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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
Consejero Ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil catorce (2014)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 47001-23-33-000-2014-00012-01 Accionante: JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA, como ALCALDE DEL
MUNICIPIO DE PLATO (MAGDALENA) Accionado: JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CURCUITO DE
SANTA MARTA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL
DEFECTO SUSTANTIVO. Decisión: REVOCA LA DECISIÓN IMPUGNADA, QUE CONCEDIÓ EL
AMPARO CONSTITUCIONAL SOLICITADO. EN SU LUGAR, LO NIEGA.
FALLO SEGUNDA INSTANCIA
Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta contra la sentencia del
17 de febrero de 2014, proferida en primera instancia por el TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, que amparó el derecho fundamental
al debido proceso invocado por el MUNICIPIO DE PLATO (MAGDALENA) en
la presente acción de tutela.
I. ANTECEDENTES
El señor JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA, en su calidad de
ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO (MAGDALENA) instauró acción de
tutela contra el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE
SANTA MARTA, por la presunta vulneración del derecho fundamental al
debido proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2014-00012-01 Accionante: JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA (ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO, MAGDALENA)
Accionado: JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA
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1. Hechos y fundamentos
Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
1.1. La señora Constanza María García García promovió el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Municipio de
Plato (Magdalena), solicitando la nulidad el Decreto 028 del 14 de marzo de
2013, por el cual se le aceptó la renuncia al cargo de Gerente de la ESE
Hospital 7 de Agosto del Municipio de Plato.
1.2. La demandante solicitó la suspensión de los efectos del acto
administrativo acusado; sin embargo, en el auto admisorio del medio de
control, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta, no se
pronunció respecto de la citada medida cautelar, pero lo hizo en providencia
del 31 de enero de 2014, accediendo a la misma y desconociendo las
normas y la jurisprudencia vigente en materia de elección de los Gerentes de
las Empresas Sociales del Estado.
1.3. Señala el Municipio de Plato que según la jurisprudencia vigente, en
los procesos electorales, la medida cautelar debe resolverse en la admisión
de la demanda. Transcribe in extenso apartes de la providencia del 10 de
septiembre de 2013 proferida en el proceso 47001-23-33-000-00054-02, por
la Sección Quinta del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado
Alberto Yepes Barreiro.
1.4. Señala que al decretarse la medida cautelar dos meses después de
haberse admitido la demanda, se desconoció no solo el debido proceso, sino
los derechos de la persona encargada en el cargo de Gerente de la ESE,
señor Olmedo Rafael Porto Hernández, porque se ordenó el reintegro de la
demandante, a pesar de no acreditarse una afectación o riesgo inminente
que ameritara la adopción de la medida.
1.5. Considera que la providencia proferida por el Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Santa Marta incurrió en defecto sustantivo y
en desconocimiento del precedente, porque además de contrariar lo
dispuesto en el artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de
Radicado: 11001-03-15-000-2014-00012-01 Accionante: JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA (ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO, MAGDALENA)
Accionado: JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA
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lo Contencioso Administrativo, desconoció el precedente judicial de la
Sección Quinta del Consejo de Estado, en el que revocó una providencia
análoga, proferida dentro de la acción electoral promovida contra la elección
del Gerente del Hospital San Cristóbal de Ciénaga.
2. Pretensiones.
Las pretensiones formuladas en la demanda presentada son las siguientes:
“Respetuosamente solic ito señor juez: que sean tutelados mis derechos fundamentales a la dignidad humana afectados por lo ordenado en la providencia del trámite procesal de la demanda que cursa en mi contra, s in brindarme el debido proceso cuando inaplica una norma sustancial c lara, diáfana y específica para los casos de demandas de nulidades electorales la medida cautelar debe resolverse con la admisión de la demanda no posterior. “Solic ito señor Magistrado a (s ic) que se ordene expedir una nueva providencia en la que se aplique el inciso final del artículo 277 C.P.C.A.(sic) el cual ordena que la medida cautelar debe resolverse en las demandas de nulidades electorales en la admisión de la demanda no posterior como lo produjo la señora juez. Por tanto no puede prosperar dicha medida es ilíc ita, la forma como se fundamenta para expedirla y el tiempo extemporáneo en que la hace y lo que ordena debió ser en la admisión de la demanda reitero” [SIC].
3. Trámite impartido.
Una vez avocado el conocimiento de la acción por parte del Tribunal
Administrativo del Magdalena, por auto del 5 de febrero de 2014 admitió la
solicitud de tutela, y ordenó notificar al Juzgado Sexto Administrativo del
Circuito de Santa Marta como autoridad judicial accionada, y a las partes y
terceros del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por
la señora Constanza María García García contra el Municipio de Plato
Magdalena, y al Procurador Judicial Delegado ante el Tribunal (folios 40).
Por auto del 10 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo del Magdalena
negó el desistimiento de la solicitud de tutela, presentado por el Alcalde
Municipal de Plato –Magdalena (folios 50, 59 y 60).
Radicado: 11001-03-15-000-2014-00012-01 Accionante: JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA (ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO, MAGDALENA)
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4. Intervenciones.
4.1. La Procuradora 204 Judicial I Delegada ante el Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Santa Marta, doctora Raquel Otero de Katime,
se pronunció frente a la acción de tutela (folios 51 – 54), solicitando que se
niegue el amparo solicitado, por considerar que no se advierte la vulneración
de ningún derecho fundamental del municipio accionante, ya que el auto por
medio del cual se decretó la suspensión provisional del acto administrativo
demandado por el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, fue debidamente sustentado por la funcionaria judicial que lo emitió.
Informó que el tutelante interpuso el recurso de apelación contra el auto del
31 de enero de 2014, el cual no ha sido resuelto por el Superior, por lo que el
Tribunal Administrativo del Magdalena tendrá la oportunidad de realizar el
estudio de legalidad de la decisión cuestionada y de verificar el cumplimiento
de las normas procesales, sustanciales y la jurisprudencia aplicable a la
decisión de medidas cautelares dentro del medio de control propuesto.
4.2. La Procuradora 155 Judicial II Administrativa, Delegada ante el
Tribunal Administrativo de Magdalena, por escrito de folios 55 a 58 solicitó
desestimar la solicitud de amparo formulada por el Alcalde Municipal de
Plato–Magdalena, por considerar que el Juzgado de conocimiento observó
las normas aplicables al trámite de las medidas cautelares y que por tanto,
no se vulneró derecho fundamental alguno.
