la consolidación del modelo de banca múltiple en colombia
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MARÍA ALEXANDRA ORTIZ CABRERA
LA CONSOLIDACIÓN DEL MODELO DE BANCA MÚLTIPLE EN COLOMBIA
(TESIS DE GRADO)
BOGOTÁ D.C., COLOMBIA
2006
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UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
RECTOR: DR. FERNANDO HINESTROSA
SECRETARIO GENERAL: DR. HERNANDO PARRA NIETO
DIRECTOR DEPARTAMENTO DERECHO
ECONÓMICO: DR. EMILIO JOSÉ ARCHILA PEÑALOSA
PRESIDENTE DE TESIS: DR. EMILIO JOSÉ ARCHILA PEÑALOSA
DIRECTOR DE TESIS: DR. JORGE CASTAÑO GUTIÉRREZ
EXAMINADORES: DR. MAXIMILIANO RODRÍGUEZFERNÁNDEZ
DR. CARLOS EDUARDO LEÓN RINCÓN
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A mi Padre, el hombre que admiro.
Ejemplo de fe, amor y paciencia.
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AGRADECIMIENTOS
Plasmar en pocas líneas la gratitud que merecen todas las personas que
contribuyeron al logro de esta meta no es una tarea sencilla. En mi corazón
siempre tendrán un lugar especial y reservado.
A Dios, a Jesús y la Virgen María por ser los guías de mi camino, el aliento de cada
día y enseñarme que la fe mueve montañas. A mi Padre, por su infinito amor y
confianza, gracias por hacer de mi una mejor persona cada día. A mi Madre, por su
templanza y fortaleza, gracias por enseñarme a superar las dificultades. A mis
consentidas Claus y Uchis, por su ternura y amor, gracias por apoyarme siempre y
secundar todas mis locuras. A Pachito, por su inagotable amor, gracias por ser el
complemento perfecto, por cada día a tu lado. A Rosita y Pauli, gracias por los días
de felicidad que me regalan. A mi prima Andrea por escucharme y estar ahí
siempre.
Al doctor Archila, gracias por sus consejos y la confianza depositada en mí. A
Jorge, por orientar e impulsar este trabajo, gracias de todo corazón por el empeño
y dedicación. A las niñas y niño del Departamento: Pauli, Cony, Mariné, Maribel y
Mario por sus incomparables formas de ser, gracias por apoyarme en este proceso
y darme la oportunidad de compartir cada día una nueva aventura.
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A todos mis amigos, gracias por el apoyo incondicional en todo momento y
entregarme su amistad sin esperar nada a cambio.
A mi abuelo Sergio, por cuidarme desde el cielo y porque siempre estaremos al
margen de la vida. Infinitas gracias.
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TABLA DE CONTENIDO
Página
INTRODUCCIÓN
1. LOS ESQUEMAS DE SISTEMAS FINANCIEROS
EN EL CONTEXTO MUNDIAL 1
1.1. Sistemas Financieros 2
1.1.1. Nuestra Definición 5
1.1.2. Clasificación 8
1.2. La banca múltiple y la banca especializada en el mundo 12
1.2.1. Antecedentes 12
1.2.2. Ventajas y desventajas de los modelos de banca múltiple
y especializada 17
2. ESTRUCTURA ACTUAL DE LA BANCA EN COLOMBIA 25
2.1. Antecedentes y evolución 25
2.2. Estructura y desarrollo del sistema financiero actual 38
3. PROPUESTA DE ESTRUCTURA BANCARIA EN COLOMBIA 81
3.1. Primera recomendación: Leasing financiero 83
3.2. Segunda recomendación: Fondos de inversión colectiva 88
3.3. Tercera recomendación: Actividad fiduciaria 95
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3.4. Cuarta recomendación: Banca de Inversión: Bancos, corporaciones
financieras y comisionistas de bolsa 100
3.4.1. Permitir a los bancos ofrecer toda clase de servicios de banca
de inversión, exceptuando loas inversiones de capital de largo plazo
en el sector real 100
3.4.2. Desarrollar una institución de banca de inversión fundamentada
en la regulación, para el fortalecimiento de los comisionistas de bolsa
de valores y la eliminación de las CFs 104
3.4.3. Permitir a todas las instituciones de créditos financiar la adquisición
de compañías del sector real, sometidas a los requisitos de niveles
prudenciales y procedimientos de crédito 107
3.5. Quinta recomendación: Sociedades de capitalización 110
3.6. Temas no incluidos en la propuesta 115
3.6.1. Criterio de Intervención 115
3.6.2. Entidades adicionales que deberían salir 116
3.7. Perspectiva Internacional 117
CONCLUSIONES 119
BIBLIOGRAFÍA 127
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LISTA DE CUADROS Y ESQUEMAS
Página
Cuadros
1. Modelo Bancario – Libertad de entrada 41
2. Indicadores del Sistema Financiero (Promedios por períodos) 50
3. Recomendaciones Específicas 82
4. Clasificación Compañías de Financiamiento Comercial 86
5. Fondos de Inversión Colectiva 88
6. Sociedades de Capitalización I y II 112
Esquemas
1. Colombia: Sistema Financiero (1990) 43
2. Sistema Financiero Colombiano: Bajo la ley 510 de 1999 52
3. Estructura General del Sistema Financiero y Asegurador 60
4. Establecimientos de Crédito 61
5. Sociedades de servicios financieros 63
6. Entidades aseguradoras e intermediarios 65
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INTRODUCCIÓN
A lo largo de la historia de las naciones, la evolución y desarrollo del sistema
financiero en general, ha presentado variedad de matices entorno a procurar la
estabilidad y crecimiento del mercado financiero, consolidando las fortalezas
derivadas de cada estructura con el fin aprovechar los recursos disponibles en la
economía y contribuir a la movilidad y mejoramiento de la misma. En Colombia, no
siendo ajeno a la influencia mundial, el sistema financiero ha experimentado
diferentes cambios y orientaciones impulsado por su afán de consolidación y
estabilidad en el país. Dentro de este panorama se presenta un retorno dirigido y
comprensivo hacia el esquema de banca universal o múltiple, que conjuga
multiplicidad de factores y que se enfrenta a innumerables retos de transformación
e innovación por parte de los agentes del mercado: regulador, supervisor e
instituciones.
En este contexto, el presente trabajo pretende a partir de los antecedentes del
sistema financiero local e internacional, las experiencias positivas y negativas de
los actores del mercado y las reflexiones y estudios de reforma al sistema que han
sido presentadas al gobierno en la actualidad, establecer y analizar la viabilidad de
un modelo de banca múltiple que promueva el crecimiento y fortalecimiento del
sistema financiero colombiano que se enfrenta a niveles internacionales de
eficiencia, competencia y eficacia normativa.
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Con el fin de proporcionar las herramientas necesarias para comprender la
estructura del sistema financiero colombiano y su proyección a futuro, este
documento se divide en tres capítulos a saber:
En el primer capítulo denominado: “Los esquemas de sistemas financieros en el
contexto mundial”, se esboza una breve definición y clasificación de sistemas
financieros con el fin de contextualizar los modelos objeto de estudio de banca
múltiple y especializada, antecedentes, características y particularidades que
ratifican su permanencia en el mundo.
En el segundo capítulo denominado: “Estructura actual de la banca en Colombia”,
se analiza de modo particular los antecedentes, evolución y desarrollo del sistema
financiero nacional como punto de partida para comprender la estructura actual y
proyección a futuro del sistema financiero como un elemento principal y activo
dentro del logro de objetivos para el crecimiento económico del país.
En el tercer y último capítulo denominado: “Propuesta de estructura bancaria en
Colombia”, se estudian cada una de las recomendaciones específicas presentadas
por el grupo de trabajo del sector financiero del Banco Mundial al actual gobierno
entorno a la composición del sistema financiero colombiano. En este sentido, se
define el contenido y justificación de cada una de las recomendaciones, las
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implicaciones que trae consigo la implementación de dichas recomendaciones y el
análisis sobre la viabilidad de estas modificaciones teniendo en cuenta la
conveniencia y oportunidad de cada una en el sistema financiero a nivel nacional e
internacional.
Finalmente, se presenta a modo de conclusión general que el esquema requerido
por las necesidades y exigencias del mercado financiero doméstico en Colombia,
se orienta a la consolidación de la banca múltiple. Dicho esquema estimulará
niveles superiores de profundización, eficiencia y libre competencia, igualdad de
condiciones en los mercados internacionales, libertad de mercado, intervención
adecuada y calculada mediante una regulación y supervisión estables, integradas y
sistematizadas.
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CAPÍTULO I
“El descubrimiento de la naturaleza, de los modos de los planetas,las costumbres de las plantas y los animales,
exigió ante todo la conquista del sentido común.La ciencia no avanzaría dando cuenta de la experiencia cotidiana,sino aferrándose a la paradoja, aventurándose en lo desconocido.
Hubo que descubrir la historia antes de poder explorarla (…)”.
Daniel J. Boorstin. Los descubridores (1983)
1. LOS ESQUEMAS DE SISTEMAS FINANCIEROS EN EL CONTEXTO
MUNDIAL
El presente capítulo pretende contextualizar, dentro del marco de los sistemas
financieros, las diferentes tendencias en las estructuras que se han adoptado en
los modelos de banca múltiple y especializada, así como sobre su justificación y
permanencia.
Para lograr lo anterior, se presenta en primer término, la definición de sistemas
financieros en torno a la cual girará el presente trabajo; en segundo término, la
evolución y tendencias que han experimentado los diferentes sistemas financieros,
y por último, los diferentes argumentos que han defendido uno u otro esquema y su
proyección en la economía mundial.
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1.1. Sistemas Financieros
Los sistemas financieros están compuestos por varios mercados a saber: Mercado
monetario, Mercado de capitales, Mercado de divisas y otros mercados
financieros1. Por el objeto del presente documento, nos centraremos en el estudio
del mercado de capitales.
El Mercado de Capitales se conoce como aquel en el que, tanto los recursos de
capital como el riesgo, control e información asociados con el proceso de traslado
del ahorro a la inversión se asignan y distribuyen en el tiempo y espacio, mediante
la interacción de instrumentos que dicho mercado ofrece a una economía2.
A su vez, dicho mercado se divide en:
Mercado intermediado o bancario: Cuando a través de intermediarios se
realiza la función de traslado del ahorro a inversión. Tales intermediarios
pueden ser: Bancos, corporaciones, fondos, etc.
Mercado no intermediado o desintermediado o de instrumentos: Cuando
mediante instrumentos se realiza directamente la función de traslado de
1 MINISTERIO DE HACIENDA, BANCO MUNDIAL Y FEDESARROLLO. Misión de Estudios del Mercado de Capitales.
Informe final, Bogotá, 1996, p. 2.2 Ibíd., p. 1.
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ahorro a inversión. Se desprenden de este mercado, otros que se clasifican
según los mecanismos directos utilizados como: acciones, bonos,
derivados, entre otros.
En los mercados, intermediado y no intermediado, se observa su existencia
conjunta en los diferentes países, en los cuales se destaca en cada caso particular
la profundización y avance en uno de los dos mercados anteriormente referidos.
Encontramos a Alemania como ejemplo de mayor avance en el mercado
intermediado y a Estados Unidos como ejemplo de mayor alcance del mercado no
intermediado.
Cabe resaltar que una estructura de mercados (bancario o de instrumentos)
definida en los términos anteriores, no es preferible la una frente a la otra, sino más
bien que el buen funcionamiento del mercado de capitales se deriva del
complemento y coexistencia del mercado intermediado y no intermediado dentro de
la economía. Se destaca entonces de dicha apreciación: “Es decir, no se puede
juzgar a priori y considerar un modelo mejor que el otro. Por ejemplo, el sistema
alemán no es menos eficiente en el cumplimiento de las funciones del mercado de
capitales que el sistema anglosajón. Cada estructura posee ventajas y desventajas,
y cada una corresponde a circunstancias particulares de cada país. Más aún, en
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términos generales se puede observar a nivel mundial una tendencia hacia la
complementación de los dos sistemas más que a su sustitución”3.
En consecuencia, el mercado de capitales juega un papel primordial para el
crecimiento y desarrollo de la economía de un país, por cuanto su fundamento es la
inversión. Cuanto más eficiente sea el mercado de capitales, se dispondrá de
mayores recursos para invertir y por lo tanto, habrá mayor dinamismo y movilidad
en la economía.
Simultáneamente, la regulación del mercado de capitales es deseable mientras
coadyuve a la eficiencia del mismo, en cuanto que los recursos que maneja este
mercado presentan una alta sensibilidad en la economía y resulta necesaria la
intervención normativa por parte del Estado para lograr óptimos de equilibrio y
eficiencia económicos. La regulación de dicho mercado permite la transparencia,
información pública y simétrica entre los agentes del mercado, calidad y calificación
en la prestación de los servicios, y minimización de fallas de mercado y costos de
transacción.
3 MINISTERIO DE HACIENDA, BANCO MUNDIAL Y FEDESARROLLO. Misión de Estudios…, cit., p. 5.
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1.1.1. Nuestra Definición
Por sistemas financieros se entiende el conjunto de actores que intervienen en el
mercado financiero, esto es, el regulador quien determina los parámetros
normativos del mercado financiero, el órgano de control quien supervisa y vigila el
cumplimiento de los parámetros normativos de las instituciones que participan en el
mercado financiero, las instituciones que hacen parte de dicho mercado; y por
último, el mercado mismo desde su esfera nacional e internacional.
Según Néstor Humberto Martínez: “Los sistemas financieros están conformados
por las autoridades que gobiernan, regulan y supervisan y las instituciones que
operan en los mercados del ahorro, la inversión, el crédito y los servicios auxiliares
de los mismos”4.
“Su función económica fundamental es la de proveer de recursos financieros a la
economía,(…)”5.
A partir de dicha función principal, se desprenden cuatro funciones básicas
específicas en desarrollo del proceso de disminución de los costos de transacción
como lo señala Homero Cuevas en las siguientes cuatro funciones: a) “Conciliación
4 NÉSTOR HUMBERTO MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado. Sistemas Financieros. Fundamentos jurídicos y económicos para la iniciación de su estudio en América Latina, Bogotá, Biblioteca FELABAN,
1994, (cap. tercero), p. 67.5 Ídem.
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de ofertas y demandas financieras. Es la canalización de ahorro desde sectores de
la comunidad donde es excedente hacia los sectores donde es deficitario”6, esta
conciliación permite el equilibrio y estabilidad del sistema financiero y a su vez de la
economía; b) “Evaluación y administración del riesgo. Debido al volumen de las
operaciones y de los recursos aplicados, los intermediarios financieros pueden
especializarse en el acopio de información y evaluación sobre riesgos específicos”7,
como eje principal de la actividad financiera manteniendo igualmente su estabilidad
en la economía, con el apoyo institucional adecuado mediante el desarrollo de
ordenamientos jurídicos prudenciales encaminados a reducir las alteraciones
económicas, así lo señala el Banco Mundial cuando dice: “Sin embargo, a pesar de
la capacidad de reducción del riesgo que presentan los sistemas financieros, si no
existen unas instituciones de apoyo que ofrezcan incentivos para que se asuman
riesgos prudentes, el desarrollo financiero puede incrementar el riesgo en vez de
mitigarlo”8 ; c) “Transformación de plazos. Usualmente, los depositantes desean
comprometer sus fondos durante períodos más cortos que los requeridos por los
prestatarios. Pero el volumen y el crecimiento de sus operaciones, así como sus
relaciones con otras entidades, incluyendo el Banco Central, permite a los
intermediarios financieros conciliar esa discrepancia”9, esto con el fin de poner en
funcionamiento la actividad financiera y permitir el movimiento de los recursos
6 HOMERO CUEVAS. Fundamentos de la Economía de Mercado, Bogotá, Universidad Externado de Colombia,2001, cuarta parte, (cap. decimoctavo), p. 265.7 Ídem.8 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial – 2002: Instituciones para los mercados, Washington,
Ediciones Mundi-Prensa, 2002, (cap. cuarto: sistemas financieros), p. 75.9 CUEVAS. Fundamentos de la Economía de Mercado, cit., p. 265.
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captados del público para generar rentabilidad, dentro de las normas y controles
previstos para dicho fin; d) “Generación de liquidez. (…) De otro lado, los pasivos
emitidos por los intermediarios, contra esos activos, suelen ser líquidos, como los
depósitos pagables con cheques, debido a la confianza sobre su respaldo, su valor
y aceptabilidad general. Por consiguiente, al tiempo que los intermediarios asumen
riesgos implícitos en esta transformación, proveen liquidez a la comunidad. Y ello
de acuerdo con lo que ésta indica a través de sus ofertas de activos financieros” 10,
el manejo del riesgo de liquidez es necesario para la actividad financiera bajo la
observancia de la regulación y con el respaldo institucional a través del Banco
Central de cada Estado.
La importancia de los sistemas financieros deriva de su estrecha relación con el
desarrollo y crecimiento económico de un país. “La contribución de un sistema
financiero al crecimiento y reducción de la pobreza dependerá de la cantidad y la
calidad de sus servicios, de su eficiencia y de su alcance”11.
Bajo esta perspectiva, dentro de una economía moderna, cada función que se
desprende de los sistemas financieros reviste un alcance significativo dentro de la
misma. Al proveer los diferentes servicios de pago y financiamiento para el libre
10 Ibíd., pp. 265 a 266.11 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial – 2002, cit., p. 76.
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intercambio de bienes y servicios, permitir la captación de recursos del público y
generar ahorro, proporcionar crédito y supervisar a los prestatarios.
Por lo tanto, es deber de los estados forjar y mantener sistemas financieros sólidos
que permitan el buen desenvolvimiento de la economía y aprovechamiento de sus
recursos; y a su vez, contribuyan al soporte de la economía en períodos o épocas
de crisis, aminorando los riesgos producidos por éstas.
1.1.2. Clasificación
Los sistemas financieros se dividen en dos modelos convencionales, a saber: La
banca múltiple, universal o general y la banca especializada o pura.
Se entiende por la primera, aquella que opera con libertad en la actividad financiera
bajo un marco normativo que la regula. Dentro de las diferentes concepciones de
banca múltiple tenemos: “Se entiende por Banca Universal, una institución de
crédito que, de acuerdo con la legislación y previo el acto administrativo necesario,
puede operar en todos los plazos, todas las ramas de operaciones y servicios
bancarios”12, “A su turno, se considera banca múltiple o general aquella cuyo
régimen legal se informa en un marco de libertad absoluta para operar en cualquier
12 MIGUEL ACOSTA ROMERO. La Banca Múltiple, México, Editorial Porrúa, S.A., 1981, (cap. noveno), p. 187.
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actividad, y en cualquier plazo”13; igualmente, señala el Banco Mundial al respecto:
“el concepto de banca universal está vinculado ineludiblemente a la combinación
de la banca comercial (depósitos y créditos) y de la banca de inversión (emisión,
colocación y negociación de acciones y demás valores emitidos por las
empresas)”14. En resumen, la banca múltiple es la que está facultada, a través de la
regulación, para ejercer libremente cualquiera de las actividades financieras dentro
del mercado financiero.
Dentro del sistema de banca múltiple, encontramos un enunciado más complejo, el
de Conglomerados Financieros o Grupos Financieros, de los mismos se predica
que: “Los denominados grupos financieros constituyen una expresión más
elaborada de la banca múltiple, ya que a través de las subsidiarias un banco
comercial universal puede desarrollar cualquier otro tipo de actividad financiera.
