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XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016
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La equidad metropolitana y la gestión del suelo
Raúl Hernando Cano Jaramillo
Introducción
Una de las principales herramientas que han definido en la normatividad colombiana dentro de los
esquemas de asociación para los entes territoriales son las Áreas Metropolitanas, las cuales están
provistas a su vez de instrumentos que permiten a los municipios del país cumplir con las funciones de
gestión en sus territorios.
Las Áreas Metropolitanas tienen injerencia en los temas de compensación regional, planificación,
articulación y desarrollo territorial, en medio ambiente, transporte y movilidad y adicionalmente por ser
un ente de carácter supramunicipal, en él confluyen los temas de alta repercusión social, como la
seguridad, la paz y la convivencia, la vivienda, la salud, y la educación.
La gestión del suelo se convierte en un tema transversal a cada uno de ellos; la incidencia de ésta con
los procesos de planificación son innegables, la articulación de los diferentes instrumentos de gestión
del suelo con los planes de ordenamiento territorial son la base de la financiación del desarrollo
territorial en una economía urgida de fuentes que potencien el crecimiento sostenible de las regiones.
Es además una herramienta que permite generar desarrollo sostenible y equilibrado en los territorios de
su jurisdicción y aun en aquellos que no lo son, a través de estrategias de compensación regional, que
orientan el desarrollo mediante sistemas de cargas y beneficios, de tal manera que exista una
retribución vía ejecución de proyectos para aquellos territorios que por situaciones estratégicas del
ordenamiento territorial albergan más cargas que otros.
En Colombia las Áreas Metropolitanas se han convertido en la mano derecha para las administraciones
públicas de diferentes órdenes y niveles, el hecho de ser un esquema asociativo probado y que ha
generado sinergias positivas y receptividad por parte de la población, lo convierten en garante para
cualquier nuevo proceso que se pretenda implementar, es así como se le han adicionado funciones y
responsabilidades a lo largo de su existencia, inicialmente surgieron como entes ordenadores de los
territorios conurbados y promotores de desarrollo regional, luego se le incorporaron las funciones de
autoridad ambiental urbana, más adelante se le sumó la función de la autoridad de transporte masivo y
metropolitano; y hoy se le añaden todas aquellas iniciativas que tienen un carácter supramunicipal, y es
precisamente por ese hecho que ven en esta Entidad la solución a diferentes problemáticas que son
difíciles de ejecutar individualmente por cada ente territorial, en este sentido se presentan los temas
sociales como principales necesidades.
Como lo enunciamos anteriormente, son las Área Metropolitanas un alivio para los territorios
conurbados del país, sin embargo, se le han cargado múltiples funciones y obligaciones pero no han
sido responsables para entregarle los elementos suficientes que le permitan financiar las acciones
propias que las nuevas obligaciones le generan, lo cual hace que estas entidades busquen alternativas
para ser eficientes y eficaces en el cumplimiento de sus funciones y les coloca un reto de ir cada día
innovando en los procesos de gestión administrativa, operativa y financiera.
1. Reseña de las áreas metropolitanas en Colombia
Las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas de derecho público, conformadas por dos o
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más municipios integrados por un municipio núcleo, los cuales se encuentran vinculados por dinámicas
e interrelaciones territoriales, ambientales, culturales, económicas, sociales, demográficas, tecnológicas
que para la programación y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano y
ordenamiento territorial y racional prestación de servicios públicos requieren una administración
coordinada.
Actualmente, en Colombia existen 6 áreas metropolitanas conformadas oficialmente, y datan desde
comienzos de los años ochenta con la conformación de las Áreas Metropolitanas cuyos núcleos son los
municipios de Medellín, Barranquilla, Cúcuta, Bucaramanga y Pereira.
La primera de las Áreas Metropolitanas de Colombia que fue creada es la del Valle de Aburrá en el año
1980, siendo Medellín la ciudad núcleo; al año siguiente se crean las Áreas Metropolitanas de
Bucaramanga y Barranquilla; 10 años más tarde en 1991 se conforman las Áreas Metropolitanas de
Centro Occidente con Pereira como la ciudad núcleo y la del oriente colombiano con Cúcuta como
ciudad eje y tuvieron que pasar 11 años para que en el 2002 se diera la conformación del Área
Metropolitana de Valledupar, hoy en día según estudios de Planeación Nacional existen 18 zonas en el
país que por sus características de conurbación cumplen los parámetros para convertirse en Áreas
Metropolitanas.
Es menester indicar que la más importante y representativa de las Áreas Metropolitanas es la del Valle
de Aburrá, no solo por ser la primera, sino además, por tener el mayor número de municipios asociados
(10), la mayor población (3’821.797 habitantes), el mayor presupuesto anual (U$120 millones) del cual
el 83% es para inversión, y por ser referente en procesos de innovación.
El Área Metropolitana del Valle de Aburrá la componen 10 municipios siendo Medellín la ciudad
núcleo y la que más aporta recursos a la entidad y es la que menos recibe proporcionalmente por sus
aportes (Tabla 5), sin embargo, ese es el elemento de redistribución y equidad metropolitana, el que
hace que se pueda generar desarrollo en los demás municipios y se atiendan las necesidades básicas
desde su origen y sea esta característica la que opere como filtro para que la población ubicada en los
municipios vecinos a Medellín no tengan la necesidad de buscar los servicios que la capital ofrece.
2. Contexto de los instrumentos de gestión del suelo
Los instrumentos de gestión tienen como fin hacer aplicable la planificación, y la planificación es el
techo de los procesos de articulación y desarrollo regional, para lo cual los instrumentos de gestión
cumplen tres funciones principales: ordenamiento territorial, ambiental, y paisajística.
