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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
UNIDAD PROFESIONAL INTERDISCIPLINARIA DE INGENIERÍA Y CIENCIAS SOCIALES Y
ADMINISTRATIVAS
Una Reformulación de los Mecanismos de Concertación Política y Toma de Decisiones
en el Congreso Mexicano
Tesis que para obtener el grado de: M a e s t r o e n C i e n c i a s c o n E s p e c i a l i d a d e n A d m i n i s t r a c i ó n
n t a :
México, D. F. 2004
P r e s e G I S E L A L E D E S M A D Í A Z
iv
Agradezco a los profesores:
Gustavo Mazcorro
Mauricio Procel
Ignacio Reyes
Francisco Cosio
Su asesoría, su tiempo y su paciencia.
Guadalupe Obregón y
v
Índice
Resumen ............................................................................................................................ 1
Introducción...................................................................................................................... 3
I. México: su transición demo oncertación política........... 6 I.1 Algunas anotaciones sobre el xico 2000........................................ 8
I.1.1 Los resultados electorales ........................................................................................................... 9 I.1.2 La oposición legislativa ............................................................................................................ 12 I.1.3 Antecedentes legislativos.......................................................................................................... 19
I.2 La experiencia Latinoameri ................................................... 21 I.2.1 Perú. .......................................................................................................................................... 22 I.2.2 Argentina. ................................................................................................................................. 23 I.2.3 Venezuela.................................................................................................................................. 25
II. El intercambio de votos y e 28II.1 Variables constitucionales.............................................................................................. 28
II.1.1 Variables constitucionales ....................................................................................................... 28II.1.3 Efecto de la toma de decisiones sobre las variables constitucionales ...................................... 30
II.2 El cálculo del consenso ................................................................................................... 31 II.2.1 La estructura de los modelos ................................................................................................... 31 II.2.2. La teoría de juegos.................................................................................................................. 33 II.2.3 La optimalidad de Pareto ......................................................................................................... 36
II.3 Neoinstitucionalismo y sistemas de comités ................................................................. 42 II.3.1 El Neoinstitucionalismo........................................................................................................... 42 II.3.2 Sistema de comités .................................................................................................................. 48
III. Propuesta para las reglas de toma de decisiones en el Congreso Mexicano ......... 55 III.1 Variables constitucionales en el Congreso Mexicano................................................. 55
III.1.1 Elección de los miembros del Congreso de la Unión y de la Presidencia de la República..... 56 III.1.2 Base de representación del Congreso de la Unión y de la Presidencia de la República ......... 57 III.1.3 Grado de representación en el Congreso de la Unión............................................................. 60 III.1.4 Estructura y toma de decisiones en el Congreso de la Unión................................................. 61
III.2 Algunas propuestas ....................................................................................................... 67 III.3 Formulación de reglas de decisión en el Congreso..................................................... 71
III.3.1 Primera propuesta: El intercambio de votos........................................................................... 72 III.3.2 Segunda propuesta: El sistema de comisiones........................................................................ 77
IV. El Congreso Mexicano: situación actual vs. propuesta .......................................... 80 IV.1 Situación de la Cámara de Diputados en la LIX Legislatura.................................... 80 IV.2 Una prospectiva del sistema de comisiones ................................................................. 93
Conclusiones ................................................................................................................. 102
Bibliografía ................................................................................................................... 105
crática y sus estrategias de cproceso electoral Mé
cana .................................
l neoinstitucionalismo ...................................................
Resumen
No
hasta
demo
po
se
espe
intercam
pued
S
adqu
in
Adem
legis
S
pues
ca
re
Antes de la alternancia del ejecutivo federal en 2000 el funcionamiento del poder
legislativo mexicano estaba determinado por los intereses del presidente de la república.
hay antecedentes de trabajo legislativo autónomo y de equilibrio entre poderes, sino
las elecciones de 2000, cuando el Poder Legislativo inició su trabajo en
cracia plural, pero sin contar con instituciones adecuadas a las nuevas condiciones
líticas en México.
En un acercamiento a las reglas y estructura del diseño constitucional, en este trabajo
analizan los mecanismos para la concertación política en el Congreso Mexicano;
cialmente en la Cámara de Diputados. Se exponen los beneficios de considerar el
bio de votos institucionalizado. A través de este mecanismo los legisladores
en encontrar incentivos para establecer acuerdos.
e analiza también el sistema de comités, que funciona con base en la experiencia
irida de los legisladores. Con el sistema de comités, el Congreso Mexicano
formalizaría los acuerdos y las negociaciones que suceden actualmente con
certidumbre, debido a que no existen reglas claras para establecer compromisos.
ás con este sistema se tendrían Cámaras con mayor experiencia en los procesos
lativos y con mayor conocimiento de los temas.
e discute la reelección consecutiva de legisladores como parte del sistema de comités,
se asume que los legisladores estarán motivados a seguir una carrera parlamentaria.
De ser aprobada la reelección consecutiva, permitiría que los ciudadanos premien o
stiguen el desempeño legislativo. El análisis de estos temas es fundamental para la
forma de los mecanismos de concertación política y toma de decisiones en el Congreso
Mexicano.
2
Summary
Before the federal executive's alternance in 2000, the operation of the Mexican Congress
power was determined by the interests of the President of the republic. There are not
antecedents of autonomous legislative performance and of balance among powers until
general elections in 2000, when Legislative Power began its activity in plural
democracy, but without appropriate institutions to the new political conditions in
Mexico.
specialized topics.
Mexican Congress.
As an approach to the rules and structure of the Mexican constitutional design, in this
paper the mechanisms are analyzed for the political agreement in the Mexican Congress;
especially in the Chamber of Deputies. The benefits of considering the institutionalized
exchange of votes are ascertained. Through this mechanism, the legislators find
incentives to establish agreements.
It is also examined the system of committees which works on the bases of the
experience of legislators. The system of committees in the Mexican Congress would
formalize the agreements and the negotiations that happen currently under uncertainty
and a lack of clear rules to establish commitments. Also, this system would make out of
more experienced Chambers on legislative processes and better knowledge of the
The consecutive reelection of legislators as a part of the system of committees is also
discussed approved, because of assumption that the legislators will be motivated to
follow a parliamentary career. The reelection would allow the citizens to reward or
punish the legislative behavior. The analysis of these topics is really importance for the
reformation of the mechanisms of political agreement and making of decisions in the
3
Introducción
e se llama “Constitución”.
rante el siglo XX algunos investigadores enfatizaron la necesidad de considerar el
c
de concertación política y toma de decisiones en el
Congreso de los Estados Unidos Mexicanos (Congreso Mexicano).
las reformas “estructurales” ⎯planteadas por el Ejecutivo⎯ en el
Congreso Mexicano se ha visto limitada en los últimos años (2000-2003) debido a la
fa
o al diseño constitucional mexicano este trabajo propone reformular
las reglas de toma de decisiones para iniciativas de ley; se realizan dos propuestas que
A través de la historia el hombre se ha interesado por la construcción de consensos. Uno
de los estudiosos de este tema fue Thomas Hobbes (1651), quien lo relacionó con la idea
de una sociedad regida por el concepto Estado-nación. Por su parte, Jean Jacques
Rousseau (1762) propuso un “contrato social”, que posteriormente originó lo que
actualment
Du
onsenso político como un problema y no como un asunto resuelto. Dentro de ellos se
encuentran Buchanan y Tullock (1962), Arrow (1963), Weingast y Marshall (1988),
Douglass North (1993) y Giovanni Sartori (1994).
A partir de los estudios de estos investigadores, el presente trabajo plantea una
reformulación de los mecanismos
Los mecanismos de generación de consensos pueden ser útiles en la práctica, pero el
consenso no se puede considerar como una condición a priori para la toma de decisiones
en el ámbito político. En muchos casos es conveniente emprender reformas o acciones
oportunas, aunque limitadas, en lugar de buscar soluciones que satisfagan a todos los
actores, probablemente fuera de tiempo y contexto.
La aprobación de
lta de acuerdos entre los partidos políticos ahí representados. En el Congreso
Mexicano, la aprobación de iniciativas se realiza a través de la regla de la mayoría, y en
el caso de cambios a la Constitución, por aprobación de dos terceras partes del número
total de votos ⎯según el artículo 135 de la Constitución⎯. No se exige que haya
consenso.
En un acercamient
4
cambiarían dichas reglas. Esta reformulación supone que al considerar reglas de
negociación previas al proceso a regla de la mayoría hacia el
onsenso. El proceso de nego n todo Congreso [Buchanan
que ha implementado el Ejecutivo Federal. Se
in
o de intercambio de votos, llamado
lo
ar a los legisladores
p
ón de representantes. En la tercera
se
entre la presidencia y legisladores priístas para sumar fuerza y lograr la
a
de votación, se avanza de l
ciación y cabildeo existe ec
(1980) p. 154] en el caso de México se realiza de manera informal, lo que limita el
cumplimiento de acuerdos.
Este trabajo está integrado por cuatro capítulos. El primero trata de la transición
democrática en México a partir de las elecciones presidenciales de 2000, así como de las
estrategias de concertación política
cluye un breve estudio de las experiencias que han tenido algunos países
latinoamericanos como Perú, Argentina y Venezuela. En el segundo capítulo se
describen dos aproximaciones teóricas del problema de concertación política y
formación de consensos. La primera es un proces
grolling, que se basa en el análisis de las intensidades de preferencia. La segunda es un
sistema de comités que institucionaliza el intercambio de votos ⎯o de temas dentro del
Congreso⎯. Se basa en un sistema de antigüedad que busca motiv
ara seguir una “carrera legislativa”. En el tercer capítulo se examina el tema “variables
constitucionales” para el caso de México. El capítulo integra tres secciones. La primera
describe las variables constitucionales de México. La segunda muestra las propuestas de
Giovanni Sartori y del Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) para
mejorar las reglas de toma de decisión en la elecci
cción se presenta dos propuestas para facilitar la concertación política y la formación
de consensos, una para el intercambio de votos y la otra para implantar un sistema de
comités.
El capítulo IV se divide en dos apartados: El primero describe algunos rasgos de las
negociaciones en la LIX legislatura durante el primer período de sesiones, con respecto
de la reforma fiscal enviada por el ejecutivo a finales de 2003. Surgieron acuerdos
informales
probación de ésta iniciativa; sin embargo, estos acuerdos originaron un conflicto
interno en la bancada del PRI que termino en la remoción de cargos en la Coordinación
5
Parlamentaria del PRI y en la Comisión de Hacienda de la misma cámara. En el segundo
apartado se describen los principales argumentos, en los temas de cultura y desarrollo
social presentados por los opositores a la reforma fiscal del ejecutivo, los cuales
colisionaron un número suficientemente grande de diputados en rechazo de la propuesta
del ejecutivo. Adicionalmente, se presenta una estrategia hipotética con base en la
diferencia de intensidad de preferencias en los temas de hacienda, cultura y desarrollo
social, a fin de lograr acuerdos para la aprobación de la reforma fiscal propuesta por el
presidente.
6
I. México: su transición democrática y sus estrategias de concertación política
El primero de diciembre de 2000, Vicente Fox Quesada, candidato postulado por una
alianza opositora, recibió el cargo de Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos. Ese evento marcó el final de un periodo de gobiernos consecutivos del
Partido Revolucionario Institucional (PRI), iniciado en 1929, e inició un gobierno de
“alternancia” encabezado por un Ejecutivo federal de procedencia opositora, quien en su
campaña ofreció cambios sustanciales en la administración del país.
La alternancia del poder constituyó una prueba de confiabilidad para el sistema
electoral mexicano y una evaluación categórica de su madurez democrática. Los demás
partidos políticos aceptaron su derrota ⎯en lo relativo a la elección presidencial⎯, pero
asumieron el papel de oposición mayoritaria en el Congreso (integrado en México por la
Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores). Las proporciones obtenidas
electoralmente no permitieron una mayoría absoluta para ningún partido. La “Alianza
por el Cambio”, coalición de los partidos opositores PAN y PVEM1 que apoyó a
Vicente Fox tuvo una mayoría relativa temporal en la Cámara de Diputados, pero
finalmente la mayoría relativa quedó en manos del PRI en las dos Cámaras (la coalición
fue disuelta). Al inicio de su mandato la oposición constituida en el Congreso no generó
inquietudes explícitas en el presidente, quien afirmó que respetaría cabalmente el
principio de separación de poderes y la representatividad del Congreso; expresó que
gobernaría bajo el principio: “El Ejecutivo propone y el Congreso dispone.”2
Después de tres años del inicio del nuevo gobierno muchos de los “cambios”
sustanciales prometidos no han podido consolidarse, sobre todo los relativos al
1 PAN: Partido Acciona Nacional (partido al que pertenece Vicente Fox). PVEM: Partido Verde
Ecologista de México; es la cuarta fuerza política del país. 2 El gobierno de México se divide en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, según lo dispuesto en
el Artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
7
desarrollo económico y el bienestar social. Afectado por la recesión de los Estados
Un ía
esta y
os índice te Fox
desarrollo económ
idos y por causas internacionales diversas, México mantiene una macroeconom
ble y un incipiente crecimiento económico, pero se ha incrementado el desempleo
s de pobreza. Si bien es cierto que los cambios ofrecidos por Vicenl
durante su campaña deben considerarse como poco creíbles (por ejemplo, la oferta de un
crecimiento económico de al menos 7%), también se puede señalar la existencia de
limitaciones de carácter estructural y coyuntural en la organización política de México.
Diferentes factores han contribuido al problema de “falta de resultados” de la nueva
administración y diferentes factores han sido sugeridos por el Ejecutivo como causas de
la falta de consolidación de las propuestas de campaña y la consecuente falta de
ico.
La situación ha llegado al punto de que el presidente haya señalado al Congreso como
un opositor irracional, o un decidido obstáculo para su proyecto de cambio. Durante la
campaña electoral de 2003 para la renovación de la Cámara de Diputados, el presidente
apoyó a su partido (PAN) buscando incrementar su número de diputados.3 El eslogan del
PAN: “Quítale el freno al cambio”, fue una alusión franca a la mayoría opositora en la
Cámara de Diputados, señalándola como causante de la falta de consolidación de
proyectos importantes para el desarrollo nacional.
Los hechos muestran, por una parte, la incapacidad del Ejecutivo para conciliar su
proyecto de transición con los intereses políticos representados en el Congreso. Por otra,
la organización del sistema político contiene elementos que dificultan una relación
eficaz entre estos dos poderes. Se puede hablar, por ejemplo, de los lineamientos
constitucionales que regulan la incorporación de iniciativas presidenciales para su
examen en el Legislativo, la composición de las Cámaras y las facultades de los poderes,
a
extranjera.
sí como de la existencia de restricciones en la Constitución a temas o rubros
específicos, tales como los derechos de propiedad estatal y la regulación de inversión
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
8
A continuación se presentan algunos antecedentes del gobierno instituido en el 2000.
Se aborda el tema de la relación del Ejecutivo con el Legislativo y se comentan algunas
experiencias en la generación de consensos y el establecimiento de acuerdos políticos.
I.1 Algunas anotaciones sobre el proceso electoral México 2000
Apenas terminada la jornada electoral del 2 de julio de 2000, el entonces presidente
Ernesto Zedillo (1996-2000 postulado por el PRI) singularmente se encontró entre los
primeros en reconocer el triunfo de Vicente Fox. En un mensaje nacional transmitido
pocos minutos después que el Instituto Federal Electoral (IFE)4 anunciara la tendencia
definitiva del proceso, el Presidente Zedillo admitió la victoria del opositor.5 Poco
después se hizo público el reconocimiento de los demás candidatos y representantes de
La comunidad política reconoció a un vencedor y convino explícitamente que
cualquier imputación al proceso sería resuelta en las instituciones electorales. La
transición de gobierno, pacífica, estable, y en especial el acatamiento inherente a la
conformidad de resolver institucionalmente cual
los partidos contendientes.
quier controversia, constituyeron la
mejor prueba del grado de consolidación democrática de México. Como resultado de un
proceso exclusivamente electoral, el PRI entregó pacíficamente el poder, después de un
periodo hegemónico de 71 años.
3 El Presidente Fox no hizo publicidad abierta a favor del PAN, pero en diferentes declaraciones antes del
inicio formal de lgubernamental
as campañas manifestó que el Congreso representaba un freno a su proyecto .
4 El IFE es el organismo con la obligación constitucional de realizar las elecciones federales.
5 El Secretario Particular del Presidente Ernesto Zedillo, Liévano Sáenz publicó recientemente un artículo
de prensa donde relata que el presidente Zedillo invitó a todos los candidatos a reconocer públicamente y apoyar al vencedor con el fin de contribuir a la estabilidad del país.
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
9
I.
un ganador legítimo de acuerdo con las leyes
electorales mexicanas (COFIPE).6
1.1 Los resultados electorales
En cifras, los resultados obtenidos en las votaciones de julio de 2000 no fueron del todo
elocuentes, pero suficientes para definir
La elección presidencial en México se rige por el
principio de pl más votos.7
uralidad (mayoría relativa); gana el candidato que obtiene
Así, un porcentaje de participación del 63.97% y una mayoría relativa del 42% de esos
votos constituyeron el grado de aceptación con que el nuevo presidente recibió el
mandato.8
En 2000 el padrón mexicano estaba compuesto por 58’782,737 ciudadanos. En la
votación presidencial se registraron 37’603,923 sufragios, de los cuales el 2.18% fueron
efectiva ⎯restando los votos nulos a los votos emitidos⎯ fue de 62.5%. En suma, más
de 21 millones de empadronados no acudieron a votar.
votos nulos, o para candidatos no registrados. La abstención fue del 36% y la votación
Si se considera la totalidad del padrón, se observa que Vicente Fox ganó con
15’989,636 de votos (sólo el 27% del padrón) contra un elocuente 73% (42.7 millones)
de ciudadanos que prefirieron otra opción: a) la abstención, b) la nulidad de su voto, c)
el apoyo a otro candidato, o bien, d) no pudieron votar por diversas causas; por ejemplo,
sufrir alguna enfermedad o encontrarse fuera del área de registro.9 El candidato más
6 Las elecciones en México están regidas por la Constitución y la legislación reglamentaria que se llama
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). 7 COFIPE 2000. CAPÍTULO PRIMERO. De los sistemas electorales. ARTICULO 9. 1. El ejercicio del
Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo que se denomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos electo cada seis años por mayoría relativa y voto directo en toda la República. 8 Todos los datos en este apartado fueron tomados de los documentos electrónicos del IFE, relativos a
reglamentos, disposiciones y memoria electoral del proceso de elecciones 2000. http://www.ife.org.mx 9 Además de las causas señaladas es común que el padrón incluya personas fallecidas o ausentes; pues no
hay una coordinación inmediata entre el registro electoral y el registro civil, de manera que cuando una persona fallece no es dada de baja del padrón inmediatamente. Debe considerarse también que un número levado de mexie canos vive en el extranjero, básicamente en los Estados Unidos. El voto de ci
que residen en el extranjero ha estado en el debate político, pero aún no se acepta. udadanos
., Campbell (2001), pp. 376, 377.
Para los votantes en tránsito el IFE instala un número limitado de casillas “especiales”. Generalmente hay quejas asociadas con su funcionamiento, sobre todo por saturación. Algunos de estos aspectos han sido tratados en la literatura. Ver, p. ej
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
10
cercano al vencedor (Vicente Fox) fue Francisco Labastida del PRI (entonces partido
oficial), quien obtuvo el 23% de los votos del padrón (aproximadamente 2.4 millones de
e legitimidad, pues en un proceso electoral democrático el acuerdo que
g
2002, pp. 66-70]; los resultados
e
legitimidad, y se han acatado, aunque algunas veces con la intervención de los
ue puede determinar una
la aceptación
de
torno a proyectos
llas se encuentra el sistema de
votos de diferencia con el ganador). Naturalmente, el porcentaje de votos en contra de
cualquier otro candidato superó el 73% señalado para Fox, en el caso del PRI el
porcentaje fue 77%.
Estas proporciones revelan problemas fundamentales de la votación plural;
esencialmente, lo común que resulta que un candidato se convierta en vencedor cuando
su oposición es contundentemente mayoritaria. Sin embargo, es usual que esto no genere
problemas d
obierna la competencia política es con respecto a las reglas de elección y no con
respecto a los resultados que esas reglas deriven en la práctica. En una democracia los
resultados electorales no pueden pactarse, deben estar sujetos a lo que impliquen las
preferencias electorales en las urnas. Se trata de “decisiones colectivas” que toman como
base las opiniones y los intereses de la sociedad [Sen
lectorales no pueden ser cuestionados ex post a menos de que exista evidencia de
alguna ilegalidad. Tampoco puede existir alguien con poder ⎯de veto⎯ para modificar
las decisiones por encima de las reglas [Przeworski (1995) Caps. 2 y3].
En México, la ley y los procedimientos electorales ⎯aunque continúan acusando
imperfecciones⎯ en general han estado fuera de cuestionamiento en lo relativo a su
tribunales.
Con relación al abstencionismo y el porcentaje mínimo q
elección, puede argumentarse que la falta de contundencia contraviene de alguna manera
l principio de mayoría, uno de los fundamentos de la democracia, pese a e
general y la legalidad del método de competencia. El fenómeno relativo a la falta
consenso que reportan las decisiones electorales y que finalmente deriva en la
“imposición” de minorías (mayoritarias relativas), ha inducido a diferentes países a
considerar variantes electorales que buscan favorecer la cohesión en
que sean compartidos por verdaderas mayorías. Entre e
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
11
elecciones con “segunda vuelta”, que consiste en realizar una segunda votación entre los
dos candidatos que obtienen más votos en una primera ronda. Esta segunda ronda de
votaciones aplica sólo cuando ningún candidato obtiene una mayoría (valores superiores
al 50%) en la primera votación.
Cuando está en vigor un sistema electoral como el de segunda vuelta los contendientes
p
in
e desarrolla bajo el ideal de una comunidad homogénea y entonces se aplica
a
olíticos recurren a otro tipo de estrategias y las instituciones establecen sistemas afines
a esa competencia. Por una parte, se puede afirmar que la votación de segunda vuelta
evita el pluralismo (gobierno decidido por minorías que constituyen mayorías relativas),
pero también ataca el pluripartidismo, que es un valor democrático que concierne a la
tolerancia, la diversidad y la equidad [Forestiere (2002)]. La segunda vuelta genera
coaliciones de partidos que por si solos no ganarían posiciones legislativas o cargos en el
Ejecutivo.
La incapacidad de las fuerzas minoritarias de convertirse en mayorías a través de la
participación política formal es una motivación para la formación de consensos.
Promueve la negociación entre las fuerzas políticas con base en las posibilidades reales
de ganar electoralmente [Lijphart (1999) p.65]. Sin embargo, deriva plataformas
negociadas donde los intereses de los partidos más débiles se someten en favor de
tereses mayoritarios, más homogéneos, pero justos para grupos marginados o
vulnerables. Esto es contrario a la noción de democracia liberal. Al respecto, considérese
la alocución de Hayek (1978): “La teoría actual de democracia sufre por el hecho que
usualmente s
las muy imperfectas y a menudo arbitrarias estructuras que componen el Estado” (p.
105)10
La formación de coaliciones partidistas que suman fuerzas políticas es una
consecuencia de las reglas de competencia electoral; pero no necesariamente caracteriza
una estrategia equitativa para la generación de consensos.
10
Esta discusión se inserta bajo los conceptos de Hayek (1978) de Democracia Liberal considerada como una doctrina moral que ayuda a definir lo que es mejor para la sociedad, es decir, “como debe” utilizarse el poder de la mayoría, contra la noción de Democracia como una doctrina práctica; es decir, considerada un método de gobierno basado en la regla mayoritaria.
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
12
I.1.2 La oposición legislativa
Como sucede en México, en los países democráticos las elecciones permiten la
integración de gobiernos heterogéneos, con actores de filiaciones políticas distintas en
lo
ea básicamente homogéneo en su filiación partidista (gabinete), pero el
Legislativo tenga una propor
s diferentes poderes y niveles de la estructura burocrática. Lo común es la integración
de gabinetes con individuos que pertenecen a un mismo partido político o ideología,
aunque manifiesten diferencias pequeñas en cuanto a un modelo de gobierno, programa,
o en sus concepciones del statu quo. Esto ocurre en sistemas presidencialistas y
parlamentarios.
En regímenes presidencialistas la democracia permite la composición de gobiernos
heterogéneos que incorporan grupos políticos diversos. De estos casos, lo usual es que el
Ejecutivo s
ción significativa de opositores. Los gobiernos con un
Congreso fragmentado o mayoritariamente opositor manifiestan algunas
inconveniencias. En ocasiones, la fragmentación dificulta la especificación de
programas, el pronunciamiento de nuevas leyes, la planeación estatal y la definición del
gasto público. Una composición legislativa heterogénea es, sin embargo, una
manifestación de la diversidad de la sociedad, de la existencia de intereses contrapuestos
y de la falta de consensos sobre aspectos muy diversos.
A diferencia de algunos regímenes parlamentarios donde los candidatos presidenciales
perdedores se convierten en los lideres de la oposición en el Congreso, en los regímenes
presidencialistas estos candidatos no ocupan una posición en el gobierno, así que se
tornan opositores informales y a veces políticos inactivos11
Un interesante estudio
desarrollado por Przeworski et. al. (1996) examina la longevidad esperada de la
democracia en los regímenes presidencialistas y parlamentarios bajo condiciones de
entación política y parálisis legislativa. Esos autores concluyen que en un régimen
fragm
11
En México, Francisco Labastida (candidato del PRI) y Cuauhtémoc Cárdenas (candidato de la coalición encabezada por el PRD) no han tenido un rol formal en la política desde 2000, no obstante haber obtenido un número considerable de votos en ese proceso electoral. Ni siquiera han ocupado cargos en sus partidos políticos.
