la cooperación internacional en nicaragua: balances y perspectivas 2009-2011
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La Cooperación Internacional en Nicaragua:
Balances y Perspectivas 2009-‐2011
Félix Maradiaga
INDICE
Resumen Ejecutivo
1. Introducción
a. A Manera de Introducción: ¿Por qué analizar la cooperación internacional en Nicaragua?
b. Antecedentes de la cooperación internacional a Nicaragua 1990 – 2007
i. 1990-‐1996 ii. 1997-‐2001 iii. 2002-‐2006 iv. Balance
2. Situación Actual de la Cooperación
a. Tendencias Internacionales de la Cooperación
b. Relaciones Cooperación-‐Gobierno de Nicaragua
i. Crisis Financiera Internacional y su impacto de mediano plazo en la cooperación ii. Crisis de institucionalidad y su impacto reciente en la cooperación iii. Posición gubernamental
c. Cooperación y Marco Presupuestario
d. Entorno Económico
e. Proyecciones de Cooperación Oficial Externa en el Presupuesto General de la República
i. Cooperación Oficial Externa ii. Montos Supuestos versus Montos Oficiales. iii. Cooperación Oficial Externa por Sector Económico iv. Cooperación por tipo de Fuente
3. A Manera de Conclusión: Escenarios e Implicaciones
4. Bibliografía
Resumen Ejecutivo El presente trabajo ofrece, a partir de la información oficial disponible, una descripción del comportamiento “macro” de la cooperación internacional con énfasis en el periodo 2007-‐2011 para luego analizar las perspectivas y tendencias de corto y mediano plazo 2009-‐2011. Para ello, partimos de una sección de “Antecedentes de la cooperación (1990-‐2006)” para luego hacer una descripción de la situación actual (2007-‐2009). A manera de conclusión, se hace un análisis prospectivo de las implicaciones que a corto y mediano plazo podría tener una reducción progresiva de la ayuda internacional en el Presupuesto General de la República y, por extensión, en la capacidad del Estado de mantener sus programas de reducción de la pobreza; así como del “escenario optimista” en que se estabilizan los flujos de ayuda oficial para el desarrollo, particularmente en lo referido a apoyo presupuestario directo. Por la dimensión y complejidad de la cooperación al desarrollo en Nicaragua, en un trabajo de este alcance no es posible abordar todas las modalidades en que se expresa la ayuda internacional al desarrollo en su acepción más amplia, es decir, las donaciones o préstamos entregados por gobiernos u organismos multilaterales al gobierno u otras entidades receptoras. Es por ello que el enfoque del presente trabajo es la cooperación internacional oficial—también referida a lo largo del documento como “ayuda oficial al desarrollo”—obviando el apoyo externo a organizaciones de la sociedad civil. En este sentido, se ha trabajado con las cifras del Banco Central, Ministerio de Hacienda y Ministerio de Relaciones Exteriores de Nicaragua. Además de los reportes de ODANIC disponibles en línea se ha recurrido a los libros de Presupuesto General de la República. Complementariamente se ha recurrido a comparar datos con estudios de la Fundación para el Desarrollo Económico y Social (FUNIDES) y del Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP), así como informes del Banco Mundial y del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. El procesamiento de datos y el perfil de la cooperación ofrecido en el presente estudio “macro” es un trabajo inédito que aspira a ser una contribución para análisis y estudios posteriores más específicos por sectores de gasto o, inclusive, proyectos específicos, así como un insumo adecuado para ejercicios de análisis prospectivo. Uno de los temas recurrentes a lo largo de este trabajo es la alta dependencia del apoyo externo a la sostenibilidad presupuestaria del país, razón por la cual el análisis del presupuesto resulta un tema necesario en una investigación de esta naturaleza. Al respecto, resulta notable el hecho de que, a pesar de una tendencia decreciente de la cooperación en comparación a las cifras de ayuda oficial al desarrollo en la década de reconstrucción post-‐conflicto, la ayuda oficial al desarrollo en Nicaragua sigue siendo una de las más altas del mundo en términos per cápita para países en desarrollo. Una consulta a los informes del Banco Central de Nicaragua para la década 1990 – 2000 indican que el país captó un estimado de US$ 6,500 millones de ayuda oficial, es decir, más de tres veces el total de su Producto Interno Bruto. El apoyo externo—incluyendo otras fuentes como las remesas—en el 2008 fue de US$ 2,500 millones de dólares y en el presente año, el país requiere no menos de US$ 2,300 millones de dólares de apoyo externo para su sostenibilidad presupuestaria. Al analizar las tendencias internacionales de la cooperación y compararlas con el caso Nicaragüense, destacamos que la tesis de “agotamiento” o “fatiga” de la cooperación no aplica para Nicaragua, pues el país continúa ocupando un lugar prioritario en la mayoría de las estrategias de los cooperantes presentes en Centroamérica, aún en el contexto actual de la crisis financiera internacional. A pesar las reducciones en las recaudaciones fiscales en los países-‐fuente de la ayuda, aún no ha habido reducciones por vía presupuestaria en los presupuestos de cooperación para Nicaragua.
En base a lo anterior, se observa que la reducción de la ayuda Nicaragua, como son los casos de las decisiones del Grupo de Apoyo Presupuestario, la Unión Europea y la Cuenta Reto del Milenio, se origina más bien en aspectos de tensión institucional, cuyos implicaciones son abordadas en la parte conclusiva del estudio. Sin embargo, también se presta especial atención a la posición oficial del Gobierno de Nicaragua la cual, argumentamos, además del estilo propio de la presente Administración Pública, tiene también una relación con las tendencias internacionales de la cooperación en donde se observa una mayor apropiación de la “condición de socios” por parte de los países receptores, en los términos en que lo establecer la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo: Apropiación, Armonización, Alineación, Resultados y Mutua Responsabilidad. En la sección de análisis de tendencia se resalta que América Latina y el Caribe tienen una alta probabilidad de ir perdiendo importancia estratégica relativa para los principales cooperantes del mundo. Durante la década 1990-‐2000 la ayuda oficial al desarrollo para la región equivalía a aproximadamente el 11% del total global. En la actualidad, ese porcentaje ha descendido como resultados de otras prioridades geoestratégica de la ayuda oficial al desarrollo. Afirmamos también que no es posible analizar la cooperación internacional al margen de la crisis financiera internacional. Los principales hallazgos a destacar son el hecho de que, si bien la ayuda oficial al desarrollo es otro de los ámbitos en que se ha esperado un impacto negativo de mediano plazo, en el transcurso del 2009 no se concretaron reducciones estadísticamente significativas en los presupuestos de las principales agencias de cooperación con presencia en Centroamérica. Lo anterior no quiere decir que en el mediano plazo (2010-‐2011) no se avizoren recortes de dichos presupuestos ya que el FMI anunció su pronóstico de crecimiento de la economía mundial, calculado en 0.5 por ciento para el 2009. El FMI también pronostica una reducción en el volumen del comercio mundial de 2.8 por ciento, la primera en 25 años. Según el FMI las economías industrializadas se contraerán al menos 2 por ciento, la peor recesión desde la Segunda Guerra Mundial y la economía de los Estados Unidos sufrirá una contracción de 1.6 por ciento. En base a lo anterior, encontramos que los principales impactos de la crisis en el financiamiento externo lo sentirá el sector privado ya que los deudores latinoamericanos soberanos, en su mayoría se habían ya asegurado el financiamiento externo para el 2009 y las proyecciones de flujo neto de capital privado hacia los países emergentes para este año muestran un verdadero derrumbe. Dicho de otra forma, a lo largo del 2009 no se ha identificado que la crisis financiera internacional tenga un impacto de financiamiento inmediato en la ayuda oficial al desarrollo para la región, pero sí lo tendrá en el financiamiento externo al sector privado. Lo anterior es particularmente cierto para Nicaragua que al no pertenecer a las mercados emergentes tiene un exposición muy pequeña a la crisis bursátil. Sin embargo, el impacto del financiamiento al sector privado sería muy negativo, pues este equivale a 7% del PIB. En el escenario de una prolongación de la crisis y de la recesión global para el periodo posterior 2010, sería altamente probable que el país experimente una reducción en las donaciones, transferencias y préstamos netos al sector público que en el 2008 fue poco menos del 5% del PIB. Al entrar en más detalle a las implicaciones para Nicaragua de la crisis financiera internacional y la crisis institucional se resalta el hecho de que es muy probable que el país experimente comportamiento negativo del 1.5 por ciento de la economía para el 2009, aunque no se descarta que el deterioro se profundice. Ante ese escenario, se destaca que una reducción progresiva de la ayuda, específicamente en lo referido al apoyo presupuestario, tendría enormes implicaciones negativas en la capacidad estatal de mantener muchos programas y subprogramas contemplados en el presupuesto. Un análisis más detallado de los programas, sub-‐programas y proyectos del PGR, revela que aquellos vinculados a la protección social de los grupos más vulnerables serían los que sufrirían el mayor impacto de la reducción de la ayuda ya que, desde la aprobación de la ERCERP y posterior entrada en vigencia del PND, el Gobierno empezó a financiar dichos programas casi
exclusivamente por vía de préstamos y donaciones. Esta situación ha generado una alta dependencia de una serie de programas estratégicos para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Por el contrario, ante un escenario optimista que el autor de este trabajo ubica dentro del rango de la “probabilidad media-‐alta” se avizoraría el otorgamiento de US$164.1 millones adicionales para el presupuesto 2010 bajo el supuesto de resultados favorables del diálogo con los cooperantes que se lleva a cabo al momento de redactar este trabajo. Ante ese panorama favorable, los programas presupuestarios claves no sufrirían mayores recortes y básicamente se regresaría a una posición muy similar a las del presupuesto del año 2007 en términos reales. Se afirma, sin embargo, que aún en este escenario habría que considerar los supuestos macroeconómicos de desaceleración que son externos. A manera de conclusión se enfatiza el hecho de que ante escenarios la suspensión, disminución progresiva o congelamiento de la ayuda internacional para el desarrollo tendría un impacto más que negativo en el cumplimiento de las metas de país para los ODM, particularmente los Objetivos 4, 5 y 6. Por tal razón, resulta estratégico que tanto el Gobierno de la República como la comunidad internacional, logren encontrar prontamente acuerdos que eviten un colapso de los avances que el país ha logrado acumular con tanto esfuerzo y a un costo tan alto en la reducción de la pobreza. Es además, imperativo, tomar los pasos necesarios para elevar el grado de probabilidad del “escenario optimista” ya que existen las principales condiciones para hacerlo, siendo la apertura y el diálogo de las partes, la primera de ellas. En ese sentido, estabilizar la relación con la comunidad de donantes que solidariamente ha acompañado a nuestro país en los momentos más difíciles de su transición política y económica, así como en las situaciones de desastres naturales, más que una condición esencial para la sostenibilidad presupuestaria, es un urgente imperativo moral que puede retornarle la esperanza a casi tres millones de seres humanos que diario sufren la pobreza en Nicaragua.
La Cooperación Internacional en Nicaragua: Balances y Perspectivas.
Félix Maradiaga1
Introducción ¿Por qué analizar la cooperación internacional en Nicaragua?