También puede ocurrir que el grupo se organice a partir de una compañía
controladora de un banco universal, que al mismo tiempo puede realizar
operaciones no bancarias”15. “(…) es un hecho económico que un grupo de
personas puede llegar a controlar, bien sea como accionista, o bien sea a través de
unificar los órganos de dirección, a numerosas empresas(…), los grupos a su vez
comportan una expansión y diversificación, ya no sólo con el banco, sino con
aseguradoras, afianzadoras, sociedades controladoras, almacenes generales de
13 NÉSTOR HUMBERTO MARTÍNEZ NEIRA. Cátedra de Derecho Bancario Colombiano, 1ª. edición, Colombia,Legis, 2000, (cap. quinto: sistemas bancarios), p. 192.
14 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial - 1989, Washington, 1989, p. 58.15 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 73.
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depósito, casas de bolsa, (…); en consecuencia, los grupos financieros, al tener
nexos económicos y de dirección, con una muy variada gama de empresas, que a
su vez tienen una producción muy diversificada, ingresos muy importantes, gran
número de trabajadores a su servicio, en cierta forma realza la importancia de
estos grupos financieros, dentro de su participación en el movimiento económico
del país”16. “El grupo o conglomerado financiero es considerado como una especie
de grupo empresarial, entendido éste como un conjunto de sociedades que por
porcentajes accionarios o por factores externos a capital forman unidad de
sociedades, sin que por ello lleguen a perder independencia jurídica, pero con una
característica fundamental y es que agrupan entidades que desarrollan labores
propias del mercado financiero(…)”17. Al hablar de Grupos Financieros, nos
referimos a una categoría compuesta de un ente facultado para intervenir en el
sistema financiero por medio de instituciones e instrumentos de diversa naturaleza
en las diferentes operaciones del mercado financiero.
De otra parte, se concibe la segunda modalidad –banca especializada-, como
aquella que opera dentro de una cierta actividad financiera específica y que es
establecida por mandato de ley. Alrededor de los conceptos de banca
especializada encontramos: “La especialización natural está íntimamente
relacionada con las características específicas estructurales y funcionales, que
16 ACOSTA ROMERO. La Banca Múltiple, cit., pp. 154 a 155.
17JORGE A. CASTAÑO GUTIÉRREZ. Intervención y supervisión del sector financiero: un enfoque hacia losconglomerados financieros. (tesis de grado), Bogotá, 2000, (cap. primero: aspectos generales), p. 18.
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puede tener un banco, en relación a varios criterios, que pueden ser: la exigencia
de la clientela, el plazo en el que opera, y a la naturaleza de los instrumentos
activos y pasivos de captación y préstamo, del ahorro público que utiliza. (…) existe
una especialización artificial, basada, fundamentalmente, en los criterios
establecidos, bien sea por los ordenamientos jurídicos o bien por las autoridades,
pero, en ambos casos, bajo la perspectiva de una política monetaria y crediticia de
los Estados”18, “(…) por banca especializada se entiende aquella que solamente
puede operar respecto de determinadas actividades bancarias y/o en determinados
plazos”19. Al tenor, nos dice Jorge Castaño Gutiérrez: “en la modalidad de banca
especializada se diseña un esquema en el que jurídicamente se segmentan los
mercados financieros por sectores de atención, plazos, ámbito geográfico de
acción, origen y destino de los recursos o varios criterios adicionales; se genera así
un tipo de intermediario especializado por cada modalidad de operación”20. En
síntesis, la banca especializada, respondiendo a criterios de necesidad, manejo,
oportunidad y conocimiento específico del mercado financiero, opera para
determinadas actividades financieras dentro del marco normativo establecido para
las mismas.
18 ACOSTA ROMERO. La Banca Múltiple, cit., pp. 184 a 186.
19 MARTÍNEZ NEIRA. Cátedra de Derecho Bancario Colombiano, cit., p. 191.20 CASTAÑO GUTIÉRREZ. Intervención y supervisión del sector financiero…, cit., p. 14.
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1.2. La banca múltiple y la banca especializada en el mundo
1.2.1. Antecedentes
La banca múltiple o universal tiene sus orígenes en Europa, propiamente en
Bélgica con la creación de la Societé Generale de Belgique (1822 )21,
transformándose posteriormente al modelo de banca especializada, seguida no con
éxito en sus primeras concepciones, por Italia hasta la reforma bancaria de la ley
de 1936, momento en el cual la banca se especializa y la ley de 1972 que mantiene
una mixtura en la banca. Posteriormente, en el año 1993 mediante ajustes
regulatorios se proyecta retornar a la banca general o universal en sentido estricto
dejando sin sustento legal la especialidad de sus entidades financieras.
Francia procura un modelo de banca universal hasta la ley de 1945, la cual permite
la especialidad de la banca bajo tres categorías, excluyendo el Banco Central de
Francia, a saber: bancos de depósito, de negocios y de crédito a mediano y largo
plazo. Al transcurrir la década del 60 retoma su concepción universal mediante
decreto de 1966 y posteriormente, en el año 1984 busca nuevamente unificar la
banca.
21 MARTÍNEZ NEIRA. Cátedra de Derecho Bancario Colombiano, cit., p. 193.
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España en el año 1885 mediante el Código de Comercio, procurando una visión
especializada de la banca, introduce legalmente una clasificación bancaria sin
efectos reales, persistiendo hasta la década de los 60’s, momento en el cual se
busca la unificación bancaria por razones de política económica22.
En estricto sentido, Alemania con la creación del Deutsche Bank y el
Commerzbank (1870) es considerada como el modelo de la banca múltiple en el
mundo, en el cual la misma entidad presta todos los servicios y operaciones
bancarias, conocido con el término “bajo un mismo techo” y mediante la creación al
interior de la entidad bancaria de dependencias o departamentos especializados en
cada servicio u operación para la prestación de los mismos23.
Siguiendo el modelo alemán, Estados Unidos comenzó su operación bancaria bajo
el entendido de servicios múltiples; sin embargo, a partir de la crisis de 1930 que
generó la desestabilización del sistema financiero norteamericano, se optó por la
división de la banca en comercial y de inversión mediante la Ley Glass-Steagall de
1933, la cual estableció la división del mercado financiero estadounidense según el
tipo de servicio prestado por cada entidad financiera y por la naturaleza de los
activos y pasivos de la misma.
22 ACOSTA ROMERO. La Banca Múltiple, cit., pp. 187 a 189.23 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 72.
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25
En el desarrollo de la actividad financiera de la banca comercial estadounidense de
manera especializada, y su posterior crisis en la década de los 70’s, se estudia el
regreso a la banca universal mediante la expedición en los años 80’s de tres leyes
fundamentales:
Ley de Desregulación de Instituciones de Depósitos y Control
Monetario: Disponía la eliminación de los límites a las tasas de interés
y la autorización a las entidades de depósito las cuentas “Now” 24.
Ley de Facilidades Bancarias Internacionales: Establecía la facultad
para los bancos de actuar en el mercado internacional de capitales.
Ley Garn-Saint Germain de Instituciones de Depósito: Constituía
nuevos instrumentos de captación25.
Para el año 1999, la Ley Gramm-Leach-Bliley promueve la estructuración de
empresas holding financieras y subsidiarias financieras para efectuar actividades
no bancarias, consolidando el esquema de banca múltiple.
24Una cuenta "NOW" (con órdenes de retiro negociables) es una cuenta "de cheques gratuita" y una cuentacon intereses ofrecida por una sociedad de ahorro y crédito ("Thrift"). El balance o saldo mínimo exigido parauna cuenta "NOW" suele ser mayor que el de una cuenta "de cheques gratuita", y si el balance o saldo caepor debajo del mínimo, es posible que deba pagar un cargo o comisión costosa. Sin embargo, si mantiene elbalance o saldo mínimo, podrá obtener intereses devengados cada año. Tomado de:[www.consumerdebit.com/consumerinfo/us/es/aboutchecking/selectchecking/checkingtypes.htm], última
revisión hecha el 29 de octubre de 2006.25MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 73.
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26
Acorde con lo destacado por Martínez Neira, según la clasificación de Gerald
Corrigan nos manifiesta: “(…) en verdad sólo existen tres modelos oper acionales
de estructura bancaria, que se mueven entre la banca múltiple y la banca
especializada: El estilo de banca universal alemán, el estilo de banca universal
inglés y el sistema fraccionado o especializado de los Estados Unidos de
América”26. En el modelo alemán, como ya se anotó, la misma entidad financiera
proporciona la integridad de los servicios bancarios y financieros; el modelo inglés
contiene el suministro total de los servicios, pero con tres características especiales
respecto del modelo alemán, que son reseñadas por Martínez Neira según lo
destacado por Gerald Corrigan, a saber: “son comunes las subsidiarias legalmente
separadas; la compra de acciones de entidades comerciales por parte de un banco
es bastante menos frecuente y son menos comunes las combinaciones entre
firmas bancarias y de seguros”27.
En el marco de los antecedentes latinoamericanos en general, la banca se erigió
bajo el modelo de banca especializada, no obstante a finales del siglo XX se
verifican los procesos de transición a la banca múltiple.
26 Ibíd., p. 6927 Ídem.
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27
Podemos destacar en el caso de México que durante el siglo XIX y hasta finales del
siglo XX la banca era especializada con división de las instituciones de crédito por
mandato de ley. Posteriormente, a partir de los años 40’s se da el proceso de
transformación hacia banca múltiple, consolidándose en el año de 1975, época en
la cual se introduce a México en el sistema de banca universal28.
De la misma forma sucede en Argentina, a partir de la reforma del año 1977 se
genera la transformación hacia la banca múltiple. El mismo fenómeno se repite en
Chile en el año 1986 y Brasil en el año 1988, seguido por El Salvador en el año
1991, República Dominicana en el año 1992, Bolivia, Perú y Venezuela en el año
199329.
Sin embargo, la transición que se verifica actualmente en el mundo hacia la banca
múltiple, no conlleva de suyo la eliminación de la banca especializada, por el
contrario los dos tipos de banca pueden existir de manera concurrente bajo el
entendido que las instituciones especializadas deberán fortalecerse en el mercado
en que operan mediante altos estándares de conocimiento del negocio y calidad en
el servicio ofrecido, y a su vez entendiendo la competencia en un entorno global.
De lo contrario, por fuerza y exigencia del mercado en conjunto con las diferentes
28 ACOSTA ROMERO. La Banca Múltiple, cit., pp. 211 a 214.29 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., pp. 88 a 101.
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28
reformas legales del funcionamiento del sistema financiero, dichas instituciones
especializadas tenderán a desaparecer.
1.2.2. Ventajas y desventajas de los modelos de banca múltiple y
especializada
En la actualidad, las diferentes aproximaciones de determinado tipo de banca, se
inclinan por generar mayor aceptación por la banca múltiple o universal que por la
banca pura o especializada.
Como veremos a continuación, cada modelo tiene sus fortalezas y debilidades, y
que la inclusión de uno u otro modelo depende de las características y
circunstancias de la economía de cada país.
Por una parte, las principales fortalezas que contiene el sistema de banca
especializada se enumeran así:
En el entendido de satisfacer las necesidades del mercado financiero, la
banca especializada surge como respuesta a ellas generando una
metodología, eficacia y productividad específicas, que a su vez conduce
a la prestación íntegra y calificada de determinado servicio.
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Proporciona mejores técnicas, perfeccionamiento de tecnologías y
recurso humano en la atención del servicio.
Apunta a la prestación eficaz de un servicio dirigido a una clientela
especializada.
Provee seguridad y estabilidad de banca y liquidez.
Entre las principales críticas al sistema antes referido se encuentran:
La banca especializada en general, surge como una restricción
regulatoria por parte del Estado en la participación del mercado
financiero, sin tener en cuenta el desarrollo u operación del mercado en
cada región o territorio en particular.
La banca especializada es atomizada e ineficiente. Se entiende por lo
anterior, que la banca especializada trae consigo un sistema financiero
reducido que no responde con integridad a las necesidades de la
economía de un país. Conlleva a la no penetración y aprovechamiento
del mercado financiero.
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30
La banca especializada no genera costos óptimos de operación, por
cuanto su infraestructura y capital humano se entiende por cada
intermediario especializado establecido o requerido.
La banca especializada presenta concentración de riesgo, en cuanto
que por su naturaleza legal está obligada a operar en determinado
mercado y en consecuencia, genera mayor vulnerabilidad frente a los
riesgos que se manifiesten en determinado sector de la economía.
La banca especializada genera altos costos para el consumidor, ya que
para satisfacer su demanda de servicios financieros, deberá recurrir a
diferentes instituciones financieras para sus distintas operaciones, ya
sea de ahorro, financiamiento o inversión.
La banca especializada se enfrenta a niveles de competencia
superiores porque no solamente se refiere al mercado doméstico sino al
mercado internacional en el que compite con bancas de diversa índole.
La banca especializada trae consigo la creación de normas específicas
para cada servicio, generando asimetrías regulatorias entre los
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31
diferentes servicios financieros que conviven y operan dentro de un
mismo mercado.
De otra parte, se destaca del sistema de banca múltiple:
Fortalece la función bancaria, pues permite ofrecer de forma apropiada
y organizada los servicios financieros en el mercado.
Promueve la competencia y equilibrio entre las diferentes instituciones
financieras, puesto que permite la transición de instituciones pequeñas
a instituciones con mayor tamaño y productividad. En un entorno
globalizado genera mayores posibilidades de competencia a nivel
internacional.
Permite el desarrollo de una banca más completa al interior de cada
país y a su vez, al incremento del ahorro interno por la multiplicidad de
servicios ofrecidos a los consumidores.
La banca múltiple o universal genera mejor calidad de sus activos de
riesgo. Existe un mayor control sobre el consumidor que accede a los
servicios financieros porque los contiene una sola entidad que le presta
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los servicios y a la vez porque es posible lograr una mayor
diversificación del riesgo al poder distribuirlo en las diferentes
actividades. Así lo anota Martínez al referirse: “Con razón,
recientemente decía el Presidente de la Asociación Bancaria Alemana:
“La libertad de emprender toda clase de servicios financieros da por
resultado unas carteras de préstamo más equilibradas y estabiliza la
rentabilidad”.”30.
Reduce y logra costos óptimos de operación, pues estamos hablando
de una sola entidad, infraestructura y capital humano unificados.
Incrementa la productividad del recurso humano, ya que propicia la
integración en el conocimiento de todos los servicios financieros.
Permite satisfacer las diferentes necesidades de la clientela, pues se
concentran en un solo cuerpo integrado para tal fin.
Permite la organización interna especializada o departamentalizada
para generar altos índices de calidad y calificación en la atención de
determinado servicio financiero.
30 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 78.
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33
La concentración de los servicios en una sola entidad, promueve una
mejor gestión administrativa de la entidad financiera (unifica
procedimientos e infraestructura física) y mayor penetración en el
mercado a nivel territorial que mejora la posibilidad de elección del
consumidor frente a la gama de servicios financieros ofrecidos.
Propende por una regulación integral y eficaz en un entorno mundial,
evitando las asimetrías y desigualdades normativas a nivel interno y
externo. Promueve la liberalización del mercado financiero y la
desregulación racionalizada y flexible.
Frente a una regulación integral, el control y supervisión de las
entidades financieras adquiere igualmente un carácter eficaz y una
orientación clara frente a las políticas perseguidas en el mercado
financiero y a la política económica de cada Estado a nivel local e
internacional.
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34
Dentro de las críticas al sistema de banca múltiple encontramos:
Monopolización y burocratización de la actividad en el sentido del
crecimiento elevado de las instituciones dentro del mercado financiero,
que restringen la entrada de pequeñas o nuevas entidades.
Puede llegar a ejercer un manejo indebido de la economía de un país,
por su fuerte incidencia en la misma.
Propicia la concentración del control de acciones empresariales, que
puede degenerar en situaciones de iliquidez o congelamiento.
La coexistencia del sistema de banca múltiple con una regulación
financiera débil y sin objetivos claros de política económica estatal
derivará en efectos nocivos para el sistema financiero no perseguidos
en su concepción por el modelo de banca múltiple.
Resulta preciso recalcar, que los dos modelos de banca múltiple o especializada
pueden existir de forma concurrente en un mercado, por cuanto uno y otro pueden
obtener el mayor provecho de sus fortalezas minimizando de manera contundente
sus debilidades y flaquezas. Así lo ilustra Martínez Neira: “La incontrovertible
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existencia de bancos universales y grupos financieros, regulada por la ley, convive
sin embargo con el statu quo. Aquéllos no se oponen a la subsistencia de otros
establecimientos de crédito especializados. De hecho, porque los propios bancos
universales pueden especializarse en segmentos del mercado; nada lo impide”31.
Sigue dicho autor para fundamentar su argumento bajo la referencia de “Asahiko
Isobe y Kevin J. Kearney: “Las principales instituciones financieras integradas no
siempre tienen la ventaja de ganar; habrá grandes oportunidades para que las
instituciones financieras más pequeñas se especialicen en un área o en un negocio
en el cual suministren servicios de calidad (…) El punto más importante para las
instituciones financieras que deseen asumir la responsabilidad de implementar un
negocio orientado a las ganancias, será la correcta identificación de las
necesidades del mercado y la selección de una posición estratégica compatible con
el manejo de sus propios recursos”32.
En consecuencia, la adopción de un modelo u otro, o de un modelo mixto, debe
atender a las características, necesidades y prioridades de cada país, a su
proyección y objetivos económicos establecidos en su política económica y a las
metas de crecimiento y desarrollo económicos que generen mayor riqueza y
recursos para la economía en provecho de la sociedad y su bienestar.
31 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., pp. 97 a 98.32 Ídem.
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CAPÍTULO II
“El poder del hombre de hacer lo nuevo era el poder de sobrevivirse a sí mismo
en sus creaciones”.
Daniel J. Boorstin. Los Creadores (1992)
2. ESTRUCTURA ACTUAL DE LA BANCA EN COLOMBIA
El objetivo de este capítulo es estudiar a profundidad la estructura del sistema
financiero colombiano, sus antecedentes y evolución, estructuración y desarrollo
dentro de los modelos descritos en el anterior capítulo.
2.1. Antecedentes y evolución
En Colombia, el sistema financiero antes de la década del 20, se adecuaba a un
esquema de banca múltiple o universal ya que gozaba de su naturaleza liberal
dentro del mercado financiero, pues tenía la facultad para ejercer dentro del
mercado diversas operaciones, entre ellas: libre emisión de billetes, según la
institución emisora: billetes del Estado o billetes de Banco, captación de dinero del
público, inversión a nivel local y extranjero, adquisición de acciones33 de entidades,
que respondían al naciente intercambio de bienes y servicios y la necesidad de
33 NÉSTOR HUMBERTO MARTÍNEZ NEIRA. Reflexión crítica sobre el modelo del sistema financiero
colombiano,(presentación diapositivas), Bogotá, XVIII Congreso Internacional de la FederaciónIberoamericana de Asociaciones Financieras, 2003, diapositiva 11.
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37
invención de instituciones, sistemas e instrumentos que permitieran la movilidad,
crecimiento económico y maximización de los recursos monetarios.
Es fundamental y como primer antecedente reconocer que solo hasta la época del
20 se organiza y regula la función de manejo y emisión de moneda nacional en un
solo organismo estatal denominado el Banco Emisor. En los años antecedentes
(siglos XIX y albores del XX) al no existir un órgano único encargado del manejo y
emisión de moneda y bajo el esquema de banca libre imperante en este período se
presentan multiplicidad de instituciones emisoras del nivel público y privado, entre
otras34:
Entidades emisoras de orden estatal: Tesorería General de la República
(1838- 1860), Banco Nacional (1860-1900), Junta Nacional de Armotización
(1903-1922).
Entidades emisoras de orden privado: Se clasificaban por las diferentes
zonas geográficas del país, entre otros tenemos: Banco de Bogotá (1870),
Banco de Colombia (1875), Banco de Antioquia (1872), Banco de
Barranquilla (1873), Banco de Santander (1872). Esta facultad de emisión
otorgada por el gobierno transcurre en vigencia del período de 1870 a 1886.
