centro de inves tigaciÓn y docencia econÓmicas, a. c
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CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS,
EL PROGRAMA 3x1 PARA MIGRANTES Y LA PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS EN LOS MUNICIPIOS DE MÉXICO
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADO EN CIENCIA POLÍTICA Y
ROBERTO ARTURO ARRIAGA MARTÍNEZ
DIRECTOR DE LA TESINA: DR. JAVIER APARICIO CASTILLO
MÉXICO, D.F.
TIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS,
L PROGRAMA 3x1 PARA MIGRANTES Y LA PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS EN LOS MUNICIPIOS DE MÉXICO
T E S I N A QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADO EN CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
PRESENTA
ROBERTO ARTURO ARRIAGA MARTÍNEZ
DIRECTOR DE LA TESINA: DR. JAVIER APARICIO CASTILLO
JUNIO
TIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, A. C.
L PROGRAMA 3x1 PARA MIGRANTES Y LA PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS EN LOS MUNICIPIOS DE MÉXICO
RELACIONES INTERNACIONALES
DIRECTOR DE LA TESINA: DR. JAVIER APARICIO CASTILLO
JUNIO 2010
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Agradecimientos A Dios, porque parte de este trabajo está en sus manos. De manera muy especial, quiero agradecer a Javier, Allyson y Jorge por su dedicación al leer y corregir cada versión de este proyecto. Sin su ayuda no hubiera sido posible esta tesina. A mis papás, que siempre estuvieron a mi lado y me apoyaron en cada decisión que he tomado. Este triunfo es principalmente para ustedes. A Toño, Paty, Sonia y Pepe que siempre me han alentado a seguir mi propio camino. A mis amigos, que me recuerdan constantemente que el motivo principal para estudiar Ciencia Política es ayudar a otros.
3
ÍNDICE Introducción 4 Historia y operación del Programa 3x1 para migrantes 9 Revisión de literatura 16 Estudios sobre el Programa 3x1 para migrantes 25 Argumento 30 Descripción de los datos 37 Probabilidades de los municipios de participar en el Programa 3x1 40 Número de proyectos realizados entre los municipios participantes 46 Selección de Proyectos en el Programa 3x1 para migrantes 53 Selección de proyectos de alto impacto social 64 Conclusiones 69 Anexos 76 Bibliografía 91
Descripción de variables 93
4
Introducción La migración de ciudadanos mexicanos a Estados Unidos representa el flujo más
importante y antiguo del mundo si consideramos el volumen del flujo y su historia, que se
remonta a los finales siglo XIX. Un elemento importante es que estos migrantes suelen
enviar remesas a sus familias, lo que incrementa el ingreso de los receptores y mejora sus
condiciones de vida. Para tener una idea más clara de la magnitud de este fenómeno, El
Consejo Nacional de Población estima que en 2008 había 11 millones de mexicanos
residiendo en los Estados Unidos y el Banco de México sugiere que estos migrantes
enviaron más de 25 mil millones de dólares a sus lugares de origen, lo que representa el
2.5% del Producto Interno Bruto, y beneficia de forma directa a más de 1.6 millones de
hogares. Este flujo de remesas es la segunda fuente de recursos como proporción del PIB,
sólo detrás de las exportaciones de petróleo de ese año, y supera al monto que se obtiene
por el turismo y la inversión extranjera directa.
Los estudios sobre el uso de remesas en México y América Latina (Durand, 1988;
Durand, 2007; Alejandre y García Zamora) señalan que la mayor parte de las remesas se
utilizan para satisfacer las necesidades básicas de los receptores, como su alimentación,
salud, inversión en vivienda y educación de los hijos. Aún así, estos estudios estiman que
alrededor del 1% de éstas divisas se envían como remesas colectivas, es decir, remesas de
organizaciones de migrantes que se envían a la comunidad de origen para financiar
proyectos de infraestructura. Esta parte de las remesas ha sido aprovechada por los
gobiernos estatales y el gobierno federal quienes, con la colaboración de asociaciones de
migrantes, invierten estos recursos para proveer infraestructura básica y proyectos
productivos en la comunidad. Sin embargo, coordinar el uso de remesas para realizar
proyectos públicos no es sencillo.
5
Como respuesta a este esfuerzo de los migrantes se estableció el programa 3x1 por
parte del gobierno federal, que entre 2002 y 2008 recibió una inversión federal de 15
millones de dólares al año, involucrando a 27 estados y más de mil organizaciones de
migrantes. En dicho programa, los migrantes, organizados en clubes en el extranjero,
proponen un proyecto a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), así como la
cantidad de dinero que están dispuestos a invertir en él. En caso de ser aprobado, cada uno
de los tres niveles de gobierno (municipal, estatal y federal) igualará la aportación de los
migrantes, sumando tres pesos de la administración pública por cada peso de los migrantes,
para realizar el proyecto. Éste puede ser construcción de infraestructura básica, y en menor
medida, proyectos productivos que generen empleo y dinamicen la economía de la
comunidad. Dicho esquema de aportaciones explica el nombre del Programa: tres pesos de
la administración pública, por uno de los migrantes.
A pesar de la existencia del Programa 3x1 y la posibilidad de que cualquier
comunidad migrante organizada pueda participar en él, la capacidad del gobierno para
canalizar las remesas a la provisión de bienes públicos a través de este Programa varía
considerablemente en el tiempo y entre las distintas localidades a las que se destinan los
fondos. Por ejemplo, en el año 2007 se realizaron 532 proyectos en el estado de Jalisco, que
representan el 32% del total de los proyectos realizados en ese año, seguido de Zacatecas
con el 18% del total de proyectos. En contraparte, estados como Campeche, Chihuahua,
Chiapas, Quintana Roo, Guerrero y Sonora tienen, cada uno, menos de diez proyectos
realizados en el mismo año.1 La escasa participación de estos estados en el Programa 3x1 se
debe, en algunos casos, a su baja intensidad migratoria, y en otros, a la poca organización
de los migrantes de la entidad.
1 Datos de la Secretaría de Desarrollo Social
6
Aún más importante que la variación en el número de proyectos, es la variación en
el tipo de proyectos que se seleccionan en el Programa 3x1. En la mayoría de los casos, los
proyectos están encaminados a mejorar la cobertura de servicios básicos, como agua
potable, electricidad o alcantarillado. Sin embargo, una pequeña parte de los proyectos se
ocupan de obras con menor impacto en el desarrollo de la comunidad. Por ejemplo, el 4%
de las obras totales entre 2002 y 2007 se destina a mejorar las condiciones de iglesias y
capillas, el 1% se destina a construir o equipar lienzos charros y casi 4% financia proyectos
productivos que, en la mayoría de los casos termina en manos privadas.
La presente investigación pretende estudiar la efectividad del Programa 3x1 para
organizar a los actores intervinientes y encaminar la selección de proyectos hacia la
infraestructura básica, cumpliendo el objetivo que declara SEDESOL para el Programa.
Estudios anteriores, como el de Aparicio y Meseguer (2007), encuentran los elementos que
hacen más proclives a los municipios a participar en el Programa y que realicen más obras
en un mismo año, como la intensidad migratoria o que el apoyo ciudadano al Partido
Acción Nacional sea considerable. En esta investigación se realiza un análisis estadístico
similar, pero incluyendo nuevas variables, como la participación ciudadana, mismas que
serán de utilidad para explicar la variable que es de mi interés. Específicamente, se estudia
cómo el gobierno municipal interactúa con las organizaciones de migrantes en el Programa
3x1 para seleccionar el tipo de proyecto que se realizará y los fondos que cada parte
destinará al mismo. A pesar de la interacción constante entre los representantes del
gobierno local y las organizaciones de migrantes, las preferencias de cada actor han llevado
7
a que alrededor del 25% de los proyectos financiados se destine a obras distintas a la
infraestructura básica.2
Para poder explicar la variación en el tipo de proyecto seleccionado, me centraré en
las capacidades que cada parte tiene en la selección del proyecto y la forma como estos
proyectos son elegidos dentro del Comité de Validación y Asistencia a Migrantes
(COVAM). El COVAM es la organización que determina los proyectos que se realizarán
en cada estado, así como los fondos con que contará cada proyecto para su construcción y
mantenimiento. Aunque los gobiernos locales prefieren los proyectos de infraestructura
básica para solventar sus deficiencias en este sector, tienen que llegar a un acuerdo con las
organizaciones migrantes, cuyas preferencias son más diversas, incluyendo la
infraestructura básica, infraestructura social y deportiva.
Esta tesina muestra cómo los recursos de que dispone cada actor para influir en el
resultado, como su capacidad económica y recursos organizacionales, afectan el resultado
de la negociación para la selección de proyectos. Se espera que cuando los clubes de
migrantes tengan mayores recursos económicos y organizacionales que el gobierno local, el
tipo de proyecto seleccionado será más cercano a sus preferencias. Los clubes de migrantes
más poderosos están dispuestos a aportar sumas de dinero muy grandes, que incluso pueden
sobrepasar el monto máximo estipulado para un proyecto. Como los migrantes tienen
recursos sobrantes, presionan constantemente a los actores gubernamentales para que
destinen mayores fondos a su estado o municipio, a fin de compensar los montos que no se
aprobaron en el año anterior. Asimismo, cuando sea el gobierno local quien esté mejor
2 En este 25% se incluyeron los proyectos de conservación de iglesias y capillas, proyectos productivos, infraestructura deportiva y asistencia social.
8
organizado y disponga de mayores capacidades en comparación con la comunidad
migrante, la selección de proyectos se inclinará hacia los bienes públicos.
Si bien es cierto que, en los casos en que el municipio cuente con el equipo urbano
necesario, los bienes suntuarios podrían ser de utilidad al mejorar las condiciones de un
espacio de reunión, encontramos comunidades con niveles de marginación elevados y poca
cobertura de servicios que financian proyectos que no son prioritarios, dadas sus
condiciones. Por ejemplo, si tomamos como muestra los 208 proyectos que se realizaron en
municipios con marginación muy alta y una pobre cobertura de servicios básicos,
encontramos que en 32 de ellos se financiaron proyectos productivos, 18 proyectos de
infraestructura deportiva y 19 proyectos de conservación o ampliación de iglesias.
En cuanto a la distribución de los proyectos entre las comunidades, la evidencia
empírica preliminar muestra que los estados y municipios con mayor intensidad migratoria
y mayores recursos de los migrantes, concentran cerca de la mitad de los proyectos del
Programa. Por otra parte, aquellos municipios que presentan una intensidad migratoria
elevada, pero pocos recursos económicos de los migrantes tienen pocas oportunidades de
participar. Sin embargo, aún falta encontrar los factores que tienen un mayor peso en el
resultado de la negociación. Los resultados de esta investigación permitirán conocer cuales
son los elementos que pueden favorecer más a cada actor durante el proceso de
negociación. Una vez que se conozcan dichos elementos, se podrán ofrecer alternativas al
proceso que permitan seleccionar proyectos más cercanos a la infraestructura básica. Por
ejemplo, encontramos que la intensidad migratoria, que se emplea como una Proxy de la
influencia de los migrantes en la selección de proyectos, tiene una relación positiva con las
probabilidades de que se seleccionen bienes de infraestructura social. Por otra parte, las
características de la administración local tienen efectos diversos sobre la selección de
9
proyectos, por lo que debe realizarse un análisis detallado sobre cada uno de los elementos
y su efecto en cada modelo que se presenta.
Como la mayor parte del financiamiento para los proyectos del Programa proviene
de los diferentes niveles de gobierno, es de suma importancia que los proyectos
seleccionados sean de carácter público. Es decir, como estos bienes son provistos con
recursos municipales, estatales y federales, el resultado no puede beneficiar a unas cuantas
personas, como sucede a menudo con los proyectos productivos. Asimismo, es importante
que se elijan proyectos que tengan un alto impacto en las comunidades, para cumplir con
los objetivos del Programa, como “favorecer el desarrollo de las comunidades de origen de
los migrantes y elevar la calidad de vida de su población” o “disminuir las disparidades
regionales, que permitan la integración de las regiones marginadas a los procesos de
desarrollo y detonen las potencialidades productivas”.3
Esta tesina está dividida en cinco partes. En la primera se ofrece la información
básica del Programa, revisando su historia y describiendo brevemente las reglas de
operación, pues algunos artículos influyen de forma importante en los resultados. En la
segunda sección se discuten las formas de uso de las remesas en los hogares receptores y el
efecto que estas tienen en el desarrollo de las comunidades de origen. En la tercera sección
se presentan las distintas hipótesis que se probarán en el análisis estadístico y los posibles
efectos de cada una de ellas. En la cuarta sección se describen los datos y la metodología
que se usará para probar dichas hipótesis. En la quinta sección se hace el análisis de los
datos y se interpretan los resultados obtenidos a la luz de las hipótesis planteadas. En la
3 Javier Aparicio y Covadonga Meseguer, “Collective remittances and the state: the 3X1 program in mexican municipalities”, Centro de Investigaciones y Docencia Económicas, México, 2008, p.6.
10
sexta sección se ofrecen las conclusiones de los resultados y se presentarán algunas
recomendaciones para mejorar el desempeño del Programa.
Historia y operación del Programa 3x1 para migrantes
Considerando la gran cantidad de dinero que entra al país por concepto de remesas, los
organismos internacionales de ayuda al desarrollo proponen que dichos fondos podrían ser
un instrumento de gran importancia para reducir la pobreza y contribuir al desarrollo de las
comunidades receptoras. En este sentido, la evidencia muestra que las remesas no solo se
emplean para el consumo privado, sino que una pequeña parte se emplea para financiar
proyectos comunitarios. En el caso de México, este uso de las remesas ha motivado a los
distintos niveles de gobierno a formular programas oficiales que vinculen los recursos
públicos con las aportaciones de los migrantes. Es el caso del Programa 3x1 para
migrantes, a través del cual se busca fomentar la provisión de infraestructura básica y la
inversión productiva por parte de los migrantes y/o sus familiares.
El desarrollo de proyectos comunitarios financiados con remesas comenzó en la
década de 1970, cuando los migrantes del estado de Zacatecas comenzaron a organizarse en
clubes de oriundos para proveer de infraestructura a sus comunidades de origen. A partir de
la formación de los primeros clubes de migrantes, una parte del dinero que se enviaba a las
familias se destinaba a la construcción de diversos proyectos, lo que García Zamora (2007)
conoce como la etapa del “0x1”. El nombre de esta etapa se debe a que los proyectos eran
financiados exclusivamente con fondos privados. Es decir, que por cada peso que invertían
los migrantes, el sector público ofrecía cero pesos. Los proyectos que se financiaban en esta
11
etapa eran principalmente de carácter suntuario “como templos, lienzos charros y proyectos
de infraestructura social que beneficiaran a las comunidades”.4
No fue sino hasta 1991 cuando el gobierno del estado de Zacatecas estableció el
Programa 1x1 en el cual, por cada dólar que las organizaciones de migrantes aportaran, el
gobierno del estado aportaba otro dólar para financiar proyectos comunitarios. Durante este
año se financiaron 93 proyectos de infraestructura básica, con una inversión total de 48
millones de pesos.5 El éxito del programa llevó a su ampliación en 1993 y la institución del
Programa 2x1 en los estados de Zacatecas y Guerrero. En esta etapa, por cada peso que
enviaran los migrantes, el gobierno del estado y la federación destinaban un peso cada uno,
a la vez que los migrantes presionaban para incrementar la inversión de cada actor.
Durante la administración del Presidente Ernesto Zedillo (1994 – 2000) la
federación abandonó este esquema, por lo que la administración municipal ocupó su lugar
para sostener el nivel de inversión. A pesar del cambio en el régimen de aportaciones, no se
dio un gran cambio en la forma en que operaba el Programa. En el año 2001 el gobierno
federal tomó este esquema de financiamiento conjunto y lo aplicó a nivel nacional,
formando la “Iniciativa Ciudadana 3x1”, que posteriormente se llamaría “Programa 3x1
para migrantes”. A través de este, los gobiernos municipal, estatal y federal aportarán, cada
uno, 1 peso por cada peso que inviertan los migrantes para fomentar la provisión de
infraestructura básica y la inversión productiva por parte de los migrantes y/o sus
familiares. El Programa 3x1 lleva ya ocho años operando bajo el régimen actual, periodo
4 Entrevista a Irineo Sladívar, antiguo encargado del 3x1 de la SEPLADER y ex repreentante de la Federación de Clubes Zacatecanos del Sur de California, en Zacatecas, Zacatecas, el 25 de marzo de 2006. En Leticia Mariana Jaúregui Casanueva, El impacto del Programa 3x1 para migrantes en la migración del estado de
Zacatecas (Tesis), México, Instituto Tecnológico Autónomo de México, 2006, p.16. 5 Beatriz Tinajero, Las políticas públicas migratorias en el estado de Zacatecas y el impacto de la diáspora
en las comunidades de origen (Tesis), México, Instituto Tecnológico Autónomo de México, 2005, p.42.
