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XI Congreso Internacional de la Academia de Ciencias
Administrativas, A.C.
Operaciones Estructuradas de Project Finance y Asociación PúblicoPrivada: El inductor posible de inversiones estatales en
infraestructura para economías liberales: el ejemplo de Brasil.
Mesa: Finanzas y Economía
Autores:
Dr. Luiz Ferreira Borges
Banco de Desarrollo de Brasil.
Dra. María Eugenia De la Rosa Leal
Universidad de Sonora
Blvd.. Rosales y Transversal
Col. Centro
Hermosillo, Sonora
Tel. (662) 2188586
Fax (662)2189294
Email: delarosa@pitic.uson.mx
maedelarosa@pitic.uson.mx
ITESO, Universidad Jesuita de Guadalajara, mayo 2007
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Operaciones Estructuradas de Project Finance y Asociación Público Privada: El inductor posible de inversiones estatales en infraestructura para
economías liberales: el ejemplo de Brasil.
Resumo:
El modelo de las Private Finance Initiatives (utilizando Project Finance y Public Private Partnership) es una visión integrada de actuación estatal en infraestructura con capital y gestión privadas. El PFI seria una forma actual, través de sus varias formas, de
inducir el crecimiento, sin confrontar la visión monetarista.
Abstract
The posThatcher labor party Private Finance Initiatives policy (using Project Finance and Public Private Partnership) is an integrated vision of infrastructure State oriented performance using capital and private administration. The largespectrum of a PFI is now a non confronting way to pursue a nation’s economic growth.
Introducción
Para contextualizar este trabajo es necesario recordar que el proceso de
acumulación capitalista liberal, que ha existido prácticamente durante todo el Siglo XIX
bajo la hegemonía inglesa, fue enflaquecido durante los períodos de conflicto mundial
en la primera mitad del Siglo XX y, principalmente, durante los años siguientes a la
Segunda Guerra Mundial por un período de dominio de los modelos keynesianos
(Tavares, 1997) través de regulación económica estatal que buscaba una mejor
distribución de la riqueza en términos globales y domésticos. Las así llamadas
diplomacia del dólar y e de la guerra (Tavares & Melin, 1997) impusieran, a partir de la
década de ochenta, una nueva fase de ejercicio del poder americano y de reproducción
de su ambiente cultural e institucional, levando a un proceso de desregulación global
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enfocado en eficiencia acumulada, privilegiando la estabilidad monetaria en detrimento
del desarrollo.
Ese nuevo modelo global liberal defiende la supremacía de las razones de
mercado y del sector privado, bien como lleva a la lógica del Estado Mínimo. Las
relaciones de poder, en un mundo cada vez más marcado por la “financierización de la
riqueza”, se tornan jerarquizadas y determinan un nuevo tipo de subordinación (Braga,
1997) de la periferia del sistema. De acuerdo con Fiori, la expansión del capitalismo,
principalmente en fines del siglo XX, puede ser sintetizada de acuerdo con el esquema
teórico: P – P´ y D – D´, o sea, para tener más poder es necesario más plata e para
tener más plata es necesario más poder (Fiori, 1997).
Ese modelo fue reproducido por las elites de los países periféricos en la medida
en que sus proyectos de Estados nacionales pasaban a integrarse
complementariamente en el comercio internacional y a ser dominados por la necesidad
de estabilizar su economía. Esa reproducción junto a las naciones de la periferia parte
de la experiencia de los países centrales anglosajones y privilegia la estabilidad
monetaria en detrimento del pronto desarrollo. En ese contexto, el FMI con sus
programas de ajustes, otros organismos multilaterales y mismo los agentes financieros
públicos internos tienen un papel especial de creación de un consenso junto a una
“comunidad financiera internacional” a partir de una ideología en que las prácticas de
control de las inversiones pasaran a ser hechas en bases que reducen la actuación
directa del Estado y llevan à la lógica del Estado Mínimo.
Este trabajo procura mostrar como, delante de la subordinación de las políticas
nacionales a prácticas de control de las inversiones en bases que dificultaban la
actuación directa del Estado, los propios organismos creados para implementar
políticas de planeamiento económico y dar apoyo a la intervención inductora del
desarrollo pasaran a apoyar formas de actuación través de entes privados que llevasen
a la realización de las inversiones necesarias, especialmente en infraestructura.
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El esquema analítico de Susan Strange (Moraes, 2005), embasado en el control
de la seguridad, el control de la producción, el control del crédito y el control del
conocimiento (creencias y ideas) es útil para examinarse como está hecha a esa
dominación en países periféricos como Brasil. En el caso del sector de
telecomunicaciones, existe una subordinación de su infraestructura a padrones
internacionales. La nacionalización del sector inicia con la radiodifusión y solo se
completa durante el regime militar de los años sesenta, con la creación del Sistema
Telebrás, que adopta el modelo territorial de las Postal Telegraph and Telephone – PTT
europeas (Moraes, 2005), mas también con un tipo de estructura de sistema que es
más próximo del modelo norteamericano.
La análisis de un poder estructurante de sectores económicos a partir de
modelos culturales o institucionales del hegemon, hoy totalmente involucrado en las telecomunicaciones para defensa, medios de producción, manifestaciones culturales y
control financiero, parece estar comprobada por la formación de la estructura legal y
institucional brasileña para el sector de telecomunicaciones, creado a partir del modelo
norteamericano con la desregulación de fines de la guerra fría (Moraes, 2004). La
fuerza económica de ese modelo e su expansión sistémica explican la aceptación de su
influencia política por los países periféricos y la suya reproducción.
En este trabajo, tentase mostrar como ingenierías financieras de Private Finance Initiatives (utilizando Project Finance y Public Private Partnership), que representan una visión integrada de actuación estatal en infraestructura con capital y gestión privadas
adoptada en el Reino Unido ya con los gobiernos después de Thatcher y intentando
formas de realizar inversiones inductoras del desarrollo sin confrontación directa con las
metas monetarias dominantes.
1. Infraestructura e Inversiones extranjeras
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De una forma general, el moderno sector de infraestructura brasileño puede ser
dividido en cuatro fases históricas, que señalan, desde el punto de vista analítico y
conceptual cuatro cuadros predominantes: inversión extranjera (correspondiente de algún modo al modelo imperial derivado de las estructuras de economíamundo de los
Estados centrales europeos en el Siglo XIX); inversión pública directa (segundo el modelo keynesiano); Privatización pura (conforme una lectura radical del modelo de desregulación en las periferias segundo las tesis de la, entonces, recién rescatada
hegemonía norteamericana); e asociaciones estratégicas públicoprivado (fruto de una segunda lectura del mismo modelo de hegemonia, mas utilizando la experiencia
obtenida con los errores iniciales, también llamada de tercer camino en el Reino Unido).