En estas tres funciones se enfocan las relaciones de equidad para el territorio metropolitano y regional,
cada una de ellas cumple un papel fundamental para el logro de los objetivos que le dan origen al Área
Metropolitana del Valle de Aburrá.
A pesar de la gran labor que adelantan las Áreas Metropolitanas siempre existen temas por resolver y el
principal, obedece a la inequidad frente a la disponibilidad de recursos para satisfacer las necesidades
que cada municipio presenta, El Área Metropolitana del Valle de Aburrá cada año desarrolla estudios
para orientar los planes acción; la encuesta de calidad de vida es uno de ellos, que tiene definido los
indicadores bajo dimensiones y variables (Tabla 2).
En los municipios del Área Metropolitana se observó para el 2015 que Sabaneta es el que presenta las
mejores condiciones de vida con un puntaje de 52.2, mientras que Barbosa fue el que obtuvo el menor
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con 37.6. Puede afirmarse que el rango de inequidad es de 14.6 puntos, lo que indica que deberá
actuarse significativamente en los municipios que estén cercanos al resultado obtenido en Barbosa, es
el caso de Bello, Girardota y Caldas (Tabla 3).
La función del ordenamiento territorial determina los aspectos funcionales, los niveles de ocupación,
define los límites a la expansión urbana y delimita los espacios públicos metropolitanos, en este nivel
es de vital importancia la existencia en los territorios conurbados de una entidad que permita coordinar
el desarrollo armónico de la región, de manera que pueda brindar equilibrio en la distribución de cargas
y beneficios.
La función ambiental tiene que ver con la preservación de los ecosistemas, el cumplimiento de
funciones de equilibrio, y la contribución general para la sostenibilidad de un territorio.
La función paisajística a su vez toma los referentes simbólicos, realiza caracterización de lugar,
bienestar y calidad de vida.
Los instrumentos de gestión del suelo que presentamos a continuación son esquematizados bajo estas
tres funciones y fueron analizados a partir de los planes de ordenamiento territorial de los municipios
que integran el Valle de Aburrá.
Para hacer un análisis sobre la incidencia de los instrumentos de gestión del suelo como elementos de
equidad regional es necesario hacer una descripción de cada uno de los componentes, pero antes
debemos hacer unas precisiones sobre lo que es considerado como cargas para el desarrollo regional, en
este tema existen varios tipos de cargas que se deben tener en cuenta y para ello esbozamos la siguiente
definición: “Hacen referencia a las imposiciones a determinados predios y a sus propietarios, en
beneficio del bien común, es decir, la aplicación de la función ecológica de la propiedad o de la función
social o del principio del interés general sobre el particular, en concreto en el ordenamiento territorial
se traducen las cargas en espacios públicos de movilidad, recreación, prestación de servicios en forma
de equipamientos, sistemas abastecedores de servicios públicos y aspectos esenciales del patrimonio
cultural y paisajístico, razón por la cual los territorios que cumplen funciones de protección del paisaje
así como de protección del medio ambiente son considerados como cargas urbanísticas.”
A la definición anterior es necesario complementarla con unas prácticas que se han venido generando
en los municipios del Valle de Aburrá, en el sentido de interpretar la vivienda de interés social y/o
prioritario como una carga, es irónico decirlo, pero más aún es crítico afirmarlo, que esta realidad
requiere de un tratamiento especial, todo ello fundamentado en las diferentes problemáticas que
acompañan el desarrollo de estos proyectos de vivienda; son proyectos para personas de menores
ingresos, normalmente subsidiados por los gobiernos central y municipal, y que buscan atender las
necesidades de la población de los estratos más bajos, y es ahí donde comienzan a definirse las cargas
que traen consigo estos desarrollos.
La primera tiene que ver con la valoración del suelo de las zonas definidas para los proyectos de
Vivienda de Interés Social (VIS) o de Vivienda de Interés Prioritario (VIP), por la connotación del tipo
de uso y la finalidad del mismo estos predios deben tener un bajo costo, implican para los municipios
una menor renta vía impuesto predial, caso contrario si el tipo de vivienda a desarrollar fuera para
estratos más altos.
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Un segundo aspecto a tener en cuenta es que la población beneficiaria de estas viviendas, en su mayoría
son numerosas, no poseen unos ingresos estables, en muchos casos provienen de economía informal,
esto se convierte en una nueva necesidad que debe cubrir el municipio que desarrolla estos proyectos,
el empleo.
La salud es un tercer elemento ligado al anterior, la población de menores ingresos en una economía
informal carece de acceso a los servicios de salud y por su condición de vulnerabilidad son más
propensas a contraer enfermedades, con ello los municipios tienen la necesidad de crear mayores
accesos a los servicios de salud, que puede ser a nivel de infraestructura (Hospitales, Centros de Salud),
de mayor personal asistencial y más subsidios.
Adicionalmente en temas de educación, recreación y cultura se crean también necesidades en el mismo
sentido, los proyectos de vivienda VIS o VIP deben crear los equipamientos complementarios con
recursos públicos, mientras los desarrollos de vivienda para estratos superiores ellas mismas los
generan.
En un valle conurbado donde ningún municipio quiere abrir la puerta para desarrollar proyectos de
vivienda de interés social y/o prioritario, en el momento en que alguno decida desarrollarlos, los
habitantes de los demás municipios con el afán de satisfacer esa necesidad buscarán asiento en estos,
trayendo consigo sus demás necesidades básicas.