12
durante el cual se han presentado resultados muy diversos en las comunidades
participantes.
El objetivo del Programa 3x1, es apoyar las iniciativas de las organizaciones de
migrantes para realizar proyectos de desarrollo económico y de mejoramiento de las
condiciones en las regiones participantes, a la vez que fortalece los lazos de identidad entre
las comunidades de origen y destino. De acuerdo con sus reglas de operación, está diseñado
para atender las necesidades de infraestructura de “personas que habitan en las
comunidades de origen u otras localidades que los migrantes decidan apoyar, que presentan
condiciones de pobreza, rezago o marginación”.6 Más adelante se detallarán las deficiencias
en la definición de esta población objetivo y que han ocasionado una visión equivocada
sobre sus alcances en la reducción de la pobreza.
Un elemento que distingue al 3x1 de otros programas de carácter público que
buscan el desarrollo de las comunidades marginadas, y que incide de manera importante en
sus resultados, es el proceso de toma de decisiones. Y es que, este proceso no corresponde
de manera exclusiva a la administración pública, en sus distintos niveles, sino que demanda
la participación activa de los migrantes y, de hecho, plantea que sean ellos quienes tomen la
iniciativa en la formulación de alternativas. Por tanto, las organizaciones de migrantes se
convierten en un nuevo actor con voz y voto, cuyas preferencias pueden diferir de las de los
distintos niveles de gobierno, y con los cuales se tiene que negociar para decidir que tipo de
proyecto se realizará. Con el objetivo de agregar las preferencias de los migrantes, es
necesaria su organización en un club de migrantes, que generalmente se forma con personas
6 Reglas de Operación, Programa 3x1 para Migrantes, Comité de Validación y Atención a Migrantes, Diario Oficial de la Federación Diciembre 23, 2008.
13
que pertenecen a una misma comunidad de origen y destino (e.g. Club de Migrantes de
Jerez, Zacatecas en Chicago) y registrarse ante en Instituto de Mexicanos en el Exterior.
Ya que son reconocidas por el IME, las organizaciones de migrantes formulan los
proyectos de obras que serán financiados por el programa, especificando su ubicación,
objetivo y monto total requerido para su construcción. El siguiente paso es presentar el
proyecto a la comunidad de origen para su aprobación y para iniciar la coordinación con el
gobierno municipal. En este momento, será necesario cumplir con una serie de requisitos,
como atender a las demandas de los migrantes y contribuir a la resolución de carencias en
la localidad de infraestructura básica.7
Una vez que las organizaciones de migrantes han elaborado el proyecto, se presenta
ante el Comité de Validación y Atención a Migrantes (COVAM) de cada estado. Este
Comité se forma específicamente para discutir los temas relacionados con el Programa 3x1,
por lo que se incluye dentro de la organización de SEDESOL. Las sesiones se realizan una
vez por mes en la capital de cada estado participante. La tarea del COVAM es evaluar los
proyectos presentados por los clubes de migrantes y negociar con los distintos actores para
determinar qué obras serán financiadas durante un año. Asimismo, se negocian los fondos
que se otorgarán a cada proyecto “(…) de acuerdo con su viabilidad técnica, económica y
social, teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal del Programa”, presupuesto que no
podrá exceder los 800,000 pesos de inversión federal en cada obra, a menos que se apruebe
un aumento en dicha participación.8
De acuerdo con las Reglas de Operación vigentes, el COVAM se integra por igual
número de representantes de cada aportante de capital con voz y voto. En la mayoría de los
7 Idem 8 Idem
14
casos, se conforman por un representante de cada uno de los tres órdenes de gobierno
(federal, estatal y municipal), y un representante de las organizaciones migrantes, sin que
éste pertenezca a ningún orden de gobierno. En ocasiones hay casos en que el COVAM se
integra por tres miembros de cada parte. Estas cuatro representaciones contarán con voz y
voto, y además se puede invitar a participar a representantes de una instancia de educación
superior o miembro de una asociación profesional o especializada de la entidad,
relacionados con las áreas de los proyectos. En caso de que se invite a especialistas, estos
sólo contarán con voz, no con voto.
El Presidente del COVAM es el representante del gobierno federal, y debe ser el
titular de la Delegación de la Secretaría de Desarrollo Social en el estado o algún
representante nombrado por el titular. En algunos casos puede solicitar la presencia del
coordinador de proyectos sociales de la misma secretaría o del coordinador de la unidad de
microrregiones, con el objeto de reforzar la certidumbre de los dictámenes. De nueva
cuenta, los invitados sólo tendrán voz en el proceso, más no voto.
En el caso de los estados, generalmente el representante es el asignado por el
Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADE), que es un Comité estatal
de coordinación con los municipios y la federación, aunque también puede ser el
representante de la Oficina de Atención a Migrantes del estado (OFAM), que depende del
gobierno de cada estado. En ocasiones participan únicamente con voz, la Contraloría Social
del Estado, figuras que refuerzan el análisis o estudio de viabilidad de una obra, pero no
deciden con voto la liberación de recursos.
En los municipios, el representante ante el COVAM es el presidente municipal,
aunque entre ellos deben designar a un representante que posea el voto. En algunos casos la
representación es rotativa, toda vez que participa con su voto el alcalde a cuyo municipio
15
corresponden los proyectos de obra en proceso de dictamen, o en su caso, al ser
pluripartidistas, eligen a un representante de cada partido de la totalidad de los municipios,
(Partido Acción Nacional, Partido Revolucionario Institucional y Partido de la Revolución
Democrática en la mayoría de las ocasiones), para que tengan voto y representen al orden
municipal. O bien, si son pocos proyectos, todos los presidentes municipales asisten a la
instalación oficial del COVAM y entre ellos votan por el representante que contará con voz
y voto, bajo el compromiso de que el resto participará únicamente con voz.
El representante de los intereses de los migrantes es el asignado por el Club de
Migrantes en el exterior. En la mayoría de los casos, se nombra un representante del Club
de Migrantes que presenta el proyecto, y por lo general es el presidente del Club Espejo en
la comunidad en donde se va a llevar a cabo la obra, siempre que no pertenezca a ningún
orden de gobierno. En algunos estados, los migrantes están representados por el secretario
de proyectos de la Federación de Clubes en EU, como en los casos de Zacatecas y
Michoacán. Cuando hay pocos proyectos en un estado y los migrantes no cuentan con
recursos suficientes para viajar a la capital de su estado de origen, acuden todos los
representantes del Club espejo, de entre los cuales surge el representante que tendrá voto
ante el COVAM, mientras que el resto participa únicamente con voz.
Considerando los criterios de selección, las partes aportantes votarán por mayoría
las obras que se financiarán en el año. Al ser aprobado, comenzarán a ejercerse los recursos
comprometidos para realizar el proyecto y, una vez terminado, la autoridad encargada de su
ejecución deberá formular un acta de entrega-recepción, en la cual se incluirá un programa
de conservación o mantenimiento para asegurar su funcionalidad. Sin embargo, a pesar de
la forma tan clara en que se organiza la interacción entre las organizaciones de migrantes y
los actores gubernamentales, la selección de obras es muy distinta en cada caso.
16
Por ejemplo, las reglas de operación establecen que los recursos del Programa
deberán destinarse al financiamiento de obras con alto impacto en el desarrollo de la
comunidad, lo cual se cumple para casi 75% de los proyectos, que se destinan a
electrificación, alcantarillado, pavimentación de caminos, educación y salud. No obstante
alrededor de una cuarta parte de los fondos aún se emplea en obras que no tienen un efecto
similar al de los anteriores, tales como la reparación de iglesias y embellecimiento de
parques.
Sobre este punto, es conveniente hacer una aclaración relacionada con el
financiamiento público en los distintos tipos de infraestructura. En cuanto a la
infraestructura básica, como pavimentación de calles, alcantarillado o electricidad, son
proyectos que resultan necesarios en cualquier municipio, sin importar su grado de
marginación, pues se requiere extender la cobertura de los servicios básicos, o mejorar las
condiciones de los ya existentes. En lo referente a los proyectos productivos, como se verá
más adelante, no es conveniente que se financien dentro del Programa 3x1, pues es común
que este tipo de proyectos, financiados con recursos públicos, terminen en manos privadas.
Finalmente, los proyectos de infraestructura social son un caso intermedio. Si bien es cierto
que los municipios requieren de espacios públicos de calidad, donde los ciudadanos puedan
reunirse, no tienen el mismo efecto en el desarrollo de la comunidad. Es por ello que, como
se discutirá más adelante, este tipo de proyectos debería financiarse sólo en municipios de
marginación media o baja, lo cual requiere una modificación de las reglas de operación del
Programa.
17
Revisión de literatura
En esta sección se presentarán los incentivos que tienen los migrantes para salir de su
comunidad de origen y enviar dinero a sus familiares. Posteriormente, se presenta parte de
la discusión sobre el efecto que tienen las remesas para el desarrollo de la comunidad y de
los hogares. Más adelante, esbozo los motivos que impulsan a la administración pública a
proveer bienes públicos a la comunidad, que en principio responde a la dificultad de
agregar intereses individuales si no existe una autoridad que controle los recursos y tome
las decisiones. Por último, se presentan los estudios que se han hecho sobre el Programa
3x1 y las recomendaciones que hacen los autores para mejorarlo en el futuro.
En particular, durante esta sección debemos tener en mente dos elementos sobre el
empleo de las remesas, a fin de que el argumento sea más comprensible. Primero, es
frecuente que los jefes de familia no encuentren trabajo en sus lugares de origen y se vean
forzados a emigrar para poder satisfacer las necesidades de su familia. Por lo tanto las
remesas son una parte del salario que los migrantes reciben en Estados Unidos, y no
podemos considerarlas como un ingreso extraordinario de los hogares. Esta es la razón
principal de que los hogares receptores gasten la mayor parte de las remesas en consumo
privado.
Segundo, los gobiernos locales conocen el flujo de remesas que llegan a sus
localidades, por lo que buscarán la manera de encauzar una parte de este dinero para
construir infraestructura pública en el municipio. Para que los gobiernos puedan disponer
de estos recursos, es necesario que los migrantes de la comunidad estén organizados y
tengan la intención de resolver un problema que, originalmente, corresponde al Estado. La
forma en que los actores gubernamentales resuelven estos dos problemas dentro del
Programa 3x1 es incentivar la formación de clubes de migrantes y estrechar la relación con
18
ellos. También es importante mantener una comunicación constante con estos clubes a fin
de tenerlos al tanto de las necesidades de la comunidad y persuadirlos de invertir en estos
rubros. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, la fuerza relativa de los gobiernos
locales y los clubes de migrantes puede afectar el tipo de proyectos que se eligen a pesar de
los esfuerzos del gobierno por encaminar los fondos hacia el financiamiento de bienes
públicos. Este es uno de los motivos por los cuales se requieren reglas de operación claras,
que especifiquen los tipos de bienes que son sujetos de financiamiento en el Programa para
alcanzar sus objetivos.
Una de las causas más importantes que motivan la migración de mexicanos a
Estados Unidos es la falta de empleo y otras fuentes de ingreso que permitan satisfacer las
necesidades de sus familias. Prueba de lo anterior es que el monto promedio de las remesas
supera el nivel de ingresos que los migrantes podrían generar en cualquier actividad
productiva dentro de sus localidades (Canales, 2006). Considerando este elemento,
podemos comprender que, una vez que se encuentran en la comunidad de destino y
encuentran un empleo, los migrantes comienzan a enviar remesas a sus familias las cuales,
de acuerdo con los estudios sobre remesas que se presentarán a continuación, se destinan
principalmente a la satisfacción de necesidades básicas y educación de los hijos.
Para poder estudiar los distintos efectos que tienen las remesas en las familias y
comunidad receptoras, debemos separarlas de acuerdo con el uso que se hace de ellas.
Durand (2007) hace una clasificación de las remesas y distingue tres grandes categorías, de
las cuales, para este estudio nos interesan dos: las remesas básicas y las remesas
complementarias, que representan más del 90% del total de los recursos. Se consideran
estas dos categorías para poder distinguir el dinero que se destina al consumo privado de
los fondos que se dedican a la inversión En primer lugar, las remesas básicas se dividen en
19
el salario, inversión y capital, y son un sustituto del ingreso que podrían percibir en México
si no hubieran migrado. Por lo tanto, su uso es el mismo que se hace de un salario común,
destinándolo principalmente al consumo familiar y la provisión de servicios básicos como
educación y salud. En segundo lugar, las remesas complementarias se dividen en remesas
en especie (ropa o electrodomésticos) y las remesas sociales, que son aportaciones a
iniciativas ciudadanas como el Programa 3x1 u otros proyectos individuales.
En cuanto al empleo de remesas básicas, diversos estudios, como el de Mendoza y
Calderón (2006) sugieren que la emigración genera distorsiones y obstáculos al desarrollo
local. El argumento principal de estos autores es que las remesas se vuelven especialmente
importantes en aquellos estados que no cuentan con un nivel de industrialización
importante. Como los habitantes de estos estados no encuentran oportunidades de empleo
en su región, se ven forzados salir de su estado o del país en busca de mejores condiciones.
Esto provoca que los estados menos desarrollados sean los que expulsen una mayor
cantidad de migrantes y por lo tanto se incremente la dependencia del dinero que se envían
como complemento del ingreso familiar.
Estos recursos que se remiten mensualmente son suficientes para cubrir las
necesidades básicas de las familias, pero a nivel individual no bastan para proveer bienes
más grandes y con mayor impacto en el largo plazo (Canales, 2006). Otro elemento que
reduce su aporte al desarrollo de la comunidad es que, como la mayor parte de ellas se
destina al consumo de bienes que no son producidos en la localidad, los mayores
beneficiarios de la remesa básica son los intermediarios agrícolas y productores de las
grandes ciudades, que obtienen más de la tercera parte de los beneficios directos e
indirectos e impiden que la comunidad genere sus propios recursos (Canales, 2004).
20
No obstante lo anterior, las remesas tienen un impacto trascendental para la mejora
en las condiciones de vida de las familias y dinamiza la economía local y nacional pues, en
el nivel individual, la mejora en las condiciones de vida de la familia reduce el gasto en
salud de toda la comunidad. Asimismo, la remesa inversión, que se consume en educación
y vivienda, contribuye al rendimiento escolar de los hijos y aumenta el promedio de años
que permanecen en la escuela (Garavito y Torres, 2004). Un elemento importante es que en
los momentos que el país enfrenta una crisis económica o altos niveles de desempleo, el
nivel promedio de las remesas aumenta, lo que permite mantener un mismo nivel de
consumo a pesar de que el ingreso promedio nacional decaiga (Canales, 2006). Sin
embargo, la evidencia empírica muestra que este comportamiento sólo sucede en caso de
una crisis económica interna, pues en el caso de la recesión de 2008, que impactó tanto a
Estados Unidos como a México, el monto de remesas se redujo. Según datos del Banco de
México, en 2009 se remitieron 317 dólares por envío, lo cual representa una caída de 9%
respecto del promedio de 2008.
Los beneficios indirectos por gasto en consumo también deben tomarse en cuenta
como un elemento positivo de las remesas. De acuerdo con Durand, Massey y Parrado
(1996), estos beneficios representaban a comienzos de los años 90 un incremento anual de
1,300 millones de dólares al año en la economía mexicana, que se traducen en un aumento
de la demanda de trabajo por parte de la industria. La magnitud de este efecto multiplicador
dependerá de que el consumo de las familias esté vinculado con las industrias de la región.
Si equiparamos el volumen de remesas con los salarios que se ganan en el mercado local,
observamos que este monto es cuatro veces mayor a los salarios pagados por el sector
agropecuario o la mitad de los salarios en la construcción (Garavito y Torres, 2004).
21
Además del gasto en consumo, los migrantes suelen destinar una parte de sus
ingresos a la formación de pequeños negocios que complementen los ingresos, que Durand
define como remesa capital, y que también entran en la categoría de remesas básicas. Sin
embargo, como el salario que perciben los migrantes es muy bajo, sólo pueden invertir el
5.3% de sus ingresos a proyectos productivos, en promedio. Además de la escasa inversión,
la mayoría de los proyectos privados se realizan de manera individual, lo que suele reducir
su productividad (Arroyo y García Zamora).
