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Febrero de 2012

Informe Especial

Presupuesto Público aun con baja efectivividadPablo Mauricio Pachas(*)

El Presupuesto del Sector Público (PSP) para el presente año, es de S/. 95,535 mi-llones, equivalente al 18,4% del PBI, mayor en 8% con respecto al del año pasado. En él se aprecia el esfuerzo para fijar metas relacionadas a resultados, destacándose en este intento que, alrededor del 30% de las asignaciones presupuestales están relacionadas con este propósito; sin embargo, resulta difícil apreciar el impacto real en el desarrollo del país, dado que el PSP no responde a un Plan de Desarrollo (PD), en que inscriba a la Economía Peruana como un Proyecto País con las necesidades priorizadas y programadas, en el largo plazo, por lo que persistirá la baja calidad del gasto y la baja efectividad. Se sigue con el énfasis en las Finanzas Públicas y no en la Economía, destacándose la gestión tradicional del gasto público, a cargo del MEF, y que al no depender de un PD, difícilmente comprenderá las reales necesidades sentidas de mucho tiempo atrás en las localidades del país; regiones y sectores que, permanentemente, solicitan demandas pre-supuestales adicionales sin poder ser atendidas; situación que causa malestar social, más aun con un Aparato Estatal de elevado tamaño, burocrático, ineficiente y costoso, que urge ser reformado.

ResuMen ejecutivo

1. Aspectos Generales––––––––––––––––––––––––––––––––––––––2. Fuentes de financiamiento y estrucutu-

ra para el 2012––––––––––––––––––––––––––––––––––––––3. Asignaciones presupuestales y estru-

cutura para el 2012 ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––4. Acerca de los gastos de capital y gasto

financiero––––––––––––––––––––––––––––––––––––––5. Programas sociales priorizados ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––6. Evolución del presupuesto–––––––––––––––––––––––––––––––––––––

índice

1. AsPectos GeneRALes

Trataremos de comentar aspectos re-levantes del PSP. En primer término, los fundamentos que comprende su esti-mación, que son auspiciosos y optimis-tas, lo que es bueno. En este sentido, se establecen supuestos macroeconómicos con sesgo en el buen crecimiento de China. Así, se ha considerado que el cre-cimiento real del Producto Bruto Interno sería del 6,0%, tipo de cambio prome-dio anual de S/. 2.75 por dólar, variación acumulada del índice de precios al con-sumidor de 2,0%, exportaciones FOB de US$ 46 335 millones, importaciones FOB de US$ 40 945 millones y resultado eco-nómico del sector público no financiero de 1,0% del PBI.

Si bien nuestra economía tiene un alto potencial superior al 6%, este ni-vel depende de la evolución de la cri-sis externa, para lo cual se considera un escenario de menor crecimiento de los principales socios comerciales respecto al 2011 y se prevé un crecimiento de 3,0% en el 2012; es decir, 1,5 puntos porcentuales menos que el promedio registrado entre el periodo 2004-2007 e inferior al 3,2% del 2011, debido al débil desempeño económico y a las mayores medidas de ajuste fiscal en EE.UU. y la Zona Euro, cuya crisis de deuda sobe-

rana en la Zona Euro, se ha extendido de los países periféricos (Grecia, Irlanda y Portugal) a países más grandes como España e Italia, pudiendo agudizarse si se originaría nueva recesión en los paí-ses desarrollados.

Según la Ley Nº 29812, el presupues-to del sector público, para el año fiscal 2012, establece las siguientes fuentes de financiamiento (Nuevos Soles):

Recursos ordinarios 61 676 000 000,00Recursos directamente recaudados 8 969 230 285,00Recursos poroperaciones oficiales de crédito 7 192 967 255,00Donaciones y transferencias 547 520 861,00Recursos determinados 17 148 916 745,00TOTAL S/. 95 534 635 146,00

En la proyección de los ingresos, se ha considerado un escenario conserva-dor en el que se espera una caída de los términos de intercambio del 3,4% para el 2012. Los precios de los meta-les industriales se corregirían a la baja. Asimismo, se espera que la cotización del cobre para el 2012 sea el doble que los precios promedio del periodo 2000-2010 y 17% mayor al promedio de los

Presupuesto Público

––––––––––––(*) Economista, Magister en Economía, Doctor

en Ciencias Contables y Empresariales por la UNMSM. Ex Director General y Asesor en el Sector Público, Gerente de Financieras y SAB. Consultor (C. Global Monitor). Profesor Visitante Becario de EE.UU. a las Universidades NY, Pace Columbia, Yale, Northeastern, Boston. Profesor Principal y Director de Postgrado de F.C. Administrativas-UNMSM.