3. El Área Metropolitana y la compensación regional
El Valle de Aburrá por sus condiciones topográficas especiales, presenta unos desarrollos económicos
en el territorio muy marcados, los municipios ubicados al sur del Valle de Aburrá presentan el mayor
valor de la propiedad inmobiliaria con un crecimiento hacia las laderas, la presión por parte de estratos
altos por ubicarse en parcelaciones y construcciones en las fronteras urbano - rurales y de protección
ambiental como factor de prestigio y valorización, mientras en el norte se destaca por la ubicación en
las zonas de ladera localización de población producto de desplazamientos internos como externos,
fenómeno que sigue generando procesos de localización en bordes de protección ambiental y suelos
rurales no aptos para asentamientos humanos, esta relación marcada por décadas del desarrollo
urbanístico desde finales del siglo pasado han comenzado a revertirse en el Valle de Aburrá, hoy
mediante los procesos de concertación de los Planes de Ordenamiento Territorial, mediante la
utilización de la figura de los planes Parciales se han tratado de vincular las mezclas de usos en los
municipios y hoy ya vemos un poco más equilibrado el desarrollo urbanístico, municipios del Norte
como Bello donde hasta finales del siglo pasado era considerado el patio trasero del Valle de Aburrá,
allí tenía asiento el relleno sanitario de todos los municipios, tenía 2 cárceles, el hospital mental y todos
los proyectos de vivienda para los pobres, donde el estrato más alto era el 3.
Hoy ya se han trasformado siendo uno de los polos de desarrollo más grande de la región, contando con
proyectos exitosos de viviendas para estratos altos, que además permiten una mayor base predial y le
ahorran recursos al municipio en la dotación de servicios, sin embargo, aun su presupuesto es muy bajo
para la gran cantidad de habitantes que posee y que arrastra un déficit de necesidades básicas
insatisfechas en los diferentes sectores de la municipalidad debido a esas cargas incorporadas a su
territorio desde años atrás.
Las cargas referidas a los sistemas abastecedores de servicios públicos también son de especial interés,
tienen un gran peso en la equidad metropolitana, por un lado está la obligación de tenerlas provistas por
que son básicas en las necesidades del desarrollo y por otro lado son áreas que no representan un gran
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factor de ingresos en los municipios, un ejemplo de ello son las zonas provistas para rellenos sanitarios,
nadie los quiere tener en sus territorios pero son imprescindibles, este es uno de los casos donde es
fundamental una entidad como el Área Metropolitana en la región, que pueda definir en el
ordenamiento territorial las zonas aptas para su ubicación y establecer los mecanismos de
compensación para quienes las ubiquen, sin permitir que la compensación solo vía cobro de su
utilización, son necesarios proyectos que ayuden a desarrollar estos territorios.
Otro aspecto que requiere análisis individual es el tratamiento de las áreas de protección o de reserva
que al igual que los temas anteriores son necesarios pero que por su peso económico requiere
instrumentos de compensación y además herramientas que permitan su sostenibilidad en el tiempo, de
manera que los municipios pueden mantener las áreas de conservación sin necesidad de adquirir los
predios a través de mecanismos de compensación para estos territorios proveedores de bienes y
servicios ambientales.
Vale la pena enfatizar que una de las condiciones que más ha alejado la protección de las laderas y
elementos paisajísticos relevantes del Valle de Aburrá, ha sido la falta de una inequívoca lectura como
“carga urbanística” de estos territorios, en ocasiones se asume por parte de las autoridades ambientales
que con colocar normativas restrictivas tanto de clase de suelo, uso, tratamiento y edificabilidad es
suficiente, la verdad es que no ha sido así, también se cree que estos territorios se cuidan y mantienen
“solos” gracias al valor paisajístico y cultural que poseen, olvidándose que enorme desventaja y
vulnerabilidad que desde los aspectos económicos y sociales posee la protección de estos territorios.
3.1. Instrumentos para realizar compensaciones
En el artículo 48 Ley 388 de 1997 se define la Compensación de la siguiente manera: “Los propietarios
de terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos
que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser
compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones
económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios
u otros sistemas que se reglamenten.”
En principio la compensación es un mecanismo del reparto equitativo de cargas y beneficios, y puede
ser utilizado tanto a nivel individual, para dar un beneficio a aquellos propietarios de predios afectados
por la determinación dad en la norma y también de manera integral para brindar equilibrio a las
regiones.
El equilibrio para las regiones tendría que ser dado a través de un Fondo de Compensación
Metropolitano, en el cual se está estructurando por parte del Área Metropolitana para dar una
aplicación mayor al concepto de compensación tanto en el sentido de aportar a la mitigación del déficit
generado de espacio público como de patrimonio de toda la región, por una determinada actuación, así
como aquellas derivadas de la aplicación de planes y proyectos que afecten negativamente a las
comunidades residentes y/o trabajadoras del sector, de forma tal que estas requieran ser compensadas;
el Fondo de Compensación tiene el objetivo de asegurar el reparto equitativo de las cargas y beneficios
generados en el ordenamiento urbano, y para garantizar el pago de compensaciones en razón de cargas
urbanísticas de conservación.
Para buscar el equilibrio del desarrollo del Valle de Aburrá es necesario trascender las fronteras del
propio territorio del valle e ir más allá de su delimitación geográfica, fundamentados en que la mayor
parte de los bienes y servicios que consume el Valle de Aburrá provienen fuera del mismo.
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El área Metropolitana del Valle de Aburrá ha diseñado el Fondo de Compensación Metropolitano
FCM, ante la necesidad de un ente promotor del desarrollo regional y gestor de procesos de
compensación equilibrada de la gestión urbana, que se constituya además en un instrumento innovador,
una herramienta de gestión metropolitana, que permita potenciar lo público y ordenar el territorio a
través de la implementación de un Plan de Compensación Regional, que permitirá el fortalecimiento de
la gestión del suelo en el Valle de Aburrá, facilitando el desarrollo de las grandes operaciones urbanas
con equilibrio y sostenibilidad del territorio.