Sin embargo, en muchos casos los migrantes carecen de fuentes públicas y privadas
de financiamiento, por lo que sólo cuentan con su propios fondos para emprender proyectos
de este tipo y esto las fundamentales para el sostenimiento familiar (Canales, 2004). En este
punto debemos resaltar que, aunque el potencial de crecimiento de este tipo de empresas
sea muy limitado, son una fuente importante de ingresos para la familia y en algunos casos
generan sus propias fuentes de empleo, por lo que son de suma importancia para la familia.
Para que esta inversión tenga un efecto mayor, debemos considerar una serie de elementos,
como el tipo de obra que se financia, el destino de los beneficios de dichos fondos y
determinar si la inversión está desplazando a las anteriores o si las complementa.
El estudio de las remesas básicas en esta investigación es importante, pues parte de
la literatura propone que el gasto en consumo puede tener un efecto positivo en el
desarrollo de la comunidad, al dinamizar su economía (Durand, 1996). Sin embargo,
dependiendo de las condiciones locales, este efecto puede ser más o menos importante,
pues en el caso de que la comunidad enfrente condiciones serias de marginación, la familia
tendrá que destinar un porcentaje mayor de su ingreso para la satisfacción de necesidades
básicas. En este escenario, la familia difícilmente podrá destinar una parte de dicho fondo a
proyectos comunitarios. En segundo lugar, la forma en que se emplean estas remesas
22
básicas puede afectar la forma en que se seleccionan proyectos dentro del Programa 3x1,
pues si los hogares receptores son capaces de invertir de forma privada en mejorar su
vivienda o realizar proyectos productivos por cuenta propia, es posible que destinen muy
pocos recursos al financiamiento del Programa.
Si consideramos que en promedio se remiten 345 dólares por envío,9 y que la
mayoría de los hogares tiene una gran dependencia respecto de estos fondos, resulta
irrazonable esperar que los remitentes destinen estos fondos a proyectos que no benefician
directamente a sus familiares. Por lo tanto, los gobiernos locales sólo podrán contar con una
pequeña parte (1%) de las remesas de los migrantes para construir infraestructura. Este
dinero se envía de manera colectiva, y está destinado desde el inicio a mejorar el
equipamiento urbano de la comunidad u otros proyectos comunitarios.
No obstante, si los actores gubernamentales pretenden que este pequeño porcentaje
se incremente para financiar proyectos públicos, primero tendrán que ganarse la confianza
de los migrantes. Estudios como el de García Zamora (2007) sugieren que los migrantes no
están dispuestos a destinar un porcentaje mayor de su ingreso a la construcción de
infraestructura porque desconfían de los intermediarios y del manejo que haga el gobierno
de dichos fondos. Por tanto, es necesario tomar medidas para transparentar el empleo de los
recursos y convencer a los migrantes de que la provisión de bienes públicos puede mejorar
sustancialmente el nivel de vida de sus familias. Este problema puede encontrar solución
promoviendo la asociación de los migrantes en clubes y facilitando la comunicación entre
estas organizaciones y los actores involucrados en el desarrollo del proyecto.
A primera vista, podría parecer que las organizaciones de migrantes disponen de
pocos recursos, al destinar sólo el 1% de sus recursos para los proyectos comunitarios,
9 Promedio de Banco de México para 2008
23
como la construcción de infraestructura en la comunidad de origen. No obstante, las
organizaciones que cuentan con un gran número de miembros también disponen de sumas
importantes de dinero para financiar este tipo de iniciativas, lo cual puede ser de gran
interés para los gobiernos, especialmente para el municipio, cuya capacidad económica es
muy limitada. Para que el gobierno municipal pueda contar con la aportación de los
migrantes, primero deberá mostrar que es un actor confiable, especialmente en el manejo de
los recursos y respeto a las iniciativas de los migrantes.
Esto significa que la imagen del gobierno es un problema inherente a la acción
colectiva, desde la perspectiva de los migrantes. El problema de la acción colectiva ocurre
cuando los individuos que podrían obtener un bien público enfrentan incentivos que los
llevan a no cooperar con otros, por lo que el bien público no se proveerá. Esto se debe a que
los miembros de una comunidad tienen intereses tanto grupales, como individuales, y la
decisión de cooperar dependerá de los beneficios. Si no existe coerción o incentivos
selectivos, los individuos seguirán perdiendo oportunidades de mejorar su bienestar
conjunto (Olson, 1968). En este caso, las organizaciones de migrantes cooperarán con el
gobierno municipal si los beneficios que perciben de financiar el proyecto superan a los
costos (dinero, tiempo) de participar.
Sin embargo, estos supuestos pueden no cumplirse debido a la fuerza en las
preferencias de algunos actores. Por ejemplo, aunque en una comunidad se presenten
muchos free riders, puede darse el caso de un pequeño subgrupo que esté muy interesado y
disponga de los recursos para proveer el bien. En este escenario, el subgrupo tiene los
incentivos necesarios para formular las iniciativas que solucionen el problema de acción
colectiva. La respuesta diferenciada se debe a las asimetrías en la intensidad de preferencias
de los actores, en la distribución de resultados y la evaluación que los individuos hacen de
24
los costos y beneficios de la acción (Hardin, 1982). Dentro del Programa 3x1, puede ser
cualquier actor el que tome la iniciativa y movilice al resto de las partes, a fin de asegurar
que se lleve a cabo la acción, pues las consecuencias de no hacerlo, ya sean económicas o
de prestigio, podrían ser mayores.
Otro problema subyacente de la acción colectiva es el limitado potencial de los
particulares para construir infraestructura pública. Es importante decir que proyectos
grandes, como caminos y sistemas de agua tienen características que los hacen inadecuados
para que sean provistos a gran escala por parte de los individuos. Por otra parte, en caso de
que una persona o grupo logre financiarlo, es muy costoso evitar que otros se aprovechen
de dicho bien sin pagar por el. De esta manera, una acción eficiente sólo puede alcanzarse a
través de un arreglo de acción conjunta, por lo que la solución obvia es confiar la provisión
al Estado. El hecho de que algunos tipos de infraestructura no puedan excluir de su uso
refuerza la idea de que el Estado debe ser el quien se encargue del proyecto, pues este tiene
la capacidad de reducir el free riding a través del cobro de impuestos. Por último, las
comunidades no tienen el equipo ni el conocimiento técnico para construir infraestructura
con tecnología reciente, por lo que es más fácil que un actor centralice los recursos y
responda a las necesidades específicas de la comunidad con el mejor equipo posible
(Ostrom, 1993).
Por la forma en que está diseñado el Programa 3x1, se vuelve necesario que la
administración municipal se involucre activamente en la selección, construcción y
mantenimiento de los proyectos financiados. Sin embargo, es común que dicha
administración no tenga capacidad para hacer frente a estas responsabilidades. De acuerdo
con Bardham (2002), los gobiernos subnacionales en los países en vías de desarrollo
difícilmente tienen personal capacitado suficiente para equiparar su capacidad
25
administrativa y técnica a la del gobierno federal. Lo anterior provoca que el diseño o
implementación de las políticas públicas en el nivel subnacional no se haga de forma
adecuada, debido principalmente a que no saben que hacer frente a un problema público, o
como hacerlo. Este es uno de los motivos por los que los gobiernos estatales y el federal se
suman al proyecto. Por una parte, se incrementan los fondos para proveer cada proyecto
aprobado, además que se pueden aprobar más proyectos en cada año. Por otra parte, el
estado y la federación pueden aportar el equipo y personal especializado que se requieran
para realizar el proyecto en menos tiempo y con menores costos.
Aunque en muchas ocasiones el Estado es el más adecuado para proveer el bien, los
costos de proveerlo son muy grandes y no siempre se pueden identificar y medir. Estos
incluyen los costos de transacción, que se derivan de transformar las preferencias de los
ciudadanos y su disposición a pagar por un paquete de bienes y servicios, la organización y
financiamiento para proveer esos servicios, monitorear el desempeño de los productores y
forzar a los contribuyentes a cumplir con sus aportaciones. Para reducir el costo de los
errores derivados de la falta de información sobre el tiempo y el lugar donde se realizará el
proyecto, es necesario obtener mayor información sobre la localidad donde se realizará el
proyecto. Por lo tanto, es trascendental la colaboración de la población local, que tiene
mayor experiencia sobre las condiciones a las que se enfrenta el proyecto y puede
contribuir a la reducción de costos y tiempos de operación.
Estudios sobre el Programa 3x1
Como se mostró en las secciones anteriores, la mayoría de las remesas en México se
destinan para el consumo privado, y sólo el 1 ó 2% se destina a la inversión en proyectos
colectivos. Tomando en cuenta estas necesidades, el gobierno mexicano ha buscado invertir
26
dichos fondos para la construcción de infraestructura básica a través del Programa 3x1.
Además de la construcción de distintos bienes, el programa se presenta como una
oportunidad de establecer un vínculo entre los tres niveles de gobierno, los mexicanos
residentes en Estados Unidos y los miembros de las comunidades beneficiadas.
En los primeros momentos de la participación, este vínculo es meramente
simbólico, al realizar un pequeño esfuerzo conjunto para mejorar las condiciones de la
comunidad. Sin embargo, es posible que con el tiempo este vínculo se fortalezca,
generando relaciones duraderas entre los actores involucrados, que en algún momento
puede dar la oportunidad de gestionar un plan de desarrollo local de largo plazo. Los
objetivos esenciales de este programa son estrechar las relaciones transnacionales y
asegurar un mayor impacto de la inversión en el desarrollo local, así como asegurar la
provisión de las necesidades más importantes de la comunidad. Este esfuerzo ha tenido
resultados diversos, pues en algunos casos se han proveído bienes públicos, mientras que en
otros los resultados son bienes de infraestructura social, con escaso impacto en el desarrollo
regional.
Aunque existen varios estudios relacionados con el Programa 3x1, la mayoría de
ellos se centra en la experiencia de los migrantes al formar lazos con la comunidad de
origen y como se fortalecieron en el tiempo en algunas regiones del país (Moctezuma,
2002). Otras publicaciones se ocuparon de cómo la administración pública fue ocupando un
papel cada vez más importante para el financiamiento de obras de infraestructura (Iskander,
2005). Solo unos pocos estudios se dedican a explorar los efectos que el diseño del
Programa 3x1 producen en el tipo de bienes que se financian y como los factores políticos
pueden incidir en el resultado (García Zamora, 2007; Aparicio y Meseguer, 2008).
27
En primer lugar debemos considerar que, comparado con el total de remesas que
entran al país, la cantidad de dinero que se destina a la inversión en infraestructura dentro
del esquema del 3x1 es pequeña. La poca inversión se debe, al menos en parte, a que sólo el
9 por ciento de los migrantes está afiliado a una organización de oriundos, por lo que no se
ha establecido un esquema estable de envío de remesas colectivas (Cortina, 2005).
Asimismo, a nivel individual, el porcentaje de los ingresos que se destina a estos fines es de
sólo 1%, de acuerdo con datos de Durand (2007, p.226). Sin embargo, y a pesar de que los
montos son muy reducidos, los proyectos financiados pueden tener un alto impacto en la
comunidad, pues mejoran las condiciones de vida de sus habitantes y mejoran la
comunicación con otras regiones.
Los críticos del Programa afirman que se ha hecho poco por reducir la pobreza de
las localidades, pues los proyectos se concentran en municipios con marginación media. Sin
embargo, como se mencionó al inicio de esta investigación, el Programa 3x1 tiene un
potencial limitado para reducir la pobreza de las regiones en que se implementa. Esto se
debe a que la migración está relacionada de manera no lineal con la pobreza y la
marginación de la comunidad de origen (Canales, 2006). Es decir, que los sectores más
pobres de la población no están en condiciones de migrar, debido a los costos de transporte
y el pago al coyote para poder cruzar la frontera. Por lo tanto, el Programa 3x1 no puede
seguir la lógica de atender a la población más pobre, sino que debe buscar la mejora en el
equipamiento urbano de los municipios que cumplen los requisitos para participar.
Si nos concentramos solamente en los municipios participantes, encontramos que
los más beneficiados son aquellos que presentan menores niveles de marginación, pues son
quienes disponen de mayores recursos para financiar los proyectos. Otro problema en el
diseño del programa es que, como la organización de los migrantes en un club es requisito
28
indispensable para participar, aquellos que son más poderosos, y que se benefician más de
los recursos, pueden crear barreras a la entrada de municipios con clubes de migrantes
débiles (Aparicio y Meseguer 2008). Para superar estos problemas de diseño, es necesario
que el gobierno federal realice cambios en la organización del Programa, como establecer
límites al número de proyectos que se financian en cada municipio, para brindar mayores
oportunidades de participar a los municipios pequeños. En las conclusiones se discutirán
con mayor detalle estas modificaciones.
García Zamora (2005) argumenta que no es éticamente correcto que los migrantes
se conviertan en el soporte financiero de la política social, ya que la construcción de
infraestructura es obligación del Estado. Sin embargo, resalta los beneficios del programa,
como favorecer la organización comunitaria, estrechar los vínculos transnacionales e
impulsar el desarrollo local. Los problemas que enfrenta el programa son un burocratismo
excesivo, conflictos entre los actores involucrados por la selección de proyectos y poco
apego a los criterios de selección.
En un texto posterior (2007), el propio García Zamora sugiere que las remesas son
un recurso que permite que las familias mejoren sus condiciones de vida. No obstante, estas
pueden agravar la desigualdad en la región respecto de las familias que no las reciben. El
éxito del programa 3x1 se refleja en los 6,250 proyectos de infraestructura básica que se
construyeron entre 1993 y 2006, los cuales benefician a toda la comunidad y contribuyen a
reducir las desigualdades entre hogares receptores y no receptores de remesas. Asimismo,
facilita el aprendizaje social para el desarrollo y constituye una incipiente política
migratoria al incluir a las organizaciones de migrantes en la toma de decisiones, a la vez
que consolida a los migrantes como un nuevo actor y fomenta la rendición de cuentas
dentro del municipio. Un elemento importante es que propone un ciclo virtuoso del
29
programa, donde se empieza por financiar obras suntuarias, que favorecen a la comunidad
transnacional al aumentar la confianza entre los migrantes y los gobiernos. Una vez
superada esta necesidad, se pasa a la inversión en infraestructura básica que facilita el
acceso de la comunidad a nuevos recursos y, finalmente, la selección de obras se centra en
la inversión en educación y salud.
Asimismo, García Zamora afirma que el programa enfrenta distintos retos, como
incentivar la participación de las comunidades con intensidad migratoria en aumento,
asegurar el crecimiento económico y no solo responder a necesidades de corto plazo,
articularse con otros programas gubernamentales y con los planes estatales y nacionales de
desarrollo. También es necesario que involucre a los tres niveles de gobierno con las
comunidades y superar las irregularidades administrativas sin que el aprendizaje social
convierta las iniciativas en un mecanismo corporativo. Un equilibrio del dilema anterior
sería fortalecer a los actores en las comunidades de origen y destino a través de la
rendición de cuentas, así como fortalecer la presencia de los migrantes en Estados Unidos
en temas económicos, sociales y culturales
En su libro dedicado al programa 3x1 (García Zamora, 2006), establece que las
remesas se han mostrado estables y con un comportamiento contracíclico, aunque este
fenómeno se reduce en los casos en que la economía de los países de origen y destino
pierden dinamismo. Sin embargo, tienen consecuencias negativas para el desarrollo
económico de los países, al forzar la apreciación real del tipo de cambio y reducir la
demanda interna de mano de obra. A nivel individual, los beneficios de las remesas
colectivas incluyen la creación de empleos y mayores salarios. En el nivel estatal o nacional
se presentan menores costos en la provisión de servicios públicos, mayor inversión y
actividad económica. Para la comunidad, los beneficios son mejoras en la calidad de vida,
30
incluyendo mejores alternativas fuera de la migración. Sobre las organizaciones de
migrantes, los autores señalan que cuentan con un potencial enorme en el fortalecimiento
de sus comunidades y estímulo del desarrollo económico. Sin embargo, este solo podrá
realizarse si se invierte en el fomento de capacidades de las organizaciones en el largo
plazo.
García Zamora sugiere que, para fortalecer a las comunidades de origen, es
necesario que las reglas de operación hagan explícito que se formen comités de obra y que
estos monitoreen activamente los proyectos, mientras las autoridades capacitan a estos
comités. Asimismo, se debe fortalecer la comunicación entre los comités de obra y los
clubes de migrantes para producir mejores resultados, así como la posibilidad de que las
comunidades de destino compartan los gastos no gubernamentales. Dentro del texto se hace
mención de efectos negativos de la organización, como que los migrantes mejor
organizados tienen gran capacidad de guiar la distribución de proyectos, lo que impide que
lleguen a las comunidades más marginadas. Debe modificarse el requisito de que los
proyectos sean solicitados por clubes afiliados a alguna federación para cumplir con los
objetivos del programa.