Entre Enero de 1990 y Enero de 2007 Nicaragua recibió un estimado de 8,561 millones de dólares2 de cooperación oficial (donaciones y préstamos concesionales), sin incluir los recursos que han sido canalizados por la comunidad de donantes a organizaciones no gubernamentales o municipalidades del país.3 En el periodo inmediatamente posterior al conflicto armado que finalizó con las elecciones presidenciales de 1990, la ayuda internacional en sus diversas expresiones jugó un rol fundamental en la estabilización macroeconómica de Nicaragua, que desde 1979 mostraba un crecimiento negativo del PIB per cápita. Posteriormente y hasta la actualidad, la cooperación internacional ha sido un factor determinante para la ejecución y sostenimiento de los diversos programas de reducción de la pobreza presentes en el Presupuesto General de la República. Nicaragua continúa siendo país prioritario para la comunidad internacional y es un país que depende altamente de la cooperación para el desarrollo, la cual representa aproximadamente 11% del PIB.4
Desde 1993 Nicaragua empezó a mostrar un crecimiento real de su economía y algunos avances en la reducción de la pobreza. El ingreso por habitante ha crecido a una tasa promedio anual del 1.3 por ciento, el nivel de pobreza general bajó del 50.3 por ciento de la población en 1993 al 46.2 por ciento en el 2005, y la pobreza extrema del 19.4 al 14.9 por ciento para el mismo periodo.5 Sin embargo, el crecimiento de la economía ha sido insuficiente para recuperar el nivel de ingreso de finales de la década de los años 70 que, comparativamente, era el doble de lo que es en la actualidad.6 Los indicadores del censo más reciente (2005) arrojaron que la pobreza general en Nicaragua correspondía al 48.3% y la población en pobreza extrema representaba el 17.2%. Esto implicaba, que de cada 100 nicaragüenses, 48 estaban en alguna condición de pobreza en base a la línea de pobreza general7 y 17 pertenecían al grupo de pobreza extrema de acuerdo al valor de la línea de pobreza extrema. El desglose de la distribución de los ingresos indica que el 10% más rico de la población obtiene un 45% de todos los ingresos, mientras que los más pobres reciben solamente un 14%. Nicaragua es el segundo país más pobre de las Américas, con un producto nacional bruto per cápita de US$ 453. Existen numerosos estudios sobre la pobreza en Nicaragua desde diferentes enfoques, metodologías o niveles de profundidad.8 La diversidad de criterios en torno a la causas de la pobreza y estrategias para su reducción revela que Nicaragua, a pesar de su dimensión territorial relativamente pequeña, ha ocupado un lugar central en la atención del “establishment” de la cooperación internacional. Todos los estudios más sólidos sobre el caso Nicaragüense, reconocen en la ayuda oficial para el desarrollo un papel central en los diversos esfuerzos porque los ciudadanos de esta nación de poco menos de seis millones de habitantes alcancen niveles dignos de desarrollo humano sostenible. En este sentido, hablar de cooperación internacional en Nicaragua, más que un tema de políticas públicas per se, es un asunto directamente vinculado a los intereses estratégicos del país. Prácticamente todos los trabajos más serios escritos sobre la pobreza en Nicaragua, reconocen un papel clave de la cooperación internacional en las estrategias de reducción de la pobreza. Ciertamente, en el debate teórico más amplio sobre el desarrollo existen críticas sobre el rol de la ayuda, siendo William Easterly9 posiblemente uno de los voceros más visibles del argumento sobre la inefectividad de la misma en el desarrollo. Tampoco han faltado las voces locales que han llamado la atención sobre la baja efectividad de la ayuda internacional en lograr un adecuado desarrollo social y político del país.10
Sin embargo, en un caso tan extremo como Nicaragua, en el sentido en que la ayuda internacional es determinante para la sostenibilidad de la economía en su conjunto y no sólo para el gasto público, resulta inmediatamente obvio que una reducción progresiva de transferencias desde el exterior, ya sean donaciones, préstamos o remesas, tendrían efectos dramáticos para la expectativa de vida de los ciudadanos.11 Como ilustraremos al final de este trabajo, lo anterior es particularmente cierto de los programas y proyectos del sector público que se ejecutan casi de forma exclusiva a través de donaciones y préstamos, así como muchos de los programas que están directamente ligados con los esfuerzos estatales por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).12
Por lo anterior, el rol de la cooperación internacional en países que están en el rango inferior del segmento de ingreso medio-‐bajo13 ocupa un lugar central en las estrategias de largo plazo para crecimiento económico y reducción de la pobreza por vía de la inversión en capital humano y aumento de la productividad. Quizás el trabajo más iluminado en este sentido es The End of Poverty: Economic Possibilities for Our Time, de Jeffrey Sachs.14 A juicio de Sachs, el costo de terminar con la pobreza extrema en que viven uno de cada seis seres humanos, además de los alivios de deuda, requiere que los países más desarrollados incrementen su ayuda internacional para el desarrollo a 0.7% de su Producto Nacional Bruto (PNB). Sachs agrega que la cooperación internacional juega un papel primordial en ayudar a los pobres a alcanzar el “primer peldaño del desarrollo” el cual, a su juicio, no es posible lograr en tanto persistan privaciones de salud y de hambre cuya condición, en el caso de los pobres extremos les impide ahorrar, comerciar y tomar provecho de la tecnología. Dicho de otra forma, los pobres extremos están en una “trampa de la pobreza” de la cual no pueden escapar sin la ayuda externa. Sin pretender profundizar en este debate, partimos de la premisa de que la ayuda internacional es fundamental para el desarrollo, y que por ello, su seguimiento y análisis es un ejercicio básico en la toma de decisiones de los diferentes actores de los procesos de políticas públicas. Sin embargo, el presente trabajo de investigación no pretende ser un estudio sobre la efectividad de la cooperación internacional en el crecimiento económico y reducción de la pobreza. Tampoco se procura evaluar los resultados de los programas presupuestarios auspiciados por las variadas fuentes de ayuda. Sobre esos temas existe ya un amplio debate especializado que trasciende por mucho nuestro objeto de estudio. Objetivos y alcances del estudio Lo que si nos proponemos es construir, a partir de la información oficial disponible, una descripción más o menos minuciosa del comportamiento “macro”15 de la cooperación internacional con énfasis en el periodo 2007-‐2011 para luego analizar las perspectivas y tendencias de corto y mediano plazo. Para ello, y a manera de antecedentes, partimos de un recuento de la cooperación captada por cada una de las tres administraciones presidenciales que antecedieron al gobierno actual, para luego enfocarnos en mayor detalle en la situación presente de la cooperación. Concluimos con un análisis de las implicaciones que a corto y mediano plazo tendría una reducción progresiva de la ayuda internacional. Por la dimensión y complejidad de la cooperación, en un trabajo de este alcance no es posible abordar todas las modalidades en que se expresan la ayuda internacional al desarrollo en su acepción más amplia, es decir, las donaciones o préstamos entregados por gobiernos u organismos multilaterales al gobierno u otras entidades receptoras.16 Es por ello que el enfoque del presente trabajo es la cooperación internacional oficial, es decir, aquella que es registrada como tal por las entidades correspondientes del país receptor, en este caso el Banco Central, Ministerio de Hacienda y Ministerio de Relaciones Exteriores de Nicaragua. Además de los reportes de ODANIC disponibles en línea 17 se ha recurrido a los libros de Presupuesto General de la República.
Complementariamente se ha recurrido a comparar datos con estudios de la Fundación para el Desarrollo Económico y Social (FUNIDES) y del Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP), así como informes del Banco Mundial y del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. El procesamiento de datos y el perfil de la cooperación ofrecido en el presente estudio “macro” es un trabajo inédito que aspira a ser una contribución para análisis y estudios posteriores más específicos por sectores de gasto o, inclusive, proyectos específicos, así como un insumo adecuado para ejercicios de análisis prospectivo. Antecedentes recientes de la cooperación internacional a Nicaragua 1990 -‐ 2007 1990-‐1996 Con la transición política iniciada en febrero de 1990, luego de la elección de Violeta Barrios de Chamorro a la Presidencia de la República, la cooperación internacional bilateral y multilateral en Nicaragua adquirió nuevas modalidades que sustituyeron radicalmente las transferencias que durante el primer gobierno del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) se recibían desde la Unión Soviética, Cuba y los países del Bloque del Este. En lo referido a la cooperación oficial—tema central del presente trabajo—a pesar del contexto de reconstrucción post-‐conflicto vigente desde 1990, la mayor parte de la ayuda empieza a ser destinada para apoyar la balanza de pagos por el orden anual superior al 40%. Durante la administración de la Presidenta Chamorro, aproximadamente el 60% de la ayuda provenía de donantes bilaterales y el 40% de instituciones financieras internacionales. Adicionalmente, la canalización de la ayuda económica internacional en sus distintas expresiones, pero particularmente en lo referido a la cooperación bilateral y multilateral oficial, se empieza a dar en el marco de diversos mecanismos de regulación y seguimiento como los establecidos por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). En 1991, por ejemplo, a un año de Gobierno de la Presidenta Chamorro, se recibieron US$ 1,051.8 millones—cifra hasta ahora récord para un solo año—de los cuales US$528 millones estaban destinados al pago de la mora que Nicaragua tenía con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y con el BM. Concurrentemente, a partir de 1990 se observa una marcada tendencia de la comunidad internacional a canalizar partes significativas de su ayuda por medio de organizaciones no-‐gubernamentales.18 1997-‐2001 Durante la Presidencia del Doctor Arnoldo Alemán Lacayo (1997 – 2001) la ayuda internacional a Nicaragua empezó a disminuir gradualmente, situación que fue compensada a través de un aumento sostenido de las exportaciones. Sin embargo, a mediados de ese quinquenio el país experimentó un aumento de la ayuda oficial al desarrollo como resultado de la apertura del proceso de ingreso del país a la Iniciativa de Países Pobres muy Endeudados19 (HIPC, por sus siglas en inglés), así como el ingreso de fondos de asistencia para reconstruir el país luego del Huracán Mitch. Lo anterior permitió que la inversión social pasara de 17% a 30%. A pesar de que el promedio de la cooperación fue comparativamente menor que la recibida en el gobierno anterior, durante la Administración Alemán el país recibió US$ 2,493.9 millones con un promedio de 498 millones anuales. De este monto, el 55% aproximadamente ingresó como donaciones y el resto como préstamos. 20 El periodo post-‐huracán Mitch coincidió con un nuevo contexto internacional favorable para los países pobres de mayor endeudamiento ya que en Octubre de 1999, la comunidad de donantes acordó ampliar y acelerar la HIPC. Como parte del proceso previo a su inducción a esta iniciativa, el Gobierno inició la redacción de una estrategia de reducción de la pobreza cuya primera versión se presentó en Agosto del 2000. En Septiembre de 2001, el Gobierno de Nicaragua presentó una nueva versión del documento de estrategia al BM y al FMI. El
nuevo documento se conoció como “Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza” (ERCERP). 2002-‐2006 Al final del primer año de Gobierno de Enrique Bolaños los avances de la ERCERP fueron analizados por el Directorio Ejecutivo del BM en diciembre de 2002 “y calificados satisfactoriamente”21. Una nota de prensa del BM reconocía que "en el transcurso de los últimos cuatro años, Nicaragua ha avanzado en forma considerable hacia la consecución de una sociedad estable con una economía de mercado flexible” pero a la vez agregaba que “si bien el país avanzó en los cuatro componentes considerados, la pobreza todavía afecta al 45,8% de los habitantes del país. Es más, la pobreza se ha profundizado en los últimos años a causa de la vulnerabilidad ante desastres como el Huracán Mitch en 1998, la crisis en los precios internacionales del café, las sequías y la migración.”22 Ante la baja efectividad de la ERCERP el BM propuso, entre otras medidas, concentrar los esfuerzos en promover un mayor crecimiento económico con un aumento de la productividad y enfoque en la competitividad del sector privado, así como mejorar la infraestructura productiva del país, continuar invirtiendo en salud básica y educación primaria y combatir la corrupción. La respuesta de la Administración Bolaños fue el Plan Nacional de Desarrollo (PND) que, en contraste con la ERCERP, hizo mayor énfasis en la articulación de políticas económicas y sociales para la generación de empleo, la inversión en capital humano y el fomento a la competitividad bajo el modelo de “clusters” o conglomerados. En materia de cooperación externa, la estrategia de dicha administración se concentró en lograr el cumplimiento de acuerdos de Reducción de la Pobreza y Crecimiento en el marco de del Programa de Crecimiento y de Ajuste Estructural con el FMI, buscar desembolsos de recursos frescos en apoyo a la balanza de pagos, obtener alivio del G-‐8 y apoyo presupuestario directo, el cual se empezó a recibir por primera vez en el año 2002. En Enero de 2004 Nicaragua alcanzó el punto de culminación de la iniciativa HIPC, lo cual conllevó a un alivio de deuda externa de aproximadamente US$ 6,328 millones en términos nominales.23 En el periodo de 2002-‐2006, bajo la administración del Presidente Bolaños, la cooperación externa mostró una tendencia oscilante.24 Por ejemplo, al finalizar el primer año de su gobierno las donaciones multilaterales se incrementaron y las bilaterales disminuyeron en 16% con respecto al año anterior. Para el año 2004 las donaciones externas totales se incrementaron respecto a 2003 como resultado de un incremento en las donaciones multilaterales que aumentaron casi 60% pero las donaciones bilaterales continuaron disminuyendo en 8.2%. Para el 2004, se dio un crecimiento tanto en las donaciones externas como en los préstamos externos ya que ese fue el año en el que más préstamos externos se recibieron gracias a la culminación de la referida iniciativa HIPC que dejó al país en una mejor posición para acceder a nuevos créditos. Para el 2005, las donaciones multilaterales disminuyeron 26%, mientras que las bilaterales se incrementaban levemente un 5%. El 2006, fue el año en que más donaciones externas se recibieron en el quinquenio (más de US$ 350 millones), las donaciones multilaterales se incrementaron 7.6% respecto a 2005, y las donaciones bilaterales aumentaron 27%. Durante la Administración del Presidente Bolaños se captaron US$ 1542 millones de donaciones y US$ 1468.3 millones en concepto de préstamos.
