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Pueblos Indígenas y Programas de Transferencias Condicionadas

Estudio etnográfico sobre la implementación y los efectos socioculturales del Programa Juntos en seis comunidades

andinas y amazónicas de Perú

Norma Correa Aste Pontificia Universidad Católica del Perú

Lima, 07 de enero 2014

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Contenidos

I.  Metodología

II.  Principales hallazgos

III.  Áreas críticas para mejorar la efectividad del Programa Juntos

IV. Recomendaciones para fortalecer las políticas de inclusión social

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I. Metodología de investigación

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Objetivos Identificar los logros, retos y efectos socioculturales del programa Juntos en contextos indígenas:

a) Nociones, actitudes y prácticas relacionadas con el principio de corresponsabilidad, focalización, condicionalidades, uso del bono y egreso del programa.

b) Incidencia de las dinámicas socioculturales y el papel de los grupos de interés locales en la implementación de Juntos.

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Objetivos

c) Factores que potencian o limitan el acceso y uso de los servicios públicos asociados a las corresponsabilidades del programa

d) Efectos socioculturales: i) Relación con el Estado y con actores externos ii) Valoraciones sobre las políticas de inclusión social iii) Tensiones y conflictos asociados a la presencia del PJ iv) Género y empoderamiento de la mujer

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Metodología

•  Estudio cualitativo de carácter etnográfico •  Trabajo de campo: febrero - agosto 2012 •  6 comunidades andinas y amazónicas, 5 grupos étnicos •  2 meses de permanencia en cada comunidad

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Metodología

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Ámbito geográfico

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Metodología

Muestreo intencional:

•  Presencia y patrones de expansión del PJ •  Diversidad geográfica y acceso •  Diversidad étnica •  Aceptación de la comunidad y de las organizaciones

representativas.

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Metodología

•  90 estudios de caso a nivel de hogar: 15 por comunidad siguiendo tipología

•  Entrevistas: informantes claves y de salida •  Observación participante •  Diario etnográfico •  Datos primarios

•  323 entrevistas •  Más de 600 horas de testimonios en 6 idiomas •  Participación de intérpretes y traductores indígenas •  Análisis con software para datos cualitativos

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Metodología: Análisis de datos cualitativos con NVivo

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II. Principales hallazgos

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•  Juntos es un instrumento relevante de inclusión social en contextos similares a la muestra:

– Sistemas económicos que combinan la monetización con mecanismos tradicionales de intercambio

– Vínculos con el mercado – Con oferta de servicios de educación y salud

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Posicionamiento del programa Juntos

•  Altamente valorado y con fuerte legitimidad local •  Mayor visibilidad frente el Estado •  Cambios positivos en acceso a servicios

(educación, salud, identidad): hogares y comunidades

•  Capital de confianza: cumplimiento e independencia política

•  Tránsito: asistencialismo - desarrollo 16  

Posicionamiento del Programa Juntos

•  Mejoras en los procesos operativos •  Validación comunitaria: mecanismo de transparencia y

vigilancia •  Comités locales presentes en todas las comunidades:

institucionalización del PJ y nuevos espacios de liderazgo femenino

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Focalización

•  Juntos llega a familias pobres que cumplen con los criterios de eligibilidad

•  No se identificaron filtraciones •  Expectativa de ampliación de cobertura en las

comunidades •  Se comprende que es un programa dirigido a familias en

situación de pobreza

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Focalización

•  Prevalecen confusiones y malos entendidos

– Falta de información sobre los criterios de eligibilidad – Nociones locales de pobreza •  Experiencia compartida de carencia •  Distinción de grados de pobreza y vulnerabilidad

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Nociones locales de pobreza

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Bono económico

•  Valorado como fuente de liquidez segura •  Mejora capacidad de respuesta:

a)  malas cosechas b)  falta de trabajo estacional

•  Ingreso complementario •  No funciona como incentivo perverso:

a)  Disminución del trabajo familiar b)  Embarazo adolescente

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Bono económico a) Compras –  Mayor inversión: alimentos, ropa, uniformes y útiles, artículos de

limpieza

b) Fondo de emergencia: enfermedades, pago de deudas

c) En algunos casos: ahorro productivo

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Bono económico

Razones que limitan los efectos del bono:

•  Alimentos duran entre 1 y 2 semanas •  Gastos vinculados con la participación en el PJ

- Movilidad - Multas de comités locales, trámites - Incremento de precios de algunos productos durante los días de pago

•  Roles: esposos e hijos

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Corresponsabilidades

•  Mayor demanda de servicios: identidad, salud y educación •  Juntos destaca por ser la única intervención que ha

promovido el uso sistemático de los servicios públicos •  Ha contribuido a generar una mayor conciencia sobre la

calidad de la atención: servicios para ciudadanos y no para pobres

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Efectos: Educación •  Juntos contribuye a superar las barreras económicas

–  Incremento de la matrícula –  Mayor interés por asegurar la asistencia escolar

•  Incremento del gasto familiar asociado a la educación: docentes pueden considerar que el bono que reciben las familias debe usarse como recursos para financiar los gastos operativos de las escuelas

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Efectos: Educación

–  Alta valoración de la educación facilita la sostenibilidad de los cambios de comportamiento:

- Expectativas por educación secundaria y superior

–  PJ promueve la educación de las niñas, pero es un cambio poco sostenible

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Efectos: Salud

•  Mayor demanda de servicios: vacunación, monitoreo de crecimiento, control prenatal

•  Menor utilización del bono en gastos de salud •  Sostenibilidad del cambio de comportamiento es más frágil:

-  No se estima indispensable acudir a los servicios de salud: calidad, medicina tradicional

-  Monitoreo del PJ contribuye a asegurar la atención de niños mayores de un año

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Efectos: Salud

•  Diversificación de la canasta familiar –  Sierra: frutas y verduras –  Selva: menestras, carnes, aderezos

•  De no recibir la transferencia, se priorizaría la compra de alimentos que “rindan” o “llenen” (fideos)

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Efectos: Salud

•  Barreras socioculturales –  Idioma –  Miedo –  Incomodidad –  Ausencia de tratamientos alternativos

•  Quejas: discriminación, malos tratos y atención superficial •  Uso de anticonceptivos

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Efectos: Género

•  Incremento de la autoestima de las usuarias •  Mayor participación de las mujeres indígenas en la toma de

decisiones dentro del hogar •  Mejor posicionamiento de las mujeres en los espacios de

toma de decisiones de la comunidad •  Contribuciones en la disminución de la violencia doméstica

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Efectos: Género

•  Percepción generalizada de la mujer como única responsable del cumplimiento de las corresponsabilidades

•  Poder de negociación femenino circunscrito al ámbito del hogar

•  Machismo y violencia doméstica

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Egreso del programa Juntos

Barrera potencial para el desarrollo de estrategias de egreso:

•  Percepción generalizada: el PJ “castiga” o excluye a familias que logran progresar a través de emprendimientos económicos. Se teme no ser colectivamente reconocido como pobre.

Alta expectativa por acciones complementarias de orientación productiva

Interés por la inclusión financiera 32  

Principales desafíos

I.  Comprensión de los objetivos y de la racionalidad técnica del programa Juntos

•  Existe un sistema moral de las transferencias monetarias condicionadas en las comunidades indígenas estudiadas

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Principales desafíos

•  Grupos de interés resignifican los componentes del programa

•  Figuras locales de poder y autoridad asociadas al Estado imponen requisitos adicionales ajenos a los objetivos del PJ que afectan a las madres titulares

•  Las corresponsabilidades extraoficiales son socialmente aceptadas

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Principales desafíos

Consecuencias:

•  Tensión con enfoque de restitución de derechos •  Puede desincentivar la participación de las familias •  Puede reducir monto del bono disponible para

alimentación o gastos de salud y educación

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Principales desafíos

II. Cobertura y calidad de la oferta de servicios públicos

•  Deficiencias en infraestructura y provisión •  Limitada o nula oferta de servicios con pertinencia cultural •  Proveedores de servicios públicos: actitudes paternalistas,

valoraciones peyorativas y prácticas que interfieren con la autonomía de las personas.