El Fondo de Compensación Metropolitano se concibe entonces como un instrumento institucional que
tiene como función básica promover la conservación de zonas de reserva ambiental y zonas receptoras
de compensación ambiental; financiar su sostenimiento y facilitar el desarrollo urbano y la producción
de suelo para ejecución de proyectos de urbanismo y desarrollo regional de carácter estratégico entre
otros aspectos.
A continuación se relacionan los principales procesos de ejecución del Fondo de Compensación
Metropolitano
3.1.1. Ejecución de Acciones para Compensación Ambiental por Permisos y Licencias
Otorgados
Bajo esta función el Fondo de Compensación Metropolitano coordina mediante el Plan Estratégico de
Compensación que reúne los estudios realizados sobre zonas verdes, áreas de reserva o protección
ambiental, zonas de riesgo las áreas prioritarias de inversión de los recursos que provienen de los
planes de manejo aprobados para los proyectos a los cuales se les otorga la licencia o permiso, dejando
en cabeza del Fondo la administración, ejecución y mantenimiento.
3.1.2. Pago por servicios ambientales
Para el Área metropolitana del Valle de Aburrá incorporar esta herramienta en el fondo se
complementa con acciones de compensación dirigidas a fomentar el sostenimiento de usos amigables
con el medio ambiente para lo cual ha considerado 2 categorías: a) servicios de aprovisionamiento; y b)
servicios de regulación;
3.1.2.1. Servicios de Aprovisionamiento.
Corresponde a los productos que se obtienen directamente de los ecosistemas, incluyendo: Alimentos y
fibras; Combustibles que sirven como fuentes de energía; Recursos genéticos; Precursores bioquímicos,
medicinas naturales y productos farmacéuticos; Recursos ornamentales; Agua. A través de esta figura y
complementada con la aplicación de instrumentos comolas trasferencias de cesiones y la venta de
derechos entre otros recursos, para incentivar el desarrollo de producción agrícola en estas áreas.
3.1.2.2. Servicios de Regulación
Corresponde a los servicios ambientales, que generan beneficios a la comunidad y que son derivados de
los procesos ecológicos de regulación asociados a cada tipo de ecosistema. Entre los más destacables
podemos mencionar: Mantenimiento de la calidad del aire; Regulación climática; Regulación hídrica;
Control de erosión; Purificación del agua y tratamiento de residuos; Reducción de la vulnerabilidad en
la incidencia de enfermedades; Control biológico; Polinización; entre otros. En estos temas se están
realizando los estudios para reglamentar por parte del Área Metropolitana el pago de servicios
ambientales por los conceptos señalados anteriormente.
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Esta estrategia es de doble vía, una primera orientada al recaudo de recursos vía venta de servicios
ambientales de la Entidad hacia las empresas que requieran cumplir con su huella de carbono, y la otra
el Fondo de Compensación Metropolitano pagando a aquellas personas que mantengan y protejan las
zonas definidas para protección avaladas por la Entidad.
3.1.3. Tasas Retributivas:
Es un cobro reglamentado por el Ministerio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial desde 1997 e
implementado por la Autoridad Ambiental con el propósito de reducir la contaminación hídrica al
mínimo costo económico posible.
La inadecuada recolección, tratamiento y disposición de las aguas residuales, han generado una
creciente problemática de contaminación ambiental y sanitaria principalmente en las fuentes
abastecedoras de agua, limitando así la disponibilidad del recurso hídrico y restringiendo su uso en el
país.
Con las tasas retributivas por vertimientos puntuales, junto a los demás instrumentos y políticas
conducentes a la descontaminación hídrica, se contribuye en la solución de esta problemática.
La tasa retributiva es un instrumento económico diseñado para incentivar el cambio de comportamiento
en los agentes económicos internalizando en sus decisiones de producción el costo del daño ambiental
que ocasiona su contaminación, de forma tal que se alcance el punto en que sea más racional
económicamente no contaminar que pagar la tasa; lo que se convierte así en la decisión más costo-
eficiente para el individuo y para la sociedad en su conjunto.
El área Metropolitana del Valle de Aburrá tiene definidos en su estructura presupuestal los ingresos
correspondientes a este recurso y la propuesta con el Fondo de Compensación Metropolitana indica que
estos hagan parte de su patrimonio al igual que las acciones referentes a la reducción de la
contaminación hídrica, mediante esquemas de pago por servicios ambientales relacionados con el
servicio hídrico de calidad (reducción de sedimentación o de sustancias contaminantes del recurso) los
cuales pueden ser financiados con los recaudos de la tasa retributiva.
3.2. Instrumentos para aplicar contraprestaciones
Este instrumento de gestión del suelo es complementario al de compensación y su aplicación permite
que las zonas con mayores beneficios generadas por mayor número de metros cuadrados a construir y
usos más rentable a vender deben generar un mayor aporte en contraprestaciones para compensar
aquellas zonas menos rentables destinadas a zonas de conservación, reserva y/o recuperación.
Los instrumentos a aplicar para efectos de realizar las contraprestaciones son los siguientes:
3.2.1. Transferencia de derechos de construcción:
Autorización del Plan de Ordenamiento Territorial POT para trasladar los derechos de construcción o
edificabilidad de un predio que no puede realizarlos por contar con tratamientos de conservación
histórica o ambiental, hacia otras áreas urbanas a las que se les permitiría mayor edificabilidad
mediante la adquisición de estos derechos. Permite la compensación de cargas a los territorios a
proteger y direccionar los recursos a pagar, como contraprestación por el mayor aprovechamiento,
siendo posible su transacción libre entre privados.