4.3. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta, por
intermedio de la Juez Dra. Evelsy Estrella Ebrath Emiliani, luego de hacer un
recuento detallado del trámite procesal surtido en el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Constanza
María García García contra el Municipio de Plato – Magdalena, solicita que
se declare la improcedencia de la acción de tutela propuesta, por considerar
que el actuar de la autoridad judicial no encuadra en ninguna de las causales
genéricas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales,
considerando que el medio de control dentro del cual se profirió la decisión
cuestionada es el previsto por el artículo 138 del CPACA, y no dentro de un
proceso electoral, como quiere hacerlo ver el actor.
Radicado: 11001-03-15-000-2014-00012-01 Accionante: JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA (ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO, MAGDALENA)
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Destacó que la medida cautelar decretada por auto del 31 de enero de 2014
se produjo con total apego y respeto del debido proceso, bajo los ritos del
proceso iniciado por la parte actora y regulado en el capítulo XI del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dando
aplicación al artículo 233.
Explicó que en el asunto, se presentó una demanda con solicitud de medidas
cautelares, que mediante auto separado ordenó correr traslado de la misma
a la parte demandada e incluso al tercero con interés en el resultado del
proceso, y que dentro del término legal, tanto el Gerente como el Ministerio
Público se pronunciaron sobre la solicitud sin que en esa oportunidad se
alegara el desconocimiento del debido proceso, y que una vez vencido el
término del traslado, el Despacho se pronunció sobre la medida cautelar
solicitada.
Agregó que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo
acusado, no podía tramitarse de conformidad con el artículo 277 del CPACA,
por tratarse de un medio de control diferente a la acción electoral. En este
mismo sentido, el precedente invocado por el accionante como desconocido,
no decidió un asunto análogo, y por ello no le era aplicable al asunto que se
discute en sede judicial1.
Finalmente, recalca que el derecho al debido proceso se encuentra
garantizado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho,
tanto así, que el Alcalde Municipal de Plato interpuso el recurso de apelación
contra el auto que decreto la medida cautelar, y no se demostró que con la
decisión se le hubiere causado un perjuicio irremediable que justifique el
amparo de algún derecho de manera transitoria.
4.4. La señora Constanza María García García, por intermedio de
apoderado especial, se opuso a la prosperidad de la acción de tutela
propuesta, por considerar que los argumentos esgrimidos por el Alcalde
Municipal de Plato carecen de sustento fáctico y jurídico, y que lo pretendido
es dejar sin efecto o dilatar el cumplimiento de la orden judicial proferida por
el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta.
1 Folios 61 a 64.
Radicado: 11001-03-15-000-2014-00012-01 Accionante: JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA (ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO, MAGDALENA)
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Señaló que el citado Municipio apeló el auto por el cual se decretó la medida
cautelar, y lo que busca por este medio es convencer al Tribunal
Administrativo del Magdalena de que la acción propuesta es inadecuada, por
insistir que se trata de una acción electoral, cuando en realidad el medio de
control propuesto es el previsto en el artículo 138 CPACA.
Concluye señalando que en el presente asunto, no se reúnen los requisitos
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
5. Fallo impugnado
El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante fallo del 17 de febrero de
2014, concedió el amparo constitucional solicitado, y dejó sin efecto todo lo
actuado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho seguido por Constanza García García contra el Municipio de Plato –
Magdalena, con radicado 2013-00276-00, a partir del auto admisorio de la
demanda, con base en los siguientes argumentos:
“…En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral incoado por Constanza García contra el Municipio de Plato, mediante el cual solic itó la nulidad del Decreto 028 de 14 de marzo de 2012 que la desvincula y como medidas provis ionales la suspensión del mismo y el reintegro al cargo de gerente, se tiene que si bien es cierto contra el auto de 31 de enero de 2014 mediante el cual se accede a la solic itud de medida cautelar procede el recurso de apelación de conformidad con el artículo 236 del CPACA y este fue interpuesto por el apoderado judic ial del Municipio de Plato el 6 de febrero de 2014 y no se ha decidido, lo c ierto es que dicho recurso no es el mecanismo de defensa idóneo para impedir la vulneración del derecho al debido proceso, puesto que, como se verá más adelante, las irregularidades procesales que se advierten no se limitan a la suspensión provis ional objeto del recurso de apelación, s ino a otras previas y concomitantes que no pueden ser estudiadas por vía de este recurso; v.gr., las relacionadas con la falta de integración del contradictorio que conllevaría a que los efectos de la suspensión provisional y de la eventual sentencia de fondo recayeran sobre una persona – la ESE., considerada como persona jurídica, s in que haya podido hasta ahora intervenir en defensa de sus derechos; la falta de expedición de autos relacionados con la aceptación de cauciones para garantizar medidas conservativas orientadas al reintegro del cargo y otras…” (Negrillas propias del texto) .
Radicado: 11001-03-15-000-2014-00012-01 Accionante: JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA (ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO, MAGDALENA)
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5.1. Consideró el Tribunal de primera instancia que en el trámite del
proceso ordinario2, se desconoció el debido proceso de la Empresa Social
del Estado Hospital 7 de Agosto de Plato, al no haberla vinculado como
parte, lo que entraña una falta de integración del contradictorio.
Agregó el a quo, que la vinculación del Gerente encargado de la ESE, como
persona natural y tercero con interés en el resultado del proceso, no suple la
integración del contradictorio, y que se “… ha venido tramitando un proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho sin la concurrencia de una entidad, que, de
prosperar las pretensiones, sería la obligada a pagar la condena y que,
adicionalmente, es quien de manera directa resulta afectada por la medida cautelar
puesto que es su administración la que se modifica sin haberse defendido en el
proceso. La situación descrita pone de relieve como en éste (sic) caso la ESE que
debió haber sido (sic) demandada no tiene garantía de que sus derechos sean
amparados por vía del recurso de apelación, pues ni siquiera lo interpuso, y mal
hubiera podido hacerlo (sic) puesto que no fue llamada como parte demandada al
proceso, si lo hubiera sido, entonces no está representada en el proceso…”.
