde laDoctrina
deSeguridadNacional,cuyoslineamientosesencialesyafueronexpuestos.Enese
contextoelgobiernodictatorial,queyahabíaenviadoasesoresmilitaresexpertos
encontrainsurgenciaaHondurasyGuatemala,asumióungradodeparticipación
muchomayorenlacrisisregionalapoyandonosoloalsomocismoenelexilio,sino
tambiénaexiliadosnicaragüensesquehabíanformadopartede larevolucióndel
FrenteSandinistadeLiberaciónperoque,enestecasodesdeCostaRica,habían
comenzadoaoperarparaderrocaralgobiernodeDanielOrtega.
Esteesquemafueconcebidoporelgobiernorepublicanoparacontrarres-
tarlainfluenciasoviéticaycubanaque,deacuerdoalospostuladosdelaDoctrina
delaSeguridadNacional,sedesplegabaenlaregiónatravésdelapoyoalosinsur-
gentessalvadoreñosyguatemaltecos.EstadosUnidosaportabaarmas, recursos
económicosydeinteligenciaparaqueladictaduraargentinaimpidieralallegadade
ayudacubanaaesosgruposguerrillerosatravésdeNicaragua,desarrollandoasí
unainjerenciaactivaenlaregiónqueelgobiernonorteamericanonopodíaasumir
sinpagaruncostopolíticoantesupropiaopiniónpública.
LaintervenciónmilitarargentinaenlasIslasMalvinasenelaño1982rom-
peconestediseñodepolíticaexterior regional.Luegodesostenerunaposición
que presumía de equidistancia, EstadosUnidos termina por volcar su apoyo en
inteligenciay recursos tecnológicoshaciaGranBretaña,suhistóricoaliadoen la
OTAN,provocandoelquiebredelarelaciónconlaadministraciónReaganquedebió
incrementarsuspropiasaccionesencubiertasenCentroaméricaanteladeserción
argentina.
Conelretornoalademocraciaendiciembrede1983,elgobiernodeRaúl
Alfonsíntomóalgunasiniciativasenelmomentomismodesuasunción.El10de
diciembrede1983,pocashorasdespuésdequeAlfonsínjuraracomopresidentede
laNación,sereunieronloscancilleresdeArgentinayNicaraguadondesetransmitió
ladecisióndelgobiernoargentinodeinterrumpirlosenvíosdehombresyarmasal
áreacentroamericanapactadosduranteladictadura.
Apartirdeallí,laparticipaciónargentinaenelconflictodeCentroamérica
tomóunmatiz totalmentedistinto,pasandode laprovisióndearmasyasesores
militaresydelasaccionesencubiertasqueEstadosUnidosnopodíarealizarporsí
mismoenlaregión,aunapreocupaciónpermanenteporlaresolucióndeloscon-
flictosentérminospacíficosyporunacrecienteintervenciónenlasdecisionesde
concertaciónpolíticaregionales.
Lavueltaalademocraciaenlospaísessudamericanos(especialmenteAr-
gentinayBrasil)posibilitóunreposicionamientoentornoalainjerenciaregionalde
losEstadosUnidosyasuvisiónacercadelosproblemaslatinoamericanos.Deesta
manera,mientraslapolíticaexteriorestadounidenserespectoalaregiónseguíaba-
sándoseenlosconceptosde“seguridad”y“conflicto”,elnuevoparadigmalatino-
americanosefundabaencuestionescomo“desarrollo”e“independencia”(Muñoz,
1987).
Asíexpresada, latensiónentreestasconcepcionesdelapolíticaexterior
desplegadasobre laregiónmarcaba lanecesidaddemaximizar laautonomíana-
cionalyregionaldelospaíseslatinoamericanosenlabúsquedadeldesarrolloeco-
nómicoysocial,peroatendiendoa la importanciacrucialde losEstadosUnidos
comoactorgravitanteaunqueresguardandomárgenescadavezmayoresdeauto-
nomía.Enestesentido,tantolaexperienciaincipientedeunmercadocomúncomo
eldesplieguedeespaciosdediscusióndeproblemáticasregionalescomoelGrupo
ContadorayelGrupodeApoyovanacomenzaramarcaruncaminoendireccióna
laintegraciónylacooperaciónregionalesquetrasciendesuspropósitosoriginales
yquepermitiráque losEstados latinoamericanos vayan identificandocuestiones
comunescomoeldesarrollo,elcombatealapobrezayladefensadelademocracia,
porejemplo,quellevanalanecesidadcadavezmayordeunespaciointegradoy
solidarioquesecoronaráenlaprimeradécadadelsigloXXIconlapuestaenmarcha
delaUNASURylaCELAC.
2) ANTECEDENTES DE LA CELAC
2.1 El “Grupo Contadora” como promotor de la paz en Centroamérica
Unodelosobstáculosparalacooperaciónlatinoamericanaesquesiempre
hasidoproductodeunatendenciareactiva,esdecir,sedesarrollacomorespuesta
frenteaunaamenazaconcretaoalaccionardeunactorexterno,fundamentalmente
sieseactoresunapotenciahegemónicacercanaalaregióncomoEstadosUnidos.
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Esta característica reactiva tiene como implicancia directa la inestabilidadde los
procesosdecooperación,yaquecuandolaamenazadecreceolaaccióndelapo-
tenciahegemónicasereduce,laintensidaddelacooperacióndisminuye.
Laemergencia,aprincipiosdeladécadadelos´80,deungrupodepaíses
queestableceaccionescoordinadasanteunasituaciónconcretanoescapaaesta
característicareactiva,perolonovedosoesquelavueltadelademocraciaenlos
paísesdeSudaméricamásinfluyentes(ArgentinayBrasil)duranteestosañosdioa
esteimpulsodecooperaciónunacontinuidadqueexcedíalaspreocupacionesque
lohabíanoriginado.
Comoya fuedicho, lasituacióncentroamericanasehacecadavezmás
complejapor el apoyodel gobiernodeNicaraguaa losgruposenElSalvador a
partirdelderrocamientodeladictaduradeSomozaen1979,porlapresenciaenel
territoriodeHondurasdelosrestosdelaGuardiaNacionalsomocistaquelograron
reagruparsetrassuderrotaen1979yempezaronaincursionarenNicaraguaapartir
de1981,porlaaperturaen1983deunnuevofrenteencontradelgobiernodeNica-
raguaenlafronteraconCostaRica,yporlaescaladadelconflictointernoenGuate-
maladesde1982.Estossonloselementosdemayorrelevanciaqueprovocabanel
peligrodeunaimportanteampliacióndelconflictomilitar.
Enestecontexto,enenerode1983 losgobiernosdeColombia,México,
PanamáyVenezuelaestablecenunsistemadeacciónconjuntaconelobjetivode
promoverlapazenCentroamérica,debidoespecialmentealosconflictosenNicara-
gua,ElSalvadoryGuatemalaqueamenazabancondesestabilizaralaregión.
LaprimerareuniónsellevóacaboenlaIsladeContadora(Panamá),enla
cuallosgobiernosmiembrosdelllamado“GrupoContadora”hicieronunllamadode
atenciónsobrelosconflictosenlaregióncentroamericanaypresionaronparaquela
presenciamilitardeEstadosUnidosenCentroaméricafueraatenuada.
AinstanciasdelGrupoContadora,loscancilleresdelospaísesdeCentroa-
méricasereunieronenseptiembrede1983enlaciudaddePanamá,dondeadopta-
ronun“DocumentodeObjetivos”conelpropósitodepromoverlademocratización
yfinalizarlosconflictosarmados,poniendoénfasisenlaproscripcióndelasbasesy
losinstructoresmilitaresextranjerosyenlaprohibicióndeutilizarelterritoriodeun
paísparadesestabilizaraotro.
Pocosmesesdespués,enenerode1984,lospaísesdelGrupoContadora
ylospaísescentroamericanosadoptaronlas“Normasparalaejecucióndeloscom-
promisosasumidosenelDocumentodeObjetivos”,articulándoseentrescapítulos:
seguridad,políticayproblemaseconómicosysociales.Enestedocumentosereco-
mendabalaactuaciónsegúnnormasdelderechointernacionalparalaresoluciónde
conflictos,larevitalizaciónyrestauracióndeldesarrolloeconómicoylacooperación
delospaísescentroamericanosparanegociarunamejoraccesibilidadalosmerca-
dosinternacionales.
El“ActadeContadoraporlaPazyCooperaciónenAméricaCentral”fue
propuestaporelGrupoenseptiembredeesemismoaño.Conteníaunesquemade-
talladodecompromisosdepacificaciónydemocratizacióndelaregiónydeacuer-
dosdecooperacióneconómica,creandoademásunaseriedecomitésregionales
paramonitorearyevaluarestoscompromisos.Sinembargo,losgobiernosdeCosta
Rica,HondurasyElSalvadorno logranconsensuarun textofinal conNicaragua
debidoa laspresionesy la injerenciaen la regiónde losEstadosUnidos,quese
negabaareconoceralgobiernonicaragüense.
LosesfuerzosdelGrupoContadorafueronreconocidos,sinembargo,por
laOrganizaciónde lasNacionesUnidas, a travésdelConsejodeSeguridad y la
AsambleaGeneral,yporlaComunidadEuropea.Perounavanceimportanteparael
procesodeintegraciónfueelllamadodelGrupoContadoraatodaAméricaLatina
para“participar,enformamásdecidida,enlastareasquepromueveelgrupo[…],
medianteelestablecimientodeunmecanismodeapoyopolíticoquefaciliteeléxito
delagestióndelgrupo”17.
2.2 El “Grupo de Lima” o “Grupo de Apoyo a Contadora”. La contribución ar-
gentina en el proceso de pacificación de Centroamérica
Lavueltaalademocraciadelosgrandespaísessudamericanostuvogran
influenciaenlaredefinicióndelaslíneasestratégicasdepolíticaexteriorenlaregión,
siendoArgentina—comoyafuedicho—uncasomuyespecialenelvirajedesdela
cooperaciónconlapolíticahemisféricadeEstadosUnidosalaparticipaciónactiva
enlosintentosmultilateralesderesolverelconflictocentroamericano.
El apoyoa losesfuerzosdepazycooperacióndelGrupoContadoraya
habíacomenzadoagestarseenjuniode1985.ElpresidenteRaúlAlfonsínsereúne
enLimaconelpresidenteperuanoelectoAlanGarcíaPérezparaanalizarlaproble-
máticadeladeudaexternalatinoamericanaylasituacióncentroamericana,espe-
cialmenteenNicaragua,concluyendoen lanecesidaddesostenerelprocesode
pazenCentroamérica,depromoverunordeninternacionalmásjustoydecoordinar
accionesconjuntasparapresentarsusreclamosdesdeunaposiciónrelativamente
másfuerte.
Entreel21yel23dejuniode1985loscancilleresdeArgentina,deBrasily
deUruguaysereúnenenPuntadelEsteparaanalizarlasituacióneconómico-finan-
cieradeAméricaLatinayeldesarrollodelosacontecimientosenAméricaCentral,
coincidiendoenapoyarlaposicióndelGrupoContadora.
17 Comunicado de los ministros de Relaciones Exteriores del Grupo Contadora en una reunión llevada a cabo los días 21 y 22 de julio de 1985 (citado en Frohmann, 1990: pp. 46-47)
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Así,durantelaasuncióndeAlanGarcíaPérezcomopresidentedelPerúafi-
nalesdejulio,lospresidentesdelpaísanfitrión,deArgentina,deBrasilydeUruguay
originanelGrupodeLimaoGrupodeApoyoaContadora,manifestandosuvoluntad
deponerseadisposicióndelGrupoContadoraentodasaquellascuestionesenlas
quepuedancolaborar.
2.3 El Grupo de los Ocho. Paz, desarrollo y tratamiento de la deuda externa
regional
Laaccióndeambosgruposhabíademostradoquesusparticipantesiban
adquiriendounpotencialimportante(Hirst,1990)quepodíairmásalládelaspro-
puestasdepazyde losmecanismospara lacontencióndelconflicto.Así,con la
perspectivadeutilizarestepotencialparatratardesolucionarotrasproblemáticas
regionales,losmiembrosdeContadoraydeApoyocomienzanareunirseenforma
conjunta.
Enestesentido, laaperturahaciacuestionesquesevinculanconlapro-
blemática latinoamericanaperoquevanmásalláde lacuestióncentroamericana
quedademanifiestoenlainiciativadeladiplomaciaargentinaparaactivarunaserie
demecanismosdeconcertaciónpolíticamultilateralafindeencontrarunasolución
alendeudamientoexternode la región.Enenerodelaño1984se llevóacabo la
ConferenciadeQuito,dondesesolicitólaaplicacióndecriteriosflexiblesyrealistas
paraeltratamientodeltema,alavezqueseinstóalospaísesdesarrolladosacon-
siderarlagravecrisiseconómicadelaregiónysualtocostosocial.Aestareunión
lesiguieronentremayoyseptiembreladeclaraciónconjuntaefectuadaconBrasil,
MéxicoyColombia,laReunióndeCartagena,ylaSegundaReunióndelGrupode
CartagenaenMardelPlata.