34 NÉSTOR RICARDO CHACÓN. Derecho Monetario. 1ª. edición, Bogotá, Colombia, Librería Ediciones del
Profesional Ltda.. y Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, 2005, (segunda parte, títuloI, cap. I, secc. II: Bancos de emisión en otros países), pp. 159 a 160.
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Bajo este contexto era imposible generar una política monetaria uniforme y un
desarrollo económico sistémico para el país.
En consecuencia, y determinado por las crisis políticas mundiales, las
incontrolables emisiones, las desviaciones de mercado, el deseo particular de
apoderarse del mercado financiero y la falta de orientación normativa en el
desarrollo del sistema financiero colombiano, que se produjeron en desarrollo del
modelo de banca universal y que desencadenaron la falta de confianza en el
sistema e instituciones financieras erigidas hasta el momento, requería la toma de
decisiones oportunas y encaminadas a estabilizar el caos financiero generado,
mediante la adopción de recomendaciones de misiones extranjeras al gobierno y la
posterior promulgación de leyes encausadas a la organización, estructuración y
mantenimiento del sistema financiero nacional.
Hacia los años 20’s, en particular la crisis financiera de 1932 condujo a la
conformación de un grupo de asesoría de expertos internacionales con el propósito
de diseñar recomendaciones para el ajuste económico de la Nación. Dicha
comisión se conoce con el nombre de Misión Kemmerer.
A partir de este momento, se vislumbra el modelo de banca especializada en el
país, recomendando la puesta en marcha de instituciones financieras con un
propósito y mercados específicos; como resultado de ello se generan legislaciones
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que proyectan la organización de la banca especializada, pero manteniendo un
diseño de sistema bancario integral que constituía bajo una misma entidad las
diferentes operaciones específicas del mercado y que al mismo tiempo limitaban el
ámbito de acción de determinadas instituciones financieras.
Como resultado de esta misión, se promulga la Ley 25 de 1923 mediante la cual se
crea el Banco de la República, que se encarga de regular las políticas monetaria,
crediticia y cambiaria del país.
La Ley 45 de 1923 mediante la cual se regula el funcionamiento de los
establecimientos bancarios en el país, permite a los bancos organizarse en
secciones: comercial, hipotecaria, fiduciaria; sin embargo, solo estaban autorizados
para realizar transacciones crediticias de corto plazo, pues para los créditos de
largo plazo estaban únicamente facultados los bancos hipotecarios.
La misma ley, establecía en su articulado35 la creación del ente supervisor de la
actividad financiera en Colombia, consciente del vacío que existía por parte del
gobierno en la función de vigilancia de las entidades financieras e imprimiéndole
35 Articulo 19 de la Ley 45 de 1923 establece: " Créase dependiente del Gobierno una Sección Bancariaencargada de la ejecución de las leyes que se relacionen con los bancos comerciales, hipotecarios, el Bancode la República y todos los demás establecimientos que hagan negocios bancarios en Colombia. El Jefe dedicha sección se llamará Superintendente Bancario, será colombiano, y tendrá la supervigilancia de todos
aquellos establecimientos bancarios, y ejercerá todas las facultades y cumplirá todas las obligaciones que sele confieran e impongan por la ley (…)".
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desde el espíritu legal, la importancia de la función de supervisión y control para el
sistema financiero.
A pesar de apreciarse bajo este entendido una proyección hacia la banca universal,
con el transcurso del tiempo se produjo en Colombia y en la región andina un paso
a la estructura financiera especializada que derivó en un sistema financiero
altamente reprimido, atomizado e ineficiente. Todo esto debido a las fuertes crisis
económicas a nivel mundial que desestabilizaron el sistema en su estructura y
confianza, y a las diferentes políticas y regulaciones adoptadas por el gobierno
nacional frente al mercado financiero y los manejos inadecuados a nivel interno.
Es puntual cuando anota Sergio Clavijo: “Es cierto entonces que Colombia no fue
ajena a aquella tendencia del mundo Anglosajón a frenar la evolución natural hacia
la multibanca, solo que en nuestro país el detonante no fue la Gran Depresión, sino
otra serie de factores relacionados con los grupos de presión de cada momento”36.
De igual manera, vale la pena subrayar que dentro del sistema financiero
colombiano, específicamente el mercado de capitales se concibe bajo el modelo de
mercado intermediado para transformar el ahorro en inversión, el desarrollo del
mercado intermediado se proyecta alrededor de treinta años en el tiempo dejando
36 SERGIO CLAVIJO. Hacia la multibanca en Colombia: retos y „retazos‟ financieros, Colombia, documento
preparado con ocasión de la Convención de Asobancaria, 2000, p. 20. Tomado de:[www.banrep.gov.co/docum/ftp/borra150.pdf], última revisión hecha el 14 de octubre de 2006.
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rezagado el modelo directo o desintermediado, debido a la influencia de las
recomendaciones derivadas de las misiones extranjeras que diagnosticaron el
modelo financiero a seguir durante los años 50’s y que se centraron en el modelo
intermediado; varias de las políticas adoptadas para entonces desestimularon el
desenvolvimiento del mercado bursátil en Colombia.
En las décadas de los 60’s y 70’s se configura una exagerada especialización de la
banca, producto de las restricciones financieras, la orientación a determinados
sectores del mercado financiero de la política de ahorro y crédito a través de
intermediarios especializados creados para tal fin, la intervención estatal excesiva
dentro del sistema y mercado financieros. Se conduce que por cada nueva
actividad financiera en el mercado se fundaba una nueva institución para
desarrollarla37.
Se destacan dos puntos:
1. Con relación a la reforma de 1974 que buscaba:
a. Flexibilización y uniformidad de las tasas de interés activas y
pasivas.
37 NÉSTOR HUMBERTO MARTÍNEZ NEIRA. Reflexión crítica sobre el modelo…, cit., diapositiva 12.
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b. Reforma a la estructura de crédito del Banco de la República
limitando la utilización y asignación de cupos para fines de liquidez y
redescuento mediante fondos financieros.
c. Nuevos mecanismos de control para operaciones de mercado
abierto.
Como resultado de la reforma se legalizan las sociedades que hasta el momento
operaban como intermediarios financieros ilegales mediante su inclusión en el
control y vigilancia por parte de la Superintendencia Bancaria. Decisión que
provocó el afianzamiento del status y aumento en número de estas instituciones
operando en el mercado financiero.
Por el cambio de estructura tan abrupto que se evidencia hacia mediados del 70,
que se sostenía en la competencia perfecta del mercado de capitales, se dejó de
lado la importancia de la intervención estatal en términos de regulación, vigilancia y
control.
2. A partir del año 1977 como consecuencia de los excedentes de exportación
del país se modifica el objetivo de la política financiera. Ya no se atiende el
aumento en el ahorro por parte de los agentes del mercado, sino que se
centra en el manejo de la expansión de oferta monetaria mediante la
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represión del sistema. En consecuencia, se establecen nuevos encajes
para restringir los medios de pago, se genera un superávit en las finanzas
del Estado y se produce la colocación de papeles por parte del Banco de la
República en el mercado monetario.
De la misma forma, se evidencia un aumento en los intermediarios financieros
frente al excedente referido. Con mayor claridad nos explica Castaño Gutiérrez:
“De otro lado, en una economía en expansión las demandas de las empresas
productivas tenían que ser mayores. Al sector financiero como un todo le
correspondía no solo manejar la liquidez que originaba la bonanza externa, sino
también, canalizar más crédito y más capital hacia los sectores de la producción”38.
Esto en concordancia con la función de movilidad de la economía encausada al
crecimiento económico del país.
Nuevamente, se produce el manejo desaforado por parte de los actores del sistema
financiero concentrando en ciertos sectores económicos los recursos financieros
bajo la convicción que el mercado asignaría eficientemente los recursos obtenidos
y que por su insostenibilidad conducirían a las crisis en años posteriores.
Para la década del 80 en Colombia el modelo era inviable, debido al
desencadenamiento de los efectos de las políticas y decisiones tomadas en la
38 CASTAÑO GUTIÉRREZ. Intervención y supervisión del sector financiero…, cit., p. 47
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década del 70 y a la proliferación de agentes en el mercado financiero y la carencia
de una adecuada regulación frente al nuevo esquema financiero presentado por el
mercado en este período. Que a la postre, condujo a la desaparición de la
estructura viciada del mercado financiero por la misma fuerza del mercado, el cual
exigía una mayor eficiencia y competencia de sus actores.
Al generarse en este período el advenimiento de innovaciones financieras que
respondían a nuevos instrumentos que se utilizaban como medio de pago en el
sistema financiero, los denominados “cuasidineros”39, éstos representaban mayor
agilidad y avance en el ejercicio de la actividad financiera, pero a su vez facilitaban
la ejecución de operaciones no autorizadas a las entidades , lo cual permitió la
expansión de la oferta monetaria.
Se verifican varios fenómenos frente a la crisis presentada, a saber:
La piramidación de capitales: Admite por mandato legal que cualquier
establecimiento invierta en otro un porcentaje de su capital y reservas. Esto
generó por ejemplo que un porcentaje de capital de un banco apareciera en
una corporación y a su vez parte de éste porcentaje se reportara en una
compañía de financiamiento y consecutivamente con otras entidades.
39 Instrumentos de pago que si bien no son efectivo, fungen como tal y liberan de las obligaciones, por ejemplo tarjetas crédito y débito.
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Contablemente se incrementan las cifras creando una ficción frente al
capital real de las instituciones financieras.
La concentración de capital: El capital se concentró en el manejo
especulativo de operaciones comerciales y personales.
Asignación del crédito: La asignación era regulada por el mercado
persiguiendo las actividades más rentables, la falta de regulación frente a la
composición de activos de los establecimientos financieros no conduce a la
obtención de las metas trazadas en la política económica del país,
incentivando de esta manera la adecuación arbitraria de los recursos
percibidos.
Sector real versus sector financiero: Se presentaba un alto crecimiento en
el sector financiero frente a una contracción en el crecimiento del sector
real, hecho que encaminaba todos los recursos disponibles a la inversión
exclusiva en el sector financiero. Esto conlleva la consecuencia cíclica que
al presentarse menor crecimiento en el sector productivo, se reducían los
recursos que alimentaban el sistema financiero y se daba paso al ejercicio
de especulación que por su naturaleza temporal perturban la confianza de
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la sociedad en la estabilidad y seguridad de las instituciones financieras y
en general, del sistema financiero.
Crisis de la profesión bancaria: Al postularse la actividad financiera como
una de las más rentables, aparecieron dentro del mercado un sinnúmero de
establecimientos financieros a cargo de personas no calificadas para
ejercer la función bancaria, derivando en una competencia no leal y
deteriorando la prestación, calidad y eficiencia del servicio financiero.
La insuficiencia del alcance regulatorio de la Ley 45 de 1923 resquebrajó el
sistema, permitiendo la reglamentación normativa temporal de cualquier
actividad en el mercado financiero conduciendo a un severo desorden a
nivel jurídico.
Los errores cometidos en las décadas anteriores por la falta de previsión a
futuro destapan sus secuelas en las décadas posteriores.
Así lo destaca López Garavito cuando expone: ”Es inquietante observar cómo en
los últimos años, a pesar de los controles estatales al sistema financiero, las
sociedades y el mercado de papeles valor, se han presentado grandes
irregularidades en el manejo de recursos que por ser de los ahorradores
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particulares, el Estado debe garantizar su cabal manejo”40. Sigue el mismo autor:
”(…) llevan a la conclusión que el Estado tiene los instrumentos pero no los puede
utilizar, en una demostración de ineficiencia que es tanto más notoria cuando por
ello pierden los pequeños inversionistas y ahorradores colombianos”41.
Como respuesta a la crisis acaecida en los años 80’s se toman varias medidas
para contrarrestar la permanencia de los efectos emanados de ésta crisis. Una
primera acción corresponde a la creación del Fondo Nacional de Garantías de
Instituciones Financieras (Fogafin) cuya función principal es la intervención cuando
se presentan serios problemas en las entidades financieras para garantizar los
derechos de los usuarios del sistema, y la organización del Seguro de Depósito,
cuyo objeto es garantizar las acreencias a cargo de las instituciones financieras
inscritas en el Fondo que sean objeto de liquidación forzosa administrativa. La
segunda acción corresponde al traslado de la propiedad de los bancos particulares
al dominio estatal con el fin de devolver la confianza en el sistema y sus entidades,
esta acción contrajo un incentivo negativo por cuanto concentró la propiedad y el
manejo del sistema financiero en el Estado. La tercera acción orientada a lograr el
restablecimiento de la capacidad para generar utilidades y a procurar el
fortalecimiento patrimonial de las entidades financieras. La cuarta acción dirigida a
la adecuación y proyección del marco regulatorio unificando criterios y procesos de
40 LUÍS FERNANDO LÓPEZ GARAVITO. Intervencionismo de estado y economía colombiana, Bogotá, Colombia,
Universidad Externado de Colombia, 2ª edición, 1995, (cap. I), p.165.41 Ídem.
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control mediante la calificación periódica de cartera y la institucionalización del Plan
Único de Cuentas (PUC) específico para el sector financiero mediante la
expedición de la Resolución 3600 de 1988.
Tras las crisis de los años 80’s registradas tanto a nivel nacional como en los
países latinoamericanos, se conduce a la revisión y reforma de las estructuras y
sistemas financieros vigentes hasta el momento, proponiendo tres orientaciones
fundamentales de acción.
La primera referente a la liberalización y desregulación, entendiendo por éstas la
libre movilidad en el mercado financiero de los diferentes agentes bajo un marco
normativo flexible y adecuado hacia las políticas económicas de los estados,
evitando de esta forma la fuga del ahorro hacia entidades fuera de los países de
origen o la creación paralela de mercados informales.
La segunda referida a la regulación prudencial, que se orienta en dos vías, por un
lado la creación de normas que contribuyan al desarrollo del sistema financiero y
que garanticen dentro del mismo la liquidez, solvencia y diversificación de los
riesgos de forma adecuada; por otro lado, el fortalecimiento de las instituciones
estatales entorno a la creación legislativa y de vigilancia y control de la actividad
financiera en su proyección institucional autónoma y de toma de decisiones con
carácter preventivo y coercitivo. Así se reconoce esta prioridad cuando se subraya:
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“Las normas sobre capitales mínimos, capital adecuado, clasificación de cartera de
créditos y de inversiones y la diversificación de riesgos, forman parte del inventario
de disposiciones que llevan la impronta de la regulación prudencial y la supervisión
adecuada”42.
La tercera hace referencia a la promoción de la eficiencia y la competitividad,
dentro de la ineficiencia que ahogaba el esquema anterior; la eficiencia toma
carácter trascendental en el sistema financiero para estructurar acompañada de la
promoción de la competencia que debe existir en los mercados, mayores niveles de
calidad, atención al público y productividad en la economía no solo a nivel local
sino a nivel global.
2.2. Estructura y desarrollo del sistema financiero actual
En Colombia, entre las décadas del 80 y 90 las autoridades se proponen la reforma
y modernización del sistema financiero existente, procurando mayor libertad en el
mercado con orientación normativa adecuada y promoviendo la competencia en su
sentido más amplio.
Las distintas autoridades de orden legislativo y ejecutivo en materia de regulación
financiera se dieron a la tarea de adelantar dicha reestructuración. El espíritu de
42 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 85.
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ésta reforma se orientó al desarrollo de un sistema de banca múltiple bajo la
concepción de grupos financieros, en donde los establecimientos de crédito
funcionan como matrices y filiales, y al desmonte de los estatutos especiales que
generaban barreras en el mercado.
Bajo el primer presupuesto, liberalización y desregulación en Colombia, se
destaca43:
Se racionaliza el control al crédito y a las tasas de interés.
Se perfecciona un régimen cambiario más flexible.
El encaje desciende a niveles internacionales.
El Estado desincentiva la utilización de inversiones forzosas.
Desaparece el control de tasas pasivas o de captación.
Permite la realización de nuevas operaciones a los distintos
establecimientos, afines a su naturaleza.
43 MARTÍNEZ NEIRA. Reflexión crítica sobre el modelo del sistema financiero…, cit., diapositiva 13.
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El segundo presupuesto, relacionado con la regulación prudencial en Colombia, se
reseña44:
La adecuación de las normas de capital del Acuerdo de Basilea a la
legislación interna.
Reglas de clasificación de cartera y provisiones de las mismas.
Valoración del portafolio de inversiones a “precios de mercado”.
Plan Único de Cuentas (PUC) para la unificación en la presentación de
estados de cuenta.
Valoración de riesgos de mercado.
El tercer presupuesto, sobre la promoción de la eficiencia y productividad, se
promueve para Colombia45:
La apertura del sector: entendiendo por ésta, la libertad de ingreso de
instituciones bancarias, permitiendo la entrada a la inversión extranjera,
44 MARTÍNEZ NEIRA. Reflexión crítica sobre el modelo del sistema financiero…, cit., diapositiva 17.45 Ibíd., diapositiva 18.
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apertura del mercado financiero a bancos internacionales y profundización
en el mercado de valores.
La libertad de entrada en el mercado financiero colombiano se refleja en el
siguiente gráfico46:
Cuadro 1
Modelo Bancario - Libertad de entrada
Año
Número 1990 2002
Bancos* 25 28
CAVs 10 047
Total 35 28
* Incluye Caja Social. Excluye Caja Agraria y Banagrario
Fuente: Asobancaria. 2002.
El sector público centra su participación en el mercado financiero mediante
la orientación y regulación activa del sector financiero y se aparta de su
influencia en las operaciones e inversiones en las entidades financieras.
46 Ibíd., diapositiva 19.47 El número de CAV’s para el año 2002 es cero(0) por cuanto el artículo 5 de la Ley 546 de 1999 (por medio
de la cual se dictan normas en materia de vivienda) ordena la conversión de éstas corporaciones en bancoscomerciales en un plazo de tres años a partir de la vigencia de la ley.
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Se abandona el esquema de banca especializada, mediante la eliminación
de barreras a los establecimientos de crédito y la proyección del mercado a
través de los denominados grupos financieros.
La Ley 45 de 1990 permitió un campo de acción más amplia a los establecimientos
de crédito en el mercado financiero. Se resalta según Clavijo: “La Ley 45 de 1990
desarrolló el concepto de conglomerado financiero, cuya base operativa de
expansión descanso sobre filiales, pero manteniendo una cierta separación del
principio de intermediación respecto del de la prestación directa de los servicios
f inancieros asociados”48.
En Colombia, según lo sostiene Martínez Neira: “(…) lo cierto es que existe una
entidad que puede concebirse marcadamente como un verdadero banco universal,
en toda la extensión del concepto. Se trata de los bancos comerciales”49.
El sistema financiero colombiano a partir de 1990 se estructura como se describe
en el esquema a continuación50:
48 CLAVIJO. Hacia la multibanca en Colombia…, cit., p. 21.
49 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 102.50 Ibíd., p. 103.
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Esquema 1
COLOMBIA: - Corporaciones financieras
SISTEMA FINANCIERO - Corporaciones de ahorro y
(1990) vivienda
Banco Comercial - Sociedades fiduciarias
(Filiales) - Leasing
- Comisionistas de bolsa
- Almacenes generales de
depósito
- Sociedades administradoras
de fondos de pensiones y
cesantías
Corporaciones financieras
Corporaciones de ahorro y vivienda
Compañías de financiamiento comercial
Organismos cooperativos financieros
Fuente: Néstor Humberto Martínez. 1994.
