la experiencia de bogotá: desde la reforma policial hasta el plan integral de … ·...

Seminario Internacional “La Seguridad Ciudadana como Problema

de Estado”Estado Miranda-Venezuela

25 de Junio 2009

La Experiencia de Bogotá: Desde la Reforma Policial Hasta el Plan Integral de Seguridad

Enrique Florez RomeroCoordinador Plan Integral de Seguridad

Secretaria de Gobierno-Alcaldía de Bogotá

Contenido

1. Marco Constitucional.2. Reformas a la Policía en los 90s.3. El Plan Integral de Seguridad en Bogotá.

MARCO CONSTITUCIONAL

Artículo 1.“Colombia es un Estado Social de Derecho,

organizado en forma de república unitaria,descentralizada, con autonomía de susentidades territoriales, democrática,participativa y pluralista, fundada en elrespeto de la dignidad humana, en el trabajoy la solidaridad de las personas que laintegran y en la primacía del interésgeneral”.

MARCO CONSTITUCIONALArtículo 296.

Para la conservación del orden público opara su restablecimiento donde fuereturbado, los actos y órdenes del Presidentede la República se aplicarán de manerainmediata y de preferencia sobre los de losgobernadores; los actos y órdenes de losgobernadores se aplicarán de igual maneray con los mismos efectos en relación con losde los alcaldes.

MARCO CONSTITUCIONAL

El artículo 218 define a la Policía Nacionalcomo “un cuerpo armado permanente, denaturaleza civil, a cargo de la nación, cuyofin primordial es el mantenimiento de lascondiciones necesarias para el ejerciciode los derechos y libertades públicas ypara asegurar que los habitantes deColombia convivan en paz”.

MARCO CONSTITUCIONALArtículo 315. “Son atribuciones del alcalde:

Conservar el orden público en el municipio,de conformidad con la ley y las instrucciones yórdenes que reciba del Presidente de laRepública y del respectivo gobernador. Elalcalde es la primera autoridad de policíadel municipio. La Policía Nacional cumplirácon prontitud y diligencia las órdenes que leimparta el alcalde por conducto del respectivocomandante.

Artículo 12

“… Los Gobernadores y Alcaldes deberándiseñar y desarrollar planes y estrategiasintegrales de seguridad con la PolicíaNacional, atendiendo las necesidades ycircunstancias de las comunidades bajo sujurisdicción” .

LEY 62 DE 1993

Reformas Policiales en la Década del 90

Características de la Policía Colombiana

Organización nacional, estructura centralizada, subordinadaal Presidente de la República.La institución adquiere rango constitucional hasta 1991 comoparte Fuerza Pública. Se define como cuerpo armadopermanente de naturaleza civil a cargo de la Nación.Dirección y mando depende del Ministro de la Defensa y entareas de policía judicial depende de la Fiscalía.Presencia regional: 8 regionales, 3 metropolitanas y 33departamentos que corresponden a la división político-administrativa del país.Gobernadores y alcaldes primera autoridad de policía: losservicios policiales se encuentran “a su disposición”.

Características de la Policía Colombiana

Recursos Humanos

Pie de fuerza: 140.000 efectivos (80% profesionales y20% auxiliares regulares y bachilleres). Equivalente a298 policías por 100.000 habitantes.

Estructura jerárquica cuasi militar: Tres carrerasequivalentes a las del ejército (oficiales, suboficiales yagentes/soldados). El nivel ejecutivo, 4% mandos, 18%supervisión y 78% base (profesionales y auxiliares).

Los servicios de vigilancia ocupan mayor parte de losefectivos (89%) en muy variadas tareas: patrullaje,convivencia ciudadana, vigilancia carreteras, controltránsito, protección dignatarios, proteccióninfraestructura, presencia rural.

La lucha directa contra el crimen ocupa escasamente al11% de los efectivos (policía judicial, antinarcóticos einteligencia)

Características de la Policía Colombiana

Las Reformas de los 90s

Contexto Nacional: un nuevo enfoque para el manejo de la seguridad (Gobierno Gaviria)

• Apertura espacios a civiles para la definición y el diseño de políticas

• Ministro de Defensa civil (autonomía operacional y control presupuestal)

La Crisis de los 90s

Diagnóstico de los académicos: • Divorcio policía-sociedad por militarización • Debilidad del Estado para producir políticas de

seguridad que definan adecuadamente roles y misiones (separación seguridad nacional – seguridad ciudadana)

• Falta de profesionalismo (violación DD.HH. y corrupción)

Percepción del ciudadano común:• Policía incapaz de controlar el crimen en las ciudades• Policía corrupta

La Violencia de los 90s y susEfectos Sobre la Policía

Efectos de la guerra contra el narcotráfico

• Concentración prioridades del mando institucional en lucha antinarcóticos

• Se afectaron las relaciones con la comunidad (Guerra contra el Cartel de Medellín)

• Acusaciones de violaciones a los DD.HH.