Entreel24yel25deagostode1985losministrosdeRelacionesExteriores
deArgentina,Brasil,Colombia,México,Panamá,Perú,UruguayyVenezuelaseen-
cuentranenCartagenadeIndias,Colombia,manifestando:
“[...] ladecisióndefortalecer,conaccionesconcretasyconunafirme
unidadregionalelesfuerzodenegociacionesdiplomáticasquehapromovidoel
GrupodeContadora.EnCentroaméricasedebatenhoycuestionesfundamen-
talesqueafectansudesarrollodemocráticolibreeindependiente.Esteconflicto,
denoencontrarunasoluciónpacíficaynegociada,afectarálaestabilidadpolíti-
caysocialdelconjuntodelaAméricaLatina”18.
ApartirdeestadeclaraciónconjuntadelGrupodelosOcho,aunquetoda-
víasepensabaentérminosdelprocesodeestabilizacióndemocráticaypacificación
deCentroamérica,yasecomenzabaaespecularsobre lasconsecuenciasque la
18 Comunicado de los ministros de Relaciones Exteriores del Grupo de Contadora y del Grupo de Apoyo a Contadora, Cartagena, 25 de agosto de 1985, documento Nº 2948, FLACSO.
noresolucióndeestaproblemáticatendríaparatodaAméricaLatina.Elprocesode
integraciónlatinoamericanacomenzabaatransitarporunlargocaminoynosería
posiblesinlograrpreviamenteelobjetivomásurgente:lapazenAméricaCentral.
PoresoenlasegundareunióndelGrupo,realizadaentreel11yel12de
enerode1986enCaraballeda,Venezuela,se insistíasobre lanecesidaddereali-
zaraccionessimultáneasycoordinadasdepacificaciónenlazonaconflictiva,pero
ademásseponíaelacentosobrecuestionesinsoslayablesparaalcanzarlapaz:el
cesedeapoyoexternoalasfaccionesenlucha,ladisminuciónenlacompradear-
mamentos,lasuspensióndemaniobrasmilitaresylaprogresivareducciónhastasu
completaevacuacióndebasesydeasesoresmilitaresextranjeros.El“Mensajede
Caraballedaparalapaz,laseguridadylademocraciaenAméricaCentral”proponía,
además, lafirmadeuncompromisodenoagresiónentre losgobiernosdeCosta
Rica,ElSalvador,Guatemala,HondurasyNicaragua,iniciativaalaqueestosadhie-
renpocosdíasdespués(Deciancioetal.,2008;Muñoz,1987).
Sinembargo,1986noibaaserunbuenañoparaeltrabajodelGrupoen
vistadelosfracasosdelasreunionesdecancilleresdeabrilyjuliodebidoalaspo-
sicionesirreconciliablesdelgobiernodeNicaraguaydelosEstadosUnidos(Russell
etal.,1988).
LasdeliberacionesdeloscancilleresdelGrupoenabrilde1987,reunidos
enBuenosAiresyenSanCarlosdeBariloche,tuvieroncomoejesprincipaleslas
posibilidadesdeintegraciónycooperaciónentrelosochoEstados,elproyectode
Guatemalasobrelacreacióndeunparlamentolatinoamericanoylaeventualcrea-
cióndeunclubtecnológico.Elresultadomásconcretodeestasdeliberacionesfue
la llamadaDeclaración deBuenosAires, en la que los cancilleres expresaron su
preocupaciónporelestancamientodelprocesonegociadorenAméricaCentral.
DurantelaCumbredelosOchoPresidentesrealizadaenAcapulcoendi-
ciembrede1987,ladelegaciónargentinapropusoreducirlastasasdeinterésasus
niveleshistóricosconelfindealiviarelpesodeladeudaalospaísesdelaregión
queteníanmayorescompromisosfinancieros. Elplanteoconteníaunaseriedeme-
didaspararevertirlastransferenciasnetasderecursosalexterior,comoporejemplo
lacreaciónde instrumentosquepermitierana lospaísesdeudorescapturarparte
deldescuentoconelquesenegociabanlasdeudasenelmercadosecundario. Enel
documentoproductodelaCumbre,llamado“CompromisodeAcapulcoparalapaz,
eldesarrolloylademocracia”,suscriptoel29denoviembre,setuvoencuentaesta
propuesta,perolarenunciadelosEstadosMiembrosaaccionarcolectivamenteen
eltextodeldocumento—auncomounelementodecarácterdiscursivo—conres-
pectoalacuestióndeladeudaexternaregionaldiounaseñalsobreelagotamiento
delGrupodelosOchoydelaformacióndeun“clubdedeudores”comoestrategia
depresiónhacialosacreedores(Bouzasetal.,1988).
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EnlareunióndecancilleresdelGrupodel24y25defebrerode1988,rea-
lizadaenCartagena,losparticipantesanalizarontrestemas:lasituaciónenAmérica
Central,elproblemadeladeudaexternalatinoamericanay—asolicituddeArgen-
tina—lasituaciónenlasIslasMalvinasaraízdelasmaniobrasmilitaresbritánicas
enelAtlánticoSur,produciendouncomunicadodondesecondenaba ladecisión
británicayseexhortabaalgobiernobritánico“adesistirdelasmaniobrasmilitares
proyectadasyareiniciarnegociacionesbilateralesconlaRepúblicaArgentina”19.
Afinesdeoctubrede1988,tuvolugarenPuntadelEstelaReunióndePre-
sidentesdelGrupodelosOcho,proyectadaamediadosdeeseañoenunanueva
reuniónde cancilleres. La “DeclaracióndeUruguay”, suscripta el 29 de octubre,
pedíaelcomienzodeun“nuevodiálogo”conEstadosUnidosapartirdedosejes
problemáticosen la relaciónNorte-Sur:elendeudamientoexternoyelproteccio-
nismocomercial.Comoenanterioresocasiones,estareuniónnoarrojóresultados
concretosquefueranmásalládeexpresionesdedeseoenfavordepropuestastales
comoreducirladeudaoeliminarlasbarrerasproteccionistas,quenotuvieroneco
enlospaísesdesarrollados.
EnlareunióndeministrosdeHaciendayFinanzasdeRíodeJaneiro,endi-
ciembrede1988,seelaboróunprogramaconcertadoparareducirladeudaexterna
regionalapartirdelareduccióndelcapitaldeladeudaylanegociacióndeacuerdos
másrealistas,quegarantizaranelcumplimientoporpartedelosdeudores,porun
lado,ylarecuperacióndecondicionesparalamovilizaciónderecursosdestinados
afomentarelcomercioylaintegraciónregional.
EnPuertoOrdaz,Venezuela,el11demarzode1989,sereunieronnueva-
menteloscancilleresdelGrupodelosOcho.Deestareuniónsurgiólapropuestaen
tornoalacompradeladeudaexternaregional,queascendíaa420.000millonesde
dólares,porpartedeunaagenciainstitucionalconcapitalmayoritariodelospaíses
industrializadosqueerapartedeunnuevoenfoquepararesolverlacuestióndeen-
deudamientolatinoamericano.Lacompradebíahacerseporelvalordelospapeles
deladeudaenlosmercadossecundarios(entreun25yun35%desuvalorreal)yde
acuerdoconlacapacidaddepagodecadapaís.LapropuestadelGrupofuehecha
públicaalaspocashorasdelanunciodeunplandelsecretariodelTesoronorteame-
ricano,NicholasBrady,parareducirenhasta30%ladeudaregional.
19 Diario Página/12, “Reunión de Cartagena. Los Ocho contra Thatcher”, 26 de febrero de 1988, p. 2.
2.4 El camino hacia la integración regional
2.4.1 El “Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política” o “Gru-
po de Río”
Enelaño1990elGrupodelosOchoadoptaelnombrede“GrupodeRío”,
comoseconoceal“MecanismoPermanentedeConsultayConcertaciónPolítica”
establecidoenRíodeJaneiroenelaño1986.Elobjetivodeestanuevainstanciade
integraciónessistematizarlasrelacionesentrelosmiembrosyconcertarposiciones
comunesencuestionesinternacionales,impulsandolosprocesosdecooperacióne
integracióndeAméricaLatina.
Enloshechos,elGrupodeRíoesunaampliacióndelGrupodelosOcho
tantoenelnúmerodesusmiembroscomoenlaspreocupacionesregionalesque
atiende.SilapermanenciadelacuestióncentroamericanaenlasreunionesdelGru-
podelosOchomostrabaseñalesdeintegracióndelasagendasdepolíticaexterior,
elGrupodeRíoserearticulódirectamentecomounproyectoregionallatinoameri-
canoycaribeñoconstituidoporencimadelasdiferenciasdelosproyectossubre-
gionalesqueestablecendivisionesinternas,enespecialentreelnortedeAmérica
LatinaySudamérica.
Deestamanera,elgruposeconstituyecomounintentoderesponderala
necesidadpolíticayestratégicadeestructurarunavisióncompartidaynocompe-
titivaentrelassubregiones,yquealavezseacomplementaria,alosfinesdesupe-
rarlasdiferenciasenunproyectomásampliodeconcertacióneinterlocuciónque
otorguerelevanciaalconjuntodelaregión,enunmomentohistóricoenelqueesta
necesitaganarunmayorpesoenelmundoparatratarlascuestionesconcernientes
alendeudamientoexternoyalasrelacionesconlospaísesmásdesarrollados.
Laampliacióndelgrupocomienzaenelaño1990,cuandoseagreganChi-
le,Ecuador,Bolivia,Paraguay,ComunidaddelCaribe(CARICOM)yelSistemade
IntegraciónCentroamericana(SICA).LarepresentacióndeCARICOMserealizaen
formarotativaporunpaísdedichazona,entantoqueCentroaméricatambiéncon-
tabaconunrepresentanterotativo,hastaqueen1999seretiraelSICAcomoorga-
nizaciónregionalperoseintegrancomoEstadosMiembrosCostaRica,ElSalvador,
Guatemala,Honduras,NicaraguayRepúblicaDominicana.Encuantoalatemática,
seatiendencuestionesde interés regionalcomo ladeMalvinas,a travésdeuna
exhortaciónaGranBretañaylaArgentinaalasnegociaciones,laproblemáticadela
deudaexternaydelproteccionismodelospaísesdesarrollados.
Alnotenerunaestructuraformal,elGrupodeRíosecaracterizaporserun
mecanismocuyofuncionamientoesmuyflexible.LaSecretaríaProTemporeestáa
cargodelaorganizaciónycoordinacióndelostrabajosyreunionesdelGrupoysuges-
tióncorrespondecadaañoalpaíssededelareunióndeJefesdeEstadoydeGobierno.
LasreunionesenelmarcodelGrupodeRíoserealizaronanualmentehasta2010ylas
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decisionesadoptadasenellassetomabanporconsensoentresusintegrantes.
Losobjetivosdel“MecanismoPermanentedeConsultayConcertaciónPo-
lítica”seestablecieroneltornoalaampliaciónysistematizacióndelacooperación
ydelanálisisdelascuestionesinternacionalesdeinterésenrelaciónalosEstados
MiembrosdelGrupo.Tambiénincluyenlaconcertacióndeposicionescomunesen
relaciónaestascuestiones,especialmenteenlosforosinternacionales,lapropuesta
defuncionamientoyconcertacióndelosorganismosregionalesdecooperacióne
integraciónyelimpulsoaldesarrollo,propiciandoelhallazgodesolucionespropias
alosproblemasyconflictosdelaregión.
La“DeclaracióndeRío”explicitacomounaspectodeterminanteynece-
sario—yamencionadoenestetrabajo—larecuperacióndelademocraciaenAmé-
ricaLatina,quepermiteundiálogopolíticomásintensoydarleunadireccionalidad
adecuadaa los esfuerzos y las capacidadesparaproponer solucionespropias a
losproblemasregionales.Peroademásvinculaelfortalecimientodelademocracia
coneldesarrolloeconómicoysocialdelaregiónenelcontextodelacooperación
y la integraciónlatinoamericana,cuestiónrelacionadaconlosproblemasquedie-
ronorigenycontinuidadaestosprocesos: lapacificaciónregionaly laresolución
delendeudamientoexternolatinoamericano.Deestosargumentossedesprendela
necesidaddedaraestosencuentrosentrelosEstadoselcarácterdemecanismo
permanentedeconsultaydeconcertaciónpolítica.