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
13
presidencial con un Congreso donde ninguna fuerza política tiene mayoría la democracia
tiene una vida esperada de 15 años, mientras que en uno con alguna mayoría la vida
esperada es de 26 años.12
En México, el porcentaje opositor de las elecciones de 2000 se tradujo en una
oposición mayoritaria en el Congreso. En las tablas 1 y 2 se muestran los números y los
porcentajes de diputados y senadores obtenidos por los diferentes partidos. Ahí se puede
observar que la Alianza por el Cambio de Vicente Fox consiguió el 39.85% de las
posiciones en el Senado y el 44.6% en la Cámara de Diputados (en ambos casos se trata
de candidatos del PAN y del PVEM). Un año después de la instauración del Congreso,
el PVEM anunció su rompimiento con el gobierno, y a partir de ese momento el PAN
asumió el rol de partido oficial con porcentajes de oposición de 58.8% en la Cámara de
Diputados y 64% en la Cámara de Senadores. En las elecciones del 2003, como lo
muestra la tabla 3, se renovó un Congreso heterogéneo.
INTEGRACIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
PAN PRI PRD PT PVEM CD PSN PAS TOTAL
Representación Proporcional
70 79 26 6 11 3 3 2 200
MaR
yoría elativa
136 132 24 1 6 1 0 0 300
Total 206 211 50 7 17 4 3 2 500
Porcentaje 41.2 42.2 10.0 1.40 3.40 0.80 0.60 0.40
Tabla 1. Integración de la Cámara de Diputados de México a partir de los resultados
electorales de 2000 (IFE 2000).
12
El estudio de Przeworski et al. (1996) involucró el comportamiento de 224 regímenes, en el periodo de
elaciones internacionales.
1950 a 1990, donde 101 eran democracias y 123 dictaduras. Estudiaron las probabilidades de transformaciones de democracias a dictaduras y viceversa. Además de las características del Congreso, estudiaron la longevidad de la democracia frente a factores económicos, estructurales y de contexto, tales como las r
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
14
INTEGRACIÓN DE LA CÁMARA DE SENADORES
PAN PRI PRD PT PVEM CD PSN PAS TOTAL
Mayoría Relativa
27 32 4 0 1 0 0 0 64
Representación Proporcional
9 13 4 1 4 1 0 0 32
Primera Minoría
10 15 7 0 0 0 0 0 32
Total 46 60 15 1 5 1 0 0 128
Porcentaje 35.94 46.88 11.72 0.78 3.91 0.78 0 0
Tabla 2. Integración de la Cámara de Senadores de México a partir de los resultados
electorales de 2000 (IFE 2000).
LVIII Legislatura LIX Legislatura
Partido Legisl ce L lad Porcenta
Diferencia porcentual adores Por ntaje egis ores je
PRI 209 41.8 224 44.8 3.0 PAN 207 41 151 30.2 (11.4 .2)
PRD 52 10.4 97 19.4 9.0
P 3 17 3.4 VEM 16 .2 0.2
PT 8 1.6 6 1.2 (0.4)
Otro 1 5 1.0 (0s 8 .6 .6)
T 50 100 otal 500 100 0 F
uente: Cámara de diputados, www.cddhcu.gob.mx/
La oposición legislativa ha influenciado significativamente la tarea del Ejecutivo. Puede
Tabla 3. Resultados electorales México 2003 (PREP IFE)
decirse que ha sido la peculiaridad más interesante de la transición. El Congreso
instituido en 2000 se ha caracterizado por su esterilidad en términos cualitativos. Al
inicio de su mandato, el presidente Vicente Fox fue renuente a la negociación de pactos
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
15
y acuerdos con los gobernadores de los estados, con los partidos políticos y con grupos
civiles (movimient nes empresariales,
ntre otros). Por con uiente,
de tipo estructural.
nto al Con so, lo iferent grupos parlamentarios tam
itiera resolver los conflicto ntre fac nes líticas. En
gislaturas de este sexenio, se han aprobado leyes, reformas y reglamentos que tienen
ominador común el no afectar la ima púb de l part s. Si lemente,
buscado evitar el castigo en las elecciones, y la actividad política se ha
oncentrado en los tem s y actividades que tien n recompensa elector
ayoría legislativa afín al Ejecutivo ha iva l zo o a m ificació
más importantes han sido las llamadas “reformas
structurales” que involucran cambios a la Constitución, la política económica, la
estructura y la organización del Estado.
En estos on as la propuesta de Ley Indígena
os populares, campesinos, sindicatos, asociacio
e sig no se lograron acuerdos que facilitaran la aprobación de
reformas
En cua gre s d es poco buscaron un
pacto que perm s e las cio po las
le
como den gen lica os ido mp
se ha
c a e al. La falta de una
m mot do e recha l od n
fundamental de iniciativas promovidas por éste, así como la evasión de temas
fundamentales. Las iniciativas
e
términos fuer dictaminad13
y la Nueva
ienda Pública Distributiva; pero su apr ión se h on modificac s
nciales en rela con las i el Ejecutivo. La Ley Indígena fue aprobada en la
ra de Diputados por 386 votos a favor, 60 e ntra y dos nciones (86%)
Cámara de Senadores fue aprobada, en lo general, por 109 votos (de 128 posibles).
ás, recibió el a yo de la m ría de los ngresos es s.14
Hac obac izo c ione
susta ción deas d
Cáma n co abste , y en
la
Adem po ayo Co tatale No obstante, a
de ese nivel d nsenso, la debió su e a diversopesar e co Ley jetars s juicios de controversia
13
Se trata de las Reformas Constitucionales en Materia Indígena. Esta iniciativa tuvo su origen en el movimiento revolucionario Zapatista de Chiapas que inició con un declaración de guerra al gobierno federal en 1994. La Ley Indígena sufrió muchos juicios de controversia y ha sido cuestionada fuertemente debido a su falta de apego a los acuerdos básicos que derivaron la propuesta. Los detalles de la ley se pueden consultar en: Gaceta Parlamentaria, número 736-III, jueves 26 de abril de 2001 (149), o en el Diario Oficial del 14 de agosto de 2001. México. 14
Iniciativas presentadas en el segundo periodo ordinario del primer año de la LVIII Legislatura. Servicio de la Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados actualizado 30/dic/2002.
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
16
constitucional promovidos por los gobiernos estatales, y ha sido cuestionada fuertemente
debido a su falta de apego a los acuerdos básicos que la derivaron.15
Otras propuestas de carácter estructural simplemente no se han presentado por
considerar que no existe un consenso básico sobre esos temas; o bien, se encuentran
re
a tiempo, a menudo requiere un
c
razones para prevenir una injerencia externa, en otros, simplemente no hay justificación
para tomar una postura radical en contra de las políticas globales.16
legadas en el trabajo de comisiones. El argumento es que los cambios propuestos
atañen a diferencias de “principios” entre los partidos políticos, consideradas
innegociables, de manera que las expectativas para su aprobación en el Congreso son
limitadas. Se trata de iniciativas de reformas en el sector energético, laboral, fiscal,
seguridad social y organización del Estado. Este tipo de reformas son parte de las
recomendaciones de los organismos internacionales, en particular, el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional, cuyas políticas promueven la incorporación definitiva
de las economías emergentes a los mercados globales [Farmer (2003) pp. 86, 224;
Leipziger (2000), Stiglitz (2002), Zakaria (2003) pp. 117, 126]. Estas instituciones
reconocen deficiencias estructurales en los gobiernos de estos países “...el proceso de
reforma de las instituciones del sector público tom
onsenso social y político que debe ser nutrido y desarrollado gradualmente con
intervención limitada, pero puntual, del Banco Mundial...” [World Bank (2000) p. 41]
Sin embargo, la subordinación de los gobiernos a las políticas de los organismos
internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, ha
generado diferencias ideológicas, rechazo y fragmentación política. El argumento es la
pérdida de soberanía y la consecuente pérdida de riqueza y capacidad de
autodeterminación [Leipziger (2000), Sen (1995, 1999c)]. En algunos casos existen
La falta de acuerdos políticos revela insensibilidad del gobierno (aquí se considera el
conjunto al Ejecutivo y el Legislativo) sobre necesidades básicas de la población y
transformaciones del país. En este contexto es fundamental reconocer que la importancia
15
Se trata de los acuerdos de San Andrés. 16
Un análisis exhaustivo de esta problemática es Stiglitz (2002).
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
17
de la democracia no es puramente instrumental, es decir, una forma legítima de
integración del gobierno. Su valor reside en su capacidad para promover derechos
fundamentales: libertad, justicia y equidad [Rawls (2000) pp. 57, 65-73, Sen (1999) pp.
146-59]. Al respecto, Przeworski (1995) hace la siguiente anotación: “Las instituciones
democráticas no deben generar gobiernos insensibles a las relaciones cambiantes entre
las fuerzas políticas, gobiernos libres de negociación y no sujetos a las normas” (p.62).
Con respecto a la situación en México, no se puede criticar la falta de resultados del
gobierno cuando éstos han sido limitados por la falta de aprobación legislativa, sino bajo
la condición a priori de que no es posible constituir acuerdos de tipo intermedio, o por la
ausencia de negociación. La capacidad de generar consensos impone una racionalidad
deliberativa [Rawls (2000) p. 64] que permite resolver algunos temas ⎯o por lo menos
alejarlos de la contienda política⎯ y avanzar en otros temas. En la tabla 4 se presenta
una elaboración de los temas considerados prioritarios o sustantivos en las plataformas
de las principales fuerzas políticas del país: PAN, PRI y PRD.
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
18
PARTIDO POLITICO
REFORMAS Y REVISIONES PROPUESTAS
PRI* PAN** PRD*** X X X X X
REFORMA DEL ESTADO Revisión del financiamiento a los partidos políticos Reducción de diputados y senadores en el congreso Reelección consecutiva de legisladores Mayor cantidad de sesiones ordinarias Capacidad fiscalizadora del IFE X X
X X X X X X X X X X X X X
SALUD, SEGURIDAD Y DESARROLLO SOCIOECONÓMICO Reforma al IMSS y al ISSSTE Cobertura universal de los servicios de salud Seguro popular de salud (aprobado en la legislatura LVIII) Consejo nacional de desarrollo regional / Ley de desarrollo social Secretaría de Asuntos Indígenas Reforma al Instituto Nacional Indigenista Aceptar los acuerdos de San Andrés (Pueblos Indígenas) Ley de convivencia ciudadana Ley contra la discriminación X X X
X X X X X X X X
REFORMA DE ENERGIA Y DEL CAMPO Mayor autonomía a PEMEX, CFE y LyFC Participación del sector privado en la generación de energía Utilizar ingresos del petróleo para la inversión en el sector eléctrico Exigir que se cumpla el TLC Renegociación del TLC en el capitulo agropecuario X
X X
REFORMA DEL TRABAJO Reforma impulsada por la Secretaria del trabajo Reforma propuesta por el PRD X
X X X X X
REFORMA FISCAL Reforma para eficientar la recaudación y aumentar los contribuyentes Reducir excepciones para el consumo (medicina, alimentos y libros) Tasas diferenciales en el IVA Ley del federalismo hacendario X X
X X X X X X
REFORMA DE EDUCACIÓN Y TECNOLOGÍA Reformar la ley general de educación / Carrera magisterial Educación publica de tiempo completo Autonomía de las instituciones de nivel superior Acceso a Internet para todos los estudiantes Nueva ley de radio y televisión X * PRI, Plataforma legislativa 2003. www.pri.org.mx. ** PAN, Plataforma legislativa 2003. www.pan.org.mx ***PRD, Plataforma legislativa 2003. www.prd.org.mx
Tabla 4. Plataforma de campaña de los tres principales partidos políticos de México con
respecto de temas nacionales.
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
19
I.1.3 Antecedentes legislativos
La aparente falta de resultados del Congreso Mexicano contrasta con la actuación de los
Congresos previos al instituido en 2000; en particular los anteriores a 1988, (a partir de
esa fecha la oposición en las Cámaras comenzó a crecer hasta convertirse en mayoría).
En la tabla 5 se muestra la evolución de la composición de la Cámara de Diputados y la
de Senadores en México de 1982 a 2000. Como manifiesta Guerrero Gutiérrez (2001), el
incremento de la mayoría opositora en las Cámaras implica un gobierno de tipo
coalicional donde la efectividad del Ejecutivo reside en su capacidad de negociación y
generación de acuerdos, no en el enfrentamiento directo o la evasión.
El Estado Mexicano previo al 2000 ha sido catalogado como un régimen
presidencialista autoritario. El argumento es que el presidente ejercía facultades
extraordinarias que le permitían llevar a cabo cambios ⎯a veces radicales⎯ en las
instituciones y las políticas públicas. Entre éstos se encontraba la facilidad para realizar
enmiendas a la Constitución y firmar acuerdos internacionales (además de permitir un
número importante de actividades de corrupción).17
Este tipo de convenios,
modificaciones o virajes de la conducta gubernamental se realizaban al margen del
pueblo en diferentes sentidos. Sobresalía la exclusión de las opiniones de sectores o
actores directamente involucrados y el fraude electoral [Schedler (1998) p.15].
Generalmente, la discusión de propuestas se realizaba de manera cupular y la aceptación
de iniciativas era un trámite sencillo en el Congreso. Los nuevos “mandatos” trascendían
verticalmente a través de la estructura burocrática y su implementación se hacía
extensiva a la población con la conformidad y ayuda del corporativismo asociado con el
partido oficial (PRI).
La sumisión del Legislativo, la corrupción institucional, el control de los medios d
rentes empresas. Puede decirse que la subordinación del
Congreso fue el factor definitivo para el desarrollo del autoritarismo presidencial.
e
comunicación y la represión política integraban la organización que ayudaba al
Ejecutivo a conseguir sus dife
17
Algunas de estas actividades se documentan en Rose-Ackerman (1999, p. 212)
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
20
Proporciones porcentuales de mayorías y minorías partidistas
en las Cámaras legislativas y relación partidista entre el Ejecutivo las mayorías legislativas (1988-2006)
Número de
fase1 y número de legislatura
Partidos o coaliciones mayoritarias y porcentaje de escaños que obtuvieron
Partidos o coaliciones minoritarias y porcentaje de
escaños que obtuvieron F a s e
Núm. de
Leg.
Cámara de Diputados
(Tipo de mayoría)
Cámara de Diputados
(Tipo de mayoría)
Cámara de Diputados (Tipo de mayoría)
Cámara de Senadores
Calif >2/3
Abso. >1/2
Relat. <1/2
Calif. >2/3
Abso. >1/2
Relat. <1/2 1ª. 2ª, 1ª. 2ª,
Filiación partidista del jefe
del Ejecutivo (y % de votos que
obtuvo)
1
PRI
1982 1985
74.8 100 ción 25.3
(71.0) LII PRI PRI Oposi
1
LIII 1985 1988
PRI 72.3
PRI 100.0
Oposición 27.8
PRI (71.0)
2
LIV 1988 1991
PRI 52.0
PRI 94.0
FDN2
27.8 PAN 20.2
FDN 6.0
PRI (52.0)
2
LV 1991 1994
PRI 64.2
PRI 95.0
PAN 18.0
PRD 8.0
PRD 3.0
PAN 20
PRI (52.0)
2
LVI 1994 1997
PRI 60.0
PRI 74.0
PAN 23.8
PRD 14.2
PAN 20.0
PRD 6.0
PRI (50.1)
3
LVII 1997 2000
PRI 47.6
PRI 59.4
PRD 25.0
PAN 24.4
PAN 25.8
PRD 11.0
PRI (50.1)
4
LVIII 2000-03 C. Dip. 2000-06 C. Sen.
AC3
44.6 PRI
46.9 PRI 42.2
AM4
13.2 AC5
39.8 AM6
13.3 AC
(42.5)
1 Las “fases” señalan diferentes grados de gobierno dividido. De la “fase 1 a la fase 4” el gobierno evoluciona de “menos a más dividido”.
2 Incluye PARM (5.8%), PPS (6.0%), PFCRN (7.0%), PMS (3.4%) y CD (5.6%). 3 Incluye PAN (41.2%) y PVEM (3.4%) 4 Incluye PAN (35.9%) y PVEM (3.9%) 5 Incluye PRD (10.0%), PT (1.6%), CD (0.6%), PSN (0.6%) y PAS (0.4%) 6 Incluye PRD (11.7%), PT (0.8%) y CD (0.8%)
FUENTE: Comisión Federal Electoral e Instituto Federal Electoral.
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
21
Tabla 5. Evolución de los porcentajes de oposición en la Cámara de Diputados y la
Cámara de Senadores de México. [Guerrero-Gutiérrez (2001)].
Por ejem a se ha
reformado alrededor de 4 nes como la de Estados
ha sido o la de Jap
esde hart (1
L c i ese tipo de mod s
s ve eras fac . De se ba
presiden ia e fu n inos de relegar al Congreso a la
condición de ser un órgano deliberativo consultivo, no decisorio. A me ida q el
Congreso se fue reconfigurando, con una fracción opositora creciente, se ha observado
que las facultades del presidente en México son limitadas. El presidente puede plantear
i iat al Legislativo, pero las iniciativas pueden ser discutidas de inmediato o
pospuestas ⎯ge era te s turn al tr ajo d co n
decide incorporarlas a la discusión en el pleno para su eventual aprobación o rechazo.18
plo, a partir de su promulgación en 1917, la Constitución Mexican
00 veces. Esto contrasta con constitucio
Unidos que
modificado d
enmendada algunas veces ón que prácticamente no se ha
999) pp. 216-231]. su promulgación en 1950 [Lijp
a apacidad
rdad
manifiesta del pres
atribuciones y
dente para hacer
ultades legales
ificacione
considera
ocultaba
us hecho, que la
c ra legítimamente erte, casi e térm
d ue
nic ivas
n lmen e an ab e misio es⎯ hasta que el Congreso
I. a e pe nci La ino e n
Del periodo de 1990 a lo que va de sigl I, e alg Lat la
capacidad presidencial de ejercer control sobre el poder Legi
experi s con implicaciones importantes. Lo singular es q an rri mo
de la transformación democrática de la región [Zakarias (2003) pp. 69, 74]. Entre las
anota en hacerse al respecto se encuentra la instauración del
reeleccioni sidencial legítimo; esto es, la posibilidad legal del presidente para
post renovación del cargo. Este efecto contrasta con la idea de
2 L x rie a t am rica a
l o XX n unos países de América ina
slativo ha tenido
encia ue h ocu do co parte
ciones que pued
smo pre
ularse como candidato a la
18
En el Congreso las reformas constitucionales no se realizan por mayoría simple; éstas requieren una mayoría calificada de 2/3 de los votos en la Cámara de Diputados y la aprobación de la mayoría de los Congresos estatales. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Título 8. Artículo 135.
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
22
que el reeleccionismo estaría alejado de una región que se ha democratizado después de
sufrir dictaduras [Zakarias (2003) p. 92].
La evidencia documental sobre este fenómeno es insuficiente para concluir si la
práctica reeleccionista ha sido favorable en los países donde sucede o ha ocurrido, y
naturalmente es una base limitada para recomendar su aplicación, o considerar que
pueda extenderse fácilmente a otros países [Carey 2001]. El reeleccionismo presidencial
ecreto hasta que un nuevo Congreso lo ratificó mediante una nueva legislación;
otorgándole incluso mayores poderes como presidente. Fujimori impuso un Congreso
afín a su visión p dos veces más,
unque poco después de iniciar su tercer periodo se vio obligado a deponer el cargo
ha ocurrido con figuras políticas de gran popularidad, quienes han logrado formar
estructuras mayoritarias de apoyo. Algunos casos interesantes conciernen a Perú,
Argentina y Venezuela.
I.2.1 Perú.
En el Perú el presidente Alberto Fujimori se reeligió para un tercer período en 2000
aprovechando las modificaciones constitucionales que promovió durante su primer
periodo presidencial (1992). En ese tiempo Fujimori disolvió el Congreso y gobernó por
d
olítica y económica. De esa manera logró elegirse
a
debido a un escándalo de corrupción [Cameron (1994) p. 146]. En todas las elecciones
Fujimori ganó con un amplio margen. Un caso de contraste es Estados Unidos, donde el
presidente Franklin D. Roosevelt se reeligió por tercera vez en 1940 y por cuarta ocasión
en 1944. Roosevelt falleció durante su cuarto mandato, en el tiempo de la segunda
guerra mundial. En Estados Unidos una reforma constitucional en 1951, aún vigente,
limitó la reelección a un segundo periodo consecutivo.
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
23
I.2.2 Argentina.
En Argentina el período presidencial ⎯que involucra al Presidente y al
Vicepresidente⎯ tiene cuatro años de duración, y pueden reelegirse o sucederse
recíprocamente para un período consecutivo. Así mismo, pueden reelegirse, incluso si se
han reelecto o sucedido recíprocamente, bajo la condición de que exista un período
intermedio. 19
Como Perú, el caso Argentina es interesante, pues pertenece al conjunto
de países de América Latina que en la década 1990-2000 hicieron modificaciones
legales a favor de la reelección; pero no únicamente aprobaron cambios constitucionales,
sino que las nuevas disposiciones se aplicaron de inmediato para renovar el cargo del
lada, la renovación de presidentes durante el
tiempo de su mandato ocurrió en Perú (1993), Argentina (1995), Brasil (1997) y
Después de las reformas y el periodo del Presidente Ménem (1989-1999) las
elecciones en Argentina de 1999 se caracterizaron por un abstencionismo elevado (ver
tabla 6). En ese proceso el candidato ganador fue Fernando de la Rúa, quien fungió
presidente en funciones. En la década seña
Venezuela (2000). La reelección en esos casos no sólo fue posible, sino que fue exitosa
en términos de los porcentajes obtenidos por los candidatos ganadores ⎯los presidentes
en turno⎯ (Carey 2001).
Las modificaciones a la Constitución Argentina en 1994 hicieron posible la reelección
del entonces presidente Carlos S. Ménem en 1995 (ganando más del 50% de la votación
total). La reforma electoral en Argentina, además de legitimar esa posibilidad, se enfocó
a la regulación de los financiamientos y duración de las campañas, y determinó la
obligatoriedad de las elecciones internas (elecciones partidistas de candidatos, las cuales
deben ahora efectuarse de manera abierta y simultánea.) En este sentido, la ley impuso
cambios sustanciales a favor de la democracia de consenso en un país que durante
mucho tiempo sufrió gobiernos totalitarios militares. Las reformas indujeron un régimen
democrático a los propios partidos al obligarlos a someter las candidaturas a procesos de
elección mayoritaria interna.
19
Artículo 90. Constitución de la Nación Argentina (22 de agosto de 1994).
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
24
como presidente constitucional hasta 2001, cuando se vio obligado a deponer el cargo
como resultado de la presión social generada por una grave crisis económica. Posterior a
adrón; pero después de asumir el cargo ha conseguido un
a
la dimisión de Fernando de la Rúa, Eduardo Duhalde ocupó el cargo hasta mayo de
2003, cuando Néstor Kirchner asumió la presidencia. Lo singular de este proceso es que
Kirchner contendió contra Carlos S. Ménem quien obtuvo 24.45% de los votos totales
contra 22% de Kirchner en la primera vuelta de la votación. Ménem no prosiguió a la
segunda vuelta cediendo la victoria a Kirchner.
En Argentina han persistido las manifestaciones contra la incapacidad gubernamental
para superar la crisis económica y en especial contra la injerencia de los organismos
financieros internacionales en la política interna y la economía del país. Sin embargo,
24.45% de lo votantes apoyaron a Carlos Ménem, cuyo mandato se asocia como un
“periodo de crecimiento sostenido, pero plagado de escándalos de corrupción, excesivo
gasto público y sobreendeudamiento” [Milenio Diario, 15 de mayo de 2003 p. 25].
Finalmente Néstor Kirchner se constituyó como presidente de Argentina con sólo el
22% de los votos en el p
mplio margen de apoyo a su gestión.
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
25
Candidato y Partido Votos obtenidos Porcentaje
De La Rúa, Fernando-Álvarez, Carlos "Chacho"
Alianza Trabajo, Justicia y Educación (ALIANZA) 9,039,892 48.50
Duhalde, Eduardo Alberto-Ortega, Ramón Bautista
Alianza Concertación Justicialista por el Cambio (AlConcejust)Unión Centro Democrático (UCeDe)
7,100,678 38.09
Cavallo, Domingo Felipe-Caro Figueroa, José Armando
Alianza Acción por la República (AlAc-Rep)
Unión de Centro Democrático, Santa Fe (UCeDe-SF)
1,881,417 10.09
Tabla 6. Resultados de la elección presidencial en Argentina 1999.20
(Se presentan sólo
las tres principales fuerzas políticas)
I.2.3 Venezuela.
La situación de Venezuela es también singular, no sólo con respecto a la reelección, sino
desde el punto de vista del concepto de democracia y la influencia del Ejecutivo en el
Congreso. En Venezuela el periodo presidencial es de seis años y el presidente puede
reelegirse de inmediato y sólo una vez para un periodo de la misma duración.21
Esta
disposición fue producto del pacto social promovido por el presidente Hugo Chávez, que
derivó la Constitución Bolivariana con plena aprobación legislativa y un referéndum
popular. Esta Constitución declara a Venezuela como una república “...irrevocablemente
libre e independiente y fundamenta su patrimonio moral y sus valores de libertad,
igualdad, justicia y paz internacional en la doctrina de Simón Bolívar, el Libertador”22
En 2001 el presidente Hugo Chávez, ya bajo el amparo de la Constitución Bolivariana,
se reeligió con resultados contundentes. En la tabla 7 se puede observar el porcentaje a
20
Base de Datos Políticos de las Américas. (1999) Argentina: Elecciones Presidenciales de 1999. [Internet]. Georgetown University y Organización de Estados Americanos. En: http://www.georgetown.edu/pdba/Elecdata/Arg/Pres99.html. 7 de enero 2000. 21
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 1999. artículo 230. 22
Ibid., art.1o.