2007 En el 2007, con el inicio de la administración del Presidente Daniel Ortega se empieza a marcar una tendencia de disminución progresiva de la cooperación internacional, particularmente de las fuentes bilaterales tradicionales. Sólo en el primer año de Gobierno las donaciones multilaterales disminuyeron 19.2% y las bilaterales casi 30% con respecto al promedio del quinquenio 2002 – 2006. Para 2007, los únicos países que incrementaron sus donaciones en relación al año 2006 fueron Holanda (18%) y Alemania (17%), con incrementos de apenas US$ 6.2 millones. Por otra parte, las disminuciones de las donaciones de Japón en ese mismo año fueron de casi US$ 29 millones (58%), de Estados Unidos más de US$ 15 millones (34%)25 y Dinamarca disminuyó su cooperación más de US$ 20 millones (casi 60%). En la sección correspondiente se analizará las principales razones de esta contracción de la ayuda internacional. Como ilustraremos posteriormente, una característica importante de la nueva política gubernamental de cooperación externa es la búsqueda y diversificación de fuentes de ayuda y solidaridad, recurriendo a lo que denominados “cooperantes no tradicionales”. Es así que desde el año 2007 aparece en el escenario un nuevo donante, la República Bolivariana de Venezuela, cuya modalidad de cooperación a Nicaragua es sui generis en el sentido en que, según un informe del Banco Central de Nicaragua publicado en el 2008, ésta es canalizada casi en su totalidad como “donaciones y préstamos al Sector Privado.”26 En el primer año de gobierno no se conocieron cifras oficiales de la ayuda de Venezuela ya que ésta no ingresó al Presupuesto General de la República (PGR). No obstante, existen numerosos reportes periodísticos que recogen declaraciones del Presidente de la República indicando que la Alianza Bolivariana de las Américas (ALBA)27 sería la iniciativa más importante de cooperación para el desarrollo en Nicaragua, a la cual se incorporó el país el 11 de enero de 2007. 28 Se conocen, además, numerosas declaraciones de funcionarios públicos indicando programas y proyectos receptores de la ayuda venezolana. En enero de 2008, en el marco de la Cumbre del ALBA, se ofreció un detalle de la ayuda venezolana, estimada para ese año en US$ 385.9 millones. El referido informe del Banco Central29 refleja que la ayuda Venezolana está principalmente ligada “a la cooperación petrolera” como financiamiento no retornable de los Fondos ALBA y préstamos canalizados por ALBA-‐CARUNA. Esta fue de US$ 185 millones en el 2007 y US$ 457 millones en el 2008, es decir, un incremento del 147%, según los datos del banco emisor. No ha sido posible identificar en el presente estudio las
discrepancias entre las cifras del Banco Central de Nicaragua y el anuncio del monto de ayuda ofrecido por otras fuentes oficiales.30 Balance en Perspectiva Histórica A partir del análisis histórico anterior, es oportuno remarcar la alta dependencia del apoyo externo, que a pesar de su tendencia decreciente en comparación a las cifras de ayuda oficial al desarrollo en la década de reconstrucción post-‐conflicto, sigue siendo entre las más altas del mundo en términos per cápita para países en desarrollo. Una consulta a las informes del Banco Central de Nicaragua para la década 1990 – 200031 indican que el país captó un estimado de US$ 6,500 millones de ayuda oficial, es decir, más de tres veces el total de su Producto Interno Bruto. Durante ese periodo, los principales cooperantes bilaterales fueron, en orden alfabético: Alemania, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos de América, Finlandia, Holanda, Japón, Noruega, República de China en Taiwán, Suecia, Suiza y la Unión Europea. A su vez, Nicaragua se posicionó como uno de los países latinoamericanos más favorecidos por la ayuda internacional al recibir un promedio anual de cooperación oficial superior a los US$ 600 millones en esa década.32 El apoyo externo33 en el 2008 fue de US$ 2,500 millones de dólares y en el presente año, el país requiere no menos de US$ 2,300 millones de dólares de apoyo externo para su sostenibilidad presupuestaria.34 El análisis histórico de la cooperación en el periodo en cuestión, también revela que la tesis de “agotamiento” o “fatiga” de la cooperación no aplica para Nicaragua, pues el país continúa ocupando un lugar prioritario en la mayoría de las estrategias de los cooperantes presentes en Nicaragua, aún en el contexto actual de la crisis financiera internacional.35 A pesar las reducciones en las recaudaciones fiscales en los países-‐fuente de la ayuda, aún no ha habido reducciones por vía presupuestaria en los presupuestos de cooperación para Nicaragua. Como hemos explicado, es cierto que existen disminuciones de los flujos de cooperación de una administración a otra; sin embargo, en el periodo 1990-‐2006 estas fueron compensados no sólo por un crecimiento del PIB y otros factores económicos importantes en el apoyo externo, sino principalmente por vía del perdón de deuda externa, crecimiento de las exportaciones y aumento de la inversión extranjera directa. Asimismo, es adecuado recordar que las disminuciones de ayuda observadas a partir de 1997 estaban asociadas a un replanteamiento de la ayuda que durante la administración Chamorro, priorizó la asistencia a iniciativas enfocadas en sentar las bases de la pacificación, desarme y reconstrucción nacional, así como el referido apoyo a la balanza de pagos. A partir de 199736 la comunidad de donantes empezó a enfatizar en la importancia estratégica de canalizar los recursos de la ayuda internacional oficial a programas de reducción de la pobreza y fortalecimiento de la gobernabilidad. Este enfoque adquirió mayor fuerza luego del Huracán Mitch de 1998, cuando el “Grupo Consultivo para la Reconstrucción y la Transformación de América Central”37 identificó como áreas prioritarias: la macroeconomía y deuda externa, pobreza, gobernabilidad, transparencia y derechos humanos, descentralización y vulnerabilidad ecológica. Asimismo, la comunidad de cooperantes en Nicaragua, particularmente a partir del 2002, si bien no es un grupo monolítico, ha venido trabajando con éxito en una mayor armonización y alineamiento, incrementando mecanismos de coordinación de la asistencia oficial al desarrollo a Nicaragua sobre la base de referencias globales como los Retos de Desarrollo del Milenio, la Declaración de París y el Consenso Europeo del Desarrollo38 y referencias nacionales como el Plan Nacional de Desarrollo Humano.
Una reflexión adicional importante es la constancia de la comunidad de donantes a Nicaragua, que ratifica la atención especial que el país ha recibido. Los países cooperantes han mostrado casi de forma unánime un compromiso de largo plazo con Nicaragua e inclusive se observan adiciones valiosas de nuevos programas y modalidades de cooperación de Sur-‐Sur con socios de América Latina.39 Si bien los flujos de asistencia de estos
países a Nicaragua, como es natural, son sustancialmente menores a los provenientes de las economías industrializadas, ilustran que la cooperación técnica es un aspecto importante en la política exterior de dichos países y que por razones de espacio no fue posible atender con detalle en este trabajo. Finalmente, debemos apuntar que a pesar de la aparición de nuevos cooperantes no-‐tradicionales, como es especialmente la Republica Bolivariana de Venezuela, la comunidad de donantes “tradicionales” sigue siendo la principal fuente externa de sostenibilidad presupuestaria de Nicaragua. En este sentido, dada la naturaleza y modalidades de las transferencias de Venezuela, y a pesar de su alta cuantía y su peso en la cooperación externa, los fondos del ALBA no pueden ser considerados una fuente mayor de apoyo al presupuesto general de la República y a la balanza de pagos, por lo cual la estabilidad macroeconómica del país seguiría dependiendo en gran manera de las mismas fuentes de cooperación identificadas en el periodo 1990-‐2006.40 En las próximas secciones del presente trabajo, abordaremos con suficiente detalle la evolución, situación actual y perspectivas de la cooperación internacional al desarrollo en Nicaragua (2007-‐2011), enfatizando en la identificación de los principales donantes y áreas de cooperación, tendencias observadas, relaciones donantes-‐gobierno y posibles implicaciones ante una reducción progresiva o congelamiento prolongado de la Cooperación Externa. Situación Actual de la Cooperación (2008 – 2009) Tendencias Internacionales de la Cooperación
No es posible analizar la cooperación en Nicaragua sin también prestar atención a las tendencias de internacionales de la ayuda oficial al desarrollo, enmarcada principalmente, en una serie de procesos usualmente referidos como globalización e interdependencia, que por su complejidad conceptual trascienden el objetivo de estudio de este trabajo. Sin embargo, sí es posible referirnos en particular a dos tendencias. La primera está referida a la creciente atención de las principales economías del mundo entre la correlación entre seguridad y desarrollo económico. En segundo lugar, el debate de la soberanía y la interdependencia ha venido adquiriendo preponderancia a partir de un replanteamiento de la noción de país receptor de ayuda como socio y actor de la cooperación como la forma más eficiente de atender los retos de desarrollo. Sobre la primera tendencia, quizás el aspecto más relevante es el reconocimiento de que la escasez de “bienes públicos mundiales”41 tiene un efecto adverso en el desarrollo y que la existencia de una serie de externalidades negativas en las economías de los países más pobres podrían ser contrarrestadas con un adecuado apoyo externo. El éxito del Plan Marshall, por ejemplo, marcó un hito en el siglo XX y permitió que la cooperación internacional se constituyere en uno de los ejes estratégicos de toda política exterior de las principales economías del mundo. En el marco de esta concepción de la cooperación y el desarrollo, se reconoce la interconexión entre la cooperación y la seguridad, como se demuestra fácilmente por el hecho de que los principales países receptores de ayuda son precisamente países calificados como inestables y/ vulnerables a desastres naturales. Similarmente, los países más beneficiados con alivio de deuda también han sido naciones de alta volatilidad, destacándose los casos de Irak, cuyo alivio de deuda superó los US$ 24 mil millones de dólares y de Nigeria con algo más de US$ 5 mil millones.42 En esta misma dirección, los flujos de ayuda humanitaria también están directamente relacionados con la vulnerabilidad de los países, siendo quizás el caso más emblemático la ayuda humanitaria relacionada con la tragedia del Tsunami, que sumó más de 2,2 mil millones de dólares de AOD hacia esa región.43 Asimismo, como se ilustró en secciones anteriores, el periodo de mayor flujo de ayuda oficial al desarrollo en Nicaragua se ubica precisamente en la fase de reconstrucción post-‐conflicto y en la etapa “post-‐Mitch”.
Los incrementos record de ayuda que se observaron a partir del año 2005—sin incluir el gasto militar—son el resultado de los flujos de recursos de Estados Unidos de América hacia Irak, Afganistán y el África Subsahariana; así como incrementos de la asistencia de la Unión Europea por el orden del 8.7% para reconstrucción de los países post-‐Tsunami. A pesar de ello, a excepción de Dinamarca, Luxemburgo, Holanda, Noruega y Suecia, los países desarrollados no han logrado cumplir con el compromiso de transferir el 0,7% de sus PIB bajo la modalidad de ayuda oficial al desarrollo, indicando con ello que existe un déficit global anual de más de US$ 50 mil millones para lograr los ODM. La implicación de esta primera tendencia es que los países en desarrollo que geopolíticamente ocupen un espacio territorial estratégico para los países industrializados y a la vez tengan condiciones de vulnerabilidad, tienen una alta probabilidad de continuar ocupando un lugar prioritario en las agendas de cooperación. Lo anterior no quiere decir que las relaciones bilaterales históricas no pesen en la conformación de dicha agendas. Inversamente, los países de mayor estabilidad, aun cuando sus ingresos per cápita permanezcan bajos, tienen una alta probabilidad de ver sus transferencias reducidas o disminuidas ya sea en términos comparativos o absolutos, como resultado de un alineamiento de la cooperación hacia regiones del mundo de mayor vulnerabilidad y volatilidad. En este sentido, es observable que América Latina y el Caribe tiene una alta probabilidad de ir perdiendo importancia estratégica relativa para los principales cooperantes del mundo. Durante la década 1990-‐2000 la ayuda oficial al desarrollo para la región equivalía a aproximadamente el 11% del total global. En la actualidad, ese porcentaje ha descendido como resultados de otras prioridades geoestratégica de la ayuda oficial al desarrollo, mientras que a inicios de países como EEUU, Japón, la Comisión Europea y Alemania.44 En el caso de Estados Unidos la tendencia más notable es el crecimiento de la ayuda hacia Colombia, Perú, Bolivia, Brasil y México en detrimento relativo a otras regiones del hemisferio. Con respecto a la segunda tendencia—mayor apropiación de su condición de socios de los países receptores—resulta adecuada referirse a la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo: Apropiación, Armonización, Alineación, Resultados y Mutua Responsabilidad.45 Ya desde el Consenso de Monterrey de 200246, los donantes habían reconocido la necesidad de mejorar la eficacia de la ayuda a través de la modificación de los mecanismos mediante los cuales ésta se distribuye. Uno de los puntos centrales del consenso se refiere al compromiso de los donantes de suministrar la ayuda a través de los planes de desarrollo y reducción de la pobreza definida y asumida por los propios países en desarrollo. El referido consenso también establece compromisos en torno a la coordinación operacional, reducción de costos de transacción, fortalecimiento de la capacidad de absorción y la gestión financiera de los países receptores, en particular el apoyo presupuestario. El Consenso de Monterrey abrió paso a otro proceso de mucha importancia conocido como “Foro de Alto nivel sobre Eficacia de la Ayuda”, el cual es integrado por los donantes bilaterales y multilaterales y algunos países receptores. Es en el marco de este Foro en donde se adopta la Declaración de Roma sobre Armonización en febrero de 2003, y la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda de marzo de 2005. Este último documento es quizás la expresión política más clara de la tendencia a la que hacemos referencia, en el sentido en que se define una nueva forma de entender las relaciones donante-‐receptor y se enfatiza el concepto de corresponsabilidad. Esta declaración, suscrita por más de un centenar de donantes, enfatiza el concepto de “países socios” y reconoce como principios centrales la apropiación, alineamiento, armonización, corresponsabilidad y gestión por resultados. Otro instrumento de referencia muy valioso para entender esta tendencia es el “Fondo para el logro de los ODM” impulsado por PNUD. El Fondo tiene como meta acelerar el progreso hacia la conquista de los ODM en los países seleccionados mediante el apoyo a políticas y programas que pretendan un impacto significativo y
medible sobre los ODM seleccionados; el financiamiento de la experimentación y/o ampliación de modelos exitosos; la aportación de innovaciones en la práctica del desarrollo; y la adopción de mecanismos que mejoren la calidad de la ayuda, en los términos de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. En este sentido, el fondo es guiado por una serie de principios entre los que se destaca “apoyar programas basados en prioridades nacionales”, es decir, no solo en el financiamiento de líneas de las estrategias y políticas públicas del país receptor, sino que exista una participación activa por parte de asociados nacionales en los procesos de implementación y evaluación. En la próxima sección analizaremos la implicación de esta segunda tendencia en la definición gubernamental de políticas de cooperación externa, durante la presente administración. No obstante, antes de ello es necesario analizar las posibles implicaciones de la crisis financiera internacional en la cooperación. Crisis Financiera Internacional y su impacto de mediano plazo en la cooperación El año 2008 fue escenario de una crisis financiera inédita desde la primera mitad del siglo veinte. Ésta se originó, fundamentalmente, como resultado del fracaso de la denominada “burbuja inmobiliaria” en Estados Unidos de América en el año 2006. Como consecuencia, en octubre del año 2007 se desembocó una crisis de la “hipotecas subprime”. Los efectos de la crisis se comenzaron a manifestar de forma muy temprana y con severidad desde el primer trimestre del año 2008 en el sistema financiero de Estados Unidos. Dado el carácter global de dicho sistema, la crisis financiera se propagó con gran velocidad a otros sistemas financieros hasta convertirse en una recesión global. Estados Unidos y el resto de las economías industrializadas respondieron con una serie de programas de mitigación que van desde rescates bancarios hasta paquetes de estímulo económico cuyos efectos amortiguadores apenas empiezan a manifestarse. Además de la crisis de liquidez se han manifestado otras crisis vinculadas, entre ellas la crisis bursátil y la crisis alimentaria. La ayuda oficial al desarrollo es otros de los ámbitos en que se ha esperado un impacto negativo de mediano plazo. Sin embargo, en el transcurso del 2009 no se concretaron reducciones estadísticamente significativas en los presupuestos de las principales agencias de cooperación con presencia en Centroamérica. Lo anterior no quiere decir que en el mediano plazo (2010-‐2011) no se avizoren recortes de dichos presupuestos ya que el FMI anunció su pronóstico de crecimiento de la economía mundial, calculado en 0.5 por ciento para el 2009. El FMI también pronostica una reducción en el volumen del comercio mundial de 2.8 por ciento, la primera en 25 años47. Según el FMI las economías industrializadas se contraerán al menos 2 por ciento, como indica FUNIDES “la peor recesión desde la Segunda Guerra Mundial” y la economía de los Estados Unidos sufrirá una contracción de 1.6 por ciento. En América Latina las remesas no crecieron en el 2008 pero ya en el primer trimestre del 2009 empezaron a mostrar contracciones48 pudiendo llegar a caerse hasta en 9% a lo largo del año.49 De acuerdo a informes del Banco Mundial, los principales impactos de la crisis en el financiamiento externo para el sector privado ya que “los deudores latinoamericanos soberanos, en su mayoría se habían ya asegurado el financiamiento externo para el 2009…las proyecciones de flujo neto de capital privado hacia los países emergentes para este año muestras un verdadero derrumbe”.50 Dicho de otra forma, a lo largo del 2009 no se ha identificado que la crisis financiera internacional tenga un impacto de financiamiento inmediato en la ayuda oficial al desarrollo para la región, pero sí lo tendrá en el financiamiento externo al sector privado. Lo anterior es particularmente cierto para Nicaragua que al no pertenecer a las mercados emergentes tiene un exposición muy pequeña a la crisis bursátil. Sin embargo, el impacto del financiamiento al sector privado51 sería muy negativo, pues este equivale a 7% del PIB. En el escenario de una prolongación de la crisis y de la recesión global