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Educación

•  Carencias en infraestructura básica •  P.E: salas de informática: falta de luz, falta de personal,

cobro por el mantenimiento de los equipos (OLPC) •  Tensiones con los docentes: 1) hogares, 2) gestores •  Percepción que la educación y el saber español son

caminos hacia el progreso

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Educación

EIB: situación mixta

-  Valoración crítica en hogares y autoridades -  Menor nivel de profesores EIB + carencia de materiales -  Problemas en la transición primaria - secundaria -  Ambientes educativos poco respetuosos con las culturas locales. -  Los jóvenes pueden considerar más útil aprender español o inglés:

tienden a visualizar el progreso fuera de su comunidad y expresan interés por empleos no agrarios.

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Salud

-  Comportamiento y actitudes del personal -  Uso limitado de idiomas indígenas en la prestación de

servicios: clave para generar confianza -  Calidad y costos asociados al tratamiento -  Problemas con el abastecimiento de materiales -  Uso de mercados informales para acceder a medicinas

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Identidad

-  Valoración como reconocimiento y protección -  Presencia efectiva de las campañas gratuitas RENIEC,

pero con costos “invisibles” -  Problemas: errores de registro, demora en entrega del

DNI, traslados -  Se identificaron temores específicos sobre este servicio

asociados al uso de la información

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III.    Áreas críticas de mejora para el programa Juntos

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El estudio identifica implicaciones de política en dos niveles:

a) Relevantes para los contextos rurales de intervención b) Críticas en contextos indígenas

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Contextos rurales

•  Mejora de oferta y calidad de servicios básicos •  Estrategia de comunicación dirigida a los grupos de

interés: hogares, proveedores de servicios y autoridades locales, etc

•  Temas prioritarios: criterios de elegibilidad, causales de suspensión y salida

•  Corresponsabilidades oficiales: precisar las prácticas que no avala el programa

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Contextos indígenas

•  Protocolos de ingreso del PJ: conocimiento previo, vínculo con autoridades locales, convocatorias

•  Contextualizar los criterios de focalización tomando en cuenta las nociones locales de pobreza

•  Capacitación intercultural para gestores que trabajan en zonas indígenas

•  Alianzas de cooperación con la institucionalidad indígena

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IV.    Recomendaciones  para  fortalecer  los  programas  sociales  en  la  Amazonía  

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¿Cómo se interpretan las políticas de inclusión social?

•  Reflejan un mayor interés del Estado por la situación de los más pobres: Juntos, Pensión 65

•  Altas expectativas en familias y comunidades •  Confusión sobre el público objetivo de los programas

sociales (Pensión 65 y Beca 18) •  Incertidumbre por continuidad de asistencia alimentaria

(Pronaa) •  Pueden ser percibidas como “paliativos” frente al desarrollo

de industrias extractivas 47  

Diferencias Sierra / Selva

Comunidades de la Sierra:

-  Mayor experiencia relativa de vinculación con actores externos de desarrollo (Estado, ONGs)

-  Autoridades con mayor capacidad de intermediación frente los programas estatales

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Diferencias Sierra / Selva

Comunidades de la Selva:

-  Perfiles de liderazgo más tradicionales y con menor comprensión sobre el funcionamiento del aparato público

-  Menor experiencia organizativa y capital social asociado a los programas sociales

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Recomendaciones generales

1)  Ampliar la base de conocimiento sobre la implementación y efectos de los programas sociales; p.e pilotos geográficamente diversos

2)  Ampliación y mejora de la oferta de servicios interculturales, priorizando salud

3)  Afianzar el rol de los gobiernos locales y regionales en la agenda de la política social: deben contribuir con la generación de confianza

4)  Evitar recargar al programa Juntos con acciones complementarias que distraigan sus objetivos

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Recomendaciones generales

5) Generar una oferta de intervenciones productivas y de desarrollo de capacidades con presencia permanente (Foncodes, Agrorural)

6)  Ampliar acciones del MIMP en la Amazonía: responder a violencia doméstica y consecuencias del machismo

7)  Establecer alianzas con la institucionalidad indígena para fortalecer la implementación de los programas sociales

8)  Comunicar oportunamente el carácter temporal de los programas sociales: afianzar esquemas de transición/egreso

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Muchas gracias

ncorrea@pucp.pe

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