Esa asociación estratégica públicoprivado representa algo que reduce el riesgo de
mercado, aún que no afecte el riesgo político, en una síntesis que aprovecha elementos
de las fases anteriores. A seguir será analisada cada fase, buscando definir y destacar
sus características y condicionantes más importantes.
La primera fue dominada por la inversión extranjera directa o asociada a
capitales locales. Ella existió desde el último terso del Siglo XIX hasta después de la II
Guerra Mundial, período en que los principios del Estado liberal, respaldado por el
Código Comercial Brasileño de 1850 (calcado en el Código Napoleónico “laisser faire, laisser passer”), por las leyes sobre el trabajo (con clara origen en la legislación fascista italiana) y por el Código Civil de 1916 (basado, en la parte contractual, en los principios
del liberalismo “pacta sunt servanda”, o sea, el pacto entre las partes vale más que los
objetivos sociales de los contractos) delegaba al sector privado las inversiones en
infraestructura través del sistema legal de concesiones (conforme el modelo legal
francés), sin planeamiento estatal amplio, y con predominancia, de facto, de recursos
Extranjeros, no solo para riesgo como para préstamos. El mismo Código Civil de 1916
tiene, en la parte de Derecho Público, base en las doctrinas alemanas de imposición y
dirigismo por parte del Estado, diferentemente de la Common Law.
Una otra característica era la garantía del Tesoro de una recepta mínima para
mitigar el riesgo comercial por la explotación de servicios públicos concedidos en
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mercados ya existentes o nuevos. Fueran desarrollados en Brasil modernos canales de
exportaciones (especialmente ferrocarriles), transportes urbanos, comunicaciones,
energía y saneamiento. La Iglesia y el Estado cuidaban de los proyectos locales de
sanidad y de educación. La cultura positivista daba el respaldo ideológico a un Estado
fuerte en las políticas de seguridad pública y nacional, en un contexto de casi castas
sociales.
Parte de la estructura económica brasileña fue creada, principalmente, por un
modelo europeo (especialmente ingles) para los países periféricos (plantations, fábricas con villas obreras próximas, telégrafo, teléfono, puertos con escaso control aduanero y
ferrocarriles). Curiosamente, si la estructura de producción y de crédito era inglesa, la
estructura legal y institucional era de origen francesa (control del conocimiento, de las
creencias y de las ideas – derecho positivo, poder judicial y administración pública
apuntada primer por el Estado y después por concurso público, Parquet y concesiones estatales sin equilibrio contractual) y el militar (control de la seguridad a partir de 1870)
de origen prusiana, reflejando las diferentes “especializaciones” de los imperios, tal
como eran reconocidas por las elites.
Las demandas de los planeamientos estatales centralizados surgidos de los
movimientos económicos y sociales de las dos grandes guerras mundiales sumadas a
los ejemplos de entonces de planificación de la economía mostraran la inaptitud de ese
modelo a las demandas de una economía industrial cada vez más sofisticada. Su
descenso coincide con el enflaquecimiento político de los imperios europeos y la
debacle de la libraoro, desarticulando ese modelo hasta el surgimiento de una nueva
hegemonía. El descenso de eses imperios europeos puede ser sentido por la paulatina
admisión de modelos culturales norteamericanos (fordismo en la producción, bien
como cinema y estructura de prensa escrita e radiofónica en las creencias y en las
ideas).
En Brasil, los proyectos, especialmente los de energía hídrica, pasaran a tener
una escala mucho grande para los proyectos de la época anterior, haciendo crecer los
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cuestos de forma incompatible para la percepción de riesgo de las empresas privadas
del sector y demandando un atento control de la variable cambio de monedas, en la
medida en que las ganancias de las inversiones eran determinadas en moneda
extranjera. La utilización cada vez más grande de bacías hidrográficas que necesitaban
de un marco regulador estatal para el regime de utilización de “aguas” también pasó a
constituir un riesgo a loa inversiones. Los riesgos de los proyectos y de las empresas
pasaran a demandar una estructuración financiera incompatible con relaciones
bilaterales sencillas de préstamos privados de origen extranjera. Así pues, el Estado
pasó a ser un partícipe cada vez más importante como mitigador de riesgos.
Desde la Revolución de 1930 en Brasil, del “Código de Águas”, de las primeras
leyes sobre comunicaciones (base de la universalización), de la creación de órganos
como el “Conselho Nacional do Petróleo” y de la dictadura Vargas (Estado Novo), el
Estado va cambiando e tendiendo a una posición que consolida la acción reguladora y
conforme una tendencia yaexistente de su fortalecimiento (path dependence). Esta nueva dinámica del sector público, la crisis en la tasa del cambio que permanece
presente, los límites al aumento de tarifas y el crecimiento de la demanda por energía
eléctrica, en especial a partir de la II Grande Guerra, cuando empieza más solidamente
la construcción de una base industrial moderna en Brasil, pasan a crear una situación
de desequilibrio entre oferta y demanda, generando crisis de abastecimiento que pasan
a reflejar negativamente sobre el crecimiento económico y desarrollo social de Brasil.
2. La Evolución de la Inversión Pública Directa
En la fase de inversión pública, el Estado brasileño intenta de forma errática
nuevas formas de actuación, buscando soluciones al nivel de los municipios y unidades
de la federación través de los departamentos de la administración directa, en un
proceso de sístoles y diástoles (República Velha hasta 1930, Estado Novo hasta 1945,
Democratización hasta 1964, Gobiernos Militares hasta 1985 y Redemocratización
desde 1986), que termina por priorizar el poder federal. Las limitaciones legales a partir
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de los presupuestos centralizados en los Ministerios y en la creación de las leyes del
empleo público (que tratan de transparencia, prestación de cuentas y equidad, mas
crean también rigidez) llevan el Estado a buscar, durante el Siglo XX, formas más
adaptables para actuar en el dominio microeconómico como “autarquías”, empresas
estatales y sociedades de economía mixta.