para el periodo posterior 2010, sería altamente probable que el país experimente una reducción en las donaciones, transferencias y préstamos netos al sector público que en el 2008 fue poco menos del 5% del PIB como lo ha previsto para la región la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo en el Exterior en un reciente encuentro en Bogotá.52 Como medida preventiva ante esta potencial tendencia, diversas voces de la comunidad internacional ha insistido en la urgencia de mantener la ayuda oficial al desarrollo para los países más pobres, en el sentido en que estos tendrán aun mayores dificultades para acceder al crédito.53 Hasta hoy, parece que ese llamado ha hecho efecto. Crisis de institucionalidad y su impacto reciente en la cooperación En Junio de 2009, FUNIDES presentó su Segundo Informe de Coyuntura Económica de 2009.54 En este informe, FUNIDES presenta el balance de la economía en el primer trimestre de 2009 y nuevas proyecciones de crecimiento de Nicaragua incluida proyecciones de mediano plazo 2009-‐2011. Se presentará un análisis del presupuesto general de la república 2009 y los resultados de las últimas encuestas de confianza de las empresas y los consumidores. El informe destaca que las perspectivas para la economía de Nicaragua durante los próximos 12 meses “son desalentadoras”, al proyectar que para el 2009 el Producto Interno Bruto (PIB) del país podría registrar una caída del 1.5 por ciento, en lugar del crecimiento cero que previó a inicios del año. A su vez, se señala que “la crisis política e institucional”55 está afectando adversamente el clima de inversión, el apoyo externo, y magnificando los efectos adversos del entorno internacional. Tomando como referencias las perspectivas del Fondo Monetario Internacional (FMI) y la coyuntura nacional, FUNIDES estimó un comportamiento negativo del 1.5 por ciento de la economía nacional para el 2009, aunque no descarta que el deterioro se profundice si el Gobierno, y el país en su conjunto, no toman las medidas necesarias. El presupuesto aprobado asciende a 32,522 millones córdobas (poco más de US$ 1,600 millones), incluyendo el pago de la deuda externa e interna, o sea un recorte del gasto de 1,312 millones de córdobas. Por su parte, el Ministro de Hacienda y Crédito Público Alberto Guevara56 reconoció en Junio de 2009 que en efecto el país experimenta fuertes caídas en las exportaciones, importaciones, turismo y remesas, así como en la demanda interna, lo que ha producido fuertes contracciones en las recaudaciones fiscales y “la quema acelerada de reservas externas”, obligando medidas pro-‐cíclicas de recortes múltiples en el gasto público y deprimiendo la economía aún más. La exposición del titular del MHCP reconoce que el Gobierno ha ajustado sus expectativas de crecimiento estimando que, en el 2009, Nicaragua tendría un crecimiento de apenas +0.5%, comparado a una trayectoria por encima del 4% anteriormente esperado. Lo que tendrá, por primera vez desde 1993, un resultado negativo en el crecimiento per cápita. En lo referido a la cooperación internacional, el representante de la cartera del MHCP insistió en esa oportunidad que ésta es necesaria para enfrentar una crisis económica que “ha rebasado nuestra capacidad de respuesta fiscal” sin embargo, dijo que el “salvavidas” ofrecido por la comunidad internacional implica condicionalidades que a juicio de la Administración Ortega “ya no son aceptables”.57 El Ministro de Hacienda se refería a la ayuda económica de unos 28 millones de euros, para 2009, retenida por la Unión Europea y otros US$ 90 millones por el Grupo de Apoyo Presupuestario, en respuesta a la falta de transparencia en los resultados electorales de Noviembre de 2008.58 En Marzo de 2009, la Comisión Europea ratificó en una carta su posición de mantener la suspensión de la cooperación bajo la modalidad de Apoyo Presupuestario para todo el 2009, según una comunicación del Directorio General de Relaciones Externas de la Comisión Europea: “Los Estados miembros de la Unión Europea, activos en el Apoyo Presupuestario en ese país, como Alemania, Reino Unido o Finlandia, ya han suspendido o
cancelado sus programas en Nicaragua, y los Países Bajos anunció su decisión de suspender junto con la Comisión (desde el pasado 10 de diciembre)”59 La carta antes referida reitera las preocupaciones del grupo por el desarrollo de la situación política de Nicaragua “relacionada en particular, pero no exclusivamente, a la preparación y eventual desarrollo de las elecciones municipales del nueve de noviembre del 2008”.60 Desde el último trimestre de 2008, las relaciones donantes-‐gobierno se han venido tensionando crecientemente, situación que empezó a deteriorarse a inicios de ese año luego de la cancelación de la personalidad jurídica del Partido Conservador y del partido Movimiento de Renovación Sandinista previo a las elecciones locales de Noviembre de 2008. En ese mismo mes, se conoció que la ayuda presupuestaria podría cancelarse de forma definitiva en el 2009, como resultado “de la crisis de credibilidad democrática que enfrenta el gobierno del presidente Ortega ante la comunidad donante.”61 Con la excepción de Noruega y Suiza, que efectuaron desembolsos conforme lo programado, otros donantes cancelaron o redujeron sus transferencia desde finales de 2008. Poco después, la Unión Europea anunció la suspensión de la ayuda presupuestaria directa que para el 2009 se esperaba fuera de US$ 109.1 millones, de los cuales 69.1 corresponden a donaciones, y 40 millones en préstamos. De las donaciones, 40 millones corresponden a la UE y los otros US$29.1 a otros países que conforman el grupo europeo. De ellos Holanda aporta US$ 10 millones. Todos esos fondos están actualmente congelados. Por su parte, el 10 de junio de 2009 el portavoz del Departamento de Estado de Estados Unidos de América, Ian Kelly informó la decisión de cancelar el último desembolso de US$62 millones de dólares destinados a la Cuenta Reto del Milenio (CRM). La decisión fue tomada en la sesión trimestral del Directorio de la Corporación de la CRM, que preside la Secretaria de Estado Hillary Clinton. En esa oportunidad se anunció que “la cancelación parcial es consecuencia del patrón de acciones del Gobierno de Nicaragua, que ha sido inconsistente con criterios de buen gobierno, que la Corporación del Milenio usa para determinar la calificación de un país como recipiente de ayuda.”62 El objetivo de la CRM—originalmente concebida como un programa de donación de 5 años por el monto de US$ 175 millones de dólares—es “aumentar los ingresos y reducir la pobreza en los departamentos de León y Chinandega por medio del crecimiento económico” a través de tres componentes: El Desarrollo de Negocios Rurales, Infraestructura Vial y el Fortalecimiento de los Derechos de la Propiedad.63 Con la suspensión de desembolsos de la CRM se debieron detener una serie de proyectos, entre ellos, la construcción de la carretera Nejapa-‐ Izapa y la entrega de 36 mil títulos de propiedad en León y Chinandega. El 13 de junio de 2009 el Presidente de la República Daniel Ortega anunció la creación del fondo “Cuenta ALBA Solidaria” por el monto de US$50 millones de dólares donados por la República Bolivariana de Venezuela, para asumir los proyectos que quedaron descubiertos luego de la suspensión de la CRM.64 Posición gubernamental Como mencionamos en la sección correspondiente a las tendencias internacionales de la cooperación, durante la presente década ha habido una corriente encaminada a fortalecer la voz de los países receptores de ayuda internacional, en la dirección de potenciar la naturaleza de socios de dichos países. Explicamos que la Declaración de Paris es uno de los principales documentos de referencia de esta visión y que desde finales de 2002 se venían dando ingentes esfuerzos por lograr una mayor armonización y alienación de la cooperación. En palabras de un entrevistado, “existen gobiernos que se han tomado en serio el llamado a afianzar una voz más independiente en las negociaciones y relaciones con la comunidad internacional. Muchos cooperantes vemos buenos ojos que esa sea una relación verdaderamente entre socios”.65 A partir de Enero de 2007 el
Gobierno de la República de Nicaragua ha adoptado un tono notablemente más firme con los cooperantes tradicionales, que en muchas oportunidades ha desembocado en fricciones con algunos donantes en lo referido a las condiciones con que se entrega la ayuda y, de forma particular, frente a los cooperantes que han expresado preocupaciones en torno a los resultados electorales de Noviembre de 2008. Sobre este punto, en mayo de 2009 en declaraciones al diario oficial del partido de gobierno “El 19” el Viceministro para asuntos de cooperación, Valdrack Jaentschke, luego de participar en Praga, en la reunión de los países del Grupo de Río con la Unión Europea, explicaba la visión del Gobierno en torno a las demandas de la cooperación al gobierno de Nicaragua y decía “que no se puede utilizar el comercio y la cooperación como instrumento de negociación o de presión política (…) Creemos que no puede haber un condicionamiento”.66 En esa oportunidad el Viceministro Jaentschke67 agregaba que cuando se establecen acuerdos de cooperación con los países donantes no se señala que este tipo de ayuda es utilizable “para agendas políticas o para posicionamientos” y que por ello “el planteamiento de fondo es que Nicaragua defiende su soberanía y su independencia” y que “este es un país donde la institucionalidad funciona, y los acuerdos y convenios internacionales se cumplen, por encima de parámetros en otros países”. Además, resaltaba como positivo el marco de cooperación “sin condiciones” de países como Venezuela, China, y Rusia. En declaraciones posteriores al medio de comunicación oficial del partido de gobierno el 12 de Agosto de 2009, el Viceministro Jaentschke informó de avances en las conversaciones que sostuvo con representantes de la Unión Europea y otros sectores, durante su reciente visita a Alemania, Francia y Holanda, a quienes se les expuso la posición de Nicaragua en torno a los recursos otorgados al país para la lucha contra la pobreza, pero que “evidentemente hay temas que aún están pendientes de discutir.” Entre estos temas mencionó el diálogo político y la posición de Nicaragua de que éste tiene que darse en “condiciones de igualdad y que no puede estar condicionado”. Al respecto agregó que “el diálogo político tiene que ser entre iguales (…) especialmente sobre estos temas de cómo no usar la cooperación para alimentar posiciones políticas internas. ¿Cómo evitar eso? eso es una cosa en las cuales los dos tenemos coincidencias: cómo evitar que se utilice la cooperación para alimentar intereses políticos internos”.68 La preocupación gubernamental sobre el destino de los fondos de la cooperación a organizaciones de sociedad civil que eventualmente puedan dar un uso político partidario también ha sido un tema recurrente de la presente administración. Por ejemplo, en Octubre de 2008 el viceministro y secretario de Cooperación Externa, Valdrack Jaentschke informó que el gobierno de Nicaragua impedirá que organizaciones no gubernamentales (ONG) "desvirtúen" o reciban fondos del exterior para actividades políticas: "Estamos hablando de un núcleo de organizaciones -‐una o dos-‐ que están claramente utilizando los recursos para hacer política. Y lo que queremos es que todo el mundo entienda que eso no va a suceder en este país". En esa oportunidad se anunció que el gobierno inició en setiembre de 2008 un proceso de revisión del funcionamiento de 4.500 ONG registradas en el país, de las cuales 700 son investigadas por incumplir requisitos legales. Además, el funcionario agregaba que "Así como el Ejército tiene que garantizar que no sea una fuerza militar la que intervenga (en el país), nosotros tenemos que garantizar que ninguna fuerza política, ni de interés político viole la soberanía".69 De lo anterior es fundamental rescatar que, al margen de los estilos de comunicación gubernamental y la forma en que los medios de comunicación han documentado las relaciones Gobierno – Cooperantes, en efecto existe un cambio de enfoque en dichas relaciones que se fundamenta en una tendencia internacional más amplia sobre los principios de la Declaración de Paris. Esta tendencia apunta no sólo a la búsqueda de un mayor liderazgo gubernamental de los procesos de cooperación sino también con condicionalidades más flexibles. Se apunta, además, a dar un mayor peso al apoyo presupuestario directo y a que los lineamientos estratégicos y
prioridades del Plan Nacional de Desarrollo Humano sirvan de marco principal para guiar los proyectos de la cooperación.70 Cooperación y Marco Presupuestario Los Proyectos Presupuestarios que se realizan anualmente como establece la ley se caracterizan por la suposición de varios desembolsos en un panorama futuro por parte de la cooperación externa, entre donaciones y préstamos. Por ejemplo, en el Presupuesto General de la República 2009 se incluye el Marco Presupuestario de Mediano Plazo, en el que se estableció el hipotético desembolso de Cooperación Externa para el año 2008 por el orden de los US$704.2 millones; US$324.6 millones (46.1%) correspondiente a donaciones y US$379.6 millones (53.9%) en forma de préstamos. De manera conjunta, este desembolso representaría el 33% del gasto total del Sector Público71. Sin embargo las suposiciones de desembolsos por parte del Gobierno y las disposiciones de asistencia de la Cooperación Externa se establecen bajos compromisos o factores de condicionalidad formulados bajo el principio de que el Gobierno de Nicaragua no es el beneficiario final de la solidaridad de los gobiernos—de hecho, de la solidaridad de los contribuyentes de los países donantes—sino que es un canalizador de los recursos externos para el beneficio de la población Nicaragüense, que es el beneficiario final. En ese sentido, como ilustraremos en la parte conclusiva de este trabajo, cuando ese canal (el Gobierno) se ve afectado por el rompimiento o afectación entre las relaciones donante-‐receptor, el impacto directo de los flujos de ayuda afecta necesariamente el bienestar del beneficiario final. Por lo tanto, existe un contexto actual de incertidumbre sobre las formas en que se enfrentará la carencia de recursos. Sin embardo, antes de entrar a evaluar el potencial impacto de la reducción progresiva de la ayuda internacional, en las siguientes páginas se abordará el comportamiento de los desembolsos de financiamiento por parte de la Cooperación Externa, pretendiendo analizar de manera general el entorno económico en el que se desarrollan dichas medidas para luego inferir en las implicaciones para el desarrollo de Nicaragua ante un recorte de la ayuda exterior. Entorno Económico-‐ Proyecciones de Cooperación Oficial Externa en el Presupuesto General de la República-‐ Sea cual sea la postura del estado en referencia a la Cooperación Externa, esta ha sido un componente vital a través de los años del Presupuesto General de la República. Para el año 2007 el monto de Cooperación oficial con el Sector Público se estableció en los US$514.70 millones y para el año 2008 se estimó que existiría una mayor disposición de Cooperación Externa por lo que se supuso un aumento del 36.85% en relación al monto propuesto en el 2007, consolidando una cifra de US$704.2 millones. De este monto, US$324.60 millones se canalizarían a través de donaciones y los US$379.60 millones restantes a través de préstamos. Estos dos componentes a su vez, serían el resultado de un aumento del 27.05% y 46.45% respectivamente en relación a las cifras presupuestadas en el año 2007.