• Corrupción interna

La Violencia de los 90s y susEfectos Sobre la Policía

Efectos conflicto interno

• Se evidencia una falta de preparación de la policía frente a la creciente amenaza guerrillera (número limitado de efectivos en zonas rurales y poca claridad del establecimiento político sobre el papel de la policía)

• Muchas bajas.

• Prioridades de los gobiernos en distribución pie de fuerza (80% del aumento realizado en 1992 se destinó a Plan Energético Vial)

• Repliegue gradual y reagrupación en menos puestos pero con más policías (menor presencia territorial, población a merced de paras y guerrillas en muchas zonas del país)

Reformas Década del 90

• Las Reformas han sido de carácter nacional, motivadaspor escándalos públicos, en el caso del 1993 elepisodio fue la violación de una niña en una estación depolicía situación de orden publico, ofensiva delnarcotráfico y surgimiento del paramilitarismo.

• Fraccionamientos internos, insuficiencia del controlvertical, falta de unidad institucional, debilidad en laformación ética del recurso humano. Desmejoramientode la imagen y perdida de confianza de la ciudadanía.

Reformas Década del 90

Reforma 1993:

• Promover una mayor participación ciudadana en losasuntos de policía, Sistema Nacional de ParticipaciónCiudadana

• Generar mecanismos de control con un Comisionadocomo un mecanismo de control, cargo de un civil cuyafunción sería la de vigilar el régimen disciplinario, asícomo de recibir, tramitar, analizar y evaluar las quejasciudadanas sobre la policía.

• Bienestar social de los miembros de la institución.Mejorar calidad de vida del policía.

Reforma de 1995

• La resistencia institucional .Programa “LaTransformación Cultural y Mejoramiento Institucional”.

• El propósito es propiciar un cambio en la “culturapolicial”,Depuración interna utilizando la “facultaddiscrecional” del Director de la policía.(retiro de 7.000policías)

• La Inspección General fue restituida con sus funcionesde control, vigilancia y fiscalización administrativa.Desmonte del control civil del Comisionado de lapolicía.

Reforma de 1995

• No funcionamiento de los mecanismos de participación sereduce a una presencia meramente operativa para vincular ala ciudadanía en su seguridad, capacitándola y creando redesde apoyo. Énfasis en el mejoramiento de imagen.

• Separación de la función de investigación criminal de lasactividades de inteligencia y contrainteligencia

• Enfoque gerencial de moda que promueven un nuevo tipo deestructura más plana y horizontal, donde las funciones sedefinen de acuerdo con las capacidades del personal.Desprofesionalización mas importante ser gerente quepolicía.

• Esta reforma termina por revertir completamente los cambiosintroducidos en el 93.

Reforma 2003

• Denuncias de infiltración del narcotráfico : caso de 3toneladas de cocaína en Barranquilla,enriquecimiento de altos oficiales, desvió derecursos del Programa antinarcóticos, corrupción ycontradicciones con la ministra de Defensa.Vínculos con organizaciones criminales yparamilitares.

• Cultura institucional : proteger la imagen por encimade todo y un clima laboral bastante deteriorado.

Reforma 2003Recomendaciones:

• Mecanismos de Control y desmonte de la facultaddiscrecional. Colapso del sistema disciplinario interno.Sustituyo procedimientos disciplinarios, genera impunidad porque no se investiga. Conflicto entre el ejercicio del mando y laconducción de procesos disciplinarios.

• Generar un Sistema disciplinario: ReestructuraciónInspección General, Estatuto disciplinario, control externo:Unidad Especial para la policía dentro de la Fiscalía Generalpara asumir eficientemente las investigaciones ante larecurrencia de actos de corrupción y problemas disciplinarios.

• Medidas de administración de personal, recomendacionesgerenciales y administrativas énfasis en la identidad policialen los programas de formación y critica a la asimilación a lascarreras civiles en las universidades.

Lecciones Aprendidas

• La función de policía es un asunto de política pública que demandala coordinación e integración de prioridades y recursos del ordenlocal, distrital, regional y nacional.

