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TributaciTributacióón Directa en n Directa en GuatemalaGuatemala
Noviembre 2008
ContenidoContenido
• Sistema tributario en Guatemala
• Importancia de la tributación directa
• Imposición directa– Impuestos patrimoniales
– Imposición a la renta
– Impuestos mínimos
• Evasión en el ISR
• Recomendaciones
Ingresos Gobierno Central 1990Ingresos Gobierno Central 1990--20072007(% del PIB)(% del PIB)
Fuente: elaboración propia basada en datos del Minfin y Banguat
-
2.00
4.00
6.00
8.00
10.00
12.00
14.00
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Donaciones
Ingresos de Capital
Ingresos no tributarios
Contribuciones a la seguridad social
Ingresos Tributarios
Promedio Mínimo Máximo
Ingresos Tributarios 89.5 77.9 94.1
CSS 1.5 - 2.3
Ingresos no tributarios 7.1 2.5 17.3
Ingresos de Capital 0.2 - 0.6
Donaciones 1.6 0.3 4.6
Ingresos tributarios (1995Ingresos tributarios (1995--2007) 2007) (% del PIB)(% del PIB)
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
14.0%
16.0%19
95
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
CSS
INGUAT
IUSI
Gob Central
Fuente: elaboración propia basada en datos de la SAT y
Banguat
Promedio Mínimo Máximo
Gobierno Central 10.8% 8.9% 12.2%
Municipalidades 0.1% 0.0% 0.2%
Inguat 0.0% 0.0% 0.0%
CSS 1.6% 1.4% 1.8%
Gobierno General 12.6% 10.4% 14.2%
Estructura tributaria en GuatemalaEstructura tributaria en Guatemala(1990(1990--2007)2007)
Fuente: elaboración propia basada en datos del Minfin y Banguat
Efectos Distributivos del Sistema Efectos Distributivos del Sistema Tributario: Personas IndividualesTributario: Personas Individuales
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
ISR PERSONAS INDIVIDUALES ASALARIADASISR PERSONAS INDIVIDUALES NO ASALARIADASISR PERSONAS INDIVIDUALES
Fuente: ICEFI (2007) basado en datos de la Encovi 2000
Efectos Distributivos del Sistema Efectos Distributivos del Sistema Tributario: Personas JurTributario: Personas Juríídicasdicas
• I: Dueños de las empresas absorben todo el impuesto
• II: Trasladado completamente a precios
• III: 30% capital, 30% trabajo, 40% precios
I II III
Gini antes del ISR/IEMA 56.27 56.27 56.27
Gini luego del ISR/IEMA 55.12 56.73 56.18
Kakwani 36.03 -23.84 -7.53
Reynolds-Smolensky 1.15 -0.46 0.09
Fuente: Aguste y Artana (2004)
Gasto tributarioGasto tributario
2005 2006 2007
ISR 5.9 6.0 6.0
Iglesias 0.0
Centros educativos 0.2
Maquila y Zona Franca 0.3
Asistencia social 0.2
Intermediación financiera 0.1
Gobierno 0.2
Actividades individuales 5.0
Cooperativas 0.1
IETAAP 0.3 0.3 0.3
Otros impuestos 2.5 2.5 2.6
Total 8.4 8.5 8.6
Fuente: SAT (2007)
IMPOSICIÓN DIRECTA
Impuestos directos en GuatemalaImpuestos directos en Guatemala
Impuestos directos en GuatemalaImpuestos directos en Guatemala
Fuente: elaboración propia basada en datos de Minfin y SAT
0%
20%
40%
60%
80%
100%
199
0
199
1
199
2
199
3
199
4
199
5
199
6
199
7
199
8
199
9
200
0
200
1
200
2
200
3
200
4
200
5
200
6
200
7
ISR Impuesto extraordinario
Impuestos mínimos Impuestos sobre el patrimonio
IUSI Municipalidades
IMPOSICIÓN DIRECTAImpuestos sobre el patrimonioImpuestos sobre el patrimonio
Impuesto Único Sobre Inmuebles
• La legislación vigente fue aprobada en 1998, y mantiene la
estructura básica del impuesto implementado en 1987.