Cuadro 1: Cooperación Externa Oficial al Sector Público según el PGR 2009. (Millones de Dólares)
Concepto 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Donaciones 255.50 324.60 337.10 337.40 347.80 374.80 Préstamos 259.20 379.60 398.90 398.40 380.00 370.10 Variación Interanual Donaciones -‐ 27.05 3.85 0.09 3.08 7.76
Variación Interanual Préstamos -‐ 46.45 5.08 -‐0.13 -‐4.62 -‐2.61
Total 514.70 704.20 736.00 735.80 727.80 744.90 Variación Interanual de la Cooperación Oficial 36.82 4.52 -‐0.03 -‐1.09 2.35 Nota: El año 2007 es preliminar y el año 2008 es estimado. Los años 2009-‐2012 corresponden a datos proyectados. Fuente: BCN, MHCP
Sin embargo, en el escenario del año 2009, los montos proyectados serían por el orden de los US$736 millones el cual representaría un aumento bastante menor del 4.52% en relación al año 2008. Para el período 2009-‐2010 no existirían variaciones marcadas y los montos para ambos años serían similares. Para el período 2010-‐2011 los montos de Cooperación Oficial serían incluso menores con reducciones de hasta 1.09% pero bajo el supuesto de que las donaciones aumentasen y los préstamos se redujesen.
De los US$704.2 millones estimados de Cooperación para el año 2008, US$510.7 millones (72.52%) serían desembolsados para el Gobierno Central, una cifra compuesta por US$274 (52.65%) millones en donaciones y US$236.7 (46.35%) millones en préstamos. Esta cifra sería mayor en un 28.51% a la presupuestada en el año 2007. Para el año 2009, el monto propuesto es de US$501.4 millones, lo que representa una reducción del 1.82% en relación al año 2008 pero que también establece una reducción en la donaciones y una ampliación en los préstamos. Sin embargo, las proyecciones no establecen mayores disminuciones después del año 2009 y más bien supone un aumento de las donaciones por el orden de los US$289.3 millones para el año 2010. Los préstamos por su parte se mantendrían con montos similares a los del año 2008.
Cuadro 2: Desembolsos Externos Totales al Gobierno Central (Millones de Dólares) Concepto 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Total de Desembolsos 383 397.4 510.7 501.4 542.5 583.7 629.9 Donaciones 199.8 211.6 274 246.7 289.3 310 331.8 Liquidas 69.3 53.4 81.7 69.1 63 63 63 Atadas 130.5 158.2 192.3 177.6 226.3 247 268.8 Préstamos 183.2 185.8 236.7 254.7 253.2 273.7 298.1 Líquidos 59.7 57.2 40 40 40 40 40 Atados 123.5 128.6 196.7 214.7 213.2 233.7 258.1 Total de Líquidos 129 110.6 121.7 109 103 103 103 Total de Atados 254 286.8 389 392.3 439.5 480.7 526.9 Nota: El año 2008 es estimado, el año 2009 es según el PGR y los años 2010-‐2012 son proyecciones. Fuente: Elaboración propia del autor con datos del MHCP.
Un comportamiento interesante se basa en los montos líquidos y atados. Los montos atados son acuerdos pre establecidos entre el Gobierno y la Cooperación, destinados a un programa o proyecto específico bajo el rubro de Inversión Pública. Los montos líquidos son de libre disponibilidad para el Gobierno y pueden ser utilizados para el financiamiento del cualquier otro rubro que requiera mayor presupuesto. Este último es el que se utiliza para el Apoyo Presupuestario y, como se indico en la sesión previa, ocupan un lugar prioritario en la estrategia gubernamental de captación de fondos. La mayor disponibilidad de ambos recursos de financiamiento se establece en montos atados. En el año 2008 estos fondos representaron US$389 millones, el 76.17% del total de desembolsos del Gobierno Central y se proyecta que siga aumentando en los próximos años hasta por un monto de US$526.9 millones. Se estima que los recursos líquidos, por su parte no sufrirían mayores variaciones y los montos para el período 2009-‐2012 serian similares. En este escenario, que a lo largo del año se ha venido concretando, el Gobierno estaría apostando a menor disponibilidad de recursos para el Apoyo Presupuestario.
Cooperación Oficial Externa-‐ La Cooperación Oficial Externa para con Nicaragua se estimó en unos US$1,055.1 millones para el año 2008 según datos preliminares del Banco Central. Este monto es similar al recibido en el año 2007 pero con cambios
drásticos por destino. Del monto total, el Sector Público recibió el 38.57% o US$ 406.9 millones, una cifra menor en US$276.1 millones a lo obtenido en el año 2007, estableciéndose una reducción de un 40.42% en recursos de Cooperación. Contrario a este comportamiento, el Sector Privado recibió un 73.69% más de Recursos Oficiales Externos en el año 2008 en comparación al año 2007 al pasar de US$373.2 millones a US$648.2 millones. Este último monto representó el 61.43% de la Cooperación Oficial para el año 2008. Es decir que de manera general, la Cooperación Oficial Externa para con Nicaragua no sufrió cambios radicales debido a la compensación que existió de recursos destinados al Sector Privado. Como se ilustró oportunamente, la cooperación venezolana es el factor determinante de esta tendencia de financiamiento privilegiado al Sector Privado, en comparación a la contracción de financiamiento externo al Sector Público.
Las referidas reducciones en los recursos destinados al Sector Público estuvo presente tanto en los Cooperantes Bilaterales como Multilaterales, con reducciones del 40.54% y 40.27% respectivamente en las asignaciones de recursos comparadas para los años 2007 y 2008. En el caso del Sector Privado, los recursos provenientes de Fuentes Multilaterales fueron las de mayor dinamismo con un incremento del 115.6% en comparación a los montos asignados para los años 2007-‐2008, pasando de US$171.8 millones a US$370.4 millones. En lo referente al otorgamiento de Donaciones y Préstamos, el factor de endeudamiento fue el de mayor peso con US$637.8 millones, representando el 60.45% de la Cooperación Oficial Externa para el 2008. Esta cifra resultó mayor en un 36.7% en comparación al año 2007. Las donaciones percibidas para el mismo año fueron de US$ 417.3 millones lo que representa una pérdida de US$172.4 millones en relación al año 2007. Dicha reducción se manifiesta mayormente en las donaciones Bilaterales las cuales para el período 2007-‐2008 cayeron en un 47.13%, lo que representó una pérdida de US$192.2 millones. La compensación se dio por parte del sector Multilateral con un leve aumento del 10.89% pasando de US$181.9 millones en Donaciones en el año 2007 a US$201.7 millones para el año 2008. En el caso de los Préstamos, las fuentes Bilaterales otorgaron US$260.9 millones, un marcado aumento del 103.83% en comparación al año 2007. Con un menor dinamismo las Fuentes Multilaterales también aumentaron los recursos vía préstamos en un 11.34%. Sobre lo anterior, resulta adecuado resaltar que a pesar de la inestabilidad de algunas de las fuentes tradicionales de cooperación bilateral, los organismos multilaterales como el BID, el BM y el BCIE, no sólo han mostrado estabilidad de su financiamiento sino inclusive, una tendencia incremental en sus desembolsos.
Cuadro 3: Cooperación oficial por Destino y Fuente (Millones de dólares)
Conceptos 2006 2007 2008 p/ Recursos Oficiales al Sector Público 630.4 683.0 406.9 Bilaterales 271.3 334.4 198.7 Multilaterales 359.1 348.6 208.2 Recursos Oficiales al Sector Privado 243.1 373.2 648.2 Bilaterales 45.8 201.4 277.8 Multilaterales 197.4 171.8 370.4 Total 873.5 1,056.2 1,055.1 Bilaterales 317.1 535.8 476.5 Multilaterales 556.5 520.4 578.6 p/: Preliminar Fuente: BCN, MIN REX,SIBOIF, ODANIC-‐UE
Cuadro 4: Cooperación Oficial por Modalidad, Destino Y Fuente (Millones de Dólares)
Conceptos 2006 2007 2008 p/ Donaciones 344.8 589.7 417.3 Sector Público 344.8 429.5 193.6 Sector Privado n.d. 160.2 223.7 Bilaterales 250.5 407.8 215.6 Multilaterales 94.3 181.9 201.7 Préstamos 528.7 466.5 637.8 Sector Público 285.6 253.5 213.3 Sector Privado 243.1 213.0 424.5 Bilaterales 66.6 128.0 260.9 Multilaterales 462.2 338.5 376.9 Total 873.5 1,056.2 1,055.1 p/: Preliminar Fuente: BCN, MIN REX,SIBOIF, ODANIC-‐UE
Si se analiza las Donaciones por destino específico, el Sector Público obtuvo una menor asignación de estas para el año 2008 tras una reducción de casi un 55% en comparación al año 2007, lo que representa una disminución de US$235.9 millones. El Sector Privado percibió mayores recursos donados en un 39.64% para el mismo período. De esta manera el Sector Privado obtuvo US$30.1 millones más en concepto de Donaciones que el Sector Público. Este mismo comportamiento es observado para la otorgación de Préstamos en el que el Sector Privado recibió el 66.55% del monto oficial total para el año 2008, representando un aumento del 67.45% en comparación a los préstamos obtenidos en el año 2007. El Sector Público obtuvo los restantes US$213.3 millones del monto oficial, una cifra menor en un 15.86% en comparación al año 2007. Cooperación Oficial Externa: Montos Supuestos versus Montos Oficiales. En la conformación de los Presupuestos Generales de la República se establecen los escenarios supuestos de Cooperación Externa. Los montos proyectados entre donaciones y préstamos son usados para el financiamiento del déficit presupuestario del Sector Público. Para el 2007 por ejemplo, se estimó la contribución en donaciones por el orden de los US$255.50 millones, obteniendo de manera oficial US$429.5 millones, un monto 68.10% más que el presupuestado, lo que significo US$174 millones más para el Gasto Público. Sin embargo, para el año 2008 se presentó un caso contrario, en el que es visible las consecuencias de la crisis de Gobernabilidad antes expuesto en la que opera el país ya que el Sector Público recibió US$ 235.9 millones menos en comparación al año 2007. Las donaciones oficiales representaron el 59.64% del monto presupuestado lo que significó un recorte de US$131 millones que el Sector Público no llego a percibir. Los recursos externos de Cooperación Externa vía préstamos mostraron un comportamiento similar en el que para el año 2008, los préstamos representaron el 56.19% del monto presupuestado, causando un déficit de US$166.6 millones y una reducción de US$40.2 millones en comparación a la suma obtenida en el año 2007.