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El banco comercial opera como banco múltiple porque actúa en la totalidad de
sectores de la economía, posee operaciones activas en los diferentes plazos,
igualmente puede realizar sus operaciones en moneda legal nacional y en moneda
extranjera, ostenta el monopolio de cuenta corriente, percibe remuneración del
dinero a la vista, capta recursos del mercado a través de certificados de depósito a
término, invierte en el sector real mediante la organización de corporaciones
financieras, opera a través de sociedades filiales en los distintos mercados a saber:
fiduciario, leasing, intermediario de valores, administrador de fondos de pensiones
y cesantías, depósito de mercaderías51.
El sistema de banca universal para ese entonces se fundamentó a partir del
esquema matriz y filial con el objetivo de evitar conflictos de interés entre los
sectores financiero y real y evitar los riesgos de contagio en el sistema.
Posteriormente, se promulga la Ley 35 de 1993 que en desarrollo del modelo de
banca universal permite a las corporaciones de ahorro y vivienda ampliar su
portafolio de servicios al ofrecimiento de créditos de consumo sin hipoteca y a la
compra - venta de divisas, de acuerdo a lo establecido en los artículos 17 y 18
51 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 102 a 104.
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sobre las operaciones de las corporaciones de ahorro y vivienda y las operaciones
de compra y venta de divisas, respectivamente52.
Y de otro lado, la misma ley permite la existencia del modelo de banca
especializada, ya que estipula la creación de un nuevo actor intermediario en el
mercado financiero, denominado compañías de financiamiento comercial
especializadas en leasing, llevando consigo un aumento en los establecimientos de
crédito en el mercado, el artículo 12 de la mencionada ley consagra los actores
autorizados para operar el arrendamiento financiero53 .
52 Consagran los artículos 17 y 18 de la Ley 35 de 1993. Por la cual se dictan normas generales y seseñalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las
actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento einversión de recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en materia financiera yaseguradora (…):
“Artículo 17. Operaciones de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda. Dentro de su objetoprincipal, las corporaciones de ahorro y vivienda podrán también realizar complementariamente lasoperaciones estipuladas en moneda legal que le autorice el Gobierno Nacional en desarrollo deesta Ley hasta el tope que el mismo establezca.Las corporaciones de ahorro y vivienda también podrán efectuar inversiones en sociedades deservicios financieros en los mismos términos y condiciones autorizados a los establecimientos decrédito.El Gobierno Nacional autorizará a partir del 1o. de julio de 1993 a las corporaciones de ahorro yvivienda para otorgar créditos de consumo sin hipoteca hasta los límites y con las condiciones queseñale el Gobierno, preservando su especialización en el financiamiento de vivienda y de la
construcción.Parágrafo 1o. Las corporaciones de ahorro y vivienda podrán realizar además de las operacionesenumeradas en el artículo 2.1.2.3.8 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, aquellas que leautorice el Gobierno Nacional en desarrollo de esta Ley.Parágrafo 2o. En todo caso, las corporaciones de ahorro y vivienda podrán otorgar préstamos parainversión garantizados con hipoteca sobre inmuebles diferentes de vivienda, con sujeción a lascondiciones especiales que señale el Gobierno Nacional.Artículo 18. Operaciones de compra y venta de divisas. Las corporaciones de ahorro y vivienda ylas compañías de financiamiento comercial podrán efectuar como intermediarios del mercadocambiario, operaciones de compra y venta de divisas y las demás operaciones de cambio queautorice la Junta Directiva del Banco de la República, que dictará las regulaciones pertinentes”.
53 Señala el artículo 12 de la Ley 35 de 1993. Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellaslos objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades
financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversiónde recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora (…):
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Igualmente, y en uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de
la República por la Ley 35 de 1993 se reglamenta el sistema financiero mediante la
expedición del Decreto 663 de 1993 “Por medio del cual se actualiza el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración” (EOSF),
el cual compila y organiza las normas financieras existentes hasta ese momento en
un solo cuerpo jurídico, constituye la integración de los agentes del mercado, los
principios de regulación y supervisión y las entidades que cumplen las funciones de
regulación, supervisión y control del mercado financiero en un mismo orden legal.
“Artículo 12. Arrendamiento Financiero. Dentro del año siguiente a la vigencia de lapresente Ley, las sociedades de arrendamiento financiero o leasing existentes podránconvertirse en compañías de financiamiento comercial con sujeción a las normas delEstatuto Orgánico del Sistema Financiero.Las compañías que se organicen como resultado de la conversión y las demás que seconstituyan especializadas en leasing podrán efectuar operaciones activas de créditosolamente hasta el porcentaje máximo que señale el Gobierno Nacional.Las compañías de financiamiento comercial existentes o que se constituyan podránrealizar a su vez operaciones de leasing, desde el 1o. de julio de 1993, hasta elporcentaje máximo que señale el Gobierno Nacional.
El porcentaje máximo de operaciones de arrendamiento financiero que se autorice a lascompañías de financiamiento comercial será igual al que se fije a las compañíasespecializadas en leasing para realizar operaciones activas de crédito.Parágrafo 1o. Las sociedades de arrendamiento financiero o leasing que opten por laconversión regulada en el presente artículo dispondrán de un plazo de tres años paraacreditar el cumplimiento del capital mínimo requerido para la constitución de compañíasde financiamiento comercial de acuerdo con la ley en el año de 1992; el valor faltantepara alcanzar dicho capital mínimo deberá suscribirse y pagarse así: no menos del 40%antes del 30 de abril de 1994; no menos del 30% antes del 30 de abril de 1995 y el saldoa más tardar el 30 de abril de 1996.Parágrafo 2o. Las compañías de financiamiento comercial especializadas enarrendamiento financiero podrán usar en su nombre comercial la expresión"Arrendamiento Financiero" o "Leasing".
Parágrafo 3o. Las sociedades de arrendamiento financiero actualmente existentes queno se conviertan conforme a este artículo, quedarán disueltas y deberán liquidarse
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Durante la crisis financiera acaecida a finales del 90, se constata que el modelo
adoptado no fue lo suficientemente adecuado y que su proyección a futuro fue
bastante reducida y limitada. Nos ilustra este punto Clavijo cuando resalta: “Lo que
es claro es que la reforma financiera de principios de los años noventa resultó en
una estructura operativa altamente compartamentalizada (departamentalizada) y
costosa. (…) ese esquema de sucursales/filiales resultó ser costoso para una
banca que pretendía llegar a estándares internacionales de eficiencia”54.
Al mismo tiempo, este período de crisis sumado al manejo ineficiente y
descontrolado de las entidades financieras de orden público conllevó la quiebra de
la banca en este sector, fue un período caracterizado por liquidaciones, fusiones y
absorciones de entidades financieras.
Tras la crisis y la emergencia económicas sufridas durante los años 1997 a 1999
en Colombia se presentó un debilitamiento notable en la economía, la falta de
crecimiento del sector industrial, particularmente por el debilitamiento del sector de
la construcción, aunado a los niveles negativos de crecimiento de los sectores
comercio y agropecuario, produjo una severa contracción de la economía
colombiana. En este período se registra el más alto nivel de desempleo en el país,
54 CLAVIJO. Hacia la multibanca en Colombia…, cit., p. 6.
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20%55. Como consecuencia de ésta crisis el sistema financiero resultó afectado
de manera directa producto de la falta de previsión de riesgos del mercado por
parte de los agentes y las alertas y toma de decisiones oportunas por parte del
regulador y el Banco de la República tendientes a minimizar los efectos de la crisis
en el sector.
Mediante la ley 508 de 199956-ley del Plan de Desarrollo- que define las políticas y
decisiones económicas estatales, se procuró la estabilización de la economía en
aquel momento. Dicha ley no entró en vigencia por vicios de inconstitucionalidad,
acentuando la crisis y desarrollo económico a nivel nacional. En este punto se
requirió de manera inmediata la toma de medidas correctivas a nivel
macroeconómico para superar la crisis que venía ahogando a los distintos sectores
de la economía, los ajustes propuestos en materia monetaria, cambiaria y fiscal a
nivel nacional procuraron la estabilización de los mercados. De la misma forma las
reglas de comportamiento y disciplina de los actores de los diferentes mercados
permitieron la reactivación de la economía colombiana y en particular, la
recuperación del sistema financiero..
55 BANCO DE LA REPÚBLICA. Informe de la Junta Directiva al Congreso de la República, Bogotá, Colombia,
Banco de la República, marzo de 2001, p. 22. 56 Ley 508 de 1999, Diario oficial No. 443.651, de 30 de julio de 1999. Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo para los años de 1999-2002. Declarada inexequible por vicios de forma por la CorteConstitucional en Sentencia C-557 de 2000, M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz.
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Se concluye de esta forma que la organización, movilidad y dinamismo de la
economía son pieza fundamental en la estabilidad y desarrollo de los diferentes
sectores económicos, y se destaca que la falta de proyecciones y metas de
crecimiento integradas por la interacción de todos los sectores en la economía de
un país producen efectos sistémicos no deseados de delicada recuperación.
Adicionalmente, cabe destacar que una de las medidas adoptadas para mitigar las
perturbaciones al sistema financiero en aquel entonces es la creación de un
impuesto “transitorio” para superar la situación de inestabilidad, impuesto
denominado “dos por mil”, que actualmente se mantiene bajo la denominación de
Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF o “cuatro por mil”). Solución que
trae como consecuencia el crecimiento del mercado desintermediado con el fin de
evadir dicha tributación. Así lo refiere Ernesto de Francisco Lloreda: “Como
consecuencia, el camino lógico que siguieron tanto las empresas como los
particulares, fue buscar mecanismos de des-intermediación financiera, o dicho en
otras palabras informalizar el flujo de dinero para evitar el pago del GMF”57.
En el siguiente cuadro podemos observar el sistema financiero durante la década
del 90 en relación con los Bancos y CAVs, para generar con mayor claridad un
panorama de la situación evidenciada:
57 ERNESTO DE FRANCISCO LLOREDA. “ El cuatro por mil”, Revista Dinero, Columna del Lector, mayo 29 de
2006, Bogotá. Tomado de: [www.dinero.com/wf_InfoArticulo.aspx?idArt=25712] , última revisión hecha el 25de octubre de 2006.
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61
Cuadro 2
Indicadores del Sistema Financiero (Promedios por Períodos)58
Indicadores 1990-92 1993-97 1998-2000(I)
Bancos (sin Caja
Agraria)
% % %
Utilidades/patrimonio 20.2 12.2 -21.2
Utilidades/activos 2.2 1.8 -2.4
Relación de solvencia* 12.5 13.0 10.3
CAV’s (sin BCH) % % %
Utilidades/patrimonio 24.6 21.5 -32.1
Utilidades/activos 1.4 1.6 -2.5
Relación de solvencia* 10.3 10.6 9.8
* (Patrimonio técnico/Activos ponderados por riesgo)
Fuente: Superintendencia Bancaria
Al tenor de la situación económica descrita y las reformas requeridas para
entonces, surge la ley 510 de 1999 que en su orientación primaria para superar la
crisis, se fundamenta en la modernización de la estructura financiera colombiana y
58 CLAVIJO. Hacia la multibanca en Colombia…, cit., p. 15.
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en la concreción de niveles de regulación y vigilancia adecuada a los avances y
calidades internacionales, procurando una normatividad en términos preventivos
frente a las crisis y riesgos presentados por las entidades financieras para la
detección temprana de inconvenientes y sus soluciones; así mismo, en la creación
de un trámite expedito para la liquidación de entidades en grave crisis, con el fin de
evitar el efecto de contagio en la estructura del sistema financiero.
Por consiguiente, procura minimizar los costos generados por la crisis, el contagio
sucesivo entre las distintas entidades financieras afectadas y la protección de los
recursos del sistema financiero; como resultado en términos generales, restringe el
mercado financiero creando barreras a la entrada de participantes y exigiendo
capitales mínimos permanentes a las entidades que actúan en él.
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63
Esquema 2
Sistema Financiero Colombiano: Bajo la ley 510 de 1999 (Estatuto Financiero)
Fuente: Sergio Clavijo. Junio 2000.
Igualmente, es promulgada la Ley 546 de 1999 que responde a la crisis financiera
en el sector de vivienda ocurrida en los 90’s, el cambio del UPAC a UVR, las
numerosas providencias de la Corte Constitucional59 frente al tema de vivienda y
financiamiento de la misma por parte de las instituciones financieras, provocan la
59 Corte Constitucional. Sentencias: C- 481 de 1999, M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero; C- 208 de2000, M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell; C-955 de 2000, M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo; C-1051 de 2000, M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra; C-1140 de 2000, M.P.: Dr. José Gregorio HernándezGalindo; C-1146 de 2000, M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; C-1265 de 2000, M.P.: Dr. José GregorioHernández Galindo; C-1337 de 2000, M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra; C-1377 de 2000, M.P.: Dr. MarthaVictoria Sáchica Méndez; C-1411 de 2000, M.P.: Dra. Cristina Pardo Schlesinger; C-1544 de 2000, M.P.: Dr.
José Gregorio Hernández Galindo; C.050 de 2001, M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo; C-1192 de2001, M.P.: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-870 de 2003, M.P.: Dr. Jaime Araujo Rentería.
GRUPOECONÓMICO
HoldingFinanciero
Otros Empresas(Sector real)
Establecimiento deCrédito:Bancos ComercialesCFCsCFs y CooperativasFinancieras
Comisionistas deBolsa (acciones y
cambiario)
Compañías deseguros (Ss. y ahorro
a lar o lazo
Factoring
Sociedades serviciosinancieros:
FiduciariasAFPsAlmacenes Generalesde Depòsito
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64
reforma de la estructura fundamental de la financiación en el mercado de la
vivienda y como consecuencia, se amplían los servicios ofrecidos por las entidades
de financiamiento de vivienda y se atiende de esta forma a la orientación de banca
universal.
Se destacan los artículos 5, 9, 11 y 28 de la Ley 546 de 1999 que orientan al
modelo de banca múltiple en la estipulación de operaciones y acceso al mercado
financiero de manera amplia y eficaz60.
60 Artículos 5, 9, 11, 12 y 28 de la Ley 546 de 1999, Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se
señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular unsistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación,se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociaciónde vivienda y se expiden otras disposiciones(…) , establecen, respectivamente:
“Articulo 5o. Conversión de las corporaciones de ahorro y vivienda. A partir de la vigencia de lapresente ley, las corporaciones de ahorro y vivienda tendrán la naturaleza de bancos comerciales.(…) Articulo 9o. Bonos hipotecarios. Se autoriza a los establecimientos de crédito la emisión de bonoshipotecarios denominados en UVR, los cuales se enmarcarán dentro de los siguienteslineamientos:(…) Articulo 11. Creadores de mercado. El Gobierno Nacional establecerá condiciones que permitan alas personas jurídicas sometidas a la vigilancia y control de las Superintendencias Bancaria o de
Valores, que cuenten con la capacidad financiera y la liquidez que determine el Gobierno Nacional,para actuar como originadores y como creadores de mercado de los bonos y títulos hipotecarios aque se refiere la presente ley.(…) Articulo 12. Titularización de cartera hipotecaria. Los establecimientos de crédito y las entidadesdescritas en el artículo 1o de la presente ley podrán emitir títulos representativos de créditosotorgados para financiar la construcción y la adquisición de vivienda, incluyendo sus garantías otítulos representativos de derechos sobre los mismos y sobre las garantías que los respaldan,cuando tengan como propósito enajenarlos en el mercado de capitales.(…) Articulo 28. Obligación de los establecimientos de crédito de destinar recursos a la financiación devivienda de interés social. Las entidades financieras deberán destinar anualmente, durante loscinco (5) años siguientes a la vigencia de la presente ley, como mínimo el veinticinco por ciento
(25%) del incremento de la cartera bruta de vivienda, al otorgamiento de crédito para financiar laconstrucción, mejoramiento y adquisición de vivienda de interés social.
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65
En síntesis, la banca colombiana a través de su historia presenta varios enfoques
así: en su concepción, el sistema financiero colombiano se concibe bajo un modelo
simple de banca universal, que posteriormente deriva en una banca especializada
provocado por las regulaciones expedidas entre los años 20 a 90 y por las
diferentes perturbaciones presentadas en el escenario económico local e
internacional referidas anteriormente. Posteriormente, retoma la visión del modelo
de banca múltiple en la orientación normativa que a partir de los años 90 se expide
y que cada vez más se organiza dentro de marcos regulatorios generales que
propenden por un mercado, regulación y vigilancia universales en concordancia
con los parámetros internacionales en un contexto de competencia y globalización.
Resulta conveniente resaltar, que los sistemas financieros locales o domésticos no
pueden ser ajenos al contexto de la economía mundial, más aún cuando se
evidencia un claro proceso de integración del comercio y la economía, de los
bienes y servicios ofrecidos por los diferentes países que procuran el crecimiento y
desarrollo económico mundiales. En esta integración, es crucial la participación de
sistemas financieros que contengan homogeneidad en la regulación y vigilancia de
la actividad financiera para obtener mayor aprovechamiento del mercado y alcance
de los objetivos y metas propuestos en desarrollo de esta misma actividad.
De igual forma, el hecho de incluirse en un contexto internacional genera
exigencias de mejoramiento del sistema financiero, permitiendo su crecimiento y
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66
competencia en términos de igualdad con instituciones financieras de carácter
internacional. Se orienta en este sentido el Banco Mundial cuando dice: “La
competencia aumenta la eficiencia, multiplica los incentivos para la innovación y
fomenta un acceso más amplio”61.
Las orientaciones plasmadas por las Leyes 510 y 546 de 1999 entorno a la
consolidación de la banca múltiple en Colombia, que invitan a un cambio en la
concepción de la estructura financiera nacional y dotan de elementos útiles a la
consecución de este objetivo, denunciando que se requiere mayor fortaleza
normativa y un horizonte económico definido para el país. Así se desprende del
espíritu de la ley y se complementa con lo expresado por Clavijo cuando dice: “Este
esquema ha progresado hacia uno de “servicios financieros bajo un mismo techo”,
donde el “marchitamiento” de las CAVs, ordenado por la Ley de Vivienda 546 de
1999, constituye otro paso hacia la consolidación de una estructura bancaria mejor
integrada”62.
En cumplimiento de estos objetivos, se presenta por parte del Ejecutivo ante el
Congreso de la República un nuevo proyecto de ley que busca organizar y orientar
el sistema financiero colombiano en forma integral.
61 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial – 2002, cit., p. 76.62 CLAVIJO. Hacia la multibanca en Colombia…, cit., p. 2.
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En su exposición de motivos se señala puntualmente: “En consecuencia, el
Gobierno presenta a consideración del Honorable Congreso de la República el
proyecto de ajuste a la legislación financiera, con el propósito de adecuar el marco
regulatorio del sector financiero.
El proyecto de ley busca consolidar las principales modificaciones al régimen
financiero introducidas por la ley 510 de 1999, efectuando un arreglo normativo
derivado de las recientes experiencias en materia de manejo de entidades
financieras en crisis”63.
Las principales propuestas que se hallan contenidas en la exposición de motivos
del proyecto de ley64, a manera de resumen son:
La exclusión de activos y pasivos: Con el fin de salvaguardar la confianza
de los depositantes y acreedores en las instituciones financieras se otorga
esta nueva herramienta a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras.
Desmonte progresivo: De las operaciones a cargo de las entidades
financieras que optaron formalmente por este mecanismo sin perjuicio del
63 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se ajustanalgunas normas del estatuto orgánico del sistema financiero y se dictan otras disposiciones”, Bogotá,
Colombia, 2001, p. 2. 64 Ibíd., pp. 4 a 23.
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ahorro del público en dichas entidades financieras de forma ordenada y
controlada.
Cesión de activos, pasivos y contratos: por la facultad concedida por ley a
la Superintendencia Bancaria referida a la aceptación de los contratantes
cedidos o de los titulares de acreencias.