5.2. Estimó el Tribunal Administrativo del Magdalena que el auto que
decretó la suspensión provisional del acto administrativo acusado, en el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, incurrió en defecto fáctico
por la “…apreciación manifiestamente errada de la prueba consistente en que, a
partir de tras documentos, la demanda, la declaración extrajuicio ante Notario y la
queja disciplinaria interpuesta ante la Procuraduría, infiere que la demandada fue
objeto de presiones indebidas para obtener su renuncia, sin señalar el valor que le
atribuye a cada uno de esos documentos, ni las razones por las cuales considera
que acreditan la veracidad de las afirmaciones de la demandante…”.
5.3. Se señaló en primera instancia que el auto del 31 de enero de 2014
desconoció las normas que regulan la procedencia de medidas cautelares, y
en especial de las reglas sobre la caución, destacando del artículo 233 del
CPACA el aparte que señala que “...la medida cautelar solo podrá hacerse
efectiva a partir de la ejecutoria del auto que acepte la caución prestada”. Explicó
que si bien el artículo 232 exonera de la garantía cuando la medida se refiera
a la suspensión provisional de actos administrativos, no lo hace respecto de
aquellos eventos en que se emite una orden de reintegro a un cargo.
2 Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Radicado: 11001-03-15-000-2014-00012-01 Accionante: JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA (ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO, MAGDALENA)
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En consecuencia, señaló que al no fijarse la caución previa a la orden de
reintegro al cargo de la señora Constanza García, “…negó cualquier posibilidad
de que los sujetos procesales pudieran interponer recurso de apelación en su
contra…”. Por ello consideró el a quo que el recurso de apelación contra el
auto que decretó las medidas cautelares en el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho “…no es un medio de defensa idóneo para amparar
el debido proceso en el sub lite puesto que solo controlaría la medida relacionada
con la suspensión provisional, pero dejaría por fuera la posibilidad de cuestionar la
decisión que autoriza la caución, que podía ser igualmente apelada…”.
5.4. Por último, sostuvo el a quo que en el asunto examinado, se desconoció
el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, contenido en la
providencia del 3 de junio de 1992, con ponencia de la Dra. Dolly Pedraza de
Arenas, proferida dentro del expediente 6610, relativa a la suspensión
provisional de los actos administrativos del retiro del servicio.
6 Impugnación.
6.1. La señora Constanza García García, mediante apoderado especial
impugnó el fallo de tutela antes referido, señalando que sustentaría el
recurso en segunda instancia, sin embargo no lo hizo.
6.2. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta impugnó
el fallo de tutela, reiterando los argumentos expuestos en su escrito de
réplica. Y en relación con el caso concreto, explicó que:
i) No se reúnen los requisitos generales y especiales de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales.
ii) La providencia por la cual se decretó la medida provisional de
suspensión de los efectos del acto administrativo acusado en el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, se ciñó a la normatividad
vigente, esto es, a las reglas previstas en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Radicado: 11001-03-15-000-2014-00012-01 Accionante: JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA (ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO, MAGDALENA)
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iii) De considerarse que se debía integrar el contradictorio, vinculando
como parte demandada a la ESE Hospital 7 de Agosto de Plato, así debió
ordenarse, sin dejar sin efecto todo lo actuado en el proceso.
iv) El auto que decretó la medida cautelar de suspensión provisional
de los efectos de un acto administrativo fue debidamente motivado y
apoyado en las normas vigentes y en el material probatorio aportado, el cual
fue valorado, por lo que no puede hablarse de los defectos fáctico y
sustantivo.
v) No consideró necesario exigir la caución, por tratarse de la medida
cautelar de suspensión de los efectos de un acto administrativo, lo que
implica que las cosas se retrotraen a su estado anterior, y por tanto operaba
el restablecimiento automático del derecho que concreta los efectos de la
medida.
vi) Al caso no resulta aplicable el precedente invocado por el juez de
tutela de primera instancia, toda vez que comportó el análisis de una
normatividad diferente.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. La acción de tutela. Finalidad.
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1°
establece que "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los
jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y
sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales , cuando quiera
que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autor idad pública o de los particulares en los casos que señala este
decreto", la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial.
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En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será
procedente si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el
que se busca evitar un perjuicio irremediable.
2. Cuestión previa: La solicitud de nulidad.
2.1. La señora Constanza María García García, mediante escrito
presentado el 25 de febrero de 2014 (folios 108 a 111), solicitó la nulidad de
lo actuado en el trámite de la acción de tutela de la referencia, por
considerar que se configura la causal de indebida notificación del auto
admisorio, y del auto que negó el desistimiento de la acción presentado por
la parte actora.
Señala que no resultan válidas las notificaciones electrónicas efectuadas al
Dr. Huber Portillo Daza, quien funge como su abogado en el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho que cursa en el Juzgado Sexto
Administrativo de Santa Marta, y que por tanto, durante el tiempo que
transcurrió entre el auto admisorio de la demanda y el 17 de febrero de 2014,
no contaba con poder para representarla en esta acción de tutela. Además,
sostiene que el citado profesional manifestó no haber recibido las
notificaciones que obran en el expediente.
2.2. En escrito del 26 de febrero de 2014, la Procuradora 155 Judicial II
Administrativa, Delegada ante el Tribunal Administrativo de Magdalena, pidió
revisar la actuación, ante la posible existencia de una nulidad, por la indebida
notificación del auto admisorio de la solicitud de tutela, dada la tardía
notificación del auto admisorio, lo que afecta el derecho a defenderse dentro
del término oportuno como a las demás partes vinculadas (folios 115 – 117).
2.3. Por auto del 4 de marzo de 2014 el Tribunal Administrativo del
Magdalena se abstuvo de darle trámite a la solicitud de nulidad presentada, y
dispuso la remisión de las mismas a esta Corporación para que se
pronunciara frente a las mismas con las impugnaciones presentadas contra
el fallo.
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2.4. El artículo 86 de la Carta Política consagró la acción de tutela como un
mecanismo idóneo, para la protección inmediata y oportuna de los derechos
fundamentales que resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en casos muy
específicos. Esta norma fue reglamentada por el Decreto 2592 de 1991,
estableciendo las normas generales que regulan en procedimiento que debe
surtirse en el trámite de esta acción constitucional.