• El IUSI se caracteriza por:� Materia imponible: Bienes inmuebles urbanos y rurales (incluye
terrenos baldíos).
� Base gravable: valor del terreno + construcción.
� Estructura progresiva de tarifas.
� Impuesto anual con pagos trimestrales.
� Administración: Municipalidades o Min. Finanzas.
•Destino de la recaudación• Tramos impositivos del 6 ó 9 por millar: 25% para el Gobierno
Central y 75% para las municipalidades en cuya jurisdicción esté
ubicado el bien.
• Tramo 2 por millar: Totalidad a las municipalidades que registren el
bien inmueble.
•Administración municipios• De un total de 334
1995 1998 2001 2004 2007
10 52 157 206 233
Impuesto Único Sobre Inmuebles
Estructura progresiva de tarifas,
pero del tipo promedio y bajas:
Valor del Inmueble (US$)
Tarifa
0.00-267.00
267.01-2,667.00
2,667.01-9,333.00
9,333.01 en adelante
Exento
0.2%
0.6%
0.9%
Impuestos patrimonio 1990Impuestos patrimonio 1990--20072007(% del PIB)(% del PIB)
Fuente: Elaboración propia basada en datos de Minfin, SAT y
Banguat
Impuesto Único Sobre Inmuebles
Una base imponible invariante incide en una recaudación sin
dinamismo:
• La base imponible del IUSI se determina mediante autoavalúo
realizado por los propietarios.
• La ley actualizar los autoavalúos, pero no se realiza.
• Algunos municipios efectúan ajustes al valor de las propiedades.
• La mayoría de las propiedades tributan sobre la base del primer
autoavalúo (1987-1988). No hay indexación.
• No hay conexión (legal y real) entre el valor declarado y el valor
de mercado utilizado por el sistema bancario para efecto de
otorgamiento de créditos.
•Ejemplo: 1 Propiedad en zona pobre 160 M2 terreno + 148
M2 construcción paga US$667 al año y 20 propiedades zona
exclusiva suma 19,802 M2 terreno y 10,308 M2 de
construcción pagan en total US$540
IUSIIUSI• Catastro fiscal casi inexistente
– Catastro fiscal corresponde al Ministerio de Finanzas y a las municipalidades cuando administren el impuesto
– Modernización reciente del Registro de información catastral RIC es un catastro físico y jurídico (no uno Fiscal)
– La escasa información existente que es la que han elaborado algunas municipalidades
• Recaudación concentrada en municipalidades con mayor desarrollo
– En 5 municipalidades (Guatemala 45.6%, Villa Nueva 13.6%, Mixco 12.3%, Santa Catarina Pinula 7.2% y San Miguel Petapa 4.5%), se recauda el 83 por ciento del impuesto (Fuente: Minfin)
– IUSI es el principal ingreso tributario (75%) pero poco representativo en los ingresos totales (6.4%)
• (2003, Fuente INE)
Indicadores de esfuerzo tributarioIndicadores de esfuerzo tributario
• Sureda(2007)– En 2003 las propiedades inscritas eran 130,000
– Viviendas según Censo 2002: 2.5 millones de viviendas
– 1.2 millones de fincas censales (Censo Agropecuario)
• Municipalidad de Guatemala (2008)– “De 259 mil inmuebles inscritos solo 28 mil están valuados
de forma correcta”
IMPOSICIÓN DIRECTAImpuesto sobre la rentaImpuesto sobre la renta
Estructura del ISR a fines del Estructura del ISR a fines del 2008 (1)2008 (1)
• Unidad tributaria: el negocio
• Personas jurídicas
– Régimen General : 5% sobre ingresos brutos
– Régimen optativo: 31% sobre ingresos netos + IETAAP
• Personas individuales
– Asalariados :