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
26
favor del presidente Chávez, cercano al 60%. Un valor significativo bajo cualquier
concepto de mayoría bstante, y a pesar , su
rég oro, asociado con inconformidad social e
inte
con la permanencia del presidente Chávez y
su rupo emandaban su
destitución con razones muy di portante grupo de oficiales de las
fuerzas arm
t
3,757,773 60.3%
y democracia. No o del amplio apoyo popular
imen pronto sufrió un proceso de deteri
reses económicos en conflicto, hasta que la situación se tornó crítica en 2002. El
flicto se suscitó entre grupos que apoyaban
programa reformista con ideología bolivariana y g
versas. Entre ellos un im
s que d
adas. El conflicto persiste en 2004.
Candidato/Partido Vo os Porcentaje
HUGO CHAVEZ (TOTAL)
M miento V República (MVR) 3,025,224 48.11% ovi
Movimiento al Socialismo (MAS) 547,192 8.7%
Partido Comunista de Venezuela (PCV) 57,118 0.91%
Socialista de Izquierda(SI) 44,074 0.7%
Independiente por la Comunidad Nacional (IPCN) 29,676 0.47%
Acción Agropecuaria 15,189 0.24%
Movimiento Electoral del Pueblo (MEP) 14,045 0.22%
Genie Emergente (GE) 13,491 0.21%
ARIAS CARDENAS (TOTAL) 2,359,459 37.5%
La Causa "R" 1,191,379 18.95%
Arias Cárdenas 872,229 13.8%
Izquierda 148,120 2.36%
MIN 67,094 1.07%
MDD 64,055 1.02%
CLAUDIO FERMIN (TOTAL) 171,346 2.7%
Encuentro 171,346 2.72
nezuela.Tabla 7. Resultados de las elecciones presidenciales 2000 en Ve23
23
Political Database of the Americas (2000) Venezuela: Presidential Elections, 2000.
MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA
27
Como contraposición a estas experiencias el movimiento reeleccionista latinoamericano
ha tenido una contraparte en algunos países de América. Durante el mismo periodo,
República Dominicana, Nicaragua, Paraguay y Panamá han modificado sus leyes para
prohibir o limitar la reelección [Carey 2001].
Conclusiones
Evidentemente, es poco lo que se puede concluir de la experiencia latinoamericana,
salvo la identificación de riesgos asociados con la capacidad del Ejecutivo de imponerse
sobre el Legislativo para legitimar intereses y ambiciones. En este caso el afán
reeleccionista. Es notorio el consenso popular que ha acompañado esas intenciones y la
de tales experiencias.
acción opositora en el Congreso s ó en a a
es un Congreso heterogéneo d fragm ión
ogramas, el pronunciamiento de nuevas leyes, la
definición del gasto público. Sin emb na com ión
ción de pluralidad socied la
existen
frustración que ha seguido
En el caso de México, la fr e convirti mayorí
partir de 2000. El resultado onde la entac
dificulta la especificación de pr
planeación estatal y la argo, u posic
legislativa heterogénea es una manifesta en la ad, de
cia de intereses contrapuestos y de la democracia.
ternet]. Georgetown University and the Organization of American States. In: [In
http://www.georgetown.edu/pdba/Elecdata/Venezuela/pres2000.html. 7 January 2001.
28
II. El intercambio de votos y el neoinstitucionalismo
En la parte inicial de este capítulo se describen las variables constitucionales24
de
Buchanan y Tullock, las cuales permiten analizar procedimientos o reglas de decisión
iscusión trata dos situaciones: la elección de representantes y la toma de
a partir del Neoinstitucionalismo de
D
Como modelo de decisiones en una asamblea Buchanan y Tullock (1980 p. 247)
proponen una estructura que relaciona las siguientes variables “constitucionales”, donde
N representa la cantidad total de votantes y n representa la cantidad de representantes en
la asamblea:
X1 describe las reglas para la elección de representantes a una asamblea. Considera
valores fraccionales, de 1/N a N/N. Un incremento en X1 se interpreta como el cambio
de una regla menos inclusiva, a una regla más inclusiva, para elegir a un representante.
Por ejemplo, de una mayoría simple a una mayoría de dos tercios.
X2 describe la base de representación de los miembros de la asamblea. Esta variable es
más difícil de determinar cuantitativamente; sin embargo, se puede definir a partir de
colectiva. La d
decisiones en asambleas.
Posteriormente se presentan dos modelos de decisión en asambleas. El primero,
llamado logrolling process o intercambio de votos, desarrollado por Buchanan y
Tullock, se basa en la optimalidad de Pareto. El segundo es el sistema de comités
propuesto por Weingast y Marshall, desarrollado
ouglass North.
II.1 Variables constitucionales
II.1.1 Variables constitucionales
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 29
combinaciones de elementos funcionales o aleatorios.25
Un increment
o un cambio en la relación de los dos elementos, divide
nunciados y los aspectos aleatorios más
o en X2 se
interpreta com los aspectos
ncionales menos pro pronunciados. Como
amblea. Asume valores fraccionales, de 1/N a N/N,
a m
o un cambio, de una regla de decisiones menos incluyente a una
ás incluyente.
Las variables constituc :
F(X1, X2, X3, X4)
iones solución, generadas por un método de decisión
colectivo democrático.
fu
ejemplo: un incremento en X2 sería el resultado de un incremento en el número de
participantes en una asamblea.
X3 describe el grado de representación, se debe seleccionar la proporción de la
población total que se elija para la as
edida que el grado de representación varía desde la dictadura hasta la democracia
directa. Un incremento en X3 se interpreta como un incremento en el valor de la fracción.
X4 describe la regla a través de la cual la asamblea toma sus decisiones. Asume valores
fraccionales, de 1/n a n/n, a medida que la regla se hace más incluyente. Un incremento
en X4 se interpreta com
m
ionales se pueden involucrar funcionalmente
Donde, F es el conjunto de imputac
La toma de decisiones puede implicar costos externos26
, con excepción de las
soluciones equitativas. Sin embargo, si se considera intercambios de temas específicos,
por lo genera27
l se producen costos de negociación . Con base en esos costos se establece
24
Se refieren a las reglas de decisión cuando se define la estructura institucional de la acción colectiva, establecidas en una constitución, como en un juego en donde se discuten las reglas apropiadas bajo las que el juego se jugará [Buchanan (1980) p.107]. 25
Los elementos funcionales representan intereses compartidos por varios ciudaaleatorios que usualmente se determinan por la votación de la mayoría y s
danos y los elementos obre una base geográfica
d26
eterminada [Buchanan (1980) p. 256]. Costos Externos. Costos que el individuo espera soportar como un resultado de las acciones de otros
sobre los que él no tiene control directo. Para el individuo, estos costos son externos a su propio comportamiento [Buchanan (1980) p.71]. 27
Costos de Negociación. Hay costos en los que el individuo espera incurrir como resultado de su propia participación en una actividad organizada, también conocidos como costos de la toma de decisiones [Buchanan (1980) p.71].
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 30
la interdependencia entre las variables constitucionales. El diseñador de las variables
constitucionales debe minimizar el costo (y) para lograr un equilibrio óptimo, es decir,
hacerlo cero. Simbólicamente:
mín y = F(X1, X2, X3, X4)
u
las reglas de decisión, sobre las variables constitucionales
ción constitucional
racional implica una asamblea pequeña (valores más bajos para X3), una base de
representación más funcional (valores m X2) y en cierto modo reglas menos
r
A medida que la representación en la asamblea es más aleatoria (a medida que X2 se
i
ionales generan costos externos y de negociación.
II.1.3 Efecto de la toma de decisiones sobre las variables constitucionales
En este trabajo el interés es conocer los efectos de las reglas de toma de decisiones en
na asamblea legislativa (variable X4) con respecto a las demás variables
constitucionales; se busca también considerar el efecto opuesto: de las variables
constitucionales, en la toma de decisiones. Estos efectos se revisan por separado.
Primer efecto: de
A medida que un regla de decisión se hace más incluyente, la elec
ás bajos para
inclusivas para seleccionar a los representantes a la asamblea (valores más bajos para
X1).
Segundo efecto: de las variables constitucionales, sobre las eglas de decisión
Si la regla de elección de representantes a la asamblea es más incluyente (si X1 se
incrementa) la toma de decisiones tiende a ser menos incluyente (X4 disminuye).
incrementa), las reglas de toma de decisiones son menos incluyentes (valores más bajos
para X4). A medida que X3 se incrementa, es decir, a medida que se aproxima a la
democracia directa, los costos de decisión se incrementan mucho; sin embargo, los
costos externos esperados disminuyen. Por tanto, debe seleccionarse alguna regla menos
ncluyente para la toma de decisiones en una asamblea (valores más bajos para X4).
Debido a que las variables constituc
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 31
El modelo de Buchanan y Tullock (1980) o el proceso de la elección constitucional
incluyen variables institucionales-constitucionales que los individuos deben considerar
racionalmente. Sin embargo, si el propósito es analizar los procesos a través de los
uales se deben tomar decisiones constitucionales, la construcción simplificada de James
Buchanan y Gordon Tullock (1 s anteriores, en el análisis que
sigue se utilizarán las variables constitucionales para estudiar la toma de decisiones
eficio
xto operativo donde el cálculo del consenso tiene como base a los individuos. Por
o oma de
star de
lo
n
todo momento. En palabras de Buchanan “la hipótesis de que estos modelos crudos
proporcionan un enfoque general del funcionamiento de la reglas políticas, parece
c
980) es útil. Por las razone
legislativas en el caso de México (Capítulo III).
II.2 El cálculo del consenso A continuación se describe parte del trabajo de Buchanan y Tullock (1962), acerca de
los beneficios que trae consigo el intercambio de votos en una asamblea. Este ben
se comprueba a través de la Teoría de Juegos y la optimalidad de Pareto.
II.2.1 La estructura de los modelos
Buchanan y Tullock (1999 pp. 149) sitúan los modelos de elección colectiva en un
conte
tro lado concluyen que es erróneo considerar que los votos en un proceso de t
decisiones no tienen valor económico; pues esto implicaría la inexistencia de corrupción.
Sin embargo, la realidad muestra efectos de los votos en la satisfacción o el biene
s votantes. Si se considera el voto como un bien económico, cada votante debe
racionarlo con el fin de mejorar la distribución de los bienes colectivos, en otras
palabras, puede negociar su voto. Al considerar el voto como un bien económico,
también se le puede evaluar a través del tiempo.
Algunas consideraciones por las cuales se cuestiona el enfoque económico de las
votaciones son las siguientes: 1) se asume que los políticos no están motivados por
intereses económicos y 2) no se reconoce que el intercambio de votos está presente e
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 32
c
eran iguales, y se aplicara la regla de la
ayoría simple, el beneficio conjunto de las acciones siempre sería mayor que la
pérdida conjunta. A este la de mayoría simple”.
in embargo, como los individuos tienen intensidades diferentes, el supuesto es utópico.
ncias de mayor
tensidad en una mayoría. Si se permite el intercambio de votos la unicidad de la
ones morales pueden prohibir la compra de votos;
sin embargo, el intercambio de votos se puede realizar siempre con algunas
ente, el votante debería entrar en tales
n
onsiderablemente más aceptable que la hipótesis contraria, que asume que el análisis de
las reglas con base en temas específicos es un enfoque más satisfactorio para una teoría
general de la elección colectiva” (1980 p. 154).
En muchos casos los derechos son iguales para todos los individuos; pero eso no
significa que sus gustos y preferencias sean iguales, así como la intensidad por éstos; a
esta aseveración se le llama “la intensidad de preferencias del individuo”. Si las
intensidades de preferencia de los individuos fu
m
supuesto se le llama “unicidad de la reg
S
Ahora bien, si se consideran diferencias entre las intensidades preferenciales relativas a
diferentes temas, bajo el supuesto anterior, el método de la mayoría simple produciría
descontentos en las minorías que pudieran verse afectadas por las prefere
in
mayoría desaparece. Algunas restricci
restricciones.
Como característica central, en la regla de la mayoría existen costos externos que se
producen cuando no hay unanimidad. Es decir, se produce una minoría perdedora
descontenta. Como ejemplo se puede mencionar las inversiones gubernamentales que
benefician a individuos o grupos específicos y discriminan a otros. Al introducir el
intercambio de votos, los votantes pueden ordenar sus preferencias en función de su
intensidad. En las negociaciones se daría la posibilidad de canjear los votos por
preferencias débiles para respaldar preferencias de mayor intensidad; en esta situación
los votantes encontrarían ventajas. “Potencialm
egociaciones hasta que el coste marginal de votar a favor de algo que él desaprueba,
pero sobre lo cual sus sentimientos son débiles, sea exactamente igual a los beneficios
marginales esperados del voto o votos asegurados a cambio del apoyo para los temas en
los que él está más interesado” (Buchanan 1980 p. 179).
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 33
Por lo tanto, este enfoque presenta al individuo como un ser racional con intensidades
de preferencia diferentes a cualquier otro. Estos supuestos sirven para desarrollar un
modelo de intercambio de votos bajo la optimalidad de Pareto. (Sección II.2.3)
II.2.2. La teoría de juegos
En esta sección se muestran, a través de la Teoría de Juegos28
, las ventajas del
intercambio de votos sobre el supuesto de igualdad en las intensidades de preferencias
en un proceso de votación bajo mayoría simple. Se analizan dos juegos sencillos, en el
primero se restringen los pagos adicionales, en el segundo se permite el intercambio de
p
njas semejantes, es atravesado por un número de carreteras nacionales.
agos adicionales. Los pagos adicionales representan el intercambio de votos.
A. Juego de tres personas de suma constante y pagos adicionales restringidos. Por el
momento se dejará a un lado el intercambio de votos. Se considerarán los costos
y los beneficios de los votantes sin permitirles pagos adicionales.
Ejemplo [Buchanan (1980) p. 181] Un municipio habitado por tres granjeros,
con gra
Sin embargo, son carreteras de acceso limitado; se permite que los granjeros
entren a ellas sólo en las intersecciones con las carreteras locales. Las carreteras
locales son construidas y mantenidas por el municipio. El mantenimiento es
sencillo. A cualquier granjero que desee reparar una carretera concreta se le
permite presentar el tema al grupo para decidir en votación. Para facilitar el
cálculo, considérese que el costo de construcción es de $1 por carretera; éste es
también el presupuesto asignado para su mantenimiento. Si se gasta todo el
presupuesto en la primera carretera produciría un valor de beneficio de diez, en
la segunda, cinco, y en la tercera carretera, sólo uno.
28
La teoría de juegos es una base matemática para el estudio de la interacción humana, desde el punto de vista de las potencialidades estratégicas de los individuos y grupos [Shubik (1996) p.16].
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 34
Este juego puede normalizarse y ponerse en la forma de la función
característica29
:
i. v(1) = v(2) = v(3) = 0
ii. v(1,2) = v(1,3) = v(2,3) = 1
iii. v(1,2,3) =1
(1/2,1/2,0), (1/2,0 ,1/2), (0,1/2,1/2)
Ahora, si los miembros de una coalición ⎯vencedora⎯ de dos personas eligen
compartir sus pagos simétricamente, las tres imputaciones siguientes son
soluciones posibles:
Este conjunto de imputaciones se llama conjunto F. Sólo este conjunto satisface
los requisitos de Von Neumann y Morgenstern30
para la solución de juegos de n-
p
ersonas y puede, en un sentido restringido, ser denominado la solución.
Hay que señalar que el conjunto F incluye imputaciones que dominan la
imputación equitativa (1/3, 1/3, 1/3). Cualquiera de las tres imputaciones en F
domina la imputación equitativa con respecto a un número requerido de votantes.
La imputación equitativa puede estabilizarse sólo con el alejamiento significativo
de muchos individuos de la maximización de la utilidad. A medida que el grupo
total crece, las soluciones efectivas bajo las diferentes coaliciones de dos
miembros se debilitan.
29
Función característica. La piedra angular de la teoría de juegos cooperativos de n personas es la función característica, un concepto formulado por primera vez por John Von Neumann en 1928. La idea estriba en capturar en un solo índice numérico el valor potencial de cada coalición de jugadores [Shubik (1996) p. 128]. 30
Para conjuntos estables, un vector de ganancia domina a otro si es preferido por alguna coalición que pueda imponer su preferencial [Shubik (1996) p. 157].
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 35
Ahora, es necesario distinguir entre input o costos y output o valores de
beneficio (utilidad). Los últimos llegan a ser, en el mismo conjunto de
putaciones:
5, 2 2)
De las utilidades de la primera imputación se observa que si los votantes uno y
e la utilidad que esperarían si el presupuesto de un peso es
plicado para una sola carretera.
Una de las principale rar la importancia de
s preferencias, ello implicaría que cualquiera de las distintas combinaciones
ga una
c
B.
80) p. 188].
Supóngase la existencia del último esquema de beneficio mencionado; es decir,
si se fuera a gastar toda la subvención en cada carretera, las productividades
serían, respectivamente, $10, $5 y $1. La votación de la mayoría simple, con
im
( ½, 0), (5, 0, 1/2), (0, 2 ½, 1/
dos forman una coalición para obtener el presupuesto para sus carreteras, el
resultado es que el presupuesto se dividiría entre estas dos carreteras; por tanto,
obtendrían la mitad d
a
s conclusiones es que al no conside
la
podría ganar. Uno de los resultados posibles beneficiaría a las dos carreteras
menos productivas. Una segunda conclusión, inherente a la primera, es que el
votante perdedor quedaría en un descontento mayor porque pa
ontribución al gobierno por una cantidad equitativa de un tercio (de peso) y no
recibe beneficio alguno, ello produciría un costo externo.
Un juego de 3 personas de suma constante con pagos adicionales. Los pagos
adicionales pueden mejorar los resultados. Supongamos que existe libertad
completa para que los individuos hagan los pagos adicionales o compensaciones
que elijan [Buchanan (19
pagos adicionales completos, producirá un conjunto solución de imputaciones
como sigue:
(5, 5, 0), (5, 0, 5), (0, 5, 5)
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 36
En la primera imputación el individuo 1 obtiene toda la subvención gastada en la
reparación de su propia carretera, pero debe pagar al individuo 2 la mitad del
alor monetario de las ganancias netas por su apoyo político. En la segunda
imputación, los individ lugares. En la tercera
putación todas las reparaciones de carretera se llevan a cabo en la primera
a cabo la acción colectiva.
a, además de que las
inorías, en este caso los granjeros con posibles utilidades inferiores, podrían
Con es
II.2.3 L
El crite
dice qu
(1) tod
individuo mejora su situación sin que cualquier otro empeore. El criterio no establece
que cualquier cambio de una situa ción óptima de Pareto sea
v
uos 2 y 3 simplemente intercambian
im
carretera, donde la inversión es más productiva que en las otras carreteras, pero
los individuos 2 y 3 forman la mayoría política que obliga al individuo 1 a pagar
una compensación total por la reparación de la carretera que él asegura. A pesar
de que sólo su carretera está reparada, el individuo 1 no está en mejor situación
de lo que estaba antes de llevarse
Si se supone que el presupuesto de un peso para el mantenimiento de carreteras
es financiado por la aportación de un tercio –de peso- por cada uno de los
granjeros, se puede observar, de los resultados anteriores, que se tienen costos
externos para las coaliciones 1-2 y 1-3, pues el jugador perdedor no obtendría un
beneficio de los impuestos que le fueron retenidos por el gobierno. A pesar de no
ser del todo eficiente este resultado, se concluye que de cualquiera de las tres
coaliciones se llevaría a cabo la inversión más productiv
m
negociar su voto con el jugador con la posible utilidad mayor.
tos juegos se comprueba el alcance del intercambio de votos.
a optimalidad de Pareto
rio de Pareto tiene la siguiente interpretación con respecto a cambios sociales. Se
e un cambio es óptimo de Pareto si, en la transición de una situación a otra, bien
os los individuos de la sociedad mejoran su situación, o (2) por lo menos un
ción no óptima a una situa
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 37
un óptimo de Pareto. La regla describe las características de un cambio y no se refiere
directam
En la f
individ
un estado óptim bio de A a
nte de Pareto, pues
ambas partes mejoran su situación. Sin embargo, un cambio de A a D no es eficiente de
Pareto, pues Y empeora su situación en el proceso, pero el cambio representa una
ptima, a una posición D óptima de Pareto. Por otra
(1/2,1/2,0) (1/2, 0, 1/2) (0,1/2,1/2)
ente a las características de una situación o estado, antes o después del cambio.
Figura 1. Gráfica de la construcción Paretiana
igura 1, x y y representan diferentes estados de bienestar o utilidad para dos
uos. Cualquier punto a lo largo de la frontera Ym, Xm representa una situación o
o de Pareto. Supóngase una posición inicial A. Un cam
Utilidad de Y
Utilidad de X o
Ym
Xm
A
G
B
C
D
cualquier punto sobre la frontera entre B y C es claramente eficie
variación de una posición A no ó
parte, un cambio de A a G es óptimo de Pareto, aunque representa una variación de una
posición no óptima a otra.
En los juegos de la sección anterior se obtuvieron las imputaciones para el costo del
mantenimiento de carreteras como sigue:
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 38
Nótese que todas las imputaciones de F son óptimas de Pareto; es decir, no hay
imputaciones fuera del conjunto que dominen cualquier imputación en el conjunto para
la suma
Formalm
Xi = v(In), para toda i en In, donde I i l rendimiento
para un miembro del grupo en una imputación de solución y v(In) es la expresión de
rendimiento para tod como una coalición
talmente inclusiva. Si se considera la hipótesis de que la subvención se recibe de
lo puede interpretarse como una retirada del juego.
uo no se mantiene. El juego que utiliza la regla
e mayoría bajo estas circunstancias no es óptimo de Pareto. La imputación inicial en
los tres individuos, no hay cambios en las imputaciones en F que pudieran merecer la
aprobación de los dos individuos.
La condición requerida para que una imputación muestre optimalidad de Pareto es que
de las ganancias para todos los individuos sea por lo menos tanto como el grupo
total podrían ganar si los miembros actuaran como una coalición totalmente inclusiva.
ente, la optimalidad de Pareto se asegura por
v(1,2) = v(1,3) = v(2,3) = 1
v(1,2,3)= 1
n representa el grupo o coalición, X es e
l
os los individuos que actúan conjuntamente
to
fuentes externas, también se asegura que el juego será óptimo de Pareto. La condición de
la racionalidad del individuo se satisface;
V(i) < Xi para todos en In
Esta condición establece que nunca ningún individuo del grupo In recibirá menos por
estar en el juego, sin tener en cuenta si está o no en la coalición ganadora o perdedora,
de lo que recibiría si jugara solo contra todos los otros miembros del grupo. Aplicado al
problema particular, jugar so
Si se modifica el juego y se considera que los pagos provienen de una fuente externa,
la condición de la racionalidad del individ
d
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 39
este caso es (1/3, 1/3,1/3) y en cualquier imputación final después del juego un miembro
en In, se mantenga, es decir, mientras la suma de las
g
e muestra ahora gráficamente que en los juegos de votación de mayoría, cuando las
intensidades o utilidade s o simétricas, siempre se obtiene un
resultado óptimo de Pa lado, cuando las intensidades o las utilidades de los
gadores son diferentes o asimétricas, solamente a través del intercambio de votos
del grupo pasa a una posición menos preferida. De aquí que el cambio representado por
el juego mismo no es óptimo en términos de Pareto.
Sin embargo, la imputación de la solución continúa siendo óptima de Pareto mientras
la condición Xi = v(In), para toda i
anancias del individuo, en cualquier imputación de solución, sea tanto como lo que el
grupo total podría ganar actuando a través de una coalición totalmente inclusiva.
La simetría en los esquemas de beneficios
S
s de los jugadores son iguale
reto. Por otro
ju
completos se llegaría a un resultado óptimo de Pareto.
A
(0,2)
Figura 2. La simetría en los esquemas del beneficio
Posición de la mayoría
dominante
o
B
Posición de la minoría
l (1/3, 2/3)1
1 2
a1(0,11/2)a2
a3
(0,11/4)
(0,3/4)
A
(0,2)
Posición de la mayoría
dominante
o
B
Posición de la minoría
l (1/3, 2/3)1
a1(0,11/2)a2
a3
(0,11/4)
(0,3/4)
1 2
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 40
Se observa la figura 2 y se supone que la inversión pública en las tres carreteras es igual
y altamente productiva. Se supone que una inversión de $ ½ en cada carretera produce
u
de la
inoría del grupo está desplazado a un nivel de utilidad más bajo en el proceso del pago
s públicos beneficiosos para otros miembros
ambia necesariamente desde una
osición inicial no óptima a una posición óptima de Pareto, sin la introducción de pagos
dicionales.
ada proyecto de carreteras producirá, respectivamente, $1, $1/2, $1/4. El conjunto
lución llega a ser
(1,1/2,0) (1, 0,1/4) (0,1/2,1/4)
iempre que no existan pagos adicionales. Consideremos que no existen inversiones en
economía privada que sean más productivas que la inversión en la primera carretera.
i los individuos 1 y 2 forman una mayoría dominante, el grupo se desplazará al punto
1 en la figura anterior. Sí 1 y 3 forman la mayoría, al punto a2; si 2 y 3, al punto a3. En
inguno de estos casos la votación de la mayoría desplaza al grupo a la frontera de la
ptimalidad, que podría sólo alcanzarse si se hicieran todas las inversiones en la primera
arretera.
n beneficio de un peso. En este caso el conjunto F es {(1, 1, 0),(1, 0, 1),(0, 1, 1)},
representado en la figura como el punto A. La decisión de la mayoría tiende a cambiar el
grupo hacia el punto A, que está en la frontera de Pareto. El juego de la regla de la
mayoría, como se juega realmente, no es óptimo de Pareto, pues el miembro
m
de los impuestos para apoyar los proyecto
del grupo social. Sin embargo, en términos de expectativas, el juego es óptimo bajo la
condición de que, las reglas sean justas.