A su vez, el Decreto 2591 de 1991 fue reglamentado por el Decreto 306 de
1992, el cual, en su artículo 4º, dispone lo siguiente:
“Art. 4º- De los principios aplicables para interpretar el procedimiento previsto por el Decreto 2591 de 1991. Para la interpretación de las
disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho decreto.”
Ahora bien, en las normas que desarrollan el trámite de la acción de tutela no
se establecen causales de nulidad que puedan alegarse, por lo que de
manera analógica se ha acudido a las normas generales previstas en el
Código de Procedimiento Civil.
La Constitución de Colombia en los dos primeros incisos del artículo 29
establece el principio de “legalidad del proceso” al disponer que “El debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” y
agregar en el segundo que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.
Para garantizar el cumplimiento de la norma que consagra el derecho
fundamental al debido proceso, en los diversos ordenamientos procesales se
tipifican como causales de nulidad de las actuaciones judiciales las
circunstancias que en consideración del legislador se erigen en vicios que
impiden la continuación del trámite del proceso.
Las nulidades procesales no responden a un concepto netamente formalista,
sino que revestidas como están de un carácter preponderantemente
preventivo para evitar trámites inocuos, son gobernadas por principios
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básicos, como el de especificidad o taxatividad, trascendencia, protección y
convalidación.
Al reglamentar la materia de las nulidades procesales, el Código de
Procedimiento Civil (vigente para el caso que se examina), consagró el
principio de la especificidad, según el cual no hay defecto capaz de
estructurar nulidad sin ley que la establezca expresamente, lo cual se traduce
en que el juez no puede recurrir a la analogía para establecer vicios de
nulidad, ni extender ésta a defectos diferentes.
Dada la importancia del tema, ha sido constante el sistema procesal civil
colombiano en no dejar al intérprete el determinar cuándo se da la violación
del debido proceso, sino enunciar con características taxativas las
irregularidades que pueden generar la nulidad del mismo por violación de
aquél.
2.5. En el presente asunto, como causal de nulidad se invocó la indebida
notificación del auto admisorio de la solicitud de tutela a la señora Constanza
García, interesada en el resultado de la misma, como demandante que es
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramita
ante el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta, que profirió
la decisión que aquí se cuestiona. Y de conformidad con el numeral 8º del
artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, el proceso es nulo en todo o
en parte, “8. Cuando no se practica en legal forma la notificación al
demandado o a su representante, o al apoderado de aquel o de éste, según el
caso, del auto que admite la demanda o del mandamiento ejecutivo, o su corrección
o adición”.
Sobre la oportunidad para alegar las nulidades, y el trámite que debe
impartirse, el artículo 142 ibídem, establece:
“Art. 142 Oportunidad y trámite.– Modificado. D.E. 2282/89, Artículo 1º,
num. 82. - Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior a ésta si ocurrieron en ella. […]
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“La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, podrá también alegarse durante la diligencia de que tratan los artículos 337 a 339, o como excepción en el proceso que se adelante para la ejecución de la sentencia, o mediante el recurso de revisión si no se alegó por la parte en las anteriores oportunidades. La declaración de nulidad solo beneficiará a quien la haya invocado, salvo cuando exista litisconsorcio necesario. “Dichas causales podrán alegarse en el proceso ejecutivo donde ocurran mientras no haya terminado por el pago total a los acreedores, o por causa legal. […] “La nulidad originada en la sentencia que ponga fin al proceso, contra la cual no proceda recurso, podrá alegarse también en la oportunidad y forma consagradas en el inciso 3º”. (Resaltos intencionales).
Y al referirse a los requisitos para alegar una nulidad, el artículo 143 señala:
“Art. 143.- Requisitos para alegar la nulidad. [Modificado. Decreto 2282 de
1989, Art. 1. Num. 83]. No podrá alegar la nulidad quien haya dado lugar al hecho que la origina, ni quien no la alegó como excepción previa, habiendo tenido oportunidad para hacerlo. La parte que alegue una nulidad deberá expresar su interés para proponerla, la causal invocada y los hechos en que se fundamenta, y no podrá promover nuevo incidente de nulidad sino por hechos de ocurrencia posterior. La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, sólo podrá alegarse por la persona afectada. El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo, en hechos que pudieron alegarse en excepciones previas u ocurrieron antes de promoverse otro incidente de nulidad, o que se proponga después de saneada. No podrá alegar la causal de falta de competencia por factores distintos del funcional, quien habiendo sido citado legalmente al proceso no la hubiere invocado mediante excepciones previas. Tampoco podrá alegar las nulidades previstas en los numerales 5. a 9. del artículo 140, quien haya actuado en el proceso después de ocurrida la respectiva causal sin proponerla. Cuando se declare la nulidad por falta de competencia, se procederá como dispone el penúltimo inciso del artículo siguiente" (destaca la Sala).
2.6. Descendiendo al caso concreto, observa la Sala que el vicio procesal
que se puso de manifiesto por la señora Constanza María García García y la
Procuradora 155 Judicial II Administrativa, Delegada ante el Tribunal
Administrativo de Magdalena, se encuentra saneado en virtud de lo previsto
en el artículo 144 del Código de Procedimiento Civil, porque dentro del
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trámite de la presente acción de tutela las citadas presentaron escrito de
intervención en este trámite constitucional, sin alegar la nulidad (folios 55 a
58 y 74 a 89), quedando de esta manera saneado cualquier vicio. Dice la
norma:
“Art. 144.- Saneamiento de la nulidad. [Modificado. Decreto 2282 de 1989, Art. 1.
Num. 84 ]. La nulidad se considerará saneada, en los siguientes casos: 1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente. 2. Cuando todas las partes, o la que tenía interés en alegarla, la convalidaron en forma expresa antes de haber sido renovada la actuación anulada. 3. Cuando la persona indebidamente representada, citada o emplazada, actúa en el proceso sin alegar la nulidad correspondiente. 4. Cuando a pesar del vicio, el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa. (...).
Se tiene que la intervención en el trámite de la presente acción de tutela de la
señora Constanza García García, se hizo a través de apoderado especial,
conforme al poder especial conferido el 17 de febrero de 2014, obrante a
folios 73 del expediente.
En consecuencia, se negará la solicitud de nulidad propuesta.