En cuanto al tipo de bienes que se pueden proveer en el Programa, parece existir un
consenso de que los proyectos productivos no deberían ser una opción. Es cierto que la
mayoría de las veces se realizan estas iniciativas con la intención de contribuir al desarrollo
económico de la localidad, aunque también es frecuente que se siga la lógica de la empresa
privada, lo cual puede minar el principio comunitario que rige al 3x1. Además, experiencias
como la de Amy Shannon, sugieren que tanto el gobierno como las organizaciones de
migrantes carecen de una visión clara de cómo estos proyectos benefician a la comunidad,
31
más allá del concepto de crear empleos.10 Por último, este tipo de proyectos tiene que
enfrentar una serie de condiciones estructurales que minan su potencial de desarrollo,
comparado con otro tipo de emprendimientos privados, como la debilidad organizativa e
institucional de los actores involucrados, la falta de cultura empresarial de sus integrantes y
su carácter de participantes voluntarios.
Argumento
Considerando la literatura que se presentó en las secciones anteriores, es evidente que los
migrantes emplean las remesas no colectivas en el sostenimiento de sus familias, mientras
que los gobiernos prefieren emplear sus fondos para la provisión de bienes públicos.
Cuando ambos interactúan, puede darse que los gobiernos logren cambiar los incentivos de
los migrantes, de tal manera que las remesas que los migrantes envían de manera colectiva
se empleen para financiar bienes públicos. Otras veces, esta interacción no rinde los frutos
esperados por el gobierno, provocando una selección de proyectos centrada en bienes de
carácter privado o de club, en los que el número de beneficiarios es más pequeño.
Específicamente, algunas veces el Programa 3x1 lleva al financiamiento de bienes públicos,
como la pavimentación de una calle o la provisión de energía eléctrica a la comunidad,
mientras que en otras ocasiones termina financiando bienes privados, como compra de
equipo para la producción primaria o financiamiento de pequeños negocios.
Para poder explicar por qué la interacción de los actores gubernamentales con las
organizaciones migrantes algunas veces logra resolver las deficiencias de infraestructura en
la comunidad y en otros casos no, me enfocaré en los incentivos y capacidades de los
10 Amy Shannon, “Las organizaciones transnacionales como agentes del desarrollo local. Retos y oportunidades del Programa 3x1 para migrantes” en García Zamora, El programa 3X1 para migrantes:
¿Primera política transnacional en México?, pp.85-98.
32
actores involucrados en el Programa 3x1. Específicamente, mi argumento es que las
capacidades de los actores, como la fuerza de su organización (número y cohesión de las
organizaciones de migrantes, o la solidez en la administración municipal) tienen un peso
muy importante durante la negociación, pues les otorgan una posición ventajosa, así como
la posibilidad de imponer sus preferencias a actores más débiles. Esto significa que las
organizaciones de migrantes que cuenten con recursos financieros importantes, y cuya
organización sea fuerte, tendrán una ventaja importante en la negociación frente a los
municipios y serán capaces de imponer sus preferencias en la formulación del proyecto.
En cuanto a la organización de los migrantes, podemos decir que suelen asociarse
no sólo en clubes, sino en federaciones de clubes, como la Federación de Clubes
Zacatecanos del Sur de California. Esto provoca que los migrantes adquieran mucho poder
frente a los gobiernos municipales y del estado durante la negociación en el COVAM.
Como se trata de una negociación entre cuatro actores principalmente, en la que los
migrantes tienen un poder de veto importante al momento de participar en los proyectos por
el requisito de que los migrantes aporten en cada proyecto, es probable que el resultado de
la negociación favorezca las preferencias de los migrantes. De ser así, deberíamos observar
que la selección de los proyectos sea mixta, incluyendo tanto infraestructura básica,
proyectos productivos ó infraestructura social.
Por otra parte, si es la administración municipal quien cuenta con la mayoría de los
recursos relativos, será más capaz de inclinar el resultado de la negociación a su favor. Esto
implica que el proyecto a financiar se inclinaría hacia la infraestructura básica.11 La lógica
11 Sobre este punto, es importante notar que la mayoría de las administraciones municipales carece de la especialización en el trabajo y la preparación académica de los funcionarios, necesarias para establecer las necesidades del municipio e imponer sus preferencias durante la negociación. Por ejemplo, en el Estado de México, más de 50 mil funcionarios carecen de la preparación para desempeñar su cargo, de acuerdo con un
33
detrás de este punto es que en muchos casos los municipios no tienen el personal ni la
estructura adecuadas para definir claramente sus prioridades y consensuar la selección de
proyectos con los migrantes. En cambio, si el municipio cuenta con personal de obras
públicas, y buena parte de este personal tiene un nivel de educación importante, en su
conjunto la administración municipal será más capaz de definir cuáles son sus prioridades
de infraestructura, y de que el resultado de la negociación se incline a estas prioridades.
Este argumento tiene una serie de hipótesis observables. En términos generales, se
espera que el poder relativo de los migrantes y los actores gubernamentales determine el
tipo de proyecto en el que se invertirá. No obstante, existen dos elementos que pueden
afectar el resultado de esta interacción. Por una parte, es importante considerar cual es el
actor que toma la iniciativa en la coordinación para participar en el Programa 3x1, pues
este actor tendrá mayores posibilidades de defender sus preferencias en la negociación,
como se aprecia en la Figura 1. Este punto es especialmente importante para los casos de
municipios que participan en pocas ocasiones del Programa, pues la ventaja inicial se
vuelve decisiva en la selección del proyecto. Por otra parte, se espera que la ventaja que
tienen los actores al tomar la iniciativa disminuya en el tiempo, provocando que la
selección de proyectos cambie.
estudio del Centro Integral de Apoyo para el Desarrollo Local. En “Sin perfil profesional, 50 mil funcionarios”, El Universal, 5 de octubre de 2009.
34
En términos de qué actor da el primer paso en la organización, anteriormente se
señaló que uno de los objetivos es que los migrantes tomen la iniciativa en la formulación
de los proyectos que serán financiados. No obstante, existen elementos políticos que
pueden incidir en este proceso y sobre este tema se tienen tres hipótesis. En primer lugar, se
ha observado que en algunos casos el gobernador del estado es quien organiza a los
migrantes de un municipio para participar en el programa, lo cual contraviene la lógica de
la iniciativa migrante. Debido a este fenómeno, una hipótesis sugiere que el actor que de el
primer paso tendría mayor capacidad de imponer sus preferencias en la selección de obras
durante los primeros ejercicios.
Dada la importancia que están cobrando los migrantes en el escenario político local,
alcaldes y gobernadores se han preocupado cada vez más por estrechar los lazos con la
comunidad transnacional. Prueba de lo anterior es la formación de organizaciones como
“Casa Jalisco”, donde se ofrece atención a migrantes y asesoría sobre como enviar remesas
a sus familias y establecer un canal directo de comunicación con las autoridades de sus
estados y municipios. Además de esto, es frecuente que los gobernadores de estados con
35
intensidad migratoria alta viajen a Estados Unidos para reunirse con los migrantes y
negociar la participación de ambas partes en el Programa 3x1 y otras iniciativas. En una
entrevista, el gobernador de Jalisco resaltó este tipo de vínculos: “Yo he dicho: Estaré
presente en las comunidades de jaliscienses en Estados Unidos, porque es una parte
importante de la estrategia de desarrollo social que tenemos en el Gobierno del Estado”.12
De lo anterior podemos derivar que, si es el gobierno del estado quien toma la iniciativa
para organizar a los migrantes de la región, la formulación de los proyectos debería
responder a las preferencias del gobernador, que se espera sean de infraestructura básica.
Sin embargo, es previsible una pérdida en la influencia de este elemento al pasar el tiempo,
pues los actores aprender a balancear los recursos del actor ganador. De esta manera,
después de unos años debería observarse un cambio paulatino hacia una selección mixta de
las obras seleccionadas.
Existe otro escenario, en el cual ambos actores toman la iniciativa de manera
simultánea, derivado probablemente de la promoción del Programa por parte del gobierno
federal. En este caso, esperamos que la selección de proyectos incluya tanto infraestructura
básica como social. Por último, podría darse el caso de que ninguno de los actores
considerados tome la iniciativa dentro del Programa, por lo que sería necesaria la
intervención de otra autoridad no contemplada, como la población en la comunidad de
12 Más adelante, en la misma entrevista afirmó: “Creo que hay qué mantener el contacto con los migrantes, me parece importante que los cientos de millones de pesos que llegan a las comunidades jaliscienses se puedan incrementar; hay qué reconocer que muchas comunidades de Jalisco viven de lo que envían los migrantes, y que lo menos que podemos hacer es mantener una comunicación permanente con ellos; déjenme decirles que le pregunté a la Gobernadora, Amalia García, que cómo le hacía ella para tener el contacto con los migrantes, ella decía que una semana al mes, cada mes, estaba presente en los Estados Unidos, para fortalecer la relación con migrantes; le pregunté también que cómo lo veía la opinión pública en Zacatecas, decía que estaba agradecida por el esfuerzo de mantener esta relación, ya que Zacatecas, como Jalisco, muchas comunidades, viven de nuestros migrantes”. en “Se reúne Gobernador con Migrantes en Casa Jalisco”, Informativo del Sur de Jalisco, 5 de Marzo del 2007. http://www.periodicoelsur.com/noticia.aspx?idnoticia=8790
36
origen. En dicho caso, esperamos que los proyectos financiados incluya infraestructura
básica y social.
En términos de cómo las negociaciones pueden cambiar en el tiempo para afectar
los resultados en la selección de obras, se espera un proceso de aprendizaje en las
organizaciones de migrantes, el cual se muestra en la Figura 2. Los municipios que
incursionan por primera vez en el programa comienzan por seleccionar obras de
infraestructura social, que funcionan como bienes de club y que tienen escaso impacto en el
desarrollo de la región. En los años posteriores, y gracias al aprendizaje derivado de su
participación, se espera que los municipios se muevan hacia una selección de bienes
públicos, como la infraestructura básica, que permiten realizar proyectos privados
complementarios al programa con un impacto significativo en la mejora de condiciones de
vida.
Esta hipótesis no incluye los proyectos “productivos”, que iniciaron cuando el
Programa se llevó al nivel federal con la premisa de reducir la pobreza en los municipios.
No se incluye este tipo de proyectos porque la proporción en el Programa es menor al 5%,
además que por su naturaleza de bienes privados, los especialistas consideran que no
37
deberían financiarse con recursos del erario público (García Zamora, 2007). Por último, el
impacto de estos proyectos en el desarrollo de la comunidad ha sido muy pequeño y en
muchos casos terminan por abandonarse, por lo que considero que en el futuro deberían
excluirse de las opciones para participar en el Programa.
Ahora bien, existe una serie de hipótesis alternativas que pueden explicar la
selección de proyectos dentro del Programa. El primer grupo de hipótesis alternativas está
relacionada con elementos políticos. Si bien es cierto que en México no es posible que los
representantes se reelijan, es de esperar que busquen que su partido vuelva a ser electo, a
fin de asegurar su futuro. Por lo tanto, en aquellos casos donde exista una mayor
competencia electoral, se espera que la selección de bienes públicos aumente. Sobre este
mismo punto, podría esperarse que en los municipios con cierta competencia electoral
aumente el número de proyectos realizados cuando se acerque una elección, a fin de
asegurar la reelección del partido. Asimismo, la selección de estos proyectos debería
centrarse en bienes públicos en los años de elección, ya sea para presidente municipal o
gobernador del estado.
Por otra parte, estudios como el de Ward (1998) señalan que puede existir una
diferencia en la selección de proyectos de acuerdo con el partido que gobierne en el
municipio. De acuerdo con este autor, es posible que los representantes que pertenezcan al
PRI y al PRD provean servicios a la comunidad desde una lógica clientelar, premiando a
aquellos sectores de la población donde tienen mayor apoyo. A su vez, considera que el
PAN tiende a proveer servicios públicos, considerando que, en el largo plazo, el desarrollo
social de la localidad redituará en una mayor votación a su favor. De esta manera, en los
municipios que son gobernados por el PAN, la selección de proyectos debe favorecer a los
bienes públicos.
38
Por último, debemos considerar la composición de los gobiernos en sus distintos
niveles. Esto se debe a que, si bien los municipios son autónomos, las transferencias
federales son distribuidas a través de los estados, que en algunos casos pueden alterar el
monto que se asigna a cada municipio y afectar así el desempeño de la administración local.
Lo anterior nos lleva a pensar que cuando los municipios sean gobernados por un partido
distinto al del gobernador del estado, tenderán a participar menos en el Programa y su
selección de proyectos privilegiará la infraestructura social.
Otro factor que puede incidir en la selección de proyectos dentro del Programa es la
participación de la ciudadanía. Esto se debe a que, en la medida en que los miembros de
una comunidad formalizan sus organizaciones, es más sencillo exigir cuentas a los
gobiernos locales, así como evaluar su desempeño. Asimismo, en el caso de algunas
organizaciones ciudadanas, es posible que expresen sus preferencias a la administración
local y busquen incidir en la toma de decisiones, de forma que las acciones de la
comunidad ya no dependen sólo de las autoridades, sino de la participación de los
ciudadanos. De esta manera, se espera que en los municipios donde se presenta una mayor
participación de sus ciudadanos, los proyectos seleccionados sean principalmente bienes
públicos.
Descripción de los datos
Para probar el argumento anterior y las implicaciones observables de cada uno, usaré dos
bases de datos diferentes. La primera es una base de la Secretaría de Desarrollo Social
sobre el Programa 3x1 que incluye información a nivel municipal y comunidad sobre la
participación de los 2,436 municipios del país entre los años 2002 y 2007. En este caso, se
trata de una observación por cada municipio, durante el intervalo temporal señalado, para
39
dar un total de 14,616 observaciones. La base de datos también incluye el número de obras
que realizó en cada año y el monto de dinero que aportó cada uno de los actores. En esta
base de datos se incluyeron controles como el nivel de marginación del municipio, su
intensidad migratoria, índice de desarrollo humano, población, ingresos a la administración
local y otros datos de INGEGI y CONAPO que servirán para controlar el efecto de las
condiciones estructurales del municipio.
La segunda base de datos también proviene de SEDESOL con información a nivel
municipal y comunidad sobre el tipo de obras que se financiaron; cada observación es una
obra, por lo que el total es de 8060 observaciones. Estos datos se complementan con
información de la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales 2004, la cual es una
encuesta realizada por SEDESOL y el Instituto Nacional de Desarrollo Social a los 2,436
municipios del país, e incluye información como la educación, y empleo anterior de los
funcionarios, el equipo con que cuentan, sus ingresos y la participación de distintos actores
en el desarrollo del municipio y programas como el 3x1. El total de las variables que se
utilizarán y su descripción se enlistan en la Tabla 4.
El análisis estadístico que se utilizará para probar las hipótesis se realizará en cuatro
etapas. En primer lugar, se construirá un modelo de regresión logística para determinar los
factores que inciden en la probabilidad de un municipio de participar en el Programa 3x1 en
un año dado. En segundo lugar se propone un modelo de regresión binomial negativa para
determinar las características de los municipios con mayor participación en el Programa
medido en número de obras. En tercer lugar, un modelo de regresión logística multinomial
presentará los elementos que llevan a los municipios a seleccionar bienes públicos, sociales
o privados. Por último, se construye un modelo de regresión logística ordenada con el
40
objetivo de encontrar aquellas características de la administración local que los lleva a
seleccionar proyectos de alto impacto social.
Como se mencionó anteriormente, la información sobre las características de los
municipios se obtuvieron de la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales, que elaboró
SEDESOL en 2004. Estos datos, sin embargo, enfrentan una serie de limitantes que
debemos considerar al momento de analizar los resultados del análisis estadístico. En
primer lugar, sólo se cuenta con los datos de la Encuesta en 2004, por lo que no es posible
estudiar cambios en la administración municipal, y cómo estos cambios impactarían en la
selección de proyectos.
No obstante, muchas de las variables que se estudian en esta tesina, como el equipo
del ayuntamiento, la calidad de sus reglamentos o la participación ciudadana cambian poro
en el corto plazo, por lo que es posible asegurar que los resultados presentados a
continuación son confiables, aunque no se disponga de la información de cada año.
Asimismo, los datos de que dispongo se consideran válidos durante tres años, equivalentes
a la duración de un presidente municipal y su equipo de confianza. Los datos sobre el
Programa 3x1 incluye los años 2002 a 2007, por lo que la información de la ENPM permite
cubrir la mitad de los años en la muestra con información precisa de la condición de los
municipios, mientras que en el resto de los años puede considerarse una aproximación muy
cercana.