2.4.2 Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo
(CALC)
El6deoctubrede2008sereunieronlosministrosdeRelacionesExteriores
delospaísesdeAméricaLatinaenRíodeJaneiroparainiciarlostrabajosprepara-
toriosdelaCumbredeJefesdeEstadoydeGobierno.Allíseacordólaagendayel
formatodedichacumbreysedecidió,apropuestadeMéxico,quesecelebrarauna
ReunióndeAltosFuncionariosparaexaminarelcontenidoeimpulsarelproyectode
loqueseríaconocidocomola“DeclaracióndeBahía”,aseradoptadaporlosJefes
deEstadoydeGobiernoenlaICumbredelaCALC.
LaCumbredeAméricaLatinayelCaribesobre IntegraciónyDesarrollo
(CALC)tienecomopropósitoimpulsarlaarticulacióndelosprocesosdeintegración
yeldesarrollodelosEstadosMiembros,especialmentefrenteadesafíostalescomo
lacrisisfinanciera,lacrisiseconómicaylacrisisalimentaria,entreotros.
Lapremisade laqueparte laCALCesque losprocesosde integración
política,económica,socialyculturaldeAméricaLatinayelCariberespondenauna
aspiraciónhistóricadesuspueblosysoncondiciónnecesariaparalograreldesarro-
llosostenibleyelbienestarsocialdelospaísesquelaconforman.
Enconsecuencia,seresaltalaimportanciadelaintegraciónregionalpara
lainteraccióndeAméricaLatinaydelCaribeconelrestodelmundo,señalandoque
laintegracióndeAméricaLatinayelCaribepasaporlasatisfacciónpreviadenece-
sidadestalescomo:a)elincrementoyelfortalecimientodelcomerciointrarregional;
b) laampliaciónde losmercadosyc) la facilitaciónde lacirculacióndecapitales
productivosydepersonasquecontribuiránaldesarrollodelospaísesdelaregión,
conelfindefortalecerlainsercióndelaregiónenlaeconomíamundial20.
La primera cumbre se realizó entre el 16 y el 17 de diciembre de 2008
enSalvadordeBahía,dondeseconvinoen“profundizar la integraciónregionaly
establecer compromisos efectivosde acción conjuntapara la promocióndel de-
sarrollosostenibledesuspueblos”yenconcentrar laatenciónregionalentemas
estrechamentevinculadosaldesarrollosostenibledelaregión:a)cooperaciónentre
losmecanismosregionalesysubregionalesdeintegración;b)crisisfinancierainter-
nacional;c)energía;d)infraestructurafísica;e)desarrollosocialyerradicacióndel
hambreylapobreza;f)seguridadalimentariaynutricional;g)desarrollosostenible;
h)desastresnaturales;i)promocióndelosderechoshumanosycombatealracismo;
j)circulacióndepersonasymigraciones;k)cooperaciónSur-Sur;l)proyeccióninter-
nacionaldeAméricaLatinayelCaribe(“DeclaracióndeBahía”).
EltemariodeestacumbreexplicitabaladecisióndelosJefesyJefasde
EstadoydeGobiernodelaregióndeavanzarrápidamenteenlacooperaciónenlos
diversosasuntosdelaagendacomúnteniendoencuentalosprincipiosdeflexibili-
dadyparticipaciónvoluntariaenlasiniciativasdecadaunodelospaíses.
Ademásdela“DeclaracióndeBahía”,enestacumbreseemitióeldocu-
mento“ComunicadosporocasióndelaCumbredeAméricaLatinayelCaribe”.En
dichodocumentolaCALCtomaposiciónentornoalacuestióndeIslasMalvinasy
lacontinuidaddelbeneficiodelrégimenSGP+paraPanamáporpartedelaUnión
Europeaatravésdesendoscomunicadosy,pormediodeunadeclaraciónespecial,
manifiestalanecesidaddeponerfinalbloqueoeconómico,comercialyfinanciero
impuestoporelgobiernodelosEstadosUnidosdeAméricaaCuba,incluidalaapli-
cacióndelallamadaLeyHelms-Burtoncontraesepaís.
EnlaIIReuniónMinisterialdelaCALCcelebradaenMontegoBay,Jamaica,
el6denoviembrede2009,losministrosdeRelacionesExterioresadoptaronelPlan
deAccióndeMontegoBay2010-2011,concebidoparafacilitarlainstrumentación
delaDeclaracióndeSalvadordeBahía.
20 Ver http://www.sela.org/view/index.asp?ms=258&pageMs=78063
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2.5 Cuadro: Antecedentes de la CELAC
Organismo Creación Países miembros Objetivos
GrupoCon-tadora
1983 Colombia,México,PanamáyVenezuela
EstablecerunsistemadeacciónconjuntaparapromoverlapazenCen-troamérica
GrupodeApoyoaContadora
1985 Argentina,Brasil,PerúyUruguay
PonerseadisposicióndelGrupoContadoraparaconsultas en las que pue-danprestarcolaboración
GrupodelosOcho
1985 Argentina,Brasil,Colombia,México,Panamá,Perú,Uru-guayyVenezuela
AfirmarlaunidadregionalyfortalecerconaccionesconcretaselesfuerzodiplomáticodelGrupoContadora
GrupodeRío
1990 Argentina,Brasil,Colombia,México,Panamá,Perú,UruguayyVenezuela(1986),Bolivia,Chile,Ecuador,Pa-raguayyCARICOM(1990),Centroamérica(1990-1999),CostaRica.Guatemala,Honduras,Nicaragua,Re-públicaDominicana(2000),Belice(2005),Haití,GuyanayCuba(2008,SurinamyJamaica(2009)
AmpliacióndelGrupodelosOchoparasistema-tizarlasrelacionesentrelosmiembrosyconcertarposicionescomunesencuestionesinternacio-nales,impulsandolosprocesosdecooperacióneintegracióndeAméricaLatina
CumbredeAméricaLatina y el CaribesobreIntegraciónyDesarrollo(CALC)
2008 AntiguayBarbuda,Argen-tina,Bahamas,Barbados,Belice,Bolivia,Brasil,Canadá,Colombia,CostaRica,Chile,Cuba,Domini-cana,Ecuador,ElSalvador,EstadosUnidos,Granada,Guatemala,Guyana,Haití,Honduras,Jamaica,Mé-xico,Nicaragua,Panamá,Paraguay,Perú,RepúblicaDominicana,SanCristóbalyNieves,SantaLucía,SanVicenteylasGranadinas,Surinam,TrinidadyTobago,UruguayyVenezuela
Impulsarlaarticulacióndelosprocesosdeinte-graciónyeldesarrollodelosEstadosMiembros,especialmentefrenteadesafíoscomolacri-sisfinanciera,lacrisiseconómicaylacrisisalimentaria,entreotrascuestiones.
FUENTE:Elaboracióndelosautores.
Parte II
La CELAC en el proceso de integración regional
1) CONSTITUCIÓN DE LA CELAC: OBJETIVOS, PROPÓSITOS Y PROCEDI-
MIENTOS DE FUNCIONAMIENTO ORGÁNICO
1.1 Objetivos y propósitos del Organismo
LosEstadosMiembrosdelaCALCydelGrupodeRíosereunieronenla
llamada“CumbredelaUnidad”el23defebrerode2010enlaRivieraMaya,México.
Enla“DeclaracióndelaCumbredelaUnidaddeAméricaLatinayelCaribe”(“De-
claracióndeCancún”)emitidaalefecto,semanifestólanecesidaddeconstrucción
deunespaciocomúnparaprofundizarlaintegraciónpolítica,social,económicay
culturaldelaregiónenunmarcodemocráticoyderespetoalosderechoshumanos,
desolidaridad,cooperaciónycomplementariedadpolítica.
EstanuevainstituciónregionalfueconcebidademanerasimilaralaOrga-
nizacióndeEstadosAmericanos(OEA),perosinlaparticipacióndeEstadosUnidos
yCanadáy,además,incluyendoatodoslospaísesdeAméricaLatinayelCaribe,
especialmenteaCuba(excluidadelaOEA).
Enestesentido,sedecideintensificareldiálogopolíticoentrelosEstados
paraafianzarlaposicióninternacionaldelaregión,demaneradecoordinar“accio-
nesrápidasyeficacesquepromuevanlos intereses latinoamericanosycaribeños
frentealosnuevostemasdelaagendainternacional”(DeclaracióndeCancún).
La“DeclaracióndeCancún”esconsideradaeldocumentoconstitutivode
laComunidaddeEstadosdeAméricaLatinayelCaribe(CELAC),aunqueesteor-
ganismoesconstituidoeinstitucionalizadoformalmenteendiciembrede2011.En
estadeclaraciónsetomacomofundamentoloactuadotantoporelGrupodeRío
comoporlaCALC.
Partiendo de la producción de un verdadero “activo regional” generado
por estosorganismos, laCELACbusca impulsarunaagendacomúna travésde
losmecanismosdeintegración,cooperaciónyconcertaciónyaexistentes.Deeste
modo,setratadedarcontinuidadaunprogramadetrabajoque,basándoseenla
promocióndevínculosefectivosydelacooperaciónregional,permitaundesarrollo
sostenibleeintegradodeAméricaLatinayelCaribe.
21 http://www.celac.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=27&Itemid=3&lang=es
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1.2 Programa de trabajo de la CELAC: líneas de acción prioritarias
Paradesarrollaresteprogramadetrabajo,losEstadosacuerdanlíneasde
acción prioritarias quemuestran la complejidad de los temas concernientes a la
integraciónregionalylaimportanciaquetodoslosmiembrosdelaCELACotorgan
alosmismos.
Estaslíneasdeacciónsedesplegaríanentornoa:
a) Cooperación entre los mecanismos regionales y subregionales de integra-
ción, intensificandoeldiálogo, lacoordinacióny la integraciónparaarticular
proyectoscomunes.Paraeso,sedebeconvocaralosorganismosregionalesy
subregionalesaintercambiarexperienciasyaidentificaráreasdecooperación.
b) Asuntos económicos,relacionadoscon:
b1) La aguda crisis financiera internacional y sus implicancias para los paí-
sesdelaregión,engeneralderentamediaobaja,vulnerablesy/oaltamente
endeudados.Enestesentido,seproponelarealizacióndeconsultasconex-
pertosregionalesparaconstruirunaarquitecturafinancierainternacionalmás
democrática y transparente, que tome en cuenta la adecuación de los ins-
trumentosfinancierosinternacionalesalasnecesidadesdefinanciamientode
lospaísesendesarrollo.Porotraparte,sepidealosministrosdeFinanzaso
equivalenteslaelaboracióndeunaestrategiaparaconstruirunaarquitectura
financieraregionalatravésdeldesarrollodesistemasmultilateralesyvolunta-
riosdepago,delaintegracióndelosmercadosfinancierosanivelregional,del
desarrollodemecanismosregionalesparaequilibrarlabalanzadepagos,ydel
fomentoalosproyectosdedesarrolloeintegraciónregionalesatravésdela
creacióndeinstitucionesofondosfinancieros.
b2)Comercio,promoviendounamayorintegracióndelaseconomíasregiona-
lesteniendocomometaalcanzarmayoresnivelesdecrecimientoydesarrolloy
garantizandounaparticipaciónmásefectivadelaregiónenelcomerciomun-
dial.Seproponeparalaconsecucióndeesteobjetivolaconformacióndeun
espacioeconómicocomúnlatinoamericanoycaribeñoparaquelasiniciativas
deintegracióncomercialregionalesysubregionales(seanbilateralesomulti-
laterales)seabranalcomerciointernacional.Paralograrlaconstruccióndeun
sistemamultilateraldecomerciomásjustoyequitativo,quepuedasatisfacer
las necesidadesde lospaíses endesarrollo, se urge a la conclusiónde las
negociaciones de laRondaDoha de laOrganizaciónMundial delComercio
(OMC).
b3)Energía,atendiendolosdesafíosqueenlamateriaenfrentalaregión,vin-
culadosalaumentodelademandayalafluctuacióndepreciosydeoferta,lo
quecolocaaAméricaLatinayalCaribeenunasituacióndevulnerabilidad.En
estesentidosepromuevelaelaboracióndemecanismosparaquelospaíses
menosdesarrollados y las economíasmáspequeñaspuedanacceder a las
diversasformasdeenergíadeunamaneramásjusta,equilibradayconstante,
sirviéndosedelasposibilidadesdecomplementariedadenergéticaregionaly
subregionalyutilizandolasfuentestradicionalesdeenergíaenformaeficiente.
