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Parques interjurisdiccionales: un nuevo modelo de área protegida para analizar
Por Guillermo Martín. Buenos Aires, enero de 2013
PARQUES INTERJURISDICCIONALES:
UN NUEVO MODELO DE AREA PROTEGIDA
PARA ANALIZAR.
La organización del Parque Interjurisdiccional
Marino Costero Patagonia Austral (PIMCPA) de Chubut
y su significado sobre otros ya existentes y potenciales.
Por Guillermo Martín
Buenos Aires, Enero de 2013
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Parques interjurisdiccionales: un nuevo modelo de área protegida para analizar
Por Guillermo Martín. Buenos Aires, enero de 2013
Glosario
AP: Área protegida
APN: Administración de Parques Nacionales
CBD: Convenio de Biodiversidad
PIMC: Parque Interjurisdiccional Marino Costero
PIMCPA: Parque Interjurisdiccional Marino Costero Patagonia Austral
PN: Parque Nacional
UICN: Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza
1. Introducción
El PIMCPA fue el primero1 de una serie de tres parques creados a partir de tratados
interjurisdiccionales Nación-Provincias aprobados por el Congreso de la Nación a instancias
de las Provincias de Chubut y Santa Cruz, en acuerdo
con la APN.
La lista podría no agotarse ahí, en el futuro podrían
agregarse otros a instancias de las provincias de Buenos
Aires y Tierra del Fuego. El objetivo de lograr las metas
de Aichi del CBD2 obliga a adoptar nuevas y audaces
medidas para complementar a las metodologías
tradicionales tendientes a lograr la designación de APs,
en particular si se trata de áreas marinas y costeras.
Para la UICN, según evaluaciones científicas
presentadas en el V Congreso Mundial de Parques de
Durban, en 2003, los sistemas de APs que combinan
varias formas de gobernanza están mejor preparados
para responder con mayor resiliencia, capacidad de
reacción y adaptación ante todo tipo de amenazas a la
conservación, a corto o a largo plazo, y por ello acabarán
siendo más sostenibles y eficaces en el futuro (Lausche,
2012).
Sólo en las últimas décadas, la legislación sobre áreas
protegidas y otros instrumentos jurídicos han empezado
a ir más allá de este enfoque clásico, abriendo las
puertas a nuevas soluciones de titularidad y manejo
(Lausche, 2012).
Comparando los sistemas provinciales y el sistema
federal de APs de nuestro país, se ha reconocido
técnicamente la mayor eficacia del manejo nacional en el grado de implementación de estos
territorios. Sin desmedro de los esfuerzos provinciales, la situación de las APs costero-
patagónicas puede observarse en el Anexo I, Tablas III y IV (Giaccardi, Tagliorette, 2007).
1 Ley Nacional 26.446/2008. Ley Provincial N° 5.668/2007 2 Declarar AP al 17% de la superficie terrestre y al 10% de la superficie marina.
La interjurisdiccionalidad puede
considerarse un modo de cogestión, que
valoriza la cooperación activa entre las
partes. La cogestión de las APs no es un
modelo institucional nuevo, trasluce una
colaboración entre dos o mas asociados
para cooperar en el manejo de un AP bajo
propiedad o control estatal. No hay
ninguna definición aceptada
universalmente sobre la cogestión aplicada
a las APs. El V Congreso Mundial de
Parques de UICN definía a las APs
cogestionadas así:
“Areas protegidas (de las categorías I a VI
de la UICN) en las que la autoridad, la
responsabilidad y la rendición de cuentas
de la gestión están repartidas entre dos o
mas interesados directos, por ejemplo …
organismos gubernamentales de diversos
niveles, comunidades indígenas y locales,
organizaciones no gubernamentales y
agentes privados, o incluso entre diferentes
gobiernos estatales, como en el caso de las
áreas protegidas transfronterizas (CMP
2003 V.25).
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Parques interjurisdiccionales: un nuevo modelo de área protegida para analizar
Por Guillermo Martín. Buenos Aires, enero de 2013
Esta es una de las razones por las que la declaración de AP nacional opera como un estándar
deseable y como un atractivo para quienes pretenden promover un destino turístico a
mediano plazo.
La condición de interjurisdiccional aparece como un procedimiento novedoso de creación de
APs3 en el país, por el que los estados provinciales no resignan algunos de sus valiosos
recursos y sostienen una fuerte participación en las decisiones. Su consecuencia es un nuevo
modelo de AP, bajo condiciones descriptas en cada uno de sus respectivos tratados,
encuadrable dentro de las categorías UICN V (conservación de paisajes terrestres y marinos y
recreación) y VI (uso sostenible de los recursos naturales).
La interjurisdiccionalidad es distinta de la contigüidad, en principio porque la norma fija una
autoridad y objetivos comunes. La experiencia con AP contiguas viene dando resultados
limitados, incipientes y hasta a veces contradictorios. Existen numerosos casos en el país: PN
Copo y el Parque Provincial aledaño, PN Quebrada del Condorito y la Reserva Hídrica
Provincial Pampa de Achala y la Reserva de la Biosfera Andino Norpatagónica4, por citar tres
de ellos.