Conflictos de interés: Ajuste referente a los funcionarios de las instituciones
financieras con acceso a información privilegia que dota a la
Superintendencia Bancaria para calificar de manera general y previa
aquellas situaciones que considere de conflicto.
Instituto de Fomento Industrial: Definiéndolo como un Banco exclusivo de
Redescuento, perfilado hacia la consecución de los objetivos de la política
económica y social en los sectores sensibles de la economía.
Nuevas operaciones de entidades financieras: Tales como el Leasing
Habitacional para los establecimientos bancarios. Celebración de contratos
de administración no fiduciaria de la cartera y de las acreencias de las
entidades financieras que han sido objeto de toma de posesión para
liquidar, a los establecimientos de crédito. Operaciones de microcrédito a
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las Compañías de Financiamiento Comercial mediante la recepción de
créditos de otros establecimientos de crédito.
Protección a los usuarios del sistema financiero: Transparencia en la
información y servicios suministrados a los usuarios por parte de las
instituciones financieras.
Ajustes al capital mínimo: No es necesario el incremento del capital mínimo
de constitución de una entidad financiera de acuerdo al IPC, puesto que su
función y objetivo ya se cumplió. Y no resulta viable mantenerlo en dichos
términos.
Ajustes a la normatividad de los sectores: asegurador, cooperativo.
Ajuste a las normas y facultades de la Superintendencia Bancaria.
Comité de seguimiento al sector financiero: con el fin de observar, proteger,
diagnosticar y proyectar los lineamientos del sistema financiero en forma
coordinada y oportuna.
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Oficinas de representación: Para efectos del control y vigilancia de
entidades financieras en el exterior.
Dicho proyecto de ley, se convierte en la Ley 795 de 2003 que busca ajustar la
normatividad del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF) a los nuevos
retos de banca múltiple y permite conformar y consolidar en un cuerpo normativo –
EOSF- las diferentes reformas presentadas hacia finales de la década del 90, con
el fin de establecer un norte uniforme de funcionamiento y fines del sistema
financiero en Colombia, complementado con la fuerza que le imprime mediante
nuevos instrumentos a la función de supervisión, vigilancia y control por parte de la
Superintendencia Bancaria.
La visión y proyección del sistema financiero colombiano con la Ley 795 de 2003 es
configurar un nuevo paradigma de la estructura del sistema en relación con lo
establecido y propiciado por la Ley 45 de 1923.
En resumen como lo señala De la Torre: “De esa reforma resaltamos entonces tres
elementos así: a)la consolidación y fortalecimiento de los cambios introducidos por
la Ley 510 de 1999; b) la necesidad de acercar y acoplar la legislación colombiana
al nivel de exigencia vigente en los mercados internacionales en materia de
regulación y supervisión bancaria; c) el énfasis en el establecimiento de
mecanismos de detección temprana de situaciones de crisis de las vigiladas, en el
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marco de los instrumentos previstos en la ley como institutos de salvamento y
protección de la confianza del público en éstas”65.
Según lo apreciado anteriormente, el EOSF66 que define la estructura general del
sistema financiero y asegurador en su artículo 1, el sistema se organiza bajo el
siguiente esquema:
Esquema 3
A su vez, los establecimientos de crédito según el artículo 2 del EOSF67
comprenden las siguientes instituciones financieras, a saber:
65 MARIA DEL PILAR DE LA TORRE SENDOYA. Entre la Ley 45 de 1923 y la Ley 795 de 2003 , Bogotá, Colombia,2003, p. 4. Tomado de: [www.superfinanciera.gov.co], última revisión hecha el 21 de octubre de 2006.66 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto 663 de 1993, Bogotá, Secretaría del Senado, 2003.
Tomado de: [www.secretariasenado.gov.co], última revisión hecha el 29 de octubre de 2006.67 Ídem.
ESTRUCTURA GENERAL DEL SISTEMA FINANCIEROY ASEGURADOR
Establecimientos de crédito
Sociedades de servicios financieros
Sociedades de capitalización
Entidades aseguradoras
Intermediarios de seguros y reaseguros
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Esquema 4
La ley 795 de 2003, adiciona efectivamente al EOSF68
una nueva operación paralos establecimientos bancarios en relación con el objetivo que inspira dicha
regulación al ampliar las operaciones de las entidades que funcionan en el
mercado, en el artículo 7 señala:
“Artículo 7. Operaciones.
1. Operaciones autorizadas. Todo establecimiento bancario organizado deconformidad con este Estatuto tendrá las siguientes facultades, con
sujeción a las restricciones y limitaciones impuestas por las leyes: (…)
n) <Numeral adicionado por el artículo 1 de la Ley 795 de 2003. El nuevo
texto es el siguiente:> Realizar operaciones de leasing habitacional las
68 Ídem.
Establecimientos de crédito
Establecimientos bancarios
Corporaciones financieras
Compañías de financiamiento comercial
Cooperativas financieras
Organismos cooperativos de grado superior
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cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda.
Estas operaciones se considerarán leasing operativo para efectos contables
y tributarios.
ñ) <Numeral adicionado por el artículo 2 de la Ley 795 de 2003. El nuevo
texto es el siguiente:> Celebrar contratos de administración no fiduciaria de
cartera y de las acreencias de las entidades financieras que han sido objeto
de toma de posesión para liquidación”69.
Para las Corporaciones financieras se mantiene el mismo esquema de
operaciones, la Ley 795 de 2003 no se pronuncia sobre éstas. Igualmente, sobre
las Corporaciones de ahorro y vivienda se mantiene el esquema establecido por la
ley 546 de 1999, que convierte la naturaleza de dichas corporaciones en bancos
comerciales.
Frente a las Compañías de financiamiento comercial se pronuncia la Ley 795 de
2003 en igual sentido al adicionar dentro de sus operaciones el objetivo de brindar
posibilidades de financiamiento a sectores productivos en formación para ampliar la
cobertura del mercado a todo nivel, se establece en el artículo 24 del EOSF lo
siguiente:
69 Ídem.
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“Artículo 24. Operaciones autorizadas. Las compañías de financiamiento
comercial en desarrollo de su objeto principal podrán: (…)
k. <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 795 de 2003. El nuevo
texto es el siguiente:> Recibir créditos de otros establecimientos de crédito
para la realización de operaciones de microcrédito, con sujeción a términos
y condiciones que fije el Gobierno Nacional”70.
Con respecto a las Cooperativas financieras se mantienen los criterios establecidos
en las legislaciones anteriores.
Por otro lado, las sociedades de servicios financieros se clasifican de acuerdo con
el artículo 3 del EOSF71 en:
Esquema 5
70 Ídem.71 Ídem.
Sociedades de servicios financieros
Sociedades fiduciarias
Almacenes generales de depósito
Sociedades administradoras de fondos deensiones cesantías
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Con respecto a las sociedades fiduciarias, la Ley 795 de 2003 adiciona dentro de
sus operaciones en el mercado, la misma operación que se estableció para los
establecimientos de crédito, anteriormente referida.
Para las sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías se
mantiene lo establecido por la Ley 100 de 1993 que regula la materia en forma
especial y lo establecido por la ley 510 de 1999 en relación a su operación y
ejercicio en el sistema financiero.
En cuanto a los Almacenes generales de depósito mantiene las mismas
operaciones.
Al tenor, las sociedades de capitalización definidas en el artículo 4 del EOSF72
mantienen su estructura y operación para estimular el ahorro con la constitución de
capitales determinados.
De otra parte, las Entidades aseguradoras e intermediarios mantiene el esquema
establecido por la ley 510 de 1999 en cuanto a sus operaciones y se dividen según
el artículo 5 del EOSF73 en:
72 Ídem.73 Ídem.
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Esquema 6
En el mismo sentido y siguiendo su propósito general, la Ley 795 de 2003 como se
comentó anteriormente, consagro al interior de su articulado los elementos ymecanismos necesarios para que la función de vigilancia y control ejercida por la
Superintendencia Bancaria sea sistémica, oportuna y eficaz, en atención a la
sensibilidad que representa para la sociedad la actividad financiera dentro del
sistema económico del país, que por la experiencia de las crisis sufridas en
décadas pasadas no tuvo en cuenta la importancia de la función de supervisióndentro de la actividad financiera.
Resaltamos lo enunciado por De la Torre cuando dice: “En cumplimiento del
objetivo propuesto en la Exposición de Motivos respecto de la prevención de
situaciones de crisis, en la actualidad la Superintendencia podrá por lo tanto
Entidades aseguradoras e intermediarios
Compañías y cooperativas de seguros
Compañías y cooperativas de
rease uros
Corredores, agencias y agentes dese uros rease uros
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realizar un análisis más profundo e integrado de la información contable y
financiera de las entidades sometidas a su vigilancia, con el fin de realizar una
supervisión comprensiva y consolidada, incluyendo en tal labor la evaluación de
inversiones de capital de tales instituciones (artículo 80 anterior), la orden de
constituir provisiones o reservas (artículo 78 anterior), la orden de consolidar
operaciones con sociedades vigiladas o no (artículo 81 anterior) y la realización de
visitas a entidades no sometidas a su vigilancia (artículo 82 anterior), entre otras
actividades”74.
Posteriormente y en atención al mercado desintermediado colombiano se dicta la
Ley 964 de 2005 la cual regula los criterios y objetivos con respecto al manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público que se efectúen
en este mercado. Además, establece la facultad del Gobierno Nacional para
intervenir en el mercado de valores y poner en marcha los criterios y objetivos
estipulados mediante la expedición de normas de carácter general. En este sentido,
se comprueba la finalidad de establecer principios y directrices encaminadas al
desarrollo integral no solo del mercado de valores sino del sistema financiero en
general. Se procuran y promueven herramientas y lineamientos de desarrollo y
crecimiento del mercado permitiendo su liberalización mediante la adopción de
reglas de conducta y disciplina atendidas por los sujetos que participan en las
actividades del mercado de valores, proporcionando un modelo a seguir para la
74 DE LA TORRE SENDOYA. Entre la Ley 45 de 192 3…, cit., p. 11
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participación decida del regulador y supervisor en materia financiera y para la
unificación y coherencia de la estructura del sistema financiero.
De acuerdo con la exposición de motivos de la ley antes referida, en la actualidad
se evidencia un proceso de integración de los canales de financiamiento bancario y
de mercado de valores, que generan un sistema financiero más completo por
cuanto logra establecer mayores niveles de asignación de recursos, destinación del
ahorro e inversión y menores costos de transacción y riesgos de sistema.
Adicionalmente, como motor de la economía procura mejores posibilidades y
medios de financiación alternativos para el sector real, se resalta de la exposición
de motivos: “El apoyo al desarrollo del mercado de estos instrumentos, a través de
la generación de los incentivos correctos, es justamente lo que se pretende con el
proyecto de ley (…)”75.
Se evidencia en el mismo sentido, que el mercado de valores en Colombia no
posee una regulación adecuada que incorpore principios y normas propios del
mercado y estimule el crecimiento y competitividad del mismo, y por ende del
sistema y de la economía nacional.
75 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se dictannormas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el GobiernoNacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del
público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones ”, Bogotá, Colombia, 2003. 75 Ibíd., pp. 4 a 23.
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La norma prevé, la constitución de objetivos y criterios generales cuya finalidad es
la consolidación de una intervención coherente, que procure en términos de
seguridad jurídica el desarrollo del mercado y que proyecte su solidez a nivel
mundial. Igualmente, imprime la renovación de los instrumentos regulatorio y
supervisor en atención al ajuste de los mismos a la realidad del mercado y del
sistema en condiciones de equidad y eficiencia como son: cambios tecnológicos,
innovaciones operacionales, procedimientos expeditos y transparentes, entre otros.
Se denota en el articulado de la ley 964 de 2005 la orientación sistémica de la
actividad financiera colombiana, al consagrar los objetivos y criterios en su artículo
primero que dice:
“Artículo 1o. Objetivos y criterios de la intervención. El Gobierno Nacional
ejercerá la intervención en las actividades de manejo, aprovechamiento e
inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante
valores, con sujeción a los siguientes objetivos y criterios:
a) Objetivos de la intervención:
1. Proteger los derechos de los inversionistas.
2. Promover el desarrollo y la eficiencia del mercado de valores.
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3. Prevenir y manejar el riesgo sistémico del mercado de valores.
4. Preservar el buen funcionamiento, la equidad, la transparencia, la
disciplina y la integridad del mercado de valores y, en general, la confianza
del público en el mismo.
b) Criterios de la intervención:
1. Que se promueva el desarrollo y la democratización del mercado de
valores, así como su conocimiento por parte del público.
2. Que la regulación y la supervisión del mercado de valores se ajusten a
las innovaciones tecnológicas y faciliten el desarrollo de nuevos productos y
servicios dentro del marco establecido en la presente ley.
3. Que las normas y los procedimientos sean ágiles, flexibles y claros, y que
las decisiones administrativas sean adoptadas en tiempos razonables y con
las menores cargas administrativas posibles.
4. Que los costos de la supervisión y la disciplina del mercado de valores
sean eficiente y equitativamente asignados, y que las cargas que se
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impongan a los participantes del mercado sean consideradas, teniendo en
cuenta, en la medida de lo posible, la comparación entre el beneficio y el
costo de las mismas.
5. Que se evite impedir o restringir la competencia.
6. Que se dé prelación al sentido económico y financiero sobre la forma, al
determinar si algún derecho o instrumento es un valor, o si alguna actividad
es de aquellas que requieran autorización o registro y, en general, cuando
expida normas dirigidas a la protección de los derechos de los
inversionistas.
7. Que el mercado de valores esté provisto de información oportuna,
completa y exacta.
8. Que se garantice que las operaciones realizadas en el mercado de
valores sean llevadas hasta su puntual y exacta compensación y
liquidación.
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9. Que se propenda porque en la regulación y la supervisión se eviten los
arbitrajes, procurando que exista uniformidad en las normas que se
expidan”76.
En este orden de ideas, el propósito central del regulador es la eliminación de la
aplicación de arbitrajes regulatorios entendiendo por estos, la aplicación de
diferentes normas a agentes que realizan una misma actividad en el mercado.
Dentro del mismo texto legal, y permitiendo aplicar los objetivos y criterios
anteriormente señalados, se consagra la intervención del Gobierno Nacional
mediante reglas de carácter general, así lo establece el artículo 4 cuando dice:
“Artículo 4o. Intervención en el mercado de valores. Conforme a los
objetivos y criterios previstos en el artículo 1o de la presente ley, el
Gobierno Nacional intervendrá en las actividades del mercado de valores,
así como en las demás actividades a que se refiere la presente ley, por
medio de normas de carácter general para:
(…)
a) Determinar las actividades que, en adición a las previstas en la presente
ley, hacen parte del mercado de valores por constituir manejo,
76 Ley 964 de 2005 , Diario Oficial No. 45.963 de 08 de julio de 2005, Por la cual se dictan normas generalesy se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular
las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúenmediante valores y se dictan otras disposiciones.
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aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público mediante
valores, así como establecer su regulación. Igualmente, establecer la
regulación aplicable a las actividades del mercado de valores señaladas en
las normas vigentes (…)
b) Establecer la regulación aplicable a los valores, incluyendo, el
reconocimiento de la calidad de valor a cualquier derecho de contenido
patrimonial o cualquier instrumento financiero, siempre y cuando reúnan las
características previstas en el inciso 1o del artículo 2o de la presente ley; lo
relativo a las operaciones sobre valores, la constitución de gravámenes o
garantías sobre los mismos u otros activos con ocasión de operaciones
referidas a valores y su fungibilidad; la emisión de los valores; la
desmaterialización de valores; la promoción y colocación a distancia de
valores; las ofertas públicas, sus diversas modalidades, las reglas
aplicables, así como la revocabilidad de las mismas; y la determinación de
las actividades que constituyen intermediación de valores (...)
c) Establecer la regulación aplicable a las entidades sometidas a la
inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia de Valores
incluyendo, su organización y funcionamiento; el mantenimiento de niveles
adecuados de patrimonio, de acuerdo con los distintos riesgos asociados a
su actividad; definición, de manera general y previa de las prácticas
constitutivas de conflictos de interés, así como los mecanismos a través de
los cuales se manejen, revelen o subsanen dichas situaciones, cuando a
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ello hubiere lugar; la autorización para que desempeñen actividades que no
estén actualmente previstas en las normas vigentes, salvo aquellas que
correspondan al objeto exclusivo de instituciones financieras y
aseguradoras; el control y el manejo del riesgo; la separación de los activos
propios de los de terceros; lo relacionado con el deber de actuar ante los
clientes como expertos prudentes y diligentes; el uso de redes de oficinas y
redes comerciales; la adquisición de participaciones en su propiedad; el
régimen de inversiones y la publicidad (…)
d) Determinar los casos en los cuales las entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria podrán realizar nuevas actividades de
intermediación en el mercado de valores, sin perjuicio de la realización de
las operaciones conexas a su objeto social (…)
e) Definir quiénes tendrán la calidad de cliente inversionista y de
inversionista profesional teniendo en cuenta los volúmenes de inversión, la
habitualidad, la profesionalidad, los conocimientos especializados y los
demás factores relevantes, así como las reglas aplicables a las relaciones
entre dichos inversionistas y los emisores e intermediarios (…)
f) Dictar las normas relacionadas con la organización y funcionamiento del
Sistema Integral de Información del Mercado de Valores, SIMEV, y
establecer los requisitos de inscripción, actualización de la información y
cancelación voluntaria o de oficio. En desarrollo de esta facultad podrá,
entre otros, ordenar la inscripción de participantes del mercado en el
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sistema, excluir de la obligación de inscripción a algunos de los
participantes del mercado, disponer la delegación en terceros de la
administración del sistema y establecer la información que hará parte del
mismo;
g) Establecer las normas dirigidas a la divulgación de información que se
deba suministrar a la Superintendencia de Valores, al público, a los
inversionistas o a los accionistas, así como aquellas destinadas a la
preservación de secretos industriales y de la información de carácter
similar, así como dictar normas en materia de uso indebido de información
privilegiada dirigidas a los participantes del mercado y servidores públicos
con acceso a dicha información;
h) Dictar, con sujeción a la presente ley, las normas que desarrollen la
autorregulación a que se refiere el Capítulo Segundo del Título Cuarto de la
presente ley, sin perjuicio de la autonomía que corresponde a los
organismos autorreguladores; (…)”77.
Igualmente, la Ley 964 de 2005 agrega nuevas herramientas de vigilancia,
supervisión y control del mercado de valores en cabeza de la Superintendencia de
Valores, en concordancia con los objetivos generales de propiciar una regulación
adecuada y supervisión eficaz.
77 Ídem.
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Posteriormente, se presenta la fusión de la Superintendencia Bancaria en la
Superintendencia de Valores y se adoptaron algunas modificaciones mediante la
expedición del Decreto 4327 de 2005, creando la Superintendencia Financiera de
Colombia de acuerdo a la evaluación técnica adelantada por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público para tal fin.
Se evidencia a partir de la expedición del mencionado decreto, la orientación del
sistema financiero colombiano en procura de un modelo de banca múltiple, por
cuanto reafirma la importancia de la eficacia y eficiencia de un órgano supervisor
que integre la función de vigilancia y control del sistema financiero, evitando la
duplicidad de procedimientos frente a una misma actividad, permitiendo la
organización general de los parámetros e instrumentos de vigilancia y control de las
entidades que se encuentran bajo su supervisión, la generación de criterios
uniformes tendientes al mejoramiento de las operaciones, al crecimiento y
desarrollo de las actividades financieras y el afianzamiento de un sistema financiero
seguro y confiable para el público. Mediante la supervisión del sistema financiero
bajo una sola lupa, se promocionan prácticas unificadas en el mercado, que en
consecuencia generan un mercado financiero armónico, calificado y de mayor
capacidad de acción capaz de desenvolverse establemente en un entorno
globalizado.