Nótese, sin embargo, que a esta conclusión se llega sólo cuando se supone simetría en
los esquemas de beneficio para todos los individuos. Si no se mantiene esta hipótesis, la
toma de decisiones según la regla de la mayoría no c
p
a Con el objeto de ilustrar este punto, se supone que la inversión de $1/2 en
c
so
S
la
S
a
n
o
c
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 41
Cuando los beneficios son asimétricos, la frontera se alcanza sólo si se permite que
o para esquemas de beneficios asimétricos
L
,0). Si las decisiones colectivas afectan a la disposición de los
cursos económicos, y si los recursos se agotan en tiempo finito, el poder de la toma de
decisiones sobre cualquier d escaso. Las decisiones se
onvierten en irrevocables una vez tomadas.
e exige consenso pueden ser sumamente costosos, en términos de tiempo,
recursos o éticamente cuestionables. El criterio de Pareto es deficiente en ese sentido.
tengan lugar pagos adicionales completos. En el ejemplo, la optimalidad de Pareto se
alcanza, después de los pagos adicionales, en el conjunto solución:
(1,1,0) (1,0,1) (0,1,1)
Si se permiten pagos adicionales, el primer individuo puede pagar a su socio en la
coalición la mitad de sus utilidades; es decir, si se invirtiera un peso a su predio
obtendría una utilidad de dos pesos, lo cual compartiría con el miembro de su coalición.
Conclusiones de la optimalidad de Paret
a introducción de pagos adicionales completos sirve para crear un derecho de
“propiedad” medible sobre el voto de cada individuo, que representa su poder de
decisión colectiva. Si este poder se puede negociar (si caracteriza un precio o valor de
mercado), debe estar presente algún elemento de escasez. En temas específicos, como
los discutidos en la escasez de poder en la toma de decisiones es evidente. Una decisión
puede tomarse sólo por una mayoría efectiva. La función de rendimientos agregados se
reduce a la forma (1
re
isposición de los recursos es
c
Se ha demostrado que sólo si se introducen pagos adicionales hay seguridad de que la
toma de decisiones empleando la regla de la mayoría conduce a posiciones en la frontera
óptima de Pareto. Además de la aseveración anterior, Buchanan y Tullock [Buchanan
(1980) p. 221] demuestran que el espectro en las reglas de decisión, desde la dictadura
hasta la unanimidad, cumple los requisitos de Von Neumann y Morgenstern, para una
solución, cuando se permiten pagos adicionales completos. Los costos que acarrea un
proceso qu
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 42
II.3 Neoinstitucionalismo y sistemas de comités
II.3.1 El Neoinstitucionalismo
Diversos autores han considerad mo la parte central del análisis
olítico, económico y social. El nuevo “institucionalismo” considera a la Historia como
ducen la incertidumbre de los entes sociales que carecen de información a priori sobre
stas
2
s;
abren la posibilidad de diseñar y operar organizaciones económicas y sociales; son
o a las instituciones co
p
un proceso de cambio institucional continuo en el que, desde la división más elemental
del trabajo hasta la constitución de los Estados modernos, se han establecido cuerpos
cada vez más complejos de rutinas de comportamiento, o reglas del juego. Las reglas
re
el comportamiento de otros agentes. La repetición durante periodos prolongados de e
rutinas constituye el quehacer de las instituciones. El Neoinstitucionalismo ha
contribuido a desarrollar una visión sofisticada del Estado, trata de explicar las relación
entre las instituciones, el mercado y los agentes económicos [Ayala (1996) p. 319].
Las instituciones establecen reglas que condicionan la actividad social; y el conjunto
de instituciones limitan las posibilidades de intercambios, ya sean económicos, políticos
o sociales. El marco jurídico contiene a las instituciones relevantes, entre ellas destacan:
1. Los Derechos de Propiedad. Los derechos de propiedad son probablemente las
instituciones más relevantes en lo que se refiere a la asignación y uso de los recursos
disponibles.
. Los Contratos. Los contratos son una institución relevante que puede promover o
bloquear la cooperación en el intercambio; se trata de una institución a través de la
cual se especifican el tipo de derechos de propiedad que pueden transferirse y en que
términos;
La eficacia para aplicar las instituciones depende del poder coercitivo del Gobierno, lo
que determina el comportamiento y conducta de los individuos.
Las instituciones restringen el comportamiento racional y egoísta de los individuo
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 43
medios pa és de la
egociación colectiva.
s instituciones determinan el nivel de los costos de
transacción. Los costos de transacción comprenden: (a) las negociaciones de los
an a
c
n el interés y por ello es desapasionada y calculadora. El homo-economicus es
E
la t ones, lo mismo que las percepciones subjetivas (modelos o teorías) que
obv
fun
la n vez de ello incorporan criterios como el altruismo o limitaciones
utoimpuestas que modifican sustancialmente los resultados de sus decisiones.
en las cosas. En esas
c
ra emprender acciones participativas en la elección social a trav
n
La eficiencia y eficacia de la
contratos y las acciones colectivas, (b) la preservación, vigilancia y cumplimiento de los
derechos de propiedad y (c) la organización del intercambio.
En palabras de Douglass C. North:
“Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, los
constreñimientos u obligaciones creados por los humanos que le dan forma a la
interacción humana. En consecuencia, éstas estructuran incentivos en el intercambio
humano, ya sea político, social o económico. El cambio institucional delinea la forma en
la que la sociedad evoluciona en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el
cambio histórico” (2001 p.13).
La Economía Neoclásica sustenta que los actores sociales son racionales y llev
abo sus elecciones con una concepción maximizadora sobre las ganancias. Esta idea
subraya que lo económico está asociado con la obtención del máximo beneficio [Hobbes
(2001) p. 33]. La Teoría Neoclásica supone que la conducta económica se fundamenta
e
interesado, esto es, racional.
l procesamiento de información subjetiva e incompleta juega un papel sustantivo en
oma de decisi
se usen para explicar el mundo. Como lo señala Douglass North (2001 p. 31), resulta
io que la conducta humana es más compleja de lo que suponen los modelos de
ción utilitaria individual; en la realidad los hombres no maximizan en todos los casos
riqueza, e
a
En la realidad no existen acciones aisladas cuyos fines y medios puedan ser
anticipados; sólo en la práctica se puede saber cómo suced
ondiciones, una acción es "racional" si es coherente con una “manera de hacer las
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 44
cosas” [North (2001) pp. 55-58]. La acción frecuentemente se basa más en la
identificación del comportamiento apropiado que en un cálculo de beneficios esperados
d
evita tener que pensar en
ones complejas. Las soluciones provienen de una
e
rativa cuando los individuos interactúan repetidamente,
c
esto es,
p
e opciones alternativas. En la vida cotidiana los individuos actúan como si siguieran
reglas; saben cómo hacer las cosas y ese saber incluye experiencias prácticas,
experiencias reflexivas y orientaciones normativas.
La existencia de instituciones y rutinas de comportamiento
muchos problemas o tomar decisi
structura de intercambio institucionalizada, de manera que se reduce la incertidumbre.
Pero un comportamiento gobernado por reglas no necesariamente es trivial o irracional.
La conducta acotada por reglas puede ser profundamente reflexiva. Las reglas pueden
reflejar lecciones complejas de la experiencia acumulada, y el proceso a través del cual
se determinan y aplican las reglas apropiadas implica inteligencia y deliberación. [North
(2001) pp. 99].
En las relaciones entre individuos existen incertidumbres que provienen de la
información incompleta sobre la conducta y las preferencias de otros individuos:
“Es difícil sostener la cooperación cuando el juego no se repite (o cuando el juego es
final), cuando falta información sobre los demás jugadores o el número de ellos es muy
elevado. Estos extremos polares reflejan de hecho contrastes en la vida real. En general,
observamos conducta coope
uando tienen mucha información reciproca, y cuando el grupo esta caracterizado por
pocos participantes” [North (2001) p.24].
Las instituciones pueden ser muy inadecuadas o estar muy lejos de lo óptimo, en
cualquier sentido del término. Esto se debe a que las limitaciones en la información y en
el conocimiento del entorno obstaculizan necesariamente la racionalidad humana [North
(2001) pp. 43, Ayala (1996) p. 324-328]. El proceso de reproducción social ha generado
dos tipos de reglas 1) de las que establecen restricciones de carácter informal,
rácticas sociales en términos de información socialmente transmitida y que forman
parte de la cultura y 2) las normas formales jerárquicamente ordenadas que constituyen
el Derecho.
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 45
“La diferencia entre limitaciones informales y formales es de grado. Imaginemos un
continuum de tabús, costumbres y tradiciones en un extremo y en otro, constituciones
escritas. La marcha larga y dispareja, de tradiciones y costumbre no escritas a leyes
escritas ha sido unidireccional, conforme nos hemos movido de sociedades menos
complejas a más complejas, y está claramente relacionada con la creciente
e
ales pesan más y determinan el sentido de las reglas formales. Una
m
p. 54,
A
as de elección de estrategias y, por tanto, la
in
specialización y división del trabajo asociadas a las sociedades complejas” [North
(2001) p. 66].
En las sociedades contemporáneas donde predominan los mercados complejos
coexisten los dos tipos de reglas (las informales o tradicionales, y las formales o
escritas). Por ello, los regímenes políticos son una combinación intrincada de
restricciones y obligaciones que permiten el intercambio complejo entre los humanos.
Sin embargo, el carácter de las obligaciones formales puede diferir; en algunos casos las
prácticas inform
isma norma jurídica puede tener implicaciones diversas de acuerdo con el conjunto de
prácticas socialmente aceptadas que subsisten en una sociedad [North (2001)
yala (1996) p. 363].
Para North (2001 pp. 99-109), las organizaciones son espacios que proporcionan una
estructura a la acción humana y le permiten cumplir su papel en la división social del
trabajo. Las organizaciones funcionan a partir de rutinas repetidas que evitan tener que
definir cada vez el comportamiento que hay que seguir frente a los conflictos. La
existencia de rutinas reduce los problem
certidumbre en la acción de la organización. La capacidad de estas rutinas para
predecir eficazmente situaciones que el medio ambiente presenta a la organización les
otorga carácter institucional. En este sentido, son organizaciones las empresas, los
partidos políticos, el Congreso, las universidades y los aparatos burocráticos, entre otros.
La relación entre una institución y las organizaciones de su entorno tiende a perpetuar
arreglos “ineficientes” que se reproducen por inercia durante largos periodos y
desarrollan gran capacidad adaptativa.
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 46
“A lo largo del tiempo las instituciones ineficientes son descartadas en tanto que las
eficientes sobreviven, por lo cual hay una evolución gradual de formas más eficientes de
organización económica, política y social “ [North (2001) p.121].
La modificación del escenario institucional no siempre interesa a los actores, quienes
pueden preferir cambiar sus estrategias para obtener recompensas dentro del mismo
conjunto de reglas del juego. La posibilidad de alterar el entorno institucional puede no
estar a su alcance debido a limitaciones en sus recursos. Los actores realizan juegos
it
que un resultado es desventajoso para ellos, no necesariamente
tr
erados y entrelazados, entre los cuales se encuentra el cambio institucional [North
(2001) p.110]. Dado que la esperanza de vida de las instituciones es mucho mayor que la
de las políticas concretas, tanto las consecuencias de determinada opción institucional
como la incertidumbre que dicha opción acarrea son elementos mucho más importantes
en el cálculo de las preferencias para modificar la estrategia o involucrarse en un juego
de cambio institucional.
Los cambios institucionales pueden tardar mucho tiempo. Esto frecuentemente crea la
impresión falsa de estabilidad o evolución lenta de las instituciones. Una vez que los
actores políticos ven
atan de modificar las instituciones políticas existentes. Por el contrario, continuan
trabajando dentro del mismo marco institucional, con la expectativa de que en la
siguiente ocasión las condiciones externas trabajarán a su favor. Sólo después de una
serie de fallos, una institución comenzará a ser cuestionada. Sin embargo, toma tiempo
construir coaliciones políticas en torno a nuevas soluciones institucionales.
Las instituciones no deben ser consideradas solamente restricciones heredadas que
limitan la acción de los actores; también son objeto de cambios a partir de la actividad
humana. Las instituciones son el marco que limita y da certidumbre a la acción humana
y el objeto de su actividad. Las reglas del juego institucional son endógenas y, por tanto,
modificables.
Según North, existe un movimiento orientado hacia una mayor eficiencia de los
entramados políticos:
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 47
“La evolución de la política desde los gobiernos individuales absolutos a gobiernos
democráticos es concebida típicamente como un paso hacía una mayor eficiencia
política. En el sentido en que el gobierno democrático da un porcentaje cada vez mayor
a
a priori sobre el comportamiento de otros políticos. La
re
e reducir los
c
damental. Pero, como sucede en el intercambio económico, los costos de
, las instituciones políticas celebran contratos de cooperación.
Reducen la incertidumbre mediante una estructura estable de cambio. El resultado es un
l acceso del pueblo al proceso de toma de decisiones políticas, elimina la capacidad
caprichosa del gobernante para confiscar riquezas; y desarrollar un cumplimiento
obligatorio por un tercero, de contratos con un poder judicial independiente de lo cual
resulta sin duda un avance hacia una mayor eficiencia política. Pero sería erróneo
afirmar que el resultado son mercados políticos eficientes en el mismo sentido que
damos a los mercados económicos eficientes.”. [North (2001) p.72].
Los sistemas políticos de un país establecen cuerpos cada vez más complejos de
rutinas de comportamiento, o reglas del juego, como el caso de la toma de decisiones al
interior de los Congresos. Las reglas reducen la incertidumbre de los políticos que
carecen de información
petición durante periodos prolongados de estas rutinas constituye el quehacer de las
instituciones.
Los trabajos de Buchanan y Tullock, publicados en 1962, se centran en el intercambio
de votos llamado logrolling. Significa el reconocimiento de una forma mediante la cual
los legisladores pueden lograr acuerdos que faciliten el intercambio. Dan por hecho que
todas las utilidades (inputs) y las necesidades son conocidas anticipadamente; (parece
que no cambian en el tiempo). Los intercambios surgen porque la legislación sólo se
puede crear mediante compromisos previstos para el futuro. Con objeto d
ostos de negociación ha sido necesario idear un conjunto de arreglos institucionales que
permitan el intercambio de temas, ello resuelve el problema de medir y hacer obligatorio
el intercambio de derechos.
En este intercambio es importante el autocumplimiento, y en tratos repetidos el
prestigio es fun
medición y cumplimiento hacen que el autocumplimiento no sea efectivo en muchas
situaciones. Por tanto
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 48
si
II
os intereses en un sistema legislativo? ¿Cómo se fuerzan y se logran los
c
a NEO [Weingast (1988) pp. 132-163]:
stema complejo de estructuras de Comité que involucra reglas formales y métodos
informales de organización. La evolución de esta estructura en el Congreso de los
Estados Unidos se describe en el estudio de Barry Weingast y William Marshall titulado
“The Industrial Organization of Congress” (1988).
Aunque se reconoce que el Neoinstitucionalismo no ha desarrollado todavía los
instrumentos que permitan medir el impacto de las instituciones en la economía, se
admite como una perspectiva analítica que permite encontrar respuestas a las preguntas
que las teorías convencionales no han podido responder con claridad.
.3.2 Sistema de comités
El trabajo de Weingast y Marshall (1988) fundamenta, bajo la idea de la nueva economía
de las organizaciones (new economics of organizations, NEO), la teoría de las
transacciones de costos en el Congreso. Plantea las siguientes preguntas: ¿Cuán
múltiples son l
onvenios, cuando estos están en función del tiempo?
El sistema de Comités (Comisiones en el caso de México) es un sistema de
intercambio institucionalizado que disminuye problemas inherentes a la información
imperfecta y costos de transacción en las negociaciones legislativas. Estas instituciones,
no son mecanismos en mercados de intercambio, como el caso del intercambio de votos.
En lugar de ello originan una influencia que proviene de los derechos de propiedad
establecidos sobre los mecanismos de la agenda, es decir, los medios por los cuales se
presentan alternativas a cambio de votos. Weingast y Marshall proporcionan los
siguientes puntos básicos par
A. Las instituciones de una legislatura existen para reducir los costos de
contratación, el Congreso producirá en el legislador incentivos y crearán
estructuras gubernamentales (comités) que disminuyan el oportunismo y
conformen compromisos creíbles.
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 49
El costo para el cumplimiento de contratos proviene de: 1) problemas de
observancia o monitoreo para verificar el cumplimiento de lo convenido, y 2)
contratos incompletos que no pueden anticipar todas las contingencias futuras.
B. Los comités existen por tres razones; la primera es 1) el aprovechamiento del
que 3) el comité
maximiza el poder de una Cámara, es decir, se establece una competencia entre
obtener una mayor reputación, lo que le permite a alguna de
las Cámaras someter a la otra a la opinión pública [Groseclose (2000) p. 1].
E
enios están en los
to crea problemas de información privada y
dilemas morales.
conocimiento de legisladores que están especializados en áreas políticas. Esto
fortalece la utilidad implícita y explícita del logrolling para la distribución de
beneficios; la segunda razón es que 2) resuelve dilemas colectivos a través de
comités dominados por partidos políticos; y la tercera es
las Cámaras, para
En las ideas anteriores se asume que los legisladores están interesados en la reelección
(que en el caso de México, no existe de manera consecutiva) para intentar proporcionar
beneficios a sus representados. Los legisladores necesitan soportar su trabajo legislativo,
por lo tanto buscarán liderar el intercambio y la cooperación.
xisten dos problemas básicos que dificultan la cooperación, ambos conciernen a
contingencias o fallas de contrato [Weingast (1988) p. 134]:
1. Inexistencia de beneficios contemporáneos: Cuando los legisladores realizan
un trato, cada parte no recibe necesariamente beneficios en el mismo periodo
de tiempo. Existe un lapso de tiempo para que un grupo traicione antes de que
se otorgue el beneficio.
2. Inexistencia de intercambios simultáneos: Muchos conv
programas o proyectos de ley que no se aprueban por votación en un mismo
momento. Un partido político puede traicionar a su contraparte del convenio
sí, la percepción del público sobre los temas intercambiados o los convenios
pactados no le son favorables. Es
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 50
La teoría
asume qu
bajo
impacto
todos lo
realidad
Los ju
compens
legislativ
inexisten os.
P
tres supuestos [Weingast
988) p. 139]:
dos dentro de sus distritos.
2. Los partidos políticos no imponen límites sobre el comportamiento de sus
rep
3. La
pro
de unto no lo desea.
El Sistema
Los comit
asume que
163]:
de Buchanan y Tullock del intercambio de votos [Buchanan (1980) p. 179]
e los legisladores ofrecen votos sobre temas que tienen un impacto marginal
sobre sus distritos, en intercambio por votos sobre temas que producen un alto
marginal en los mismos. Esta teoría no es del todo adecuada porque asume que
s programas o propuestas de ley y los pagos son conocidos a priori; en la
existe incertidumbre en ambas situaciones.
egos repetidos, como es el caso de las decisiones por votación, pueden
ar los problemas anteriores; pero no es suficiente si se trata de situaciones
as, pues tienen un alto impacto en la toma de decisiones, debido a la
cia de beneficios contemporáneos e inexistencia de intercambios simultáne
or lo tanto, una institución legislativa, como el sistema de Comités, buscará disminuir
el impacto de estos dos problemas en juegos repetidos.
El modelo legislativo de Weingast y Marshall descansa sobre
(1
1. El Congreso representa los intereses políticos localiza
resentantes legislativos.
regla de mayoría es una limitación esencial. La regla de mayoría sirve como
tección a la Cámara, es decir, ningún Comité puede extraer un gran beneficio
la Cámara, sí ésta en conj
de Comités legislativos:
és son el mecanismo clave para asegurar las ganancias de la negociación. Se
opera de acuerdo con las siguientes condiciones [Weingast (1988) pp. 141-
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 51
1. Fuentes de poder y valor del comité: Los comités están compuestos de un
posiciones del comité: Existe un
asigna a alguien a través de un
sistema de negociación.
de antigüedad se deben contemplar varias reglas [Weingast (1988)
.150]: (a) existe dentro de las Cámaras de una manera informal o formal; sin embargo,
ins
sen
el com ntigüedad total en el servicio a la Cámara; (c) la
ant
Cámar
dentro neralmente desde el interior de los
omités [Weingast (1988) p.152], [North (2001) p. 71]:
la agenda de trabajo), en lugar del intercambio de votos. El acceso estricto a
la agenda de trabajo del comité substituye contingencias inciertas ocasionadas
número específico de legisladores. Cada comité tiene (a) un subconjunto
específico de políticas, (b) el derecho de monopolio para elaborar alternativas
para superar el status quo con la votación en el pleno, (c) las propuestas
necesitan una mayoría de votos en contra del status quo para llegar a ser
reformas de ley.
2. Sistema de derechos de propiedad en las
sistema de antigüedad donde (a) un miembro mantiene su posición tanto
tiempo como él considere, (b) las posiciones de liderazgo son asignados por
antigüedad, (c) los derechos a las posiciones no pueden ser vendidos o
comercializados.
3. Mecanismo de intercambio sobre derechos del comité: Cuando un miembro
deja el comité, su lugar queda vacante y se
Para el sistema
p
titucionalizarlo permite al legislador conocedor acceder a su reelección, lo que otorga
tido de continuidad al proceso legislativo; (b) la antigüedad sólo se considerará para
ité en cuestión, no de la a
igüedad que tampoco se considera es el tiempo que el legislador haya servido a otra
a (si es que se considera un sistema bicameral). El sistema de antigüedad actúa
de un sistema de negociación que se origina ge
c
1. Los legisladores hacen cumplir convenios mediante un intercambio de
influencias institucionalizado sobre derechos relevantes (calendarización de
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 52
por la inexistencia de beneficios contemporáneos y de intercambios
simultáneos.
Para ciertos temas en lugar de comprar votos los legisladores usan recursos
escasos en los puestos de liderazgo para ejercer control sobre la agenda de
trabajo, por lo que pueden celebrar acuerdos en forma anticipada.
En lugar de ofre
2.
3. cer votos los legisladores hacen ofertas legislativas a sus
4.
lugar de aquellos que no lo son.
anera que las
preferencias de la mayoría cambien.
lección. Existen evidencias que
muestran que el conjunto de asignaturas del comité es como un proceso de
2.
partidos políticos para acceder a los asientos en un comité asociado con áreas
en temas valiosos para ellos.
Las coaliciones son valiosas para incluir miembros en un comité, pues buscan
negociar dentro de comités los temas que son más valiosos para sus
propósitos que en
5. Los pequeños cambios circunstanciales no inciden automáticamente en
cambios en la ley. Para que exista un cambio en la ley, las opiniones de los
miembros de un comité deben ser substanciales de m
6. El Sistema de Comités coacciona el comportamiento en cada comité de
manera subjetiva en las propuestas que se deben dictaminar por regla de la
mayoría en el pleno.
Weingast y Marshall dicen que este modelo produce los siguientes resultados (1988
p.155):
1. Bajo un sistema de antigüedad el proceso de asignación de asientos en los
comités opera como un mecanismo de autose
optimización que mapea miembros de la Cámara en comités que son valiosos
para los legisladores.
Los Comités no son representativos de una legislatura completa. En su lugar
son “posicionadores de preferencias”. Los comités están integrados por
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 53
quienes están significativamente arriba del promedio en cuanto a la intensidad
de preferencia sobre los temas que conciernen al mismo comité. Les siguen
3.
Este argum
instituciones son creadas para resolver problemas de incentivos [North (2001) p.72]. En
una gisl
estructura
que motiv votos, los legisladores
intercambi
impacto o
mecanismo
institucion ado en cada sesión legislativa.
W gas
intercambi
adicional s políticas bien definidas. Esta influencia proviene de los
erechos de propiedad establecidos sobre los mecanismos de la agenda, es decir, los
l sobre políticas particulares institucionaliza una pauta específica de
tercambios. Cuando los tenedores de asientos en comités son precisamente los
ind uos
elección d
un sistema
no necesit
sujeto a m plimiento” [Weingast y Marshall (1988) p.157].
los grupos interesados medianamente en los temas del Comité.
Los miembros del Comité reciben cantidades desproporcionadas de
beneficios de los programas en su jurisdicción.
ento es similar a la integración vertical en juegos económicos, donde las
le atura, el problema de intercambio de temas emerge porque no hay una
para el intercambio. Las instituciones del sistema de Comités son el medio
a el intercambio. En lugar del intercambio de
an derechos para tener influencia adicional sobre los temas con mayor
valor para ellos. Esto ocurre porque hay derechos de propiedad sobre los
s para la conformación de la agenda, y porque el sistema es
alizado, así que, no puede ser renegoci
ein t y Marshall comentan: “En vez de intercambiar votos los legisladores
aron derechos especiales que permitían al tenedor de ellos una influencia
obre jurisdicciones de
d
medios por los cuales se presentan alternativas a cambio de votos. La influencia
adiciona
in
ivid que pujarían por votos sobre estas cuestiones en un mercado de votos, la
e políticas en un sistema de comité es similar, paralela a la que se presenta en
de intercambio más explícito. Pero como el intercambio es institucionalizado,
a ser renegociado en cada nueva temporada de sesiones legislativas, y está
enos problemas de cum
EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 54
Conclusion
El sistem
reelección dad para las
pos nes
cumplimie a oportunidad de agendar los
mas que considera de mayor relevancia, poniéndolas a consideración del Congreso en
es
a de comités de Weinsgast y Marshall (1988) bajo la posibilidad de la
consecutiva de legisladores y con un sistema de antigüe
icio de liderazgo en los mismos comités, reduce la incertidumbre sobre el
nto de los convenios, pues el legislador tendría l
te
el momento en que las condiciones de cooperación sean adecuadas, además de que este
intercambio puede suceder a lo largo de varias sesiones del pleno, incluso de varias
legislaturas. El legislador al tener la posibilidad de continuar una carrera parlamentaria,
tendría mayores incentivos para negociar los intercambios políticos, el cabildeo entre los
legisladores sería mucho más frecuente, y mucho más enriquecedor, pues el legislador
interesado en seguir una carrera parlamentaria se convertiría en un experto de los temas
en que se ocupa un comité.