Laenergía,entantorecursofundamentalenundesarrollosustentable,debe
serobjetodeinversionesalargoplazodestinadasadesarrollarlaspotencia-
lidadesenlamateria,posibilitarlatransferenciadetecnologíasylograrlaca-
pacitacióntécnicanecesariaparaalcanzarsolucioneseficientesysostenibles.
b4)Integraciónfísicaeinfraestructura,promoviendolaconectividadatravésdela
ampliacióndeserviciosdetransporteaéreo,marítimo,fluvialyterrestreydelasu-
peracióndenormativasyregulatoriasquedificultenlaintegraciónfronteriza.Tam-
biénsepromuevelaampliacióndelintercambioentreelProyectoMesoamérica22
ylosmecanismosdeintegracióndelaUNASUR.
b5)Ciencia y tecnología,destacando laconvenienciadecompartir el cono-
cimiento, la tecnologíay la informacióny fortaleciendo,a travésdepolíticas
inclusivasdeinnovación,losesfuerzosparaqueeldesarrollocientíficoregional
sepuedaconvertirenservicios,productosyprocesosaccesiblesalasecono-
míasregionales.
c) Desarrollo social,atravésde:
c1)Programas sociales para la erradicacióndel hambre y la pobreza, equi-
parandoaestosflageloscon“unade laspeores formasdeviolaciónde los
derechoshumanos”(punto30dela“DeclaracióndeCancún”).Enestesentido,
seremarcalaimportanciadeimplementarnuevasformasdecooperaciónyde
solidaridadregionaleinternacionalparaapoyarlosesfuerzosdelasnaciones
porgarantizarelaccesoaalimentosdecalidad.Estosesfuerzosdebencon-
centrarseenlapoblacióndemayorvulnerabilidadsobrelabasedelanodiscri-
minaciónyelreconocimientodelapersonacomosujetodederecho.
c2)Seguridadalimentariaynutricional,coordinandoiniciativasregionalesque,
pormediodepolíticaspúblicas,impulseneldesarrolloruralparalaproducción
sustentabledealimentosdecalidadyeldesarrolloproductivoy tecnológico
paraelaumentodelacompetitividaddepequeñosymedianosproductores.
c3)Educación,saludyserviciospúblicos,promoviendoelaccesouniversal,
equitativoydecalidada laeducaciónprimaria,a losserviciosdesaludyal
22 “El Proyecto Mesoamérica busca potenciar la complementariedad y la cooperación entre los países (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Pan-amá y República Dominicana), a fin de ampliar y mejorar sus capacidades y de hacer efectiva la instrumentación de proyectos que redunden en beneficios concretos para las sociedades en materia de infraestructura, interconectividad y desarrollo social. Su objetivo específico es facilitar la conceptualización, el financiamiento y la ejecución de programas, proyectos y actividades de interés regional”. Ver en http://www.proyectomesoamerica.org/.
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suministrodeaguapotableespecialmenteparalossectoresdepoblaciónmás
vulnerables.Asimismo,lacooperaciónregionalenestesentidodeberáofrecer
unarespuestaintegralparareducirlamortalidadinfantil,mejorarlasalubridad
maternaylucharcontraepidemiasdealtoimpactocomoelVIH.
c4)Cultura, reafirmando el derecho a la existencia y la preservación de las
prácticasculturalestradicionalesymilenariasqueestánimplícitasenlaidenti-
daddelospueblosyensusmanifestacionesancestrales,alavezquesedebe
estimularladiversidadculturalcomocomponenteindispensabledelaspolíti-
caspúblicasdestinadasapromoverlaequidadydisminuirlapobreza.
d) Migración,promoviendoelrespetoalosderechoshumanosdelosmigrantes
“independientementedesucondiciónmigratoria”(punto47dela“Declaración
deCancún”) y combatiendo el racismo y la xenofobia. Además, se pone el
acentoenunamigracióninformadayajustadaalasdisposicionesconsulares
conelobjetodeprevenirycombatirlatratadepersonasyeltráficoilícitode
migrantes.Porotraparte,losEstadosdebenfacilitarlaintegracióndelosmi-
grantespromoviendolasdisposicionesnecesariasparalaresidencia,eltrabajo
ylaregularizaciónsegúnlasleyesnacionales.
e) Género, promoviendo la equidad entre hombres ymujeres como condición
paraeldesarrollosocialyeconómicoenelmarcodeunademocraciaplena
y trabajandopara implementaren formaplena la “ConvencióndeBelemdo
Pará”23ylosobjetivosdela“DeclaracióndeBeijing” 24.
f) Desarrollo sostenible,construyendounaestrategiadecooperaciónregional
parafortalecerlarelaciónentreambienteydesarrolloyparaelmanejosusten-
tabledelpatrimonionatural, labiodiversidad, losecosistemasy los recursos
hídricos.Estaestrategiadeberámantenerseenelcontextode“laidentificación,
el fortalecimientoe intercambiodebuenasprácticasdedesarrollosostenible
delaregión”(punto55dela“DeclaracióndeCancún”).
g) Cambio climático,promoviendoyestimulandolosesfuerzosdelospaísesdela
regiónparaenfrentarconjuntamentelaamenazaquerepresentaestacuestión,a
lavezquesesubrayalanecesidaddeurgiralospaísesdesarrolladossobreelcum-
plimientodelConvenioMarcodelasNacionesUnidassobreelcambioclimático
yelprotocolodeKioto25.
h) Desastres naturales, estableciendo mecanismos que posibiliten respues-
tasregionalesrápidasycoordinadasasolicituddelEstadodamnificadoyen
23 “Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer” del 9 de junio de 1994, disponible en: http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-61.html
24 Declaración de la “Cuarta Conferencia Internacional sobre la Mujer”, 4 al 15 de septiembre de 1995, disponible en: http://www.un.org/womenwatch/daw/beijing/pdf/BDPfA%20S.pdf
25 Adoptado en Nueva York el 9 de mayo de 1992. Entró en vigor el 21 de marzo de 1994. Permite, entre otras cosas, reforzar la conciencia pública, a escala mundial, de los problemas relacionados con el cambio climático.
articulación con este, fortaleciendo además losmecanismos de prevención,
mitigación,respuestayatencióndevíctimasde losdesastresnaturalesy las
iniciativasregionalesdeasistenciahumanitaria.Entrelasmedidasaconsiderar
paraunatomadeconcienciaenmateriadeprotecciónambientalsepriorizanla
educaciónylacapacitación.
i) Derechos humanos,fomentandoyfortaleciendolacooperaciónregionalpara
lapromociónyproteccióndelosderechoshumanosylaslibertadesfundamen-
talesensucondicióndeuniversales,indivisibleseinterdependientes.Eneste
sentido,elimpulsoalaeducacióninclusivaydecalidadalalcancedetodosen
materiadederechoshumanosdebeserpermanente.
j) Asuntos de seguridad, reforzandolacapacidadde iniciativade losEstados
MiembrosdelaCELAC“enapoyodelsistemamultilateralparalapaz,lasegu-
ridadyeldesarrollobasadoenelestrictocumplimientodelderechointernacio-
nal”(punto77dela“DeclaracióndeCancún”).Laseguridadregionaldebecon-
cernirtantoalosaspectosdelapazylaestabilidadcomoalosqueserefieren
alavulnerabilidadpolítica,económicayfinanciera,porlocualsepromueveel
estímuloalasiniciativasenfavordeldesarmeylaseguridadinternacionales.
Tambiénsonaspectosaconsiderar:
j1)ProblemaMundialdelasDrogas,reafirmandoelcompromisoregionalenla
luchacontralasdrogasyeltráficodeestupefacientesysicotrópicosconun
enfoqueintegralbasadoenelprincipioderesponsabilidadcompartida.
j2)Terrorismo,rechazandotodaslasformasdeterrorismoycomprometiéndo-
seaprevenirlo,combatirloyeliminarlomediantelacooperaciónyajustándose
alasobligacionesdederechointernoeinternacionalyelrespetoalosdere-
choshumanos.
k) Cooperación Sur-Sur,“inspiradaenelespíritudesolidaridad,sinsustituiro
reemplazarlasfuentestradicionalesdecooperaciónaldesarrollo”(punto84de
la“DeclaracióndeCancún).
Laconstitución formalde laComunidaddeEstadosLatinoamericanos y
Caribeños(CELAC)serealizódurantelaIIICumbreCALC,el2y3dediciembrede
2011enCaracas.Enella,los33paísesdeAméricaLatinayelCaribeadoptaronim-
portantesdocumentos,entreelloselEstatutodeProcedimientos,laDeclaraciónde
Caracas,elPlandeAccióndeCaracas,laDeclaraciónEspecialsobrelaDefensade
laDemocraciayelOrdenConstitucionalenlaComunidaddeEstadosLatinoameri-
canosyCaribeños(CELAC),elComunicadoEspecialsobrelasIslasMalvinas,yun
ComunicadosobrelaEliminaciónTotaldelasArmasNucleares.
26 Adoptado en Kioto, Japón, en 1997, entra en vigencia en 2005. Es un protocolo de la Con-vención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y un acuerdo internacional que tiene por objetivo reducir las emisiones de seis gases de efecto invernadero que causan el calentamiento global.
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1.3 Estructura institucional y procedimientos para su funcionamiento orgánico
Elestatutode“ProcedimientosparaelfuncionamientoorgánicodelaCELAC”,re-
frendadoporlos33JefesyJefasdeEstadoydeGobiernodelospaísesintegrantes,
ratificala“DeclaracióndeCancún”yestablece:
a)LosórganosqueconformanlaCELACylasatribucionesdecadaunodeellos:
a1)ReuniónCumbredeJefasyJefesdeEstadoydeGobierno:eslainstancia
supremade laCELACy se reunirá enel paísqueejerza laPresidenciaPro
Tempore.EntrelasatribucionesdelaCumbreseencuentranladesignacióndel
paíssededelapróximareunión,cuyoEstadoejercerálaPresidenciaProTem-
pore,ladefinicióndeloslineamientospolíticosylasprioridadesyestrategias
paraalcanzarlosobjetivosdelorganismo,ylaaprobacióndelamodificación
deprocedimientosparaelfuncionamientoorgánicodelaCELAC,entreotras.
a2)ReunióndeMinistrasyMinistrosdeRelacionesExteriores:serealizaráor-
dinariamentedosvecesporañooen formaextraordinariaasolicituddeun
EstadoMiembro.Susatribucionessondeotroalcance,yaqueestasreuniones
resultanpreparatoriaspara lasdecisionesaadoptarpor laCumbreen tanto
órgano supremo del organismo. En este sentido adopta resoluciones sobre
temasregionalesointernacionalesdeinterésregional,proyectosdedeclara-
cionesydecisionesaseraprobadasporlaCumbre,definelascuestionesprio-
ritariasatratarporlaCELAC,realizaunseguimientoyanálisisdelprocesode
integraciónregionalydelcumplimientodelasdeclaracionesydecisionesdela
Cumbre,yapruebaprogramas,proyectoseiniciativassobreintegración,coo-
peración,complementariedadydesarrolloquelosEstadosMiembrossometan
asuconsideraciónparapresentarantelaCumbre,entreotras.
a3)PresidenciaProTempore:esunórganodeapoyo institucional, técnicoy
administrativo cuyas atribuciones son preparar, convocar y presidir las reu-
nionesCumbre,deMinistrasyMinistrosydelosmecanismosdeintegración
regionalesysubregionales,coordinar lasactividadespermanentesdelorga-
nismo, realizarel seguimientode losacuerdosalcanzadosencada reunión,
instrumentarlasdecisionesdelasreunionesCumbreydeMinistrasyMinistros,
prepararypresentarunaminutaalfinaldecadareuniónyunaMemoriaAnual,
entreotras.
a4) Reunión de Coordinadores Nacionales: a realizarse ordinariamente dos
vecesalaño,antesdecada reunióndeministrasyministrosdeRelaciones
Exteriores.LosCoordinadoresNacionalessonelvínculoque tienecadaEs-
tadoMiembroconlaPresidenciaProTemporedelorganismo.Esta instancia
orgánicacoordinaanivelnacional lostemasdeinterésparalaagendadela
CELAC,preparalasreunionesdeministrasyministros,elaborandoproyectos
dedeclaraciones,decisiones,resoluciones,etc.parasutratamientoenellasy
estructura,coordinaymonitorealosrespectivosgruposdetrabajo,entresus
atribuciones.
a5)Reunionesespecializadas:atiendenáreasdeinterésparapromoverlauni-
dad,integraciónycooperaciónregionales.SonconvocadasporlaPresidencia
ProTemporeydebeninformarsobresusresultadosalaReunióndeCoordi-
nadoresNacionalesparaserelevados,asuvez,alaReunióndeMinistrasy
MinistrosdeRelacionesExteriores.
a6)Troika:esunórganoasistentedelaPresidenciaProTemporeysecompo-
neporelEstadoquelaejerce,elqueloprecedióyelquelosucederáenesa
responsabilidad.
EncadaunodeestosórganosdelaCELAClasdecisionesseadoptanpor
consenso,sereflejanporescritoytienenelcarácterdeacuerdospolíticosconstitui-
dosenmandatos.Lasdecisionespuedentomarlaformadedeclaraciones,comu-
nicadosconjuntos,comunicadosespeciales,resolucionesocualquierotroformato
quesedetermine.
b)Losmecanismosdeconsultaurgente,previstosparaemitirconrapidezyoportu-
nidadpronunciamientosdelaCELACantehechosimprevistosdeatenciónurgente.