Esto significa que el Sector Público supuso la obtención de recursos externos para el año 2008 por el orden de los US$704.2 millones para hacerle frente al déficit Presupuestario habiendo recibido de manera oficial US$406.9 millones, lo que representa un 57.78% del total presupuestado, creándose un déficit de US$297.3 millones. En comparación al año 2007, la proyección de recursos de Cooperación se estimó por la suma de US$514.7 millones habiendo recibido oficialmente US$683 millones, de los cuales US$429.5 millones fueron en concepto de donaciones. Cooperación Oficial Externa por Sector Económico-‐ Sector Público-‐ Los recursos de la Cooperación Oficial Externa a parte de servir como las principales fuentes de financiamiento del déficit presupuestario, se encuentran dirigidos a sectores prioritarios del país. Para el año 2008, casi el 70% de los recursos estuvieron destinados a los sectores de Infraestructura Económica, Social y Administración Pública. En proporción menor, un 14% a Apoyo Presupuestario y un 11.77% a los Sector Productivos del país.
Sin embargo, debido a las reducciones de recursos para con el Sector Público, los montos oficiales por Sector Económico específico también disminuyeron. Los montos destinados al Apoyo Presupuestario y Balanza de Pagos se comprimieron en un 68.42%, pasando de US$188.7 millones en el año 2007 a US$59.6 millones en el año 2008, una reducción de US$129 millones. Los recursos destinados al Sector Productivo y Social y Administración Pública también presentaron recortes considerables con disminuciones de 47.71% y 26.82% respectivamente. Conjuntamente representó una asignación menor de US$100.3 millones.
Las donaciones con destino específico para el año 2008 se centraron mayoritariamente en el Sector Social y Administración Pública con un 37.19%. Para Infraestructura Económica se destinaron un 23.14% y en proporciones similares en casi un 16%, para el Sector Productivo y Apoyo Presupuestario y Balanza de Pagos. En lo que refiere a montos, los sectores en los que se presentó menores desembolsos comparando los años 2007 y 2008 fue para Apoyo Presupuestario y Balanza de Pagos y el sector Social y Administración Pública con una reducción del 73.16% y 50.82% respectivamente. Los Sectores Productivos también recibieron donaciones menores en un 47.76%. De manera conjunta representó una disminución de US$186.9 millones.
Cuadro 5: Sector Público: Donaciones por Sector Económico (Millones de Dólares)
Conceptos 2006 2007 2008 p/ Productivo 64,2 60,3 31,5 Infraestructura Económica 34,6 75,1 44,8 Social y Administración pública 138,0 146,4 72,0 Apoyo presupuestario y Balanza de Pagos 70,1 114,4 30,7 Otros Sectores 37,9 33,3 14,6 Total 344,8 429,5 193,6 p/: preliminar Fuente: BCN, MINREX-‐SREC
Los préstamos por sus partes se destinaron en casi un 80% a Infraestructura Económica y al Sector Social y Administración Pública. El restante 20% se orientaron a Apoyo Presupuestario y Balanza de Pagos y en menor medida al Sector Productivo. Para hacerle frente a las reducciones en donaciones, el Sector Social y de Administración Pública recibió para el año 2008, US$17.8 millones más en préstamos en relación al monto percibido en el año 2007. Esto representó un aumento del 27.55%. Los préstamos orientados a Infraestructura Económica se mantuvieron similares para el mismo período. Algunos observadores han apuntado que un aumento de los préstamos y su posterior re-‐direccionamiento al gasto de la administración pública contraviene un principio o buena práctica del uso de la cooperación en el sentido de que no es adecuado de que se financie gasto corriente con préstamos, como parece ser este caso.72
Cuadro 6: Sector Público: Préstamos por Sector Económico (Millones de Dólares) Conceptos 2006 2007 2008 p/
Productivo 32,2 31,3 16,4 Infraestructura Económica 40,1 82,4 84,4 Social y Administración Pública 77,0 64,6 82,4 Apoyo presupuestario y Balanza de Pagos 124,4 74,3 28,9 Otros Sectores 11,9 1,0 1,1 Total 285,6 253,6 213,2 p/: preliminar Fuente: BCN
Sector Privado-‐ Como se mencionó en la sección de Antecedentes, la mayor parte de los recursos de Cooperación Externa para la Administración Ortega han sido canalizados a través del sector privado, bajo el cual el destino prioritario fue el sector Social, obteniendo el 30% del monto total. Un 25% se orientó a Infraestructura económica y en similar escala, un 17 y 19 por ciento al Sector Financiero y Productivo respectivamente. De esta manera se cambió la perspectiva general de destino, ya que para el año 2007 la Cooperación vía sector privado se concentró principalmente en los sectores productivos y financieros. El sector social y el sector relacionado a infraestructura económica fueron los que mostraron mayor ampliación en materia de montos. El sector social recibió US$102.4 millones más en el año 2008 representando un aumento del 109% mientras que el monto percibido por Infraestructura Económica en el año 2008, representó una cantidad 41 veces mayor en comparación al monto del año 2007. Un aspecto todavía más impactante fue que el 74% de las donaciones canalizadas a través del sector privado para el año 2008 estuvieron contratadas para el sector Social. El restante 26% se dirigió al sector productivo (10.7%) e infraestructura económica (5%) en menor escala. A pesar de no contar con suficiente información para determinar con precisión el destino específico de los fondos privados para proyectos sociales, es adecuado resaltar que en la medida en que estos fondos no impliquen endeudamiento al sector público
En aspecto de montos, el sector social recibió casi US$ 165 millones en donaciones para el año 2008, US$71.4 más en comparación al año 2007, lo que representó un aumento del 76.36%. Los sectores productivos, de infraestructura económica y financiero no mostraron mayores cambios en comparación para el mismo período.
Cuadro 7: Sector Privado: Donaciones por Sector Económico (Millones de Dólares)
Conceptos 2007 2008 p/
Productivo 17,9 24,0
Infraestructura Económica 3,9 11,2
Social 93,5 164,9
Financiero 0,4 1,1
Otros sectores 44,5 22,5
Total 160,2 223,7
p/: Preliminar Fuente: Albanisa, BCN, EU Blue Book (www.odata.eu/odanic)
En materia de préstamos el panorama es distinto, destinando el 84% de los recursos a infraestructura económica (35%), sector productivo (23%) y sector financiero (26%). El sector social obtuvo un monto bastante inferior equivalente al 8% de los préstamos totales. Sin embargo se debe considerar que el hecho de que los préstamos canalizados para el sector social o infraestructura económica en años anteriores al 2008 fue de cero. De esta manera una colocación de US$31 millones para el sector social y de US$148.4 millones para infraestructura económica garantiza mayor fondos para proyectos ligados al desarrollo socioeconómico de la nación.
Cooperación Oficial por Tipo de Fuente: Sector Público-‐ El sector Público recibió mayor apoyo de fuentes Bilaterales en aspectos de donaciones por un monto de US$151.9 millones para el año 2008, US$144 millones menos a la cifra recibida para el año 2007. Las fuentes Multilaterales representaron el 21.54% del monto total, reduciéndose en un 68.76% para el mismo período. De manera conjunta, se otorgaron US$193.6 millones en donaciones para el año 2008, US$235.9 millones menos que el año 2007 lo que representa una caída del 54.92%. El principal donante Bilateral resultó ser Japón, aportando el 21.26% de las donaciones en el año 2008. China-‐Taiwán y Alemania aportaron US$16.1 millones y US$19.8 millones respectivamente, una cifra algo similar en
Cuadro 8: Sector Privado: Préstamos por Sector Económico (Millones de Dólares)
Conceptos 2006 2007 2008 p/
Productivo 30,4 64,3 98,8
Infraestructura Económica 0,0 0,0 148,4
Social 0,0 0,0 31,0
Financiero 154,1 103,7 111,3
Otros 58,6 45,0 35,0
Total 243,1 213,0 424,5
p/: Preliminar. Fuente: Empresas, Acreedores y SIBOIF
comparación al año 2007. Sin embargo, grandes contribuyentes históricos como Estados Unidos, Suecia, Suiza y Holanda redujeron sus donaciones en más del 50% en comparación al año 2007. Estados Unidos por su parte disminuyó su aporte en un 84.44%.
El principal donante Multilateral resultó ser la Unión Europea con US$20.2 millones para el año 2008, representando el 48.44% del monto total, US$44.5 millones menos en comparación al año 2007. En lo que refiere a préstamos, la mayor fuente de financiamiento para el año 2008 se obtuvo a través de los organismos Multilaterales, el cual representó el 78.06% del monto total. Por otra parte, las fuentes Bilaterales destinaron mayores recursos a préstamos con US$46.8 millones, US$8.4 millones más que lo otorgado en el año 2007. En lo que refiere a origen especifico del préstamo, España y China-‐Taiwán representaron el 92.31% de las fuentes de crédito del Sector Público vía cooperación Bilateral, con US$25.1 millones y US$18.1 millones respectivamente. Las fuentes de crédito vía Organismos Multilaterales estuvo encabezado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con US$88.2 millones para el año 2008, lo que represento el 52.97% del monto total. El Fondo Monetario Internacional aporto el 17.36%, similar al 17.06% que contribuyó el Banco Mundial.
Sector Privado-‐ Las donaciones al sector privado aumentaron para el año 2008 en casi US$64 millones, consolidando una cifra de US$223.7 millones. Este monto fue financiado mayoritariamente vía cooperación Multilateral en un 71.52%, representando una aumento para el año 2008 en casi US$ 112. Las donaciones Bilaterales por su parte, se redujeron en casi US$50 millones, representando una caída del 57%.
El principal donante bilateral para el sector privado resultó ser Estados Unidos con US$30.2 millones, representando el 47.41% de las donaciones bilaterales percibidas. Este monto fue mayor en casi US$20 millones en comparación al año 2007. Venezuela por su parte, aportó el 35% de las donaciones. Suecia, redujo se participación en casi un 90% pasando de US$39.1 millones en el año 2007 a US$4.1 para el año 2008. Por su parte, la iniciativa ALBA aportó el 92% de las donaciones vía fuentes Multilaterales, ampliando la cooperación US$113.4 millones, un monto 4 veces mayor al percibido en el año 2007. Los préstamos fueron canalizados casi en la misma magnitud si se compara fuentes Bilaterales con Multilaterales (50.44% VS 49.56%). El total de préstamos para el año 2008 se estima en unos US$425 millones lo que representa el doble del monto percibido en el año 2007. Casi el 70% de los préstamos Bilaterales fueron obtenidos a través de PDVSA y Alba Caruna, representando un monto de US$146 millones, 4 veces mayor al monto que se otorgo en el año 2007.
De igual forma, el 69.49% de los prestamos vía fuentes Multilaterales fue aportado por un solo Cooperante, el Banco Centroamericano de Integración Económica con un monto de US$146.2 millones.
A Manera de Conclusión: Escenarios e Implicaciones
Es difícil concluir sobre el futuro de la Cooperación Externa en relación a montos específicos entre donaciones y préstamos. No obstante, es fácil inferir el impacto en el presupuesto de una reducción, suspensión o congelamiento progresivo de la ayuda externa así como con alguna certeza los principales programas presupuestarios que potencialmente serian los mayores afectados en ese escenario. Asimismo, también es oportuno hacer un ejercicio prospectivo que incluya un escenario optimista de estabilidad y flujos de la cooperación dentro de las expectativas del Gobierno, particularmente en lo referido en el apoyo presupuestario directo. En este sentido, se debe anotar que el escenario más optimista de flujos de ayuda en los montos estimados por el Gobierno de Nicaragua a inicios de 2008 es poco realista en lo inmediato—es decir, segundo semestre de 2009—pero sí es probable en el periodo presupuestario 2010 ó 2011.
Como punto de partida del análisis es fundamental considerar que, desde la perspectiva meramente macroeconómica podríamos esperar una desaceleración económica para el 2009 y posiblemente extendida al 2010. Esta parece ser una premisa válida aún dentro de un escenario optimista ya que, como explicamos al analizar la crisis financiera internacional, es un factor externo a la economía de Nicaragua. La Fundación Nicaragüense para el Desarrollo Económico y Social (FUNIDES) en su Segundo Informe de Coyuntura Económica 2009 estima que “bajo los supuestos que el Gobierno no tome medidas para rectificar la institucionalidad del país y no logre obtener mayores recursos externos para el financiamiento de su gasto” (especialmente el gasto social), Nicaragua decrecería entre un 3 y 2 por ciento en el año 2009, podría caer un 2% más en el año 2010. En el 2011 el desempleo aumentaría entre a 145,000-‐190,000 personas y la pobreza al igual que la pobreza extrema se agudizaría.73 En el escenario optimista—i.e. mejoría en la institucionalidad del país y obtención de recursos externos—el país no crecería en el año 2009, pero mostraría una mayor recuperación para el año 2011 con un crecimiento estimado del 5%. En otro aspecto importante, FUNIDES también estima una cooperación externa requerida para el periodo 2009-‐2011 por el orden de los US$2,200-‐2,600 millones. Sin embargo, aún si el Gobierno logra rectificar la actual crisis, el organismo proyecta que la Cooperación sería suficiente para financiar el déficit fiscal, permitiendo el repago de deuda interna y mayor disponibilidad de recursos. Visto desde la perspectiva del gasto social, la presencia de la Comunidad Donante ha centrado históricamente su interés en apoyar aquellos sectores de mayor relevancia para el progreso y desarrollo de Nicaragua, focalizando su atención en la Educación, Salud y Gobernabilidad. Son también grandes contribuyentes para el Presupuesto General de la República y apoyo Multisectorial además de contar con fondos para hacerle frente a cualquier eventual emergencia en el país.
Cuadro 9: Presencia de la Comunidad Donante
Cooperantes en Nicaragua 2008
Apoyo a O
NG
Distribución vía Multilateral
Apoyo M
ultisectorial SW
AP
Apoyo Presupuestario
Emergencias
Energía
Gobernabilidad
Salud
Educación
Alemania • • • • Austria • • • • • • • Canadá • • • • • • • Comisión Europea • • • • • Dinamarca • • • España • • • • • • Estados Unidos USAID • • • • • • Finlandia • • • • • • Francia • • Islandia • • • • Italia • • • Japón • • • • Luxemburgo • • • • • • Noruega • • • • • • • Países bajos • • • • • • • Reino Unido • • • • • • Suecia • • • • • • • Suiza • • • • • • FUENTE: PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO -‐ PNUD. PERFIL DE DONANTES, 2008.