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últimos 5 años (2007-2011). Por su par-te, el oro (activo de refugio en periodos de alta volatilidad) se cotizaría al alza, promediando el próximo año en US$ 1 550 por onza troy. En relación a los pre-cios de los productos de importación, se espera que, en el año 2012, el precio del petróleo mantenga un comportamiento volátil debido al riesgo geopolítico en

Medio Oriente y que el precio del maíz ascienda a US$ 250 por TM.

2. Fuentes de FinAnciAMiento Y

estRucutuRA PARA eL 2012

Las fuentes de financiamiento del Pre-supuesto para el año 2012, comprenden los ingresos por Recursos Ordinarios (del

Tesoro Público), Recursos Directamente Recaudados, Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito, Donaciones y Trans-ferencias, así como Recursos Determina-dos como cánon y sobrecánon, regalías, rentas de aduanas y participaciones. De-sagregación que se observa en el cuadro siguiente:

cuAdRo: Fuentes de FinAnciAMiento PoR niveLes de GoBieRnoPRoYecto de PResuPueto deL sectoR PÚBLico - 2012

(en millones de nuevos soles)

PRoYecto de PResuPuesto 2012 PoR niveLes de GoBieRno Fuentes nAcionAL ReGionAL LocAL totAL estRuc. % % deL PBi

66 025 14 737 15 772 95 535 100,0 18,4 1. RECURSOS ORDINARIOS 48 890 11 840 946 61 676 64,6 11,9 2. RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS 6 141 551 2 277 8 969 9,4 1,7 3. RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DE CRÉDITO 6 989 202 2 7 193 7,5 1,4 4. DONACIONES Y TRANSFERENCIAS 362 1 184 548 0,6 0,1 5. RECURSOS DETERMINADOS 2 644 2 142 12 363 17 149 18,0 3,3 6. CANON Y SOBRECANON, REGALÍAS, RENTAS DE ADUANAS Y PARTICIPACIONES 400 2 142 6 570 9 112 9,5 1,8 7. FONDO DE COMPENSACIÓN MUNICIPAL 4 029 4 029 4,2 0,8 8. CONTRIBUCIONES A FONDOS 2 244 2 244 2,3 0,4 9. IMPUESTOS MUNICIPALES 1 764 1 764 1,8 0,3

La principal fuente de financiamiento la constituyen los Recursos Ordinarios (del Tesoro Público), al representar el 64,6% del total del financiamiento.

Respecto a los recursos por opera-ciones oficiales de crédito ascendente a S/. 7 193 millones, corresponden a los desembolsos por endeudamiento ex-terno de las entidades públicas, emisión de bonos y otros créditos internos. Los recursos determinados ascienden a S/. 17 149 millones, de los cuales S/. 12 363 millones son de los Gobiernos Locales (72,1%), S/. 2 644 del Gobierno Nacio-nal (15,4%) y S/. 2 142 de los Gobiernos Regionales (12,5%); y, de otro lado, com-prende los financiamientos por canon y sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y participaciones ascendente a S/. 9 112 millones, proveniente de los ingresos del cánon y sobrecánon petrolero, minero, gasífero, hidroenergético, forestal y pes-quero. Asimismo, incluye los recursos por regalías mineras y del FOCAM, participa-ción en rentas de aduanas, las transferen-cias predeterminadas por la eliminación

cuAdRo: endeudAMiento PoR niveLes de GoBieRnoF.F.: RecuRsos PoR oPeRAciones oFiciALes de cRÉdito

(en millones de nuevos soles)

PRoYecto GoBieRno eXteRno inteRno PResuPuesto estRuctuRA 2012 %––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– NACIONAL 4 527 2 462 6 989 97,2 REGIONALES 150 52 202 2,8 LOCALES 2 2 0,0––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– TOTAL 4 677 2 516 7 193 100,0

de exoneraciones tributarias y aportes de empresas para Electrificación Rural.