• Tasa progresiva sobre ingresos netos y crédito del IVA
– Personas individuales mercantiles:
• Opción a régimen general y optativo
– Personas individuales no mercantiles:
• Opción a régimen general y optativo (con derecho al crédito del IVA)
Estructura del ISR a fines del Estructura del ISR a fines del 2008 (2)2008 (2)
• Rentas del capital– Intereses
• Intereses pagan el Impuesto sobre Productos Financieros al 10%
– Dividendos distribuidos• Exentos del ISR, pero pagan timbres (3%)
• No domiciliados Retención 10%
– Ganancias de capital• 10% y 31% sobre No Domiciliados
• Otras rentas de no domiciliados
Retenciones sobre Tasa
Telefonía, Electricidad, Transporte y Carga 5%
Sueldos, Deportistas y artistas, Seguros 10%
Películas, noticias 10% (2008)
Honorarios, Regalías, Asesoramiento, Otras 31%
EvoluciEvolucióón de las tasas ISR n de las tasas ISR (1987(1987--2007)2007)
Fuente: ICEFI(2008) basado en legislación
ISR asalariadosISR asalariados
• Renta imponible = (Renta bruta – rentas exentas) –Deducciones
• Impuesto determinado
• Impuesto a pagar = Impuesto determinado – Crédito por el IVA pagado
ISR asalariadosISR asalariados• Deducciones
– Mínimo vital Q.36,000 [ US$4,706 ]
– Contribuciones sociales (IGSS y otros)
– Cuotas pagadas a colegios profesionales
– Pensión alimenticia
– Primas de seguro y fianzas
– Gastos médicos
– Donaciones
• Rentas exentas
– Aguinaldos hasta por el 100% del salario
– Jubilaciones y pensiones
– Indemnizaciones por daños y despido
– Remuneraciones a no domiciliados por servicios prestados al gobierno con recursos internacionales y donaciones
– Rentas y prestaciones de seguridad social
Rentas financierasRentas financieras
• Impuesto sobre Productos Financieros– Tasa 10%
– Cuando los intereses son percibidos por entidades sujetas al control de la Superintendencia de Bancos se aplicará el ISR.
– Exentos: organismos de Estado, Universidades, Centros Educativos y títulos valores públicos y privados exentos por Ley
– Artículo 8: “La Superintendencia de Bancos no ejerceráun control individual sobre dichas cuentas, ni tampoco podrá hacerlo otro ente fiscalizador”.
Impuestos mImpuestos míínimos y nimos y extraordinarios (2)extraordinarios (2)
Anteriores: impuesto extraordinario 2001 e ISET (1996-7)
Impuesto s/empresas mercantiles y Agropecuarias (98-03)
• 2.5% activos netos y 1.25% sobre ventas brutas
• Acreditación cruzada con el ISR
• 2001: Aumenta tasa a 3.5% sobre activos y 2.25% ventas
• Declarado inconstitucional en 2004 (Por gravar Maquilas y Zonas Francas)
Impuesto de Extraordinario y Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz (IETAAP) (2004-2008)
• Julio-Diciembre 2004: 2.5%, 2005-2006:1.25%, 2007-2008: 1%
• Amplió su vigencia un año más
• Acreditación mutua (del ISR al IETAAP y del IETAP al ISR)
• Exentos: Margen bruto menor al 4%
Impuesto de Solidaridad: aprobado
EVASIEVASIÓÓN DEL ISR EN N DEL ISR EN GUATEMALAGUATEMALA
Estudios previos sobre evasiEstudios previos sobre evasióónn
Estudio IVA ISR
Casanegra (1997) 37-55% Individual 66%Empresas 53%
Acción Ciudadana (2000) 43-45% 48%
Schenone y de la Torre (2003) 37.3%
Solórzano (2005) Individual 3-20%Jurídicas 40-60%
SAT 35.1% (2005)31.4% (2006)
ND
Fuente: elaboración propia basada en SAT, CIIDH (2007)
y Pnud (1998)