Por otra parte, es importante tener en cuenta que esta Encuesta es respondida por las
autoridades municipales, y no existen respuestas de organismos independientes o de los
ciudadanos, por lo que las respuestas pueden presentar un sesgo. Es posible que, en algunos
casos se sobreestimen las condiciones de los municipios, con la intención de presentar a la
administración como más capaz de lo que es en realidad. También, es posible que algunas
41
respuestas no se apeguen del todo a la realidad, por deberse a la percepción de las
autoridades, como la evaluación de la relación con SEDESOL o la clasificación de las
formas de participación ciudadana. Sin embargo, la ENPM representa la mejor fuente que
fue posible conseguir, que incluyera información tan detallada sobre las características de
los municipios que nos interesa analizar.
Probabilidades de los municipios de participar en el Programa 3x1
El objetivo de esta sección es encontrar las características de los municipios que los hacen
más proclives a participar en el Programa 3x1. Como se mencionó anteriormente, en el
estudio de Aparicio y Meseguer se encuentran algunos de estos determinantes, como la
intensidad migratoria, el nivel de marginación, o que el municipio sea gobernado por el
PAN. A diferencia de este estudio, se incluirán variables sobre las características de los
municipios, tales como el nivel de educación de sus principales funcionarios, que el
ayuntamiento tenga un reglamento de operación, o que cuente con equipo de cómputo para
realizar sus tareas cotidianas.
Esta etapa del análisis tiene una serie de implicaciones observables. En primer
lugar, se espera que los municipios tengan mayores probabilidades de participar cuando los
funcionarios del ayuntamiento tengan una mayor educación. Segundo, los municipios
tenderían más a participar cuando los funcionarios tengan experiencia previa en la
administración pública, pues esta experiencia les daría un mejor conocimiento del
Programa y la forma de presentar una propuesta exitosa. Tercero, la probabilidad de
participar también debería aumentar en los casos en que el ayuntamiento cuente con mejor
equipo, como computadoras, así como que los funcionarios consideren que el equipo de
que disponen es suficiente para un correcto desempeño. Cuarto, es de esperar que el interés
42
de la ciudadanía tenga un efecto positivo en la participación en el Programa, pues estas
organizaciones favorecen la comunicación entre los migrantes y las autoridades
municipales, aumentando la confianza.
Para tener una idea más clara de las características de los municipios en México, y
como éstas afectan la tendencia a participar en el Programa 3x1 se estimó el siguiente
modelo de regresión logística.
Yij = βSociodemij + Regiónij + Añoij + Ayuntij βPoliticaij + eij Donde: Y es la probabilidad de un municipio de participar en el Programa Sociodem es un vector de controles sociodemográficos que incluye
• Índice de marginación en el municipio • Índice de intensidad migratoria • Cobertura de agua potable en el municipio • Cobertura de alcantarillado en el municipio • Cobertura de energía eléctrica en el municipio • Logaritmo de la población
Región es un vector de efectos fijos con variables Dummy para cada región del país. Las regiones y los estados que las componen se detallan en la Tabla 1 Año es un vector de efectos fijos, con variables Dummy para cada año en que se ejecutó el Programa El vector de controles Ayunt incluye
• Educación del presidente municipal y secretario de obras públicas • Empleo anterior del Presidente Municipal • Equipo del Ayuntamiento • Existencia de un Plan de Desarrollo Municipal, Reglamento de Obras Públicas,
Reglamento de Participación Ciudadana y Reglamento Municipal • Relación del municipio con SEDESOL
Política es otro vector que incluye • Variables Dummy para controlar el partido que gobierna en el estado • Porcentaje de votación de los partidos • Margen de votación entre el partido ganador y segundo lugar
De acuerdo con el modelo número 1, la relación que existe entre la cobertura de agua
potable y alcantarillado y la probabilidad de participar en el Programa es positiva. Es decir,
que aquellos municipios cuya cobertura de estos servicios es más extensa, tienen mayores
43
probabilidades de participar en el Programa. En cuanto a la cobertura de energía eléctrica
en el municipio, no es estadísticamente significativa, por lo que debemos rechazar la
hipótesis de su impacto en la probabilidad de participar en el Programa.
Por otra parte, se espera que la probabilidad de participar en el Programa 3x1 fuese
mayor en los municipios más marginados y con mayor intensidad migratoria, a fin de que
los recursos se asignen correctamente y se cumpla con los objetivos estipulados. En este
modelo ambas variables tienen el comportamiento esperado, pues las probabilidades de un
municipio de participar en el Programa aumentan 16% cuando se trata de un municipio de
mayor marginación, y 48% cuando el municipio presenta una intensidad migratoria
elevada, este último resultado confirma los hallazgos de Aparicio y Meseguer (2008). Para
completar los controles demográficos, se incluyó el logaritmo de la población, el cual tiene
un efecto positivo sobre la probabilidad de participar, por lo que podría estarse
privilegiando a los municipios más grandes. Esto puede deberse a que existe una
correlación positiva entre la población del municipio y la educación de sus funcionarios
que, como se verá más adelante, también mejora las posibilidades de participar de los
municipios.
Como puede observarse en la Figura 3, cerca del 70% de los proyectos realizados
entre 2002 y 2007 se concentra en los estados de Zacatecas, Jalisco, Michoacán y
Guanajuato, todos los cuales pertenecen a la zona tradicional de la migración a Estados
Unidos. Por este motivo, debieron establecerse controles por región, considerando la
clasificación de CONAPO, y que se presenta en la Tabla 1. Si tomamos como grupo de
comparación a la región sur, se observa que en el resto de las regiones hay una probabilidad
mayor de participar. Esto puede deberse a que la región sur tiene correlaciones negativas
44
con algunas de las variables anteriores, como la población, intensidad migratoria y
cobertura de servicios.
Asimismo, se establecieron controles por año, para estudiar la expansión del
Programa en el tiempo, y para lo cual se tomó como grupo de comparación los resultados
del año 2002. En este caso, a partir de 2004 se observa una probabilidad mayor de
participar, debido a la difusión del Programa y el creciente interés de los municipios con
migración reciente por involucrar a la comunidad transnacional en la provisión de
infraestructura para la localidad.
La literatura sobre el Programa sugiere que los municipios y estados que son
gobernados por el PAN tienden a participar más que el resto, debido a que el Programa se
estableció durante la administración de Vicente Fox, y podría emplearse con fines
clientelares (Aparicio y Meseguer, 2009). Para probar esta hipótesis en el segundo modelo
de regresión logística, además de las variables del modelo anterior, se establecieron
controles políticos, con variables Dummy que toman el valor de 1 cuando el estado es
gobernado por el PAN, PRI o PRD, respectivamente. Para este modelo de regresión
logística se tomó a los estados priístas como grupo de comparación; los resultados del
modelo sugieren que tanto los municipios gobernados por el PAN como el PRD tienen
mayores probabilidades de participar, aunque la magnitud es mayor en el caso del PAN. En
ambos casos, esta mayor tendencia a participar se debe a que cada partido gobierna dos
estados con un número elevado de proyectos en la zona tradicional. El PAN gobierna en los
estados de Jalisco y Guanajuato, mientras que el PRD lidera los estados de Zacatecas y
Michoacán.
Para poder medir el apoyo a los partidos de manera más precisa, en el modelo 3 se
consideró el porcentaje de votación en las últimas elecciones municipales, en las que,
45
nuevamente, el PRI es el grupo de comparación. En esta ocasión, los coeficientes también
favorecen al PAN y PRD, pero no resultan estadísticamente significativos, por lo que
debemos rechazar la hipótesis de que un mayor porcentaje de votación incida en la
posibilidad del municipio de participar. Igualmente, la literatura señala que en los
municipios donde las elecciones son más competidas, es probable que el partido en el poder
destine más recursos, a fin de asegurar su reelección. Para probarlo, en el modelo 4 se
incluyó la diferencia porcentual entre el porcentaje de votación del primer y segundo lugar
en la última elección municipal. Sin embargo, en este modelo la variable no es
estadísticamente significativa, por lo que debemos rechazar la hipótesis.
Sobre la capacidad administrativa de los municipios, se incluyeron diversos
modelos de regresión. En el modelo 6, a las variables del primer modelo se incluyeron
variables Dummy para la educación del presidente municipal y el secretario de obras
públicas. En ambos casos, las variables toman el valor de 1 cuando el funcionario posee
estudios de preparatoria o superiores, en caso contrario, el valor será de 0. Ambas variables
tienen un coeficiente positivo y estadísticamente significativo, aunque la magnitud es
mucho menor en la educación del presidente municipal.
Debemos tener cuidado con estos resultados, pues las variables de educación de los
funcionarios presentan muchos valores perdidos en la Encuesta, por lo que el número de
observaciones disminuye considerablemente y podría estar representando a una clase
específica de municipios. Por ejemplo, existe una relación negativa entre el índice de
marginación y la educación del personal del ayuntamiento. La relación es similar entre el
índice de marginación y el número de empleados del ayuntamiento y de la secretaría de
obras públicas, por lo que es posible que muchos de los valores perdidos sean municipios
con marginación alta y poco personal.
46
Como un complemento a la capacidad de los funcionarios locales para enfrentar las
necesidades de su municipio, en el modelo 7 se consideró la experiencia previa en puestos
de carácter público, como cargos electivos, partidos políticos y gobierno en cualquier nivel.
Sobre los casos donde el empleo anterior del presidente municipal fue en la administración
pública, no parece existir una diferencia significativa respecto de los empleos no públicos.
Si el empleo anterior fue en un cargo de elección popular, tampoco existe una diferencia
significativa, por lo que debemos rechazar la hipótesis. Por último, si el presidente trabajó
anteriormente en un partido político, las probabilidades del municipio de participar en el
Programa 3x1 se reducen sustancialmente. Desafortunadamente, sobre este último
resultado, no existe información sobre el partido político en el que trabajó el presidente
municipal, a fin de hacer una distinción más detallada sobre el impacto de esta variable.
Finalmente, el modelo de regresión 8 incluye las condiciones del equipo del
ayuntamiento. Los resultados sugieren que no existe una diferencia significativa en las
probabilidades de participar de los municipios que cuentan con computadoras en el
ayuntamiento respecto de los que no las tienen. En el modelo también se incluyó una
variable subjetiva, en la que el personal del ayuntamiento estima si el equipo con que
cuenta es suficiente para realizar sus labores, o no. El modelo sugiere que no existe una
diferencia significativa, por lo que se debe rechazar esta hipótesis. También se incluye
información sobre si el reglamento del ayuntamiento está actualizado, la cual tiene un
efecto positivo en las probabilidades de participar en el Programa.
En esta etapa del análisis estadístico parece que el Programa 3x1 resulta progresivo,
pues atiende a los municipios de mayor marginación e intensidad migratoria. Asimismo,
existen elementos que hacen a los municipios más proclives a entrar al Programa, como
pertenecer a un estado con gobierno panista o perredista, que los funcionarios tengan una
47
mejor preparación académica, o que las líneas de acción del ayuntamiento estén
actualizadas. Si exceptuamos los resultados sobre el índice de marginación, el resto de las
variables que resultaron significativas nos llevan a pensar que el Programa puede tener
efectos regresivos, pues los municipios más desarrollados son los que tienden más a
participar. No obstante, es necesario obtener más información para poder asegurar lo
anterior.
Número de obras en los municipios participantes. La segunda etapa del análisis estadístico corresponde a las características de los municipios
que realizan más proyectos dentro del Programa 3x1. Para realizar este análisis, se tomó
únicamente a los municipios que participaron en el Programa entre los años 2002 a 2007,
por lo que la muestra se reduce a 2226 observaciones. El modelo base se construyó de
acuerdo con la siguiente ecuación:
Yij = βSociodemij + Regiónij + Añoij + Ayuntij βPoliticaij + βCiudij + eij Donde: Y es el número de proyectos realizados por el municipio Sociodem es un vector de controles sociodemográficos que incluye
• Índice de marginación en el municipio • Índice de intensidad migratoria • Cobertura de agua potable en el municipio • Cobertura de alcantarillado en el municipio • Cobertura de energía eléctrica en el municipio • Logaritmo de la población
Región es un vector de efectos fijos con variables Dummy para cada región del país. Las regiones y los estados que las componen se detallan en la Tabla 1 Año es un vector de efectos fijos, con variables Dummy para cada año en que se ejecutó el Programa El vector de controles Ayunt incluye
• Educación del presidente municipal y secretario de obras públicas • Empleo anterior del Presidente Municipal • Equipo del Ayuntamiento
48
• Existencia de un Plan de Desarrollo Municipal, Reglamento de Obras Públicas, Reglamento de Participación Ciudadana y Reglamento Municipal
• Relación del municipio con SEDESOL Política es otro vector que incluye
• Variables Dummy para controlar el partido que gobierna en el estado • Porcentaje de votación de los partidos
El vector Ciud se compone de variables Dummy para controlar la participación de los ciudadanos en:
• Organizaciones vecinales • Organizaciones ciudadanas • Organizaciones no gubernamentales
En este modelo básico, la cobertura en los servicios de agua potable, alcantarillado y
energía eléctrica no parece tener un impacto significativo en el número de proyectos que se
realizan en el municipio, por lo que debemos rechazar la hipótesis. Esto se explica porque,
como se verá más adelante, los municipios que realizan más proyectos por año se
concentran en la zona tradicional de la migración, sin importar las condiciones del equipo
urbano.
En cuanto a las condiciones demográficas de los municipios, deberíamos esperar
que el número de proyectos aumentara en los municipios de mayor intensidad migratoria,
así como incrementarse en los municipios de marginación elevada, para cumplir con los
objetivos del Programa. En el primer caso el resultado es el esperado, pues la intensidad
migratoria tiene un efecto positivo en el número de proyectos realizados, por lo que los
municipios que más participan en el Programa 3x1 son aquellos que presentan una
intensidad migratoria alta, o muy alta. Sin embargo, en el caso de la marginación, el
resultado es el contrario, pues los municipios más marginados realizan menos proyectos, lo
cual resulta significativo con un nivel de confianza de 1%.
A la luz del análisis de regresión logística realizado en la sección anterior, parecería
que el Programa tiene efectos progresivos, pues aumentan las probabilidades de participar a
49
medida que los municipios tienen un nivel de marginación más elevado. Sin embargo, al
estudiar sólo los municipios participantes nos encontramos con que los mayores
beneficiarios no son los municipios más pobres en el universo de municipios con intensidad
migratoria elevada, sino que son los de marginación media o baja, lo que corrobora los
resultados de Aparicio y Meseguer (2008). En cuanto a la población del municipio, también
tiene un impacto positivo en nuestra variable dependiente, por lo que los municipios más
grandes, también realizan más proyectos en un mismo año.
Al igual que en los modelos de regresión logística, se incluyeron controles
regionales para distinguir los proyectos realizados en la región tradicional de los del resto
del país. Nuevamente, el grupo de comparación fue la región sur. Los resultados indican
que en los municipios de la región centro o norte no existe una diferencia significativa en el
número de obras respecto a los municipios del sur. Sin embargo, en el caso de la región
tradicional si existe una diferencia importante. Esto se debe a que alrededor del 70% de los
municipios que participan en el Programa 3x1 se encuentran en la región tradicional, y
entre ellos está la mayoría de municipios que realizan más de cinco proyectos por año.
Lo anterior sugiere que el Programa permite que un mayor número de municipios se
beneficie de los proyectos. Sin embargo, los fondos que se autorizan para los nuevos
municipios son muy reducidos, lo que podría tomarse como una Proxy de la organización
de los grupos migrantes en la región tradicional. Como los municipios que realizan mayor
número de proyectos se encuentran en los estados de Zacatecas, Jalisco, Michoacán y
Guanajuato, los migrantes de estas localidades tienen fuertes incentivos para asegurarse de
que los recursos del Programa se concentren en dichos estados. Como lo sugieren Aparicio
y Meseguer, los municipios cuyos migrantes se encuentran mejor organizados tienen
50
mayores oportunidades de participar y realizar más proyectos, respecto de aquellos que
también presentan una intensidad migratoria elevada, aunque más reciente.
En cuanto a los controles por año, se tomó el año 2002 como grupo de comparación
para determinar si, al igual que el número de municipios participantes, también aumenta el
número de obras realizadas conforme pasan los años. No obstante, los resultados sugieren
que no ha habido un cambio significativo en el número de proyectos por municipio. Esto
puede deberse a que los ingresos municipales no cambian de forma importante en el corto
plazo, por lo que en muchos casos la administración local se encuentra en el límite de lo
que puede aportar al Programa sin desatender el resto de sus tareas.