Los recursos por operaciones de crédi-

to ascendente a S/. 7 193 millones, por su importancia en el endeudamiento, lo des-agregaremos en el siguiente cuadro:

3. AsiGnAciones PResuPuestALes Y estRuctuRA PARA eL 2012

El gasto público para el año Fiscal 2012 es de S/. 95 535 millones, com-prende las asignaciones en Gastos no Financieros ni Previsionales (gastos co-rrientes y de capital), gastos financieros, gasto previsional (pensiones) y reserva de contingencias. Las asignaciones de

mayor magnitud son los Gastos no Fi-nanciero ni Previsional que ascienden a S/. 71 884 millones, dado que com-prenden gastos corrientes y de capital, los mismos que, en la estructura presu-puestal, alcanzan el 75%, desagregán-dose en gasto corriente 49% y gastos de capital 26.5%. Tal distribución se puede observar en el siguiente cuadro (Proyec-to de Presupuesto 2012):

PRoYecto de PResuPuesto 2012 nAcionAL ReGionAL LocAL totAL estRuc. % % deL PBi

1. GASTO NO FINANCIERO NI PREVISIONAL 43 330 13 252 15 301 71 884 75 13,9 1.1 GASTOS CORRIENTES 28 670 9 785 8 090 46 545 49 9,0 1.2 PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES 13 175 7 622 2 515 23 312 24 4,5 1.3 PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES 406 23 435 863 1 0,2 1.4 BIENES Y SERVICIOS 12 409 2 062 4 441 18 913 20 3,6

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De otro lado, se puede observar que las asignaciones para el Gobierno Nacio-nal ascienden a S/. 65 019 millones, equi-valente al 68% del total del presupuesto y el resto S/. 30 515 millones a los gobier-nos regionales y locales, apreciándose la elevada centralización.

4. AceRcA de Los GAstos de cAPi-tAL Y GAstos FinAncieRos

Los gastos de capital, que se estiman en S/. 25 339 millones, comprenden asignaciones para financiar proyectos de inversión, incluyen las transferencias financieras de diversos sectores para la ejecución de proyectos de inversión y la adquisición de bienes de capital des-tinados al desarrollo de las acciones a cargo del Estado.

En lo que corresponde a la inversión pública, el monto asciende a la suma de S/. 20 543 millones, de los cuales S/. 10 208 millones se destina al Gobierno Nacional, S/. 3 370 millones a los Gobier-nos Regionales y S/. 6 965 millones a los Gobiernos Locales. Según el MEF, la inver-sión se adecua al Sistema Nacional de In-versión Pública; en tal sentido, para el año 2012, en el caso del Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales se han formu-lado sobre la base de la información re-gistrada en el Aplicativo de Programación Multianual de la Inversión Pública (PMIP). En el Gobierno Nacional, los gastos de in-versión se destinan, principalmente, a los sectores, Transportes y Comunicaciones, con S/. 5 348 millones; Educación (incluido las Universidades), con S/. 2 370 millones; Salud, con S/. 493 millones; Agricultura, con S/. 474 millones; Vivienda, Construc-ción y Saneamiento, con S/. 348 millones; Defensa, con S/. 318 millones; Energía y Minas, con S/. 276 millones; Economía y Finanzas, con S/. 138 millones; y, Justicia, con S/. 96 millones; entre los principales.

PRoYecto de PResuPuesto 2012 nAcionAL ReGionAL LocAL totAL estRuc. % % deL PBi

El gasto financiero relacionado al servi-cio de la deuda, que incluye el Servicio de la Deuda Interna y Externa, ascienden a la suma de S/. 9 492 millones, que represen-tan el 10% del monto total del presupues-to del año 2012; comprenden al Gobierno Nacional, con S/. 9 231 millones, a los Go-biernos Regionales con S/. 3 millones; y, a los Gobiernos Locales con S/. 259 millo-nes. En el Gobierno Nacional, el monto de la amortización de la deuda asciende a la suma de S/. 3 329 millones y los intereses y comisiones a S/. 5 902 millones, para el pago de la deuda interna y externa. El gas-to del servicio de la deuda pública, a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, al-canza la suma de S/. 9 214 millones; de los cuales, corresponde a la amortización de la

deuda la suma de S/. 3 313 millones, y a intereses y comisiones S/. 5 902 millones.

Cabe destacar que la deuda pública en el 2012 se ubicaría en 21,0% del PBI, mientras que la deuda interna y externa registraría 9,7% y 11,3% del PBI, respectivamente. Asi-mismo, se estima que para el 2016 el ratio de la deuda pública alcance el 15% del PBI.