55
III. Propuesta para las reglas de toma de decisiones en el Congreso Mexicano
El diseño de reglas para toma de decisiones en los órganos legislativos plantea un
problema complejo. En este capítulo se examinan las reglas de decisión del Congreso
Mexicano y se proponen algunas modificaciones. Es pertinente aclarar que estos
mecanismos de decisión colectiva están establecidos dentro de la Constitución31
y de
alguna manera expresan la desconfianza de los ciudadanos hacia sus representantes. El
capítulo se divide en tres secciones. En la primera se describen las variables
constitucionales a partir de los conceptos de Buchanan y Tullock (1980); en la segunda
se describen las propuestas de Giovanni Sartori (1994) y del Consejo General del IFE
(2003). Finalmente se elaboran dos propuestas, la primera se fundamenta en la Teoría
del Intercambio de Votos de Buchanan y Tullock (1980), la segunda, en el
Neoinstitucionalismo de Douglass C. North (2001) y el Sistema de Comités de Weingast
y Marshall (1988).
III.1 Variables constitucionales en el Congreso Mexicano En esta sección se estudian las variables constitucionales (descritas en el capítulo II) en
el Congreso Mexicano. El análisis permite observar las variables susceptibles de cambio
en las reglas de decisión en el Congreso con el fin de generar consensos por medio de la
concertación política.
31
Constitución (ciencia política), ley fundamental, escrita o no, de un Estado soberano, establecida o aceptada como guía para su gobernación. La constitución fija los límites y define las relaciones entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial del Estado, estableciendo así las bases para su gobierno. También garantiza al pueblo determinados derechos. Encarta 2001. Microsoft Las constituciones son solo las formas Estatales en que somos libres porque somos gobernados por leyes y no por hombres [Sartori (1994) p.212]. De esta manera se expresa la desconfianza mutua entre los ciudadanos.
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
56
La C de
organ
onstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como forma
ización del Estado Mexicano la de una república32
representativa, democrática y
federal.33
La forma de gobierno del Estado Mexicano tiene como base el principio de
división de competencias entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los cuales
se consideran instancias de autoridad diferenciada.34
El poder legislativo está
representado por el Congreso de la Unión, que reúne la Cámara de Diputados y la
Cámara de Senadores.
III.1.1 Elección de los miembros del Congreso de la Unión y de la Presidencia de la
República
Conforme a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el
titular del Poder Ejecutivo (Presidente de la República) y los integrantes del Legislativo
(diputados y senadores) son designados por la vía electoral. Es la única fuente
jurídicamente válida 35
, reconocida y legítima para la integración de estos poderes.
La Constitución especifica los requisitos que deben satisfacer los candidatos a
diputados o senadores federales en cualquiera de sus modalidades, así como el
ordenamiento jurídico en materia electoral.36
32
Res-pública significa “la cosa pública”. La república, que es la forma de un Estado, llama a la democracia, que es la forma de un gobierno, pero no la exige. La república contemporánea supone una constitución, unas leyes; y una nación es la forma adecuada al Estado-nación. [Ikram (2000)]. 33
Fuente: Congreso de la Unión, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ttp://www.cddhcu.gob.mx h
34 Descripción del sistema electoral presentada en la página de Internet del Instituto Federal Electoral
(IFE). http://www.ife.org.mx 35
Fuente: Congreso de la Unión, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos http://www.cddhcu.gob.mx 36
Artículo 55 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
57
III.1.2 Base de representación del Congreso de la Unión y de la Presidencia de la
República
Conforme con lo dispuesto en la legislación electoral, vigente para la integración de los
órganos de representación popular a nivel nacional, se utilizan los siguientes principios
de elección:37
Mayoría relativa: el candidato o fórmula de candidatos que obtenga el mayor número
de votos sobre el total emitido en la elección correspondiente, accede directamente al
cargo de elección en juego. Por este principio se elige al Presidente de la República, a
ción proporcional: los cargos se distribuyen entre los candidatos registrados
Principio de primera minoría: se asigna una posición en el Senado por cada una de las
d ato o
fó
Cámara de Diputados
Diputados de mayoría relativa. La elección de los 300 diputados federales por el
principio de la mayoría relativa se realiza en igual número de distritos uninominales. La
distribución de los 300 distritos entre las 32 entidades federativas se determina de
uerdo con el porcentaje de la población que reside en cada una de ellas respecto al
federativa
300 de los 500 diputados y a 64 de los 128 senadores.
Representa
en función del número de votos obtenidos por cada partido político con relación al total
de votos emitidos. Por este principio se eligen 200 de los 500 diputados y 32 de los 128
senadores.
32 entidades federativas. Este principio establece que el cargo es asignado al can id
rmula de candidatos del partido político que ocupa el segundo lugar por el número de
votos obtenidos en la demarcación territorial de que se trate.
ac
total nacional. Para ello se considera los resultados del censo de población y vivienda
ad (que en México se realiza cada diez años.) La representación de una entid
37
Fuente: Instituto Federal Electoral, Sistema Electoral Mexicano http://www.ife.org.mx
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
58
no puede ser menor de dos diputados de mayoría; debe comprender cuando menos d
distritos uni
os
nominales38
.
putados. Para que un partido político pueda
participar en la elección de diputados por
inar candidatos o alterar su
Diputados por representación proporcional. La elección de los 200 diputados por el
principio de representación proporcional se realiza dividiendo el territorio nacional en
circunscripciones plurinominales. En la actualidad existen cinco circunscripciones
plurinominales, en cada una se elige a 40 di
el principio de representación proporcional
debe acreditar que ha registrado candidatos a diputados por el principio de mayoría
relativa en cuando menos 200 de los 300 distritos uninominales. Las listas regionales
son cerradas y bloqueadas, los electores no pueden elim
orden de presentación.39
Una vez realizados los comicios, los partidos políticos contendientes tienen derecho a
participar en la asignación de diputaciones de representación proporcional si obtuvieron
por lo m
ayor proporcionalidad en la relación votos-escaños. Establece que un partido político
⎯por ambos principios⎯ que represente un
enos el 2% del total de la votación emitida para las listas regionales de
candidatos en las cinco circunscripciones plurinominales. La Constitución dispone que
ningún partido político tenga más de 300 diputados por ambos principios. La reforma
aprobada en 1996 incorporó a la Constitución una disposición orientada a garantizar una
m
no puede tener un número de diputados
porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos el porcentaje de la votación
nacional obtenida.40
La Constitución prevé como caso excepcional a la aplicación de esta base, cuando un
partido político obtenga, por sus triunfos de mayoría relativa en distritos uninominales,
un porcentaje de escaños sobre el total de la Cámara superior a la suma del porcentaje de
su votación nacional emitida mayor que el 8%. Es el único caso en que no aplica la
disposición de referencia.
38
Fuente: Instituto Federal Electoral, Sistema Electoral Mexicano ://www.ife.org.mx http
39 Loc. cit.
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
59
Los principios de pluralidad y proporcionalidad en la integración de la Cámara de
Diputados quedan asegurados, en primer término, por el límite máximo de
re
E
lurinominal de cobertura nacional.41
presentación de la fuerza de mayoría. En ningún caso puede ser superior al 60% de los
escaños y tampoco el nivel de sobrerrepresentación de un partido político puede ser
superior al 8% en la relación votos-escaños. Ningún partido político puede tener una
mayoría calificada de dos tercios en la Cámara de Diputados (333) requerida para
introducir cambios o adiciones a la Constitución. Desde 1993 toda reforma
constitucional debe ser resultado de un proceso de concertación y acuerdo
pluripartidista.
Cámara de Senadores
n la reforma constitucional de 1996 el procedimiento de integración del Senado de la
República también fue objeto de modificaciones. Aunque se mantuvo en 128 el número
total de senadores (disposición incorporada en 1993), se alteraron significativamente los
principios para su elección, especialmente por el hecho de que por vez primera se
introdujo el principio de representación proporcional.
El principio de representación partidaria de las 32 entidades federativas, que había
caracterizado la conformación del Senado, dejó de aplicarse. Ahora sólo 96 de los 128
senadores se sujetan a este principio, en tanto que los 32 restantes son electos por el
principio de representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en una
sola circunscripción p
A
inoría, es decir, a la fórmula de candidatos que encabece la
lista del partido político que ocupe la segunda posición por el número de votos obtenidos
demás de que la representación partidaria de las entidades federativas se aplica sólo a
96 de los 128 senadores, al corresponder a cada una de ellas la elección de tres senadores
se tiene que dos de ellos deben ser elegidos en cada entidad federativa según el principio
de votación mayoritaria relativa (anteriormente eran tres), en tanto que el tercero debe
ser asignado a la primera m
40
Loc. cit. 41
Loc. cit.
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
60
en la entidad de que se trate (esta fórmula fue incorporada por la reforma constitucional
de 1993).42
Finalmente, a partir del año 2000 (de acuerdo con el mandato reincorporado
en 1993) la Cámara de Senadores se debe renovar completamente cada seis años.43
III.1.3 Grado de representación en el Congreso de la Unión.
De acuerdo con el Censo General de Población y Vivienda 2000 la población en México
fue de 97, 483,412 habitantes; por tanto, el grado de representación quedó de la siguiente
manera:
Cámara de diputados: 500 / 97, 483,412 = 5.129 x 10-6
de senadores: 128 / 97, 483,412 = 1.313 x 10-6Cámara
Las relaciones anteriores indican la proporción de la población que lleva a cabo las
negociaciones para reformas de ley en las diferentes Cámaras.
Un resultado de Teoría de juegos [Buchanan (1980) p. 253] es que los costos de
negociación44
se incrementan cuando la proporción de la población representativa
aumenta, y viceversa. Sin embargo, se debe considerar que esta regla se refiere a un
grado de representación democrática; por tanto, a mayor número de representantes se
tiene una mayor representatividad teórica.45
Bajo estas consideraciones de factibilidad y
eficiencia se debe determinar el número de legisladores para el Congreso. Esto es difícil
de calcular y, de acuerdo con los objetivos de este estudi , no o se propone ningún cambio
en la conformación de integrantes del Congreso.
42
Loc. cit. 43
Loc. cit. 44
[Buchanan (1980) p. 125] Los costos de negociación, son aquellos que se derivan de evaluar los pros y los contras de un tema para luego alcanzar una decisión. También son llamados costos de la toma de decisiones. 45
[Buchanan (1980) p. 253] Buchanan le llama costo externo a aquellas insatisfacciones de los os que se generan cuando sus representantes no logran los beneficios esperados por ellos. representad
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
61
III.1.4 Estructura y toma de decisiones en el Congreso de la Unión
III.1.4.1 Estructura del Congreso
La Ley Orgánica del Congreso General (1979) está integrada por cuatro títulos. Se
refieren al Congreso General, a la organización de la Cámara de Diputados, a la
ente. A continuación se organización de la Cámara de Senadores y a la Comisión Perman
presenta un resumen de esta ley relativo a las reglas de toma de decisiones (reformas de
ley en la administración pública). 46
Mesas directivas. La mesa directiva conduce las sesiones de la Cámara, preside los
debates y las v dete onduce las
relaciones entre eres de los
stados, las autoridades del Distrito Federal y la diplomacia parlamentaria. En la Cámara
va es el Presidente de la
C
otaciones del pleno, rmina el trámite de asuntos, c
las Cámaras y con los otros poderes de la Unión, los pod
e
de diputados se designa un presidente, tres vicepresidentes y tres secretarios que
componen la Mesa Directiva. El Presidente de la Mesa Directi
ámara de Diputados y expresa su unidad.47
La Mesa Directiva de la Cámara de
Senadores se integra con un presidente, tres vicepresidentes y cuatro secretarios. El
Presidente de la Mesa Directiva es el Presidente de la Cámara y es su representante
jurídico; en él se expresa la unidad de la Cámara de Senadores.48
Grupos parlamentarios. Un grupo parlamentario es un conjunto de legisladores de la
misma afiliación o partido. Su propósito es garantizar la libre expresión de las corrientes
ideológicas en las Cámaras. Los grupos parlamentarios proporcionan información,
otorgan asesoría y organizan el trabajo legislativo. Un grupo parlamentario en cualquiera
e las Cámaras se integra por lo menos con cinco legisladores y sólo puede haber un
grupo parlamentario por cada partido político. El coordinador parlamentario expresa la
voluntad de su grupo parlamentario respectivo; promueve la elección de integrantes de
irectiva y participa con voz y voto en la Junta de Coordinación Política. En el
d
la mesa d
46
Fuente: Congreso de la Unión, Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos http://www.cddhcu.gob.mx 47
Ibíd.. art. 22.
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
62
caso especial de la Cámara de Diputados tiene voz y voto en la Conferencia para la 49
Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos.
Junta de Coordinación Política. En las dos Cámaras la Junta de Coordinación Política
i nes de adoptar las decisiones que constitucional y
le
se integra con los coordinadores de cada grupo parlamentario. Preside la Junta ⎯durante
la duración de la legislatura⎯ el coordinador del grupo parlamentario que tenga mayoría
absoluta en la Cámara. Sus atribuciones son: “Impulsar entendimientos y convergencias
políticas con las instancias y órganos que resulten necesarios a fin de alcanzar acuerdos
para que el pleno esté en condic o
galmente le corresponden; y proponer al pleno la integración de las comisiones, con el
señalamiento de la conformación de sus respectivas mesas directivas, así como la
designación de delegaciones para atender la celebración de reuniones
interparlamentarias con órganos nacionales de representación popular de otros países o
de carácter multilateral.”50
Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. La
Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos se integra
con el Presidente de la Cámara de Diputados y los miembros de la Junta de
Coordinación Política. Esta entidad existe sólo en la Cámara de diputados.
Comisiones. Las comisiones son grupos constituidos por e l pleno. Las comisiones
o
rdinarias tienen a su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control
evaluatorio. Su competencia corresponde, generalmente, con las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal. Las comisiones ordinarias se componen
hasta de treinta miembros en el caso de la Cámara de Diputados y hasta quince
miembros en el caso de la Cámara de Senadores. El encargo de sus integrantes es por el
término de la misma. Los presidentes de las comisiones, por acuerdo de éstas, pueden
solicitar información o documentación a las dependencias y entidades del Ejecutivo
Federal cuando se trate un asunto sobre su ramo o se discuta una iniciativa relacionada
48
Ibíd.. art. 67. 49
Ibid., art.27. 50
Ibid., art. 33 y 34.
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
63
con las materias que les corresponda atender de acuerdo con los ordenamientos que las
rigen. También se pueden crear comisiones con participación de las dos Cámaras.
las legislaturas de los Estados. Esta es la primera fase del
p
Comisión permanente. La Comisión Permanente es el órgano del Congreso de la
Unión que, durante los recesos de éste, desempeña las funciones que le señala la
Constitución. La Comisión Permanente se compone de 37 miembros, 19 diputados y 18
senadores. Son designados mediante voto secreto por las Cámaras respectivas durante la
última sesión de cada periodo ordinario.
III.1.4.2 Procedimientos de toma de decisiones en el Legislativo.
El proceso legislativo es el conjunto de actos encaminados a la creación de leyes [Pérez
Nieto (1989) p. 125]. Generalmente pasa por las siguientes etapas:
Iniciativas de Ley. “Con lo dispuesto en el artículo 71 constitucional, iniciar leyes y
decretos corresponde al Presidente de la República, a los diputados y senadores, al
Congreso de la Unión y a
roceso legislativo; se le denomina iniciativa” [Pérez Nieto (1989) p. 125]. Las
iniciativas de Ley se encuentran regidas principalmente por el reglamento para el
gobierno interno del Congreso.51
Las iniciativas de ley presentadas por el Presidente de la República, por las legislaturas
d
e los estados o por uno o varios miembros de las Cámaras, deben pasar a las
comisiones respectivas. Las iniciativas o proyectos de ley que remita una de las Cámaras
a la otra deben pasar inmediatamente a la comisión que corresponda. En los casos de
urgencia u obvia resolución, calificados por el voto de las dos terceras partes de los
individuos de la Cámara que estén presentes, se puede dar curso a las proposiciones o
proyectos en hora distinta de la señalada y ponerlos a discusión inmediatamente después
de su lectura. Ninguna proposición o proyecto puede discutirse sin que primero pase a
las comisiones correspondientes y éstas hayan dictaminado. Se puede dispensar este
51
Fuente: Congreso de la Unión, Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados
b.mx Unidos Mexicanos http://www.cddhcu.go
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
64
requisito en los asuntos que por acuerdo expreso de la Cámara se califican de urgentes o
de obvia resolución.
Las peticiones de particulares, corporaciones o autoridades que no tenga derecho de
iniciativa, se conducen al Presidente de la Cámara y éste las envía a la comisión que
corresponda. La comisión dictamina si deben tomarse en cuenta. La formación de las
leyes puede comenzar en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos
sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas: éstos
ectos de ley cuya
resolución no sea exclusiva de una de las dos Cámaras, se deben discutir sucesivamente
Congreso. A partir de ese m
conformidad con el artículo 72 de la Constitución⎯. Las observaciones o
yecto de ley por la Cámara revisora o por el Ejecutivo, al
v
Votaciones: Hay tres clases de votaciones: nominales, económicas y por cédula; en el
os que aprueban y los que reprueban no excede tres votos, debe tomarse
deben discutirse primero en la Cámara de Diputados. Los proy
en ambas.
Discusión. “La segunda fase se inicia con la presentación de las iniciativas de ley al
omento, dicho órgano las revisa, las discute y tiene
facultades para aprobarlas o rechazarlas y, en este último caso, para modificarlas o
adicionarlas” [Pérez Nieto (1989) p. 125].
Revisión de los proyectos de ley: Las Cámaras revisan los proyectos de ley ⎯de
modificaciones hechas a un pro
olver a la de su origen, deben pasar a la Comisión que la dictaminó inicialmente. El
nuevo dictamen se sujeta a los trámites que prescribe el Reglamento Interno del
Congreso.
En el caso del punto anterior, solamente se deben discutir y votar ⎯en lo particular⎯
los artículos observados, modificados o adicionados.
Aprobación. La aprobación es la tercera etapa. Una ley debe aprobarse por mayoría y
mandarse al titular del Ejecutivo. “La aprobación es el acto por el cual las Cámaras
aceptan un proyecto de ley. La aprobación puede ser total o parcial” [García (1989) p.
55].
Congreso Mexicano no están permitidas las votaciones por aclamación. Cuando la
diferencia entre l
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
65
la votación nominal. Las votaciones para elegir personas se deben hacer por cédulas.
Deben entregarse al Presidente de la Cámara y él debe depositarlas, sin leerlas, en un
á
efieran a elección de personas, se debe repetir la votación en la misma sesión.
S
a aprobación del proyecto de las Cámaras. El
P
sta facultad puede ser superada por el Congreso si confirma el proyecto por
una ley aprobada y sancionada se
d
ación; por ese medio se hace llegar a los gobernados.
nfora sobre la mesa. Una vez hecho el cómputo de los sufragios depositados para la
elección, el Secretario debe informar el resultado de la votación.
Todas las votaciones deben verificarse por mayoría absoluta, con excepción de los
casos en los que la Constitución y el Reglamento exigen dos terceras partes de los votos
totales, como es el caso de las reformas constitucionales (Artículo 135 de la
Constitución). Para calificar asuntos como de urgente u obvia resolución, se requiere la
aprobación de dos terceras partes de los votos presentes. Si hay empate en votaciones
que no se r
i resulta un empate por segunda vez, se debe discutir y votar el asunto en la sesión
inmediata.
Sanción. “Se da el nombre de sanción a la aceptación de una iniciativa por el poder
Ejecutivo. La sanción debe ser posterior a l
residente de la República puede negar su sanción a un proyecto ya admitido por el
Congreso (derecho de veto). Esta facultad no es absoluta” [García (1989) p. 55]. Si
acepta las modificaciones que le hayan hecho a su proyecto, el Presidente debe
sancionar la ley; si no accede, entonces tiene derecho de veto. En el ejercicio de este
derecho, el presidente puede desechar todo o parte de un proyecto aprobado por el
Congreso. E
una mayoría calificada.
Publicación. “La publicación es el acto por el cual
a a conocer a quienes deben cumplirla. La publicación se hace en el Diario Oficial de la
Federación. Además de éste, existen en México los Diarios o Gacetas Oficiales de los
Estados” [García (1989) p. 55]. La publicación se lleva a cabo en el Diario Oficial de la
Feder
Iniciación de la vigencia. “Como fase final del proceso citado se halla la llamada
iniciación de la vigencia. En México existen dos tipos relativos a esta fase: el sucesivo y
el sincrónico. Mediante el sistema sucesivo la ley entra en vigor tres días después de su
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
66
publicación, y para que esa entrada en vigor tenga efectos en lugares distintos del de su
publicación se requiere, además de los tres días, ‘un día más por cada 40 kilómetros de
distancia o fracción que exceda de la mitad’. En la actualidad se utiliza el sistema
sincrónico, que consiste en fijar una fecha a partir de la cual la disposición entra en
v
resentadas o aprobadas.
n la Cámara de Diputados, (LVII legislatura) la eficiencia para
e
ciativas, y fueron aprobadas
igor, siempre que la publicación haya sido anterior” [Pérez Nieto (1989) pp. 126-127].
Eficiencia Legislativa y participación del Ejecutivo Federal
A continuación se analizan dos indicadores, el primero es de eficiencia legislativa. Se
obtiene por la relación entre el número de iniciativas presentadas y las aprobadas. El
segundo, de participación del ejecutivo federal, se refiere al número de iniciativas que el
Ejecutivo presenta, Cabe aclarar que ninguno de los indicadores refleja la calidad de las
iniciativas p
En la tabla 8 se presenta un análisis comparado de las Legislaturas LV, LVI, LVII y
LVIII, para ver los cambio de un Congreso sometido al presidencialismo y su
transformación para convertirse en un poder autónomo y de contrapeso al Ejecutivo. En
las Legislaturas LV y LVI en donde el PRI dominaba el Congreso, su indicador de
eficiencia legislativa en los tres años de trabajos parlamentarios fue de 62% y 45%,
respectivamente, y las que provinieron del Ejecutivo Federal representaron 71.5% y
59%, respectivamente. En cambio durante la segunda mitad del sexenio del Presidente
Ernesto Zedillo, cuando el partido revolucionario institucional no alcanzó –por primera
vez- mayoría absoluta e
se lapso descendió a 21% y la participación de la Presidencia fue de 56.8%.
Para la LVIII Legislatura los electores decidieron no otorgar a ningún partido la
mayoría en el Congreso. El mandato ciudadano es que los acuerdos deben ser por medio
de consensos entre las distintas fuerzas políticas representadas en ambas Cámaras. La
eficiencia ha sido del 19.4%, ya que se presentaron 1128 ini
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
67
219, pero quedaron sin dictamen 860 y 49 acuerdos parlamentarios. Es decir, hay un
saldo de improductividad de 80.5% y la participación del Ejecutivo Federal es del 5 %.52
Legislatura Eficiencia Legislativa
Participación del Ejecutivo Federal
LV 1991-1994
62.0% 71.5%
LVI 1994-1997
45.0% 59.3%
LVII 1997-2000
21.0% 56.8%
LVIII 2000-2003
19.4% 5.0%
Fuente: Información de la Cámara de Diputados
Tabla 8. Eficiencia Legislativa
III.2 Algunas propuestas En esta sección se discute la posibilidad de modificaciones a los procedimientos de
elección del presidente y de representantes del Congreso. El fundamento son los trabajos
de Giovanni Sartori (1994) y del Consejo General del IFE (2003) (Se trata de la primera
variable constitucional de Buchanan).
Primeramente se presentan las recomendaciones de Sartori para el caso del Congreso
Mexicano [Sartori (1994) pp. 221-237]:
1. Conservar el periodo de 6 años y la no-reelección presidencial.
2. Preservar la Constitución de 1917 a pesar de las modificaciones que se le han hecho;
En la segunda vuelta participarían los cuatro partidos ganadores de la primera ronda.
aunque es necesario revisarlas.
3. Para la integración de la Cámara de Diputados: eliminar el sistema mixto e instalar
un sistema de dos rondas, con un porcentaje de exclusión o admisión del 5%, de
acuerdo con listas preestablecidas de diputados por los diferentes partidos políticos.
52
Rafael Abascal y Macías, “Ineficiencia gubernamental e intereses políticos”, Milenio número 311, 1ero. septiembre del 2003. p.36-39.
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
68
Sugiere que si los últimos dos partidos cumplen con el 5% se les otorgue en forma
proporcional el 20% de los escaños y si es sólo un partido, el minorista debe recibir
el 15% de los escaños de la Cámara. Los partidos ganadores deben repartirse el resto
de los escaños en forma proporcional; Sartori d en permitirse
coaliciones en ninguna de las dos rondas. A
las elecciones del 2003 se establecier tres partido icos importantes en el
siguiente orden, PRI, PAN y PRD. Por esta razón Sartori propone un cuarto
contendiente en la segunda ronda, a fin de mantener en alerta a los tres primeros.