LospuedeconvocarlaPresidenciaProTemporeo,atravésdeesta,cualquierEsta-
doMiembro.LaPresidencialogiraasuvezalaTroika,lacualemitesuopiniónsobre
laconvenienciadepronunciarseonosobreeltemaespecíficoy,encasoafirmativo,
consultaryconsensuaralosEstadosMiembrosatravésdelosCoordinadoresNa-
cionales.Losplazosparaestasconsultasnodeberánexcederlas24horas.
c)Lasatribucionesdelorganismoconrespectoalvínculoconotrasregiones,que
soneldiálogopolíticoconotrosactoresintergubernamentales,organismosomeca-
nismosinternacionales,elimpulsodelaagendaregionalenforosglobales,latoma
deposicióndelaCELACanteacontecimientosinternacionalesrelevantes,etc.Ade-
más,establecequelaCELACasumelarepresentaciónregionalylainterlocuciónen
distintosforosinternacionales.
d)Losidiomasoficiales(español,francés,holandés,inglésyportugués)ydetrabajo
(español,francés,inglésyportugués).
e)Elmecanismoparaproponerenmiendasa losprocedimientosestablecidosen
estedocumento,queseránapropuestadecualquieradelosEstadosMiembrosme-
diantecomunicaciónescritadesuministrodeRelacionesExterioresalaPresidencia
ProTempore.LadecisiónfinalserádelaCumbredeJefasyJefesdeEstadoyde
GobiernoentantoinstanciasupremadelaCELAC.
f)Porúltimo,esteestatutodeclaracomopatrimoniohistóricode laCELACtodos
losinstrumentosdecisoriosaprobadosdurantelosprocesosdelGrupodeRíoyde
laCALC.
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1.4 La concertación política regional como fundamento de la integración políti-
ca, económica y tecnológica de la región
La“DeclaracióndeCaracas”reafirmaladeclaracióndeCancún,yenpar-
ticularlaconstitucióndelaComunidaddeEstadosLatinoamericanosyCaribeños
(CELAC).Enestesentido,resaltalavaliosacontribucióndelGrupodeRío,entanto
impulsordetemascentralesdelaagendaglobalyregional,ydelaCALC,entanto
impulsordelacooperación,laintegraciónyeldesarrolloregional27.
Hay una fuerte inspiración simbólica en el documento en tanto rescata
comoactofundamentaldeladoctrinalatinoamericanaycaribeñaelCongresoAn-
fictiónicodePanamádelaño1826,queiniciaelcaminodelaunidadylaintegración
quelaregiónpuedeporfinabordarenvirtuddelaexperienciaylamadurezpolítica
adquiridatrascientoochentaysieteañosdeintentosdellevaracaboelgranpro-
yectodelosLibertadores.
EnlaDeclaración,losJefesyJefasdeEstadodelaregiónasumenlanece-
sidaddeunaauténticaunidadbasadaenlaintegraciónpolítica,económica,social
yculturaldeAméricaLatinayelCaribe.Laconsecucióndeestaaspiracióndelos
pueblosdelaregiónesdevital importanciaparaafrontar losdesafíosdelacrisis
económicayfinancierainternacionaldesatadaen2008enfuncióndelempeñode
losEstadosMiembrosdelaCELACdelograrlainclusiónsocial,elcrecimientoequi-
tativoyeldesarrollosustentable.
La concertaciónpolítica alcanza incluso a la proyeccióndeuna visión y
unavozcomunesdeAméricaLatinayelCaribeconrespectoaladiscusióndelos
grandestemasyalposicionamientodelaregiónfrentealosacontecimientosinter-
nacionales relevantesen reunionesoconferenciasyen la interlocuciónconotros
paísesuotrasregiones.
Porotraparte,laCELACaspiraaserunespaciodereivindicacióndelde-
rechoalaexistencia,preservaciónyconvivenciadelasculturas,razasyetniasde
laregión,teniendoencuentaelcaráctermulticulturaldelospueblosyplurinacional
dealgunospaíses.Sindejardereconocerelderechodecadapaísdeimplementar
supropiosistemapolíticoyeconómico,losprocesosdeconcertaciónpolíticaenel
marcodelaCELACdebenrealizarsesiguiendolosprincipioscomunesderespeto
delderecho internacional, la soluciónpacíficadecontroversias, laprohibiciónde
amenazaousodelafuerza,elrespetoalasoberaníaylapromociónyprotecciónde
losderechoshumanosydelademocracia.
“[…]laCELAC,únicomecanismodediálogoyconcertaciónqueagru-
paalos33paísesdeAméricaLatinayElCaribe,eslamásaltaexpresiónde
nuestravoluntaddeunidadenladiversidad,dondeenlosucesivoseforta-
27 http://www.celac.gob.ve/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=77&lang=es
leceránnuestrosvínculospolíticos,económicos,socialesyculturalessobre
labasedeunaagendacomúndebienestar,pazyseguridadparanuestros
pueblos,aobjetodeconsolidarnoscomounacomunidadregional”(punto
28delaDeclaracióndeCaracas) 28.
Elejeintegradordeesteespaciocomúnparaelfortalecimientoyconso-
lidacióndelaconcertaciónpolíticayeconómicaserálacooperaciónSur-Suryel
desenvolvimientodelascomplementariedadeseconómicasregionales.
EsportodoelloquelosJefesyJefasdeEstadoreunidosenCaracas
deciden:
“PonerenmarchalaCELAC,comomecanismorepresentativodecon-
certación política, cooperación e integración de los Estados latinoameri-
canos y caribeños y comoun espacio comúnquegarantice la unidad e
integracióndenuestraregión”(Punto31delaDeclaracióndeCaracas)29.
Al incorporarcomoparte integraldeestaDeclaraciónel“PlandeAcción
deCaracas2012”,losEstadosMiembrosreafirmansuobjetivoderealizarelcom-
promisopolíticodeconcertaciónpolíticaydedefensadelaunidad,laintegración,
lacooperación,lacomplementariedadylasolidaridadregionales.Enestesentido,
elPlanelaboraunaestructuradefinidadediálogoentrelosmecanismosregionales
ysubregionalesdeintegración,organizadoentornoatemáticasdeíndoleeconó-
mico-comercial,productiva,socialeinstitucionalycultural.Así,laCELACpropicia
acuerdos comerciales intrarregionales con vistas a promover la inversión directa
intrarregional, lacelebracióndeunaconferencia latinoamericanaycaribeñasobre
desarrolloproductivoeindustrial,laelaboracióndeunPlandeAcciónRegionalde
PolíticasPúblicasenmateriasocialyeldesarrollodemecanismosregionalesysu-
bregionalesdeintegraciónculturaleincentivoaldesarrollodelasindustriascreati-
vas,entreotrascuestiones.
28 Ibíd29 Ibíd
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2) REVISIÓN DE LOS DEBATES SOBRE PANAMERICANISMO Y LATINOAMERI-
CANISMO
a. Dos concepciones de integración
EnelcontextodelosprocesosdeindependenciadelospaísesdeAmé-
ricaLatina,ymientrasEspaña intentaba recuperar susposesionescoloniales,el
presidentedelosEstadosUnidosJamesMonroeformulaunaseriedeprincipiosde
políticaexteriorquerecibieronelnombrede“DoctrinaMonroe”yqueseresumen
enlamáximaquegeneralmenteseleatribuye:“Américaparalosamericanos”.En
sumensajeanualalCongresonorteamericanoel2dediciembrede1823,Monroe
postulabaque:
“[…]consideraremoscualquierintentoporsuparte(EspañayPortugal)de
extendersusistemaacualquierporcióndeestehemisferiocomopeligroso
paranuestrapazyseguridad.Conlascoloniasodependenciasexistentes
depotenciaseuropeasnohemosinterferidoynointerferiremos.Perocon
losgobiernosquehandeclaradosuindependenciaylamantienen,ycuya
independenciahemosreconocido,congranconsideraciónysobrejustos
principios,nopodríamosvercualquier interposiciónparaelpropósitode
oprimirlosodecontrolarencualquierotramanerasusdestinos,porcual-
quierpotenciaeuropea,enningunaotraluzquecomounamanifestación
deunadisposiciónnoamistosahacialosEstadosUnidos.”(Fragmentode
la“DoctrinaMonroe”30).
Sinembargo, lasnaciones latinoamericanaspercibíanqueestospostula-
dos,másqueresguardarel fortalecimientode losprocesosde independenciade
lasnacioneslatinoamericanasoinvolucrarseenlaguerraconEspaña,establecían
los fundamentosde lahegemoníadeEstadosUnidosenelcontinenteamericano
(Aguilar,1965)yeranlaexpresióndeunapolíticaregionalque,enformaunilateral,
impusolaexclusióndelospaíseseuropeosenelcontinenteamericanoyladefen-
sade lospropios interesesestadounidensesque, enuna interpretaciónextrema,
algunasvecesllegaríaaconvertirseenpretextoparaunaintervencióndirecta(Cruz
Domínguez,2006).
Enestaseriedepostuladossepuedepesquisarelorigendelllamado“pa-
namericanismo”,queEstadosUnidosvaadesarrollarmásfuertementehaciafinales
delsigloXIX.Entrediciembrede1890yenerode1891serealizaenWashingtonla
primeraConferenciaPanamericana,convocadaporEstadosUnidosconelobjetode
consolidarunaalianzaeconómicaypolíticaentreelnorteyelsurdeAmérica.Para
30 Disponible en http://www.filosofia.org/ave/001/a264.htm
ello,EstadosUnidospresentaunconjuntodepropuestasbuscandoestablecerpe-
sosymedidascomunes,unaunidadmonetariacomún,unmecanismojudicialpara
resolverconflictos,unareddetransporteylacreacióndeunaoficinacentralquere-
colectaríaydistribuiríainformacióndeinterésparatodoslosmiembrosamericanos.
ElprogresoencualquieradeestostemasmejoraríalaposicióndeEstadosUnidos
enlaregiónrespectodesuscompetidoreseuropeos.
ElpanamericanismosepostuladesdelosEstadosUnidoscomounaobra
encomúnentreestepaísyAméricaLatina,desplegandounabasedoctrinariafun-
damentadaenlasolidaridadcontinentalconsolidadaporunacomunidaddeintere-
sesycondicionadaporelcaráctercomplementariodesusestructuraseconómicas.
Aunqueenelplanodiscursivosepresenta inspiradoen la ideade igualdadyde
cooperación,enlaprácticaelpanamericanismoimpulsadoporEstadosUnidostuvo
unatendenciahaciaelintervencionismounilateralenlugardelacooperaciónmulti-
lateral.Entanto“líder”hemisférico,EstadosUnidosasumeademásunroldirigente
eneltratamientodelosasuntosinteramericanos,conelderechodeintervenirpara
eliminar lasdivergenciasentresusvecinosdeAméricaLatina.Enestesentido,el
panamericanismoeraelmarcodondesefortalecíaelesquemainstitucionalintera-
mericanounavezcreado.
Tanto la“DoctrinaMonroe”comoelpanamericanismoensuvisiónesta-
dounidensesurgendeunconceptocomún,elde“HemisferioOccidental”,apartir
delcualsesostienelaexistenciadeunarelaciónespecialentreEstadosUnidosy
AméricaLatinaquesefundamentaenlapertenenciacomúnaun“NuevoMundo”y
enlaadhesiónalosvaloresnorteamericanosdedemocracia,rasgosquelohacen
cualitativamentesuperioraEuropa,el“ViejoMundo”,cuyasaristocraciaslomante-
níanenestadodeguerrapermanente(P.Atkins,1989).Detalmanera,siel“Nuevo
Mundo”secaracterizaporlademocraciayellibremercado,estosvaloresdebíanser
reforzadosallídondeestuvieranpresentesy“exportados”dondenoloestuviesen
dentrodeAméricaLatina,a lavezquedebíanserdefendidosanteelpeligroque
encerrabalaamenazaextracontinental,quesolopodíacorromperesosvalores(P.
Atkins,1989;Morgenthau,1986).
Estaamenaza,queestabacorporizadaenlaEuropadelsigloXIX,seman-
tuvovigenteenlamiradadeEstadosUnidoshaciaLatinoaméricaduranteelsigloXX
atravésdelaotredadquerepresentabalaemergenciadelaUniónSoviéticacomo
potenciahegemónicarivalyqueseplasmótantoeninstitucionesinteramericanas
como laOrganizacióndeEstadosAmericanos (OEA),enmecanismosdedefensa
(elTIAR)oenconcepcionesgeopolíticasdeintervenciónregional(la“Doctrinadela
SeguridadNacional”).