En el Tratado del PIMCPA, el uso del sustantivo “parque” se emplea como sinónimo general
del término AP y no coincide con la categoría “parque nacional” (categorías I y II de UICN)
en el sentido estricto de la ley 22.351, porque se ha eliminado la validez de sus contenidos. La
figura creada, atendiendo a los objetivos indicados en la cláusula tercera del Tratado, se
asemeja a la de “reserva nacional” de la misma ley. Eso sin perjuicio de que puedan
diferenciarse al interior de la nueva AP, zonas bajo condiciones mas estrictas, a través de una
zonificación anidada que lleve a disponer de un mosaico con variados niveles de restricción.
Para entender el modelo, deben considerarse los criterios de territorio, competencias y
autoridad. Para los dos primeros, la cláusula 12º del Tratado determina que la ley 22.351 sólo
será aplicable a las funciones y actividades que cumpla la APN en las áreas que se le asignan,
en tanto sean compatibles con sus objetivos (cláusula tercera), con la exclusión de los artículos
2°, 3°, 4°, 5° y 19 de la ley 22.351 (ver análisis en la Tabla V del Anexo). La Ley Provincial
4.6175 será aplicable a las funciones y actividades que cumpla la Provincia del Chubut en las
áreas a las que refiere el Tratado en todo lo compatible con el mismo. El Tratado establece
asimismo en su cláusula 4º dónde regiría cada legislación y cada autoridad, deslindando dos
territorios contiguos.
Respecto de la gobernabilidad, el modelo del Tratado crea una Comisión de Manejo y una
Comisión Asesora (cláusula 3º).
Desde la APN, el PIMCPA ha venido desarrollándose progresivamente, disponiéndose hoy
de una dotación de tres guardaparques y de instalaciones situadas en la ciudad de
Camarones, sobre su límite norte. Se le ha asignado equipamiento para desenvolverse y se
realizan regularmente recorridas. Desde la Provincia del Chubut las recorridas y el control
están vinculados a la Reserva Provincial de Cabo Dos Bahías y a visitas periódicas
3 La Ley de Parques Nacionales Nº 22.351 no prevé crear nuevas APs mediante tratados. 4 Integra a los PN Lanín, Arrayanes, Nahuel Huapi, Puelo y Los Alerces y numerosas reservas de tres provincias. 5 Ley de creación del sistema provincial de áreas naturales protegidas de la Prov. del Chubut. .
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Parques interjurisdiccionales: un nuevo modelo de área protegida para analizar
Por Guillermo Martín. Buenos Aires, enero de 2013
organizadas desde Rawson por personal de la Secretaría de Turismo y Áreas Protegidas de
Chubut.
Para ejercer la gestión, las dos estructuras legales vigentes (Chubut y APN) poseen
diferencias y similitudes en atribuciones y funciones (art. 39º de la ley 4.617 y art. 18º de la ley
22.351) asignadas a ambas autoridades de aplicación. Se ha hecho un somero análisis
expeditivo de la legislación provincial y nacional comparada (ver Tabla I). La autoridad en la
Provincia del Chubut es la Dirección General de Conservación de Áreas Protegidas -
Secretaría de Turismo y Áreas Protegidas - Ministerio de Comercio Exterior, Turismo e
Inversiones de la Provincia de Chubut.
Tabla 1. Competencias: legislación comparada6
Tema Ley 22351 Ley 4617 Observaciones
Planes de Manejo Aprueba APN Aprueba por ley Debería compatibilizarse
Reglamentaciones Aprueba APN Aprueba ST y AP
Otorgar concesiones Aprueba APN Aprueba ST y AP
EIA Aprueba APN Interviene ST y AP Los procedimientos son
diferentes
Dominio municipal No corresponde Se puede superponer Este aspecto marca una
gran diferencia
Administrar APs
mediante entes
públicos no estatales
Sin antecedentes Se aplica en Península
Valdés. Previsto x ley
Podría ser un criterio a
tener en cuenta para el
PICMPA
Infracciones Resuelve APN Resuelve algunas, deriva
otras
Es mas fuerte el sistema
de la APN
Construcciones Resuelve la APN Interviene con otros
organismos estatales
Idem anterior
Acceso y permanencia
(cobro de derechos)
Resuelve la APN Surge del marco general
No hay definición en la ley,
salvo art. 40 b) y 47
En la práctica no hay
diferencias
Rutas y vías de acceso Resuelve y/o interviene Interviene según art. 39, g)
Servidumbres
ecológicas
No se mencionan Previsto en art. 34 Interesante criterio a
considerar
Asentamientos
humanos y desarrollo
Resuelve y/o interviene Resuelve y/o interviene, con
cierta superposición con
entes municipales
Fuente: elaboración propia.
El caso del PIMCPA podría considerarse como testigo por ser el primero y mas avanzado
entre las actuales tres APs PICMs. La experiencia que en él se acumule inevitablemente
condicionará a los recientemente creados PICM Makenke e Isla Pinguino7, con menor grado
de implementación.
La superficie del PIMCPA es de 132.124 ha aproximadamente, comprendiendo de acuerdo a
la cláusula segunda del Tratado:
6 Considérese que existen normas a tener en cuenta por fuera de estas dos leyes, en sentido cooperativo y en el
espíritu del Tratado, aunque en él no se hayan citado, como las vinculadas a la pesca comercial y al transporte. 7 Leyes 2.431 y 2.432 del 2012, respectivamente. Con superficies de 71.271 ha y 159.526 ha en el mismo orden.