• La reforma policial no se restringe a la institución policial: tambiénimplica la adecuación de la institucionalidad de gobierno y justicia endistintos niveles territoriales

• La institucionalización de la coordinación de la función policial entreautoridades civiles y policiales (p. ej. Consejo Distrital de Seguridad)genera ajustes institucionales y estructuras especializadas dentrodel gobierno (p. ej. Subsecretaría de Convivencia y SeguridadCiudadana en Bogotá), al igual que niveles crecientes de inversiónpública en seguridad.

Lecciones Aprendidas

• El rápido incremento en inversión pública en seguridad puedeocasionar el desbordamiento de la capacidad administrativa delgobierno, la atomización de esfuerzos e irracionalidad en nuevasinversiones si no existen unas políticas claras de desarrollo,crecimiento de la infraestructura de seguridad, defensa y justica,adopción de nuevas tecnologías de la información y lascomunicaciones etc.

• La necesidad de desarrollar efectivos mecanismos de participaciónciudadana para contribuir a la construcción de la seguridad ,contrarrestar la corrupción y la ineficiencia del dispositivo devigilancia.,mediante la rendición de cuentas y el control ciudadano.

24

Confianza en la Policía en Iberoamérica

Fuente : Barómetro Iberoamericano 2008

En Colombia el nivel de confianza en la policía está visiblemente por encima que el promedio en América Latina, lo que sugiere buenos resultados en la gestión de la función de policía.

Plan Integral de Seguridad Bogotá

Relación Alcaldes-Policía• A nivel regional y local la policía siempre ha estado a disposición de

las autoridades político-administrativas en su calidad de jefes depolicía. Sin embargo, esta ha sido una subordinación bastantecuestionada debido a su alcance limitado en la práctica.

• Ausencia de un esquema operante de subordinación de la policía alas autoridades civiles del orden departamental y municipal.

• En las reformas de 1983 y de 1993 se quiso precisar más el alcancede dicha subordinación. En el estatuto del 83 a la frase tradicionalsegún la cual la policía estaba a disposición de las autoridadesciviles regionales y locales, se le añadió: “las órdenes de los jefesde policía … son de carácter obligatorio y en consecuencia debenser atendidas con prontitud y diligencia” (Decreto 2137 de 1983artículo 17 parágrafo 1).

Estrategias de Fortalecimiento de la Policía Metropolitana

• Aumentos significativos de los presupuestos Distritales orientadosa fortalecer la policía para desarrollar las siguientes estrategias:

• Comunicaciones: Centro Automático de Despacho, radios decomunicación y aumento del parque automotor para disminuir lostiempos de respuesta y aumentar la efectividad del accionar policial.

• Infraestructura: Centros de Atención Inmediata (CAI) reubicación enpuntos estratégicos aumento de personal y de los medios de apoyo.Mejoramiento y construcción de las estaciones de policía.

• Capacitación complementaria del recurso Humano: Mejoramientode las capacidades en el manejo de los problemas urbanos. DHDIH, resolución de conflictos, abuso sexual etc., nuevo sistemapenal acusatorio.

Estrategias de Fortalecimiento de la Policía Metropolitana

• Policía Comunitaria Participación comunitaria: Escuelas deseguridad ciudadana y Frentes de Seguridad local. Manejo delTransito.

• Aumento del pie de fuerza con recursos del Distrito. AuxiliaresRegulares y Bachilleres.

• Corresponsabilidad. Zonas Seguras. Alianza Cámara de comercio,Alcaldía y policía para programas de vigilancia en zonas decentralidades comerciales con una unidad móvil para atenderdenuncias.

• Consejos de Seguridad Distrital y locales donde participan laAlcaldía, Policía, Fiscalía, órganos de investigación y recientementese ampliaron los locales con las entidades del Sector Social.

Enfoque del Plan

• Ciudad Protectora. Es una ciudad cuyosterritorios y escenarios protegen la vida yfortalecen las autonomías y libertadesindividuales y colectivas, el respeto, la equidad,la solidaridad y la ética del cuidado, medianteuna estrategia de promoción de la seguridad delas personas –sus vidas y bienes- desde unenfoque de derechos, que de sentido a lasacciones de promoción, prevención, atención yrestitución, concertadas entre le gobierno y lasociedad.

Enfoque del Plan

• Seguridad Ciudadana como un DerechoFundamental de las personas y una finalidadprimordial del Estado Social de Derecho, “quepropicia las condiciones necesarias para la vidadigna y el goce pleno de los derechos humanosy la convivencia, en un ambiente de solidaridady desarrollo armónico con sujeción a laConstitución y la Ley”.