AdecuaciAdecuacióón de metodologn de metodologííaa
• Renta personas jurídicas– ISR
• Renta de personas individuales– Asalariados
– No Asalariados
• IPF (no incluido)
MetodologMetodologíía Evasia Evasióón Personas Jurn Personas Juríídicas: dicas: Fuentes informaciFuentes informacióónn
• Sistema de Cuentas Nacionales Banco de Guatemala
• Estadísticas de Recaudación – Portal del Ministerio de Finanzas Públicas
– SIAF Sistema SICOIN WEB
– Portal de la SAT
• Reporte de Gasto Tributario SAT
• Reporte de declaraciones (Presentación entregada al Grupo de Diálogo Fiscal)
MetodologMetodologíía Evasia Evasióón Personas Jurn Personas Juríídicas dicas (1)(1)
Resultado del ejercicio=
Excedente Bruto de Explotación de Sociedades Financieras (excluyendo Banco
Central) y Sociedades No Financieras Privadas
(-) Consumo de Capital Fijo (Estimado % ingresos brutos)
(-) Renta de entidades no afectas
Estimado según Gasto Tributario SAT y Cuentas Nacionales
(-)Otras deducciones permitidas por ley (CEI)
• Intereses pagados (S No Finan), netos (Sfinancieras) + Donaciones + Otros gastos (Renta de la
tierra, Otras prestaciones sociales y Primas Netas)
Impuesto potencial = Resultado del ejercicio * 31%
MetodologMetodologíía Evasia Evasióón Personas Jurn Personas Juríídicas dicas (2)(2)
• Impuesto potencial: ComplejidadesI. Existencia de 2 regímenes
1. 5% Ingresos Brutos
2. 31% sobre ingresos netos
II. Acreditación de impuestos mínimos sobre períodos previos
III. Acreditación cruzada entre ISR e IETAAP
MetodologMetodologíía Evasia Evasióón Personas Jurn Personas Juríídicas dicas (3)(3)
• 2 soluciones para la complejidad I1. Los regímenes del 31% neto y 5% bruto son “equivalentes”
• Supuestos
– Quienes optan por el 5% lo hacen por simplicidad
– Único beneficio: reducción en costos de cumplimento
– La tasas son equivalentes
2. Distribución de contribuyente según participación en ingresos brutos
• Ingresos brutos = Producción Bruta
• Impuesto potencial = pY*(Resultado del ejercicio*31) + (1-pY)*(Producción Bruta*5%)
• Ejercicio con pY=75%
MetodologMetodologíía Evasia Evasióón Personas Jurn Personas Juríídicas dicas (4)(4)
• Solución complejidad II
– ISRt=ISR pagado + ISR acreditado
• ISR acreditado= promedio ponderado de impuestos mínimos de los 3
años anteriores
• Recaudación corregida sería lo recaudado más un promedio
ponderado de los impuestos mínimos
– Supuesto: los impuestos mínimos no gravan en exceso la renta
(No queda ISR por acreditar luego del tercer año y no se
acredita ISR a impuestos mínimos)
MetodologMetodologíía Evasia Evasióón Personas Jurn Personas Juríídicas dicas (5)(5)
• Impuesto potencial: solución complejidad III– Existe una acreditación cruzada
• El IETAAP se puede acreditar al ISR
• El ISR también se puede acreditar al IETAAP
– Se incorpora una corrección ingresos adicionales al ISR
Ejercicio BrechaEjercicio BrechaRecaudaciRecaudacióón In I
Fuente: estimaciones propias basados en datos oficiales
71.5%
65.4%
67.0%
69.6%
63.4%
74.2% 73.8%
69.5%
67.1% 66.6%65.5%
55%
60%
65%
70%
75%
80%
2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006
ESCENARIO EVASIÓN (RT*31) EVASIÓN 3 (ESC 1 + CRÉDITO MÍNIMOS)
Ejercicio BrechasEjercicio BrechasRecaudaciRecaudacióón IIn II