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Esta figura tiene dos finalidades, por un lado financia el desarrollo de las zonas de conservación y
permite compensar a los propietarios de predios afectados por los usos definidos para esos suelos y por
otro permite desarrollar ordenadamente las áreas urbanas alas que se les quiere dar mayor
edificabilidad.
3.2.2. Venta de derechos adicionales de construcción:
Herramienta del Plan de Ordenamiento Territorial POT para autorizar una mayor edificabilidad que la
básica establecida a un predio determinado. En contraprestación debe realizar el pago de una
compensación económica al Fondo de Compensación Metropolitano, de forma tal que dichos recursos
permitan la financiación de cargas generales o de cargas derivadas de la conservación histórica o
ambiental.
Como en el caso de la Transferencia de Derechos de Construcción conserva las dos finalidades con la
diferencia que esta va dirigida a financiar el Fondo de Compensación Metropolitano.
3.2.3. Cesiones urbanísticas gratuitas:
Es la forma básica de producción de espacio público. Se materializa mediante el aporte de vías,
parques, equipamientos y redes de servicios públicos principalmente, que hacen los privados a los
municipios, originadas por el desarrollo de actuaciones urbanísticas. Lo anterior, sustentado en la
contraprestación que los urbanizadores y constructores deben realizar por ocupar el espacio aéreo por
encima de los predios y obtener con ello un beneficio urbanístico.
3.2.4. Pago en especie:
Aplicable en predios que históricamente no han tenido la posibilidad de ser urbanizados pero en los que
el Plan de Ordenamiento Territorial POT autoriza la urbanización de una porción menor con el fin de
que el resto del predio sea convertido en espacio público municipal como forma de contraprestación
por el aprovechamiento entregado. Es decir, la contraprestación es pagada con parte del predio en el
cual se autoriza el aprovechamiento
4. La función de planificación para la equidad regional y el desarrollo sostenible
El Área Metropolitana del Valle de Aburrá tiene dentro de sus competencias la de “Programar y
coordinar el desarrollo armónico, integrado y sustentable de los municipios que la conforman”, (núm. a
Art. 6 de la Ley 1625 de 2013), esto no es más que el desarrollo continuo de procesos de actualización,
formulación, articulación, implementación, ejecución, y/o seguimiento de planes de diferente escala y
materia; de manera concertada con cada uno de los municipios que integran el Valle de Aburrá,
permitiéndole conocer las tendencias y proyectar horizontes de desarrollo de acuerdo con las
necesidades que requiere el territorio.
El Área Metropolitana del Valle de Aburrá estableció las Directrices Metropolitanas de Ordenamiento
Territorial, un componente derivado del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, las cuales se
adoptan para direccionar los planes de ordenamiento municipales y de esta forma se cumple con
unproceso de planificación concertado para la región.
En la constante búsqueda de mejores condiciones en el hábitat colectivo de los habitantes de la región
se planifica y ejecutan proyectos encaminados a hacer intervenciones urbanas, diseño y/o ejecución de
equipamientos y espacios públicos mediante la aplicación de la política pública metropolitana de
construcción sostenible.
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Los instrumentos de gestión son la base fundamental para la regulación, ordenación y financiación del
territorio metropolitano y en este particular se consideran en los procesos de planificación los
siguientes instrumentos:
4.1. Control a la Especulación de los precios del suelo
La presión sobre el suelo, dada la expansión de la demanda de viviendas, servicios, equipamientos,
espacios para la recreación, terrenos industriales, redes viales y otros; aunado al crecimiento de la
población y la migración del campo a la ciudad han traído consigo rápidas expansiones en los
municipios del Valle de Aburrá, con la consiguiente presión sobre la disponibilidad de suelo y sobre el
precio de los terrenos. De igual forma las expectativas futuras derivadas de los procesos de desarrollo
urbanístico que el Valle de Aburrá ha tenido en la última década, hace que los pocos predios
disponibles sean utilizados para especular con el precio de ellos.
Las acciones que se promueven para evitar la especulación en las zonas definidas para intervención en
los planes de ordenamiento Territorial y que pueden tomar tanto el Área Metropolitana como los
municipios son las siguientes:
4.1.1. Derecho de preferencia
Consiste en inscribir al Área Metropolitana o los municipios indicando que poseen la primera opción
de compra de un predio cuando este sea puesto en venta por parte de su propietario original.
4.1.2. Anuncio de proyecto
Se trata del acto administrativo expedido por el Alcalde Municipal o el Director del Área
Metropolitana, mediante el cual se socializa la próxima ejecución de un proyecto específico.
4.1.3. Desarrollo prioritario.
Mecanismo para obligar a los propietarios de terrenos sin desarrollar, a emprender su construcción.
Pueden ser lotes de engorde o vinculados en el desarrollo de proyectos inmobiliarios, en ámbitos
estratégicos y que aún teniendo opciones comerciales de proceder a su ejecución, sus propietarios
pretenden especular con ellos para que suban de valor.
4.1.4. Declaratoria de utilidad pública
Este instrumento permite al Área Metropolitana y/o a los municipios intervenir el derecho de propiedad
sobre predios que requiere adquirir para la ejecución de obras de interés social destinadas a
determinados fines, previstos por motivos de utilidad pública.