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Parques interjurisdiccionales: un nuevo modelo de área protegida para analizar
Por Guillermo Martín. Buenos Aires, enero de 2013
a) La franja marina existente entre el punto conformado por paralelo 44° 54’ de Latitud Sur y la
línea de más alta marea, y el punto conformado por el paralelo 44° 54’ de Latitud Sur y una (1)
milla náutica medida desde la línea de más alta marea, continuando hacia el sur por la línea de más
alta marea hasta una (1) milla náutica de la costa, hasta el meridiano 66° 43’ de Longitud Oeste.
Comprende también el área marina comprendida entre la intersección de los siguientes puntos
geográficos: 45° 06’ de Latitud Sur y una (1) milla náutica contada a partir de la línea de alta
marea, 45° 06’ de Latitud Sur y 66° 00’ de Longitud Oeste, 66° 00’ de Longitud Oeste y una (1)
milla náutica contada a partir de la línea de alta marea. Incluye asimismo las islas comprendidas y
adyacentes a la zona del Parque precedentemente delimitada, incluyendo las Islas Leones y Arce, y
una (1) milla náutica en derredor de todas ellas. b) La superficie terrestre abarcará una franja de
mil quinientos (1500) metros paralela a la costa, contados a partir de la línea de más alta marea,
comprendida entre el paralelo 44° 54’ de Latitud Sur hasta el meridiano 66° 43’ de Longitud Oeste.
PIMCPA. Extraído de “Parque Interjurisdiccional MC “Patagonia Austral”, mas de lo mismo o una oportunidad
de mejora”, de Ariel Juan Testino. Fundación Patagonia Natural, en
http://www.funpat3mil.com.ar/documentos/parque_marino_costero.pdf
2. Diseñar una gobernabilidad para el modelo
Gobernar el espacio protegido es esencial, de lo contrario su designación sería inocua y nada
cambiaría respecto de cualquier otro espacio consagrado al mas libre desarrollo, aún cuando
las vías de hecho contrariaran las normas.
La gobernanza en áreas protegidas se define como los marcos jurídico-institucionales,
estructuras, sistemas de conocimiento, valores culturales que determinan la manera en que
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Parques interjurisdiccionales: un nuevo modelo de área protegida para analizar
Por Guillermo Martín. Buenos Aires, enero de 2013
las decisiones son tomadas, los mecanismos de participación de los diferentes actores y las
formas en que se ejerce la responsabilidad y el poder (Rivas Toledo, 2006).
El error cometido en muchas de las designaciones de APs, sobre todo fuera del sistema
federal, es enfocar todos los esfuerzos hacia la elaboración de un Plan de Manejo, cuya
aplicación luego queda distribuida entre múltiples autoridades y jurisdicciones, haciendo que
su ejecución práctica posterior se diluya. Un Plan de Manejo es un instrumento que define
objetivos, programas, planes y actividades, elaborado integrando la participación social en
beneficio del consenso. Nunca se transformará en una norma valedera, de no haber una
autoridad con capacidad para promoverlo, inducirlo, exigirlo, controlar y eventualmente
sancionar a los desvíos y transgresiones. Sin gobierno hay anomia y consecuentemente
anarquía funcional.
En el Tratado vigente se define a constituye una autoridad conformada por una Comisión de
Manejo, integrada por dos (2) representantes titulares y dos (2) suplentes de la APN, y dos (2)
representantes titulares y dos (2) suplentes en representación de la Provincia, uno de ellos por
la Secretaría de Pesca provincial y otro por la dependencia que al efecto determine la
provincia, con sus respectivos suplentes.
La concepción dicotómica del modelo creado por la ley, obliga a pensar en criterios
superadores de una simple acumulación de dos APs contiguas cooperantes. Interpretando la
ley 26.446 y su Tratado podrían asumirse distintos arreglos institucionales, a los fines de crear
gobernabilidad para el espacio protegido:
Es posible aplicar algunas normas propias de cada jurisdicción, por separado dentro de los
respectivos territorios definidos en la cláusula 4º del Tratado, crear nuevas normativas
comunes y adaptar y adoptar normas preexistentes en alguna de las jurisdicciones, para su
aplicación sobre todo el territorio sin distinción. Todo es posible si sirven para que el objeto
previsto tienda a ser cumplido.
Definir el arreglo reglamentario para diseñar un modelo apropiado para este caso, sería una
de las bases de la gobernabilidad de los PIMCs, aún considerando particularidades
intrínsecas y diferencias lógicas entre esas tipología de las unidades de conservación.
Encontrar un modelo útil, en la práctica creará una nueva categoría diferenciada respecto de
las otras 37 APs del actual sistema federal, potenciando la replicación del nuevo esquema
legal diseñado por la voluntad legislativa. Y como sea, nos acercará a las metas de Aichi.
El ajuste del modelo hacia una gestión unificada en todo lo que se aposible, supone la
superación dos las administraciones colindantes paralelas que literalmente parecerían haber
sido creadas por la ley en las siguientes cláusulas:
“CUARTA: A los efectos de la gestión del Parque Interjurisdiccional Marino Costero Patagonia
Austral establécense las siguientes áreas:
1) Área bajo responsabilidad de la Administración de Parques Nacionales:
La franja marina existente entre el punto conformado por el paralelo 44° 54’ de Latitud Sur y la
línea de más alta marea, y el punto conformado por el paralelo 44° 54’ de Latitud Sur y una milla
náutica medida desde la línea de más alta marea.