Fuente: estimaciones propias basados en datos oficiales
71.5%
65.4%
67.0%
65.5%
58.4%
74.2% 73.8%
69.5%
67.1%
62.1%60.8%
55%
60%
65%
70%
75%
80%
2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006
EVASIÓN 2 (RT*31% + PB*5) EVASIÓN 4 (ESC 2 + CREDITO MINIMOS)
Ejercicio Brechas Ejercicio Brechas RecaudaciRecaudacióón I y IIn I y II
Fuente: estimaciones propias basados en datos oficiales
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5
6.0
6.5
7.0
7.5
8.0
8.5
2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006
% D
EL
PIB
Recaudación Potencial EFECTO 5%
ISR EMPRESAS (CON IETAAP) ISR EMPRESAS (CON MINIMOS PONDERADOS)
Ejercicio brecha recaudaciEjercicio brecha recaudacióón IIIn III
Nota: Contribuyentes pagan 25% sobre ingresos brutos y la fracción de IETAAP
que es ingreso adicional cada año es 28%
5% 31%
Excedente de Explotación (Neto) (Fracción %) 49,369.0 50,147.8
Valor de la Producción (empresas no financieras) (Fracción %) 39,696.4
Rentas no afectas (Gasto Tributario) 2,790.0 4,046.3 3,832.9
Otras deducciones (Intereses netos, donaciones, renta de la tierra, primas
de seguro, otras prestaciones sociales) 1,116.9 276.3
Resultado del Ejercicio 45,462.1 35,650.1 46,038.7
Obligación Tributaria (ISR Potencial por Régimen) 1,782.5 14,272.0
Mill Q % PIB % PIB
ISR Potencial Total 14,093.3 8.1 7.0
Recaudado (ISR+Mínimo) 4,652.6 2.7 2.8
Cumplimiento Tributario 33%
No Cumplimiento (Evasión) del ISR 67.0% 5.4 4.2
16,054.5
6,459.7
40%
59.8%
2003
31%
Mill Q
Estimación del Incumplimiento del ISR: 2003 vrs. 20061/
2006
EstimaciEstimacióón personas individualesn personas individuales
• Fuente Encovi 2006
• Asalariados– Ajuste por subdeclaración
– Cálculo de ingreso imponible para obtener renta gravada, deducciones y crédito por IVA
• No asalariados– Encuesta reporta ganancias, pero existen régimen sobre ingresos
brutos del 5%
– Cálculo brecha respecto a régimen 31% equivalente al 5%
– Se acreditó el pago del IVA para las personas no mercantiles
AdecuaciAdecuacióón Metodologn Metodologíía a Personas Individuales No AsalariadasPersonas Individuales No Asalariadas
• Problema– La Encuesta reporta ganancias netas– Los contribuyentes pueden optar por Ingresos Brutos
al 5%
• Solución – Cálculo brecha respecto a régimen 31% equivalente al
5%
• Cálculo– ISRp=[(Ingreso Personas Individuales no
asalariadas)*31%] – Crédito del IVA • Crédito de IVA solo para las personas no mercantiles
Resultados 2006Resultados 2006
Fuente: elaboración propia basada en datos de SAT, Minfin, INE y Banguat
Millones Q. % % PIB
ISR potencial Asalariados 770 100.0 0.36 Recaudación ISR 295 38.3 0.14 Brecha 475 61.7 0.22
ISR potencial No Asalariados 2,210 100.0 1.04 Recaudación ISR 482 21.8 0.23 Brecha 1,728 78.2 0.81
ISR potencial Personas Naturales 2,980 100.0 1.40 Recaudación 777 26.1 0.37 Brecha 2,203 73.9 1.04
DescomposiciDescomposicióón ingresos asalariadosn ingresos asalariados
17% del ingreso
imponible
INGRESOS MENORES A
Q36 mil
56%
DEDUCCIONES29%
INGRESO IMPONIBLE
15%
1,565.7
795.7
770.1
475.1
295.0
353.4
121.7
IMPUESTO DETERMINADO CREDITO DEL IVA
IMPUESTO POTENCIAL BRECHA
RECAUDADO Brecha por informalidad
Brecha por otros motivos
Comparativo recaudaciComparativo recaudacióónn
Renta personal
Salarios Otros Renta Empresas
ISR total