LaOrganizacióndelosEstadosAmericanos(OEA),creadaporla9aCon-
ferenciaPanamericanareunidaenBogotá,seinspiróenlosprincipiosestablecidos
en el Acta deChapultepec y quedódefinitivamente constituida el 30de abril de
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1948conlosobjetivosdeafianzarlapazylaseguridaddelcontinenteatravésdela
soluciónpacíficadelasdiferenciasentrelosEstadosMiembros,concertaracciones
solidariasycomunesencasodeagresión,ypromovereldesarrolloeconómico,so-
cialyculturaldelcontinente.
ElTratadoInteramericanodeAsistenciaRecíproca(TIAR)fuesuscriptoen
laConferenciaInteramericanaparaelMantenimientodelaPazy laSeguridaddel
ContinentecelebradaenRíodeJaneiroentreel15deagostoyel2deseptiembre
de1947.EnladeclaraciónconstitutivaserenuevalaadhesióndelosEstadosMiem-
brosalosprincipiosdesolidaridadycooperacióninteramericana,yenespecialalos
principiosenunciadosenelActadeChapultepec.
Demodoqueestosdosorganismossoninspiradosenelmismoinstrumen-
to:elActadeChapultepec,acuerdofirmadoenlaConferenciadeCancilleresAme-
ricanosel8demarzode1945(conlaexcepcióndeCanadá,quelosuscribepos-
teriormente).Asuvez,elpreámbulodelActaexplicitalaratificacióndelosEstados
signatariosdelosprincipiosyacuerdosemanadosdelassucesivasConferencias
Panamericanasrealizadashastaelmomento.
Estos principios contribuyen a la unión y solidaridad de los pueblos del
continente,aladefensadesusderechosyalmantenimientodelapazinternacio-
nal,estableciendoademáslaigualdadjurídicadetodoslosEstadossoberanosyel
mutuoderechoarespetaryserrespetadosensuindependencia.Tambiénestablece
queunatentadocontralasoberaníadeunodelosEstadosMiembrosseráconsi-
deradocomotalporlosdemásfirmantesdeladeclaración,poniéndoseenmarcha
unmecanismodeconsultaparaconcertarlasmedidaspertinentes(rupturadere-
lacionesdiplomáticas,sancioneseconómicasofinancieras,usodelafuerzamilitar,
etc.).UnarecomendaciónexplícitadelActadeChapultepeceslarealizacióndeun
tratadoinspiradoenestosprincipiosyquedebíaefectuarseparacuandoconcluyera
laSegundaGuerraMundial.Encumplimientodeestaencomienda,sereúnelaya
mencionadaConferenciaInteramericanaparaelMantenimientodelaPazylaSegu-
ridaddelContinentequesuscribeelTIAR.
Puedeobservarseunalíneadeaccióndoctrinariaentrelospostuladosde
Monroe,lasConferenciasPanamericanas,elActadeChapultepecylasinstituciones
interamericanasdelasqueestosacuerdos,reunionesytratadossontributarios:el
panamericanismo,lavisiónestadounidensedeloquesignificacooperacióneinte-
graciónentantoestrategiadeintervenciónregionalentérminosdiplomáticos,eco-
nómicos,comerciales,culturalesyhastamilitares.Porotraparte,esdestacableque
tantoelActadeChapultepeccomoelTIARfueronacuerdosytratadosobtenidos
en reuniones convocadas por EstadosUnidos para afianzar su posición de líder
hemisférico.
AlafianzarseeltriunfodelaRevoluciónCubanaaprincipiosdeladécada
del´60,estosprincipiospanamericanistascontenidosenestosorganismosentran
entensiónconlospropósitosylosprincipiosideológicosypolíticosdeCuba,que
esretiradadelaOEAydelTIARainstanciasdeEstadosUnidosalocurrirlallama-
da“crisisdelosmisiles”deoctubrede1962.Reciénenelaño2009seadoptala
AG/RES.2438(XXXIX-O/09)porlacualseestablecequelaresolucióndeexcluiral
gobiernodeCubadelsistemainteramericanoquedasinefectoenlaOEA.Sinem-
bargo,laparticipacióndelaRepúblicadeCubaenlaOEAdeberáserelresultadode
unprocesodediálogoiniciadoasolicituddelgobiernodelaRepúblicadeCubayde
conformidadconlasprácticas,lospropósitosylosprincipiosdelaOEA.
UnfactordeimportanciaenladecisióndelpresidentedeEstadosUnidos
deproclamarpúblicamentelospostuladosdela“DoctrinaMonroe”enunmensaje
dediciembrede1823fue lamarchade laorganizacióndelpróximoCongresode
Panamá,unaconvocatoriadelLibertadorSimónBolívaralasnacionesamericanas.
Conestaproclama,EstadosUnidosbuscaba,porunlado,debilitarlaincipienteidea
deunidadlatinoamericana,yaquelasgarantíasdeindependenciaquela“Doctrina
Monroe”dabaaestospaíseslequitabasentidoalauniónfuturadelosEstadosde
AméricaLatina,yporelotrointentabaafianzarlasposicionesdealgunosdirigentes
latinoamericanos,comoFranciscodePaulaSantander,quepreferíanorientarseha-
ciaEstadosUnidos(CruzDomínguez,2006).
ElCongresoAnfictiónicodePanamáde1826sereunióconelobjetivode
crearunaconfederacióndelospueblosiberoamericanos,desdeMéxicohastaChi-
leyArgentina.Esta ideano implicabaeldesconocimientode lasparticularidades
regionales,lasdificultadesgeográficasylasdiferenciaseconómicas,dadoqueya
enla“CartadeJamaica”Bolívarreconocelaposibilidaddelsurgimientode15o17
Estadosindependientesentresíconelargumentodequelagrannaciónamericana
endefinitiva“[…]noesposible,porqueclimasremotos,situacionesdiversas,inte-
resesopuestos,caracteresdesemejantesdividenalaAmérica”(Bolívar,“Cartade
Jamaica”,enVV.AA.,1986).
LapreocupacióndeBolívarpor launidadhispanoamericana implicabael
establecimientodeunsistemaderelacionesregionalesquenoincluyeraaEstados
UnidosperosíaEuropa,yespecialmenteaGranBretaña.Enefecto,Bolívardes-
confiabadeEstadosUnidosdebidoasuactitudantelacausadelaindependencia
deAméricaLatinaynolecursóinvitaciónaparticipar,aunqueSantander,ennombre
delgobiernodeColombia,yluegoMéxicoinvitaronaesepaísaqueenviaradelega-
dosconlaexpectativadelograrcompromisosdeapoyomásconcretosquelasdi-
fusasproclamasdela“DoctrinaMonroe”(CruzDomínguez,2006).EstadosUnidos,
finalmente,noparticipó.
ElfracasodelCongresodePanamásedebióamúltiplesfactores,siendo
losmásimportanteselalcancedelapenetracióncapitalistabritánicayestadouni-
denseyeldesplieguedepolíticasporpartedeestasdospotenciasquefomentaron
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ladivisiónentrelasnuevasrepúblicaslatinoamericanas.LasaspiracionesdeBolívar
deunidadamericanasinincluiraEstadosUnidosparaformar“lamásgrandenación
delMundo”(Bolívar,op.cit.)sevenfrustradasporlasintrigasdelasdosgrandes
potenciasyporelaccionardealgunaseliteslocalescomoladeBuenosAires.Sin
embargo,elCongresodePanamáeselprimeroorganizadoensentidocontrarioa
lasformasdeasociaciónpropuestasporEstadosUnidos.
PosteriormentesecelebraronotrasreunionessimilarestalescomoelPri-
merCongresodeLima(diciembrede1847amarzode1848)parahacerfrenteala
amenazaexternaporpartedeEspañaysusaliados;elCongresoContinentalde
SantiagodeChile(septiembrede1856)reunidoporeltemoralapolíticaexpansio-
nistadeEstadosUnidostrassuguerraconMéxico;yelSegundoCongresodeLima
(noviembrede1864amarzode1865).Eneseentonces,lasnacioneslatinoamerica-
nasestabaninmersaseneldilemadequesilosEstadosUnidoseranlosuficiente-
mentefuertesparaaplicarla“DoctrinaMonroe”,esepoderíoseríaamenazantepara
suindependencia,ysino,laamenazaprovendríadeEuropa(Connell-Smith,1977).
Estas reuniones tuvieron como características comunes. Por un lado, el
reducidonúmerodeEstadosparticipantes,yaqueacudieronpocospaísesdehabla
hispanayentre losnohispanoparlantesEstadosUnidosnoparticipóenninguna,
Haitíno fue tenidoencuentayBrasil tampococoncurrióapesardeser invitado
alCongresodePanamá(pero,aligualqueEstadosUnidos,nofueconvocadopor
Bolívar);porelotro,enningunadeellasselogróalcanzaralgúnacuerdoparacon-
cretarenlaprácticaelidealdeunidadlatinoamericana,enparteporfaltadecrite-
rioscomunesparaenfrentarlasamenazasexternasyenparteporladificultadde
encontrarunmecanismoeficazpararesolverlasdisputasentreestosEstados.De
todosmodos,aunquenocontribuyeronalacooperacióneintegracióndelospaí-
seslatinoamericanos,sentaronunprecedenteparacuando,afinalesdelsigloXIX,
EstadosUnidospusieraenprácticasuconcepto(yatratado)depanamericanismo.
JoséMartíretoma,yahaciafinalesdelsigloXIX,elideariolatinoamericanis-
tadeBolívardotándolodeunfuertecontenidoantiEstadosUnidos.Participacomo
delegadoen elCongresoPanamericanodeWashington (diciembre1890a enero
1891)yenundiscursopronunciadoenlaSociedadLiterariaHispanoamericanade
NuevaYorkendiciembrede1890,reuniónalaqueacudenotrosdelegadosalCon-
greso,marcaunatajanteeirreconciliabledivisiónentreAméricadelNorteyAmérica
delSur.EnelCongresoPanamericanoEstadosUnidospropone,comoyafuedicho,
unaalianzaentrelasnacionesamericanasdondenosoloseexponelanecesidad
deestrechosvínculoscomercialesconelestablecimientodeunsistemaimpositivo
convenientealagranpotencia,sinoqueademásesta,entantosociomayoritario,
obteníaelderechoaarbitrarenlosconflictosentrelosEstadosparticipantes.
LateoríalatinoamericanistadeMartíimplicaunaAméricadondedebenvivir
libremente losdescendientesdeeuropeos,deesclavosafricanosyde indígenas,
unaAmérica“nuestra”como“crisoldeherenciasprovenientesdetodoelplaneta”
(FernándezRetamar,citadoenRamb,2011),enalusióna loscolonosespañoles,
portuguesesyfrancesesyalcaudalculturaldelospueblosaborígenesydelosne-
grostraídosdesdeelÁfrica.Enestesentido,“NuestraAmérica”esunconceptomás
abarcadorque“AméricaLatina”yqueademásponeenevidencialaexistenciade
un“otro”alqueestaAmérica“nuestra”noperteneceyqueapartirdela“Doctrina
Monroe”sehaapropiadosemánticamentedelnombre(Ramb,2011).
Así,“NuestraAmérica”seconvierteenunasíntesisteóricaquefundamenta
ellugarqueocupaHispanoaméricaenelcontinenteyseconvierteenunproyecto
derecuperaciónydeafirmacióndelaidentidaddelospuebloshispanoparlantes.
b. Las distintas miradas desde la Argentina sobre los procesos de integración
Tantolaideabolivarianadeunagrannaciónamericanaqueocuparadesde
MéxicohastalaPatagoniacomoelidealpanamericanistadelCongresodeWashing-
tonde1889tuvieronunamarcadaoposicióndepartedelaselitesargentinasdeaque-
llosaños.Doscaracterísticassepresentanentalsentido:elsentimientodeautarquía
conrespectoacualquiercompromisoquepudieralimitarlasoberanía,yelmarcado
europeísmodelaselitesgobernantesdeBuenosAires,quienesrecelabandelpana-
mericanismojustamenteporqueexcluíaaEuropa.
ConrelaciónalCongresodePanamá,influyóladesconfianzahacialahege-
moníaquepodíanejercerBolívarylaGranColombia,loquellevóalaselitesporte-
ñasalintentodepreservarunciertomargendeautonomíaexpresandosusreservas
respecto de esquemasde integración regionales de los países latinoamericanos,
todavíapolíticamenteinestablesycuyosintereseseconómicosnoibanenelmismo
sentidoqueenelRíodelaPlata.
Estadecisióndemanteneruncomportamientoautárquicosemantieneres-
pectoa losCongresosdeLima(1847y1864)yelCongresoContinentaldeChile
(1856).Para la segunda reunióndeLima,por ejemplo, el gobiernodeBartolomé
Mitre envió aDomingoFaustinoSarmiento en calidadde observador pero sin la
potestaddeactuarcomodelegado,demodoquesuadhesiónaladenunciaformal
contraEspañaporsuinvasióndelasislasChincha(Perú)lahizoasunombreyen
eldelpuebloargentino,peronoanombredelgobierno,quenolehabíaotorgado
talesfacultades.