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Parques interjurisdiccionales: un nuevo modelo de área protegida para analizar
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Continuando hacia el Sur por la línea de más alta marea hasta una milla náutica de la costa, hasta
el meridiano 66° 43’ de Longitud Oeste. Incluye asimismo las islas comprendidas y adyacentes a la
zona del Parque precedentemente delimitada incluyendo las Islas Leones y Arce, y una milla
náutica en derredor de todas ellas.
2) Área bajo responsabilidad de la Provincia del Chubut: Todas las áreas no descriptas en el
apartado anterior.”
“QUINTA: Las decisiones respecto a la gestión de los recursos naturales existentes en el Área bajo
responsabilidad de la Provincia del Chubut, sean migratorios o no migratorios y mientras se
encuentren dentro de la misma serán adoptadas por la PROVINCIA a través de la dependencia que
ésta determine, previa comunicación a la NACION, salvo razones de urgencia debidamente
justificadas.
Las decisiones respecto a la gestión de los recursos naturales existentes en el Área bajo
responsabilidad de la Administración de Parques Nacionales, sean migratorios o no migratorios y
mientras se encuentren dentro de la misma serán adoptadas por la NACION a través de la
Administración de Parques Nacionales, previa comunicación a la PROVINCIA, salvo razones de
urgencia debidamente justificadas.”
De ser así, cada uno de los miembros del Tratado otorgaría individualmente sus
autorizaciones. Lo ideal sería poder superar esta dicotomía extrema, al menos parcialmente,
que duplica el esfuerzo de gestión territorial. De no haber mayores acuerdos, la integración
podría quedar limitada al plan de manejo, a los planes operativos y a oportunas consultas. La
fiscalización del territorio también quedaría desdoblada.
Este tipo de modelo consagraría al parque como la suma de dos subáreas, una nacional y otra
provincial que hallarían algún grado de integrarían en el vértice decisorio. Por el momento
aporta poco a la integración real.
La cláusula novena permite crear o adoptar reglamentaciones específicas. Esa herramienta
podría ser una de las soluciones para la integración institucional, tanto para asumir criterios
ad hoc acordes a las demandas circunstanciales, como para profundizar la selección y
consolidación de reglamentaciones, procedimientos y monitoreos comunes.
“NOVENA: La Comisión de Manejo elaborará, dentro del término de un (1) año de la entrada en
vigencia del presente Tratado, la reglamentación respecto de cada una de las actividades a ser
desarrolladas dentro del Parque interjurisdiccional Marino Costero Patagonia Austral. Dicha
reglamentación deberá contemplar el plan de manejo y conservación de dicho Parque, los planes
operativos y en general los usos prohibidos y permitidos. Todos los instrumentos que compongan
dicha reglamentación deberán ser aprobados como condición necesaria para su validez y vigencia,
por el Honorable Directorio de la Administración de Parques Nacionales y por el Señor Gobernador
de la Provincia del Chubut. Se tomarán como modelo para su elaboración, los planes de manejo que
ambas partes vienen aplicando en sus respectivas jurisdicciones, en cuanto éstos sean pertinentes al
espacio ocupado por el Parque que se crea por medio del presente.
La aplicación de normas apropiadas dentro del plexo legal vigente u otras nuevas
indistintamente para las dos jurisdicciones, surge del texto del Tratado, en la anterior y en la
siguiente cláusula:
OCTAVA: La Comisión de Manejo podrá celebrar acuerdos complementarios al presente,
conducentes al cumplimiento de los objetivos señalados. Dichos acuerdos deberán ser aprobados,
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como condición necesaria para su validez y vigencia, por el Honorable Directorio de la
Administración de Parques Nacionales y por el Señor Gobernador de la Provincia del Chubut.
Para cada una de las normas preexistentes surgen fortalezas y debilidades. Hay grandes
coincidencias, pero los estándares no son homogéneos y los
procedimientos varían entre sí.
La mayoría de las normas de la Provincia del Chubut fue
pensada para actividades turísticas en territorio provincial, no
para APs en particular, dando lugar a intervenciones
municipales y de otras autoridades provinciales. Algunas
aportan recomendaciones técnicamente muy actualizadas
para actividades en el mar como por ejemplo las de buceo.
La fortaleza de las normas vigentes en la APN es su diseño
pensado sólo para las APs, sistematizando a casi todas las
actividades dentro de pocas reglamentaciones centrales y en
un solo registro (RENAPRET)8.
Un arreglo bien integrado podría permitir extender la validez
del modelo y transferirlo a otras PIMCs, si hubiera una
convergencia reglamentaria simple y razonable al menos en
sus aspectos centrales.
Si las reglamentaciones y procedimientos fueran muy
diferentes a los del resto del sistema nacional, a la complejidad
local se sumaría que el personal nacional o provincial ya no
podría ser intercambiado sin mediar una recapacitación y ello
traería una grave dificultad para los agentes9 para actuar sobre
el terreno. De haber demasiada singularidad para el PICMPA,
la extrapolación a otros PICMs sería casi imposible. Habrá que
hallar un equilibrio.
En consecuencia, sería razonable dotar al PICMPA de
normativas de fácil aplicación para los agentes públicos y
sencilla transferencia hacia otros PICMs. La especificidad
debería ser la mínima indispensable para atender temáticas
irrepetibles.