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El documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes-
número 339978, referido a la reforma de la regulación y supervisión de los
mercados financieros, sustenta dicha decisión gubernamental, por cuanto
promueve y recomienda la reestructuración de las entidades que tienen a su cargo
las funciones de creación y cumplimiento normativos en el mercado financiero.
Este documento es claro en afirmar que para una óptima intervención del Estado
en la economía y su adecuación a los cambios suscitados en ella, es imperante la
separación del ente regulador del ente supervisor, entendiendo por el primero
aquel que crea las directrices para los agentes que operan en el mercado y por el
segundo aquel que vela por el cumplimiento de éstas directrices.
En consecuencia, se produce la siguiente división de funciones:
Órgano legislador: Congreso de la República Definir la política del
sector financiero
Órgano regulador: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Definir las normas para
los actores del sector
financiero
78 Documento Conpes 3399, Programa de renovación de la administración pública: Reforma de la
institucionalidad para la regulación y la supervisión de los mercados financieros, Ministerio de Hacienda yCrédito Público – DNP- PRAP, Versión aprobada, Bogotá, 28 de noviembre de 2005, 1 a 11 p.
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Órgano supervisor: Superintendencia Financiera Supervisar, vigilar y
controlar el cumplimiento
de las normas del sector
financiero
El avance del sistema financiero colombiano, requiere la presencia de una
regulación adecuada, moderna y precisa, que permita un ambiente de estabilidad alsistema, al ente supervisor y a los usuarios del mismo.
De la misma forma, la unificación de la función de supervisión, vigilancia y control
en un solo órgano supervisor responde a los cambios de estructura del sistema
financiero, a la integración de los mercados y agentes, y los diferentes riesgos aque está expuesto el nuevo esquema.
El ente supervisor, Superintendencia Financiera de Colombia, está llamado a
cumplir con eficiencia y eficacia la función de vigilancia y control de los nuevos
retos que se proyectan a partir del actual sistema financiero en términos de calidad
y de protección al consumidor financiero.
El objeto y funciones generales de la nueva superintendecia se consagran en el
decreto relacionado (4327 de 2005) mediante sus artículos 8 y 9 que postulan:
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“Artículo 8°. Objeto. El Presidente de la República, de acuerdo con la ley,
ejercerá a través de la Superintendencia Financiera de Colombia, la
inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.
La Superintendencia Financiera de Colombia tiene por objetivo supervisar el
sistema financiero colombiano con el fin de preservar su estabilidad,
seguridad y confianza, así como promover, organizar y desarrollar el
mercado de valores colombiano y la protección de los inversionistas,
ahorradores y asegurados.
Artículo 9°. Funciones Generales. La Superintendencia Financiera de
Colombia ejercerá las funciones establecidas en el Decreto 2739 de 1991 y
demás normas que la modifiquen o adicionen, el Decreto 663 de 1993 y
demás normas que lo modifiquen o adicionen, la Ley 964 de 2005 y demás
normas que la modifiquen o adicionen, las demás que señalen las normas
vigentes y las que le delegue el Presidente de la República”79.
79 Decreto 4327 de 2005, Diario Oficial Año CXLI. N. 46104. 26 de noviembre de 2005. Por el cual se fusionala Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura.
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Con la expedición de la norma mencionada, se busca que confluyan en un solo
órgano supervisor la totalidad de agentes del sistema financiero colombiano en
procura del mejor manejo y desarrollo del mismo.
Sin embargo, frente a la nueva estructura planteada entorno a la función de
supervisión, se debe tener en cuenta las reflexiones críticas entorno a la fusión. En
primer lugar, al unificarse dicha función en un solo organismo, la misma debe estar
sustentada en un marco jurídico que integre los objetivos y disciplinas de los
mercados intermediado y desintermediado como un todo, para evitar sesgarse
hacia uno de los dos segmentos del mercado en detrimento del otro. En segundo
lugar, la fusión no solo debe basarse en el objetivo de reducir el tamaño del Estado
bajo el supuesto de menores costos operativos y mayor eficiencia de la función
sino que debe orientarse a procurar el desarrollo del mercado y atender a sus
necesidades de orden legal80.
En este orden de ideas y frente a la decidida participación del regulador y
supervisor en el mercado financiero colombiano, podemos concluir que el sistema
financiero procura un esquema de banca universal, promoviendo la libertad en las
operaciones del mercado financiero por parte de las entidades que interactúan en
80 CONSTANZA BLANCO BARÓN. “ La fusión de las superintendencias bancaria y de valores:¿una decisión
apresurada?”, Revista Contexto: revista de derecho y economía, No. 19, Bogotá, Universidad Externado deColombia, noviembre de 2004, p. 99 a 104.
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él, pero sin dejar a la libre fuerza del mercado las decisiones de orientación del
mismo.
De igual manera, se presenta una organización del sistema jurídico en relación con
la estructura financiera, como orientador de las políticas de prevención,
mantenimiento, aprovechamiento, control y avance deseados dentro del marco del
sistema económico del país, a través de la consagración de operaciones, funciones
y facultades atribuidas a los diferentes actores del mercado que propenden por el
manejo sistémico de la actividad financiera.
Finalmente, las experiencias del pasado contribuyen al mejoramiento del estado
actual de la actividad financiera y denuncian que el cuidado a los parámetros
generales y al análisis profundo de las situaciones de perturbación económica a
nivel nacional o internacional es vital para el crecimiento y desarrollo de un sistema
financiero sólido y duradero.
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CAPÍTULO III
“Pero todos somos buscadores. Todos queremos saber por qué.El hombre es el animal que hace preguntas. Y, aunque el descubrimiento,
la creencia de haber dado con la respuesta, puede alinearnosy hacernos olvidar nuestra condición humana,
es la búsqueda la que nos mantiene unidos,la que nos hace humanos y preserva nuestra humanidad”.
Daniel J. Boorstin. Los Pensadores (1998)
3. PROPUESTA DE ESTRUCTURA BANCARIA EN COLOMBIA
El objetivo principal del presente capítulo, es analizar, a partir del documento
presentado al Gobierno por el Grupo de trabajo del sector financiero para América
Latina y el Caribe del Banco Mundial denominado Estructura Financiera en
Colombia: opciones de reformas81, las recomendaciones específicas que se
plantean, su finalidad e impacto en la estructura del sistema financiero colombiano.
El estudio referido es una aproximación preeliminar analítica de la composición de
la estructura del sistema financiero, a partir de la cual surgen cinco
recomendaciones específicas para la modificación de esta composición, sin dejar
de lado el contexto financiero y económico internacionales y teniendo en cuenta
cinco aspectos metodológicos generales, que son:
81 JAVIER DE LA CRUZ AND CONSTANTINOS STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform
options, Colombia, mayo de 2006. Tomado de: [www.minhacienda.gov.co] dirigirse al vinculo de la parteizquierda de la página: regulación financiera , última revisión hecha el 30 de octubre de 2006.
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Ventajas o beneficios que se desprenden de cada recomendación.
Riesgos que se derivan de estas propuestas.
Análisis de la adopción de cada recomendación para el regulador y
supervisor.
Análisis de la adopción de cada recomendación para el sector.
Impacto de las propuestas.
El documento en mención, contiene cinco recomendaciones específicas que se
relacionan a continuación:
Cuadro 3
Recomendaciones Especificas
Leasing financiero: Permitir a los bancos ofrecer directamente los
servicios de Leasing financiero.
Fondos de inversión colectiva: Crear una institución especializada para
el manejo de fondos de inversión colectiva.
Actividad fiduciaria: Permitir a los bancos el ofrecimiento de servicios
que actualmente son proporcionados por las fiduciarias. (Exceptuando
los fondos de inversión colectiva).
Banca de Inversión: Bancos, compañías de financiamiento y
comisionistas de bolsa.
Sociedades de capitalización: Eliminación de las sociedades de
capitalización.
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3.1. Primera recomendación: Leasing financiero82
Esta recomendación se orienta en el sentido de permitir a los bancos ofrecer
directamente los servicios de leasing financiero de manera opcional, dejando a su
vez que las Compañías de Financiamiento Comercial –CFCs- operen dentro del
mercado prestando el mismo servicio. Esto es, sí las entidades bancarias a su
elección deciden entrar en las operaciones de leasing financiero junto con los
diferentes organismos autorizados para tal fin.
Es importante tener presente que el ofrecimiento directo de leasing financiero a
través de la banca se ha convertido en una práctica común a nivel internacional. En
el caso de Chile por ejemplo, se implementó esta actividad financiera por parte del
sector bancario y como resultado de ello varias de las compañías de leasing
financiero fueron absorbidas por los grupos bancarios a los cuales pertenecían, en
consecuencia la mayoría de servicios de leasing son en la actualidad suministrados
por los propios bancos. De otro lado, en el caso mexicano se permite la operación
directa de la actividad de leasing financiero por la banca y por instituciones legales
no bancarias separadas que pueden ser propiedad de la banca. De igual forma, en
el caso de España y otros países europeos los bancos comerciales pueden ofrecer
directamente los servicios de leasing financiero o a través de entidades
especializadas.
82 Íbid., pp. 19 a 21.
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La recomendación descrita anteriormente, permitiría la libre elección por parte de
los agentes de entrar en este mercado y potencialmente, generaría mayores
niveles de eficiencia sin que se produzca un gran impacto en el sistema financiero.
Esta reforma permitiría a los bancos, la posibilidad de prestar servicios de leasing
financiero de manera directa en tanto que otros agentes autorizados siguen
operando en este mercado mediante las denominadas Compañías de
Financiamiento Comercial (CFC). Bajo esta apreciación, debe tenerse en cuenta
que actualmente varias CFCs especializadas en leasing financiero propiedad de
grupos financieros son absorbidas por el grupo bancario.
En el planteamiento de esta recomendación, es significativa la característica de
libertad del mercado (mediante la interacción de varios sujetos en el ofrecimiento
de un mismo servicio) y el poder que la misma le imprime a las decisiones que se
deriven de esta interacción.
De esta recomendación se desprenden varios beneficios entre los cuales se
destacan: mayor eficiencia del mercado, mayor competencia entre los operadores
de las actividades de leasing financiero que promueve mayores niveles de
oportunidad y calidad del servicio (al introducirse otras entidades financieras –
bancos- al mercado), lo cual a su vez genera el acceso a los servicios a un bajo
costo que trae consigo la reducción de precios del producto.
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El desarrollo de la actividad de leasing financiero bajo niveles óptimos de
competencia y eficiencia impulsarán la ejecución y ofrecimiento de mayores
operaciones y el aumento del mercado de forma ostensible.
La implementación de esta reforma es relativamente sencilla tanto para el
regulador como para el sector. El impacto potencial de adoptar esta recomendación
mediante la reforma al sistema financiero, incluyendo el riesgo que conlleva la
ampliación de la protección bancaria para cubrir estas actividades, es probable que
sea mínimo.
A pesar que este mercado ha crecido de forma acelerada en años recientes
permanece bastante reducido, el total de activos de leasing fue de 5.240 billones
de pesos hacia finales del año 200583.
Existen alrededor de veinte CFCs que están operando servicios de leasing, no
obstante el mercado está altamente concentrado y dominado por los grandes
grupos financieros, entre los cuales tenemos: Grupo Empresarial Antioqueño y
Grupo Aval. En conjunto controlan 7 CFCs activas en leasing y más de las dos
terceras partes de este mercado. De hecho, las 9 CFCs que se enfocan
particularmente a la actividad de leasing financiero son propiedad de
conglomerados financieros con bancos.
83 Íbid., p. 20.
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Cuadro 4
Clasificación Compañías de Financiamiento Comercial (2006)84
Grupo Financiero % del mercado CFC controlada por el grupo
financiero
Grupo Aval 25%
Leasing del Valle
Leasing Bogotá
Leasing de Occidente
Leasing Popular
Grupo Empresarial
Antioqueño
44%
Comercia
Sufinanciamiento
Leasing Colombia
Suleasing
Helm Financial Services 12% Leasing de Crédito
Grupo Bolívar 5% Leasing Bolívar
Fuente: Superintendencia Financiera y documento Banco Mundial: Financial System Structure in Colombia:
reform options.
En cuanto a esta recomendación, resulta viable la implementación de la misma
puesto que impulsa a la banca a penetrar y profundizar en el mercado financiero
mediante el ofrecimiento de mayores servicios que, en este caso en particular,
procura mejorar la calidad y variedad de productos en el mercado, la transparencia
y credibilidad en las instituciones financieras por parte del público, la reducción de
84 DE LA CRUZ AND STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 14 a 15.
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costos de transacción para los agentes del mercado y la disminución de costos
operacionales de las entidades por cuanto se produce mayor organización y
eficacia de los servicios prestados.
De la misma forma, la confluencia de más actores en desarrollo de esta actividad
promueve un alto nivel de competencia de mercado a nivel local, conduciendo a
una mayor eficiencia y oportunidad de oferta de servicios y distribución de los
recursos captados y a nivel internacional, equiparando en términos de dinámica y
calidad de las actividades financieras a las entidades financieras nacionales con
respecto a la entidades financieras de otros países para operar dentro del mercado
financiero en un contexto globalizado.
Así mismo, permite al usuario de productos financieros, que cuenta con mayor
opción de elegir, destinar sus recursos de manera informada y adecuada.
En consecuencia, se produce la asignación de recursos por el libre desarrollo del
mercado, fundamentando la regulación, supervisión y control de la actividad bajo
parámetros de política financiera y económica nacional e internacional que
propicien un perfeccionamiento de la actividad en beneficio del sistema financiero y
proyecten el crecimiento económico del país.
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3.2. Segunda recomendación: Fondos de inversión colectiva85
Esta recomendación conduce a introducir en la estructura del sistema financiero
una entidad especializada cuya única responsabilidad será la administración de los
fondos de inversión colectiva.
Históricamente, el sector de las inversiones colectivas en Colombia se desarrolló
en un fragmento del mercado financiero, que condujo a la coexistencia de varios
tipos de fondos supeditados a diversas regulaciones tanto de naturaleza bancaria
como de valores.
Entre las clases de fondos de inversión colectiva encontramos:
Cuadro 5
Fondos de Inversión Colectiva
Institución administradora de fondo Tipo de fondo Características
Auto administración Fondos mutuos de
inversión (FMI)
Inversionista institucional con
personería jurídica.
Aporte de la empresa y trabajadores
que constituye un patrimonio para el
momento de retiro del trabajador.
85 DE LA CRUZ AND STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 21 a 24.
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Sociedades Administradoras de Fondos
de Inversión (SAFI)
Fondos de inversión
(FI)
Constituidos por ahorro privado
nacional que se dirige hacia
inversión diversificada y
seleccionada.
Sociedades comisionistas de bolsa de
valores
Fondos de valores (FV) Cartera constituida y administrada
por una sociedad comisionista de
bolsa, de la cual, cada suscriptor es
propietario de partes alícuotas y
cuyo objeto es estimular y
desarrollar el mercado de valores
Sociedades fiduciarias Fondos comunes
ordinarios (FCO)
La fiduciaria solicita autorización a
la Superintendencia Financiera de
Colombia, a fin de que ésta le
apruebe un reglamento y una
constancia de vinculación, que va a
servir de base para la realización de
las Inversiones que haga el fondo.
Sociedades fiduciarias Fondos comunes
especiales (FCE)
La fiduciaria efectúa una
administración colectiva de los
recursos que integran el fondo de
acuerdo con el reglamento de
inversión del fondo al que los
clientes se adhieren, es este
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reglamento el que regula
integralmente las inversiones,
límites de inversión, concentración y
liquidez.
Existen fondos especiales que
invierten en renta fija, en renta
variable, fondos a plazo, fondos
para adquirir activos distintos a
títulos valores, fondos para invertir
en títulos emitidos en proceso de
titularización de activos, entre otros.
Sociedades administradoras de
pensiones y compañías aseguradoras
Fondos de pensiones
voluntarias (FPV)
Fondos de pensiones de jubilación e
invalidez (fondos de pensiones
voluntarias), así como de otros
patrimonios autónomos en los
términos que señala la ley.
El objetivo de esta propuesta se encamina a incorporar en el sistema financiero
colombiano una institución especializada que operaría bajo estrictos parámetros de
regulación internacional y cuyo mandato consistiría en la consolidación y
administración de los fondos de inversión colectiva. Adicionalmente, esta entidad
podría manejar FPVs junto con las Administradoras de fondos de pensiones –AFP-
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y compañías de seguros. De la misma forma, aquellos FMIs cuya administración es
subcontratada por terceros.
Por consiguiente, bajo este entendido, las fiduciarias y comisionistas de bolsa de
valores en adelante no estarán autorizadas para administrar directamente los
fondos de inversión colectiva, pero éstas así como la banca, podrán ser
propietarios de estas entidades especializadas y acordarán al interior la distribución
de sus productos y/o los asignarán a un tercero.
La presencia de entidades especiales exclusivas para la administración de fondos
de inversión colectiva es frecuente en otros países. Esta clase de esquema se
utiliza principalmente para proteger los intereses de pequeños inversionistas en el
mercado.
Podemos observar en el caso de Chile que la administración de fondos mutuos se
realiza a través de una entidad de carácter legal, que puede ser propiedad de los
bancos, compañías aseguradoras o compañías de corretaje/comisionistas. Así
mismo, México y España tienen instituciones especializadas para la administración
de fondos mutuos que de igual forma pueden ser propiedad de la banca.
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Consolidar una solo entidad para el manejo de fondos de inversión colectiva genera
solidez y calificación en la prestación de los servicios, así como unidad y desarrollo
sostenible del mercado bajo un mismo esquema.
Las ventajas de esta recomendación son potencialmente sustanciales y lograrían
impulsar en gran medida el desarrollo de este sector. Con base en la experiencia
del manejo de fondos de inversión colectiva en otros países se presume que
surgirán diversos beneficios como resultado del traslado de la gestión de fondos de
inversión colectiva “bajo un mismo techo”86, entre los cuales están:
Evitar el arbitraje regulatorio
Reducir los conflictos de interés
Por cuanto, las variadas actividades de las fiduciarias y comisionistas de bolsa de
valores, sumadas a la falta de una normatividad integrada para efectos de cuentas,
balances y controles internos, y a la concentración de la totalidad de funciones de
gestión de fondos al interior de cada operador, contribuyen a que se originen
múltiples disposiciones legales y se susciten numerosos conflictos de interés.
Promocionar el crecimiento del sector, a partir de la consolidación del
ejercicio de la actividad y el mayor grado de profesionalización del mercado.
86 Expresión utilizada para referirse a una característica del esquema de banca universal o múltiple.
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Generar mayor eficiencia a través de economías de escala.
Promover la especialización de la actividad, para lograr un nivel profesional
superior en la gestión de los riesgos operacionales.
Permitir mayor transparencia dentro del mercado en términos de servicio y
costos de transacción.
En el contexto nacional, la puesta en marcha de esta reforma no será superficial.
Por una parte, serán esenciales y oportunas las modificaciones regulatorias y
legales al sistema financiero. En la actualidad se encuentra en curso la expedición
de un decreto que apunta a la armonización, sistematización y fortalecimiento del
régimen legal para los fondos de inversión colectiva en general; a este respecto
crece la incertidumbre a nivel internacional sobre sí dicha disposición legal
resolverá la existencia de conflictos de interés sin cambiar la estructura del
mercado.
Y por otra parte, en este momento los fondos de inversión colectiva poseen un
segmento importante de los negocios de las fiduciarias, los cuales administran
alrededor de un 75% de tales activos, no sucede lo mismo con las comisionistas de
bolsa de valores.
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En este orden de ideas, la organización inmediata de estas entidades dirigidas a la
gestión de inversiones no es posible, teniendo en cuenta que el cambio a un nuevo
esquema legal requiere adecuarse gradualmente para garantizar una transición sin
complicaciones.