4.1.5. Afectación
Constituye el mecanismo que el Municipio o Área Metropolitana debe utilizar para reservar los suelos
que necesita adquirir en un plazo no mayor a seis años prorrogables a nueve y evitar que puedan ser
construidos, urbanizados o parcelados si tuvieran ese derecho, haciendo posible la construcción del
proyecto público previsto por la planificación. Implica la generación de alguna forma de indemnización
4.2. Instrumentos para la financiación del desarrollo
Dentro del Área Metropolitana y los municipios que la conforman se han explorado como herramientas
de financiación la Valorización y la Plusvalía.
4.2.1. Valorización (Contribución de mejoras)
Es una contribución sobre los bienes raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés
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público local.
4.2.2. Participación en plusvalía
Es un instrumento para la gestión urbana, en aplicación del principio de reparto de cargas y de
beneficios, a partir de los hechos generadores: reclasificación del suelo, cambio de uso y de
edificabilidad mayor y obras públicas.
Las diferencias entre las dos figuras radican en su objetivo, la Valorización es esencialmente la
financiación del valor de la obra física, mientras que la plusvalía capta la diferencia generada por el
mayor valor que la obra produce, circunstancia que puede resultar bastante diferente en cuanto al
monto y periodo de tiempo para su realización.
5. Articulación y desarrollo territorial
Con el desarrollo de programas cooperación y gestión institucional se direccionan y adoptan las
políticas generales para la Administración de recursos nacionales e internacionales mediante
Convenios, acuerdos o contratos con entidades públicas, privadas, academia y la sociedad civil,
nacionales y/o internacionales, con el fin de contribuir al desarrollo social y mejorar las condiciones de
vida de la población de los municipios socios del Área Metropolitana del Valle de Aburrá.
A los municipios se les apoya con programas de fortalecimiento a la institucionalidad metropolitana
con acciones que propenden por desarrollar las competencias y habilidades institucionales para sus
municipios socios. Este programa busca reducir las deficiencias institucionales y tecnológicas en la
Entidad, entendiendo que ésta es un dinamizador de los procesos en los municipios y recoge las
principales características así como las brechas que se dan al interior de ellos, con programas de
mejoramiento a la gestión fiscal y al desarrollo de nuevas fuentes de ingresos.
6. Desarrollo sostenible y sustentable
la sostenibilidad ambiental de la Región Metropolitana es una de las misiones del Área Metropolitana,
mediante el fortalecimiento de la autoridad ambiental urbana, la planeación del suelo rural, el
fortalecimiento y valoración de la estructura ecológica metropolitana, la generación, mejoramiento, y
apropiación del espacio público verde, la gestión integral del riesgo, la producción limpia, el
mejoramiento de la calidad del aire, y la gestión integral de residuos, para la protección de la vida y el
bienestar de la población del Valle de Aburrá se atiende en forma integral las necesidades de los
municipios.
7. Movilidad sostenible, segura y amable
La movilidad representa uno de los principales motivos de desarrollo de cualquier territorio. Su
bienestar y pensamiento desde lo colectivo contribuye a mejorar sus condiciones de accesibilidad. Para
el caso del Valle de Aburrá se evidencia que la tendencia en la planificación ha privilegiado el
transporte motorizado privado sobre el transporte público y el transporte no motorizado. Esto ha
generado una gobernabilidad con tendencia a definir que un “tráfico lento” produce una baja
movilidad, y esto se asocia a una carencia de infraestructura vial para transporte. No obstante, el
aumento del parque automotor y el modelo de movilidad construido sobre el desplazamiento individual
y motorizado, ha provocado una movilidad ineficiente, inequitativa, no sostenible y riesgosa, lo cual
provoca altos niveles de emisiones de GEI, pérdida de tiempo, pérdidas económicas, aumento de
infecciones respiratorias agudas, entre otras.
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Esta es una las principales funciones de equidad regional realizando acciones efectivas de conectividad
municipal, regional y nacional, articulando el sistema vial metropolitano con la red vial regional y
nacional, estableciendo una comunicación multimodal que facilita el acceso y la movilidad de la
Región Metropolitana, se ejecutan proyectos de infraestructura vial que mejoran las condiciones de
movilidad en municipios que con sus ingresos propios no podrían realizarlas.
De igual forma ha Fortalecido el gobierno metropolitano mediante la consolidación de instrumentos
técnicos, financieros, legales y políticos que permiten ejercer la autoridad de transporte masivo y
público colectivo e individual con radio de acción metropolitano, favoreciendo la participación en
alianzas regionales y la gobernabilidad territorial.
8. Eje de desarrollo social y económico
Cada día las Áreas Metropolitanas se hacen más importantes para el apoyo a la gestión de los entes
territoriales de allí que sean más las acciones que se incorporan al quehacer de estas entidades, temas
como la vivienda tendientes a solucionar las inequidades en la región promovidas por situaciones como
el desplazamiento forzado, la inseguridad y falta de oportunidades en el sector agrícola hacen del
crecimiento desordenado en sectores de la periferia de los municipios que conforman el Valle de
Aburrá, como acciones de mitigación se han incorporado programas de mejoramiento integral barrial,
que incluyen proceso de regularización urbanística y desarrollo de proyectos de infraestructura que
conduzcan a mejorar la calidad de vida de los habitantes de estos sectores.
El desarrollo económico de los territorios integrados en el Valle de Aburrá requiere del concurso
entidades públicas y privadas, el Área Metropolitana lidera la gestión a través de convocatorias a
diferentes instituciones para fortalecer el desarrollo de capacidades locales articulando políticas de
empleo y de emprendimiento; desarrollando convenios de cooperación para fortalecer centros de
empleo en cada uno de los municipios que integran el Valle de Aburrá.
Con el propósito de avanzar hacia un territorio metropolitano equilibrado y equitativo, se desarrollan
proyectos y acciones dirigidas a la educación, cultura, atención a grupos vulnerables y la equidad de
género el todos los niveles de la comunidad metropolitana.
