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Instrumentos fiscales “verdes”: Efectos
económicos, práctica internacional y reformas
recientes en los países de América Latina
Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico
CEPAL
III Taller de la Plataforma Regional LEDS LAC Santiago, 9 de octubre de 2014
Contenido
1. Tributación ambiental: los impuestos relacionados con el medio ambiente (IRMA)
2. Diferentes tipos de impuestos
3. Impuestos a los vehículos automotores y a los combustibles: principales exponentes
4. Experiencias recientes en América Latina
5. Algunas dimensiones adicionales a evaluar
6. Conclusiones y desafíos
Impuestos Relacionados con el Medio Ambiente (IRMA)
• OECD (2010): “todo pago obligatorio y sin
contraprestación a las Administraciones Públicas aplicado sobre determinadas bases imponibles que se consideran de particular relevancia para el medio ambiente”.
3
El argumento del “doble dividendo”
• Gravar productos contaminantes tiene dos beneficios (al menos teóricos):
1. Proveen (des)incentivos para modificar
comportamiento y reducir producción
2. Recaudación de ingresos (decrecientes si exitoso) Remediar/compensar por daño ambiental Mejorar infraestructura pública Reducir o eliminar otros impuestos 4
Tipos de impuestos relacionados con el medio ambiente (IRMA o ERT)
5
Recaudación de los impuestos ambientales en OECD y AL (% del PIB,
Año 2008)
6 -2,0%
-1,0%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%EE
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Bras
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Energía Vehículos automotores Otros
Fuente: Gomez Sabaini y Morán, 2013
Impacto fiscal de los IRMA
• Impacto fiscal OECD: aprox. 2,5% del PIB y entre 3 y 10% de la recaudación total. • Dinamarca, Países Bajos y Turquía (+ 4% PIB) • EEUU y Canadá (1% PIB)
• Impacto fiscal AL: aprox. 1,0% del PIB y entre 1,5 y 17% de la recaudación total. • Rep.Dom., C. Rica y Brasil (+ 2% PIB) • Uruguay, Chile, Arg. (1% PIB)
– En ambos grupos de países, más del 90% de la recaudación a impuestos sobre vehículos automotores y, especialmente, sobre sus combustibles (gasolinas y diesel).
7
Impuestos sobre vehículos: principal exponente de los IRMA
a) Impuestos sobre importación, venta y registración – Momento de adquisición o de su primera puesta en
servicio sobre vehículos nuevos o usados, de origen nacional o importado
b) Impuestos sobre propiedad y tenencia – Recurrentes con forma de impuesto anual, tasa
única o calculado sobre la base de indicadores c) Impuestos relacionados con operación y uso
– Tributos al consumo -con tasas diferenciales- sobre los principales combustibles
8
Impuestos sobre vehículos automotores en América Latina
a) Adquisición / Registración: DAI, IVA o ISV, Selectivos, Primera Placa, etc. • Sumatoria determina una tasa efectiva para el
comprador que puede diferir mucho entre países. b) Propiedad (Tenencia y Transferencia)
• Fuente estable de recursos para gobiernos subnacionales; potencial recaudatorio limitado
c) Uso periódico (Combustibles) • Significativos en recaudación y con mayores
contrastes a nivel regional: países exportadores con impuestos bajos o subsidios (VE,EC,MX,BO) vs. países (AR,BR,PE,UR) con alícuotas de imposición al nivel de países desarrollados. 9
Tasas efectivas sobre la importación de vehículos automotores en Centroamérica
(2010)
10
Toyota Yaris 1,5L
GasolinaToyota Corolla
GLI 1,8L GasolinaNissan Frontier 4x4 3,2L Diesel
M. Benz E-300 3,0L Gasolina
Costa Rica 52,3% 52,3% 52,3% 52,3%
El Salvador 46,3% 46,3% 19,7% 52,1%
Guatemala (1) 34,4% 34,4% 17,6% n.d.
Honduras 49,3% 49,3% 29,8% 62,7%
Nicaragua 43,7% 43,7% 29,7% n.d.
Panamá 26,3% 26,3% 23,1% n.d.
Rep. Dominicana 56,2% 56,2% 56,2% 56,2%
PROMEDIO 44,1% 44,1% 32,6% 55,8%
Fuente: Gomez Sabaini y Morán (2013) sobre la base de GTPT-COSEFIN (2010). (1) Posterior a este cálculo, se reemplazó el DAI sobre vehículos automotores por el IPRIMA (impuesto interno con tasas equivalentes al arancel vigente en años anteriores), lo cual disminuiría levemente la tasa efectiva de imposición (pasaría a ser de 32,0% para ambos automotores de la marca Toyota y 17,0% para la Nissan Frontier).