Una oportunidad surge para las actividades en el mar y en las islas atlánticas. La APN no
posee hoy normativa específica suficiente. Pero como posee competencias sobre la
navegación, la pesca deportiva y la comercial, la “Normativa para la habilitación de
prestadores de servicios turísticos comerciales en ambientes de lagos y ríos de los Parques
Nacionales andino patagónicos” es un instrumento del Reglamento para el Otorgamiento de
Permisos enfocado sobre esa temática que podría ser adaptado agregándole un anexo para el
8 Registro Nacional de Prestadores Turísticos, extendido a todas las prestaciones. 9 Teniendo en cuenta su periódico traslado, recomendable a los fines de la capacitación y del mejor control.
Son tres los reglamentos de la
APN prioritarios para la
habilitación de actividades:
1. Reglamento para el
Otorgamiento de Permisos de
Servicios a los Visitantes (Res.
HD Nº 68/2002 TO Res. HD Nº
240/2011),
2. Reglamento de Guías de las
APs (Res. HD Nº 251/2006,
modificado por las Res. HD
Nºs 64/2011 y 46/2012), y
3. Reglamento para la Evaluación
del Impacto Ambiental (Res.
HD Nº 16 y 17/1994, ampliado
por la Res. HD Nº 164/1998).
Vinculados a estos se encuentran:
el Instructivo de Seguros (Res. HD
Nº 218/08), la Normativa para las
Actividades de Navegación (Res.
HD Nº207/2008) y la norma
tarifaria vigente (Res. HD Nº
126/2012).
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PIMCPA, inclusive incorporándole determinaciones análogas a las reglamentarias
provinciales como las de buceo. Algo similar podría suceder con las normativas para el
alojamiento, ya que las provinciales10 son muy precisas.
Un aspecto a trabajar será el de los guías, ya que, ya que las exigencias y prácticas en ambas
jurisdicciones son algo diferentes11.
El alojamiento, la subdivisión de las tierras, las construcciones y los usos en los predios en la
subárea/subparque provincial, podrían seguir teniendo una intervención prioritariamente
provincial, en tanto no afecten ambientalmente a la zona costero marina, lo que sólo podría
suceder ante un exceso de construcciones, o por el indebido tratamiento de efluentes o por la
instalación de industrias o actividades impactantes, criterios que pueden ser acordados desde
el Plan de Manejo a través de una zonificación que ordene al territorio costero.
Sin duda, la pesca comercial es uno de los temas centrales del arreglo. Cabe destacar que las
exclusiones de la cláusula 12º liberan la prohibición de su ejercicio, pero mantiene la
autoridad para este tipo de recursos, que figura en la ley 22351 en otros artículos y se
reafirma en las cláusulas 3º, inciso 4 y 5º del Tratado. Nada obsta para constituir normas que
atiendan al uso sustentable perfectamente monitoreado y controlado.
Un modelo de competencias y reglamentaciones podría basarse en lo que figura en la
siguiente Tabla II:
Tabla II. Competencias, reglamentaciones y procedimientos a distribuir en el modelo
Jurisdicción
APN
Jurisdicción
STyAP Chubut
Guiado
Filmación
Tarifario
Actividades sobre costas y playas hasta la
máxima marea alta
Infracciones
Seguros
Desembarcos en las islas
Construcciones en islas y costa (ej. muelles)
Avistaje de fauna
Actividades náuticas turísticas y no turísticas
Buceo
Guiado
Filmación
Tarifario
Alojamiento en la zona continental
Actividades de turismo rural
Infracciones
Seguros
Servidumbres ecológicas y Custodio rural
Construcciones en continente
Campamentos
Vías de acceso
Excursiones en vehículos
Planes de manejo específicos para los usos dentro de
las propiedades privadas
10 La APN no dispone de ese tipo de normativa. 11 Mientras en las APs nacionales se exige por lo general un título terciario o universitario y no se acepta el
otorgamiento de cupos, en el territorio provincial parecería que el criterio es menos exigente respecto de la
titulación. Además en la APN el registro se halla abierto permanentemente.
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Competencias de interés común
Administración de los recursos presupuestarios y recaudados. Cobro de acceso.
Investigación
Filmación (sería normal esperar actividades que no se diferencien jurisdicciones)
Guiado múltiple (embarcado y en tierra)
Pesca comercial y deportiva. Recolección de algas y otros recursos marinos
Puertos y zonas de embarque
Imagen del Parque
Educación e interpretación ambiental
Sobrevuelos12
Minería
Servicios autorizados con anterioridad al inicio de la gestión del PIMC
Seguros (en lo posible unificar criterios)
Tarifario (ídem anterior)
Fuente: elaboración propia
Un modelo así, heterodoxo, aplicable para la totalidad del Parque, podría ir preparando una
jurisdiccionalidad común y facilitar la aplicación de controles, induciendo progresivamente a
la reducción de las asimetrías de los dos sistemas paralelos. Podría también aportar cierto
grado de simplicidad transferible a otros PICMs
3. La gobernanza sobre el terreno
Para Brenner (2010), según describe en algunos de los casos de gobernanza abordados en sus
estudios, existen por lo menos dos asuntos importantes que deben ser abordados: primero,
los actores centrados en el uso son parte del proceso que implica lograr los objetivos de un
AP, estos estarían dispuestos a participar y asumir compromisos sólo si perciben que esto les
permitiría alcanzar sus metas. Segundo, los actores enfocados en la conservación deben estar
más dispuestos a ceder poder y responsabilidades.