Sistema integrado de seguridad,

convivencia y justicia

Es un instrumento de armonización y orientación dela gestión pública de la seguridad y la convivenciaen el Distrito Capital, integrado por las normas,políticas, instrumentos de planeación y recursos deltalento humano , físicos, informáticos, técnicos ytecnológicos destinados al cumplimiento eficiente,oportuno y coordinado de los objetivos descritos enel plan Integral de Seguridad.

• Información y participación ciudadana.

• Información técnica relacionada con la gestión pública

• Instrumentos normativos y de planeación.

• Instancias y procesos de coordinación interinstitucional.

• Medios financieros y físicos de apoyo de la gestión de la seguridad y la convivencia.

• Modelo de gestión pública sectorial y territorial.

• Protección efectiva de derechos humanos y ciudadanos.

• Confianza ciudadana.

• Aumento de la calidad de vida.

• Legitimidad y credibilidad en la acción institucional.

• Eficiencia y transparencia en la gestión pública.

• Desarrollo integral y coordinación de los objetivos de la política distrital

Gestión de la información y el 

conocimiento para la toma de decisiones

Coordinación de acciones de Control y Prevención

DireccionamientoEstrategico y Planeacion

¿Cómo está conformado?

Direccionamiento Estratégico.

• Una visión compartida de largo plazo: Control yprevención del delito, participación ciudadana,Desarrollo tecnológico y de los sistemas devigilancia.

• Planeación Conjunta de la Seguridad. Articularla necesidad de respuestas inmediatas con eldesarrollo de mediano y largo plazo quegaranticen la sostenibilidad de las politicas ymedidas.

Prevención de las Violencias, Conflictividades y Delitos con

un Modelo de Gestión Social Integral

Acción articulada de las instituciones deldistrito y de éstas con las organizacionessociales y la comunidad para identificar lascausas que generan el deterioro de la calidadde vida, como consecuencia de lavulneración de los derechos, y formularrespuestas integrales que den solución a lasnecesidades e intereses de la población enpro de su mejoramiento.

ESCENARIOS DE GESTION TERRITORIAL - ZONAS CRITICAS

MODELO GENERAL DEL SISTEMAArquitectura ZAISC bajo el enfoque sistémico

EscenarioActores

ProcesosÁreas

EstadoVariables Determinantes

Variables Condicionantes

DETERMINANTES EXTERNAS E

INTERNAS

AmenazaVulnerabilidad

Efectos

FísicasCulturalesSocialesEconómicas

CARACTERIZAR ESCENARIOS DE GESTION TERRITORIAL – la matriz

Gestión de la Información y el Conocimiento para la Toma

de Decisiones.

• Volatibilidad de las situaciones y escasoaprovechamiento de los sistemas y elmanejo inteligente de la informacion..

• Como medir la Seguridad y laConvivencia. Percepción Vs Realidades.

• Como evaluar la Función Policial yretroalimentar su actuación.

Alta demanda de servicios urgentesRecursos especiales muy escasosDificultad para identificar el incidente

Gran cantidad de incidentesParte de ellosmuy gravesVariabilidad de tipos de incidentes

Gran cantidad de incidentesMenores. Gestión del personalcompleja en los incidentesMayores.

Menos incidentes pero más gravesDemanda de otros serviciosVelocidad de actuación

Gran variedad de información propiaEvaluar situaciónoperativa global

DPAE

INTEGRACIÓN OPERATIVA DEL NUSE 123

Gran Inversión en Sistemas de Captura de Información, Registro

de Eventos y Alertas

El Problema: Incremento Exponencial del Contenido Digital

Para Explotar los Sistemas de Registro de Eventos con Propósito de Conocimiento Sobre los Delitos.

• Implementar sistema eficientes de administración de los datos a nivel de registro (DBMS).

• Implementar sistemas de extracción, procesamiento y carga en bases de datos (ETL).

• Desarrollar técnicas de descubrimiento de conocimiento en bases de datos (KDD, BI).

• Adoptar técnicas de minería de datos (DM).• Adoptar un sistema de indicadores con relaciones costo/beneficio, alternativas (BSC).

KDD, BI

Data Mining

Fuentes de información, análisis y 

explotación 

Producción de indicadores, extracción 

de conocimiento

Apoyo a la toma de decisiones

Indicadores KDD

Muchas Gracias

Enrique Flórez RomeroCoordinador Plan Integral de Seguridad

Secretaria de GobiernoAlcaldía Mayor de Bogotá

enriflo@gmail.com