La intervención del Estado y el planeamiento centralizado de los proyectos de
infraestructura, que tienen entre sus ejemplos más paradigmáticos la constitución de
estatales como la Compañía Siderúrgica Nacional, la Petrobrás (explotación y refino de
petróleo) y de Furnas (generación de energía eléctrica), avanzan e gañan mas fuerza y
eficiencia con la creación de la Telebrás (telecomunicaciones) e da Eletrobrás
(controladora del sector de energía). En ese período los bancos estatales tradicionales
gañan nuevos papeles y son creados varios bancos o agencias nacionales, regionales,
estaduales y locales para proveer las fuentes de préstamos para los proyectos
industriales y de infraestructura. Esa actuación de planeamiento del Estado en el inicio
de la segunda mitad del siglo, sumada a una buena liquidez internacional y a las
limitaciones a las instituciones financieras extranjeras, crea un sistema de crédito capaz
de financiar los planes nacionales de desarrollo generados ya en el período de los
gobiernos militares, generando muchas inversiones estructurantes y un período de
crecimiento acelerado. Los éxitos de la inversión directa en infraestructura extravasan
para una participación del Estado en toda la economía.
La decisión de atraer capitales y tecnología de punta llevo a la creación de una
forma de asociación estratégica entre los sectores público y privados, nacional y
extranjero, que fue conocida como “sistema del terso”. Esa asociación fue
consubstanciada en los dos Planes Nacionales de Desarrollo (década de setenta),
cuando fue la base para la creación de los polos petroquímicos de Camaçari y de
Triunfo, con un terso de capital público, un terso de capital nacional privado y un terso
de capital extranjero (realizado con tecnología). La ley de sociedades por acciones
(6.404/76) cambia el modelo europeo continental para reproducir la legislación
empresarial norteamericana y trae la posibilidad de constituir sociedades anónimas con
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dos tersos de capital inversor sin derecho a voto. La creación de la “Comissão de
Valores Mobiliários” (copiada de la SEC norteamericana) en 1976, el incentivo a las
bolsas de valores estaduales y la regulación del mercado de valores móviles apuntaban
para el deseo de adoptar el modelo norteamericano de captación de recursos través de
mercado de capitales en oposición a la experiencia histórica brasileña de uso
predominante del mercado financiero.
Ese diseño “del terso” tuve su momento de suceso, aún que circunscrito a
sectores de tecnología de punta y seria recordado cuando las limitaciones de la fase a
seguir se tornasen claras.
Por ejemplo, hasta la creación de la empresa estatal de telefonía, Telebrás, en
1972, el sistema de telecomunicaciones en Brasil operaba en condiciones abajo del
necesario, ofreciendo servicios de calidad insuficiente para la demanda, sin perspectiva
de mejora inmediata, y, mismo así, apenas para una baja cuantidad de la población.
Los gobiernos federal, estaduales y municipales podían ofrecer cualquier de los
diferentes servicios de telecomunicaciones, sin control sobre tarifas y sin cualquier
riesgo para las compañías.
La creación de la estatal de telecomunicaciones a larga distancia, Embratel, en
1965 fue una tentativa de articular esas compañías, organizar sus servicios y tornar
posible a los brasileños el acceso a los servicios internacionales. Mismo con todo el
esfuerzo de Embratel hasta el inicio de los años setenta, case no había reglas claras y
muchas pequeñas compañías operaban en el mercado.
La decisión del gobierno de Brasil, entonces, fue en el sentido de crear un (case)
monopolio, con la Telebrás fusionando todas las compañías estaduales, que formaran
los activos del Sistema Telebrás. Apenas pocas compañías (que ya eran privadas)
quedaran fuera de esa holding en áreas menos estratégicas del país (CTBC en el Minas Gerais, por ejemplo). Sin duda, la creación de la Telebrás representó un enorme
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progreso en los servicios de telecomunicaciones en el país, operando muchos cambios
estructurales hasta la mitad de los años ochenta.
Esta fórmula de la inversión pública directa (en su inicio) o inducido (en su
evolución) entra en case colapso, a partir de la elevación de los intereses de los títulos
públicos norteamericanos absorbiendo fuertemente la disponibilidad internacional de
recursos y generando la crisis del débito público internacional de 1982 (Tavares, 1997).
Brasil, además de sufrir los efectos inmediatos de la crisis macroeconómica, en un
momento en que el gobierno federal decidió investir aún más como forma de
resistencia, es afectado, mas tarde, por la imposibilidad de captación de recursos
externos a partir de la moratoria. Los organismos internacionales imponen restricciones
al aumento real de las tarifas, como forma de lucha contra la inflación. Las compañías
estatales solventes son obligadas a tomar préstamos en el exterior para equilibrar las
cuentas externas nacionales. Como resultado, hay, poco a poco, un desequilibrio
económico y financiero que lleva a una crisis de endeudamiento del sector público. Eso
restringe la capacidad de investir en proyectos nuevos y mismo en la manutención de
los existentes. Los bancos públicos, comerciales o de desarrollo, son obligados a usar
sus fuentes antes dirigidas a inversiones de largo plazo para títulos privados
(saneamiento financiero), generación de caja para proyectos políticos (provinciales y
municipales) y a repasar el riesgo para el Tesoro nacional.
La situación en los años ochenta de déficit del sector público, con paralización de
inversiones en infraestructura y estrangulamiento financiero de las generadoras de caja
tornó inviable el endeudamiento bancario de las empresas estatales productivas, sin
condiciones de atender a las reglas de prudencia crediticia para obtener préstamos de
largo plazo junto al mercado internacional. La generación de inconsistencias en el
presupuesto de muchas instituciones financieras públicas ha presionado el Tesoro a
exigir su quiebra, como forma de garantizar su propia solvencia.
La falta de un mercado de capitales nacional maduro y la escasez de líneas de
financiamiento fuera de agencias financieras públicas llevaran todo el sector de
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infraestructura para un endeudamiento con agentes o bancos estatales, que no tenían
condiciones políticas de exigir coercitivamente la recuperación de créditos insolventes y
al endeudamiento externo (en cuanto posible), exponiendo peligrosamente los
presupuestos de las empresas endeudadas y de sus acreedores. Los años de
interrupción de las inversiones en infraestructura llevaran el sector al límite del colapso
financiero y permitieran el espacio político de apoyo para los procesos de privatización.
En ese sentido es importante apuntar que en fines de los años ochenta, uno de los
autores de este trabajo pode verificar que buena parte del presupuesto de BNDES era
gasto en saneamiento financiero de una infinidad de empresas, pertenecientes en parte
al Estado, con un enorme espectro de tamaños, cualidad productiva, transparencia,
eficiencia y poder político.