En el segundo modelo de regresión se incluyen todas las variables anteriores, junto
con controles sobre el partido que gobierna el estado. Al igual que en la etapa anterior, los
estados que son gobernados por el PRI son el grupo de comparación. Esta vez, la evidencia
sugiere que los municipios pertenecientes a estados gobernados por el PAN o PRD realizan
más proyectos, aunque la magnitud del coeficiente es mayor en los estados panistas.
Nuevamente, esto puede deberse a que la gran mayoría de los proyectos se realizan en
municipios de Jalisco y Zacatecas. Al introducir estas variables en el modelo, la diferencia
en el número de proyectos por municipio realizados en 2007 se vuelve significativa, aunque
el coeficiente es negativo, respecto del año 2002.
Para tener una mejor idea del respaldo popular hacia los partidos, en el tercer
modelo se incluyó el porcentaje de votación que obtuvieron en la última elección
municipal. Los resultados sugieren que en los municipios donde el PAN y PRD tienen
mayor apoyo, comparado con el PRI, se realiza un mayor número de proyectos y dicho
efecto es mayor en el caso del apoyo al PAN. Sin embargo, estos valores sólo son
significativos para un nivel de confianza de 5 y 10 por ciento, respectivamente. Llama la
51
atención en este caso, que el porcentaje de votación para el resto de los partidos tiene un
efecto positivo muy importante en el número de proyectos realizados. Cuando se incluyen
estas variables, la región centro se vuelve estadísticamente significativa, aunque el
coeficiente es negativo respecto de la región sur. Asimismo, los proyectos realizados en
2007 también son significativamente menores que en el año 2002.
En el cuarto modelo binomial negativo se incluyen datos sobre la educación de los
funcionarios de la administración local. Se trata de dos variables Dummy que toman el
valor de 1 en caso de que el presidente municipal o el secretario de obras públicas tengan
estudios de preparatoria o superiores. Los resultados indican que la educación del secretario
de obras públicas no parece tener un efecto significativo en el número de proyectos
realizados. Sobre el presidente municipal, los datos sugieren que si el presidente alcanza
este umbral de educación, el número de proyectos es menor, aunque este resultado sólo es
significativo para un nivel de confianza de 10%.
En la etapa anterior del análisis se presentó la experiencia previa del presidente
municipal como un elemento que podría incrementar las posibilidades de participar en el
Programa. Nuevamente, se incluyeron los empleos de carácter público para compararlos
con los empleos de carácter privado, o la falta total de experiencia laboral. Los casos en que
el presidente municipal trabajó en partidos políticos o en cargos electivos no presentan una
diferencia significativa respecto de los empleos privados. Sin embargo, si el presidente
municipal tiene experiencia previa en el gobierno, el número de proyectos disminuye en
comparación con el resto de los empleos.
Si pensamos en el equipo de que dispone el ayuntamiento para realizar sus tareas, es
de esperar que aquellos que estén en mejores condiciones realicen más proyectos en cada
año. A pesar de lo anterior, no parece existir diferencia entre aquellos municipios que
52
cuentan con computadoras, o consideran que el equipo de que disponen es suficiente, y
quienes no lo tienen. La única variable significativa es la existencia de un plan de desarrollo
municipal actualizado, aunque el coeficiente es negativo. Este último resultado puede
deberse a que el plan de desarrollo no contempla como una prioridad la participación en el
Programa.
Finalmente, se consideran las distintas instancias en que se organiza la ciudadanía
para participar en las distintas actividades de la comunidad. La importancia de que se
involucren los beneficiados del Programa radica en que, de acuerdo con Huther y Shah
(1998), en la medida que los ciudadanos beneficiados por un proyecto o política pública se
involucren en el proceso y sean capaces de exigir cuentas, aumentará la responsabilidad de
la administración pública y se fortalecerán las instituciones locales.
En este caso, se incluyeron los tipos de participación ciudadana que pueden incidir
directamente en los resultados del Programa, contra aquellos tipos más tradicionales, como
las organizaciones religiosas. En cuanto a la participación en organizaciones ciudadanas, el
coeficiente es negativo, mismo resultado que en el caso de las organizaciones vecinales.
Este resultado puede deberse a que existen menos organizaciones de este tipo en
municipios donde el nivel de marginación es medio o bajo, donde se concentra la mayoría
de los proyectos realizados.
Sin embargo, la participación de los ciudadanos en COPLADEMUN sí tiene un
efecto positivo en el número de proyectos. Este tipo de organización involucra directamente
a los ciudadanos con las decisiones de política pública local, por lo que es posible que las
personas de una localidad utilicen este tipo de espacios para presionar a la administración
municipal a participar en el Programa. Esta afirmación tiene más sentido si consideramos
53
que la participación en COPLADEMUN es mayor en los municipios de la región
tradicional, mientras que en el resto de las regiones el porcentaje de participación es menor.
Como conclusión a esta etapa del análisis, es necesario resaltar que se descubrieron
los efectos regresivos del Programa, ya que destina los mayores recursos a municipios de
marginación media, aunque cumple su objetivo de atender a los municipios de intensidad
migratoria alta. Los datos demuestran que la mayor parte de los proyectos se realizan en los
municipios de la región tradicional, mientras que el resto de los municipios participantes
realiza dos obras por año, en promedio. Es más, si se corre el modelo de regresión binomial
negativo, sin incluir a los municipios de la región tradicional, no parece existir un efecto
significativo entre el resto de las regiones.
Nuevamente, los municipios que pertenecen a estados panistas o perredistas realizan
más obras, comparados con estados priístas, y el apoyo electoral también ratifica estos
datos. Un resultado sorpresivo en el modelo es que también la votación de otros partidos es
significativa, por lo que podemos pensar que los municipios de mayor intensidad migratoria
simplemente son opuestos al PRI. Si analizamos a los municipios del PAN y PRD, nos
encontramos que el número de obras es mayor en caso de que gobierne el primero de ellos,
incluso si eliminamos a la región tradicional de la migración, lo que comprueba los
resultados de Aparicio y Meseguer en cuanto a la sobrerrepresentación de municipios
panistas en el Programa.
Sobre las características del ayuntamiento, sólo resultaron significativos los estudios
del presidente municipal, si éste trabajo anteriormente en el gobierno y si existe un plan de
desarrollo municipal actualizado. En todos estos casos, la correlación con el índice de
marginación es negativa, por lo que se refuerza la impresión de los efectos regresivos del
Programa entre los municipios participantes. Por último, el modelo que incluye las
54
variables de participación ciudadana muestra que cuado los habitantes del municipio
participan en organizaciones ciudadanas o vecinales se registran menos proyectos. En
cambio, si la organización se da dentro de COPLADEMUN, el número de proyectos
promedio se incrementa, lo cual puede deberse, en parte, a que este tipo de organización
está correlacionada de forma negativa con la marginación, y se presenta en mayor medida
en la región tradicional de la migración.
Selección del tipo de proyectos en el Programa 3x1 para migrantes
Para esta etapa de análisis se construyó una variable para clasificar los distintos proyectos
en tres categorías: bienes públicos, proyectos de infraestructura social y bienes privados. En
los bienes públicos se incluyeron proyectos de electrificación, alcantarillado,
pavimentación, agua potable, infraestructura para salud y educación y parques. Los bienes
de infraestructura social corresponden a los proyectos de asistencia social e infraestructura
deportiva. Los bienes privados incluyen los proyectos productivos y de mejoramiento de la
vivienda.
Cabe resaltar que la clasificación que aquí se presenta es distinta de las que se han
hecho anteriormente sobre los proyectos del Programa 3x1, pues se detectaron algunas
incongruencias entre los proyectos que se realizaron con la clasificación que hace
SEDESOL. Por ejemplo, en el municipio de San Gabriel, Jalisco, en el año 2006, se realizó
la instalación eléctrica de un lienzo charro, misma que SEDESOL incluyó en la categoría
de “electrificación”, que posteriormente se reporta como parte de los proyectos de alto
impacto social. Por este motivo, tuvieron que revisarse los nombres de todos los proyectos,
a fin de formar una nueva clasificación que reflejara mejor el carácter del bien que se
financió.
55
El objetivo de esta etapa es encontrar los determinantes que hacen más probable que
los municipios seleccionen proyectos de carácter público. Para encontrar estos
determinantes se corrió un modelo de regresión logística multinomial, en la que los
proyectos públicos serán el grupo de comparación, de acuerdo con la siguiente ecuación:
Yij = βSociodemij + Regiónij + Añoij + Ayuntij βPoliticaij + βCiudij + eij Donde: Y es el tipo de proyecto seleccionado Sociodem es un vector de controles sociodemográficos que incluye
• Índice de marginación en el municipio • Índice de intensidad migratoria • Cobertura de agua potable en el municipio • Cobertura de alcantarillado en el municipio • Cobertura de energía eléctrica en el municipio • Logaritmo de la población
Región es un vector de efectos fijos con variables Dummy para cada región del país. Las regiones y los estados que las componen se detallan en la Tabla 1 Año es un vector de efectos fijos, con variables Dummy para cada año en que se ejecutó el Programa El vector de controles Ayunt incluye
• Educación del presidente municipal y secretario de obras públicas • Empleo anterior del Presidente Municipal • Equipo del Ayuntamiento • Existencia de un Plan de Desarrollo Municipal, Reglamento de Obras Públicas,
Reglamento de Participación Ciudadana y Reglamento Municipal • Relación del municipio con SEDESOL
Política es otro vector que incluye • Variables Dummy para controlar el partido que gobierna en el municipio
El vector Ciud se compone de variables Dummy para controlar la participación de los ciudadanos en:
• Organizaciones vecinales • Organizaciones ciudadanas • Organizaciones no gubernamentales
Es importante recordar que para este análisis se utilizará una base de datos en la cual cada
proyecto realizado en el Programa 3x1 es una observación, por lo que la muestra es de 8060
observaciones. En el modelo básico de regresión, encontramos que el porcentaje en la
56
cobertura municipal de agua potable y energía eléctrica no marcan una diferencia
significativa en la selección de proyectos. En cambio, los municipios cuya cobertura de
alcantarillado es mayor, tienen mayores probabilidades de seleccionar bienes públicos
respecto de la infraestructura social, pero no existe una diferencia significativa en
comparación con los bienes privados.
Sobre los controles demográficos, encontramos que entre los municipios cuyo
índice de marginación es mayor, las probabilidades de que seleccionen proyectos de
infraestructura social o privados son mayores, aunque la magnitud es mayor en el segundo
caso. En cuanto a la intensidad migratoria, se observa que las probabilidades de seleccionar
bienes de infraestructura social son mayores en comparación con los públicos. Sin
embargo, en el caso de los proyectos privados, no existe una diferencia significativa. Por
último, la evidencia sugiere que los municipios con mayor población tienen mayores
probabilidades de financiar infraestructura social o privada.
Al igual que en las etapas anteriores del análisis, encontramos que la región
tradicional se comporta de forma distinta al resto de las regiones del país; nuevamente, el
grupo de comparación es la región sur. Los municipios de la región norte presentan
mayores probabilidades de seleccionar proyectos de infraestructura social respecto de los
públicos, mientras que no existe una diferencia significativa con los bienes privados. Por
otra parte, los municipios del centro no presentan una diferencia entre la selección de
bienes de infraestructura social y pública, pero sí tienden a seleccionar más bienes públicos
en comparación con los privados. En cambio, la región tradicional presenta las mayores
probabilidades de seleccionar bienes públicos, en comparación con la infraestructura social
y privada.
57
Esto podría comprobar la hipótesis relacionada con el aprendizaje de las
organizaciones migrantes, pues la región de migración más antigua tiende a favorecer los
bienes públicos, en tanto que las regiones de migración reciente aún eligen bienes de menor
impacto. Sin embargo, también es posible que el resultado se deba al ciclo virtuoso de
García Zamora, que se presentó en la revisión de literatura. Como los municipios de la
región tradicional ya cubrieron su necesidad de construir un vínculo simbólico en la
comunidad transnacional, y la relación las autoridades locales es más estrecha, se pueden
financiar proyectos públicos que requieren una inversión más fuerte.
Para la selección de proyectos en el tiempo, se estableció como grupo de
comparación el año 2002. Los resultados muestran que en 2003, las probabilidades de
seleccionar bienes públicos fueron considerablemente mayores que bienes sociales o
privados. Para el año 2004, las probabilidades de seleccionar bienes sociales en
comparación con los públicos aumentaron ligeramente, en tanto que la comparación entre
proyectos públicos o privados no fue estadísticamente diferente. En 2005, las
probabilidades de seleccionar bienes públicos en comparación con los sociales siguieron
decayendo, aunque aún era más probable que los municipios eligieran la primera clase.
Nuevamente, no se presentó una diferencia significativa entre la selección de proyectos
públicos o privados, por lo que se debe rechazar la hipótesis.
Para el año 2006, no parece existir diferencia alguna en la probabilidad de
seleccionar una clase específica de proyectos. Finalmente, en 2007 las probabilidades de
seleccionar bienes privados fueron menores en comparación con los bienes públicos, en
tanto que la diferencia con los bienes sociales no fue significativa Al observar los datos,
parece que existe una tendencia a la baja en la probabilidad de seleccionar bienes públicos
respecto de los sociales, lo que respalda la hipótesis de que los grupos de migrantes ganan
58
poder con el tiempo y comienzan a imponer sus preferencias dentro del COVAM. Sin
embargo, dado que sólo tenemos observaciones para seis años, no es posible asegurar que
efectivamente exista dicha tendencia.
Sobre los controles políticos, en el modelo 2 se incluyeron variables Dummy sobre
si el gobierno municipal era gobernado por el PAN, PRI, PRD u otro partido. De nueva
cuenta, el grupo de comparación son los municipios priístas. En cuanto a los municipios
gobernados por el PAN, la probabilidad de seleccionar proyectos sociales es menor en
comparación con los públicos; se da el mismo resultado en el caso de los bienes privados.
Los municipios que son gobernados por el PRD presentan una mayor tendencia a
seleccionar bienes públicos en comparación con los sociales, en tanto que no existe una
diferencia significativa en cuanto a los bienes privados. Por último, los municipios
gobernados por otros partidos no presentan una diferencia en la selección de bienes
públicos o sociales; sin embargo, la probabilidad de seleccionar bienes privados es mucho
menor.
Si se introducen estas variables, se presentan algunos cambios en algunas de las
variables básicas. En primer lugar, la probabilidad de seleccionar bienes privados es mayor
que los públicos, aunque sólo es significativa con un nivel de confianza de 10%. En
segundo lugar, cobra significancia el que los municipios con mayor cobertura de
alcantarillado tienda a seleccionar más bienes privados. Por último, también se vuelve
significativa la menor probabilidad de seleccionar bienes privados entre los municipios con
mayor cobertura de energía eléctrica.
Sobre la educación de los funcionarios locales, para el tercer modelo se
construyeron un par de nuevas variables Dummy, las cuales toman el valor de 1 cuando el
presidente municipal o el secretario de obras públicas tienen estudios de licenciatura o
59
superiores. Contrario a lo que se estableció en las hipótesis, cuando el presidente municipal
tiene estudios universitarios, los municipios tienen una mayor probabilidad de seleccionar
bienes sociales y privados, en comparación con los públicos. En cuanto al secretario de
obras públicas, si alcanza este umbral de educación, los municipios tienden a seleccionar
más bienes sociales, en tanto que no existe una diferencia significativa en la selección de
bienes privados.
Al igual que en el modelo anterior, se generan cambios en las variables básicas.
Primero, se vuelve significativo que los municipios con mayor cobertura de agua tienden a
seleccionar más bienes privados en comparación con los públicos. Segundo, pierde
significancia la cobertura de alcantarillado en la probabilidad de seleccionar proyectos
sociales en comparación con los públicos. Tercero, en los municipios con mayor intensidad
migratoria, es menor la probabilidad de seleccionar bienes privados. Cuarto, pierde
significancia la probabilidad de seleccionar bienes sociales en los municipios de la región
tradicional. Quinto, deja de ser significativa la diferencia en las probabilidades de
seleccionar bienes sociales en los proyectos realizados en 2004. Sexto, en el año 2005 dejó
de ser significativa la diferencia en la selección de bienes sociales, pero los bienes privados
tienen mayores probabilidades de ser seleccionados. Por último, en el año 2007 se vuelve
significativa la diferencia en la selección de bienes sociales, pero las probabilidades de
elegir bienes privados no es significativa.