Es evidente que el Tratado no sólo expone un modelo de acuerdos intergubernamentales
entre las dos Partes signatarias, sino que convoca a un estilo de gestión mucho mas amplio en
el que un conjunto de protagonistas, en distintos niveles y jerarquías, públicos o privados,
con variados grados de participación, mas vinculados al uso o a la conservación, deberán
dedicar grandes esfuerzos para convenir sus intereses.
Para el ejercicio efectivo de una buena gobernanza cita Brenner (2010), que según Leuwis y
Van de Ban, se requiere un marco consensuado que permita institucionalizar la interacción
entre grupos interesados, negociar los intereses contrapuestos y mitigar los conflictos, para
determinar así la forma en que se llevará a cabo la toma de decisiones y el ejercicio del poder.
En síntesis, cabe decir que lo que se actúe apropiadamente en el terreno y con los actores es lo
que legitimará a las autoridades consagradas por la norma y no al revés. Cuanto más y mejor
se logre mediar y resolver los conflictos que puedan presentarse, aproximando la
12 No se entiende porqué se suprimió este acápite de la ley 22.351, a los efectos del Tratado.
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Parques interjurisdiccionales: un nuevo modelo de área protegida para analizar
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organización al logro de los objetivos, mas validado quedará el modelo y será considerado
exitoso y replicable.
En todo esto, el despliegue territorial de recursos, las decisiones cotidianas y el control del
territorio serán probablemente tan relevantes por su poder validatorio, como lo son la
participación pública y los arreglos institucionales en juego.
4. Recomendaciones para un modelo eficaz y extrapolable a nuevos PIMCs
Un modelo heterodoxo construido en base a las mejores experiencias y validado con actores
locales, donde coexista una doble autoridad sobre territorios contiguos, con una autoridad
común que atienda a temas de jurisdicción y alcances inescindibles, parece ser lo mas
recomendable.
El procedimiento que figura graficado abajo abre una doble vía para las gestiones, que
deberían ser simples para que sean efectivas. Los reglamentos a aplicar deberían ser los mas
pertinentes, luego de una selección y adaptación para crear un régimen especial, que no sea
excesivamente distinto del de otras APs del sistema federal y donde esas variaciones refieran
a lo estrictamente necesario.
Las autoridades del Tratado podrían delegar buena parte de las competencias en la Comisión
de Manejo, para tender hacia una autoridad unificada a los efectos concretos de las
autorizaciones y habilitaciones estándar. El resto de las autorizaciones, por encima de un
corte cualitativo a determinar, podrían reservarse para la intervención superior.
Algunas actividades requerirían prever
procedimientos unificados desde el
comienzo. Esto comprende a los temas
considerados de interés común o
“sensibles” para ambas Partes (p. ej.
pesca), u otros que surgieran de
acuerdos políticos.
Asociar una burocracia técnica
permanente a la Comisión de Manejo,
podría no ser prudente para su finalidad
política. Por el contrario, la Intendencia
local de la APN, debería ser reforzada y
asignársele competencias delegadas,
perfectamente estandarizadas para
ciertos temas, con intervención obligada
de la Coordinación/Delegación Técnica
competente. No se vislumbra en lo
inmediato un cúmulo de requerimientos
para realizar actividades turísticas sobre
Demanda a Intendencia
Mesa de entradas del PICMPA
Chubut
Areas técnicas provinciales
Secretaría de Turismo y APs
Comisión de Manejo
HD APN
Gobierno del Chubut
APN
Otras áreas técnicas
Asuntos jurídicos
APN
Delegación Regional/Coordinación
APN
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el área de jurisdicción APN. Fuera de la navegación, el buceo y la potencial visita a las islas, el
resto de las actividades serían costeras (construcciones, avistajes de fauna, recorridas,
tránsito).
Para la evolución del PIMCPA, debería sopesarse cuánto pueden aportar la Nación, a través
de la APN y la STyAP del Chubut. Tender a la unificación de los servicios estatales, ideando
un esquema unificado progresivo de gestión y contralor podría simplificar enormemente el
proceso y dar mejores resultados.
Hasta el momento parece poco probable que se cumpla la previsión de la cláusula 11º del
Tratado:
DECIMO PRIMERA: Los fondos necesarios para el mantenimiento, desarrollo y prosecución de
los objetivos de creación del Parque serán costeados por partes iguales por la NACION y la
PROVINCIA, sin perjuicio de los recursos que el propio Parque pudiere generar.
De no superarse la situación, sería conveniente adoptar criterios realistas respecto de la
gestión de la jurisdicción, las competencias y la fiscalización. Cualquiera fuera el arreglo
institucional logrado en el terreno, la garantía de la conducción política del proceso será
disponer de la Comisión de Manejo y de su Consejo Asesor fortalecidos.
El grado de cooperación asociado a la cogestión interjurisdiccional tiene un indicador claro,
que es quién tiene la última palabra en las decisiones importantes (Lausche, 2012, pág. 104).
Por eso, la existencia del Tratado y de la Comisión de Manejo deberían ser resguardos
suficientes cualquiera sea la opción reglamentaria, de habilitación, de asignación o de control
que se adopte.
Recién asumiendo todas o gran parte de lo señalado, el modelo podría alcanzar su verdadera
entidad, transferible a otros PIMCs, quizá también para orientar al mejor funcionamiento
futuro de otras AP contiguas.