La unificación de la regulación y la supervisión promueven una estructura integrada
hacia el crecimiento del mercado que apunta al desarrollo de un esquema de banca
múltiple bajo la creación de una entidad especializada que integre la variedad de
servicios ofrecidos en la actividad de fondos de inversión colectiva y que en
consecuencia, reduzca los conflictos de interés suscitados en el pasado.
Al tenor de esta propuesta, se entiende factible su adopción en el sistema
financiero porque la principal ventaja originada de la misma está encauzada a la
organización sistemática de la actividad en todos los ámbitos. A nivel regulatorio,
ya que unifica, generaliza e integra las diversas disposiciones legales que rigen
para cada operación permitiendo consolidar directrices para la prestación y
ejercicio de la actividad de fondos de inversión colectiva. A nivel de supervisión y
control, pues simplifica y facilita al ente supervisor la labor de control de estas
entidades haciendo más eficaz y eficiente la tarea de seguimiento y verificación de
aplicación normativa de esta actividad. Y a nivel de las entidades, porque permitiría
mayor eficiencia, mejor servicio y adecuación de mercado, y un considerable
aumento de la competencia y transparencia en la promoción del servicio.
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3.3. Tercera recomendación: Actividad fiduciaria87
La presente recomendación se enfoca a permitir que los bancos ofrezcan servicios
y productos que hoy son suministrados por las fiduciarias, con excepción de los
fondos de inversión colectiva.
En Colombia, la Ley 45 de 1923 establecía la operación directa de actividades
fiduciarias por parte de los bancos. No obstante, la Ley 45 de 1990 dispuso la
creación de compañías autónomas denominadas fiduciarias para el ejercicio de
esta labor y es hasta este período, que la actividad fiduciaria adquiere especial
importancia para el sistema financiero.
Las fiduciarias son esencialmente responsables de la gestión, administración o
manejo de fondos fiduciarios de terceros (fideicomisos) que pueden ser
constituidos por múltiples razones.
El ente supervisor en Colombia, la Superintendencia Financiera, clasifica las
actividades fiduciarias en las siguientes categorías a saber:
87 DE LA CRUZ AND STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 24 a 26.
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De inversión: FCO, FCE
Inmobiliaria: para el pago y recaudo de proyectos de construcción
De administración: para el pago y recaudo de otros fondos como:
sucesiones, propiedad, seguro y reestructuración de créditos
Seguridad social: administración e inversión de fondos fiduciarios
relacionados con la seguridad social, inclusive FPV
De garantía y otros: todos los demás incluyendo la fiducia en garantía
El propósito de esta recomendación es permitir que -sumado con las fiduciarias- los
bancos, proporcionen directamente los servicios fiduciarios, con excepción de la
gestión de fondos de inversión colectiva mencionada en el numeral anterior.
Las fiduciarias son una categoría legal poco conocida a nivel internacional, aun
cuando el concepto legal de un fondo o contrato fiduciario existe en otros países,
las fiduciarias en estricto sentido no tienen homólogo directo y su aplicación e
interpretación es muy diferente.
Entonces, las actividades propias de la actividad fiduciaria en varios países se
encuentran asignadas a diferentes tipos de entidades, por ejemplo las entidades
bancarias son tradicionalmente responsables de los servicios de custodia y fianza,
las compañías de administración de fondos especiales están encargadas de los
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fondos de inversión colectiva. Sin embargo, otras actividades como el pago de
pensiones públicas no se encuentran asociadas normalmente con instituciones
financieras.
A nivel nacional, las fiduciarias han tenido bastante reconocimiento, particularmente
porque son percibidas como una respuesta eficiente a los problemas de
cumplimiento de contratos y temas de falta de confianza, en general.
La recomendación antes referida, dejaría a libre elección el ingreso de diferentes
actores en el mercado fiduciario produciendo una mayor eficiencia en el sistema,
teniendo en cuenta que para la realización de este propósito, los conflictos de
interés tendrían que abordarse mediante un esquema prudencial establecido.
En consecuencia, la reforma permitirá a los bancos elegir si ofrecen de manera
directa los servicios y productos de las actividades fiduciarias mientras que
paralelamente continúan operando en este mercado agentes específicos por medio
de fiduciarias.
Asumiendo de igual manera, que algunas fiduciarias propias de grupos financieros
son absorbidas por el grupo bancario, el principal beneficio de esta reforma será el
logro de mayor eficiencia a nivel operacional. Tal beneficio deberá sopesarse con la
buena experiencia e innovación de productos ofrecidos por las fiduciarias en los
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últimos años. Es deseable dejar a las fuerzas del mercado tomar la decisión final y
no mediante la intervención normativa. Adicionalmente, las pequeñas entidades
bancarias podrían incorporarse a este mercado suscitando mayores niveles de
competencia para el ejercicio de la actividad.
Ponderando dichos beneficios resultan ser mayores que los riesgos de conflictos
de interés adicionales y explícitamente, el riesgo de ampliar la cobertura de la red
bancaria para los servicios fiduciarios. Algunos conflictos de interés que ya existían
pueden ser agravados y deberán ser resueltos mediante el empleo de un fuerte
esquema prudencial, se configura entonces un prerrequisito necesario para la
implementación afortunada de esta recomendación.
Con respecto a la ampliación de la red bancaria, la persistente percepción pública
(constatada durante la crisis de 2002) sobre la dependencia de las fiduciarias a sus
bancos, produce confusiones respecto de la validez de este tipo de negocios.
El implementar esta reforma no crea dificultades ni para el regulador ni el sector.
Para el regulador, tanto las actividades bancarias aceptables como el esquema
prudencial deberán corregirse apropiadamente entorno a las nuevas propuestas y
decisiones tomadas. Para el sector, dependerá sobre cómo los diferentes bancos –
especialmente aquellos que pertenecen a los grandes grupos financieros
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dominantes del mercado- perciban los beneficios y la absorción de costos por parte
de sus filiales (fiduciarias subsidiarias).
No obstante, dada la dependencia de algunas fiduciarias de su matriz (banco) para
muchas de sus actividades, es poco probable que el impacto global en el sistema
financiero sea significativo.
Frente a esta recomendación, se infiere que su aplicación es posible porque
además de las ventajas de mayor eficiencia, crecimiento de mercado y nivel de
competencia, se resalta la capacidad que tiene el mercado de ordenarse por sí
mismo, de generar mayores ventajas y soluciones a situaciones adversas, mientras
que la regulación y la supervisión se fundamentan en la adecuación de medidas de
conducta prudencial y mecanismos eficaces para el ejercicio de la actividad,
protección de los agentes del mercado y estabilidad del sistema financiero
procurando mayores niveles de certeza y transparencia normativa.
Cabe subrayar que la voluntad de las entidades bancarias para incursionar en
éstas actividades, es la principal característica de las propuestas de ampliación de
los mercados del sistema financiero colombiano, lo que permite que el desarrollo
de cada sector se produzca de manera tranquila y razonada.
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3.4. Cuarta recomendación: Banca de inversión: Bancos, corporaciones
financieras y comisionistas de bolsa de valores88
Esta recomendación se divide en tres acápites, que se exponen a continuación:
3.4.1. Permitir a los bancos ofrecer toda clase de servicios de banca de
inversión, exceptuando las inversiones de capital de largo plazo en el
sector real.
Actualmente en Colombia, se prohíbe a los bancos el ofrecimiento de servicios de
banca de inversión como son: asesoría o estructuración de estos servicios, seguros
de valores (excepto para endeudamiento estatal), corretaje o comisión de bolsa y
operaciones de valores, los cuales son proporcionados por las corporaciones
financieras –CF- y comisionistas de bolsa.
Mediante esta recomendación se autorizará a los bancos procurar servicios
correspondientes a banca de inversión (con la excepción anteriormente señalada) y
dejaría a su elección el ofrecimiento de tales servicios de manera directa o por
medio de una entidad especial que los provea en su lugar.
88 DE LA CRUZ AND STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 26 a 30.
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En el contexto internacional, la tradicional separación entre banca comercial y
banca de inversión se está diluyendo, no obstante esta apreciación, varios bancos
prefieren proporcionar esta actividad en el mercado de valores mediante
instituciones independientes.
En los países europeos es permitido que la mayoría de servicios de banca de
inversión se ofrezcan directamente por la banca, pero es común en la práctica que
esta clase de negocios se lleve a cabo por subsidiarias de valores. Inclusive en
estos casos, los bancos organizan sus líneas de negocio para ofrecer a sus
clientes la totalidad de la gama de servicios de banca de inversión en un modelo
integrado, a pesar de las diferentes entidades legales que desempeñan diversos
roles en el mercado.
Las inversiones de capital en el sector real por parte de los bancos colombianos,
solo serán autorizadas cuando un esquema integral y consolidado de supervisión
sea adoptado en el sistema financiero.
Además, en el pasado la inversión en compañías del sector real fue prohibida para
los bancos más no para las CFs. Un argumento válido para justificar la necesidad
de dicha medida es la presencia dominante de la actividad mixta de los grupos
económicos en el sistema financiero colombiano, sus complejidades y estructura
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corporativa poco clara, y la falta de una definición legal integral de grupo
económico suficiente para los propósitos de la supervisión financiera.
Solamente hasta que estos dos temas sean resueltos por la adopción de
regulaciones, leyes y procedimientos de supervisión totalmente integrados, el
riesgo de ampliar la protección de tales actividades para ser asumidas por la banca
será alto y pesará más que cualquier beneficio que se pudiera obtener por parte del
ejercicio de dichas actividades en cabeza de los bancos.
El Acuerdo de Basilea II, por su parte prevé sanciones a los bancos por tales
inversiones (especialmente, para compañías no admitidas) y fija requerimientos de
capital superior; como consecuencia la banca en otros países optan por
promocionar estos servicios mediante entidades separadas como fondos privados
de valores.
A partir de esta reforma se eliminarán algunas barreras a la eficiencia y permitirá la
libre elección de mercado, a costa de un incremento en los conflictos de interés. No
existe razón específica para que se prohíba a la banca proveer servicios de banca
de inversión y trasladen dichas operaciones “bajo un mismo techo”, que
conseguirían sinergias operacionales. De hecho, los casos en los que se tiene
conocimiento parecen indicar que la mayoría de comisionistas que pertenecen a los
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bancos son relativamente pequeñas desde que algunas de sus actividades son
asumidas por la matriz (banco).
Además, en el sentido que esta recomendación estimula a las entidades bancarias
pequeñas para entrar en el mercado, permitirá el fortalecimiento de la competencia
en el ejercicio de la actividad, así como los riesgos producto de la extensión de la
seguridad bancaria y los conflictos de interés que se podrían originar de los
servicios de banca de inversión serían operados por la misma entidad que ofrece
otra clase de servicios.
Sin embargo, el tamaño general de este mercado es reducido a la par que la
prevención de conflictos de interés no es una garantía en si misma por la
separación formal de entidades legales que pertenecen al mismo conglomerado
financiero. Este riesgo se atenuaría con la adopción de regulaciones de protección
estables que se complementan por su eficaz cumplimiento.
Estas condiciones previas son necesarias para la implementación de esta
recomendación. El nivel de adecuación de esta reforma es moderado, aunque el
impacto no sea sustancial.
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En lo que compete a las autoridades reguladoras, los cambios legales relevantes
son específicos y bastante sencillos, pero tanto la regulación como la supervisión
necesitarán en consecuencia ser corregidas.
En lo concerniente al sector, el proceso de adecuación no representará problemas
significativos, para los conglomerados financieros que ya están ofreciendo estos
servicios, éstos deberán decidir si adoptan un modelo de negocios diferente para
los servicios de banca de inversión como parte de su estrategia general.
Con el desarrollo de esta recomendación se podría estimular el crecimiento de la
banca de inversión en el país, pero no se espera tener un efecto importante en el
corto plazo.
3.4.2. Desarrollar una institución de banca de inversión fundamentada en
la regulación, para el fortalecimiento de los comisionistas de bolsa de
valores y la eliminación de las CFs
En el panorama actual colombiano, hay dos clases de entidades legales (CFs y
comisionistas de bolsa de valores) que pueden llegar a tener algún elemento en
común en el desarrollo de la actividad de banca de inversión, pero cada una de las
cuales en si misma no contiene una autorización integral para el ejercicio de
operaciones de banca de inversión.
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Esta recomendación permitiría la creación de una entidad que ostente dicha calidad
mediante la ampliación del rango de actividades autorizadas a los comisionistas de
bolsa de valores incluyendo aquellas que hoy por hoy son asumidas por las CFs.
La figura como tal de CFs sería eliminada y las existentes podrán convertirse en
comisionistas de bolsa de valores o absorbidas por el grupo bancario al que
pertenecen.
Existen varios métodos para concretar una entidad general de banca de inversión,
pero el desarrollo del mercado colombiano sugiere que los comisionistas de bolsa
de valores son un buen punto de partida. En particular, existen numerosas
opciones, cada una de las cuales con ventajas y desventajas, de proyección de una
institución depurada de banca de inversión desde el contexto colombiano actual.
Aunque en la práctica, la importancia de las CFs ha disminuido de forma sustancial
en el tiempo. La mayor parte de la actividad de valores en el presente se divide
entre: Bancos (principalmente endeudamiento estatal) y comisionistas de bolsa de
valores (valores y endeudamiento corporativo).
Más allá de la eliminación de las CFs que propone esta reforma, se necesitará la
revisión normativa y la transformación de la figura de comisionistas de bolsa de
valores. La misma tiene actualmente, tres niveles de permisos para actuar en el
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mercado de valores, cada uno de ellos con su propio rango de actividades
autorizadas y relacionado con el nivel de capital mínimo regulado:
Comisión o corretaje
Corredor de bolsa
Corredor de bolsa e intermediario de divisas
Si se incorpora alguna de las actividades adicionales antes referidas,
previsiblemente se requerirá la revisión de los actuales niveles y en general,
directrices prudenciales más fuertes. De igual forma, con la finalidad de que el
público en general reconozca claramente los diferentes niveles de licencia podría
ser necesario determinar los nombres de estos rangos, por ejemplo: comisionistas
de bolsa de valores vs. sociedades de bolsa de valores vs. sociedades de valores.
Se generan muchos beneficios al implementar una banca de inversión “pura” y el
impacto en general es poco probable que sea alto, por lo menos en el corto plazo.
Entre las ventajas tenemos una mayor credibilidad y posicionamiento de la banca
de inversión que ayude a estimular el mercado generando mayor competencia.
Con respecto a los riesgos, se tomarán los cuidados necesarios para el
procedimiento de salida de las CFs del mercado y para el proceso de ascenso para
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las comisionistas de bolsa de valores, se garantizará un procedimiento que no
permita arbitraje regulatorio entre bancos y comisionistas de bolsa de valores
cuando se comprometan en actividades similares de banca de inversión.
La adopción de estas medidas no será sencilla, ni para el regulador ni para el
sector, puesto que las mismas requerirán de una revisión profunda del actual
esquema.
3.4.3. Permitir a todas las instituciones de crédito financiar la adquisición
de compañías del sector real, sometidas a los requisitos de niveles
prudenciales y procedimientos de crédito.
Por razones históricas, este financiamiento es prohibido para los bancos y es
incluso considerado delito por el Código Penal Colombiano al consagrar en el
Título sobre los Delitos contra el orden económico y social, en el capítulo referido a
los Delitos contra el sistema financiero en su artículo 314 el tipo penal denominado
Utilización indebida de fondos captados por el público89.
89 Artículo 314 del Código Penal Colombiano señala: “Utilización indebida de fondos captados del público. Eldirector, administrador, representante legal o funcionario de las entidades sometidas a la inspección yvigilancia de las Superintendencias Bancaria, de Valores o de Economía Solidaria, que utilizando fondoscaptados del público, los destine sin autorización legal a operaciones dirigidas a adquirir el control deentidades sujetas a la vigilancia de las mencionadas superintendencias, o de otras sociedades, incurrirá en
prisión de treinta y dos (32) meses a ciento ocho (108) meses y multa hasta de cincuenta mil (50.000)salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
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La presente propuesta alinearía a Colombia en la práctica de esta actividad con
otros países, estimularía la actividad de adquisición corporativa y nivelaría el
campo de acción frente a la banca, para ello se requiere correcciones normativas
de alto rango.
En particular, las posibilidades de incremento de financiación podrían fomentar el
desarrollo de una mayor actividad doméstica del mercado de adquisiciones
corporativas, esto ayudaría a los bancos locales que están en desventaja
competitiva frente a los bancos extranjeros, por cuanto éstos pueden ejercer dicha
actividad.
En relación con los riesgos, existe la percepción que la reforma estimulará la
especulación financiera, pero la presencia de regulación apropiada y prácticas de
supervisión adecuada atenuarán esta preocupación.
Con respecto a esta recomendación, se estima que su aplicación es inapropiada
para el sistema financiero colombiano, si bien el esquema se orienta hacia la banca
múltiple, la misma no debe provocarse de manera abrupta por cuanto la
complejidad que conlleva la adecuación normativa para la liberalización del
ejercicio de esta actividad es bastante alta y la falta de experiencia en las
actividades de banca de inversión en el contexto nacional puede ocasionar
mayores desventajas y crisis que las acaecidas en décadas pasadas.
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Es claro en este punto resaltar, que para lograr la estabilidad y sostenibilidad del
sistema financiero colombiano, la separación de la banca comercial de la banca de
inversión es primordial. En la medida en que Colombia es un país en vía de
desarrollo, los incentivos negativos que se proyectan por la adecuación de esta
propuesta serían numerosos generando altos riesgos al interior del sistema
financiero.
El cambio gradual del sistema financiero colombiano hacia el esquema de banca
múltiple permite una mayor comprensión del escenario nacional y de la proyección
internacional del mercado financiero, reconociendo fortalezas y debilidades que
permitirán tomar decisiones más acertadas y óptimas.
Igualmente, las modificaciones a la normatividad financiera deben ser progresivas y
para ello, requieren ser analizadas de manera estricta y profunda. Como primer
punto de partida en el desarrollo y crecimiento de los mercados financieros se
busca lograr una regulación y supervisión lo suficientemente satisfactoria que
responda a las necesidades y orientaciones del sistema financiero y de política
económica del país antes que procurar la liberalización de la banca de un solo tajo.
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3.5. Quinta recomendación: Sociedades de capitalización90
Esta propuesta se dirige a eliminar la entidad denominada sociedades de
capitalización. Las mismas fueron creadas por la Ley 66 de 1947 y constituyeron
una forma popular de ahorro financiero antes de los años 90. Su actividad consistía
en que un cliente invertía en títulos o cédulas de capitalización que esencialmente
requería abrir una cuenta al menos por un año, en contraprestación se tenía el
derecho a participar en sorteos periódicos en el que podía obtener varias de sus
propias contribuciones a la cuenta; así mismo, contemplaba la posibilidad de
solicitar préstamos contra aquellos títulos y a recibir un retorno por esta inversión.
Las sociedades de capitalización a su turno, invertían esos fondos en deuda y
capital de valores, sometidos al mismo régimen de inversión que las compañías de
seguros.
La pretensión de esta reforma es eliminar esta clase de entidad obligando a las
compañías existentes a convertirse en otro tipo de intermediarios financieros.
Las ventajas de esta decisión superan los costos de la misma puesto que el
impacto en el sistema financiero sería mínimo. En particular, estas sociedades son
90 DE LA CRUZ AND STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 30 a 31.
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entidades ineficientes para el ahorro por su extremado bajo rendimiento, la
existencia de un mecanismo de sorteo ha sido su mayor atractivo.
Por esta razón, su eliminación permitiría la canalización de esos recursos al sector
bancario aunque existe un riesgo menor y es que el segmento revelante de
población pueda decidir en su lugar reducir marginalmente estos ahorros
financieros si las sociedades no han ofrecido otros productos financieros que
consideren atractivos.