Impuestos sobre la propiedad de vehículos automotores Estructura de los principales impuestos de los gobiernos subnacionales
en América Latina (En % del PIB y % del total)
(en % PIB)
Argentina 0,4% 3,2% 0,2% 0,0% 0,6% 4,4%Bolivia 0,5% 0,0% 0,2% 0,0% 0,2% 0,9%Brasil 0,4% 7,9% 0,6% 0,5% 0,8% 10,1%Chile 0,6% 0,3% 0,2% 0,0% 0,0% 1,1%Colombia 0,5% 1,3% 0,0% 0,0% 0,7% 2,5%Costa Rica 0,2% 0,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,6%Ecuador 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 0,2% 0,4%México 0,2% 0,0% 0,0% 0,3% 0,2% 0,6%Perú (2006) 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,2%
(en % del total)
Argentina 8,7% 72,2% 5,5% 0,0% 13,6% 100,0%Bolivia 59,8% 0,0% 19,9% 0,0% 20,3% 100,0%Brasil 3,8% 78,3% 5,5% 4,8% 7,6% 100,0%Chile 52,4% 30,2% 17,4% 0,0% 0,1% 100,0%Colombia 19,2% 52,5% 0,0% 0,0% 28,2% 100,0%Costa Rica 32,6% 66,5% 0,0% 0,0% 1,0% 100,0%Ecuador 32,9% 14,2% 3,4% 4,5% 45,1% 100,0%México 28,2% 0,0% 3,7% 41,0% 27,1% 100,0%Perú (2006) 59,9% 0,0% 4,4% 0,0% 35,7% 100,0%
AutomotoresRenta
personal
AutomotoresRenta
personalPropiedad Inmueble
Actividad económica
Propiedad Inmueble
Actividad económica
Otros Total
Otros Total
Fuente: Gomez Sabaini y Jiménez (2012)
Carga tributaria sobre precio final de combustibles
Año 2011 (en dólares corrientes)
12 -10,0%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
ARG BOL BRA CHI COL ECU MEX PAR PER URU VEN
DIESEL GASOLINA REGULAR GASOLINA PREMIUM
Fuente: Gómez Sabaini y Morán (2013) sobre la base de datos de la Dirección de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL.
Recaudación tributaria proveniente de impuestos específicos sobre los
combustibles (en % del PIB)
13
1995 2000 2005 2010Argentina 0,69 1,22 1,12 1,05Bolivia (1) n.a. 2,24 1,97 0,52Brasil (2) n.a. n.a. 1,66 1,52Chile 0,96 1,31 1,11 0,93Colombia 0,46 0,40 0,34 0,26México (3) 0,86 1,10 0,16 0,00Paraguay n.a. 1,28 1,50 1,33Perú 1,24 1,14 1,00 0,54Uruguay 1,33 1,60 1,16 0,74Venezuela (2) 0,34 0,41 0,18 0,17
Fuente: Dirección de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL. (1) Último dato disponible corresponde al año 2009. (2) Último dato disponible corresponde al año 2008. (3) Por la forma de cálculo del IEPS-combustibles, se genera un impuesto negativo (subsidio) cuando el precio interno en México es inferior al precio internacional, no habiendo producido recaudación tributaria efectiva durante el período 2006-2010.
Evidencias empíricas sobre los IRMA
• Efectividad para mejorar calidad ambiental – Miller y Vela (2012), 41 países entre 1995-2009
• Países con IRMA altos en % del PIB registran mayores reducciones en niveles de contaminación y un aumento en el uso de recursos renovables.
• Cuán lejos están los impuestos a los combustibles de su nivel óptimo?
– Parry y Strand (2012) para Chile – Navajas et al. (2012) para Arg, Bol y Uru
• Amplio margen para aumentar alícuotas (especialmente en el diesel), potencial fiscal y efectos distributivos no regresivos de las reformas.
14
5. Reformas tributarias “verdes” en AL: distintas estrategias
• ECUADOR (2011) – Incentivos tributarios (IVA e imp. Selectivo)
a vehículos híbridos o eléctricos (decrecientes en función de la cilindrada)
– Nuevo impuesto ambiental a la contaminación vehicular (IACV), en función de la cilindrada de los motores y la antigüedad de la unidad
– Aumento de impuestos sobre las botellas de plástico.