Según el Mapa de Donantes incluido en la Estrategia de País con Nicaragua 2008-‐2012 del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el 30% de las donaciones contratadas a enero 2007 serían destinadas al Sector Social, lo que representa un monto de US$518.4 millones y para la misma fecha, existían US$234.8 millones disponibles para asignación. En lo que refiere a Gobernabilidad se disponía un monto de US$163.9 millones y US$126.3 millones contratados para ser canalizados a través de proyectos orientados a fortalecer la democracia. El 37% del monto contratado total se destinaria a Infraestructura Económica, equivalente a US$654.4 millones en el que la modernización de transporte y telecomunicaciones recibiría el 61% de la donación y un 29.22% seria asignado a proyectos relacionados al agua y saneamiento de este. Para el sector Productivo, se contaba con US$469.8 millones distribuidos entre agricultura, pesca, medio ambientes y recursos naturales e industria. De esta manera se presenta una perspectiva bastante general pero realista de la intención socioeconómica y política, bajo un marco de progreso y desarrollo de la ayuda de la Cooperación Externa. La pregunta es: ¿Qué pasaría si los recursos contratados y disponibles fuesen retirados definitivamente? Bajo el supuesto de que la crisis de Gobernabilidad se prolongue y el Gobierno no alcance acuerdos para mantener vigente la ayuda externa, el retiro de la Cooperación sería traducida en la cancelación de una serie de proyectos claves para el desarrollo humano de los nicaragüenses. Impacto directo en el Presupuesto (escenario 2009-‐2011) Como se ha ilustrado en las secciones anteriores de este estudio, la Unión Europea representa el mayor porcentaje de “donaciones” para apoyo presupuestario, aportes que se han venido reduciendo desde el 2007 hasta llegar a la situación actual.74 En este sentido, una reducción o suspensión permanente de la ayuda proveniente del bloque de donantes europeos tendría un impacto dramático en la sostenibilidad presupuestaria de mediano plazo (2009-‐2011). Adicionalmente, se aumentaría el déficit Presupuestario lo que causaría también el recorte a los Programas Sociales del Gobierno vía disminución de Gastos. Se puede considerar las acciones proyectadas por algunos Cooperantes en relación a los montos a comprometer con Nicaragua y su intención de desembolsos. Según los datos proporcionados por ODANIC75, los cooperantes comprometieron recursos por US$252.7 y US$234.1 millones para el año 2007 y 2008 respectivamente. Sin embargo para ambos años, los montos desembolsados fueron mayores habiendo otorgado US$285.3 millones y US$270.5 respectivamente. Para el año 2009 el monto comprometido es menor en US$74.6 millones en comparación al año 2008, proyectando desembolsar el 57.30% de dicha cantidad, equivalente a US$68.1 millones. En una prolongación de este escenario, a partir del 2010 el panorama sería aún menos favorables para Nicaragua, con cifras proyectadas hasta por el orden de los US$6.3 millones, lo que representaría el 2.21% de la Cooperación obtenida en el año 2007. El período 2010-‐2012 presentaría de manera conjunta e hipotética, el compromiso de otorgar US$65.6 millones en cooperación.
¿Qué podríamos esperar del 2009? Según las cifras, un desembolso proyectado de US$68.1 millones de los cuales US$57.4 millones, todavía se encuentran bajo consideración entre los Cooperantes.
Existen, además, algunas medidas observables de muchos Cooperantes sobre el futuro de su cooperación. Alemania por ejemplo, no ha pronosticado ningún tipo de Cooperación para con Nicaragua a partir del 2009. Canadá por su parte especifica una proyección por el orden de los US$14.3 millones pero no garantiza su desembolso. Otros más especifican montos mayores, tal vez esperando que la crisis de institucionalidad se supere para ese entonces. De manera conjunta, el período 2009-‐2012 bajo un escenario alentador, se recibirían US$268.7 millones, un promedio de US$67.18 millones, menos de un cuarto del total de cooperación recibida en el año 2008. Según cálculos del Instituto de Estudios Estratégicas y Políticas Públicas (IEEPP), un 52% de los préstamos y donaciones van destinados al gasto corriente del PGR, por lo que una reducción progresiva de la ayuda, específicamente en lo referido al apoyo presupuestario, tendrían enorme implicaciones negativas en la capacidad estatal de mantener muchos programas y subprogramas contemplados en el presupuesto.76 Un
análisis más detallado de los programas, sub-‐programas y proyectos del PGR, revela que aquellos vinculados a la protección social de los grupos más vulnerables serían los que sufrirían el mayor impacto de la reducción de la ayuda ya que, desde la aprobación de la ERCERP y posterior entrada en vigencia del PND, el Gobierno empezó a financiar dichos programas casi exclusivamente por vía de préstamos y donaciones. Como explicaremos a continuación, esta situación ha generado una dependencia prácticamente absoluta de una serie de programas estratégicos para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Esta situación de altísima dependencia de la cooperación para sostener el gasto en pobreza no es nueva. El Gobierno del Presidente Ortega heredó un sistema de protección social subsidiado casi en su totalidad por la comunidad internacional. Los programas de protección social en Nicaragua recaen principalmente sobre la solidaridad de países como Dinamarca, Estados Unidos de América, Gran Bretaña, Noruega, Reino de Paises Bajos, República de China en Taiwán y transferencias de agencias como el BCIE, BID, BM, PMA, PNUD, UNFPA y UNICEF. Además de los programas vinculados a la Red de Protección Social, la reducción de la ayuda también tendría un impacto severo en el gasto de salud y educación. Sin pretender hacer una estudio detallado de las correlaciones entre los programas de protección social, salud educación y la reducción de la pobreza, es un hecho ampliamente conocido en la literatura del desarrollo que sin inversión en capital humano no hay crecimiento económico. Aún algunos críticos de la inversión en capital humano como factor determinante del crecimiento económico en América Latina, como Ricardo Haussmann y otros, observan que el gasto en salud y educación, si bien no necesariamente genera saltos de rana en el crecimiento, es clave en una estrategia de reducción de pobreza. En el caso de Nicaragua se observa que los retornos a la educación están cerca del promedio de América Latina, que es de 11%.77 En general, una amplia gama de estudios sobre pobreza78 han dejado bien establecido que los problemas de educación, salud, agua potable, electricidad y similares disminuyen a medida que los ingresos aumentan. Al respecto, es necesario recordar que la ERCERP—específicamente el tercer pilar que comprende la Protección a Grupos Vulnerables—se imponía como metas a largo plazo el asegurar que los grupos más vulnerables tengan acceso a los programas de desarrollo, creación de capital humano e infraestructura. Estos principios se han mantenido vigentes en el Plan Nacional de Desarrollo Humano79 que incorpora la estrategia de reducción de pobreza. Para ello, se establecieron una serie de programas que luego son retomados en el PGR, particularmente a través de proyectos del Ministerio de la Familia. Por su parte, del PND anterior surgió el Sistema Nacional de Protección y Desarrollo Social y otros programas de atención a grupos vulnerables, que se han mantenido vigentes en la Administración Ortega, en algunos casos con modificaciones o agrupaciones de proyectos previamente existentes.80 Por lo tanto, ante un escenario prolongado de reducciones drásticas del presupuesto, los focos de intervención en protección social a los grupos más vulnerables, sobre todos en protección especial, serán muy afectados. Este impacto es, de hecho, visible desde el año 2008 en que se dio una reducción de 2.5 millones a uno de los programas emblemáticos de la protección social—el PAINIM—luego de la reforma presupuestaria de Junio de 2008.81 A manera de ejemplo, también es adecuado resaltar que programas de prevención del VIH-‐SIDA (relacional ODM número 6) sufrió reducciones de US$ 2.7 millones. Actualmente, el Estado de Nicaragua invierte poco menos de un millón de dólares anuales en la prevención del VIH.82 Resulta alarmante conocer que el 90% de la Red de Protección Social se sostiene con financiamiento externo, y ya desde el 2007 se encuentra que programas como el PROCOSAN (Programas de Acciones Comunitarias de Salud y Nutrición) tienden a disminuir también.
Ante el escenario optimista antes referido, podríamos ubicar dentro del rango de la probabilidad media-‐alta el otorgamiento de US$164.1 millones adicionales para el presupuesto 2010 bajo el supuesto de resultados favorables del dialogo con los cooperantes que se lleva a cabo al momento de redactar este trabajo. Ante ese panorama favorable, los programas presupuestarios más vulnerables identificados como los de mayor afectación en el escenario contrario no sufrirían mayores recortes y básicamente se regresaría a una posición muy similar a las del presupuesto del año 2007 en términos reales. No hay que olvidar que aún en este escenario habría que considerar los supuestos macroeconómicos de desaceleración que son externos a factores internos, pero que con el apoyo externo permitiría que al menos el 56% del Presupuesto General de la República (sobre una base presupuestaria hipotética similar al proyecto PGR del 2009 antes de su reforma) se continúe destinado a reducción de la pobreza. Este escenario podría tener algunos matices adicionales como un aumento de la ayuda al Sector Público por parte de la Republica Bolivariana de Venezuela, pero no hay ninguna evidencia en esa dirección. Resulta, sin embargo, muy probable que ante una tendencia alcista de los precios del petróleo el apoyo venezolana al Sector Privado—que a su vez se destina a una serie de programas sociales—muestre un comportamiento incremental. Dentro de este escenario, se considera también un apoyo continuo del GRUN y el ALBA para mantener estable el abastecimiento nacional de energía eléctrica y así evitar cortes del flujo. Asimismo, el Programa Económico y Financiero (PEF) facilitara rápidamente la consolidación de FMI. El impacto agregado de estos arreglos permitiría que el país echara a andar con mayor fluidez los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Humano, particularmente aquellos que dependen mucho del apoyo externo como son: iniciativas de capacidades productivas de los más pobres, la estrategia de soberanía y seguridad alimentaria en las zonas rurales, la gratuidad de los servicios de salud y educación y acabar en dos años con el analfabetismo. El gobierno también espera aplicar un nuevo Sistema Nacional de Bienestar Social y ampliar el financiamiento de sus programas anti-‐pobreza, particularmente Hambre Cero, Usura Cero, plan de semilla y urea y fortalecimiento de las PYMES. Es adecuado notar que la viabilidad de estas iniciativas requiere una mayor capacidad ejecutora del presupuesto que si bien es un aspecto relacionado de alguna forma a la cooperación, no ocupa un lugar en el presente estudio. En conclusión, se puede afirmar que ante escenarios la suspensión, disminución progresiva o congelamiento de la ayuda internacional para el desarrollo tendría un impacto más que negativo en el cumplimiento de las metas de país para los ODM, particularmente los Objetivos 4, 5 y 6. Por tal razón, resulta estratégico que tanto el Gobierno de la República como la comunidad internacional, logren encontrar prontamente acuerdos que eviten un colapso de los avances que el país ha logrado acumular con tanto esfuerzo y a un costo tan alto en la reducción de la pobreza. Es además, imperativo, tomar los pasos necesarios para elevar el grado de probabilidad del escenario optimista antes descrito ya que existen las principales condiciones para hacerlo, siendo la apertura y el dialogo de las partes, la primera de ellas. En ese sentido, estabilizar la relación con la comunidad de donantes que solidariamente ha acompañado a nuestro país en los momentos más difíciles de su transición política y económica, así como en las situaciones de desastres naturales, más que una condición esencial para la sostenibilidad presupuestaria, es un urgente imperativo moral que puede retornarle la esperanza a casi tres millones de seres humanos que diario sufren la pobreza en Nicaragua.
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Entrevistas
• Claudia Rocha, especialista en presupuesto del Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP), Managua, Junio de 2009.
• Marvín García, especialista en gasto social, Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP), Managua, Junio de 2009.
• Reto Grüniger, Director Residente Adjunto de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación , Misión en América Central. Managua, Agosto de 2009.
• Roberto Lanuza, economista de la Fundación Nicaragüense para el Desarrollo Económico y Social (Junio de 2009), Managua, Junio de 2009.
• Simeón Rizo; especialista en políticas públicas, Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP), Managua, Junio de 2009.