Porsuparte,laConferenciaPanamericanadeWashingtonde1889,con-
vocada por EstadosUnidos,marcó el inicio de una serie de controversias entre
estapotenciaylaArgentina.Laspropuestasenelplanoeconómicoycomercialde
EstadosUnidoshacialosdemáspaísesdelcontinente,yespecialmentelainiciativa
deunauniónaduanerapanamericana,soncriticadasmuyfuertementeporladele-
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gaciónargentina,integradaporRoqueSáezPeñayManuelQuintana,quienescon
eltranscursodelasreunionessevuelvencadavezmáshostilesacualquiertipode
acuerdo.
La actitud argentina contraria al panamericanismo estadounidense tiene
sus raícesenuna líneadepensamientodesarrolladaporunode los intelectuales
másimportantesdeloquesellamóla“OrganizaciónNacional”:JuanBautistaAl-
berdi,paraquienelidealdelauniónamericanaimplicabalaexclusióndeEstados
UnidosperolainclusióndeEuropa.
Esteamericanismodeorientacióneuropeístasenutríadeunsentimiento
hispanoamericano,másque latinoamericano,paraelcual laexclusióndeEuropa
erainaceptable.ComoEuropa,segúnestalíneadepensamiento,eralagarantíade
prosperidadydeautarquíadelasnacioneshispanoamericanas,debíanevitarselos
compromisosconcualquierpaísamericanocuandoestoimplicaraunamermaenel
margendeaccióndelEstadoargentino,especialmenteensusrelacionespolíticas,
económicasycomercialesconEuropa.AsícomoEuropaeralasalvaguardacontra
todoslosmales,segúnestavisión,EstadosUnidosyBrasileranfocospermanentes
deamenazaalasnacioneshispanoamericanas.
Alberdi identificaba al Brasil, en su condición de ex colonia portuguesa,
comoun“enemigo”delmundohispanoamericano,entantoquelainclusióndeEsta-
dosUnidoscomofocodeamenazarespondiótantoaltradicionaleuropeísmodelas
elitesargentinascomoalimpulsodeunacorrienteanti-norteamericanaquesedio
apartirdelúltimocuartodelsigloXIXyhastaelfinaldelaPrimeraGuerraMundial.
LeopoldoLugones, en suartículo “ElAmericanismo”, trazaotra líneade
pensamientoalsostenerqueAméricaesunaentidadrepresentativadelademocra-
cia,fundamentohistóricoymoraldelmovimientoemancipadorestadounidense.Al
contrariodeAlberdi,LugonesseposicionacercadeEstadosUnidosyBrasilpara
encabezar“juntoconellosunanuevaeradelalibertadhumana”(Lugones,1917:p.
183,“ElAmericanismo”,enMi beligerancia,citadoenHidalgo,2012).
LugonesproponeunificarenunavisióncontinentalatodaAmérica,quea
pesardelasdistancias,lasrazasylenguasdistintasesunaentidadmásuniforme
queEuropa.LadefensadelaintegridadfísicaymoraldeAméricaylavisióndesu
grandiosoporvenirsefundamenta,segúnesteenfoque,enla“solidaridadamerica-
na”,queparaestepensadorconsisteen“laadopciónyprácticageneralizadadela
doctrinaMonroe,completadaporladoctrinaDrago,portodaslasnacionesdeAmé-
rica”(Lugones,1917,p.164,“Neutralidadimposible”,enMi beligerancia, citado en
Hidalgo,2012).
LaimposibilidaddeAméricaLatinadetransformarseenunaentidadpolíti-
casedebe,paraLugones,enqueessolounaexpresiónetnográfica,poresotodas
lasreunionescontinentalesqueseoponenalagranpotenciadebenfracasaryaque
“nohaypolíticainternacionalposiblesinEstadosUnidos”(Lugones,1917:p.109,
“LaAméricaLatina”,enLa Patria fuerte,citadoenHidalgo,2012).
En1925,conel impulsodeJosé Ingenieros,AlfredoPalacios,JoséVas-
concelosyManuelUgarte,entreotros,sefundalaUniónLatinoamericanaconel
propósito de orientar a las naciones de América Latina hacia una confederación
antiimperialista,promoviendolacreacióndeentidadesjurídicas,económicasein-
telectuales de carácter netamente latinoamericano. Esta institución, comopuede
verse,tienecomoobjetivooponerseefectivamentea los idealesestadounidenses
depanamericanismo.
José Ingenieros elabora un discurso latinoamericanista y antiimperialista
fundadoenunaconcepciónde lo nacional que incluye ladiversidad. La ideade
“solidaridadorganizadadeculturasheterogéneas”(Ingenieros,1920,p.450)permite
fundamentarnuevasformasdeintegracióndelospueblos,especialmentesiestos
tienensemejanzasdeorigen,idioma,costumbreseintereses.Lapropuestadeuna
UniónLatinoamericananosoloconsisteenlarenovaciónética,políticaysocialde
cadanaciónlatinoamericana,sinoademásenlaconstitucióndeuntribunallatino-
americanopararesolverlosproblemaspolíticospendientesentrelosEstados,yun
consejoeconómicopararegularlacooperacióntantoenlaproduccióncomoenel
intercambiodebienesyservicios.
3) LA CELAC COMO INSTANCIA DE CONSTRUCCIÓN DE PODER MULTIPOLAR
a. La reformulación del mundo multipolar y las formas de construcción de poder
ParaWaltz(1979),elnúmerodepotenciasquepredominanporsupoder
configuraestructuralmenteelsistemainternacional.Lapolaridad,enestesentido,
estáasociadaalaexistenciadepolosdominantesformadosporEstados,porloque
elsistemainternacionalpuederevestircaracterísticasdeunipolaridad,bipolaridad
omultipolaridad.
Como ya fue dicho, el sistema internacional de posguerra se configuró
como una estructura bipolar con los EstadosUnidos y la Unión Soviética como
potenciashegemónicas.SiguiendoaE.Barbé(1995),elsistemabipolarsecarac-
terizaporelejerciciodelpoderdecoerciónporpartededospotenciasquepueden
serhomogéneasoheterogéneasentresí.Enelcasodelabipolaridaddelperíodo
1945-1989laheterogeneidadentrelaspotenciashegemónicaspropiciólacreación
dedosbloqueslideradosporcadaunadeellasquesemanteníanestablesporel
llamado“equilibriobipolar”,conseguidocomoresultadodelacarreraarmamentista
entreEstadosUnidosy laUniónSoviética.Estasituacióndeequilibrioderiva,en
estesentido,delallamada“mutuadestrucciónasegurada”,esdecir,delacapaci-
dadmilitardeambaspotenciasdedestruirseentresíperosinpoderevitarser,asu
vez,destruidas.
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Launipolaridad, encambio, implica la existenciadeunapotenciahege-
mónicaqueimponehomogéneamentesusistemadevaloresyesestamismaho-
mogeneidadlaquedaequilibrioalsistema.ParaBarbé(1995)loscambiosdeesta
situaciónunipolarpuedenproducirseporunaerosióninternaenlapotenciahege-
mónicaopormutacionesinducidasdesdeelexteriordelsistema,unadelascuales
puedeprovenirdelestablecimientoderelacioneshorizontalesentreotrosEstados
delsistema.EsteeselcasodeAméricaLatinaysucaminohacialaintegraciónyla
cooperaciónregionalesrecorridoenlosúltimos30años,aproximadamente.
LainestabilidaddelosEstadoscentroamericanosentrefinalesdeladécada
del´70yprincipiosdeladécadadel´80delsiglopasadolosobligó,comoyafuedi-
cho,a“hacerpolíticaexterior”porprimeravez,estoes,apensar,discutiryejecutar
unentramadoderelacionesconsuspaísesvecinosenuncontextodiferentey,por
lotanto,promoviendoeimaginandorespuestasdiferentes.
La conformación tantodelGrupoContadora comodelGrupodeApoyo
aContadoracomienzaadarlosindiciosdeunainquietudregionalporlasolución
delconflictocentroamericanoconunamiradapropia,manteniendounaciertaau-
tonomíadelosEstadosUnidosysupreocupaciónporlaseguridadhemisférica.La
reunióndelosEstadosMiembrosdeestosgruposenelllamadoGrupodelosOcho
todavíaseenmarcaenelcontextodelaproblemáticadelapazylaestabilidaden
Centroamérica,peroesun indicadorde laprofundizaciónde labúsquedadeuna
solución regionalparaunconflicto trasel cual sedirimíanposiciones territoriales
estratégicasenlaluchahegemónicaque,dentrodelaestructurabipolardelsistema
internacional,sedabaentreEstadosUnidosylaUniónSoviética.
Sin embargo, hacia 1988 las preocupaciones regionales ya excedían la
cuestióncentroamericanayseabordabanasuntoscomoladeudaexterna,quecon-
dicionabalasposibilidadesdedesarrolloylaestabilidaddemocráticadelospaíses
latinoamericanos,elproteccionismodelospaísesdesarrollados,lacreacióndeun
parlamentolatinoamericano(ainstanciasdeGuatemala,aunqueelintentofracasó
pocodespuésdeserconcebido)ylacuestióndelasIslasMalvinas,elevadaalGru-
poporArgentinaaraízdelasmaniobrasmilitaresdeGranBretañaenelAtlánticoSur
yqueencontraraamplioecoenlaregióninstandoalcesedel“FireFocus”.
LaincorporacióndenuevosEstadosapartirde1990yelcambiodedeno-
minacióndelGrupo,ahorallamado“MecanismoPermanentedeConsultayConcer-
taciónPolítica”implicaunaampliaciónenelespaciointegradodeLatinoaméricayla
aparicióndeunaincipientealternativaalaOEA,enelcontextodelcuestionamiento
cadavezmásprofundoalaposicióndeEstadosUnidos,quetraslacaídadelMuro
deBerlínen1989y ladisoluciónde laUniónSoviéticaen1991pasódeseruna
potenciahegemónicahemisféricaaconvertirseenunapotenciahegemónicaglobal.
“Endiferentesmomentosde lahistoria, losEstadoshegemónicos
han tenido que enfrentar el desafío de una potencia emergente.
Cuando este desafío se traduce en un avance del poder de esta
última,laestructurapuedetransformarseenbipolar.[…],asimismo
(que)eldeclivedelEstadohegemónicocoincidaconelascensono
deuna,sinodevariaspotencias”(Sodupe,2002:p.57).
Enestesentido,sielmundodeposguerratieneunaestructurabipolar,en
términosde hegemonía hemisféricapuede sostenerseque el sistema interameri-
canoha estado influidoporEstadosUnidos, con el consecuentepredominiodel
paradigmapanamericanistaexpresado,comoyafuedicho,enlaestructurainstitu-
cionalregional(OEA,TIAR,etc.).Alcaerlaestructurabipolaryponerseencuestión
laposiciónhegemónicadelapotenciamundialemergentedespuésdelcolapsode
laUniónSoviética,AméricaLatinaharecuperadolospostuladosdellatinoamerica-
nismobolivarianoymartiano,recorriendounsenderodeintegraciónycooperación
basadoenlasolidaridadregionalatravésdenumerosasinstanciasinstitucionales
que fueronconformando incrementalmenteunaestructuramultipolarcomo forma
deconstruccióndepoder regional (Contadora,Lima,Río,CALC)yquederivaron
enorganismosregionalesqueserefuerzanycomplementanentresí(MERCOSUR,
ALBA,UNASUR,CELAC).
Sin embargo, EstadosUnidosmantuvo cierta capacidadde erosionar la
búsqueda de cooperación e integración latinoamericana a través de la oferta de
acuerdosbilateralesadeterminadospaísesde la región (Chile,Colombiayparti-
cularmenteMéxico),aunqueestoscompromisosnuncaexcedíanelmarcode las
relacionescomerciales.Lacuestiónenestoscasoseraque,comoresabiosdelpa-
namericanismoestadounidense,quienesseasociaranloharíanencondicionesde
inferioridad,acentuandosudependencia.
Alreformularselaestructuradelsistemainternacional,lasformasdecons-
trucción de poder se han modificado, adquiriendo las instancias regionales una
importancia capital a través del posicionamiento común de los Estados ante los
desafíosglobales.Enestesentido,laCELACimplica,enAméricaLatinayelCaribe,
elmáximodesarrolloorganizacionalenlaregiónparallevaradelantepolíticascoor-
dinadasde integración,desarrollo,proteccióndelempleo,concertaciónpolíticay
cooperacióneconómica.
b. La consolidación de un espacio autónomo para la discusión regional
Enelaño1994,loslíderesdetreintaycuatropaísesdelHemisferioOcci-
dental(todoslospaísesamericanosexceptoCuba)iniciaronelprocesodecreación
delÁreadeLibreComerciodelasAméricas(ALCA),nombreconelqueseconoce
a laexpansióndelTratadodeLibreComerciodeAméricadelNorte, formadopor
EstadosUnidos,CanadáyMéxico,alrestodelcontinente.LaideadelALCAreflo-
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tabaunainiciativaqueEstadosUnidospropusoenlaConferenciaPanamericanade
1889-1890yquefracasara,entreotrosmotivos,por laposicióneuropeístadelos
delegadosargentinosyporlaposturalatinoamericanistayantiimperialistadeJosé
Martí.