Con esta propuesta se busca disminuir la cantidad de partidos políticos sin una
representación verdadera en el Congreso. Pa mara de Senadores,
Sartori sólo
. Abolir la no-reelección de los miembros del Congreso. La no-reelección del
Presidente de la Repú extendió al Congreso en
1933. La razón para favorecer la reelección es que la rotación excesiva, como en
to del presidente, un artículo en la Constitución
el ingreso fiscal o
ción de México no contempla el referéndum. El
aclara que no eb
este respecto, se puede comentar que en
on los s polít
ra el caso de la Cá
recomienda la reelección.
4
blica fue establecida en 1917 y se
cualquier organización, dificulta la adquisición de experiencia.
5. Una definición más clara de los poderes constitucionales del Presidente de la
República. Este punto está en función de las siguientes variables:
a) El derecho de iniciar leyes.
b) El veto. Uno de los cambios necesarios en la aprobación de presupuestos es
incluir, además del derecho de ve
que impida que las Cámaras propongan leyes que reduzcan
impongan una carga financiera al presupuesto.
c) El referéndum. La Constitu
referéndum es un instrumento que podría utilizar el presidente en caso de
conflicto con el Congreso. Sin embargo, debe tener restricciones, entre las cuales
puede encontrarse: que el referéndum sólo se utilice para cancelar leyes, no para
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
69
formularlas, y que cada referéndum sea aprobado por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación53
.
d) Medios y fórmulas para superar los bloques parlamentarios. Para ello propone el
uso de los instrumentos llamados Guillotina Inglesa y Guillotina Francesa. En la
primera, el presidente detiene el debate en el parlamento y somete la ley a
votación. Para la segunda se establecen varios pasos: en el primer paso el
presidente reúne un paquete de temas a discreción, luego indica “bajo su
responsabilidad” que el paquete debe ser aprobado o rechazado en su totalidad, y
que debe ser aprobado si el Congreso, en determinado tiempo (generalmente son
24 horas), no emite un voto de rechazo; en el caso de México por las dos terceras
partes de los votos totales. Estas Guillotinas tendrían que ser aprobadas por la
ste fin, se detendrían
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
e) Reformar la estancia de los Jueces de la Suprema Corte de Justicia: Los jueces
deben ser inamovibles, salvo restricciones como la edad o enfermedad y se debe
formular un escalonamiento en los nombramientos. Con e
las propuestas de los jueces ah doc que busquen favorecer al Presidente de la
República o al Congreso54
.
Las
mexica
fin de
negocia ormas que redefinen los poderes
con u
propuestas de Sartori (1994) buscan simplificar las reglas en el sistema electoral
no. Contempla reglas para la elección de legisladores con una segunda ronda a
disminuir la cantidad de partidos políticos en el Congreso, lo que facilitaría las
ciones dentro del mismo. Además, plantea ref
stit cionales del Presidente como el referéndum, la guillotina francesa y la guillotina
53
“Lo qentonces 54
ue estoy tratando de decir es que si puede evitarse el abuso o el uso discrecional del referéndum, vale la pena considerarlo” [Sartori (1994) pp. 235].
Giovanninivel. [Sartori (1994) pp. 236]. Hay que "suplir, por medio de intereses rivales y opuestos, la ausencia de móviles más altos... Lo vemos especialmente cada vez que en un plano inferior se distribuye el poder, donde el objetivo constante es dividir y organizar las diversas funciones de manera que cada una sirva de freno a la otra para que el interés particular de cada individuo sea un centinela de los derechos públicos.
Sartori, considera a la Suprema Corte de Justicia por ser un organismo independiente y de alto
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
70
inglesa
Suprem ste último caso, se tendrían instrumentos para que dos de
los
coalicio
ejercer
caso de
Propue
mexica
Institut
para un
El C raba encabezado por José Woldenberg,
(19 2
que las
transpa
trata de
de la c s de la autoridad y 3) la mejor organización de los
rocedimientos electorales. De los veintiún temas, a continuación se mencionan las
decisiones pues los partidos se concentrarían más en los trabajos legislativos y no
2. Definir modalidades del voto de los mexicanos en el extranjero. El tema es
, estos instrumentos serían utilizados por el Ejecutivo bajo la autorización de la
a Corte de Justicia. En e
poderes constitucionales, el Ejecutivo y la Suprema Corte de Justicia, pudieran
narse para mejorar la administración pública a través del rechazo de leyes y
presión sobre el Legislativo para autorizar o rechazar reformas (como sería el
las guillotinas).
sta del IFE. También existe una preocupación por mejorar el sistema electoral
no. La institución encargada de llevar a cabo el proceso electoral en México, el
o Federal Electoral (IFE), elaboró una propuesta en ese sentido, la llamó “notas
a reforma electoral: una visión de conjunto” (2003).
onsejo General del IFE ─que se encont
96- 003)─ señaló que ninguna de las deficiencias es tan grave como para impedir
elecciones federales puedan seguir bien organizadas y arrojando resultados
rentes; pero es deseable mejorarlas de acuerdo con la experiencia acumulada. Se
veintiún temas agrupados en tres rubros generales: 1) el costo y las condiciones
ompetencia, 2) las facultade
p
propuestas que ayudarían a mejorar las reglas para elegir representantes.
1. Reducir la duración de las campañas. México es uno de los países de América
Latina con campañas más largas. Además del costo que esto supone, las
campañas demasiado largas no contribuyen ni a la calidad de la contienda ni a
incrementar la participación electoral. Esta propuesta es importante en la toma de
en las campañas.
complejo, hay aparentemente consenso entre los actores políticos sobre el
Estos inventos de la prudencia no son menos necesarios al distribuir los poderes supremos del Estado." [Madison, pp. 113-121].
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
71
derecho que la Constitución otorga a los ciudadanos mexicanos a participar en
las elecciones, pero no se han analizado las implicaciones de ese derecho al
sistema electoral en conjunto55
.
3. Revisar las normas para contar los votos de las coaliciones electorales. Los
partidos políticos tienen derecho a formar coaliciones. Sin embargo, dado que la
ley considera a una coalición como un solo partido político para todos los
efectos, y por tanto contienden bajo un solo emblema, no es posible identificar el
y legislativo común. A
o Mexicano. El
prim
El segu
North (
que pro
de prom
respaldo electoral de cada una de las fuerzas políticas que forman coaliciones.
Por esta razón, una reforma pertinente sería que los votos otorgados a una
coalición pudieran diferenciarse claramente por partido político, pero mantener la
exigencia de presentar un programa de gobierno
diferencia de Sartori, el IFE reconoce el derecho de los partidos políticos a
formar coaliciones; sin embargo, considera que debe identificarse claramente que
cada partido de una coalición cumpla con el porcentaje mínimo de electores para
continuar su permanencia.
III.3 Formulación de reglas de decisión en el Congreso Se presentan ahora dos mecanismos que pueden aplicarse en el Congres
ero contempla el intercambio de votos bajo los conceptos de Buchanan y Tullock.
ndo es un Sistema de Comisiones con fundamento en los estudios de Douglass
2001), Weingast y Marshall (1988). El Sistema de Comisiones es una estructura
duce incentivos ⎯individuales⎯ para los legisladores. Esta propuesta, en lugar
over el intercambio de votos, sugiere el intercambio de derechos “de propiedad”
55
El prmexicanos que radican en el extranjero, la mayoría en Estados Unidos, puedan votar en las elecciones presidenciales del año 2006. La iniciativa establece categóricamente que los mexicanos en el exterior sólo
opinion.com
esidente Vicente Fox presentó ante el Congreso de la Unión la propuesta formal para que los
podrán votar en elecciones para presidente de la república. La iniciativa propone una serie de reformas a diversos artículos del COFIPE. Robles Nava Francisco, “Fox presenta plan de voto en el extranjero”, 16 de junio de 2004, www.la
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
72
sobre
legislad
III.
El mec
II.2, se
eficien
prefere
interca
[Bucha
A con
cumpli
Supue
1. Los individuos conocen sus preferencias y éstas son fijas,
2.
3.
Condiciones [Buchanan (1999)]
tricta.
las agendas de las Comisiones. Uno de sus supuestos es la reelección de
ores.
3.1 Primera propuesta: El intercambio de votos.
anismo de intercambio de votos de Buchanan y Tullock se describió en la sección
llama logrolling process. Se basa en la optimalidad de Pareto y logra mayor
cia a través del intercambio de votos para temas con diferentes intensidades de
ncia de los legisladores: “Puedo olvidar mi oposición débil a tu propuesta, en
mbio por tu anuencia para mi propuesta, sobre la cual tengo un deseo más fuerte”
nan y Tullock (1999) pp. 162-179; Sen (1995) p. 26].
tinuación se describen los supuestos y las condiciones teóricas que se deben
r:
stos [Shubik, (1996) p. 368]
conocen y son capaces de evaluar todas las alternativas,
las reglas de votación son conocidas y comprendidas por todos,
4. cada individuo es racional y no se ve afectado por sobrecargas de información o
problemas de cálculo en las toma de decisiones; también se cumple el supuesto
de transitividad,
5. resulta posible considerar el problema de la elección social como un modelo
estático que constituye una “aproximación razonable” de un proceso de elección
social real, tal como una elección de representantes populares.
1. Las intensidades de preferencias de los jugadores son diferentes. Los jugadores
están dispuestos a intercambiar votos: de una alternativa sobre la que tienen una
preferencia débil, a cambio del voto de una contraparte sobre un tema por el cual
manifiesten una preferencia es
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
73
2. Los intercambios de votos por un favor recíproco son omnipresentes en los
procesos parlamentarios.
3. La diversidad de temas en una legislatura hace aceptable el intercambio de votos.
egislativas se realiza de acuerdo
con las propuestas de ley que se presentan.
pítulos anteriores se discutió el intercambio de votos a través de la optimalidad
e Pareto. Ahora se examina esta posibilidad para el trabajo legislativo en México.
decidan voluntariamente establecer una norma
inam conscientes de que la
libe estar de acuerdo en que
se car a través del
Dil
4. La votación efectuada dentro de las Cámaras l
5. Las Cámaras son pluripartidistas, y por ello requieren coaliciones para aprobar
reformas bajo la regla de mayoría.
6. La cantidad de jugadores no debe ser muy grande, pues dificulta el intercambio
de votos.
7. El voto no es secreto.
Optimalidad de Pareto
En los ca
d
Es posible que los legisladores
ovible que limite alguna libertad en el futuro. Pueden ser
rtad de elegir de los demás puede ser perjudicial y por tanto
limite la libertad de todos. Este razonamiento se puede ejemplifi
ema del Prisionero56
de la Teoría de Juegos.
Dilema del prisionero
Matriz de Pagos I (orden de preferencias)
Jugador Y
Cooperar defraudar cooperar -1 , -1 -10 , 0 Jugador X 0 , -10 -8 , -8*defraudar
Figura 3. Dilema del prisionero
56
Dilemconfiesasentencia a un prisioner asmusen (1996) p. 32].
a del Prisionero. Este juego es de dos prisioneros, son interrogados por separado. Si ambos n, a cada uno se le sentencia a 8 años de prisión; si ambos niegan su participación a cada uno se le
año. Si solo uno confiesa, se le libera pero al otro se le sentencia a 10 años. El dilema del o es un ejemplo de un juego de dos por dos [R
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
74
Las situaciones que pueden ser descritas como un Dilema del Prisionero son aquellas
don
tod
malo p perar. La solución constitucional al
Dil
grupo. una forma de agregar preferencias y tomar
dec
grupo, la elección estratégica queda restringida y todos los miembros pueden estar de
acu o a su libertad para obtener un resultado mejor.
Dilema del prisionero Matriz de Pagos II
de un individuo desea que los demás cooperen y ser él el único que defraude. Si
os son libres de elegir, entonces elegirán la estrategia defraudar y el resultado será
ara todos; es peor que si todos eligen coo
ema del Prisionero consiste en limitar la libertad de elegir de todos los miembros del
Si una Constitución, entendida como
isiones colectivas, prohíbe o castiga comportamientos diferentes a los de cierto
erd con establecer límites
(Solución constitucional) Jugador Y cooperar defraudar
cooperar -1 , -1 XX Jugador X defraudar XX -8 , -8
Figura 4. Solución constitucional al dilema del prisionero
En el segundo juego, para jugar de una manera óptima los jugadores necesitan
omunicarse o establecer un acuerdo [Shubik (1996) p. 205]. La implicación de este
razonamiento para el an grupo pueden aparecer
presiones para que todos los individuos actúen de la a e imponer un castigo
sobre los disidentes.
Las Reglas Propuestas para el Congreso Mexicano son las Siguientes:
1. Integrar una Comisión Especial de Negociación; que debe cumplir con la Ley
c
álisis de instituciones es que en cualquier
misma form
Orgánica del Congreso. Los legisladores de esta comisión deben seleccionar los
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
75
temas, gestionar las negociaciones entre los grupos parlamentarios y darles
la revisión
de reformas de ley.
• Esta comisión pu r en forma paralela en ambas
cámaras.
• La comisión debe contabilizar l n los legisladores
que ado
2. Negociación de votos ant jo de isiones Ordinarias.
Los inte revisión a las
comisiones ordinarias. Estas revisiones deben estar de acuerdo con la Ley
acuerdo con los artículos 65 y 66 de la Constitución, los periodos
son: Primer periodo: del primero de septiembre al 15 de diciembre de cada año.
4. Las negociaciones deben realizarse a través de los grupos parlamentarios
seguimiento. Entre sus funciones se contempla lo siguiente:
• Establecer un conjunto de temas sujetos a intercambio o negociación;
ordenar y llevar a cabo el intercambio.
• La Comisión Especial de Negociación debe informar a la Junta de
Coordinación Política y a la Mesa Directiva los resultados de las
negociaciones ⎯esto con el fin de transparentar y facilitar los
intercambios⎯.
• La comisión debe canalizar y dar seguimiento a los proyectos de ley en
las diferentes comisiones ordinarias, las cuales se encargan de
ede formarse y trabaja
as traiciones que efectúe
han negoci su voto.
es del traba Com
rcambios de votos deben realizarse antes de entrar a
Orgánica del Congreso de la Unión.
3. El tiempo límite para la negociación es la duración del periodo de sesiones en
una legislatura.
Las negociaciones –intercambio de votos– se tienen que hacer dentro del período
de sesiones. De
Segundo periodo: del 15 de marzo al 30 de abril.
representados por sus coordinadores. El propósito es que la negociación se
realice con un pequeño número de “jugadores”, cada grupo representa a un
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
76
jugador y tiene que solicitar el consentimiento de cada uno de sus legisladores
para finalizar la negociación.
5. Los o ben
conside
Se d
•
a propuesta de ley está aprobada.
os negociados cumple con las dos terceras partes de
El quórum se establece en el artículo 63 de la Constitución: en
l número total de sus miembros.
terceras partes
ra las dos terceras partes de los votos totales,
6. que hayan negociado su voto tendrán que ratificarlo ante el
7.
veces que este legislador ha
En la p
que obliguen al cumplimiento de los convenios para el intercambio de votos. Esta
pr yectos que alcancen las dos terceras partes de la votación total se de
rar resoluciones de ley.
pue en presentar los siguientes casos:
Si los intercambios de votos facilitan que un tema cumpla con las dos
terceras partes del total de los escaños en cada una de las cámaras, se
considerará que l
• Si los intercambios de votos facilitan que un tema se acerque a las dos
terceras partes de los escaños totales se pondrá a votación ante la cámara;
si la cantidad de vot
los votos totales ⎯siempre que reúna el quórum⎯ se considerará ley
aprobada.
el caso de la Cámara de Senadores, de las dos terceras partes, y en la de
Diputados, con más de la mitad de
• En el caso de que los votos negociados no alcancen las dos
de los escaños totales se debe poner a votación ante la cámara ⎯siempre
que se cumpla con el quórum⎯ y si la cantidad de votos negociados más
los votos adicionales alcanza
se consideraría ley aprobada.
Los legisladores
pleno de las cámaras para la reforma de ley con el que negociaron su voto.
La reprimenda al legislador que traicione será un llamamiento por el Presidente
de la Cámara a no volver a traicionar sus negociaciones. Además, en ese
momento se dará a conocer el número de
traicionado.
rimera parte de este capítulo se discutió la necesidad de conformar instituciones
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
77
primera
para el Congreso. Por esta razón no contempla un incentivo adicional al llamamiento del
pre
III.3.2 iones
El Sistema de
disminuye los ecta y los costos de
transacción n
intercambio de
intercambios s
El SC tiene
1. La Ree
la reel
legislad
2. Rep
dentro
3. Ausencia de Restricciones
comporta
4. Regla de Decisión limitación esencial, proporciona
El sistem
1. Fuentes de poder y valor de las comisiones
subconjunto monopolio para elaborar alternativas
para superar el status quo con la votación en el pleno; c) las propuestas necesitan
propuesta cumple con la Constitución, las leyes y los reglamentos establecidos
sidente de la Cámara cuando los legisladores no cumplan convenios pactados.
Segunda propuesta: El sistema de comis
Comisiones (SC) es un sistema de intercambio institucionalizado que
problemas inherentes a la información imperf
e las negociaciones legislativas. El SC resuelve los problemas del
votos: la inexistencia de beneficios contemporáneos y la inexistencia de
imultáneos.
los siguientes requisitos:
lección consecutiva de Legisladores. Los legisladores están interesados en
ección y por tanto proporcionan beneficios a sus representados. Los
ores buscan liderar el intercambio y la cooperación.
resentatividad. El Congreso representa los intereses políticos localizados
de sus distritos.
. Los partidos políticos no imponen límites sobre el
miento de sus representantes legislativos.
. La regla de mayoría es una
una protección a la Cámara, al ser ésta la que dictamine las propuestas generadas
desde los comités.
a de comisiones asume lo siguiente:
. Cada Comisión tiene a) un
de políticas, b) el derecho de
una mayoría de votos para llegar a ser reformas de ley.
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
78
2. Sistema de derechos de propiedad en las posiciones de la comisión: Existe un
sistema de antigüedad donde a) un miembro mantiene su posición tanto tiempo
como él considere, b) las posiciones de liderazgo son asignadas por antigüedad y
c) los derechos a las posiciones no pueden ser comercializados.
Comisión: Cuando un miembro
deja su lugar en una comisión, éste queda vacante. El lugar se asigna a alguien más
eelección; ello otorga un sentido de continuidad al proceso
legislativo. 2) La antigüedad sólo se considera para la comisión en cuestión, no el total
en e
legislad
La pr y los legisladores no
enc r
un poder directo sobre ellos. Los partidos recompensan a sus miembros con plazas en la
Cám
y feder a que no exista una carrera
legi
En co
reelecc res otorga un incentivo individual para construir una carrera
legislativa. Por otro lado, las posiciones en las Comisiones, que son permanentes en esta
ir una reputación en la opinión pública, la
cu
partes
legisl
perse debe también contemplar
reglas claras para el cabildeo de empresarios con legisladores, es decir, del
3. Mecanismo de intercambio sobre derechos de la
a través de una negociación.
El sistema de antigüedad debe contemplar al menos tres reglas: 1) Existe de una
manera informal o formal; sin embargo, su institucionalización permite que los
legisladores accedan a la r
el s rvicio a la Cámara. 3) Tampoco se considera como antigüedad el tiempo que un
or hubiera servido a otra Cámara.
imera propuesta no demanda cambios a las leyes vigentes
ont arían incentivos individuales en la ley actual, pues los partidos políticos ejercen
ara de Diputados, en la Cámara de Senadores, con puestos en los gobiernos estatales
ales, o en la estructura del partido. Esto ocasion
slativa, sino una persecución de puestos con diferentes perfiles profesionales.
ntraste, en la segunda propuesta la introducción de reformas que permiten la
ión de los legislado
propuesta, motivan a los legisladores a constru
al los recompensaría con su reelección, salvo que la Cámara con más de dos terceras
decida removerlo. Con esta propuesta el poder de los partidos políticos sobre los
adores disminuye, pues podrían preferir una carrera legislativa en lugar de la
cución de puestos. La reelección de los legisladores
PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO
79
fin
volun
Conc
El
como
Congreso Mexicano, son tareas pendientes para la reforma del poder legislativo. A lo
largo de este capítulo se mencionaron las propuestas de Giovani Sartori y del IFE, a
tr
stintas, lo que hace posible la negociación.
ría al
le
anciamiento que pudiera venir de la iniciativa privada o ya sea la compra de la
tad del legislador por parte de algún grupo de interés en la sociedad.
lusiones
diseño de nuevas leyes para la toma de decisiones tanto para la elección del Congreso
de mecanismos de concertación política y toma de decisiones al interior del
avés de las cuales se busca mejorar el sistema electoral mexicano, además de redefinir
con claridad los poderes constitucionales del Presidente de la República sobre el
Congreso. Ambos temas tienen una influencia considerable en la eficiencia de las reglas
de toma de decisiones al interior de las Cámaras. Finalmente se describen dos
propuestas propias, en ellas se enfatiza la necesidad de reconocer que los legisladores
cuentan con intensidades de preferencia di
La construcción de un mercado de intercambio de temas que sea transparente a la
opinión pública como sería el comité especial de negociación propuesto, permitiría el
logrolling con una penalidad moral, pues se comunicará a la Cámara en los periodos de
sesiones el comportamiento de aquel legislador que traicione. Actualmente las Cámaras
cuentan con un sistema de comisiones, sin embargo este sistema no cuenta con un
sistema de antigüedad institucionalizado. El sistema de antigüedad estimula
gislador a defender los temas de su interés con mayor intensidad, pues a través de la
reelección consecutiva se tendría como resultado: Cámaras con mayor experiencia en los
procesos legislativos y con mayor conocimiento de los temas. Adicionalmente, los
legisladores con mayor antigüedad en las posiciones de una comisión, tendrán
recompensas al permanecer en dicha comisión en las posiciones de liderazgo, lo que les
permitirá ejercer mayor influencia en la agenda de trabajo.
80
IV. El Congreso Mexicano: situación actual vs. propuesta
En el presente capítulo se describe la situación del Congreso Mexicano durante el primer
periodo de sesiones de la LIX Legislatura (2003), y se examina algunos conflictos
relevantes en los que por falta de acuerdos se ha paralizado la aprobación de iniciativas.
La primera sección presenta los acuerdos para comprometer el voto de los diputados
priístas, que de manera informal fueron negociados con la diputada Elba Esther
Gordillo, coordinadora parlamentaría del PRI (del 1º sep. al 11 dic. del 2003), antes de la
votación por la reforma fiscal que propuso el Ejecutivo (11 de diciembre del 2003) y las
traiciones o rectificaciones que de último momento hicieron los diputados con su voto.
En la segunda parte se analizan las propuestas mencionadas en el Capítulo III, se evalúa
la implementación del intercambio de agendas.
IV.1 Situación de la Cámara de Diputados en la LIX Legislatura
A partir de 1997 se ha observado que la integración de la Cámara de Diputados es cada
vez más plural. Como se muestra en la tabla no. 9, actualmente ningún partido puede
aprobar una ley por si solo. [Dworak (2003) p. 242].
Esta pluralidad ha enfrentado al sistema político a nuevas situaciones, la inercia en la
conducta de la política con la democracia actual muestra la necesidad de construir
mejores instituciones y herramientas que motiven el intercambio. “El reto del gobierno:
crear consenso para la aprobación de sus reformas”.57
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 81
Legislatura PRI PAN PRD PT PVEM Otros 1979-1982 MR 74.0 1.0 - - - -
RP - 9.75 - - - 15.25 MR 74.75 0.25 - - RP - 12.5 - -
R 73.0 1. - -
1982-1985 - - - 12.50
1985-1988 M - 0.50 RP - 8. - - - 17.00
1988-1991 MR 46.6 7.6 - - - 5.80
5 0
RP 5.4 12.6 - - - 22.00 1991-1994 MR 58.0 2.0 - - - -
RP 6.0 15.8 8.2 - - 10.00 1994-1997 MR 54.6 4.0 1.4 - - -
RP 5.4 19.8 12.8 2.0 - - 1997-2000 MR 32.8 13.0 14.0 0.2 - -
RP 15.0 11.4 11.0 1.0 1.6 - 2000-2003 MR 26.2 27.2 5.2 0.2 1.2 -
RP 16.0 14.0 4.8 1.4 2.2 1.6 2003-2006 MR 32.3 16.1 8.1 - - -
RP 12.5 14.3 11.1 1.2 3.4 1.0 MR: diputados de mayoría relativa; RP: diputados de representación proporcional.
Cifras en porcentajes
Tabla No. 9. Evolución de los grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados, 1979-2003
58
Propuesta de reforma fiscal 2003
El 12 de diciembre de 2003, los diarios mexicanos anunciaron el rechazo de la ley que el
Ejecutivo Fed , relativa a la
ley de impuesto sobre la r najenación e importación.
lgunos titulares fueron: “Gordillo perdió todo”, MILENIO Diario; “Sepultan el Plan
l.59
eral propuso de acuerdo con la diputada Elba Esther Gordillo
enta, al valor agregado y de e
A
Fox-Elba”, La Jornada; “Fox derrotado, acusa y amenaza al Congreso”, El
Independiente; “Cayeron IVA y Elba Esther”, Tribuna; “Fracasa Reforma Fiscal”,
Reforma; “Regresa a Ceros la Reforma”, el Universa Con una votación en contra de
2
51 y a favor de 234 desecharon la propuesta. La diferencia fue de 17 votos.
Como lo habían anunciado la víspera, diputados de PRI, PRD, PT, PVEM, Convergencia y una panista echaron abajo el dictamen de la Comisión de
57
Mario Abad Zoster, “El Congreso que viene”, Revista Época, no. 620, 28 de abril de 2003, p.8 58
Fuentes: Eduardo Castellanos Hernández, Formas de gobierno y sistemas electorales en México, stadística electoral, México, Centro de Investigación Científica “Ing. Jorge L. Tamayo”, A.C., 1997, p. 57; página electrónica del Instituto Federal electoral (www.ife.org.mx
E5 ). MR: diputados de mayoría
lativa; RP: diputados de representación proporcional. 59re
Francisco Garfias, “La noche Triste de Fox y Elba”, Revista Milenio, semanal número 326, diciembre 15 de 2003, p.9.