En el cuarto modelo se introdujeron variables sobre el empleo previo del presidente
municipal, creando variables Dummy, que toman el valor de 1 cuando el presidente
municipal trabajó en el gobierno municipal, estatal o federal, respectivamente. En este caso,
el grupo de comparación serán aquellos municipios cuyo presidente municipal no haya
trabajado en el gobierno. Si la experiencia previa fue en el gobierno municipal, no parece
60
haber una diferencia significativa en la selección de bienes sociales; sin embargo, aumentan
las probabilidades de seleccionar bienes privados. En caso de que el empleo haya sido en el
gobierno estatal, disminuye la probabilidad de elegir proyectos sociales, en tanto que no
existe una diferencia significativa respecto de los bienes privados. Por último, si trabajó en
el gobierno federal, aumentan las probabilidades de seleccionar bienes sociales, aunque no
sucede lo mismo con los bienes privados.
En lo referente a los cambios en las variables de control, encontramos que las
probabilidades de seleccionar proyectos sociales disminuyen cuando la cobertura de agua
potable es elevada. Segundo, los municipios con mayor cobertura de alcantarillado tienden
más a seleccionar bienes privados. Tercero, cobra significancia la selección de bienes
sociales en los casos de mayor cobertura de energía eléctrica. Cuarto, en la región centro se
presentan una mayor tendencia de elegir bienes sociales en comparación con los bienes
públicos. Quinto, en el año 2004 se vuelve significativa la menor probabilidad de optar por
bienes privados. Sexto, la diferencia en la selección de bienes sociales deja de ser
significativa en el año 2005. Por último, en el año 2007 se vuelve considerablemente mayor
la probabilidad de elegir bienes sociales, comparado con los privados.
Sobre el equipo con que cuenta el municipio, los resultados del quinto modelo son
contrarios a lo que suponían las hipótesis. Aquellos municipios que tienen computadoras en
el ayuntamiento tienden a seleccionar más bienes privados, comprados con los públicos; sin
embargo, no parece haber una diferencia importante en los bienes sociales. Por otra parte,
aquellos municipios que consideran como suficiente su equipo de oficina, tienden a elegir
más bienes sociales y privados. Estas nuevas variables provocan que la cobertura de agua,
electricidad y drenaje se vuelvan significativas, aunque en el caso de la cobertura de agua y
electricidad, las probabilidades favorecen a los bienes privados, en tanto que en la cobertura
61
de drenaje, se inclinan por los bienes públicos. También, en la cobertura de drenaje, pierde
significancia la tendencia a elegir bienes públicos sobre los sociales.
Al incluir las variables de equipo municipal, también cobra significancia que los
municipios con mayor intensidad migratoria tienen menos oportunidad de seleccionar
bienes privados. De la misma manera, en el año 2004 hay una menor posibilidad de elegir
bienes privados. Para 2005, se pierde significancia en la menor selección de bienes sociales,
comparados con los públicos, en tanto que en 2006 y 2007 vuelve a ser importante, pero
con signo contrario.
El sexto modelo presenta las variables Dummy sobre reglamentos municipales y el
plan de desarrollo municipal. Estas variables toman el valor de 1 cuando exista el
reglamento y el mismo esté actualizado. Para el reglamento del ayuntamiento, no existe una
diferencia significativa en la selección de proyectos, por lo que se debe rechazar la
hipótesis. En cambio, los municipios cuyo reglamento de participación ciudadana está
actualizado, tienen más oportunidad de elegir proyectos sociales. Este resultado puede
explicarse por el hecho de que los municipios con esta clase de reglamento predominan en
la región norte, en la cual, de acuerdo con el modelo de base, prima la selección de bienes
sociales.
En cuanto al reglamento de obra pública, y contrario a lo que se esperaba, es más
probable que se seleccionen proyectos de carácter social o privado en municipios donde
dicho reglamento está actualizado. Por último, si el plan de desarrollo municipal está
actualizado en un municipio, no parece haber una diferencia importante entre la selección
de bienes sociales y públicos, aunque se incrementa de forma considerable la probabilidad
de elegir bienes privados.
62
En lo referente a los cambios en las variables de control, encontramos que se vuelve
significativa la mayor probabilidad de seleccionar bienes privados en municipios con
mayor cobertura de agua potable. También toma importancia la cobertura de energía
eléctrica, aunque a favor de los bienes públicos. Tercero, la intensidad migratoria reduce la
posibilidad de elegir bienes privados, mismo cambio que para los municipios de la región
norte. La selección de bienes sociales se reduce en los municipios de la región centro, al
igual que en el ejercicio del Programa durante 2005. Por último, en los años 2006 y 2007 se
observa una mayor tendencia a seleccionar bienes de tipo social por encima de los públicos.
Los modelos 7 y 8 incluyen variables de participación ciudadana. Son variables
Dummy que toman el valor de 1 cuando los habitantes se organizan en cada una de las
categorías que se presentan. Se diseñaron modelos de participación separados porque se
consideró que las categorías que eran de interés para esta investigación no pertenecen a un
mismo grupo. En el modelo 6 se incluyen las variables de participación en organizaciones
vecinales y ciudadanas. Sobre el primer tipo de participación, podemos decir que, en los
municipios donde se presenta, aumentan las probabilidades de elegir bienes sociales,
mientras que no existe una diferencia importante para los bienes privados. Por otra parte,
los municipios que presentan organizaciones ciudadanas tienden a seleccionar más bienes
privados, en tanto que la selección de bienes sociales contra los públicos no es significativa.
En cuanto al modelo 7, se incluyó la variable sobre participación de los ciudadanos en
organizaciones no gubernamentales. En este caso, los municipios con organizaciones de
este tipo tienen probabilidades mucho menores de elegir bienes sociales. Para los proyectos
de carácter privado, el resultado es el mismo, aunque con una magnitud mucho mayor.
Sobre los efectos de estas variables en las variables de control, es importante
resaltar que son prácticamente los mismos, en su significancia y magnitud. Primero, los
63
municipios con alta cobertura de energía eléctrica tienden menos a seleccionar bienes
privados. Segundo, en el año 2004 se presenta una menor probabilidad de elegir bienes
privados, aunque esta afirmación sólo es significativa para un nivel de confianza de 10%.
Tercero, en los años 2006 y 2007 se incrementa la tendencia a seleccionar proyectos
sociales. La única excepción sobre los efectos compartidos de ambos modelos se presenta
en el 6, en el cual la cobertura de alcantarillado pierde significancia en la tendencia a
seleccionar un mayor número de bienes públicos, en tanto que eleva la oportunidad de optar
por proyectos privados.
Por último, en el modelo 9 se incluyeron dos variables que considero importantes
para el desempeño del Programa en los municipios, como la relación de la administración
local con SEDESOL y la importancia que se otorga al Programa 3x1 para superar la
marginación. En cuanto a la primera, toma el valor de 1 cuando la relación sea buena o muy
buena. En estos casos, no existe una diferencia significativa sobre la selección de proyectos
sociales en comparación con los públicos, aunque en el caso de los bienes privados, la
probabilidad se reduce de manera sustancial. Por otra parte, sobre los municipios que
consideran importante al Programa para abatir la marginación, encontramos que,
efectivamente, se reducen las probabilidades de seleccionar tanto los bienes sociales como
los públicos.
Sobre los cambios en las variables de control, se vuelve significativa la mayor
probabilidad de elegir bienes privados en municipios con alta cobertura de agua potable. En
el caso de la cobertura de alcantarillado, deja de ser importante la diferencia en la selección
de proyectos sociales. Tercero, el porcentaje de electrificación en el municipio parece
incrementar la tendencia a financiar infraestructura social. Cuarto, cobra relevancia la
intensidad migratoria, reduciendo la probabilidad de elegir proyectos privados. Quinto,
64
pierde significancia la menor selección de infraestructura social durante el año 2005, en
comparación con los proyectos públicos. Finalmente, en los años 2006 y 2007 se vuelve
importante la mayor probabilidad de financiar infraestructura social.
A manera de conclusión para esta sección, es importante notar que las variables de
control más robustas para explicar la selección de proyectos son el índice de marginación,
la población, la región norte y la región tradicional. En cuanto a la primera variable, los
resultados sugieren que los municipios más marginados buscan en mayor medida financiar
proyectos de carácter privado, seguidos de bienes sociales y, por último, aquellos de
infraestructura pública. Para los casos de municipios con gran población, el resultado es
prácticamente el mismo, aunque la magnitud de los coeficientes es menor. En cuanto a la
región norte, es evidente una marcada preferencia por los proyectos sociales sobre los
públicos, aunque la diferencia entre éstos últimos y los bienes privados no resulta
significativa. Finalmente, la región tradicional de la migración parece preferir los proyectos
de carácter público, enseguida los de tipo social, y por último, los privados.
En cuanto a las variables de interés, encontramos que los municipios con
funcionarios más educados tienden a financiar proyectos sociales o privados. Los
municipios cuyos presidentes municipales tienen experiencia previa en la administración
municipal tienden a seleccionar bienes privados; aquellos con empleo previo en el gobierno
estatal se inclinan por los públicos y quienes trabajaron en el gobierno federal eligen más
bienes sociales. También encontramos que, en los casos en que el ayuntamiento está mejor
equipado, las probabilidades de seleccionar bienes públicos son menores que en el resto de
los municipios. Un resultado parecido sucede cuando los reglamentos de operación están
actualizados. Sobre la participación ciudadana, parece que la organización de tipo vecinal y
ciudadana reduce la probabilidad de que los proyectos sean de carácter público, en tanto
65
que la participación en organizaciones no gubernamentales tiene el efecto inverso.
Finalmente, si los municipios sostienen una buena relación con SEDESOL, y consideran
que el Programa contribuye a reducir la marginación, se presenta una tendencia
considerable a seleccionar bienes de tipo público.
Selección de proyectos de alto impacto social
La última etapa del análisis estadístico pretende encontrar las características de los
municipios que tienden a seleccionar proyectos de alto impacto social. Para lograr este
objetivo, se estiman algunos modelos de regresión logística ordinal, cuya variable
dependiente es una clasificación propia de los proyectos financiados en el Programa. El
criterio para elaborar esta clasificación fue el impacto que tiene el proyecto en el desarrollo
del municipio. De esta manera, los proyectos productivos, que se consideraron como los
bienes de menor impacto social, toman el valor de 1. Le siguen los proyectos de asistencia
social y comunitaria, como lienzos charros o iglesias, con el valor de 2. El número 3
corresponde a infraestructura recreativa, que incluye los bienes deportivos y los parques.
Las comunicaciones terrestres, como pavimentación de calles y construcción de carreteras
tienen el valor de 4. En caso de que se trate de proyectos relacionados con servicios de
salud y educación, toman el valor de 5. Por último, se consideró que los proyectos de
mayor impacto social son los de infraestructura básica, como electrificación, alcantarillado
y provisión de agua potable, por lo que toman el valor de 6.
66
El modelo de regresión logística ordinal es el siguiente:
Yij = βSociodemij + Regiónij + Añoij + Ayuntij βPoliticaij + βCiudij + eij Donde: Y es el tipo de proyecto seleccionado, de acuerdo con su impacto social Sociodem es un vector de controles sociodemográficos que incluye
• Índice de marginación en el municipio • Índice de intensidad migratoria • Cobertura de agua potable en el municipio • Cobertura de alcantarillado en el municipio • Cobertura de energía eléctrica en el municipio • Logaritmo de la población
Región es un vector de efectos fijos con variables Dummy para cada región del país. Las regiones y los estados que las componen se detallan en la Tabla 1 Año es un vector de efectos fijos, con variables Dummy para cada año en que se ejecutó el Programa El vector de controles Ayunt incluye
• Educación del presidente municipal y secretario de obras públicas • Existencia de un Plan de Desarrollo Municipal, Reglamento de Obras Públicas,
Reglamento de Participación Ciudadana y Reglamento Municipal • Relación del municipio con SEDESOL
Política es otro vector que incluye • Variables Dummy para controlar el partido que gobierna en el municipio
El vector Ciud se compone de variables Dummy para controlar la participación de los ciudadanos en:
• Organizaciones vecinales • Organizaciones ciudadanas • Organizaciones no gubernamentales
En el modelo 1 se incluyeron las variables del vector sociodem, región y año. Los
resultados sugieren que los municipios con mayor cobertura de agua potable tienden a
seleccionar proyectos de alto impacto social. Por otra parte, la cobertura de energía
eléctrica parece aumentar la probabilidad de optar por bienes de escaso impacto, aunque
este resultado sólo es confiable a un nivel de 10%. En cuanto a la cobertura de
alcantarillado, no existe una diferencia significativa en la selección de proyectos. Estos
resultados se corresponden con los de la etapa anterior, sobre la selección de bienes
públicos, sociales o privados.
67
En cuanto a los controles demográficos, encontramos que aquellos municipios cuyo
índice de marginación es mayor, tienen mayores probabilidades de elegir bienes de tipo
suntuario, resultado que sostiene los efectos regresivos del Programa 3x1. En cambio, el
índice de intensidad migratoria tiene un coeficiente positivo, por lo que aquellos municipios
con mayor porcentaje de su población en el extranjero tienden a seleccionar más bienes de
alto impacto social. Por último, encontramos que cuando los municipios están más
poblados, tienen mayores probabilidades de optar por bienes de mayor impacto, aunque el
coeficiente es pequeño, y sólo es confiable en un nivel de 5%.
Sobre los controles por región, parece que no existe una diferencia importante en las
regiones centro y norte en comparación con la región sur, sobre la selección de proyectos.
Solamente la región tradicional de la migración parece comportarse de manera distinta,
pues los municipios que pertenecen a ésta, tienden a elegir más bienes de alto impacto. Para
tener una idea más clara de la selección de proyectos por región, es importante señalar que
en la región sur, la selección de proyectos productivos, de infraestructura comunitaria y
recreativa es superior al promedio nacional. El resultado es similar para la región centro,
aunque la diferencia es menor. Entre los municipios del norte, la selección de bienes es
similar, aunque también financia más proyectos de educación y salud, con respecto al
promedio. Por último, para los municipios de la región tradicional resulta más importante la
provisión de infraestructura básica y de comunicaciones, categorías que concentran más
del 75% de los proyectos.
Por último, la selección de proyectos por año muestra una tendencia a la baja en la
selección de proyectos de alto impacto social, tomando como base el año 2002. En 2003 se
observa una probabilidad de 83% de seleccionar bienes de alto impacto, misma que
desciende a 36% en 2004. Durante el año 2005 se presenta una probabilidad ligeramente
68
mayor de seleccionar bienes suntuarios, aunque la diferencia no resulta significativa. En
cambio, para 2006 la probabilidad de elegir esta clase de proyectos es de 68% y, para el
último año de nuestra muestra, dicha probabilidad se reduce a 42%. Estos datos parecen
respaldar la hipótesis relacionada con la organización de los migrantes, la cual supone que,
al pasar el tiempo, los migrantes serán más capaces de imponerse en la negociación por la
selección de proyectos. Sin embargo, sería necesario tener una cobertura temporal más
amplia para asegurar que exista esta tendencia.
En el modelo 2, además de las variables anteriores, se introdujeron controles sobre
el partido que gobierna en el municipio. Es importante recordar que los municipios que son
gobernados por el PRI son el grupo de comparación. Nuevamente, los municipios panistas
tienen mayores probabilidades de elegir bienes de alto impacto social, aunque el coeficiente
es relativamente pequeño. En cuanto a los municipios que gobierna el PRD, también
presentan una tendencia mayor a elegir bienes de alto impacto. Los municipios que son
gobernados por otros partidos son nuevamente la sorpresa, pues entre estos, las
probabilidades de elegir proyectos que contribuyan al desarrollo municipal aumentan un
76% con respecto a los municipios priístas. Este último hallazgo puede explicarse porque,
al igual que el PAN, los partidos pequeños tienen una representación superior al promedio
en la región tradicional que, como se vio anteriormente, presenta una mayor tendencia a
seleccionar bienes de este tipo. Al introducir los controles políticos, sólo se presenta un
cambio importante en las variables de control, pues cobra significancia la tendencia a
seleccionar bienes suntuarios durante el año 2005.
El modelo número 3 contiene las variables sobre la educación de los funcionarios
del ayuntamiento, cuyo umbral se estableció en estudios de licenciatura para el presidente
municipal y secretario de obras públicas. Esta vez, los municipios cuyo presidente
69
municipal alcanzan dicho nivel de estudios, tienen 15% menos probabilidades de optar por
bienes que permitan el desarrollo de la región. Por otra parte, la educación del secretario de
obras públicas no parece tener un efecto significativo en nuestra variable dependiente. No
obstante, debemos tener cuidado con estos resultados, pues el número de observaciones se
reduce a 5,400, por lo que es posible que una clase de municipios esté sobre representada
en esta muestra. Los cambios que se registran en las variables de control de este modelo
son mayores que en el anterior. Primero, pierden significancia la cobertura de agua potable
y energía eléctrica sobre la selección de proyectos. Segundo, la región centro deja de tener
una diferencia importante en la selección de bienes, respecto de la región sur. Por último,
durante el año 2004 no se registra una diferencia importante en la probabilidad de elegir
proyectos de alto impacto, en comparación con el año 2002.