ElALCAibaaregirapartirdelaño2005,amástardarendiciembre,conla
metadereducirlasbarrerasarancelariasyelaccesoamercados,bienesyservicios
de intercambiocomercial, inversiónextranjera,privatizacióndebienesyservicios
públicos,agricultura,derechosdepropiedadintelectual,subsidiosymedidasanti-
dumping,librecompetenciayresolucióndediferendos.
LasnegociacionespreviasalaimplementacióndelALCAteníancomoob-
jetivolograr“[…]unacuerdoequilibradoqueabordelacuestióndelasdiferencias
en losnivelesdedesarrolloy tamañode laseconomíasdelhemisferio,mediante
variasdisposicionesymecanismos.Tomandoencuentayreconociendolosman-
datosexistentes,losministrosreconocenquelospaísespuedenasumirdiferentes
nivelesdecompromiso.Procuraremosdesarrollarunconjuntocomúnyequilibrado
dederechosyobligacionesqueseanaplicablesatodoslospaíses”(Declaraciónde
laOctavaReuniónMinisterialdelALCA,Miami,20denoviembrede2003)31.
Sinembargo,loscambiosdegobiernoenlaArgentina,Brasily,especial-
mente, Venezuela, van a influir en lamodificación de lamirada regional hacia el
ALCA.DurantelaIVCumbredelasAméricas,desarrolladaenMardelPlataentre
el4yel5denoviembrede2005,seproduceunentredichoconrelaciónalTratado
quedalugaraunadeclaraciónfinalqueincluyeunamencióndePanamá(inspirada
porEstadosUnidos)afavordelareaperturadelALCAyotramenciónpropuestapor
VenezuelayelMERCOSURenlaquesedestacaquelasasimetríasentrelasecono-
míasdelcontinentenohansidodebidamentesalvadas.
LaposicióncomúnadoptadaporlaArgentina,BrasilyVenezuelahacenque
searechazadalaconstitucióndelALCAmientrassubsistanlasasimetríasimpuestas
porunaaperturaunilateralincompatibleconalgunasdelasmetasdeclaradasdela
Cumbre,comolacreacióndeempleodecenteyelmantenimientodepolíticasde
subsidiosydeprácticasproteccionistas32.AdemáshayunafuertecríticadeVene-
zuelaalaconcepciónsubyacenteenelALCAdelaintegraciónregionalcomouna
cuestiónmeramente comercial que posiciona a los países latinoamericanos “[…]
como simples apéndices subordinados a la economía estadounidense” (Hidalgo,
2012:p.11).
La contrapropuestadel entoncespresidentedeVenezuelaHugoChávez
FríaseslacreacióndelaAlternativaBolivarianaparalosPueblosdeNuestraAmé-
rica (ALBA),creadaenLaHabanael14dediciembrede2004conunperfil “[…]
atlántico,pacíficoycaribeño.LospaísesdelaAlianzaestánenCentroamérica,en
31 Disponible en http://www.ftaa-alca.org/View_s.asp.
elCaribeyenSuramérica,enlasregionesandinayamazónica”33.Enesareunión
elpresidenteChávezyelpresidentedelConsejodeEstadodeCuba,FidelCastro,
firmanunadeclaraciónconjuntadondeexpresanqueelALBAsesustenta“[…]con
elpensamientodeBolívar,Martí,Sucre,O’Higgins,SanMartín,Hidalgo,Petión,Mo-
razán,Sandino,ytantosotrospróceres,sinnacionalismosegoístasquenieguenel
objetivodeconstruirunaPatriaGrandeenlaAméricaLatina,segúnlosoñaronlos
héroesdenuestrasluchasemancipadoras”34.
LosprincipiosfundamentalesdelALBAsonlaluchacontralapobreza,con-
tra laexclusiónsocial ycontra losaltos índicesdeanalfabetismoqueexistenen
AméricaLatinayelCaribe.Ensupropuestase leotorgauna importanciacrucial
alosderechoshumanos,laboralesydelamujer,aladefensadelambienteyala
integraciónfísica.
ElALBAconcibelaintegraciónregionalcomoungranproyectoquetiene
como fundamentos la solidaridad y la cooperación, y que no es reductible a los
aspectoseconómicosycomercialesúnicamente.Peroademás,elALBAseplan-
teacomounproyectoexcluyenteconrespectoalALCA,yaquelaadhesiónaeste
mecanismoimplicaunarenunciaalaintegraciónpropiayunasubordinaciónalos
interesescomercialesyeconómicosdeEstadosUnidos.
Peroademás,ycomocorolariodediversas reunionesdepresidentesde
AméricadelSurllevadasacaboentre2000y2004,el30deseptiembrede2005se
realizaenBrasiliala“IReunióndeJefesdeEstadodelaComunidadSuramericana
deNaciones”conunaagendaquecontemplabaeldiálogopolítico, la integración
físicaycuestionesambientales,energéticas,financierasyde telecomunicaciones
enelmarcodeunprocesodecohesiónsocial,depromocióndelainclusiónyde
lajusticiasocial.EnunareuniónextraordinariadelaComunidadefectuadaenIsla
Margaritael16deabrilde2006,sedecidecambiar ladenominaciónaUniónde
NacionesSuramericanas(UNASUR),cuyoTratadoConstitutivoseapruebaunaño
despuésenunaReuniónExtraordinariallevadaacaboenBrasilia.35
32 “Algunos miembros sostienen que tengamos en cuenta las dificultades que ha tenido el proceso de negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y reconozcamos la contri-bución significativa que los procesos de integración económica y la liberalización del comercio en las Américas pueden y deben aportar al logro de los objetivos de la Cumbre de crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática. Por ello, mantenemos nuestro compromiso con el logro de un Acuerdo ALCA equilibrado y comprensivo, dirigido a la expansión de los flujos comerciales y, en el nivel global, un comercio libre de subsidios y de prácticas que lo distorsionen, con beneficios concretos y sustantivos para todos, teniendo en cuenta las diferencias en el tamaño y nivel de desarrollo de las economías participantes, y las necesidades especiales y el tratamiento especial y diferenciado de las economías más pequeñas y vulnerables” (punto 19 A de las Conclusiones de la IV Cumbre de las Américas).33 Disponible en www.alianzabolivariana.org.34 Ibíd.
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UNASURtendráunaimportanciacapitalenlaresolucióndeconflictosre-
gionalesyenlavisióndeunaAméricadelSurmásautónomaenaspectossensibles
como ladefensa regional, el combateal narcotráfico, la infraestructura yplanea-
miento,eldesarrollosocial,etc.Nosolointervendráencrisisinternasdelospaíses
delaregión(comolaqueatravesóelpresidentedeBolivia,EvoMorales,en2008,
porlosenfrentamientosentreelgobiernoylosmovimientosautonomistas,ocon-
vocandounareuniónurgenteenBuenosAiresparacondenarelintentodegolpede
EstadocontraelgobiernodelpresidenteRafaelCorreadeEcuadorenseptiembre
de2010), sinoque tendráunaposiciónautónomade relevanciaenelcasode la
instalacióndebasesestadounidensesenColombia(estableciendola“ZonadePaz
Suramericana”)yseráunfuertepromotorydefensordelcumplimientodelademo-
cracia,adoptandoelProtocoloAdicionalalTratadoConstitutivodeUNASURsobre
CompromisoconlaDemocracia.
35 Las características y especificidades de la UNASUR se desarrollan en la primera parte del presente trabajo, por lo que aquí la referencia será solamente a título descriptivo, dando cuenta brevemente de su importancia en tanto consolida el espacio autónomo de discusión suramericano
CONCLUSIONES
LaconstitucióndelaCELACeslaconsecuenciadeunaestrategiaincre-
mentaldeintegraciónlatinoamericanainiciadaaprincipiosdeladécadade1980a
raízdelapreocupacióndeungrupodepaísesporlasituacióncentroamericana,que
amenazabacondesestabilizaralaregiónensuconjunto.Así,elGrupoContadoray
elGrupodeLimaoGrupodeApoyoaContadoramarcaneliniciodeunanuevami-
rada,conuncontenidomáslatinoamericanista,delasrelacionesentrelosEstados
delaregión.
Estamiradahabíaestadoatravesadaporelpesodelapotenciahegemóni-
camundial,EstadosUnidos,ysuvisiónpanamericanistadelaintegraciónyadesa-
rrollada,porlacualel“líderhemisférico”asumeunroldirigenteeneltratamientode
losasuntosinteramericanos.
Teniendocomo fondo la tensión “panamericanismo-latinoamericanismo”,
losavancesregionalesenmateriadeintegracióncontinúanconlaunióndelGrupo
ContadorayelGrupodeLimaenelGrupodelosOcho,quefueincorporandoensu
agendaotraspreocupacionesqueexcedíanlaproblemáticadelaseguridadregional
peroqueeranconsideradosimportantesparasuestabilidad,comolascuestiones
deladeudaexternalatinoamericana,eldesarrollo,elcombatealapobrezaylade-
fensadelademocracia.
La incorporacióndeotrospaísesde la regiónalGrupode losOchode-
rivaen laconformacióndel“MecanismoPermanentedeConsultayConcertación
Política”oGrupodeRío.Eldesarrollodeesteprocesoincrementaldeintegración
ycooperaciónregionaltieneotrohitoenla“CumbredeAméricaLatinayelCaribe
sobreIntegraciónyDesarrollo”(CALC),cuyopropósitoesarticularlosprocesosde
integraciónlatinoamericana.
LaCELAC,comohitoculminantedeesteproceso,sustituyeatodossus
efectosalGrupodeRíoyalaCALC,cuyaproduccióndocumentalydeacuerdos
esconsideradacomounacervoqueformarápartedelpatrimoniodelnuevoorga-
nismo.Sinembargo,suconstituciónnoimplicaunasustitucióndelaUNASURsino
quelacomplementaylaamplíaalincorporaralosEstadoscaribeños.Alimpulsarla
CELAC,losEstadossuramericanos,especialmenteArgentinayBrasil,secuidaron
denodiluiralaUNASUR,asícomoestanodiluyóalpreexistenteMERCOSUR.En
términospolíticos,laUNASURsiguesiendounnúcleohomogéneoy,entalsentido,
motorizólacreacióndelaCELAC.
Estasimultaneidadde losesfuerzosdecooperaciónsuramericanosy la-
tinoamericanos fortalece la estrategia sostenida de integración entre los Estados
retomandolaconcepciónlatinoamericanistaoriginadaduranteelperíododeeman-
cipacióndelospaísesdelaregión.Enlatensiónentreestrategiaslatinoamericanis-
tasypanamericanistas, laCELACretomael ideariodeBolívaryMartíalexcluira
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EstadosUnidoseincluiraCuba,cuyoreingresoalaOEAnopareceserposibleen
lostérminosdelaresoluciónAG/RES2438(XXXIX-0/09)yacomentada.
TambiénlaCELACincluyeaMéxico,elvecinoytradicionalaliadodeEsta-
dosUnidos,queyaestabaincluidoenelesquemadeintegraciónlatinoamericana
desdelaformacióndelGrupoContadora.Alrespecto,Argentinanorepitelosviejos
esquemasderelacióninteramericanasegúnloscualesMéxicodeberíaserelcontra-
pesodelespesorinternacionaldeBrasil,sinoquejuntoaestepaísyVenezuelase
haconvertidoenunimpulsorfundamentaldelaintegraciónylacooperaciónlatinoa-
mericana.Porotraparte,durantelamismaCumbredeCaracasde2012enlacual
selanzalaCELAC,ArgentinayBrasilanuncianlacreacióndeun“Mecanismode
IntegraciónProductiva”entreambospaíses,loqueimplicaque,lejosdecontrapesar
elpoderíoregionalbrasileño,Argentinadireccionasuaccionarregionalsubiendola
escalaenlarelaciónconBrasil.
LaCELACnosustituyedeningúnmodoalaOEA,aunquelavacíadecon-
tenidoalpostularsecomounespaciodediscusiónautónomodondelasnaciones
latinoamericanaspuedendecidircuestionesquesondesupropiaincumbenciasin
laspresionesniinjerenciasquesuponenlapresenciadeEstadosUnidosylainter-
pelacióndelasproblemáticasregionalesconelprismadelasdoctrinaspanamerica-
nistas.Enestesentido,elpresidentedeCubaRaúlCastrocalificóalaCELACcomo
“lainiciativamásimportantedelosúltimos200años”36.
36 Disponible en http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-182644-2011-12-04.html.
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