15
Distintas estrategias
• REP.DOMINICANA (2012): rediseño de impuesto sobre vehículos con sobretasa de 1-3% en función de las emisiones de CO2 por Km (al momento de registración).
• MÉXICO (2013): impuesto selectivo sobre combustibles fósiles según nivel potencial de emisiones de CO2 y otro sobre pesticidas en función del grado de toxicidad.
• CHILE (2014): la reciente reforma incorpora un gravamen a las emisiones de fuentes fijas contaminantes (calderas y turbinas) y un impuesto sobre los vehículos livianos diésel importados.
16
Distintas estrategias
• COSTA RICA (2006-13): promoción de vehículos híbridos mediante reducción de alícuota del ISC (exoneración para autos eléctricos) y líneas de crédito a tasa reducida para su compra.
• BRASIL (2003-2013): opción por cambio tecnológico, estímulos para la fabricación e investigación tecnológica de vehículos híbridos, impulso a la producción de biocombustibles.
17
Criterios para evaluar un impuesto ambiental
• Eficiencia en la asignación de recursos Internalizar la externalidad y reducir la producción de contaminación
• Doble dividendo: cual es asignación y uso de los fondos recaudados?
• Pero hay otras dimensiones a observar: – Equidad distributiva (quién paga el impuesto) – Eficiencia y competitividad (efecto sobre los
costos) – Economía política – Coordinación:
• entre niveles de gobierno • Entre diferentes instrumentos fiscales
(imposición dowstream-upstream) 18
Cuestiones distributivas
• Incidencia distributiva de la política fiscal sobre los combustibles en América Latina:
– Impuestos • Regresividad acotada, posibilidad de aplicar
medidas compensatorias, diferenciación de alícuotas según tipo de combustible en conflicto con objetivo ambiental.
– Subsidios • costo fiscal, mala asignación de recursos, costos
ambientales y distributivos (benefician más a los sectores más ricos). Casos de Bolivia, Ecuador, México y Venezuela. 19
Cuestiones de eficiencia
• Por último, al igual que la cuestión distributiva, la tributación ambiental puede afectar la competitividad de ciertos sectores productivos, razón por la cual es fundamental aumentar la cantidad de información sobre impacto ambiental en cada economía a fin de poder, en caso de ser necesario, focalizar con precisión la concesión de tratamientos impositivos diferenciales.
20
Impuestos sobre recursos naturales no renovables
Impuestos del downstream (impuestos al consumo de bienes específicos e impuestos directos)
Precio de los derivados del crudo y el gas
Impuestos del upstream (regalías e impuestos directos)
Impuestos al consumo de bienes específicos e IVA
Márgenes y costos de producción y distribución
Precio del crudo y del gas
Renta
Gastos (irrecuperables)de capital
Costos variables de producción
Marco legal de explotación petrolera y protección medioambiental
Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de)
Colombia Ecuador Perú
Propiedad otorgada por la constitución
A las provincias (artículo 124 de la constitución)
Al pueblo (artículo 349 de la constitución)
Al Estado (artículo 332 de la constitución)
Al Estado (artículo 408 de la constitución)
A la Nación (artículo 66 de la constitución)
Nivel de gobierno con responsabilidad principal de administración
provincias Gobierno central con rol crucial de YFPB
Gobierno central
Gobierno central
Gobierno central a través de Perupetro
Reparto intergubernamental de la renta (impuestos al upstream)
Impuesto a las ganancias e impuestos a las exportaciones para el gobierno federal, regalías y un canon por concesión a las provincias
Las regalías se reparten entre el gobierno central y los gobiernos locales y las comunidades, y la concentración favorece a los departamentos productores
Las regalías se reparten entre niveles de gobierno: (20% a los gobiernos locales productores y transportistas)
Un dólar por cada barril de petróleo producido en la región amazónica se asigna al gobierno local
50% del impuesto a las ganancias por gas; 50% de las regalías para gas y 100% de las regalías para petróleo van a los departamentos productores y gobiernos locales
Nivel de gobierno con principal responsabilidad por la protección del medio ambiente
El gobierno federal dicta estándares nacionales; las provincias pueden introducir estándares más estrictos;
Gobierno central (Viceministerio de Medio Ambiente Biodiversidad y Cambios Climáticos)
Gobierno central
Gobierno central
Gobierno central
Participación popular
En virtud de la Ley Nº 25.831 los ciudadanos tienen el derecho de libre acceso a la información
De conformidad con la constitución (artículo 343) la población tiene derecho a recibir información, participar y promover acciones legales
Garantizada por la constitución (artículo 79)