2.7. Es pertinente anotar, que por tratarse del trámite de la acción de
tutela, la notificación de los vinculados al trámite puede lograrse por el medio
que se considere más expedito, dadas sus características de celeridad e
informalidad.
3. Problema jurídico
Mediante el ejercicio de la presente acción, el Municipio de Plato –
Magdalena pretende que se deje sin efectos el auto del 31 de enero de
2014, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa
Marta dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho,
promovido por la señora Constanza María García García contra el Municipio
de Plato (Magdalena), con radicado número 47001-33-33-006-2013-00276-
00, que suspensión provisionalmente los efectos del Decreto 028 del 14 de
marzo de 2013, y ordenó el reintegro de la demandante al cargo de Gerente
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de la Empresa Social del Estado Hospital 7 de Agosto del Municipio de Plato
Magdalena, por considerar que el juez incurrió en una vía de hecho al
configurarse los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente.
Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si la presente acción
cumple con los requisitos establecidos para la procedencia de tutela contra
providencias judiciales, y de ser el caso, si se presentó la vulneración de los
derechos fundamentales invocados por la entidad accionante, por parte del
Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta.
4. Acción de tutela contra providencias judiciales
La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido
reconocida de manera expresa por la Corte Constitucional. Así por ejemplo,
en la Sentencia C–590 de 2005, la alta Corporación precisó los requisitos
generales y especiales, o eventos determinantes, de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales.
Como requisitos generales o de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, la Corte Constitucional presentó las siguientes:
“a. Que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones 3. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. “b. Que se hayan agotado todos los medios – ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable4. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
3 Sentencia 173/93. 4 Sentencia T-504 de 2000.
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“c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración5. [...] “d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora6. [...] “e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible7. [...] “f. Que no se trate de sentencias de tutela8. [...]”.
En el evento de acreditarse el cumplimiento de los requisitos de procedencia
de la tutela, según lo ha determinado la Corte Constitucional en la sentencia
C–590 de 2005, seguidamente se hace necesario verificar si se configura
alguno de los defectos o vicios en la providencia judicial cuestionada:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. “b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales9 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. “g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
5 Sentencia T-315 de 2005. 6 Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000. 7 Sentencia T-658 de 1998. 8 Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001. 9 Sentencia T-522/01.
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“h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado10. “i. Violación directa de la Constitución” (Resaltos fuera del texto).
De conformidad con la jurisprudencia citada de la Corte Constitucional, la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es
excepcional, de allí que la interpretación de los requisitos generales y de los
vicios específicos en la providencia, deba ser restrictiva, a la luz de los
argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo.
Mediante la sentencia de julio 31 de 201211, la Sala Plena del Consejo de
Estado unificó su jurisprudencia respecto de la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, en los eventos de violación de los
derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia, en el siguiente sentido:
“De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]”
La Sección, además, por mayoría, ha considerado que es posible interponer
la acción de tutela contra las sentencias del Consejo de Estado, o sus
Secciones, razón por la cual abordará su estudio.
4.1. El defecto sustantivo. La jurisprudencia constitucional ha
considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez
toma una decisión con fundamento en normas inexistentes,
10 Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01 11 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sentencia de julio 31 de 2012. Radicado: 2009-01328-01(IJ). M.P. María Elizabeth García González.
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inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción
evidente entre los fundamentos y la decisión. En la sentencia SU–159 de
2002, con relación a su constatación precisó lo siguiente:
“La Corte Constitucional ha señalado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto12, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad13, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional14, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional15 o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
El defecto sustantivo también puede presentarse cuando se interpreta una
disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto,
la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente. Frente
al defecto sustantivo por interpretación errónea, la jurisprudencia ha sido
enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede
considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe
ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad.
4.2. Desconocimiento del precedente. La Corte Constitucional ha
definido el precedente como aquel “antecedente del conjunto de sentencias
previas al caso que se habrá de resolver, que por su pertinencia para la resolución
de un problema jurídico, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad
determinada, al momento de dictar sentencia”16.
12 “Sobre el particular, además de la ya citada sentencia C -231 de 1994, pueden consultarse, entre varias, las sentencias T-008 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-984 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra”. 13 “Cfr. sentencia T-522 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Para la Corte ‘es evidente que se desconocería y contravendría abiertamente la Carta Política si se aplica una disposición cuyo contenido normativo es precisamente, y solamente, impedir que se otorguen medi das de aseguramiento a los sindicados porque los procesos se adelantan ante jueces especializados’, razón por la cual el juez, al constatar su existencia, tendría que haber aplicado la excepción de inconstitucionalidad”. 14 “Cfr. sentencia SU-1722 de 2000 M.P. Jairo Charry Rivas Tal es el caso por ejemplo de todas las decisiones judiciales en las que se viola el principio de ‘no reformatio in pejus’”. 15 Cfr., por ejemplo, las sentencias T-804 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-984 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 16 Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
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La pertinencia de un precedente se predica de una sentencia previa, cuando:
“(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una
regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente17; (ii) se trata de un
problema jurídico semejante, o de una cuestión constitucional semejante; y (iii) los
hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean
un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”18.
Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por
desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes
reglas19:
i) En la tutela, el demandante debe identificar el precedente judicial
que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció20.
ii) El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente
judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad
existe una regla jurisprudencial que el juez natural hubiese dejado de aplicar.
iii) Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar.
iv) Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el
juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el
juez expone las razones para apartarse.
v) El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los
hechos y el material probatorio en cada caso concreto21.
vi) Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad.
17 Corte Constitucional. Sentencia T-1317 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 18 Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 19 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 20 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “ la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso. Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis. También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica.” (Se destaca). 21 Para la Corte Constitucional la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”. Ver, por ejemplo, la sentencia T 443 de 2010.
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20
5. La cuestión de fondo
Si bien se advierte que la acción de tutela propuesta por el Alcalde Municipal
de Plato Magdalena no cumple con la totalidad de los requisitos generales o
de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra providencias
judiciales, por no acreditarse el agotamiento de todos los medios de defensa
judicial a su alcance, considerando que no se ha decidido el recurso de
apelación interpuesto contra la providencia que se cuestiona por esta vía
(auto del 31 de enero de 2014), dada la relevancia constitucional que reviste
el presente asunto, la Sala pasará a estudiarlo de fondo.