5. Restricciones y alcances del análisis
Dada la complejidad de la nueva figura y de las legislaciones que son susceptibles de ser
aplicadas, todo el análisis puede considerarse exploratorio y aproximativo. LO que se ha
querido subrayar es que toda determinación particular impactará directa o indirectamente en
el resto de los PICMs actuales y futuros.
Si se observa la Tabla V del Anexo I, podrá entenderse mejor el escenario sobre el que se ha
efectuado el presente análisis y las perspectivas de las políticas a aplicar. La gobernanza es un
concepto polisémico (Rivas Toledo, 2006) y como tal puede dar lugar a numerosas versiones.
6. Bibliografía
Brenner, Ludger. (2010) Gobernanza ambienmtal: actores sociales y conflictos en las APs mexicanas.
Universidad Autónoma de México. Instituto de Investigaciones Sociales. Revista Mexicana de
Sociología 72, núm.2 (abril-julio 2010): 283-310
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Parques interjurisdiccionales: un nuevo modelo de área protegida para analizar
Por Guillermo Martín. Buenos Aires, enero de 2013
Giaccardi, Maricel y Tagliorette, Alicia (comp). “Efectividad del manejo de las áreas protegidas marino
costeras de la Argentina”. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y Fundación
Vida Silvestre Argentina, Puerto Madryn: Fundación Patagonia Natural, 2007.
Lausche, Barbara. (2012). “Directrices para la legislación relativa a áreas protegidas”. UICN, Gland,
Suiza.
Rivas Toledo, Alex, comp (2006). “Gobernanza de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas en los
Andes Tropicales: Diagnóstico regional y análisis comparativo”, UICN, Quito, Ecuador.
Testino, Ariel Juan. “Parque Interjurisdiccional Marino Costero `Patagonia Austral`, más de lo mismo o
una oportunidad de mejora”, Fundación Patagonia Natural, en:
http://www.funpat3mil.com.ar/documentos/parque_marino_costero.pdf Descargado el 14/1/2013
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Parques interjurisdiccionales: un nuevo modelo de área protegida para analizar
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ANEXO I
Tabla III. Niveles de Efectividad de Manejo de las Areas Protegidas Costeras y Costero Marinas
Área Protegida
% del óptimo general
Nivel: I: ≤35% = Insatisfactorio II: 35-50%= Poco satisfactorio III: 51-75%= Medianamente satisfactorio IV: 76-89%= Satisfactorio
V: ≥90%= Muy satisfactorio
Buenos Aires
Mar Chiquita 59,1 III Medianamente satisfactorio
Arroyo Zabala 39,1 II Poco satisfactorio
Bahía Samborombón 37,3 II Poco satisfactorio
Rincón de Ajó 37,3 II Poco satisfactorio
Bahía Blanca 40,2 II Poco satisfactorio
Bahía San Blas 23,2 I Insatisfactorio
Río Negro
Punta Bermeja 48,5 II Poco satisfactorio
Caleta de los Loros 46 II Poco satisfactorio
Bahía San Antonio 32,7 I insatisfactorio
Complejo Islote Lobos 19,9 I Insatisfactorio
Puerto Lobos 17,6 I Insatisfactorio
Chubut
Península Valdés 60,8 III Medianamente satisfactorio
Punta Loma 50,8 II Poco satisfactorio
Punta Tombo 60,0 III Medianamente satisfactorio
Cabo Dos Bahías 48,8 II Poco satisfactorio
Punta León 41,5 II Poco satisfactorio
Punta Marqués 25,4 I Insatisfactorio
El Doradillo 28,5 I Insatisfactorio
Santa Cruz
Isla Deseada 20,0 I Insatisfactorio
Ría Deseado 38,1 II Poco satisfactorio
Banco Cormorán y Justicia 18,5 I Insatisfactorio
Bahía Laura 22,7 I Insatisfactorio
Bahía San Julián 19,6 I Insatisfactorio
Península San Julián 60,0 III Medianamente satisfactorio
Cabo Blanco 23,8 I Insatisfactorio
Cabo Vírgenes 73,8 III Medianamente satisfactorio
Isla Leones 18,5 I Insatisfactorio
Isla Monte León 18,5 I Insatisfactorio
Isla Pingüinos 18,5 I Insatisfactorio
Monte Loayza 21,9 I Insatisfactorio
Aves Migratorias 18,5 I Insatisfactorio
Tierra del Fuego
Costa Atlántica 34,42 I Insatisfactorio
Playa Larga 34,06 I Insatisfactorio
Isla de Los Estados 31,88 I Insatisfactorio
Administración de Parques Nacionales
PN Monte León 66,80 III Medianamente satisfactorio
PN Tierra del Fuego 67,16 III Medianamente satisfactorio
Fuente: Giaccardi, Tagliorette, 2007.
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Parques interjurisdiccionales: un nuevo modelo de área protegida para analizar
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Tabla Nº IV. Niveles de efectividad por jurisdicción.
Jurisdicción
% de
Efectividad
Nivel >
Nivel de efectividad
<
Nivel de efectividad
Buenos Aires 38,81 II: Poco Satisfactorio Mar Chiquita (59,1%) Bahía San Blas (23,2%)
Río Negro 32,94 I: Insatisfactorio Punta Bermeja Caleta de los Loros (48,5%).