OCDE 9.1 ND ND 3.4 12.4
América Latina 1.8 ND ND 2.8 4.6
El Salvador 1.9 1.0 0.9 2.8 4.8
Guatemala 0.4 0.14 0.22 3.1 3.5
FUENTE: CEPAL y cálculos propios basados en fuentes oficiales
Resultados globales evasiResultados globales evasióónn
Potencial Recaudado Brecha % Potencial
Personas Individuales
1.40 0.36 1.05 74.4
Asalariados 0.36 0.14 0.23 62.2
No Asalariados 1.04 0.22 0.82 78.7
Personas Jurídicas 7.0-8.2 3.0 4.2 – 5.4 58 – 65
Total 8.4 3.4 5.3-6.4 61 -67
Fuente: cálculos propios basados en información oficial
Casos detectados de evasiCasos detectados de evasióón del ISR n del ISR
Fuente: ICEFI(2008) basado en SATFuente: ICEFI(2008) basado en SAT
Los montos recuperados son muy Los montos recuperados son muy reducidos (2005reducidos (2005--2007)2007)
Fuente: SAT
US$139.9
US$3.8
CONCLUSIONES
ConclusionesConclusiones
• Las debilidades de la recaudación en Guatemala están más concentradas en los impuestos directos
• A pesar de que las estimaciones de la brechas de recaudación deben tomarse con cautela– Se redujo la brecha en los últimos años
– Aún es existe un margen amplio para mejorar
• La recaudación del ISR todavía es muy dependiente de impuestos mínimos
ConclusionesConclusiones
• No está claro el impacto sobre la suficiencia de ingresos del régimen de ingresos brutos– Favorece a la simplicidad
– Permite arbitraje
• La evasión se redujo pero…– Mayor recaudación con menor potencial
• Legislación tiene muchas inconsistencias y muchos espacios para la evasión elusión
• Existen severas deficiencias en la persecución de la evasión en Guatemala
ConclusionesConclusiones
• La baja recaudación del ISR y del IUSI no le dan capacidad redistributiva al sistema tributario, además de– Las amplias exenciones (incentivos fiscales)
– Baja tributación de las rentas del capital
– No tributación de renta mundial
– Facilidades para el arbitraje
RecomendacionesRecomendaciones
• Es necesario eliminar prácticas de elusión– Arbitraje entre regímenes
– Incongruencia entre salarios deducidos como gasto y retenciones a asalariados
• Fortalecer el combate a la evasión– Medios legales
– Controles cruzados
• Eliminar y no crear más incentivos tributarios – Erosiona la base tributaria
– Complica las labores de fiscalización
– Dudosa efectividad
RecomendacionesRecomendaciones
• Incorporar a la ley del ISR medidas antielusión– Regla sobre subcapitalización y precios de transferencia.
• Evaluar la pertinencia de los regímenes de tributación simplificada– Podrían utilizarse para planificación fiscal.
• Incorporar la definición de renta mundial en concordancia con la internacionalización de las empresas radicadas en el país
RecomendacionesRecomendacionesSobre la evaluaciSobre la evaluacióón de la evasin de la evasióónn
• La aplicación de la técnica del punto fijo puede facilitar la
evaluación del cumplimiento tributario en algunos sectores
económicos, principalmente en industrias de interés fiscal.
• En el caso de los sectores de servicios, para estimar el
comportamiento del cumplimiento tributario se podrían
aplicar metodologías de la estadística inferencial (por ejemplo,
encuestas con base en técnicas de muestreo aleatorio).
¡¡ Muchas gracias !Muchas gracias !
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