5.1. El defecto sustantivo alegado por el Alcalde Municipal de Plato
(Magdalena), señor Jaime Alonso Peña Peñaranda, se hace consistir en: i) la
indebida aplicación del artículo 233 del CPACA; y ii) la falta de aplicación del
inciso final del artículo 277 del CPACA.
De otra parte, el desconocimiento del precedente se predica de la
providencia del 10 de septiembre de 2013, proferida por la Sección Quinta
del Consejo de Estado dentro del proceso 47001-23-33-000-2012-00054-
0222, que en sentir del actor dispone que las medidas cautelares en los
procesos electorales deben resolverse en la admisión de la demanda.
5.2. De la lectura integral del fallo de tutela del 17 de febrero de 2014,
proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Magdalena,
advierte la Sala que ningún análisis se hizo respecto de los dos defectos
planteados por el accionante en la demanda de tutela –esto es del defecto
sustantivo y el desconocimiento del precedente–, quien incluso desistió de la
solicitud de amparo (folios 50), pero dicho desistimiento no entiende la Sala
por qué no fue aceptado, y se invocaron “razones de interés general de los
habitantes del municipio de Plato”, según se señaló en el auto del 10 de
febrero de 2014 (folios 59).
22 Magistrado ponente, Dr. Alberto Yepes Barreiro.
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21
5.3. El defecto sustantivo alegado por el accionante.
Según el accionante, al decidir la solicitud de medidas cautelares dentro del
proceso con radicado 47001-33-33-006-2013-00276-00, el Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Santa Marta no debió dar aplicación al artículo
233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, sino al inciso final del artículo 277, ya que considera que la
la solicitud de suspensión provisional debió resolverse en el auto admisorio
de la demanda, y no en providencia posterior, por tratarse de un proceso
electoral.
Sobre este cargo, estima la Sala que deben hacerse las siguientes
precisiones, apoyados en la documentación que reposa en el expediente:
i) El medio de control propuesto por la señora Constanza María García
García fue el de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el
artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, y no un proceso electoral, como equívocadamente lo sostiene
el accionante.
De lo anterior da cuenta la demanda cuya copia fue aportada al presente
trámite (folios 1 a 23, cuaderno de anexos), y el auto admisorio del 15 de
octubre de 2013 (folios 87 – 88, cuaderno de anexos).
ii) Por tratarse del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, la solicitud de medidas cautelares, como lo hizo la juez de
conocimiento, se tramita y resuelve de conformidad con las reglas previstas
en los artículos 229 a 241 de la Ley 1437 de 2011.
Dicho lo anterior, para la Sala resulta acertada la aplicación del artículo 233
del CPACA para la decisión de la solicitud de suspensión provisional de los
efectos del Decreto 028 del 14 de marzo de 2013, y por tanto, no se
configura el defecto sustantivo alegado por indebida aplicación de la norma
en mención, y por la falta de aplicación del artículo 277 ibídem, ya que esta
última regula el trámite de las solicitudes de suspensión provisional en
asuntos electorales.
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Por eso no puede hablarse en el asunto sometido a estudio, de una decisión
extemporánea de la medida cautelar solicitada con la demanda, dentro del
proceso ordinario antes mencionado y que se tramita ante el Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Santa Marta, porque se encuentra acreditado el
cumplimiento del procedimiento previsto en el artículo 233 del CPACA
(Véase cuaderno 2 de anexos).
5.4. El desconocimiento del precedente.
Como lo ha sostenido la Sala en anteriores ocasiones23, la vulneración del
principio de igualdad24, en casos que se relacionan con providencias
judiciales, o que tienen como fundamento una o más decisiones judiciales,
debe ser estudiada con especial atención, ya que dicho análisis tiene
estrecha relación con el principio de cosa juzgada, con la estabilidad jurídica
que garantiza el sistema judicial y, de paso, con los intereses de las demás
personas que intervinieron durante el trámite judicial.
El elemento imprescindible para establecer si con ocasión de una decisión
judicial se vulneró el derecho-principio de igualdad en un caso concreto, por
regla general, es el precedente judicial. El núcleo esencial de dicha garantía
constitucional, para este tipo de asuntos, no sólo lo constituye el derecho de
acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad – sin
discriminación –, ya que también lo compone el derecho que tiene toda
persona de recibir un trato igualitario por parte de los funcionarios judiciales;
en otras palabras, de obtener una decisión (providencia) semejante a la que
se adoptó en otros procesos con fundamentos fácticos similares.
En ese sentido, se tiene que la vulneración de principio-derecho de igualdad,
en lo relacionado con las decisiones judiciales, está directamente relacionada
con el precedente judicial, en la medida en que sólo podrá pedirse dicha
transgresión si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones
judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se
23 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 23 de abril de 2014. Expediente No. 11001-03-15-000-2013-02625-00. C.P. Jorge Octavio Ramírez. 24 Corte Constitucional. Expedientes: T-644 del 9 de noviembre de 1998 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz) y T-670 del 9 de septiembre de 1999 (M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
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23
solicita su aplicación (existencia del precedente)25; (ii) que tales decisiones
(precedentes) eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto
por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente
(precedente vinculante26); (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en
sede de tutela es contraria al precedente vinculante (contradicción con el
precedente vinculante), (iv) y que el juez de instancia no presentó una
justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia
de justificación razonable para separarse del precedente).
Para el caso concreto, se observa que el análisis efectuado por la Sección
Quinta del Consejo de Estado, en la providencia del 10 de septiembre de
2013, que según el accionante es el precedente desconocido por la Juez
Sexta Administrativo del Circuito de Santa Marta, no puede ser considerado
como vinculante porque no reúne los elementos de identidad fáctica y jurídica
con el caso en que se solicita su aplicación, ya que, como se explicó en
aparte anterior,, el proceso en el que se profirió la decisión que aquí se
cuestiona, no es electoral, y por tanto, por no le era aplicable el inciso
final del artículo 277 CPACA para la decisión de la solicitud de
suspensión provisional.