El artículo 395 de la constitución reconoce la participación popular
Garantizada por la ley ambiental
Garantías para la población indígena: consulta previa
Todavía no están previstas en el marco legal
El artículo 30 de la constitución establece el derecho de la población indígena a ser consultada
El artículo 330 de la constitución garantiza el derecho a la consulta previa
El artículo 57 de la constitución garantiza el derecho a la consulta previa
El artículo 72.2 de la constitución garantiza el derecho a la consulta previa
Cuestiones de economía política
• Barreras y factores condicionantes incluyen:
– Relación entre las autoridades ambientales y fiscales – Marco jurídico-institucional adecuado – Generación y disponibilidad de información para la gestión
ambiental (costos y beneficios) – Especificidad territorial/regional de los instrumentos – Coherencia entre los incentivos macroeconómicos (o
sectoriales) y los microeconómicos – Entorno macroeconómico en la gestión ambiental (mayor
aceptabilidad en contextos de estabilidad) – Destinación específica de la recaudación ambiental y
autofinanciamiento de la gestión ambiental – Obstáculos políticos y sociales (grupos de presión) 23
Principales conclusiones y desafíos para los países de AL
• Mayor conciencia social acerca de los costos de la contaminación ambiental y de la necesidad de intervención pública para brindar soluciones.
• Contexto macroeconómico regional favorable para introducir reformas tributarias con objetivos complementarios a los recaudatorios.
• Seleccionar el enfoque: penalizar por contaminar (RD), incentivar prácticas menos contaminantes (CR,BR) o ambas en simultáneo (EC).
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Principales conclusiones y desafíos para los países de AL (cont.)
• Tendencia internacional a la adaptación de impuestos tradicionales de acuerdo a criterios ambientales (eficiencia de consumo de motores, emisiones contaminantes, etc.)
• Enfatizar el doble dividendo Desalienta prácticas contaminantes y permite aumentar recaudación o eliminar impuestos distorsivos (sustitución) sobre empleo e inversión.
• Necesidad de coordinación entre instrumentos aplicados y actores involucrados armonización tributaria sobre vehículos automotores a nivel regional. 25
Principales conclusiones y desafíos para los países de AL (cont.)
• Avanzar en como relacionar la distribución de los RRNNRR con la asignación de distintas responsabilidades como estándares ambientales entre niveles de gobierno.
• Necesidad de análisis integrado de la imposición del sector extractivo (upstream + dowstream)
• Potencialidad de estos mecanismos como instrumentos para el desarrollo sostenible (o instrumentos “verdes”).
26
Instrumentos fiscales “verdes”: Efectos
económicos, práctica internacional y perspectivas para los países de América
Latina
Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico
CEPAL
III Taller de la Plataforma Regional LEDS LAC Santiago, 9 de octubre de 2014
Contaminación global, regional y local
• Impacto geográfico de los problemas ambientales influye sobre la posible solución • Globales: GEI, CFC, biodiversidad (tala y pesca) • Regionales: Lluvia ácida(SO2), ríos contaminados • Locales: agricultura (fertilizantes), minería (agua y
aire), deforestación (suelos), industrias varias, tratamiento de residuos (CEAMSE caso regional!), vehículos automotores (aire, ruidos, congestión)
• Necesidad de coordinación entre: • Instituciones (marco formal) • Niveles de gobierno (federalismo ambiental) • Países diferentes (competencia tributaria)
28
Clasificación de países según precio de combustibles Año 2012/2013
(cent. U$S por litro)
29
Países US$ centavos Países US$ centavos
Subsidios elevados Venezuela 1,1 Venezuela 2,3Ecuador 29Bolivia 54
Subsidios moderados a leves México 85 Ecuador 58Brasil 102 Bolivia 70Panamá 102 México 86Guatemala 104
Impuestos leves a moderados Honduras 115 Panamá 105El Salvador 117 Guatemala 114Colombia 118 Nicaragua 123Nicaragua 119 Honduras 125Chile 124 El Salvador 126Paraguay 131 Colombia 128Argentina 133 Brasil 139Rep. Dominicana 135 Argentina 146Costa Rica 136 Chile 156Perú 141 Costa Rica 157
Rep. Dominicana 158Perú 163
Impuestos elevados Uruguay 188 Paraguay 174(supera precio vigente en Luxemburgo > 164c.US$)
Uruguay 197
(supera precio vigente en EEUU pero por debajo de precio en Luxemburgo = 164c.US$)
(supera precio petróleo crudo "Brent" pero por debajo precio vigente en EEUU = 105c.US$ diesel y 97c.US$ gasolina)
Diesel GasolinaCategoría
(debajo precio petróleo crudo "Brent" = 54c.US$)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de GIZ (2013), “International fuel prices 2012-2013”.