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 82
Hac v odificaciones a la es os tos la Renta a greg IVA) y de Ena e Importación. En un a v ión de inar si el dictamen se ese o regres isi , 4 uta idieron desec o; cuatro p on reinte se tuvi El Presidente Vicente Fox… virt el Ejecutivo “no acept na propu pr ue rsio en la economía y qu d la comp “Lament em que eba as d ncia ue debe an enriqu r a cuer ad y pl , haya rivileg do conflic os eres gruPor l el ité uti aci (CEN) del PRI emiti un comu e e s que el p en Fox se equivocó de interlocutores, que los d do stas –a qu s pidi einici os trabaj era edia lo ú que hicieron fue ejerce su “libertad so
60
ienda que pre eía m s ley de l Impues Sobre (ISR), al V lor A ado ( jenacióna segunaba a com
d otac pa67 d
ra term d chabaones ip dos p harl lantear
grarlo y 12 abs eron.ad ió que ará” u
esta que ovoq disto nes e re uzca etitividad.
o enorm ente el d te y l ifere s q rí habernos ecido para llega un a do m uro ural n p iatos inter
a noche,n e
C int es de po”.
om Ejec vo N onal ó nicado en l qu eñala resid te
y iputa s prií iene ó “r ar los de man inm ta”- nico r
berana”.
En los últimos evidenciaron
diversos conflictos e scal. A continuación
describen algunas situaciones que la propuesta de este trabajo pretende mejorar. En la
s ventajas y los escenarios que se tendrían como
leja poca
sponsabilidad y profesionalismo legislativo con respecto a los diferentes temas.
La lideresa moral del magisterio acusó a Roberto Madrazo de anteponer sus ambiciones para la candidatura presidencial de la unidad partidista, sin
trabajos de la primera sesión de la LIX legislatura se
n las negociaciones para aprobar la reforma fi
se
siguiente sección se describen la
resultado del “intercambio de temas” propuestos por Buchanan, Tullock, Weingast y
Marshall.
La primera observación es que todos los partidos políticos se concentraron en la
reforma fiscal; es decir, en un solo tema. Por un lado, porque es de suma importancia
para el país; pero principalmente porque las decisiones en esta segunda parte del sexenio
pueden influir en las elecciones de 2006. Las fracciones se concentraron en las acciones
que darían a sus partidos futuros votos para la presidencia. Si es así, se entiende porqué
están rezagadas otras propuestas no menos importantes. Esto ref
re
embargo, los diputados que protagonizaron la rebelión contra la chiapaneca consideran que la alianza que sostiene con el PAN la lleva a la ruptura. A partir de la creación de la corriente elbista, Fuerza Reformadora, en el CEN
60
Jorge Teherán, Jorge Herrera y Sergio Javier Jiménez, “Regresa a ceros la reforma”, El universal, 12 de diciembre de 2003
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 83
del PRI consideran que la permanencia de la profesora es más frágil que nunca.
61
Los líderes ue gobernarán desde el Congreso junto con sus
aliados, log nga a sus
intereses y
priístas han manifestado q
rando la fuerza necesaria para aprobar iniciativas que les conve
así poder agrandar su patrimonio electoral62
. Es importante rec
eformas de ley se tienen que diri
ordar que
todas las r mir en el Congreso, donde los partidos
políticos ta inalmente
encontrar a
Otro pun nte son las negociaciones informales que se acomodan con el
terés partidista y dejan a un lado a la ciudadanía. Como resultado de negociaciones
iodístico, no cuentan con una base de información que se pueda utilizar para
ju
e sólo
uscan “aparecer en la foto” con un rostro democrático y plural. Y han concluido que en
rde o temprano tienen que negociar con sus homólogos para f
poyo de los votantes para las selecciones del 2006.
to importa
in
preliminares a la votación se consiguen alianzas o frentes de oposición; como sucedió en
el caso de la reforma fiscal. También se observa que en el momento de la votación
algunos diputados que habían comprometido su voto, decidieron votar de manera
contraria. Desde luego, violando el acuerdo.
Los ciudadanos pueden observar con molestia estos comportamientos, pues, salvo el
trabajo per
zgar el comportamiento de los legisladores. Como el acuerdo de comprometer un voto
es informal, tampoco se pueden conocer las traiciones. Por ejemplo, hay una agenda
legislativa que se ha estado negociando entre los líderes partidarios, los coordinadores de
las fracciones parlamentarias y el presidente Fox, donde todos han declarado que más
allá de los intereses de grupo, individuales y de partido, están los intereses de Estado y el
desarrollo nacional. Pero algunos medios de comunicación han descrito estas
declaraciones como el cumplimiento de la liturgia política de civilidad; dicen qu
b
61
S. Rico, M. R. Ortiz, A. Hernández y V. Chávez, “Choque en la cúpula priísta; Elba, rupturista; Madrazo, ambicioso”, El financiero, fecha: 17 de diciembre de 2003. 62
Rafael Abascal y Macías, “Ineficiencia gubernamental e intereses políticos”, Revista Milenio, semanal número 311 septiembre 1 de 2003, p.36.
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 84
realidad lo ganar la
referencia futuros electores.63
s políticos están pensando posicionarse mejor para 2006 y
de losp
En el caso de la reforma fiscal las negociaciones se llevaron acabo entre el Ejecutivo y
los representantes de las fracciones.
El aplazamiento de la reforma fiscal originó declaraciones de los legisladores, del
Ejecutivo y algunos grupos de poder, en las cuales manifestaron molestia e
inconformidad con las negociaciones. Como estos acuerdos y compromisos no están
institucionalizados, no es posible saber quién respetó su acuerdo y quién traicionó.
Elba excluye de las comisiones importantes a diputados como Emilio Chuayffet, María Esther Sherman, Ángel Buendía, Carlos Jiménez Macías. Los cuatro encabezarían después la revuelta… Los focos rojos empezaban a encenderse. La rebelión se extendía a las diputaciones del Estado de México, de Jalisco, de Chiapas, de Oaxaca. No había respeto, no había cortesía política, no había comunión. Una parte de su equipo le advertía sobre la molestia. Oídos sordos. En las plenarias del grupo defendía a capa y espada las reformas de Fox.
64
presarial también se ha visto afectada con la falta de consensos
legislativos. Incluso los presidentes de la Confederación de Cámaras Industriales
(Concamin) y el de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo (Concanaco-
Serytur), León Halkin y Raúl Alejandro Padilla, respectivamente, han hecho
declaraciones en las cuales manifiestan su preocupación y la disposición de estrechar
lazos más fuertes con el Congreso. Encabezados por el Consejo Coordinador
Empresarial (CCE) utilizan equipos negociadores para el cabildeo, buscan que los temas
de los dos sectores sean abordados con la oportunidad y puntualidad necesarias. El
presidente de la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), José
La cúpula em
63
Loc. cit. 64
Francisco Garfias, “La noche triste de Fox y Elba”, Revista Milenio, semanal número 326 diciembre 15 de 2003, p.10.
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 85
Luis Barraza, ha manifestado la necesidad de contar con legisladores comprometidos
con México, no con partidos políticos.65
, José Luis Barraza, admite que la posibilidad
una tasa del 10 por ciento como propone el El presidente de COPARMEXde gravar alimentos y medicinas a Gobierno es inviable, no así una tasa del 5 por ciento, por eso dijo que el sector patronal esta cabildeando con los legisladores… Por su parte, el presidente de CONCAMIN, León Halkin, insistió en que la Reforma Fiscal va a ser el “parteaguas” para que se incremente la confianza, los recursos y las inversiones en nuestro país y se dijo optimista de que pase lo que pase en el PRI, ese partido va a lograr acordar las reformas con otras fuerzas políticas.
66
El sector em a del PRI,
un IVA del iniciativa,
los empresa lo acusan
de haberlos
presarial mostró apoyo a la propuesta presentada por la presidenci
5 por ciento, tras la votación en el Congreso y no ser apoyada esta
rios manifestaron su descontento con Roberto Madrazo en donde
traicionado.67
olestos, los empresariM os reclamaron a Roberto Madrazo su incumplimiento
ara aprobar la reforma fiscal y aseguran que la votación en el Congreso fue psabotaje contra el empresariado. Para la especialista del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), Laura Sour, dado que no están claros los alcances del veto presidencial sobre lo aprobado en San Lázaro, sería bueno eliminar esta incertidumbre, y que además se definiera si el Presidente tiene veto parcial o total. Es necesario, afirma, llenar los huecos en el marco constitucional del proceso de negociación presupuestal, para que el sistema de pesos y contrapesos entre el Ejecutivo y el Congreso esté balaceado.
68
En las declaraciones anteriores se observa que el IVA homologado del 10 por ciento era
inviable, y por tanto se propuso una tasa del 5 por ciento para alimentos y medicinas.
Por estas incertidumbres en la viabilidad política de la reforma del Ejecutivo se
65
Rocío Esquivel, “Intensifica IP cabildeo en el Congreso”, Revista Milenio, semanal número 311 septiembre 1 de 2003, p.44. 66
Guillermo Ortiga, “El PRI se compromete ante los empresarios a sacar la reforma fiscal”, Imagen informativa, Monitoreo radio y TV, 2 de diciembre de 2003, www.cddhcu.gob.mx 67
Joaquín López Dóriga, “Resumen la Crisis del PRI”, Monitoreo radio y tv. / Televisa / El noticiero, 2 de e 2003, www.cddhcu.gob.mxdiciembre d
68 Leonor Flores, “La IP culpa a Roberto Madrazo”, Revista Milenio, semanal número 326, diciembre 15
de 2003, p.16.
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 86
sostuvieron negociaciones entre el gobierno federal panista, la dirigencia del PRI y sus
respectivas coordinaciones parlamentarias en la Cámara de Diputados. De estas
egociaciones se formuló un Impuesto a la Producción y el Intermediarismo (IPI). La
propuesta d tó, incluso
a los medi iaciones y
quienes era
El IPI se uesto a la
cadena pro o, pues los
productores cobrarían al consumidor esa proporción de impuesto. Los medios de
nte del PRI, Roberto Madrazo, quien aseguró que había sido
Hacienda q
n
e este impuesto se mantuvo en la informalidad. Lo que imposibili
os de comunicación, saber cómo se habían realizado estas negoc
n los responsables.
formuló paralelamente a la reforma del Ejecutivo. Era un imp
ductiva. Según algunos analistas el IPI era un IVA disimulad
comunicación investigaron los detalles del IPI. Ante los cuestionamientos, los
negociadores que tenían que ver con este impuesto hicieron declaraciones para
desligarse de la autoría del impuesto. Entre las declaraciones de deslinde se encuentran
las del grupo del Preside
uien instruyó a la diputada Elba Esther acerca del IPI.
Fuente de la dirigencia y legisladores priístas ligados a Madrazo confirmaron que… Gordillo se reunión en el piso siete del hotel Marriot “con todos los funcionarios de Hacienda” para recibir las tres hojas de Power Point, en que se reseñan los detalles IPI, y sostuvieron: “Así que quien miente es ella”.
69
tercamb
Entre este io de acusaciones acerca de la autoría del IPI, la diputada Elba
del impuesto a la producción y el intermediarismo (IPI). La maestra afirmó que Madrazo mintió ''contundentemente'' y actuó ''de manera superficial'' al
in
Esther Gord eclaró que había sido Madrazo quien la había instruido, no Hacienda.
Los dirigentes del PRI, Roberto Madrazo y Elba Esther Gordillo rompieron ayer en el tema de gravar con una tasa de 10 por ciento al consumo a través
illo d
revelar que la Secretaría de Hacienda le entregó a ella esa propuesta, y sobre el distanciamiento acotó que ella no dio el primer paso: ''Yo no rompí con él,
69
Enrique Méndez, “El IPI, manzana de la discordia entre ambos dirigentes. Cisma en el PRI, rompen Gordillo y Madrazo”, La Jornada. 25 de noviembre del 2003.
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 87
no lo agredí, él fue el que declaró y ahora con una actitud mezquina trata de eludir una responsabilidad adquirida''.
70
En una conferencia de prensa del 2 de diciembre de 2003, Elba Esther Gordillo se
defiende de las declaraciones de Madrazo, diciendo:
Es falso que haya promovido el IVA en alimentos y medicinas una servidora, fue Roberto Madrazo quien me dio instrucciones y con quien discutí y hablé de tal tema, particularmente del 5 por ciento. Al observar, al analizar, que en la bancada no tenía viabilidad fuimos, lo platicamos y lo discutimos, fue así como surgió esto que hoy es, espero que esté en sana sepultura, el famoso IPI.
71
Los diferentes actores decidieron discutir estos conflictos. Sin embargo, estas
negociaciones tampoco tuvieron éxito
Ayer a las dos de la tarde Elba Esther Gordillo, aún coordinadora de los diputados priistas, y el ex gobernador Emilio Chuayffet se encontraron… y prácticamente rompieron los acuerdos a los que habían llegado, un día antes, en una reunión en Los Pinos, con el Presidente Vicente Fox y el dirigente
n da de
Chuayffet a esa posición.72
priista Roberto Madrazo. El convenio al que habían llegado los dirigentes priistas y Fox consistía en que los madracistas dejarían pasar la reforma hacendaria, aprobada por los panistas y los elbistas, a cambio de que la dirigente magisterial abandonara voluntariamente la coordinacióparlamentaria y que, desde la mesa directiva, no se obstruyera la llega
La informalidad con que se manejó el IPI aclara la importancia de institucionalizar el
tercambio, pues de tener reglas para la negociación se tendría información sobre qué
se negoció monitoreo
continuo s mitiría la
evaluación tes. Serian
in
, quien lo pacto y cuando se realizó a fin de establecer una
obre el comportamiento de los legisladores. Así mismo, per
de los ciudadanos a las negociaciones que realizan sus representan
70
Loc. cit. 71
Raúl Sánchez Carrillo, “EEG Acusa a Roberto Madrazo de ser el autor del IPI”, Monitoreo radio y TV; ereo cien enfoque, 2 de diciembre de 2003, www.cddhcu.gob.mxSt
72 Jorge Fernández M., “Gordillo y Chuayffet consuman la ruptura”, Reauters, Milenio, fecha 11
diciembre del 2003, de
www.finanzas.com
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 88
ellos quien dos y les
harían sabe a ravés del voto.
La siguiente sección continúa el análisis, se enfoca en el estudio de las repercusiones
Los comisio
Actualment Diputados
pueden ser Hacienda
(20 de dic de 2003), en donde el Diputado Emilio Chuayffet Chemor, nuevo
oordinador de la diputación del PRI sustituyó a los legisladores que operaban para la ex
El coordinador informó que buscaba afianzar su presencia y visión en la discusión del paquete económico para 2004. Por lo que los diputados Roberto
es determinaran si sus legisladores negociarán los temas adecua
r su aprobación o desaprobación t
que tuvieron estos conflictos dentro de la Cámara de Diputados.
nados pueden ser removidos en cualquier momento
e los integrantes de las comisiones ordinarias de la Cámara de
removidos en cualquier momento. Esto sucedió en la comisión de
iembre
c
líder de la fracción, Elba Esther Gordillo.
Campa Cifrán, Abel Echeverría Pineda y Baltasar Manuel Hinojosa Ochoa, serán sustituidos por José Porfirio Alarcón, Mario Moreno Arcos y Enrique Ariel Escalante, respectivamente.
73
Algunos de meses los
eligieron p ierde la
experiencia y la posibilidad de que los diputados se especialicen en una comisión, por
otro lado se muestra claramente el poder que tienen los partidos políticos sobre los
Sobre este tema los medios de comunicación se expresan con declaraciones como las
:
los diputados que los removieron son los mismos que hace unos
ara ese cargo. Los cambios pueden no ser convenientes porque se p
legisladores. Los legisladores buscan beneficios guardando lealtad y fidelidad a su
dirigencia de partido y no a la ciudadanía. Fernando F. Dworak argumenta que los
legisladores se especializarán cuando vean que esto les conviene para su promoción. Sin
embargo, no hay profesionalización, si las instituciones no lo fomentan [Dworak (2003)
pp. 234,244].
siguientes
73
“Destituye el coordinador de legisladores del Pri a diputados simpatizantes de gordillo de la comisión encargada de la reforma fiscal”, el 20 de diciembre del 2003. www.cni.tv
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 89
Martín Espinosa (conductor): Los problemas internos delparadas las actividades de la Cámara de Diputados, así de fác
PRI mantienen il. Estos señores
o que hemos icanos… a ver
para cuándo”.74
del PRI dijeron: “ Bueno, no estamos de acuerdo con Elba Esther Gordillo, y ahí las reformas a ver cuándo, total mientras siga el ‘hueso’ y siga la ‘lana’ comiendo y sigan nuestras propiedades dándonos más y todo lamasado a lo largo de nuestros años de políticos, ahí a los mex
José Luis Armenta (conductor): El diputado federal del PRI, reflejo de la coordinación
Miguel Ángel Yúnes, califica como un hecho vergonzoso y unlucha por el poder la destitución de Elba Esther Gordillo de la del PRI en San Lázaro. Acusa a la dirigencia nacional del partido de haber planeado un golpe de Estado. Admite que las disputas en el PRI estancaron los trabajos legislativos.
75
En el presente estudio se sostiene que un sistema de comisiones que utilice un sistema de
antigüedad daría la posibilidad de motivar el intercambio de temas a través de negociar
s agendas de trabajo de las comisiones. Sin embargo, observamos que también los
coordinado situación
podría mejo el sistema
de comision
La remoción de quienes ocupan cargos dentro del congreso no ha sido sólo en las
la
res pueden ser removidos desde la dirigencia del partido; esta
rarse a través de un sistema de antigüedad como el propuesto en
es.
comisiones. Antes que ocurriera esto, ocurrió la remoción de la coordinación
parlamentaria (11 de diciembre del 2003). Durante el cambio se detuvieron todas las
negociaciones. Un agravante es que el PRI es el partido con mayoría relativa.
El Presidente de la república fue cuestionado sobre la decisión que el PRI tomó de
elegir a un nuevo coordinador parlamentario en la Cámara de Diputados. Él afirmó que
su gobierno necesitaba un interlocutor válido para continuar las negociaciones
planteadas al Congreso de la Unión76
. Los sucesos al finalizar el 2003 en el Congreso,
muestran que el sistema de comisiones actual no contempla la promoción de carreras
legislativas. Los puestos en las comisiones no se logran por experiencia o conocimientos
74
Martín EspiFM., 2 de dici
nosa, “Pide Gordillo respeto al poder legislativo”, Monitoreo radio y TV, Radio RED 88.1 embre de 2003, www.cddhcu.gob.mx
75 José Luis Armenta, “Un reflejo de la lucha por el poder, la destitución de Elba Esther Gordillo”,
Monitoreo radio y TV, Detrás de la Noticia, 2 de diciembre de 2003, www.cddhcu.gob.mx 76
Carlos Urdiales, “Fox solo desea haya un interlocutor en el PRI para seguir con las negociaciones”, Monitoreo radio y TV, Televisa radio, Hoy por Hoy, 2 de diciembre de 2003 www.cddhcu.gob.mx
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 90
sobre temas legislativos. En lugar de la experiencia se tiene un sistema en donde el
dirigente d nes de la
coordinació s puestos
vuelve este
Inicio de la
En los art os por la
persecución de puestos. Por ello se puede anticipar que los futuros trabajos de la LIX
gislatura estarán limitados por el amateurismo e improvisación. La no reelección de
troalimenta la tendencia a politizar las iniciativas.
el partido político ejerce influencia directa sobre las decisio
n. Por otro lado el interés de los legisladores por obtener otro
vínculo más fuerte.
persecución de puestos
ículos referidos se identifica el interés de los actores polític
le
diputados y senadores impide una carrera legislativa profesional. El resultado es que
existen legisladores con escasos conocimientos en los temas que se legislan. Y es
también por ello que no se desprenden de su partido para continuar con carrera política –
brincar a otra Cámara, Congreso local, gobernatura, presidencia municipal y hasta la
presidencia-. Ello re77
El diputado priísta Miguel Ángel Yunes afirmó que las decisiones de su partido con relación a la reforma fiscal se han realizado sólo para favorecer una posible candidatura presidencial de Roberto Madrazo…Yunes se mostró decepcionado porque en el debate para la reforma fiscal, lo único que presentaron sus opositores fueron descalificaciones.
78
apoyo los candidatos con mayore probabilidades de llegar a la presidencia los
El trabajo interior del Congreso se ha aplazado. Los legisladores forman coaliciones con
sus partidos políticos para evadir los costos políticos de las decisiones. Como pago a este
s
premiarán con un puesto en el gobierno o de representación popular.
77
Rafael Abascal y Macías, “Ineficiencia gubernamental e intereses políticos”, Revista Milenio, semanal número 311, septiembre 1 de 2003, p.37. 78
Yunes,“Madrazo cuida sus intereses”, Noticieros TELEVISA, 16 de diciembre del 2003, www.esmas.com
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 91
No hay un mercado para el intercambio de temas
A lo largo de la sección cuatro se describió un conflicto que ejemplifica las dificultades
que enfrenta el proceso parlamentario para motivar la negociación de intercambio de
temas (logrolling process). Entre las dificultades se encuentran que las negociaciones
peran en cualquier ejercicio parlamentario. Por tanto se deben regular a través de
ormen los resultados de las negociaciones. Otra
para que votaran a staba fraccionando, como
resultado la destitución de la maestra, por lo que Emilio Chuayfeet era
im
instituciones que formalicen e inf
dificultad es que no existe un sistema de antigüedad que motive a los legisladores a
continuar una carrera legislativa. Por el contrario, se mostró la lealtad que tienen con su
facción política. A continuación se discute la conveniencia de instituir un mercado que
permita el intercambio de temas de forma transparente.
Los políticos de un mismo partido encuentran necesaria la negociación para promulgar
reformas. Es el caso de los gobernadores del PRI, quienes pidieron a los legisladores de
ese mismo partido que resolvieran sus conflictos internos, pues los trabajos legislativos
estaban rezagados.
“La última reforma y me voy” se había visto frustrada en aquella vorágine que llevaría a la mayoría de los legisladores del tricolor a desatender de manera insólita el llamado de 15 gobernadores, que habían pedido una negociación política al conflicto Madrazo-Gordillo. Peor aún. Los otrora disciplinados legisladores desafiaban las presiones de los gobernadoresfavor de la reforma fiscal. Por otro lado el PRI, se e
reconocido por la mesa directiva de la Cámara de diputados como el nuevo coordinador de la bancada del PRI en San Lázaro. Elba Esther era ya una diputada del Bronx
79 80
79
El Bronx es el nombre que se le da, y que adoptan con orgullo, los congresistas del PRI que se sientan artados en el jardín derecha de la Cámara y pasan el tiempo molestando e insultando a los oradores de
otros partidos. Su partido no les permite participar públicamente en los debates de la Cámara. Tampoco les gunta muy seguido cómo les gustaría votar, qué cambios les gustaría hacer a una propuesta de ley o su
-206
ap
preopinión acerca de las prioridades del presupuesto. Quinones Sam, 2002 “Historias verdaderas del otro México”, editorial planeta, México, pp. 20580
Francisco Garfias, “La noche Triste de Fox y Elba”, Revista Milenio, semanal número 326, diciembre 15 de 2003, p.9.
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 92
El conflicto del PRI de finales del año 2003 permite afirmar que los legisladores de
ntes de las elecciones se n México, que sería un
acuerdo con la facción a la que pertenezcan tomarán posturas ante las reformas de ley
que tengan que dictaminarse. Es claro que las dirigencias de los partidos tienen como
prioridad el proceso electoral del 2006; hacia este objetivo se encaminan los esfuerzos,
no al trabajo legislativo.
José Antonio Fernández, comentarista: La imagen del PRI se desvanece y se está convirtiendo en el partido del ‘no’, le explicamos por qué. No se comporta como un partido que tiene una mayoría en la Cámara de Diputados; no vemos que esté reflejando unión; no vemos que esté reflejando organización; no está siendo un partido de propuestas; no vemos que sea un partido con disposición de sacar adelante al país… Apropusieron ser un partido diferente, que pensaría epartido de propuestas, les fue bien, estaban contentos por lo que les había sucedido en los comicios federales y ahora vemos que fue sólo una campaña publicitaria.
81
El conflicto priísta de finales de 2003 tuvo como resultado una miscelánea fiscal que
odificará muy poco los ingresos del gobierno.
favor y 24 abstenciones82
m Los diputados mexicanos aprobaron el 28 de diciembre en su último trámite, y sin cambios respecto a lo acordado en el Senado, la Ley de Ingresos para 2004 y la reforma fiscal, que establece modificaciones mínimas al actual sistema tributario. La Ley de Ingresos, bastante austera después del fracaso del proyecto de reforma fiscal que proponía el Ejecutivo… fue aprobada por 463 votos a favor, 6 en contra y 5 abstenciones. Por su parte, la reforma fiscal, que mantiene el Impuesto al Valor Agregado (IVA) en el 15 por ciento, conserva el Impuesto Sobre la Renta (ISR) en el 34 y el 32 por ciento para empresas y personas, respectivamente, y deja a los cigarrillos con su actual gravamen, fue aprobada por 431 votos a .