De todas maneras, la falta de flexibilidad e innovación de productos, combinado
con el desarrollo de mejores y eficaces instrumentos por parte del sistema
financiero, ha guiado a la desaparición progresiva de estas entidades y a la poca
entrada de éstas a nuevos negocios.
La puesta en funcionamiento de esta propuesta será sencilla para el regulador
dado el pequeño tamaño que representan, tal y como se observa en el siguiente
cuadro I y II, y el aislamiento con el resto del sistema financiero, mientras que un
camino de transición manejado cuidadosamente para los contratos de clientes
existentes (algunos de los cuales están próximos a expirar dentro de 8 – 9 años)
facilitará el proceso de salida de estas entidades.
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Cuadro 6
Sociedades de Capitalización I
Millones de pesos
Marzo 2006 Junio 2006 Septiembre 2006
Activo
total
Patrimonio Utilidades Activo
total
Patrimonio Utilidades Activo
total
Patrimonio Utilidades
1.699.489 731.858 25.749 1.678.631 670.489 -6.296 1.734.288 725.092 16.511
Fuente: Superintendencia Financiera
Sociedades de Capitalización II
Millones de pesos
Variación % 2006/2005
Activo total Patrimonio Utilidades
30.5 60.0 -77.4
Fuente: Superintendencia Financiera
La aplicación de esta recomendación se encuentra acertada, teniendo en cuenta
que el objetivo de lograr un mayor progreso del mercado financiero y provecho de
los recursos que se depositan en él, se presenta como necesario en el contexto
actual. Por consiguiente, es preciso eliminar las instituciones y entidades que no
generan crecimiento ni innovación para el sistema financiero, y dejar que éste se
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nutra de otras entidades e instrumentos que están a disposición de los usuarios
del sistema financiero y generen mayores recursos para el mercado y la economía.
Teniendo en cuenta las anteriores recomendaciones, resulta preciso concluir que el
desarrollo del mercado financiero así como el papel de los agentes que intervienen
en el mismo se proyectan a un modelo de banca múltiple. La necesidad que en un
comienzo encaminó al regulador a procurar un modelo de banca especializada
generando distintos mecanismos e instituciones para la realización de la actividad
financiera demostró su falta de previsión y oportunidad en la creación de un
mercado financiero competitivo y desarrollado.
El sistema financiero colombiano con la inclusión de estas recomendaciones se
enfocaría claramente al desarrollo de un mercado financiero en términos de
competencia y eficiencia, permitiendo su inserción en el mercado internacional a
través de vehículos fortalecidos bajo el establecimiento normas prudenciales
generales y adecuadas para las todas las actividades financieras. El esquema del
sistema financiero ampliaría la actuación de los bancos incluyendo las actividades
de leasing financiero y fiducia, aparecería una institución especializada para la
agrupación de la actividad de los fondos de inversión colectiva para su mayor
aprovechamiento, desaparecerían del escenario las sociedades de capitalización
que no reportan un crecimiento significativo para el sistema. En pocas palabras el
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sistema financiero colombiano se depuraría de manera gradual para impulsar la
adecuación del mercado al escenario mundial bajo un modelo de banca múltiple.
Al tenor de estas cinco recomendaciones, es importante precisar que la mayoría de
éstas son consideradas aplicables en el entorno financiero actual. No obstante lo
anterior, la cuarta recomendación sobre la liberalización de la banca de inversión
no resulta ser acertada por cuanto para su óptimo desarrollo es necesario fortalecer
la regulación y supervisión del sistema y la actuación de las entidades que lo
componen, como un paso anterior a la apertura total de las actividades financieras,
más a un cuando los conflictos de interés no han sido regulados de manera clara y
las actividades objeto de recomendación requieren mayor consolidación en el
mercado.
Bajo esta apreciación se entiende que el modelo a desarrollar para el sistema
financiero colombiano es la multibanca, con la salvedad de que la implementación
de la misma se debe realizar de manera razonada, atendiendo a políticas
prudenciales y de integración adecuadas y fortaleciendo la confianza, seguridad y
estabilidad del sistema financiero y un desarrollo adecuado del mercado, para de
esta forma evitar nuevamente situaciones de inestabilidad y distorsión que en
décadas pasadas afectaron gravemente el sistema.
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3.6. Temas no incluidos en la propuesta
3.6.1. Criterio de Intervención
El artículo 335 de la Constitución Política de Colombia que establece: “Las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el
manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se
refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo
pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual
regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la
democratización del crédito“, como directriz fundamental de intervención en la
estructuración y desarrollo de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y las
demás relacionadas con éstas, no posee referencia específica en el documento del
Banco Mundial.
Si bien es cierto, las recomendaciones contenidas en dicho documento promueven
la integración de la regulación mediante el estudio y análisis a partir de la
legislación nacional vigente y el panorama internacional, omite en el cuerpo de
estudio la importancia del marco general y contextualización que la Constitución
Política en su calidad de norma fundamental establece como principios
orientadores de la intervención del Gobierno en esta materia.
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A partir de este mandato constitucional se deben promover y procurar en primera
instancia, las reformas y recomendaciones que permitan al sistema financiero
colombiano en atención al interés público y a la garantía de protección y acceso a
los usuarios, desarrollarse de manera adecuada y segura.
La adecuación de un sistema financiero eficaz y eficiente debe orientarse según el
criterio de intervención en consonancia con los postulados y principios de
orientación que para el mismo establezca la Carta Política.
3.6.2. Entidades adicionales que deberían salir
Adicionalmente, el documento del Banco Mundial se queda corto en su análisis en
cuanto que no considera la situación especial de entidades como los Almacenes
Generales de Depósito y las Instituciones Oficiales Especiales que por su
naturaleza y actuación específica en el mercado no requieren atención particular
dentro de las actividades financieras, razón por la cual no deberían estar
contenidas dentro de la estructura del sistema financiero colombiano ni sujetas a la
vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, aplicando con ello los
objetivos de eficiencia, eficacia y competencia del mercado, la regulación y la
supervisión.
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3.7. Perspectiva Internacional91
En el contexto internacional el mercado y sistema financiero han evolucionado a lo
largo del tiempo, presentado modificaciones importantes, entre las cuales tenemos:
En los últimos años, el mercado de capitales de los países en desarrollo ha
alcanzado un crecimiento superior, logrando niveles de competencia
equitativos frente al mercado intermediado. Este hecho, sumado a la gran
cantidad de restricciones legales a que es sometido el mercado
intermediado, promueve la sustitución de preferencias por parte del público
de servicios del mercado intermediado por servicios del mercado directo.
Situación que lleva a los agentes del mercado intermediado a replantear su
orientación y adecuarse a las necesidades del mercado.
La competencia, entendida en un marco de internacionalización, busca la
ampliación de los mercados y la prestación de servicios. Entendiendo que
dicha competencia rebasa las fronteras de los países, se requiere el
perfeccionamiento de una regulación internacional del mercado financiero.
91 ITZHAK SWARY Y BARRY TOPF. La desregulación financiera global: La banca comercial en la encrucijada. México, Fondo de Cultura Económica, 1992, pp. 9 a 13 y 535 a 546.
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La desregulación del sistema bancario es un fenómeno latente a nivel
mundial. En los países desarrollados se permite con mayor frecuencia la
participación de entidades bancarias en el mercado de capitales. El objetivo
primordial de esta desregulación es promover la utilización de nuevos
mecanismos de operación y mayor participación de agentes en el mercado.
Es claro que el proceso de eliminación de la especialidad en la prestación
de servicios del mercado financiero, conlleva el fortalecimiento de los
agentes que operan en el sector, haciéndolos más eficientes y competitivos.
Como consecuencia, se produce un incremento en la competencia al
interior del mercado que repercute en mayor desarrollo y crecimiento
económico a nivel interno y externo.
La innovación tecnológica y su implementación en la prestación de servicios
financieros constituye una característica principal de los nuevos retos de las
entidades financieras.
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CONCLUSIONES
1. En la actualidad, la trascendencia de los sistemas financieros es
significativa por cuanto se encuentran estrechamente ligados al
desenvolvimiento de la economía de los países, originando más
instrumentos y posibilidades de acceso a los diferentes sectores y niveles
de población dentro de marcos normativos idóneos que buscan minimizar
los riesgos propios del sistema y los indicadores desfavorables de la
economía en general.
2. A partir de los esquemas de banca múltiple y banca especializada, se
concluye en primer lugar, que éstos no deben ser orientados o inducidos a
través de la regulación sino que por el contrario deben ser soportados por la
regulación con principios y procedimientos eficaces para el desarrollo de
uno u otro esquema en el sistema financiero de cada país. En segundo
lugar, la coexistencia de los dos tipos de banca es totalmente factible bajo
las exigencias del propio mercado en cuanto a conocimiento, calidad y
eficiencia de los servicios prestados al público.
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3. Es fundamental que para la implementación de determinado esquema
financiero se analicen las características, necesidades, prioridades,
experiencias y exigencias del mercado financiero de cada país en
consonancia con las políticas y objetivos económicos trazados para su
desarrollo y crecimiento nacional e internacional.
4. En Colombia, la estructura del sistema financiero a lo largo del tiempo se ha
configurado en cada uno de los esquemas bancarios. En un comienzo se
impulsó el esquema de banca múltiple con avances marginales en el
sistema. Posteriormente, por la marcada orientación normativa y diversas
razones histórico-económicas de cada época, se implementó el esquema
de banca especializada. En las últimas dos décadas se retoma la
orientación hacia la banca universal como resultado de la comprensión y
adecuación del mercado financiero a la realidad económica del país en el
contexto local y global.
5. La tendencia del sistema financiero colombiano hacia la consolidación de
un esquema de banca múltiple o universal requiere la presencia de una
regulación adecuada y homogénea, así como una óptima supervisión para
el funcionamiento transparente y eficaz del mercado. Las políticas y
decisiones tomadas para la realización de este objetivo, procuran la
separación del ente regulador del órgano supervisor, la unificación de la
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función de supervisión, vigilancia y control en un solo órgano y la
autorización gradual de operaciones a las entidades del mercado financiero
dentro de un marco regulatorio establecido.
6. Es prioritario la existencia de un sistema jurídico integrado en relación con
la estructura financiera, como orientador de las políticas de prevención,
mantenimiento, aprovechamiento, control y avance deseados dentro del
marco del sistema económico del país, a través de la consagración de
operaciones, funciones y facultades atribuidas a los diferentes actores del
mercado que propenden por el manejo sistémico de la actividad financiera.
Se pretende una regulación financiera internacional que proyecte la
eficiencia, la seguridad y la estabilidad de los sistemas financieros a nivel
mundial.
7. El proceso de incorporación del esquema de banca múltiple en el contexto
nacional debe llevarse a cabo de manera moderada y calculada. Si bien el
esquema se orienta hacia la banca múltiple, la misma no debe provocarse
de manera abrupta pues la complejidad de la adecuación normativa es
bastante alta y la falta de experiencia en ciertas actividades financieras
puede ocasionar graves perturbaciones al sistema.
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8. Es pertinente establecer un esquema de regulación y supervisión
consolidado y duradero para evitar los efectos cíclicos en el sistema
financiero, en cuanto que la liberalización del mercado sin dicho esquema
ocasionaría graves perturbaciones al interior del sistema que, como sucedió
en décadas anteriores, se contrarrestarían mediante una fuerte represión
financiera e intervención estatal retomando así los mismos desaciertos del
pasado.
9. La profundización financiera y la libertad de acción del mercado promueven
el afianzamiento del esquema de banca múltiple en el sistema financiero
colombiano mediante la adopción de reformas que procuran un mejor
manejo del mercado en términos de eficiencia y competencia. En este
sentido, se logra mayor dinamismo en el mercado financiero fortaleciendo
determinadas entidades que puedan ofrecer variedad de servicios que
segmentándolo a través de la creación de entidades por cada tipo de
actividad.
10. La promoción de la competencia entre los diferentes agentes del mercado
financiero conduce en el ámbito doméstico a la eficiencia, oportunidad y
calidad de los servicios ofrecidos mediante operaciones más ágiles e
innovadoras y en el ámbito internacional estimula el mejor desempeño de
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las entidades financieras para ampliar su capacidad de servicio e
incorporando prácticas y avances tecnológicos necesarios para operar
dentro del mercado financiero en un contexto globalizado.
11. La prevención de conflictos de interés requiere igualmente de una
formulación adecuada en términos legales. En un esquema integrado por
conglomerados financieros la transparencia en los procesos de resolución
de conflictos de interés es vital para la seguridad, confianza y normal
funcionamiento del sistema financiero. Dentro de esta prevención es
relevante la separación de cada actividad al interior del grupo financiero,
pero lo es más el establecimiento ordenado de principios y normas rectoras
de carácter general que garanticen su cumplimiento y minimicen de manera
efectiva la presencia de conflictos de interés.
12. El objetivo de la prevención de conflictos de interés debe estar centrado en
la elaboración de reglas claras sobre las actividades y las conductas
permitidas en el mercado financiero y la forma como deben ser llevadas a
cabo. La existencia de diversidad de reglas sobre conflictos de interés y
algunas en exceso detalladas, conlleva a la aplicación e interpretación de
éstas por cada actividad y por cada sujeto en particular que las utilice.
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13. A la par de la regulación general de prevención de conflictos de interés,
deberán procurarse normas de comportamiento y disciplina al interior de
cada entidad, mediante la autorregulación de sus actividades que permitan
altos niveles de transparencia e información en las operaciones. El
fortalecimiento de un código de conducta propio de cada entidad que
adecue y complemente los principios y objetivos generales establecidos en
la ley procurará una mayor disciplina y equidad en el mercado.
14. Al entender el sistema financiero dentro de un entorno económico
particular, no solo se deben tener en cuenta las medidas para la
implementación del modelo sino que también se deben ponderar los efectos
negativos de su aplicación y las medidas correctivas para los mismos. En
este sentido, la transición a un modelo de banca múltiple requerirá de
medidas correctivas de los efectos negativos, entre los cuales señalamos:
como consecuencia de la reducción de costos operacionales de las
entidades prestadoras de servicios financieros y unificación del organismo
supervisor, se produce la disminución del recurso humano necesario para
cada entidad, esto a su vez conlleva a propiciar un incremento en el
porcentaje de desempleo a nivel nacional; la entrada de nuevas tecnologías
e innovaciones informáticas al servicio del sistema financiero requiere que
las entidades capaciten y califiquen continuamente al personal a cargo para
no perder vigencia en el desarrollo del sistema.
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15. En el transcurso del tiempo las entidades bancarias se han entendido en el
sistema financiero como una institución específica para satisfacer ciertas
necesidades del mercado bajo una estricta regulación. Pero, teniendo en
cuenta las rápidas transformaciones de los servicios y exigencias a nivel
normativo, las entidades bancarias están en la obligación de renovarse
continuamente con el fin de permanecer en el mercado.
16. En este proceso de transición financiera, la regulación deberá avanzar de
manera firme al ritmo de la renovación del mercado. Si se aumenta la
eficiencia y competitividad de las entidades bancarias y se minimizan los
riesgos del mercado por medio de la utilización de nuevas tecnologías y
previsión oportuna del órgano supervisor, será inapropiada la intervención
normativa tradicional.
17. Por tal razón, la regulación no se fundamentará en las instituciones
financieras que actúen en el mercado, sino que su objeto de orientación y
reglamentación serán las actividades y productos ofrecidos en el mercado
que permitirán mayor transparencia del sistema financiero.
18. Si la finalidad de sistema financiero es lograr parámetros de eficiencia
superiores, conducirá al mejoramiento de eficiencia en la asignación de
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flujos financieros, que redundarán en crecimiento y desarrollo de los
diferentes sectores de la economía.
19. La tendencia mundial es clara al observar un cambio en la orientación hacia
el modelo de banca universal, pero cada estructura financiera se adecuará
bajo este modelo a las necesidades y realidades económicas
predominantes en cada territorio.
20. La globalización, el crecimiento del mercado, las innovaciones tecnológicas
e informáticas unidas todas ellas a una posición normativa fuerte y abierta
al cambio permitirán un continúo avance de la concepción y consolidación
del sistema financiero a nivel mundial.
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ÍNDICE DE NORMATIVIDAD
Decreto 663 de 1993. “Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”, Secretaría delSenado, Bogotá, 2003.
Decreto 4327 de 2005. “Por el cual se fusiona la Superintendencia Bancaria deColombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura”,Diario Oficial Año CXLI. N. 46104. Bogotá, 26 de noviembre de 2005.
Documento Conpes 3399. Programa de renovación de la administración pública:Reforma de la institucionalidad para la regulación y la supervisión de losmercados financieros, Ministerio de Hacienda y Crédito Público – DNP-PRAP, Versión aprobada, Bogotá, 28 de noviembre de 2005.
LEY 35 DE 1993. “Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas losobjetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional pararegular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otrarelacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursoscaptados del público y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora”, Diario oficial No. 40.710, Bogotá, 5 de enero de 1993.
LEY 508 DE 1999. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para losaños de 1999-2002”, Diario oficial No. 443.651, Bogotá, 30 de julio de 1999.Declarada inexequible por vicios de forma por la Corte Constitucional enSentencia C-557 de 2000.
Ley 546 de 1999. “ Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalanlos objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el GobiernoNacional para regular un sistema especializado para su financiación, secrean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictanmedidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a laconstrucción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones” ,Diario Oficial No. 43.827, Bogotá, 23 de diciembre de 1999.
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Ley 964 de 2005. “Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas losobjetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursoscaptados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otrasdisposiciones”, Diario Oficial No. 45.963, Bogotá, 8 de julio de 2005.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se ajustan algunas normas del estatuto orgánico del sistemafinanciero y se dictan otras disposiciones”, Bogotá, 2001.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objeti vos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular lasactividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captadosdel público que se efectúen mediante valores y se dictan otrasdisposiciones”, Bogotá, Colombia, 2003.
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ÌNDICE DE JURISPRUDENCIA
Corte Constitucional. Sentencia C- 481 de 1999 de 7 de julio de 1999, MagistradoPonente Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Corte Constitucional. Sentencia C- 208 de 2000 de 1 de marzo de 2000,Magistrado Ponente Dr. Antonio Barrera Carbonell.
Corte Constitucional. Sentencia C-557 de 2000 de 16 de mayo de 2000, Magistrado
Ponente Dr. Fabio Morón Díaz.
Corte Constitucional. Sentencia C-955 de 2000 de 26 de julio de 2000, MagistradoPonente Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Corte Constitucional. Sentencia C- 1051 de 2000 de 10 de agosto de 2000,Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra.
Corte Constitucional. Sentencia C-1140 de 2000 de 30 de agosto de 2000,Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Corte Constitucional. Sentencia C-1146 de 2000 de 30 de agosto de 2000,Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
Corte Constitucional. Sentencia C-1265 de 2000 de 20 de septiembre de 2000,Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Corte Constitucional. Sentencia C-1337 de 2000 de 4 de octubre de 2000,Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra.
Corte Constitucional. Sentencia C-1377 de 2000 de 10 de octubre de 2000,Magistrado Ponente Dr. Martha Victoria Sáchica Méndez.
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Corte Constitucional. Sentencia C-1411 de 2000 de 19 de octubre de 2000,Magistrada Ponente Dra. Cristina Pardo Schlesinger.
Corte Constitucional. Sentencia C-1544 de 2000 de 21 de noviembre de 2000,Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Corte Constitucional. Sentencia C-050 de 2001 de 24 de enero de 2001,Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Corte Constitucional. Sentencia C-1192 de 2001 de 15 de noviembre de 2001,Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Corte Constitucional. Sentencia C-870 de 2003 de 30 de septiembre de 2003,Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentería.
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