25 La Sección ha decantado algunas reglas para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial. Entre otras, en la sentencia de marzo 27 de 2013, la primera y más elemental regla es que, “En la tutela, el demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció” (radicado 11001-03-15-000-2013-02741-00. M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia). Esta regla se fundamenta, entre otras, en lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-1108 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), en virtud de la cual,
“[…] la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una
sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso. Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis […]
El juez constitucional no puede asumir la existencia de un precedente en asuntos que no son de la justicia constitucional. Para éste, se trata de hechos que han de probarse en el proceso y, así mismo, ser debidamente valorados por las partes.”. 26 La fuerza vinculante del precedente puede provenir, en principio, de su expreso reconocimiento legal o jurisprudencial. Corresponden a la primera especie las sentencias de unificación de jurisprudencia, de que trata el Artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone que, “Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión
previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. Corresponden a la segunda especie, aquellas providencias que, sin ser sentencias de unificación en el sentido de la disposición precedente, unifican las tesis divergentes, respecto de un asunto de derecho, en un órgano determinado. Estas últimas se caracterizan no solo por resolver el asunto bajo examen sino, primordialmente, por definir una subregla jurisprudencial con vocación de futuro; esto último no obsta para que dicha subregla se modifique con el tiempo.
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24
Adicionalmente, se destaca que dentro del trámite del medio de control
ordinario promovido –nulidad y restablecimiento del derecho– el municipio de
Plato no invocó la aplicación de la norma que en sede de tutela reclama
(folios 35 a 41, cuaderno 2 de anexos).
5.5. Los argumentos hasta aquí expuestos, llevan a la Sala a concluir que
en el sub examine, no se configuraron los defectos invocados por el alcalde
municipal de Plato Magdalena, y en tal medida no puede hablarse de una vía
de hecho de parte del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa
Marta al proferir el auto del 31 de enero de 2014, por el cual decretó la
medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 028 del
14 de marzo de 2014, dentro del proceso con radicado 47001-33-33-006-
2013-00276-00.
6. De las razones invocadas por el a quo para conceder el
amparo del debido proceso de quien no fue parte en la acción
de tutela de la referencia.
Para amparar el derecho fundamental al debido proceso y dejar sin efecto
todo lo actuado, a partir del auto admisorio de la demanda, dentro del
proceso ordinario promovido por la señora Constanza García García contra
el Municipio de Plato Magdalena (radicado 2013-00276-00), el Tribunal
Administrativo del Magdalena se apoyó en la existencia de serias
irregularidades procesales que afectaban el debido proceso, tales como:
i) En el auto admisorio de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho no se dispuso tener como parte demandada a
la Empresa Social del Estado Hospital 7 de Agosto de Plato, lo que entraña
una falta de integración del contradictorio.
Agregó que la vinculación del Gerente encargado de la ESE, como persona
natural y tercero con interés en el resultado del proceso, no suple la
integración del contradictorio, y que se “… ha venido tramitando un proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho sin la concurrencia de una entidad, que, de
prosperar las pretensiones, sería la obligada a pagar la condena y que,
adicionalmente, es quien de manera directa resulta afectada por la medida cautelar
Radicado: 11001-03-15-000-2014-00012-01 Accionante: JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA (ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO, MAGDALENA)
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puesto que es su administración la que se modifica sin haberse defendido en el
proceso. La situación descrita pone de relieve como en éste (sic) caso la ESE que
debió haber sido (sic) demandada no tiene garantía de que sus derechos sean
amparados por vía del recurso de apelación, pues ni siquiera lo interpuso, y mal
hubiera podido hacerlo (sic) puesto que no fue llamada como parte demandada al
proceso, si lo hubiera sido, entonces no está representada en el proceso…”.
En sentir de esta Sección, resulta claro que dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho adelantado por el juzgado accionado, la
demanda se dirigió en contra del Municipio de Plato Magdalena,
representado por el señor Alcalde Municipal, quien expidió el acto
administrativo acusado, y por tanto, llamado a defender su legalidad, y que
se dispuso la vinculación de la persona encargada como Gerente de la ESE,
como interesado en el resultado del proceso; de allí que la ausencia de
vinculación de la ESE no pueda ser considerada una irregularidad de tal
entidad que impidiera la continuación del trámite procesal iniciado.
De considerarse, como lo señaló el Tribunal Administrativo del Magdalena en
la providencia impugnada, que se trataba de un litisconsorcio necesario, es
claro para la sala que su integración se permite, incluso, hasta antes de
dictarse sentencia de única o de segunda instancia –en aplicación del artículo
52 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al proceso contencioso
administrativo por remisión del artículo 306 del CPACA–, y además, tal omisión
pudo ser saneada en la correspondiente etapa de saneamiento de la
audiencia inicial, según lo regulado por el artículo 180 de la Ley 1437 de
2011, de allí que no se comparte la decisión de retrotraer toda la actuación,
como lo consideró el Tribunal de primera instancia, ni mucho menos hacerlo
por la vía de la acción de tutela, cuando se encontraba en trámite el recurso
de apelación interpuesto contra el auto que decretó la medida cautelar..
ii) Se indicó que la providencia que decretó la medida de
suspensión provisional del acto administrativo acusado en el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho que se adelanta incurrió en defecto
fáctico por la “…apreciación manifiestamente errada de la prueba consistente en
que, a partir de tras documentos, la demanda, la declaración extrajuicio ante
Notario y la queja disciplinaria interpuesta ante la Procuraduría, infiere que la
demandada fue objeto de presiones indebidas para obtener su renuncia, sin
Radicado: 11001-03-15-000-2014-00012-01 Accionante: JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA (ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO, MAGDALENA)
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señalar el valor que le atribuye a cada uno de esos documentos, ni las razones por
las cuales considera que acreditan la veracidad de las afirmaciones de la
demandante…”.
Pues bien, este aspecto debió ser examinado por el Tribunal al decidir el
recurso de apelación interpuesto contra el auto del 31 de enero de 2014, en
el que justamente se controvierten los medios de prueba tenidos en cuenta
por el juzgado demandado para decretar la medida cautelar cuestionada.
Nótese que la providencia que decretó la medida cautelar solicitada en el
proceso ordinario, explica con claridad la convicción que los medios de
prueba aportados le otorgan, y en los cuales se apoyó la decisión de otorgar
la medida de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo
acusado.
Sobre este aspecto, es pertinente indicar, que en sede de tutela, ninguna
objeción hizo el actor en relación con los medios de prueba valorados y
acogidos por la Juez Sexta Administrativo del Circuito de Santa Marta, por lo
que mal hizo el juez constitucional de primera instancia al cuestionarlos,
cuando este aspecto bien pudo decidirlo al desatar el recurso de alzada
contra el auto que decretó la medida cautelar.