Durante la década de ochenta, con la capacidad reducida del gobierno brasileño
para nuevas inversiones, en un contexto de altas tajas de inflación, y pesadas deudas
interna y externa, vino a ser difícil la realización de las inversiones necesarias en
infraestructura. En el caso de la Telebrás, el sector de telefonía, entonces, no podía
fomentar cualquier competencia y había un descasamiento entre las tarifas y los
cuestos de los servicios.
Antes de la privatización, el cuadro de las telecomunicaciones era emblemático
de esa situación y podría ser así descrito:
• Falta de amplio acceso a teléfonos sin cable, especialmente en las
regiones donde las personas no podían arcar con los altos precios para
comprarlos o alquilalos, disponibles solamente en el mercado paralelo;
• Planes de expansión desacreditados, con líneas ya pagas e no entregues
a los compradores;
• Los precios por líneas de teléfonos fijos llegaran, en algunos casos, a
cinco mil reales (equivalentes a cinco mil dólares, entonces);
• Largos períodos de espera para reparos, para las pocas líneas existentes;
• Largo tempo para completar una llamada;
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• En áreas rurales o de periferia urbana era mucho difícil encontrar un
teléfono público en funcionamieno;
• Líneas de teléfono sin cables solo estaban disponibles para familias con
renta elevada, por precios en torno de cuatro mil quinientos reales (o
dólares), entonces.
La necesidad de alguna desregulación pasa a ser impuesta ya en los años
ochenta, como una opción para mantener las inversiones necesarias en sectores
estratégicos para el desarrollo económico, como es el caso de infraestructura. Las
agencias multilaterales, como el BIRD y el BID, estaban acostumbradas a actuar
directamente con Estados nacionales o con sus empresas estatales y recibiendo
garantía soberana como conforto de crédito (en los anos setenta hubo quién dijera que
estados nacionales no quiebran por emitir moneda).
Ese cambio de enfoque reflejaba una nueva estructuración del nuevo poder
hegemónico de los EUA y demandó alteraciones en sus estatutos e la creación de
nuevas estructuras internas y administrativas para actuar junto a entes privados. El
BIRD cambió esas operaciones para sus subsidiarias, como la IFC y la MIGA. El BID
tuvo que crear un departamento de empresas privadas para financiar las
concesionarias privadas e de controle privado de servicios públicos. Esas sociedades
privadas no estaban subordinadas a las limitaciones impuestas al sector público y
podrían buscar recursos de acuerdo con la credibilidad de sus planes de negocio y de
su recepta, bien como de acuerdo con la estabilidad de sus ambientes políticos e
institucionales.
Las agencias multilaterales, una vez definidas sus políticas de apoyo a la
desregulación, pasaran a una actividad de divulgación de las nuevas ideas través de la
realización de eventos, congresos o seminarios con formadores de opinión de los
países donde sus nuevas operaciones deberían ser fomentadas. Uno de los autores de
este trabajo tuve la oportunidad de participar en eventos de divulgación de esas nuevas
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fórmulas de apoyo en 1990 sobre privatización, 1997 sobre project finance y en 2003 sobre asociación públicoprivada.
El fin de la fase de intervención directa en Brasil (que ultrapasó gobiernos
democráticos y dictaduras) está directamente relacionado al fin de la era de los
regímenes internacionales cooperativos e da hegemonía de los modelos keynesianos.
3. La Privatización Pura
En Brasil, la privatización fue también llamada de “desestatização” delante de la
definición original de la legislación que trató de la materia (Ley 8031/90). Privatización
es, en ese contexto, la transferencia del control de empresas estatales para el sector
privado. “Desestatização”, que tenia una definición legal más larga, es el alejamiento
del Estado de funciones que pueden ser hechas por la iniciativa privada, en los
términos de la Constitución Federal brasileña. Incluye no solamente la privatización,
pero también la venta de participaciones minoritarias, de activos no necesarios al
ejercicio de las actividades de Estado, a desregulación de actividades económicas, la
concesión de servicios públicos, las asociaciones etc. Como la denominación fuera de
Brasil es privatización, será esta la utilizada mismo para el período que va de 1990
hasta la crisis de 1999, cuando hay un reducción de su base de apoyo popular.
Otra observación es a la esfera de poder en que es ejecutado el proceso y a los
diferentes mandatos. Hubieran procesos tanto en la esfera federal, como estadual y,
mismo, municipal, dependiendo de a quién pertenecían los activos privatizados o quién
era el responsable por la regulación. Los procesos pueden ser completamente distintos
dependiendo de la esfera de poder o mismo de los sucesivos programas en distintos
gobiernos, en una misma esfera legal. Hay privatización plena y hay mera aceptación
de asociaciones, comprendiendo un espectro bastante complexo. Tratar la privatización
ocurrida en Brasil en los años noventa como un modelo cerrado y único es mucho poco
eficiente para comprenderla y a sus consecuencias. El importante es reconocer una
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reproducción de estructura de poder que, una vez traída de los países centrales para
los periféricos, va del gobierno federal para los estaduales y para los municipales.
Naturalmente, el ítem más sensible de observación factual de la análisis en un
ambiente con soberanía es la definición legislativa de sus objetivos y límites, por
ejemplo, del que es estratégico y debe ser mantenido bajo la esfera del Estado y del
que puede ser transferido al sector privado. Es ay que se puede observar la
reproducción de una estructura de poder y la reformulación de instituciones nacionales.
La ley es la base que permite ver la definición de las políticas públicas, de la orden
económica y de las reglas sobre la libre competencia.
La privatización en Brasil tuve inicio durante el gobierno militar del general João
Baptista de Figueiredo en la primera mitad de los años ochenta, con un foco en
desburocratizar y eliminar ineficiencias dentro del Estado. Coincide con el choque de la
deuda externa y el inicio del fin de la hegemonía del modelo keynesiano. Los objetivos
limitados y la dificultad en definir el que sería dispensable hicieran con que esa primera
ola non fuera importante, tanto en términos de resultados para el Tesoro como en
términos de mejor eficiencia o de inversiones. Entretanto, en esa legislación y en las
subsecuentes sobre el tema, la asociación entre capitales públicos y privados ya era
prevista, basada en experiencias como la de da petroquímica con a Carta Geisel
(Pinheiro & Fukusaku, 2000).
Durante el gobierno que empezó la redemocratización (José Sarney en 1986) fue
creado un nuevo programa, ya denominado de Programa de Privatización, cuyo
objetivo declarado era alienar todas las empresas estatales deficitarias, liberando el
presupuesto de la Unión Federal. Ese programa definió metas y encargó los distintos
ministerios de su implementación. Nuevamente, los resultados fueran pequeños, una
vez que los distintos niveles de poder no querían abrir mano de las empresas bajo sus
esferas de actuación. El sistema legal utilizado fue la legislación genérica sobre ventas
públicas.