El Área Metropolitana, cumple las funciones de autoridad en relación con la prestación de servicios
públicos, su objetivo es lograr mayor equidad con la racionalización en la prestación de los servicios, y
el mejoramiento la calidad y la ampliación de la cobertura hacia toda la población metropolitana.
Un tema neurálgico para los ciudadanos metropolitanos es la salud, al respecto y sin ser autoridad en la
materia el Área Metropolitana ha facilitado procesos de articulación y cooperación relacionados con la
gestión de las competencias en salud de los municipios del Valle de Aburrá, con el propósito de lograr
el abordaje integral de la situación de salud pública en general, mediante el trabajo en red para
proponer y/o ejecutar acciones que conduzcan a la resolución de los problemas más relevantes en salud
que contribuyan a mejorar la gestión territorial e institucional; facilitar el acceso, calidad y oportunidad
de los servicios de salud; y mejorar la calidad de vida y disminuir inequidades en los territorios y la
ciudadanía metropolitana.
9. Conclusiones
Un hecho innegable para el desarrollo de territorios conurbados es el crecimiento armónico de cada una
de las municipalidades, porque en el momento en que un solo municipio se descuelgue de los demás,
las necesidades básicas insatisfechas de esta población irán a buscarlas a los demás municipios.
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El desarrollo de las regiones no puede depender solo de las fuentes básicas de los ingresos corrientes de
los municipios, es necesario aplicar nuevos esquemas de financiación en la búsqueda equilibrada y
sostenible de los ingresos, la gestión pública en si misma genera plusvalías que deben ser aprovechadas
en un gran porcentaje por los municipios, los cuales deben tener políticas uniformes frente a la
aplicación de los instrumentos de gestión.
10. Bibliografía
Castañeda, Arquitectos.Área Metropolitana del Valle de Aburrá. (2009).Proyecto Centralidad Sur.
Medellín,
Garcia, Juan C.,Zea Ana. (2010)“Instrumentos de Gestión Urbana” Area Metropolitana del Valle de
Aburra
Maldonado C, Maria Mercedes. (2005)“Definición de las condiciones técnicas, jurídicas y económico –
financieras para la emisión de los certificados de derechos de construcción y desarrollo en el
Municipio de Pereira.” Fedevivienda, Bogotá,
Sarmiento, Mariana.(2014) Hacia un sistema debancos de hábitatcomo herramienta de compensación
ambientalen Colombia
Universidad Pontificia Bolivariana, Área Metropolitana del Valle de Aburrá (2012) La Gestión del
Suelo en el Cinturón Verde Metropolitano
Smolka, Martim.Furtado, Fernanda (2014) Instrumentos Notables de políticas del suelo en América
Latina
Área Metropolitana del Valle de Aburrá (2015) Encuesta Calidad de Vida
11. Reseña Bibliográfica
Raúl Cano Jaramillo (raul.cano@metropol,gov,co) es Coordinador del Plan de Acción del Área
Metropolitana del Valle de Aburrá en Medellín Colombia. Ha participado en el estudio de los procesos
de viabilidad para la estructuración del Banco Inmobiliario Aburrá 2020 y el Fondo de Compensación
Metropolitano y en el estudio de instrumentos de gestión del suelo (Área Metropolitana del Valle de
Aburrá). Contador Público (Universidad de Medellín), Especialista en Alta Gerencia (Universidad de
Medellín), Candidato a Magister en Gestión Pública (Universidad Nacional de Rosario Argentina).
12. Anexos
Áreas Metropolitanas
Las Áreas Metropolitanas conforme a lo definido en la Ley 1625 de 2013, son entidades
administrativas de derecho público, conformadas por dos o más municipios integrados por un
municipio núcleo, los cuales se encuentran vinculados por dinámicas e interrelaciones territoriales,
ambientales, culturales, económicas, sociales, demográficas, tecnológicas que para la programación y
coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano y ordenamiento territorial y racional
prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada.
Actualmente, en Colombia existen 6 áreas metropolitanas conformadas oficialmente (Figura 1), en la
Tabla 1 se presenta información como población y año de creación correspondiente, según lo indicado
en los sitios web oficiales de cada una de las Áreas Metropolitanas.
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Figura 1. Áreas Metropolitanas en Colombia.
Tabla 1. Algunas características de las Área Metropolitanas conformadas en Colombia.