Principales problemas ambientales en América Latina y el Mundo
• AGUA • Deterioro de ecosistemas costeros, sobrepesca,
gestión de desechos, agua potable, minería, fertilizantes, etc.
• TIERRA • Erosión de playas, deforestación y pérdida de
biodiversidad, tratamiento de desechos sólidos, inundaciones, industrias extractivas, agricultura.
• AIRE • Emisiones de CO2 (GEI), intensidad y frecuencia de
huracanes y tormentas, contaminación vehicular, lluvia ácida, etc. 30
1. Economía y medio ambiente
• Problema inherente a la actividad humana, tan antiguo como el hombre, agravado luego de la Revolución Industrial.
• Racionalización del problema de la contaminación en términos económicos
• EXTERNALIDADES (tipo de falla de mercado) • Pigou (1920): Una externalidad ocurre cuando las
acciones privadas de agentes económicos
31
La contaminación como externalidad
• “Los efectos de las decisiones privadas de los agentes económicos no se manifiestan a través del sistema de precios y dan lugar a una falla de mercado”
• Pueden ser negativas o positivas en ambas se abre una brecha e/costos privados y costos sociales (“precios sombra”) Q sub-óptimo • Ejemplo EXT. NEGATIVA: El río “compartido” • Ejemplo EXT. POSITIVA: Sistema de iluminación
32
Externalidades ambientales: análisis gráfico de pérdida de bienestar
33
MD
Abanico de soluciones posibles
• Regulación directa (“comando y control”) – Más simples; menos transparentes, poco
flexibles • Instrumentos económicos (incentivos) Públicos: Impuestos (pigouviano) Subsidios Privados: Derechos de propiedad y negociación (Coase) Mercado de permisos transferibles
• IMPORTANTE: Como son imperfectos,
34
2. Fundamentos de tributación ambiental: la solución impositiva
35
MD
El impuesto pigouviano
• Ventajas: • Establece alícuota óptima que permite conseguir el
objetivo de política al menor costo social • Mayor flexibilidad que la regulación directa • Cumple con el principio “el que contamina paga” • Promueve innovación tecnológica (ef. dinámica)
• Problemas: • Implica conocer daño marginal (quién, cuánto y a
quién perjudica) • Naturaleza dinámica (cambios en la producción) • Interacciones con otros impuestos (mayores
distorsiones tasa sub-óptima) 36
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
37 Fuente: AGIP-CABA.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
38 Fuente: AGIP-CABA.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
39 Fuente: AGIP-CABA.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires
40 Fuente: AGIP-CABA.
Diagrama 2
Responsabilidad por hacer cumplir las normas
Central Local
Asig
naci
ón d
e la
rent
a
Cen
tral
Beneficios y costos para el gobierno responsable
Beneficios y costos para el gobierno responsable
Regulación medioambiental 1.Acc
Regulación medioambiental 2.Alc
Loca
l
Beneficios y costos para el gobierno responsable
Regulación medioambiental 3.Acl
Beneficios y costos para el gobierno responsable
Regulación medioambiental 4.All
La experiencia internacional en materia de tributación ambiental
• La preocupación política y social acerca del medio ambiente se manifiesta con fuerza a partir de los 90
• Reformas tributarias ambientales pioneras:
– Finlandia (1990), Suecia (1991), Noruega (1992), Dinamarca (1994), Holanda (1995) y Finlandia (1997), Italia (1999), Alemania (1999).
– Basadas en el argumento del “doble dividendo” 42
Reformas tributarias ambientales en los países de la OECD
• Enfoque compensado (traslación de impuestos): – Recortes en imposición directa y atenuación de carga
fiscal sobre el empleo (reducciones en las cotizaciones empresariales a la Seg. Social).
– Adaptación de gravámenes existentes de acuerdo a criterios ambientales (eficiencia de motores, tipo de combustible, emisiones, etc.)
– Introducción de nuevos impuestos ambientales puros sobre emisiones o sobre productos contaminantes (desechos, envases, etc.)
– Eliminación de subsidios para desincentivar acciones nocivas contra el medio ambiente.
43
Ecuador y el IACV: un caso pionero en AL
44
Resultados de su aplicación
45
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