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También durante el gobierno Sarney, surgieran las primeras medidas más
agresivas de desregulación y de busca de equilibrio en las cuentas públicas, obligadas
por los acuerdos internacionales con el FMI – Fondo Monetario Internacional. Muchos
bancos públicos fueran cerrados (incluyendo el poderoso BNH Banco Nacional de la
Habitación) y los demás fueran sometidos a un fuerte control para la concesión de
créditos al sector público y a sus empresas productivas, subordinado al Senado
Federal.
En 1990, durante el gobierno Collor, fue creada una ley propia para el Programa
Nacional de Desestatização – PND, que es la Ley 8031/90. Ella trajo una definición más
amplia, incluyendo el alejamiento del Estado de todas las áreas que pudieran ser
cubiertas por los sectores privados, conforme definición constitucional (1988) y
aprobación caso a caso también través de ley ordinaria por el Legislativo. Después, la
fórmula del PND federal también fue adoptada en procesos de privatización de los
gobiernos estaduales más importantes.
Cabe añadir que, por definición legal, la decisión por la inclusión de cualquier
empresa en la privatización parte de la Presidencia de la República y tiene por objetivo
liberar el Estado para inversiones en sectores básicos de desarrollo social. Además,
había también el objetivo de adaptar los gastos del Estado, segundo ajustes fiscales
apuntados por los órganos internacionales reguladores de los programas de ayuda
económicofinanciera a Brasil.
El PND fue realizado con el apoyo de los ministros responsables por los
segmentos en los cuales las empresas en cuestión estaban inseridas, del Consejo
Monetario Nacional y del Banco Central de Brasil. El proceso de privatización en su
fase más activa era secretariado por el BNDES y ejecutado directamente por el
Ministerio involucrado, después de decisión del Presidente da República y aprobación
del “Conselho Nacional de Desestatização” CND, o órgano equivalente, cuya
composición cambió mucho desde su creación.
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La fase Del proceso de privatización iniciada en 1990 fue más dirigida a la venta
de control de empresas o de participaciones en industrias. Por la mitad de la década el
foco político de la privatización cambia más fuertemente para el sector de concesiones
de servicios públicos y, entonces, fue un marco de una reacción, que buscaba dar una
respuesta a la crisis y a la interrupción en las inversiones en el sector (llevando ya cerca
de quince años), derivado directamente de la imposibilidad de aumentar la captación
por tributos o deuda domestica o externa. Hay un cambio en el modelo cuando, a partir
del gobierno Itamar (1993/4), hay una transferencia de manejo del proceso de
comisiones subordinadas a la Presidencia da República para los respectivos ministerios
responsables por los sectores que tienen los activos en venta. La descentralización
trajo interpretaciones diversas sobre medios de ejecución y, por veces, contradictorias
con los objetivos deseados.
El PND, en el sector eléctrico, por ejemplo, dictaba la privatización del control de
las empresas de generación, la manutención de un sistema centralizado de transmisión
(para generar competencia dentro del sistema) e a privatización del control de las
distribuidoras. La lógica del nuevo modelo imaginaba iniciar el proceso por la creación
de un marco regulador acepto por las partes involucradas (tal como fue en el sector de
telecomunicaciones), seguido por la privatización de las empresas concesionarias de
servicios públicos. Solamente después de garantizada la solvencia de las compradoras
de energía, iniciaría la privatización de las generadoras. No solamente esa lógica no fue
observada, como hubo resistencias políticas que interrumpieran la implantación del
programa. La crisis de oferta en el sector de generación en Brasil de 2001 expuso las
fragilidades del diseño de la privatización pura para el sector; para sus defensores, un
fruto del proceso inacabado; para sus opositores, fruto de sus inconsistencias
conceptuales.
En telecomunicaciones, la énfasis en el acceso universal y la introducción de
competencia fueran los dos más importantes pilares del trabajo durante el proceso de
privatización y, mismo después de su implantación, continuando importante, hasta hoy.
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La actuación de la agencia nacional reguladora del sector, Anatel, caracteriza bien la
reproducción del modelo conservador ingles y la fase de desregulación brasileña.
En abril de 1998, un poco antes de la privatización de Telebrás, fue lanzado el
“Plano Geral de Outorgas” PGO, que definió los parámetros generales para la
competencia y las nuevas reglas para la apertura del mercado de telecomunicaciones,
incluyendo las distintas áreas geográficas para la explotación de los nuevos servicios.
Con respecto a los objetivos de universalización y de cualidad, los indicadores
pueden ser encontrados en el “PASTE – Programa de Recuperação e Ampliação do
Sistema de Telecomunicações e do Sistema Postal”, con las perspectivas de expansión
y modernización del Sector de Telecomunicaciones de la Anatel. Los más importantes
están en el “Plano Geral de Metas para Universalização” (PGMU) y en el “Plano Geral
de Metas de Qualidade” (PGMQ), ambos para el “Sistema de Telefonia Fixa e
Comutada”.
La actuación través de project finance terminó siendo fundamental para el suceso del apoyo al sector. Pero, delante de las dificultades encontradas por el “Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social” BNDES para la aplicación de una
forma “pura” de project finance, los financiamientos acabaran por utilizar modalidades híbridas con financiamiento corporativo, que se mostraran bastante eficientes para
permitir las inversiones y adaptar esa modalidad de estructuración a la realidad de
Brasil. Mismo cuando de la participación de organismos multilaterales internacionales
esas características no fueran aplicadas con rigor, habiendo espacio para operaciones
de crédito que utilicen técnicas de project finance y de financiamiento corporativo, tales como el uso de garantías personales (especialmente durante a fase de implantación del
proyecto apoyado).
Con el o fin de los estoques de activos estatales para venta, las operaciones de
estructuración financiera pasarían a ser el nuevo canal principal de inducción de
inversiones través de recursos ya existentes en los agentes financieros públicos, en
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especial por las agencias financieras públicas como CEF – “Caixa Econômica Federal”
y por el BNDES. En 1995 fueron iniciados dos procesos que son emblemáticos para el project finance en Brasil. La “Ponte S/A” (puente Rio de Janeiro Niterói) y la “Nova Dutra” (carretera Rio de Janeiro São Paulo) fueron apoyadas por el BNDES y por
agencias multilaterales través de financiamiento calcado en el flujo de caja de
sociedades de propósito específico, creadas como concesionarias de servicios
públicos. Varios proyectos de carreteras, generadoras de energía y de
telecomunicaciones fueron apoyados fuera del programa de privatizaciones y bajo una
nueva ley de concesiones (Ley 8987/95) por se trataren operaciones nuevas, en que no
había transferencia de cualquier activo, una vez que ya eran licitadas con la perspectiva
de financiamiento calcado en su recepta.