Los conflictos del PRI evidencian la conveniencia de construir mecanismos
institucionales que permitan el intercambio de temas propuestos por Buchanan y
Tullock. Como se mencionó en capítulos anteriores no se ha podido construir un
modelo de negociación óptimo que resuelva los conflictos políticos, por tanto la
81
Ciro Gómez Leyva, “El PRI se esta convirtiendo en el partido del “no””, Monitoreo radio y TV, radio formula de la tarde 2 de diciembre de 2003, www.cddhcu.gob.mx
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 93
siguiente sección se realizará con base en un enfoque comparativo entre la situación
actual y la propuesta.
IV.2 Una prospectiva del sistema de comisiones
En esta sección se examinan los conflictos generados durante el último semestre del
a fiscal presentada por el Ejecutivo. Antes se abordaron
los conflic olo tema;
conflictos q
El análisi conflictos
entre los a sten tener
intensidade
La reform esta por el Ejecutivo83
2003 por la iniciativa de reform
tos políticos que ocasionó la búsqueda de soluciones a un s
ue incluso fracturaron a un partido político.
s se desarrolla con el intercambio de temas a partir del supuesto de
gentes con poder de decisión, es decir, que los agentes manifie
s de preferencias distintas sobre los temas que se negocian.
a fiscal propu , proponía la homologación del IVA al
cción al ISR para empresas y personas
físicas84
10 por ciento; lo cual podía negociarse con un 5 por ciento exclusivamente a alimentos y
medicinas. Además del IVA, proponía una redu
.
Desarrollo
El tema qu en nuestro
país. Se co ión según
cifras oficia
Social
e generó reticencia a esta reforma fiscal fue la pobreza que existe
nsidera que 40 millones de personas se encuentran en esta situac
les de Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL, 2002)85
. Según
ropuesta del Ejecutivo generaría 5 millones
miembros
del PRD la más de pobres.
p
El PRD adelantó su rechazo a la propuesta económica del Ejecutivo, al asegurar que cobrar IVA a alimentos y medicinas generaría 5 millones más de
82
“Aprobadas pequeña reforma fiscal y Ley Ingresos sin cambios”, 28 diciembre 2003, noticias www.yahoo.com 83
Enviada al Congreso el 6 de noviembre del 2003. 84
Jorge Calderón Salazar, “La propuesta fiscal del gobierno para 2004 es injusta”, Revista Macro economía no. 124, p.30. 85
Entrevista con la Secretaria de Desarrollo Social, Josefina Vázquez Mota, 14 de agosto de 2002, www.sedesol.gob.mx
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 94
pobres, mientras el proyecto de Presupuesto plantea reducciones en los programas de
86 combate a la pobreza
Investigad eclararon
ue el IVA a alimentos y medicinas no es adecuado, pues la mayoría de la población
es Jurídicas presentó su crementar la recaudación
50 por
ores de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) d
q
destina el 50 por ciento de sus ingresos en estos productos, lo que produciría un mayor
impacto en la pobreza.
La UNAM a través de su Instituto de Investigacionpropuesta de reforma fiscal integral que permitiría in10 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) lo que representaría ingresos adicionales por 600 mil millones de pesos… Sin embargo, indicó que la propuesta deja con una tasa cero a la aplicación del IVA a alimentos y medicinas debido a que el 70 por ciento de la población destina el ciento de sus ingresos a estos rubros.
87
desprotegida. Por ejemplo:
stema fiscal complejo, injusto e ineficiente. Nuestros impuestos altos que ahuyentan la inversión y contribuyen a generar la pobreza
inaudita generosidad exenciones, excepciones y deducciones que permiten e
vadir iento
de la economía. Todo el esfuerzo sirve para recaudar solamente un 12 por ciento del producto interno bruto: entre la mitad y un tercio que otros países
se convierten en simples mentiras.
Adicional a los comentarios de representantes y académicos, los analistas políticos de
diferentes medios de comunicación destacaron el impacto de la reforma fiscal en la
población
Tenemos un sison tan terrible que agobia a nuestro país. Se ensañan de manera casi exclusiva en un grupo pequeño de contribuyentes cautivos: empresas, trabajadores y empleados en el decreciente sector formal de la economía. Prodigan con
una multimillonaria elusión fiscal a los más ricos: a quienes pued n pagar mejores abogados y contadores. Dejan, además, en absoluta libertad de eimpuestos a un sector informal que representa entre un 25 y un 50 por c
del mundo. Ante esta realidad las promesas de nuestros legisladores de dedicar, por ejemplo, el 8 por ciento del producto interno bruto a la educación
88
86
Ernesto Núñez, “Rechazan propuesta económica; consideran que Gobierno pretende cobrar menos a clases ricas”, fecha: 7 de noviembre de 2003, www.mural.com 87
Fuerza Informativa Azteca, “La UNAM presentó su propuesta de reforma fiscal integral”, fecha: 2 de diciembre del 2003.
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 95
En una entr Zacatecas
998-2003 orma fiscal y de la posibilidad de instrumentar
se realizará un intenso trabajo político.
la pregun
onsumo es el mecanismo más inmediato y os para procurarse más recursos, es el más
fácil. Lamentablemente, las condiciones del país nos sugieren que en este momento, los millones o miles de millones de pesos de recaudación adicional
evista realizada a Guillermo Huizar –Ex Secretario de Finanzas en
) – se abordó el tema de la ref(1
el IVA a alimentos y medicinas. En esa entrevista Huizar afirmó que a pesar de que la
homologación al consumo es una de las formas más eficientes y eficaces de recaudación,
en las condiciones de pobreza en que se encuentra México, no sería viable considerar
esta reforma, salvo que
Ninguna reforma fiscal y hacendaría será fácil, en la construcción de nuevos modelos se pisan muchos “callos” se terminan con muchas prevendas, se tocan a sectores de contribuyentes que estuvieron permanentemente privilegiados. Por lo tanto, se requiere de una enorme cuota de negociación política, porque de otra manera, las reformas no avanzan. ta sobre gravar alimentos y medicinas, Huizar contestó: A De manera personal no estoy de acuerdo, ya que está más que comprobado que gravar alimentos y medicinas representa recuperar la recaudación adicional mayoritariamente del bolsillo de los más pobres, dicho de otra manera, ciertamente gravar el ceficaz que alcanzan los gobiern
que se pretende se saquen o se pretenden sacar precisamente de las clases desprotegidas.
89
Hasta ahora uación se
describen l l finalizar
esta descri ada en el
intercambio Cultura El incremento al IVA generó disgusto en los grupos interesados en cultura. El
escontento fue principalmente por la propuesta de homologar el cobro de IVA a libros,
se ha descrito el conflicto con el tema desarrollo social. A contin
os conflictos originados con los grupos interesados en la cultura. A
pción se plantea una estrategia hipotética de negociación bas
de temas.
d
revistas y periódicos, entre otros.
88
Sergio Sarmiento, “Jaque Mate. Reforma fiscal”, Reforma, fecha 1 de agosto de 2003.
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 96
Intelectuales y editores mexicanos han manifestado su rechazo al cobro del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a los libros y revistas porque es un obstáculo para el desarrollo cultural del país. Los escritores Laura Esquivel, Rafael Ramírez Heredia, Alberto Ruy Sánchez, Fernando Valdés, Humberto Musacchio, Carlos Monsivais, Guadalupe Loaeza, Ignacio Solares y Paco Ignacio Taibo II expresaron su rotunda oposición al IVA en los libros durante una reunión con la comisión de cultura de la Cámara de Diputados.
90
Los escritores y editores encontraron una respuesta a sus demandas en la fracción
arlamentaria del PRD. Discutieron la crisis en que se encuentra la editorial mexicana
debido al b uete fiscal
que la Sec presas e
institutos e exicano. La propuesta del
Ejecutivo de desincorporar las organizaciones de cinematografía se recibió como un
s interesados en la
cultura.
Instituto Mexicano de Cinematografía, los Estudios ducal y organizaciones de sorteos, se obtendrían a lo sumo 4
mil millones de pesos.
eral presenta una reforma hacendaria que afecta directamente a res y, principalmente, a los lectores; amén de destinar millones
de pesos en un proyecto centralista como la megabiblioteca en la antigua estación Buenavista, en vez de ampliar la red nacional de bibliotecas -con sus
91
p
ajo número de lectores. Criticaron especialmente la parte del paq
retaría de Hacienda envió al Congreso para poner a la venta em
ncargados de producir y desarrollar el cine m
mensaje donde no se mostraba interés por pactar con los grupo
Inti Muñoz, diputado del Partido de la Revolución Democrática, indicó que el año pasado se ejerció en materia de cultura un presupuesto de 5 mil 338 millones de pesos, el paquete económico 2004 propone que se ejerzan sólo 5 mil 67 millones de pesos, 271 millones menos. Por la venta de las 16 empresas que están en la lista enviada por Hacienda, entre las que se encuentran el Churubusco, E
Recaudar 500 millones de pesos por concepto de IVA en los libros no nos apartará de ser el penúltimo país en el índice de lectura de 108 en los mismos términos económicos, ni que cada mexicano en promedio lea sólo medio libro al año. Es anacrónico que exista el programa Hacia un país de lectores, cuando el Ejecutivo fededitores, auto
talleres y círculos de lectura- a las comunidades más apartadas.
89
El sol de Zacatecas. “Falta oficio político en el gobierno, dice el perredísta Huisar”, Carlos Loeza Manzanero. Presidente del Colegio Nacional de Economistas / OEM, fecha: 2 de diciembre del 2003. 90
“¿Deben tener los libros ?”, EFE, fecha 20 de noviembre de 2003, www.mural.com.com 91
Enzia Verduchi, “Si Hacienda trabajara bien no habría necesidad de gravar la cultura”, La Jornada, fecha: 15 de noviembre del 2003.
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 97
Se mencion y que la
ineficiencia exicanos
paguen imp
En 2002 sólo 7.56 millones de mexicanos pagaron impuestos, pues de acuerdo con estadísticas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), cada
ó que Hacienda recaudaría 500 millones por impuestos a libros
recaudatoria de esa Secretaría implica que solo 7.56 millones de m
uestos.
contribuyente paga 19.6 por ciento más de impuestos que hace siete años, y tales datos indican que la ineficiencia en el cobro tributario fue lo que estancó la recaudación fiscal en proporción de todos los ingresos nacionales…La SHCP estima recaudar 500 millones de pesos al gravar con el impuesto al valor agregado (IVA) a los libros… México es un país importador de libros, sin el apoyo fiscal a la industria editorial y la tasa cero del IVA en ejemplares, seguiremos dependiendo del exterior; en 2001 se distribuyeron en total cerca de 83 mil títulos, de los cuales 90.5 por ciento fueron de editores extranjeros y sólo 9.5 por ciento de nacionales…
92
La recaudación de mayores ingresos tiene problemas de eficiencia y eficacia tributaria.
En opinión de Sergio Sarmiento, la eficiencia y la eficacia, según la experiencia
ternacional, se logra a través de sistemas tributarios sencillos y poco complicados que
facilitan su
ue nosotros. Irlanda se convirtió en el mayor milagro
rsión. Rusia, que se encontraba sumida en un verdadero pantano
erizas debe áximo esta tasa
ebe quedar de momento en 20 por ciento, para que seamos competitivos con experiencia internacional nos demuestra que los sistemas fiscales
sencillos recaudan más y con mayor justicia. Ojalá nuestros nuevos diputados
in
instrumentación y control.
Nuestros más fuertes competidores industriales han entendido que para recaudar más y mejor no se necesita tener tasas altas. China y Corea del sur, por ejemplo, tienen un impuesto sobre la renta para empresas del 20 por ciento y recaudan más qeconómico europeo al reducir el gravamen sobre las empresas del 40 al 12.5 por ciento y eliminar virtualmente todas las deducciones, exenciones y excepciones; como consecuencia se cuadruplicó la recaudación y se promovió más invehacendario, ha bajado su tasa del impuesto sobre la renta al 13 por ciento, con lo cual no sólo ha aumentado la recaudación sino que ha reanimado el crecimiento económico perdido en la última década…Para simplificar el sistema, el IVA debe aplicarse a todos los productos. Pero el 15 por ciento es una tasa tan alta que en la actualidad no podemos siquiera emplearla en la frontera norte del país. El 10 por ciento de las ciudades front
eneralizarse a todo el país por razones de equidad…Como mgdChina…La
92
Loc. cit.
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 98
se den cuenta y no pretendan una vez más transitar el fallido camino de los impuestos excesivos, especiales, complejos y llenos de excepciones.
93
A través de esta sección se describen las diferencias en la intensidad de preferencia
bre los temas de: cultura, desarrollo social y reforma fiscal. Diferencias que originaron
la formació ciones, en
función de cionada la
reforma fis ento de la
votación pa resados en
los otros d el primer
periodo de as fiscales
ropuestas por las coordinaciones parlamentarias.
ia de los diferentes actores políticos.
Sistema de
Este trabaj ión en el
Congreso y acerca del
beneficio q
Los confl iniciativa
del Ejecuti llo social,
específicam los que se
tuvo que ha ribió en la
sección III. unidad de
intercambia oto de un
homólogo sobre un tema preferido con mayor intensidad.
so
n de coaliciones integradas por legisladores de diferentes fac
los temas anteriores, para defender sus posturas. Al estar rela
cal con los temas de cultura y desarrollo social, originó en el mom
ra la reforma fiscal del ejecutivo, que los grupos coalicionados inte
os temas, votaran en contra, defendiendo así sus intereses. Así,
sesiones ordinarias concluyó sin consolidar ninguna de las reform
p
De haber considerado el intercambio de temas descritos en las propuestas de Buchanan
y Tullock (Capítulo II) se habría tenido mayor posibilidad de llegar a resultados más
eficientes. En la siguiente sección se plantea una posible estrategia de negociación, que
considera las intensidades de preferenc
Comisiones
o está enfocado en los conflictos entre los tomadores de decis
no en los resultados. Es decir, no se plantea postura alguna
ue pudieran tener las reformas.
ictos de mayor intensidad que ocurrieron durante la discusión de la
vo para la reforma fiscal, se produjeron en los temas de desarro
ente la pobreza, y el tema de cultura. Son estos dos temas sobre
ber negociado. De acuerdo con Buchanan y Tullock (como se desc
3.1), en un intercambio de temas, cada jugador tendría la oport
r votos, el apoyo a un tema con menos intensidad a cambio del v
93
Sergio Sarmiento, “Jaque Mate. Reforma fiscal”, Reforma, fecha 1 de agosto de 2003.
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 99
La homo stas es la
ropuesta más eficaz pudo haberse negociado con reformas en los temas de desarrollo
tado.
ado para el
tercambio de temas legislativos, en donde la ciudadanía podría observar los intereses
omento de negociar, recompensándolos o castigándolos en el
En este trabajo se argum
arco legal nacional, así como
diferentes perfiles e intereses. Esto arraiga los intereses partidistas y determina la
logación del IVA al 10 por ciento −que según algunos anali
−p
social y cultura. Estas reformas serían instrumentadas con los ingresos adicionales que
se obtendrían de la reforma fiscal. El diseño de las reformas en desarrollo y cultura
tendrían que ser desarrollados por los grupos con poder de decisión que apoyaron estos
temas.
A pesar de que el gobierno federal no podría disponer libremente de los ingresos
adicionales que le proporcionaría la homologación del IVA, bajo optimalidad de Pareto
el gobierno quedaría en el mismo estado, pues no ganaría ni perdería. Las negociaciones
serían viables y no se estancaría el trabajo legislativo; es decir, en términos de Pareto los
temas de cultura y desarrollo social mejorarían su es
El gobierno aparentemente no ganaría una mejor posición, pero el acceso de los
ciudadanos a la información sobre las negociaciones permitiría que los votantes pudieran
recompensarlo por su capacidad negociadora en las siguientes elecciones. Un sistema de
comisiones cuya base sea la antigüedad legislativa, formaría un merc
in
de los legisladores al m
momento de su reelección.
Reelección de legisladores
enta la conveniencia de la reelección legislativa porque es
necesario dar continuidad a los trabajos en las comisiones e involucrar la mayor
experiencia en las negociaciones de temas. A fin de conocer un poco más acerca del
tema se describe parte del trabajo desarrollado por Fernando F. Dworak (2003 pp.232-
287) acerca de la reelección legislativa. Los legisladores mexicanos no cuentan con el
tiempo suficiente para entender los mecanismos y la dinámica del proceso legislativo en
ambas Cámaras, en general les falta el conocimiento del m
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 100
a
de que pueden continuar en su cargo a lo largo del tiempo, o cuando perciban
q
políticos. Sin embargo, dice
D
profesionalización se hallaría en función de la seguridad del
arlamentario en su cargo y sus preferencias personales.
oiré (2003) estudia la experiencia en Estados Unidos, en
también en beneficio de la ciudadanía. La importancia de la evidencia aquí presentada no debe ser subestimada: la asidera de aprobación al ejercicio de la
probación de determinada iniciativa, a la coyuntura política y a las elecciones en
disputa.
Las carreras parlamentarias convertirían al Congreso en una instancia profesional y
especializada, el contacto con los electores sería más frecuente y generarían interés en
sus demandas para así ganar votos en la reelección. Se especializarán cuando tengan
certeza
ue eso les reportará beneficios en cuanto a su promoción política. El Congreso puede
ofrecer algunos puestos atractivos como es la mesa directiva o un sistema de comisiones
fuerte.
La restauración de la carrera parlamentaria modificaría las relaciones entre
legisladores, ciudadanos, grupos de presión y partidos
worak (284), no sólo se debe analizar los beneficios y riesgos, sin pensar en diseñar
instituciones que faciliten el equilibrio entre conductas personalistas y conductas
cohesivas en las bancadas. Un reto de la reelección legislativa es la forma en que
contribuya a la institucionalización de los partidos políticos, pues la relación entre los
legisladores y partidos se hará más compleja. También sugiere conceder al partido
político la posibilidad de vetar las candidaturas o reselecciones del legislador
constantemente desleal. La
p
Por su parte, Alejandro P
donde ha resultado más provechoso que la ciudadanía califique el trabajo del legislador e
incluso lo disuada de intentar la posible reelección. En opinión de Poiré esto ha
incentivado a los congresistas a ser más competitivos, y a sus futuros adversarios más
vigilantes y críticos.
Más importante, los datos de Estados Unidos muestran que la ventaja de quien ocupa el cargo proviene de un sistema que funciona en beneficio del electorado, quien premia al buen representante y castiga al malo, disuadiéndolo incluso de internar la posible reelección. Esto además genera poderosos incentivos para que los futuros retadores de los legisladores en el cargo se conviertan en sus más cercanos vigilantes y críticos, lo que redunda
EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 101
política representativa. El mejor tónico para los sinsabores de la convivencia en pluralidad es el de contar con representantes que, con certeza, defiendan los intereses de mayorías capaces de llamarles a juicio…Cierto es que tenemos que avanzar en muchos ámbitos de la reforma electoral para tapar huecos y resanar fracturas. Pero seguir desperdiciando el superávit de legitimidad y poder ciudadano que traería consigo la reelección inmediata del legislador parece ser francamente inexplicable.
94
Conclusiones
Este capítulo ha pretendido mostrar los rasgos de las negociaciones recientes en el
Congreso. Se ha observado que los legisladores pueden ser removidos de sus puestos
como ocurrió con la comisión hacendaria y con la coordinación parlamentaria del PRI.
L
mal. Ahora la reelección del
le
ntes para no ser castigados por los partidos políticos quienes
ctualmente les ofrecen un puesto –por no existir la reelección-. Las instituciones no
modifican l eados por
quienes las
as negociaciones informales no tienen responsables y no es posible conocer las
traiciones. Se observa también que los intereses de los legisladores en la segunda mitad
del sexenio están enfocados en la carrera por la presidencia de su partido. El intercambio
de temas es una alternativa para avanzar en los consensos, ya que institucionaliza las
negociaciones, y cada legislador puede negociar temas de su interés, pensando en la
ciudadanía, en su partido y su carrera legislativa, a cambio de apoyar otros temas que no
le afecten. Son pautas de conducta que se siguen si se percibe alguna utilidad. Desde
luego, el intercambio no es un modelo óptimo que garantiza que se tomen las mejores
decisiones, es un modelo que propone reglas para negociar temas, previo a la votación,
situación que actualmente ya ocurre de manera infor
gislador surge de la necesidad de contar con profesionales que puedan especializarse
en una comisión para dar continuidad a la agenda de temas así como la motivación que
encontrarían al realizar su trabajo de la mejor manera. En los periodos cercanos a las
elecciones los legisladores trabajarían mejor buscando su reelección, en vez de aplazar
las reformas pendie
a
a naturaleza humana; sólo procuran canalizarla hacia resultados des
diseñaron. [Dworak (2003) p.287].
94
Alejandro de 2003, Alejandro Po rtamento de Ciencia Política del ITAM, http://cursos.itam.mx/poire
Poiré, “Política que decepciona”, Milenio semanal, no. 306, fecha 28 de julioiré es doctor en ciencia política por la Universidad Harvard y jefe de Depa
102
Los diferen an estado
enfocados n de los
presentan terior de las Cámaras. Para el
ección se han planteado problemas referentes a la reelección de los
ostos de medición y cumplimiento hacen
que el autocumplimiento no sea efectivo en muchas situaciones. Por tanto, los estudios
Conclusiones tes estudios sobre la toma de decisiones en el proceso legislativo h
en dos temas principales: El análisis del sistema de elecció
tes y en las reglas de toma de decisiones al inre
sistema de el
representantes, sobre el número de partidos políticos en la contienda, el tiempo de
duración de las campañas, y el financiamiento del sistema electoral, entre otros. En el
segundo tema se ubican problemas relativos al número de legisladores, al intercambio
político, a convenios transparentes, a la formación de sistemas de comités y a los
sistemas de antigüedad.
En el caso de la reelección del presidente, en América latina, se han identificado
riesgos asociados con la capacidad del Ejecutivo de imponer intereses y ambiciones
sobre el Legislativo. Es notorio el consenso popular que ha acompañado esas intenciones
y la frustración que ha seguido de tales experiencias. El caso de México no ha sido muy
distinto a otros países latinoamericanos, se ha tenido un historial de caudillismo, además
de un régimen asociado con un solo partido político a lo largo de 71 años. Sin embargo
en México a partir de 2000 se logro la alternancia bajo un sistema electoral regulado por
una institución autónoma, el IFE. La reelección del presidente en México ha sido
desechada por diversos analistas, entre los cuales se encuentra Giovanni Sartori (1994).
Por otro lado, la necesidad de regresar a la reelección consecutiva de los legisladores se
ha vuelto un tema que encuentra cada vez mayor simpatía entre los analistas.
Los estudios realizados sobre las reglas para la toma de decisiones al interior de las
Cámaras han sido diversos. Destacan los trabajos realizados por Buchanan y Tullock,
publicados en 1962, los cuales se centran en el intercambio de votos llamado logrolling.
Sin embargo, en este intercambio es importante el autocumplimiento y en tratos
repetidos el prestigio es fundamental. Pero los c
posteriores han buscado una estructura estable de cambio. Bajo un enfoque institucional
103
se planteó la necesidad struir un sistema de estructuras de Co
eglas formales y mé nformales de organización, una es
de con mité que involucra
todos i tructura similar se
istema de antigüedad estimularía al legislador a defender los
te
s políticos
so
r
encuentra en el Congreso de los Estados Unidos. Esta propuesta se describe en el estudio
de Barry Weingast y William Marshall titulado “The Industrial Organization of
Congress” (1988).
Con base en los trabajos de Buchanan y Tullock (1962), en el capítulo III de este
trabajo se planto la construcción de un mercado de intercambio de temas transparente a
la opinión pública. Se trata de una comisión especial de negociación, la cual permitiría el
logrolling con una penalidad moral. Actualmente las Cámaras cuentan con un sistema de
comisiones; sin embargo, este sistema no cuenta con un sistema de antigüedad
institucionalizado. Un s
mas de su interés con mayor intensidad, pues a través de la reelección consecutiva se
tendrían: Cámaras con mayor experiencia en los procesos legislativos y con mayor
conocimiento de los temas.
Los legisladores no encuentran incentivos individuales en la ley actual. Los partidos
recompensan a sus miembros con plazas en la Cámara de Diputados, en la Cámara de
Senadores, con puestos en los gobiernos estatales y federales, o en la estructura del
partido. Esto ocasiona que no exista una carrera legislativa, sino una persecución de
puestos con diferentes perfiles profesionales. Por tal motivo se ha planteado una segunda
propuesta -que no es excluyente con respecto de la primera- la cual introduce reformas
que permiten la reelección de los legisladores, lo cual genera incentivos individuales
para seguir carreras legislativas. Con esta propuesta el poder de los partido
bre los legisladores disminuye, pues podrían preferir una carrera legislativa en lugar
de la persecución de puestos.
En el capítulo IV se examinó el primer periodo de sesiones de la LIX legislatura, la
intención ha sido mostrar los rasgos de las negociaciones recientes en el Congreso. Se
observa que los legisladores pueden ser removidos de sus puestos, como ocurrió con la
comisión hacendaría y con la coordinación parlamentaria del PRI. Las negociaciones
informales no tienen responsables y no es posible conocer las traiciones. El intercambio
104
de temas es una alternativa para avanzar en los consensos, ya que institucionaliza las
negociaciones, y cada legislador puede negociar temas de su interés, pensando en la
ciudadanía, en su partido y su carrera legislativa, a cambio de apoyar otros temas que no
le afecten. Desde luego, las propuestas no son modelos óptimos que garanticen la mejor
toma de decisión, son modelos que proponen reglas para negociar temas, previo a la
votación, situación que actualmente ya ocurre de manera informal, lo que evitaría en
cierto grado la parálisis en el proceso legislativo.
El establecimiento de mercados de intercambio de temas, el fortalecimiento del
sistema de comisiones en las Cámaras con base en una sistema de antigüedad y
finalmente la reelección consecutiva de los legisladores, son tres temas de real
importancia para la reforma de los mecanismos de concertación política y toma de
decisiones en el Congreso Mexicano.
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