Área Metropolitana Municipios Creación
Superficie
Total
(Km2)
(DANE)
Habitantes
(Proyecció
n 2016
DANE)
Área
Metropolita
na del Valle
de Aburrá
Medellín (Núcleo)
Barbosa
Bello
Caldas
Copacabana
Envigado
Girardota
Itagüí
La Estrella
Sabaneta
OrdenanzaDe
partamental
No. 34 de
1980
1.166
3’821.797
Área
Metropolita
na del Valle
del Cacique
Valledupar (Núcleo)
La Paz
San Diego
EscrituraPúbli
ca
2709 de 2002
8.073 564.732
Área Metropolitana de Barranquilla | 5
MetrópoliUpar | 5
Área Metropolitana de Cúcuta| 6
Área Metropolitana de Bucaramanga| 4
Área Metropolitana del Valle de Aburrá| 9 | #QueremosSer10
Área Metropolitana Centro Occidente| 6
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Área Metropolitana Municipios Creación
Superficie
Total
(Km2)
(DANE)
Habitantes
(Proyecció
n 2016
DANE)
Upar Manaure
AgustínCodazzi
Área
Metropolita
na de
Cúcuta
Cúcuta (Núcleo)
Villa del Rosario
Los Patios
El Zulia
San Cayetano
Puerto Santander
OrdenanzaDe
partamental
No. 40 de
1991
2.036 863.471
Área
Metropolita
na del
Bucaraman
ga
Bucaramanga
(Núcleo)
Floridablanca
Piedecuesta
Girón
OrdenanzaDe
partamentalN
o. 020 de
1981
1.417 1’132.367
Área
Metropolita
na Centro
Occidente
Pereira (Núcleo)
Dosquebradas
Virginia
OrdenanzaDe
partamental
No. 14 de
1991
820 704.966
Área
Metropolita
na de
Barranquilla
Barranquilla
(Núcleo)
Soledad
Malambo
Puerto Colombia
Galapa
OrdenanzaDe
partamental
No. 028 de
1981
512 2’050.127
Encuesta Calidad de Vida 2015
El concepto de calidad de vida fue traído de los estudios de un premio Nobel en economía AmartyaSen,
que introdujo nuevas variables para la medición de la pobreza, anteriormente se obtenía como un
resultado exclusivamente del ingreso quienes ganaban más eran menos pobres y quienes ganaban
menos eran más pobres. A partir entonces de esta teoría se introdujeron los factores sobre lo que era
podría incidir en la pobreza y en la calidad de vida de una población, porque también se pensaba que la
calidad de vida tenía que ver con todo.
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En Antioquia a través de unas mesas de trabajo, se identificaron alrededor de 75 variables que a través
de un proceso estadístico que se llama componentes principales, se llegaron a identificar unas
dimensiones o factores y unos componentes dentro de las dimensiones.
Tabla 2. Dimensiones y variables
Dimensión Variables
Entorno y calidad de
vivienda
Estrato y viviendas con materiales inadecuados de pisos y
paredes
Acceso a los servicios
públicos
Cantidad de servicios públicos del hogar y el número de
servicios públicos suspendidos.
Medio ambiente Percepción sobre la arborización, la contaminación del
aire, la contaminación de quebradas, contaminación por
basuras y contaminación por ruido.
Escolaridad Del jefe del hogar y del cónyuge
Desescolarización Menores de 3 a 12 años y para los jóvenes de 13 a 18 años
que no están estudiando.
Movilidad Estado de las vías y andenes, el estado del transporte
público, calidad del mismo y la accesibilidad.
Capital físico Número de vehículos con 5 años o menos, número de
electrodomésticos, número de celulares y tenencia de
vivienda (una aproximación al ingreso)
Participación ciudadana Proporción de votantes en el hogar
Libertad y seguridad la
libertad de expresión
Percepción sobre la libertad de expresión la libertad de
trasladarse de un barrio a otro y la percepción que tiene
sobre la seguridad.
Vulnerabilidad Hacinamiento, alimentación de los niños y adultos, el
número de niños número de mayores de 70 años y el sexo
del jefe del hogar.
Salud Percepción sobre el acceso a la salud, sobre la calidad de
los servicios de salud, proporción de personas en el hogar
con sistema de salud contributivo y sistema de salud del
jefe.
Duración del trabajo Carga económica como el número de personas que
dependen de un suelo.
Recreación Personas que tienen actividades deportivas, recreativas y
culturales.
Calidad de vida Percepción de la calidad de vida
Ingreso Con base en los gastos per cápita del hogar
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Tabla 3. Resultados
En la tabla anterior se observan las situaciones más críticas en Barbosa, donde sólo rescatan
positivamente los servicios públicos suspendidos, la percepción sobre arborización y la seguridad.
Asimismo en Bello lo que tiene que ver con duración del trabajo, cobertura y calidad del transporte
público obtuvieron resultados positivos. Se observa también que Medellín presenta valores inferiores al
resto de municipios en temas que tienen que ver con la participación ciudadana, contaminación por
basuras y ruido, libertad de expresión y libertad para trasladarse.
En promedio la calidad de vida para los nueve municipios está en 45.09, lo que significa que el estado
y la sociedad deberán trabajar para elevarlo a niveles al menos del municipio de Sabaneta que es el
superior.
Presupuesto Municipal
Como apoyo a los argumentos sobre inequidad en el Valle de Aburrá se presenta a continuación los
datos del ingreso per cápita e ingreso tributario, pese a que diferentes autores hacen críticas
relacionadas con la unidimensionalidad del análisis y a que su razonamiento es estrictamente útil en el
campo económico, sin embargo se retoman para el diagnóstico territorial, con el fin de revisar las
profundas diferencias entre los presupuestos de los municipios, tal como se menciona en BIO 2030 “La
tendencia a la concentración de empresas en el sur del Valle de Aburrá ha producido claras inequidades
en términos de la distribución de los impuestos de industria y comercio con respecto al norte, fenómeno
que se irá agravando en los próximos veinte años.
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Tabla 4. Presupuesto Per cápita por municipio
Relación aportes vs inversión
Tabla 5. Equidad Metropolitana en los ingresos
Esta grafica representa como se hace la redistribución de ingresos del municipio núcleo hacia los
demás municipios con menores niveles de ingresos demostrando el principio de equidad metropolitana
0
100
200
300
400
500
600
700
800
564
220 241213 196
498
271
442
262
742
U$
MUNICIPIO
83,47%
6,72%2,97% 2,98% 1,15% 0,91% 0,79% 0,64% 0,37%
30.51%
188.85%239.44% 276.51%
631.94% 600.21% 647.01% 642.51% 772.82%
Med
ellí
n
Itag
üí
Bel
lo
Sab
anet
a
La
Est
rell
a
Co
pac
aban
a
Gir
ard
ota
Cal
das
Bar
bo
sa
Participación frente al Total de Recursos Participación frente al Total de Inversión
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