Así, la forma de tratar la infraestructura en la década de 90 tubo como
características centrales: la busca de un padrón de financiamiento con operaciones
estructuradas calcadas tanto en recursos privados como en recursos públicos
(principalmente de BNDES); concesionarias segregadas por actividades (en la energía
eléctrica: generación, transmisión, distribución y, un nuevo agente, la comercialización);
la apertura para empresas privadas de control privado nacional o extranjero, muchas
veces bajo la forma de sociedad de propósito específico; busca de la competición
donde hubiera espacio (en la generación de energía y en su comercialización, bien
como entre el cuadripolio en telefonía celular); mercado diferenciado para
consumidores (libres y cautivos en la energía, bien como clientes corporativos y
personas físicas en las telecomunicaciones); política de precios diferenciada
(libremente negociados en la generación y en la comercialización de energía para os
nuevos contratos e no mercado de curto plazo libre o spot, bien como regulados de forma errática en la telefonía).
La reforma del sector eléctrico provocó, a ejemplo del modelo conservador
creado en el Reino Unido, el surgimiento de nuevas funciones y modificó el contenido y
la forma de otras actividades. Nuevas entidades fueran creadas, con la introducción o
modificación de funciones, con destaque para la creación de agencias nacionales
19
reguladoras sectoriales como la ANEEL para energía eléctrica, autarquía vinculada al
Ministerio de Minas y Energía; la ONS – Operadora Nacional del Sistema Eléctrico
creada para operar, supervisionar y controlar la generación y la transmisión de energía
eléctrica en el territorio brasileño; el MAE _ Mercado Mayorista de Electricidad: empresa
de derecho privado, reglamentada por la ANEEL donde se hace la contabilización y la
liquidación centralizada del mercado de curto plazo.
El examen del sector de telecomunicaciones muestra una total dependencia del
marco institucional brasileño a la reproducción de un modelo sectorial externo. Mismo
cuando trata de las nuevas tecnologías, envolviendo la elección entre distintos
padrones, las opciones son por la mejor agregación posible de captura de tecnología,
creación de puestos de trabajo en actividades menos nobles y de producción
doméstica. Los planes de negocio están obsoletos en meses caso no sea identificada la
vertiente tecnológica cierta decidida a partir de los países centrales.
Esa fase de reproducción de estructuras liberales son establecidas las bases
institucionales nuevas y genera la legislación del período de la privatización (Ley
8031/90), la Ley de Licitaciones y de Contractos Administrativos (Ley 8666/93), la Ley
de Concesiones de Servicios Públicos (Ley 8987/95), la Ley del Sistema Financiero de
la Construcción (Ley 9514/97), la Ley sobre Arbitramiento (Ley 9307/96) y la reforma de
la Ley de S/A (Ley 9457/97).
La fase de la privatización pura parece haber sido para algunos, entonces, el
momento más agudo de una retardataria percepción de los efectos de la retomada de la
hegemonía norteamericana por el desmonte de las instituciones locales o para otros, en
su ejecución, un momento de antitesis al peso del Estado en la fase anterior.
Un marco determinante de una nueva alteración en la política puede ser
encontrada con la crisis del modelo de cambio fijo experimentada por Brasil en 1999,
después de las crisis de los tigres asiáticos en 1997 e de la Rusia en 1998. La quiebra
de expectativas de desarrollo y la fuga de capitales muestran los límites del modelo e
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minaran la base de sustentación política de las políticas más liberales. Ocurren de
nuevo quiebra de expectativas, escasez de recursos, paralización de obras y busca de
nuevas salidas. La fase de la intervención directa y la de privatización pura generan su
síntesis en estructuras que ya eran observadas de forma imprecisa durante todo o
período.
4. Asociación Estratégicas PúblicoPrivado
En la nueva fase de Asociación Estratégica PúblicoPrivado hay una busca de un
nuevo padrón de actuación y de financiamiento sin confrontación con la estructura
dominante. Desde la mitad de la década pasada, sin posibilidad de ofrecer garantías
reales demandadas por la legislación bancaria (activos reversibles al poder
concedente), sin el interese de los socios privados de comprometeren sus presupuestos
con el enorme uso de recursos de terceros necessario para los proyectos y sin el aval
del Tesoro Nacional brasileño, los nuevos agentes económicos que pasaran a actuar en
el sector buscaran un nuevo modelo de financiamiento calcado exclusivamente en el
flujo de caja del proyecto (Finnerty, 1999), conocido como project finance.
Además del project finance hay otras formas que tienen importancia con el alejamiento de la inversión directa estatal, siendo la Asociación PúblicoPrivada la más
reciente. Diversas iniciativas pueden ser cualificadas como APP, tomada en su sentido
más amplio, mas para comprender la definición que mejor se aplica al caso brasileño es
interesante establecer un escalonamiento de las diversas formas de asociación entre
los poderes públicos y el sector privado. La lista a seguir presenta una gradación de las
formas legales de actuación conjunta a partir del punto de vista del comprometimiento
del sector público, desde el menos intenso (a) hasta el más completo (f):
a) el Estado compra, directamente o por terceros, productos y servicios del
sector privado en Brasil, por licitación, Ley 8.666/93.
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b) el Estado crea entes privados estatales (empresas públicas, como el BNDES,
o sociedades de economía mixta, como la Petrobrás) para actuaren juntamente con
atores privados.
c) el Estado contracta entes del sector privado, con controle estatal, mixto o
totalmente privado, para el ejercicio de una actividad del sector público por autorización,
permisión o concesión – Ley 8987/95.
d) el Estado transfiere una actividad propia o no (no necesariamente por
concesión) con retorno insuficiente o desconocido, garantizando al sector privado la
atracción para el negocio, con recursos públicos. Esta es la nueva definición de APP en
su sentido estricto por la Ley 11.079/04.
e) el Estado apoya actividad de concesión de servicios públicos con viabilidad
económica propia concediendo préstamos de bancos públicos como project finance. f) el Estado, por desinterese, estrategia o nuevo marco institucional, transfiere o
privatiza activos al sector privado, manteniendo o no compromiso con resultados de su
operación, según la Ley 8031/90.