En el caso concreto no se advierte ninguna afectación o puesta en riesgo de
los derechos fundamentales del alcalde municipal demandante, con ocasión
de la valoración probatoria efectuada por la Juez de conocimiento al decretar
la medida cautelar, máxime cuando el actor concurrió al proceso, se
pronunció sobre la solicitud de la medida cautelar decretada, y ejerció el
derecho a recurrir la providencia que le resultó desfavorable.
De otra parte, debe considerarse que, conforme con la nueva regulación,
tratándose de procesos en los que se solicite la declaratoria de nulidad de
actos administrativos, la suspensión provisional de sus efectos (medida
negativa) no es la única medida cautelar procedente, sino que también se
establecieron medidas positivas que exigen en particular, la valoración de las
altas posibilidades de prosperidad de las pretensiones de la demanda (fumus
boni iuris), y la ponderación de intereses, incluyendo el interés público.
Radicado: 11001-03-15-000-2014-00012-01 Accionante: JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA (ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO, MAGDALENA)
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iii) Señaló el Tribunal Administrativo del Magdalena que la
providencia del 31 de enero de 2014 desconoció las normas que regulan la
procedencia de medidas cautelares, y en especial de las reglas sobre la
caución, destacando del artículo 233 del CPACA el aparte que señala que
“...la medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto
que acepte la caución prestada”. Explica que si bien el artículo 232 exonera de
la garantía cuando la medida se refiera a la suspensión provisional de actos
administrativos, no lo hace respecto de aquellos eventos en que se emite una
orden de reintegro a un cargo.
Y consideró que al no fijarse la caución previa a la orden de reintegro al
cargo de la señora Constanza García, “…negó cualquier posibilidad de que los
sujetos procesales pudieran interponer recurso de apelación en su contra…”; e
indicó el a quo, que el recurso de apelación interpuesto contra el auto que
decretó las medidas cautelares en el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho “…no es un medio de defensa idóneo para amparar
el debido proceso en el sub lite puesto que solo controlaría la medida relacionada
con la suspensión provisional, pero dejaría por fuera la posibilidad de cuestionar la
decisión que autoriza la caución, que podía ser igualmente apelada…”.
Advierte esta Sala, que éste resulta ser otro aspecto no cuestionado por el
accionante de la tutela. Sin embargo, se destaca que de conformidad con lo
señalado por el inciso final del artículo 232 del CPACA, “No se requerirá de
caución cuando se trate de la suspensión provisional de los efectos de los actos
administrativos…”, que fue la medida provisional solicitada en la demanda y
decretada por el juez de conocimiento, al margen de los efectos y demás
medidas que la ley faculta adoptar al juez, a fin de garantizar
provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, como
lo señala el artículo 229 ibídem.
Sin entrar a hacer un análisis del caso concreto, lo cual escapa al juez de
tutela, se concluye que la no fijación de la caución, debió ser objeto del
recurso de apelación, y se tiene que, tal omisión no acarreaba la nulidad de
la actuación surtida.
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La posibilidad de recurrir la decisión que fija la caución o la que la niega, por
supuesto que se encuentra vinculada a la procedencia de la misma, por ello
no puede hablarse de la vulneración del derecho de defensa de las partes del
proceso, como quiere hacerlo ver el a quo.
Resulta evidente que el interés para recurrir una providencia radica en
quienes son partes y terceros en el proceso, y que no todas las providencias
y decisiones judiciales, en atención a la libre configuración del ordenamiento
jurídico por parte del legislador, son susceptibles de control por la vía de los
recursos. Lo que quiere significar, que por el simple hecho de no fijarse una
caución, pero decretarse una medida cautelar, y ante la procedencia del
recurso de apelación únicamente frente a la medida cautelar, no pueda
hablarse de violación del debido proceso; máxime, cuando en gracia de
discusión, y aceptando la procedencia de la caución en el proceso en
cuestión, pudo elevarse petición al juez en tal sentido, lo cual no aconteció,
de acuerdo con la documentación que fue allegada al presente trámite.
iv) Señaló el Tribunal de primera instancia, que en el caso
examinado se desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de
Estado, citando providencia del 3 de junio de 1992, expediente 6610 con
ponencia de la Dra. Dolly Pedraza de Arenas, relativa a la suspensión
provisión provisional de los actos administrativos del retiro del servicio.
Debe destacarse que la providencia en cita no constituye precedente para
este caso concreto, luego de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011,
que introdujo algunas novedades en materia de medidas cautelares, como el
cambio de paradigma del juez contencioso administrativo, a quien se le
impuso la carga de decretar motivadamente las medidas que considere
necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso
y la efectividad de la futura sentencia, con lo que aparecen sustancialmente
morigerados los principios de autotutela de la administración y de presunción
de legalidad de los actos administrativos.
Radicado: 11001-03-15-000-2014-00012-01 Accionante: JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA (ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO, MAGDALENA)
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El análisis normativo efectuado en la providencia invocada por el a quo,
difiere a la nueva regulación consagrada en la Ley 1437 de 2011, y no se
ajusta a la filosofía de dicha normativa, específicamente en materia de
medidas cautelare, y por tanto no resulta aplicable al caso examinado.
7. Por lo anteriormente expuesto, se concluye que con la providencia del
31 de enero de 2014 proferida por el JUZGADO SEXTO ADMINSITRATIVO
DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA no se vulneró el derecho fundamental al
debido proceso invocado, y por tanto la Sala revocará la providencia
impugnada, proferida el 17 de febrero de 2014 por el TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, y en su lugar, denegará el amparo
constitucional solicitado por el ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PLATO
(MAGDALENA).
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre
de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. REVOCAR el fallo del 17 de febrero de 2014, proferido en primera
instancia por el TRIBUNAL ADMINSITRATIVO DEL MAGDALENA, dentro de
la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
2. NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela instaurada por el
señor JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA, en su calidad de ALCALDE
DEL MUNICIPIO DE PLATO (MAGDALENA), por las razones expuestas en
la parte motiva de esta providencia.
3. NOTIFÍQUESE por telegrama o por cualquier otro medio expedito.
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4. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ
Salvo voto
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