La evolución del gasto de capital y ser-vicio de la deuda ha venido mejorando, ya que en el presupuesto del 2012 se asignan el 26,5% al gasto de capital, superior al 23% en el 2011 y 21.6% en el 2010; y, de otro lado, se aprecia una reducción en el pago de la deuda pública, que alcanza el 9.9% para el presente año, inferior al 12.0% en el 2011 y 12.9% en el 2010. Tal evolución la podemos observar en el siguiente cuadro:

1.5 DONACIONES Y TRANSFERENCIAS 1 225 581 1 807 2 0,3 1.6 OTROS GASTOS 1 454 78 118 1 650 2 0,3 2. GASTOS DE CAPITAL 14 660 3 467 7 211 25 339 27 4,9 2.1 DONACIONES Y TRANSFERENCIAS 2 105 45 2 150 2 0,4 2.2 OTROS GASTOS 343 2 1 346 0 0,1 2.3 ADQUISICIÓN DE ACTIVOS NO FINANCIEROS 12 095 3 452 7 163 22 710 24 4,4 2.4 ADQUISICIÓN DE ACTIVOS FINANCIEROS 118 13 2 132 0 0,0 3. GASTO FINANCIERO 9 231 3 259 9 492 10 1,8 4. GASTO PREVISIONAL (PENSIONES) 7 575 1 487 212 9 275 10 1,8 5. RESERVA DE CONTINGENCIA Y FONDOS ESPECIALES 4 884 4 884 5 0,9–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– TOTAL 65 019 14 743 15 772 95 535 100 18,4–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Estructura % por nivel de gobierno (del presupuesto total) 68 15 17 100 Estructura % por nivel de gobierno (de gastos no financieros ni previsionales) 63 17 20 100

GRÁFico: PRinciPALes sectoResPRoYectos de inveRsiÓn

(estRuctuRA %)

cuAdRo: evoLuciÓn deL PResuPuesto deL sectoR PÚBLico PoR cAteGoRíA(en millones de nuevos soles)

cAteGoRíA deL GAsto 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– GASTOS CORRIENTES 64,6 62,8 60,0 64,3 65,5 65,0 63,5 GASTOS DE CAPITAL 14,5 18,5 22,3 22,9 21,6 23,0 26,5 SERVICIO DE DEUDA 20,9 18,6 17,7 12,8 12,9 12,0 9,9––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

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5. PRoGRAMAs sociALes PRioRiZAdos

En el presupuesto cabe destacar los esfuerzos por determinar metas, indica-dores en determinados programas prio-rizados, según el MEF.

De acuerdo a la política de crecimien-to inclusivo que permita la reducción de la pobreza extrema y la generación de oportunidades de inserción, en el PSP se

consideran la implementación y fortaleci-miento de programas sociales priorizados por el Gobierno, los cuales se realizarán de manera progresiva. A los programas sociales que tienen prioridad en el presu-puesto público del año 2012, se considera la suma de S/. 13 410 millones que repre-senta el 19% del presupuesto no finan-ciero ni previsional, sin incluir la reserva de contingencia, permitiendo el fortaleci-

miento del capital humano y la consoli-dación de la inclusión social. Dichos pro-gramas atenderán las intervenciones des-tinadas a cuatro etapas del ciclo de vida: primera infancia (desde que la madre está en proceso de gestación hasta que el niño cumpla 5 años), niñez y adolescencia (6 a 12 años), juventud (17 a 20 años) y adul-tez (de 65 años a más). Referencia que se podrá observar en el siguiente gráfico:

6. evoLuciÓn deL PResuPuesto

El Presupuesto del Sector Público ha venido en aumento. Como se puede observar, en el 2007 se incrementó en

14% con respecto al 2006, 15% en 2008 con respecto al 2007, para incremen-tarse 8% en 2012 con respecto al año pasado. También, cabe destacar la ges-tión presupuestal en los últimos años

por la prudencia fiscal y la influencia del crecimiento sostenible del PBI. Tal evolución la podemos apreciar en el siguiente gráfico (Evolución del Presu-puesto):

Para finalizar este comentario, rei-tero que se debe brindarse atención y contar con voluntad política para tratar la eficiencia y calidad del gasto enmar-cado el Plan de Desarrollo a cargo de una organización autónoma, encar-gada de la ejecución del Programa de

Inversión Pública. Desde hace años, en espacios académicos y foros públicos ya se ha vendió tratando la Reforma del Estado, donde se destaca la calidad del gasto público, comentado por el MEF como la efectividad de los bienes y ser-vicios provistos por el Estado en resol-

ver problemas y mejorar los estándares de calidad de vida de la población, de manera que hay avances, está abierto el debate y la necesidad de la pron-ta implementación de estos virtuosos propósitos orientados al bienestar de la población peruana.

GRÁFico: PRoGRAMAs sociALes PRioRiZAdos seGÚn eL cicLo de vidA(en millones de nuevos soles)

GRÁFico: evoLuciÓn deL PResuPuesto deL sectoR PÚBLico PoR Fuentes de FinAnciAMiento(en millones de nuevos soles)