Los gobiernos británicos después de Thatcher encontraran las mismas
restricciones monetaristas que nosotros en Latinoamérica para realizar las inversiones
consideradas necesarias para producir desarrollo. En vez de dejar las soluciones con
las fuerzas del mercado, el gobierno del Reino Unido aprobó en inicios de los anos 90
un modelo de actuación conjunta entre capitales públicos y capitales (más gestión)
privados para la realización de las inversiones estatales en infraestructura decididos por
el Estado. El modelo traía formas variadas de ingeniería financiera para la prestación de
servicios públicos (antecedidos o no de obras) llamadas de Private Finance Initiatives o PFI, utilizando Project Finance para los proyectos con retorno económico por su flujo de caja y Public Private Partnership para los que necesitaban de complementación o pago total por ente público. Representa una visión integrada de formas de realizar
inversiones inductoras del desarrollo sin confrontación directa con las metas monetarias
dominantes. Essa engenharia financeira fez parte do que se chamou de iniciativas de
terceira via.
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Ese tipo de estructuración (taylor made) de operaciones financieras vino a ser aplicado de forma incipiente por las agencias multilaterales en la segunda mitad de los
años 90, a partir de un modelo financiero creado en los EUA para actuación en países
con alto riesgo político. Esas agencias internacionales también fueran víctimas del
colapso financiero mundial de los Estados nacionales(Benoit, 1996), que eran sus
únicos clientes. No había, antes, la necesidad de project finance en financiamiento de proyecto con inversión estatal por la percepción de bajo riesgo con a solidariedad y el
comprometimiento del Estado.
El foco de las agencias multilaterales y bilaterales había pasado a ser el project finance (Benoit, 1996), donde el flujo de caja asume el papel de mitigación primaria de riesgo en sectores con monopolio natural o legal. Nuevas alternativas de financiamiento
pasaran a ser presentadas para viabilizar proyectos viables en países con riesgos
elevados (Nevitt & Fabozzi, 1995): project finance; publicprivate partnership; private equity; leasing; jointventure; venture capital etc.. Todas ellas traídas de la experiencia financiera y institucional de países de la Common Law.
Esa visión no fue de pronto esposada por el gobierno Lula (2003) en empresas
estatales como el BNDES y la Petrobrás, aún que ya utilizasen esa ingeniaría financiera
por siete anos o más, en 2003. Solamente con la observación de los problemas
institucionales a la inversión directa (Ley de Responsabilidad Fiscal y contención por la
Secretaría del Tesoro Nacional, por ejemplo) fue que paulatinamente las
administraciones fueran adecuándose a esas operaciones estructuradas. La quiebra de
la ENRON y de la WorldCom también fueran importantes para un proceso de
reglamentación del uso de blindajes de presupuestos para efecto de evitar solidariedad
entre controladoras y sociedades de propósito específico, tanto por la SEC
norteamericana como por la CVM – “Comissão de Valores Mobiliários” brasileña.
La nueva política económica para el sector eléctrico brasileño (SEB), después de
la crisis oferta de 2001 y bajo el nuevo gobierno federal a partir de 2002 configura los
contornos de una tendencia para una asociación estratégica públicoprivado,
23
constituyéndose en un nuevo marco institucional de generación, con tratamiento distinto
para la compra de energía “vieja” (ya amortizada), “nueva” (inversiones recientes) y
“botox” (aumento de capacidad de las instalaciones antiguas), como son llamadas. La
iniciativa pasa a ser de las estatales, que, cuando no encuentran espacio para
actuación insolada, hacen asociación con grupos privados en jointventures para ganar con la sinergia permitida por el sistema legal (elisión de los límites de contención de
gastos públicos) y por las nuevas formas de estructuración de financiamiento,
incluyendo la emisión de títulos de recepta futura por “Fundos de Investimento em
Direitos Creditórios” – FIDCs.
Las características productivas del sistema eléctrico brasileño (SEB) determinan
su retorno económico con base en su recepta, diferentemente de otros sectores de
infraestructura (logística, por ejemplo) para los cuales la APP legal es una solución.
La análisis de los instrumentos financieros de préstamos tanto en el sector
eléctrico como en de telecomunicaciones apunta para operaciones sofisticadas de private equity, tanto en el mercado local como en las bolsas internacionales, y de project finance sin uso de asociación público privada.
El sector de saneamiento en Brasil parece ser el más retardado, una vez que
mismo su definición institucional sobre el poder concedente en áreas conurbanas aún
carece de definición legal. Un problema inexplicable, por ser un sector que utiliza mano
deobra no cualificada, tiene técnicas conocidas de construcción civil y puede utilizar project finance por ser un monopolio legal.
En el sector de telecomunicaciones, la generación de tecnología nueva en una
escala schumpteriana pone en jeque toda la tentativa de crear políticas públicas de
largo plazo. La análisis de las políticas brasileñas desde el fin de la guerra fría muestran
una actitud reactiva y con el foco en elementos periféricos como fuentes de
financiamiento y plataforma de exportación. Toda tentativa de criação de padrões
24
originais parece enterrada em um mercado dominado por empresas estrangeiras,
suportadas por projetos globais de Estados nacionais centrais.
Telecomunicaciones cada vez más sofisticadas existen por las necesidades de
un mercado financiero internacional cada vez más centralizador de capital y de poder.
Los proyectos nacionales en telecomunicaciones (India, Brasil etc.) tienen como medida
de su suceso su adherencia al mercado global. Energía y Telecomunicaciones son dos
de los sectores más estratégicos para el poder global financiero en términos de
inversión y de tecnología aplicada.
Para hablar en APP en Brasil es necesario que se defina como la Ley nº
11.079/04 conceptúa la asociación públicoprivada (Pacería PúblicoPrivada) de forma
restricta. Sirve apenas para las concesiones de proyectos de prestación de servicios
públicos (antecedidos o no de obras), que tengan un flujo de receptas insuficiente para
honrar el servicio de la deuda contraída por la concesionaria para sus inversiones
iniciales y de operación y manutención, bien como para la remuneración de los
inversores. La contrapartida del sector público hay que ser definida en los términos de
la licitación y del contrato administrativo de concesión; en este caso definida como
concesión “patrocinada”.