Notas 1 Con la colaboración de Roberto Lanuza 2 De ahora en adelante referidos como US$ 3 Cálculos propios del autor a partir de análisis de los Presupuestos Generales de la Republica e informes de la Secretaria de Cooperación Externa. Por su parte, Andrés Pérez -‐Baltodano estima que desde 1984 ingresaron al país más de 25 mil millones de dólares (Revista Envío, Número 291 Junio de 2006) 4 Cálculos propios del autor. 5 Ver Urcuyo, Rodrigo. Fundación Nicaragüense para el Desarrollo Económico y Social (FUNIDES): Identificando Barreras para Crecimiento Económico, la Inversión y el Comercio en Nicaragua (Managua, Abril de 2007) 6 En 1950 el ingreso promedio de un nicaragüense era de $2,096 dólares anuales. Para 1977 este número se había más que duplicado (Exactamente $4,453 en términos reales, con igual año base.). La tasa de crecimiento del ingreso per cápita en términos reales, para ese período de 28 años fue en promedio de 2.9% anual. 7 La comparación de los datos de 2001 a 2005 a diferentes niveles de desagregación geográfica (nacional, urbano-‐rural y para siete regiones), tanto de la pobreza extrema como de la pobreza general, muestran diferencias demasiado pequeñas para ser estadísticamente significativas. 8 Ver por ejemplo, Banco Mundial, Nicaragua. Evaluación de la Pobreza 2000. Informe No. 20488-‐NI. 9 En su The White Man’s Burden: Why the West’s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good (2006), Easterly critica la tendencia de los países del Norte a decidir lo que los del Sur necesitan y argumenta que la ayuda internacional ha hecho muy poco por reducir la pobreza. 10 Ver, por ejemplo: Perez-‐Baltodano, Andres: “Cooperación internacional y sociedad civil: el alto precio de una relación”, Revista ENVIO No. 291 (Managua: Junio de 2006) 11 Por ejemplo, Filmer and Pritchett (1997) encuentran que una reducción del 10% en el ingreso per cápita está asociado con un aumento del 6% en la mortalidad infantil. 12 La Declaración del Milenio fue aprobada por 189 países y firmada por 147 jefes de estado y de gobierno en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas celebrada en septiembre de 2000. Los Objetivos de desarrollo del Milenio (ODM), ocho ambiciosos objetivos que se intenta alcanzar para 2015, se basan directamente en las actividades y metas incluidas en la Declaración del Milenio. Los ODM se componen de 8 Objetivos y 21 metas cuantificables que se supervisan mediante 60 indicadores. Ver: http://www.undp.org/spanish/mdg/basics.shtml 13 De acuerdo con el Banco Mundial los países de ingreso medio-‐bajo son aquellos cuyo ingreso por habitante se sitúa entre US$ 876 y US$ 3,465 al año. 14 Ver: Sachs, Jeffrey D. The End of Poverty: Economic Possibilities for Our Time. New York: Penguin Books (2005). 15 Entiéndase por “comportamiento macro de la cooperación” el resultado agregado de todas las fuentes de cooperación en un periodo determinado, a diferencia de los análisis específicos—o micros—de fuentes de cooperación especificas (por ejemplo, de países u organismos donantes) o de programas nacionales auspiciados por la cooperación. 16 Ver Sanjay G. Reddy y Camelia Minoiu (United Nations Development Policy and Analysis Division. Disponible en: http://www.un.org/esa/policy/backgroundpapers/odaandgrowth.pdf Mayo del 2006) 17 Disponible en WWW: http://nic.odadata.eu/reports/custom 18 Esta tendencia no fue exclusiva para Nicaragua. Desde finales de la década de los ochenta la cooperación internacional mostró mucho interés en canalizar ayuda a los países en desarrollo a través de organizaciones de sociedad civil. Según estimaciones del entonces Secretario de Cooperación Externa Mauricio Gómez, para el año 2001 la cooperación canalizada por vía de ONGs a Nicaragua era de más de 100 millones de dólares anuales (La Prensa, Sección de Economía, 2 de Enero de 2002). En el periodo inmediatamente posterior al Huracán Mitch el porcentaje de ayuda canalizada vías ONGs, pudo alcanzar el 50%. Es válido resaltar que existe mucha evidencia empírica de que la ayuda externa canalizada a través de organizaciones no gubernamentales juega un papel central en la reducción de la pobreza. Para una discusión más amplia de la evidencia se recomienda leer el trabajo de Nadia Masud y Boriana Yontcheva denominado “Does Foreign Aid Reduce Poverty? Empirical Evidence from Nongovernmental and Bilateral Aid”, publicado por el FMI (2005). 19 La Iniciativa HIPC fue lanzada por el Banco Mundial y el FMI en 1996 como el primer esfuerzo integral para eliminar la deuda insostenible de los países más pobres y más endeudados del mundo. 20 Anuarios Estadístico del Banco Central de Nicaragua, disponibles en: http://www.bcn.gob.ni/estadisticas/anuales/ 21 Ver Nota de Prensa del Banco Mundial del 13 de Marzo de 2003, disponible en http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTSPPAISES/LACINSPANISHEXT/NICARAGUAINSPANISHEXTN 22 Banco Mundial (Op. Cit.) 23 Banco Central de Nicaragua. Nicaragua en la Iniciativa HIPC: Memoria y Perspectivas; p. 1, (Managua, Enero de 2005). 24 En el 2002, el principal donante bilateral de Nicaragua fue Japón aportando casi 54 millones de dólares, seguido de Suecia, Estados Unidos y Alemania. Para 2003 el principal donante pasó a ser Estados Unidos (aumentando 24%), ya que Japón disminuyó su cooperación casi 64%. En 2004, la tendencia a disminuir continuó, reduciéndose aún más la cooperación sueca y la alemana y recuperándose la japonesa, levemente la holandesa y la de Dinamarca. Aún cuando Suecia continuó disminuyendo su cooperación, en 2004 fue el principal cooperante. En 2005, se recuperan levemente las donaciones externas de Suecia y Alemania. En el 2005 Estados Unidos aumento sus donaciones en casi 33% y Japón en 20%. En 2006, sólo Suecia y Alemania disminuyeron sus donaciones (21% y 17% respectivamente). Japón volvió a ubicarse como principal donante bilateral incrementando su cooperación casi 15 millones de dólares (42%). Estados Unidos incrementó sus donaciones un 20% y Dinamarca casi 16%. 25 En las secciones posteriores abordaremos también la suspensión de la Cuenta Reto del Milenio (CRM) cuyos proyectos ascendías a 175 millones de dólares en cinco años para apoyar el desarrollo económico, el desarrollo humano, el fortalecimiento de la democracia y el fomento de la libre empresa en los departamentos de León y Chinandega. 26 Ver Informe de Cooperación Externa, Banco Central de Nicaragua (2008), pp. 20-‐21. 27 El Alba fue creada el 14 de diciembre de 2004, en La Habana, por los gobernantes de Cuba y Venezuela. En abril del 2006 se les unió el Presidente de Bolivia, Evo Morales, y el 11 de enero de 2007 el presidente Ortega se sumo a la iniciativa. 28 Ver el sitio web del ALBA, disponible en: http://www.alternativabolivariana.org/ 29 Fue hasta el siguiente año, 2008, cuando se informa que la ayuda venezolana en el 2007 Banco Central de Nicaragua (2008), Op. Cit.
30 Nos referimos, principalmente a discursos del Presidente de la República, como por ejemplo el pronunciado en Enero de 2008 en la Cumbre del ALBA. 31 Ver “Estadísticas del 40ta Aniversario” Banco Central de Nicaragua. Sección de Estadísticas económicas anuales, disponible en http://www.bcn.gob.ni/estadisticas/macroeconomia/default.html 32 En el periodo 1994-‐2004, el promedio de la ayuda llegó alcanzar los 670 millones de dólares anuales y más del 20% de la renta nacional bruta. 33 El apoyo externo incluya las “remesas”, es decir, las transferencias monetarias de nicaragüenses residentes en el exterior a familias residentes en el territorio nacional. 34 Ver FUNIDES “Informe de Coyuntura Económica”, Primer Trimestre de 2009. Página 23. (Managua: Junio de 2009). 35 Grüniger, Reto. Director Residente Adjunto del COSUDE; Entrevista (Managua: Agosto de 2009) 36 En realidad, ya desde 1994 el país entro en una nueva etapa de relaciones con la comunidad donante, en la cual se reconocía la necesidad de incorporar más visiblemente en los acuerdos de cooperación, los temas de “reducción de la pobreza y gobernabilidad” (Gosparini, Carter, Hubbard, et. al, Mayo de 2006) 37 Ver “Declaración de Estocolmo”, emitida al final de la segunda reunión del Grupo Consultivo, celebrada en Estocolmo, del 25 al 28 de mayo de 1999. La declaración está disponible en varios sitios web, entre ellos: http://www.iadb.org/regions/re2/consultative_group/declaration.htm 38 El acuerdo presidencial nicaragüense 71-‐2003 abogó para el establecimiento de mesas sectoriales con el objetivo de mejorar la coordinación de la ayuda exterior. Estas mesas tienen como objetivo mejorar la comunicación y el intercambio de información entre el Gobierno y los Donantes, en las áreas prioritarias de Educación, Gobernabilidad, Salud, Infraestructura, Producción y Protección Social. 39 Nos referimos, por ejemplo, a los casos de Chile, México, Brasil, Cuba y Argentina. 40 Por estabilidad macroeconómica me refiero a las variables que miden la “habilidad del gobierno del manejo global de la economía” es decir inflación, volatilidad del tipo de cambio nominal, y déficit fiscal (Fisher, 1993). 41 Kaul, Inge; Grunberg, Isabelle; Stern, Marc, Ed., Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century, Oxford University Press, 1999 42 Duran, Lucia. Tendencias de la Ayuda Oficial al Desarrollo. Working Paper; PLANEX (Quito: Abril de 2006) 43 Duran, Op. Cit 44 Ver Negrón, Federico, Tendencias de la Ayuda Oficial para el Desarrollo en América Latina y el Caribe, en: ALOP, Mito y Realidad de la Ayuda, América Latina, 2004 45 Disponible en www.oecd.org/dataoecd/53/56/34580968.pdf 46 Disponible en www.un.org/esa/ffd/monterrey/MonterreyConsensus.pdf 47 FUNIDES, Op. Cit. 48 Fondo Monetario Internacional; The Implications of the Global Financial Crisis for Low-‐Income Countries. Reporte (Washigngton DC: Marzo de 2009). 49 Banco Mundial; Latin America Beyond the Crisis (Washington DC: Julio de 2009) 50 Banco Mundial; Op. Cit. página 14 51 El apoyo de Venezuela es clasificado por el Banco Central de Nicaragua como financiamiento al Sector Privado 52 Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo en el Exterior. Cooperación Sur-‐Sur: Regionalizando la Agenda del Desarrollo en América Latina y el Caribe. Informe de Actividad (Bogotá: 6 de Marzo de 2009) 53 OXFAM Internacional; Latin America and the Global Financial Crisis. Reporte, (Duncan Green: Marzo de 2009) 54 Disponible en http://www.funides.com/documentos/coyuntura/2009/IItrim2009/Funides_CE_II_Trimestre_2009.pdf 55 FUNIDES, Op. Cit. 56 Discurso del Ministro Alberto Guevara, disponible en www.presidencia.gob.ni sin fecha especifica pero disponible a partir del 16 de Junio de 2009. 57 Gueva, Op. Cit. 58 Ver “UE: No hay ayuda si no restablecen confianza”. La Prensa, Managua, 4 de Marzo de 2009. Disponible en http://www.laprensa.com.ni/archivo/2009/marzo/04/noticias/economia/315134.shtml 59 La Prensa, Op. Cit. 60 La Prensa, Op. Cit. 61 Chamorro, Carlos Fernando. “Ayuda Presupuestaria se Tambalea”. Diario semanal “Confidencial”. Edición No. 612 (Managua, 30 de Noviembre de 2008). 62 Nota de Prensa del Departamento de Estados de EEUU, Junio 10 de 2009 63 http://www.cuentadelmilenio.org.ni/ 64 Discurso del Presidente de la República Daniel Ortega S. (Managua: 13 de Junio de 2009); distribuido electrónicamente por la Consejo de Comunicación y Ciudadanía. 65 Reto Grüniger, Director Residente Adjunto de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación , Misión en América Central. Managua, Agosto de 2009. 66 Jaentschke, Valdrack. Cooperación, pero sin condiciones. Declaraciones al diario “El 19” reproducidas por la Radio La Primerísima el 19 de Mayo de 2009. Disponible en: http://www.radiolaprimerisima.com/noticias/general/53282 67 Jaentschke, Valdrack. Op. Cit 68 Jaentschke, Valdrack. “Positiva ronda de conversaciones en países de la UE”, declaraciones al “19 Digital” tomadas por Juan José Lacayo (Managua: 12 de Agosto de 2009). Disponibles en: http://www.el19digital.com/index.php?option=com_content&task=view&id=5660&Itemid=18 ECONOMÍA 69 El Nuevo Diario, “Gobierno de Nicaragua impedirá financiamiento de ONGs con fines políticos.” 1ro de Octubre de 2008. 70La versión disponible en http://www.pndh.gob.ni/ es de Abril de 2008. Se espera que próximamente esté disponible un PNDH actualizado. 71 Sector Público: Gobierno Central, Entidades y Empresas Autónomas del Estado. Ver Acevedo, Adolfo. “Cooperación Externa, notas rápidas en momentos de incertidumbre.” Revista Envío. Edición 321. (Managua: Diciembre 2008) 72 Claudia Rocha, especialista en presupuesto del Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP), Managua, Junio de 2009. 73 FUNIDES, Op. Cit. 74 Del total del monto de apoyo presupuestario directo, países de la Unión Europea aportaron 45% en el 2006, 39.84% en el 2007 y 30% en el 2008. La continuidad de este apoyo es incierta dada la posición de la Unión Europea vis-‐a-‐vis los resultados de las elecciones municipales de Noviembre de 2008.
75 ODANIC. “Diseñar Reportes”. 2009. En-‐Línea, Internet. 14 de Junio, 2009. Disponible: http://nic.odadata.eu/reports/custom 76 Entrevista a Simeón Rizo, Gerente de Programas del IEEPP, 18 de Junio de 2009. 77 Ver por ejemplo, Laguna y Porta (2004), así como Hausmann (2003), ambos estudios estiman el retorno a la educación en Nicaragua entre 9 y 11%. El promedio en América Latina en 1998 es de 11.13%. 78 Por ejemplo, en Pritchett and Summers (1996) se encuentra que es la mayor riqueza de un país la que determina mayor salud. El trabajo calcula que sólo en 1990 medio millón de muertes de niños de países en desarrollo fueron causadas por pobre desempeño económico de la década de los 80. 79 Ver “Plan Nacional de Desarrollo Humano”. Gobierno de la Republica de Nicaragua, disponible en: http://www.pndh.gob.ni/ 80 Ver “Perfil de la Red de Protección Social y Hambre Cero”, informe elaborado por FUNIDES en Mayo de 2007. 81 García, Marvin (Investigador IEEPP), Entrevista, Junio de 2009 82 Rocha, Claudia (Investigadora IEEP), Entrevista, Junio de 2009
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