Puerto Lobos
(17,6%)
Chubut 45,11 II Poco satisfactorio Pla. Valdés (60,8%) Punta Marqués (25,4%)
Santa Cruz 28,63 I Insatisfactorio Cabo Vírgenes (73,8%)
Banco Cormorán y Justicia, Isla Leones, Isla Monte león, Isla Pingüinos y Aves Migratorias (18,5%)
Tierra del Fuego
33,45 I Insatisfactorio Costa Atlántica (34,42%) Isla de los Estados (31,9)
APN
67 III. Medianamente satisfactorio
PN Tierra del Fuego (67,16%)
PN Monte León (66,80%)
Fuente: Giaccardi, Tagliorette, 2007.
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Tabla V. Exclusiones del Tratado a la Ley 22.351 (cláusula décimo segunda).
Artículo Texto Efectos
2º
Las tierras fiscales existentes en los Parques Nacionales y Monumentos Naturales, son del dominio público nacional. También tienen este carácter las comprendidas en las Reservas Nacionales, hasta tanto no sean desafectadas por la autoridad de aplicación.
No tiene efectos directos inmediatos para el manejo de las superficies asignadas a la APN
3º
La creación de nuevos Parques Nacionales, Monumentos Naturales o Reservas Nacionales, en territorio de una provincia, sólo podrá disponerse previa cesión de la misma a favor del Estado Nacional, del dominio y jurisdicción sobre el área respectiva. Podrá incluir los territorios afectados por la ley 18.575 y normas complementarias, previa intervención del MINISTERIO DE DEFENSA.
Idem anterior. La exclusión de la ley 18575 de áreas de frontera tiende a simplificar los procedimientos.
4º
CAPITULO II: DE LOS PARQUES NACIONALES: Serán Parques Nacionales las áreas a conservar en su estado natural, que sean representativas de una región fitozoogeográfica y tengan gran atractivo en bellezas escénicas o interés científico, las que serán mantenidas sin otras alteraciones que las necesarias para asegurar su control, la atención del visitante y aquellas que correspondan a medidas de Defensa Nacional adoptadas para satisfacer necesidades de Seguridad Nacional. En ellos está prohibida toda explotación económica con excepción de la vinculada al turismo, que se ejercerá con sujeción a las reglamentaciones que dicte la
AUTORIDAD DE APLICACION.
Este artículo define a la categoría “parque nacional”. Su exclusión en el Tratado evita definir al “parque” en su sentido estricto, sino vincularlo a las categorías V y VI de UICN, asimilándolo a la de “reserva” de la ley 22351.
5º
Además de la prohibición general del Artículo 4 y con las excepciones determinadas en el inciso j) del presente y Artículo 6, en los parques nacionales queda prohibido: a) La enajenación y arrendamiento de tierras del dominio estatal así como las concesiones de uso, con las salvedades contempladas en el Artículo 6; b) La exploración y explotación mineras; c) La instalación de industrias; d) La explotación agropecuaria, forestal y
cualquier tipo de aprovechamiento de los recursos naturales; e) La pesca comercial; f) La caza y cualquier otro tipo de acción sobre la fauna, salvo que fuere necesaria por razones de orden biológico, técnico o científico que aconsejen la captura o reducción de ejemplares de determinadas especies; g) La introducción, transplante y propagación de fauna y flora exóticas; h) Los asentamientos humanos, salvo los previstos en el inciso j) del presente Artículo y en el Artículo 6; i) La introducción de animales domésticos, con excepción de los necesarios para la atención de las situaciones
mencionadas en el inciso j) y en el Artículo 6; j) Construir edificios o instalaciones, salvo los destinados a la autoridad de aplicación, de vigilancia o seguridad de la Nación y a vivienda propia en las tierras de dominio privado, conforme a la reglamentación y autorización que disponga el Organismo y a las normas específicas que en cada caso puedan existir, relacionadas con las autoridades de vigilancia y seguridad de la Nación; k) Toda otra acción u omisión que pudiere originar alguna modificación del paisaje o del equilibrio biológico, salvo las derivadas de medidas de defensa esencialmente militares conducentes a la Seguridad
Nacional, de acuerdo con los objetivos y políticas vigentes en la materia; l) La realización de sobrevuelos en aeronaves impulsadas a motor, exceptuados los de las rutas aéreas comerciales, militares y civiles que —dadas las características geográficas, climáticas o proximidad de aeropuertos en la zona— no cuenten con rutas alternativas, así como los destinados a operaciones de búsqueda y rescate, combate de siniestros, siniestros, investigaciones científicas, relevamientos técnicos y todos aquellos que guarden relación con las tareas inherentes a su cuidado y
administración. (Incorporado por art. 1° Ley N° 26.389 B.O. 25/6/2008).
Elimina las prohibiciones establecidas para la categoría de “parque” en sentido estricto. Algunas de las exclusiones podrían ser muy riesgosas,
como por ej: la venta de tierras fiscales (apartado a), la minería (b), ciertas industrias (c), los grandes asentamientos humanos (h), los sobrevuelos (l). Para el resto de las exclusiones, si bien la
prohibición parece procedente, se requeriría crear normas específicas para dotar de previsibilidad al manejo de las áreas. En cualquiera de los casos, la existencia de amplios recursos abre interrogantes sobre la capacidad para
gestionar y administrar las demandas futuras
19º Toda entidad o autoridad pública que realice o deba realizar actos administrativos que se relacionen con las atribuciones y deberes determinados en este Título, deberá dar intervención previa a la ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES.
El legislador procuró dar poder a la Comisión de Manejo. Este artículo podría generar situaciones confusas.
Fuente: elaboración propia
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