Puede también definir la concesión “administrativa” en que el propio sector
público es el usuario del servicio, no existiendo cualquier otra recepta que el pago por el
Estado. Es muy importante observar que esa ley nueva trae diversos institutos de
Derecho Privado para el campo de las concesiones, como es el caso de las garantías
dadas por el sector público al sector privado y por el tratamiento preferencial dado a los
agentes financieros involucrados, quebrando la supremacía absoluta del interese
público sobre el particular característica del Derecho Público.
En la utilización por la APP de instrumentos internacionales de project finance hubo, en la realidad, una adaptación que consistió en la incorporación a los
financiamientos corporativos del uso de los conceptos internacionalmente aceptos
25
como las garantías de recepta por la creación de cuentas centralizadoras del flujo de
caja. Excepción hecha a la mitigación del riesgo político, que continúa a ser hecha en
ámbito internacional o desconsiderada por los redores. La APP debe utilizar técnicas de
proyecto financiero desde que la contrapartida de recursos públicos sea comprendida
como parte de la recepta necesaria al retorno económico del proyecto apoyado.
El concepto de la asociación públicoprivada varía de forma radical en distintas
legislaciones, mas en todas ellas debe ser entendida como parte de la reestructuración
del Estado, exigido su examen como más una forma de transferir a particulares
actividades del sector público. A própria legislação brasileira exige o exame conjunto
das leis de privatizações (8031/90), de licitações e contratos administrativos (8.666/93),
de concessões (lei 8987/95), o novo Código Civil (2001) e de PPP (lei 11.079/04) para
que sejam estruturadas as operações de crédito necessárias ao financiamento de
investimentos de atividades do Estado.
En la visión de la ley, el estratégico es definido por el Estado (reglamentación y
fiscalización inclusas) para que sea posible “poner un precio” a los cuestos y a toda la
operación por empresas privadas. Así, el determinante en una APP es la visión
económica de gestión de recursos escasos para la realización de inversiones en
infraestructura. Ella determina la tesis básica de la transferencia de relaciones jurídicas
de Derecho Público, con prevalencía del Estado, para las de Derecho Privado, con
tratamiento igual entre los contratantes. Esa clara dicotomía jurídica explica porque, en
el campo del Derecho, los juristas administrativistas están en la vanguardia de la
resistencia a la APP.
La experiencia internacional incluye entre la APP no solo la construcción y la
“hotelería” de escuelas, hospitales y presidios, mas también de unidades militares y de
centros administrativos públicos. La ley brasileña de APP atrae la inversión pública para
las concesiones para el campo de las relaciones empresariales en sociedades de
propósito específico, para el acceso a control por bancos (stepin rights) por instrumentos de mercado, para la utilización de emisión de títulos que serón subscritos
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por inversores institucionales en mercado de capitales y para el uso de múltiplas
fuentes través de consorcios de bancos para la dilución de riesgo, con acceso directo a
los gastos públicos.
La discusión sobre la APP y sobre project finance puede ser trabada entre dos visiones distintas de Estado, una keynesiana y otra de Estado Mínimo en una
perspectiva estratégica. Sin duda esas ingeniarías financieras fueran creadas para dar
apoyo al alejamiento del Estado de la oferta de servicios públicos. En ese contexto, la
APP no es una novedad, mas también puede ser vista como un retorno a una posición
de más fuerza de los Estados nacionales, o un paso atrás en la privatización coercitiva,
una vez concluida la adaptación de las instituciones locales. La reproducción de una
estructura de poder está calcada en instrumentos más sofisticados como el control de la
seguridad, de la producción, del rédito y del conocimiento. Esas fórmulas financieras
pueden también ser vistas como una sofisticada síntesis buscada para garantizar la
manutención de las inversiones necesarias al desarrollo de la infraestructura en
ambientes de control monetario.
Conclusión
Las fases del sector de infraestructura en Brasil pueden ser más bien
comprendidas se vistas bajo el ángulo de los cambios en las economías centrales. La
participación más activa de los capitales privados aparece más en los períodos de
mayor liberalismo económico y la del Estado en los momentos de crisis de ese modelo.
Todas las experiencias parecen agregar elementos que reaparecen bajo nuevas y más
sofisticadas fórmulas en las fases siguientes. Parece ser reactiva, mas extremamente
flexible para adecuarse rápidamente a las brechas de inversión. Talvez así deban ser
vistas, en países periféricos, las políticas públicas que son implementadas a partir del
escenario internacional. La creación de sociedades de propósito específico como
concesionarias privadas, bien como las operaciones estructuradas de financiamiento de project finance y de asociación públicoprivada parecen reflejar las formas de inducción de inversión sin confrontación con el modelo liberal hegemónico.
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Esa posibilidad de creación de asociaciones estratégicas, lideradas por capitales
públicos (mitigación de riesgo político), atrae capitales privados, por sociedad de
propósito específico (segregación de riesgo y acceso al control), utilizando los
instrumentos de project finance por ingeniarías financieras sofisticadas, mas ya absorbidas por la experiencia de los agentes financieros (consorcios de bancos,
cuentas centralizadoras y de reserva) y inversores institucionales subscribiendo
emisiones de títulos de recepta de proyectos por mercado de capitales. La propia
existencia de bancos públicos con ganas de actuar juntamente con bancos privados,
seguradores e inversores institucionales para la estructuración de operaciones de largo
plazo muestran la atracción existente para el sector de infraestructura.
La fase actual de la regulación del sector de infraestructura parece reflejar una
combinación de características de las fases históricas anteriores sin confrontación con
el modelo hegemónico, una vez que mantiene el modelo de concesiones comunes,
atrae el capital internacional de riesgo y de préstamo, tiene la prevaléncia ora de los
entes estatales (como en energía) ora de entes privados internacionales (como en las
telecomunicaciones) y mantén el papel regulador del Estado, busca la eficiencia como
modo de atender a las prácticas prudenciales exigidas por el mercado financiero y de
capitales, bien como utiliza sofisticadas estructuras de ingeniería financiera, calcadas
en el retorno de la inversión y en la división del riesgo del proyecto entre los
interesados.
Essas estruturas jurídicofinanceiras, apesar da presença das razões
estratégicas de Estado, têm lógicas operacionais de Direito Privado, como o respeito a
práticas de mitigação de risco de mercado, que só se manterão ativas enquanto
respeitadas suas premissas. Isso exige cautela para com o risco político de quebra
contratual (credibilidade) e longas negociações para a formação de consórcios e de
contratos que dêem conforto aos credores. Essa demora na realização do investimento,
pelo menos nas primeiras operações, é parte inerente à estruturação financeira dessa
28
natureza e já se mostra como o ponto de descrédito e de desgaste político desta nova
fase.
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