El cuarto modelo se ocupa de los reglamentos municipales y el plan de desarrollo
municipal. Al igual que en la etapa anterior del análisis, aquellos municipios que cuentan
con un plan de desarrollo tienen menores probabilidades de elegir bienes que contribuyan a
sus objetivos. Lo mismo ocurre en el caso del reglamento de obras públicas, aunque la
magnitud de este es menor. Sobre los reglamentos de participación ciudadana y del
ayuntamiento, no parece haber una diferencia importante sobre la selección de proyectos.
En cuanto a los cambios que generan los reglamentos municipales en las variables de
control, sólo encontramos que la cobertura de electricidad pierde significancia.
Los modelos 5 y 6 incluyen las variables relacionadas con la participación
ciudadana. Nuevamente, tuvieron que plantearse dos modelos de participación, pues se
consideró que las variables no pertenecen a un mismo grupo. En el modelo 5, la
participación de los ciudadanos en COPLADEMUN reduce 20% las probabilidades de que
se elija un proyecto de alto impacto en el municipio. Asimismo, los municipios cuyos
70
habitantes pertenecen a organizaciones ciudadanas o vecinales tienden menos a seleccionar
esta clase de bienes, aunque en ambos casos, el porcentaje es menor. Por otra parte, en el
modelo 6 se incluye la participación de los ciudadanos en organizaciones no
gubernamentales. Esta variable incrementa en 33% las posibilidades de un municipio de
seleccionar bienes públicos, manteniendo constantes el resto de los factores. En ambos
modelos, el único cambio a las variables de control es la pérdida de significancia en la
cobertura de energía eléctrica sobre la selección de proyectos.
Por último, el séptimo modelo introduce variables sobre la relación del
ayuntamiento con SEDESOL. En aquellos municipios que consideran que su relación con
la Secretaría es buena, las probabilidades de seleccionar un proyecto de alto impacto social
se incrementan un 36%, aunque este resultado sólo es significativo con 10% de confianza.
En tanto, los municipios que consideran al Programa 3x1 como un elemento importante
para abatir la marginación, tienden también a elegir bienes de mayor impacto social.
Debemos recalcar que estas variables no alteran la significancia en las variables de control,
por lo que no parecen competir con éstas.
Conclusiones. La literatura sobre el empleo de remesas establece que los migrantes suelen financiar
proyectos de infraestructura en sus comunidades, aún cuando no cuenten con el apoyo de
las autoridades. Sin embargo, la introducción del Programa 3x1 para migrantes permitió
que se difundiera esta forma de organización en los municipios con intensidad migratoria
alta, pero más reciente, como en la región centro o sur. Asimismo, aumentaron los fondos
que se destinan a cada proyecto, por contar con las aportaciones de los tres niveles de
71
gobierno y, al favorecer la interacción entre la sociedad civil y las autoridades, los
proyectos que se realizan reflejan mejor las preferencias de la ciudadanía.
Sin embargo, la mayor parte de los recursos que se destinan al Programa se
concentran en los municipios de cuatro estados de la República, y se ha creado una gran
inercia alrededor de ellos. De esta manera, los municipios que presentan una intensidad
migratoria elevada, pero reciente, tienen pocas oportunidades de acceder a los beneficios
del Programa. Si bien es cierto que los datos muestran un mayor número de municipios que
participan, no pueden crear un plan de largo plazo para proveer infraestructura, pues el
Programa carece de recursos para ellos. Por ejemplo, el promedio de proyectos realizados
entre todos los municipios participantes es de 3.4 por año. En cambio, si eliminamos a los
municipios de la región tradicional, el promedio se reduce a menos de dos proyectos por
año.
Sobre este punto, considero que se deben hace modificaciones a las reglas de
operación del Programa, para establecer límites al número de proyectos que cada municipio
puede realizar en un año. El objetivo es aumentar el número de municipios participantes y
que se puedan establecer relaciones de largo plazo entre la administración municipal y sus
organizaciones de migrantes, a fin de establecer una estrategia conjunta para el desarrollo
de la comunidad y las familias de los migrantes. Una forma en la que se puede lograr esto,
es modificar la fórmula de asignación de recursos que se hace a cada estado, y que se
detalla en el Anexo 1. Si se elimina la asignación de recursos basada en el ejercicio
anterior, los municipios de migración alta, pero reciente, tendrían mayores probabilidades
de participar, a la vez que la distribución de obras entre los municipios participantes sería
más equitativa.
72
Otro problema que es importante considerar es que los proyectos productivos han
mostrado un efecto muy pobre en la dinamización de la economía local. Es frecuente que
este tipo de proyectos, concebidos como propiedad comunitaria para generar empleos y
reactivar el nicho de mercado característico del pueblo, terminan por fracasar. En algunos
casos, el proyecto quiebra por una mala administración de los responsables, o se convierte
en propiedad privada de los mismos, por lo que su efecto en el desarrollo es mínimo. Es
necesario que este tipo de iniciativas dejen de ser una opción de financiamiento en el
Programa 3x1, pues se están involucrando recursos públicos que, debido a la falta de
monitoreo, terminan por beneficiar a unas pocas personas y generan desconfianza entre los
pobladores para iniciar otro tipo de proyectos con las autoridades locales.
También es cierto que la proporción de proyectos de carácter público muestra una
ligera tendencia a la baja dentro del total, por lo que es necesario generar incentivos para
que los municipios decidan financiar esta clase bienes. Si bien la infraestructura suntuaria,
como el remozamiento de iglesias, tiene un valor simbólico para la comunidad, y que estos
proyectos permiten estrechar los lazos con la comunidad migrante, no deberían ser
financiados con fondos públicos, especialmente en el caso de las aportaciones estatales y
federales, cuyos costos se diluyen entre todos los contribuyentes del país, pero benefician a
un sector muy reducido de la población. Por tanto, considero que debe realizarse un
esquema de selección de proyectos basado en el grado de marginación que enfrente cada
municipio.
El objetivo de esta tesina era encontrar aquellos elementos al interior de los
municipios que los hacen más propensos a seleccionar bienes públicos que contribuyen a
superar sus condiciones. Sobre las variables de interés, encontramos que la intensidad
migratoria, como proxy de los recursos económicos, y capacidad de organización de los
73
migrantes, tiene un efecto importante en las probabilidades de participar en el Programa y
de realizar un mayor número de proyectos por año. Sin embargo, la intensidad migratoria
también incrementa las probabilidades de seleccionar bienes de tipo suntuario, lo que
comprueba la hipótesis que se planteó al inicio de esta tesina.
Si consideramos que los municipios de la región tradicional son los que tienen
mayor experiencia en la cooperación entre el municipio y los migrantes para proveer
infraestructura, parece comprobarse la hipótesis sobre el aprendizaje de los migrantes en la
selección de proyectos. Esto se debe a que esta región presenta el porcentaje más alto de
proyectos de infraestructura pública con respecto al total. Sin embargo, no contamos con
información sobre la selección de proyectos en los esquemas de provisión de infraestructura
anteriores, como el Programa 2x1 en Zacatecas, por lo que no es posible establecer una
tendencia de largo plazo.
En cuanto a las capacidades de la administración local, los municipios con
funcionarios más educados también tienen mayores probabilidades de participar, aunque
realizan menos proyectos en promedio y estos tienden a ser de tipo suntuario. Sin embargo,
las variables de empleo muestran que aquellos presidentes municipales con experiencia
previa en la administración pública tienden a seleccionar más bienes públicos, por lo que
los efectos negativos podrían compensarse.
En lo referente a los reglamentos del ayuntamiento, no parecen tener un efecto en la
probabilidad de participar. Por otra parte, el Plan de desarrollo municipal parece tener un
efecto negativo en el número de proyectos realizados, aunque quizá se deba a que los
municipios que cuentan con dicho plan, no consideran prioritario la participación en el
Programa. En cuanto a la selección de proyectos, los municipios que tienen planes de
acción presentan mayor probabilidad de seleccionar proyectos distintos a los públicos.
74
Dado este resultado, en un estudio posterior sería interesante analizar las prioridades de los
planes de desarrollo municipal y de obras públicas para verificar la congruencia de estos
documentos con las acciones de los municipios. Es posible que los municipios con mejor
personal y equipo logren imponerse a las preferencias de los migrantes, especialmente fuera
de la región tradicional de la migración, aunque no es posible definir preferencias
homogéneas en la administración pública.
Entre las hipótesis alternativas, se planteó que los habitantes de la localidad podrían
ser un factor importante cuando no existiera un acuerdo entre los clubes de migrantes o la
administración municipal. En este sentido, encontramos que sólo cuando los ciudadanos
pertenecen al COPLADEMUN, los municipios aumentan sus probabilidades de participar y
financiar un mayor número de proyectos por año. Sin embargo, una vez que entran al
Programa 3x1, la mayoría de los municipios con organizaciones ciudadanas eligen bienes
suntuarios. Sólo la participación de la ciudadanía en organizaciones no gubernamentales
parece tener un efecto positivo hacia la selección de bienes de alto impacto.
A la luz de la evidencia empírica, existen algunas medidas que pueden tomarse en
cuenta para mejorar la operación del Programa, y favorecer la provisión de infraestructura
pública en los municipios participantes. En primer lugar, considero que sería necesario dar
una mayor difusión al Programa en todo el país, pero especialmente en aquellos municipios
en los que comienza a aumentar su intensidad migratoria. Como se mencionó al inicio de
este estudio, el Programa 3x1 para migrantes es una de las iniciativas más exitosas de
SEDESOL, y el cual se ha replicado en otros países por considerar que tiene un elevado
potencial para mejorar las condiciones de las localidades. No obstante, existe un porcentaje
importante de la población que lo desconoce, incluso entre los municipios beneficiados, por
75
lo que en muchos casos no se lo ve como una alternativa importante para el desarrollo
social, o aún más, se lo desconoce por completo.
Segundo, esta mayor difusión del Programa sólo será posible en la medida que se
rompa con la inercia en la asignación de fondos a los municipios. La proporción de recursos
que se destina a la región tradicional se mantiene prácticamente constante a lo largo del
periodo de estudio, en tanto que el resto de los municipios no dispone de recursos
económicos y organizativos suficientes para continuar su participación. Sólo en la medida
que los fondos se asignen de forma prioritaria a los municipios con mayores necesidades de
infraestructura, manteniendo constante la intensidad migratoria, podrán obtenerse los
resultados progresivos que pretende el Programa y, en el largo plazo, reducir los incentivos
de los habitantes para migrar.
Asimismo, para favorecer el desarrollo de los municipios menos desarrollados, creo
que sería importante establecer un esquema de selección de proyectos de acuerdo con el
grado de marginación. Así, los municipios más marginados sólo podrían financiar
proyectos de infraestructura básica, como alumbrado público o provisión de alcantarillado.
Una vez que se superara un determinado umbral en la cobertura de servicios, podrían
financiarse proyectos de comunicaciones como construcción de carreteras que conecten a la
localidad con ciudades más grandes, o construcción de infraestructura relacionada con
educación y salud. En una tercera etapa, podrían financiarse proyectos de infraestructura
recreativa, o de servicios complementarios, como asilos de ancianos o centros culturales.
El incentivo para apegarse a este estas reglas sería un sistema de financiamiento
progresivo. Una vez que los municipios se encontraran en el COVAM, se detectaría a
aquellos con mayores niveles de marginación los cuales recibirían mayores fondos de la
administración pública en caso de que su proyecto fuese aprobado. Los recursos de los tres
76
niveles de gobierno irían disminuyendo conforme el municipio presente un nivel de
marginación menor, a fin de reducir las desigualdades entre los municipios de cada estado.
La última recomendación al respecto es capacitar a los actores involucrados en el
Programa para que su desempeño sea lo más eficiente posible. En primer lugar, los
resultados señalan que aquellos municipios que consideran al Programa como un elemento
importante para superar la marginación tienen más probabilidades de seleccionar bienes
públicos. Siguiendo esta lógica, en la medida que los ciudadanos y las autoridades de
municipios con alta intensidad migratoria consideren al Programa como una prioridad en
sus esquemas de desarrollo social, y no sólo como un complemento para financiar
infraestructura, aumentarán los proyectos de alto impacto.
Asimismo, las organizaciones migrantes y ciudadanas podrían disponer de mayor
información sobre las opciones de proyectos que tienen, y los efectos que cada una ha
tenido en municipios con características similares. De esta manera, los actores pueden
tomar decisiones con mayor conciencia sobre sus consecuencias. Por último, un espacio de
este tipo podría crear un ambiente adecuado para estrechar los lazos entre los ciudadanos y
la administración local, a fin de encontrar esquemas compartidos de mantenimiento de los
proyectos y, en el largo plazo, fijar una postura común para la selección de proyectos, en la
que se combinen las preferencias de la población con las necesidades reales del municipio.
77
ANEXOS
Figura 3
Porcentaje de proyectos por estado 2002-2007
1.58
0.40
0.07
0.69
0.36
1.20
2.63
8.93
1.70
1.86
27.98
1.12
8.59
0.41
1.45
2.70
2.34
0.55
0.40
0.01
3.91
1.12
0.14
0.53
2.59
0.55
0.79
25.40
0 5 10 15 20 25 30
AGUASCALIENTES
BCN
CAMPECHE
CHIAPAS
CHIHUAHUA
COLIMA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
ESTADO DE MEXICO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SLP
SINALOA
SONORA
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS
78
Figura 4
Porcentaje de obras 3x1por tipo 2002-2007
Agua, 7.26
Drenaje, 6.54
Asistencia social, 16.71
Salud, 1.90
Electricidad, 11.09
Deportes, 3.60
Urbanizacion, 35.63
Educacion, 5.60
Productivos, 3.85
Caminos rurales, 5.68
Sitios históricos , 1.58
Vivienda, 0.57
79
Tabla 1 Estados que componen las regiones del país
Región Estados
Norte
Baja California Baja California Sur Sonora Chihuahua Coahuila Nuevo León Tamaulipas Sinaloa
Tradicional
Aguascalientes Colima Durango Guanajuato Jalisco Michoacán Nayarit San Luis Potosí Zacatecas
Centro
Hidalgo Estado de México Morelos Puebla Querétaro Tlaxcala
Sur
Chiapas Guerrero Oaxaca Quintana Roo Tabasco Veracruz Yucatán
80
Tabla 2 Número de proyectos por tipo y por región. 2002-2007
Proyecto Norte Tradicional Centro Sur
Agua 14 427 99 45 Drenaje 10 448 55 14
Asistencia social 67 1119 61 100 Salud 10 102 26 15
Electricidad 30 791 49 24 Deportes 54 172 36 28
Urbanización 105 2486 181 100 Educación 90 321 17 23
Productivos 29 189 8 84 Caminos rurales 8 405 12 33 Sitios históricos 5 92 6 24
Vivienda 1 30 8 7 Total 423 6582 558 497
Porcentaje 5.25 81.66 6.92 6.17
81
Tabla 3 Porcentaje de proyectos por tipo y por región. 2002-2007
Proyecto Norte Tradicional Centro Sur
Agua 2.39% 72.99% 16.92% 7.69% Drenaje 1.90 85.01 10.44 2.66 Asistencia social 4.97 83.07 4.53 7.42 Salud 6.54 66.67 16.99 9.80 Electricidad 3.36 88.48 5.48 2.68 Deportes 18.62 59.31 12.41 9.66 Urbanizacion 3.66 86.56 6.30 3.48 Educacion 19.96 71.18 3.77 5.10 Productivos 9.35 60.97 2.58 27.10 Caminos rurales 1.75 88.43 2.62 7.21 Sitios históricos 3.94 72.44 4.72 18.90 Vivienda 2.17 65.22 17.39 15.22
82
Fórmula de asignación de recursos para el Programa 3x1 para migrantes13 El presupuesto total del programa (PT3x1) se distribuirá en un componente de ejercicio central (Ac = 0.2 PT3x1: gastos de operación y presupuesto para ejercicio central, incluyendo crédito BID-3x1) y la asignación a los estados (0.8 PT3x1): PT3x1 = Ac + ∑Ai Donde Ac = Presupuesto asignado para ejercicio central y
∑Ai = Asignación presupuestal a los i Estados, La asignación al estado i (Ai) está basada en un porcentaje inicial que corresponde al 65 por ciento del monto ejercido en el año fiscal anterior (At-1,i * 0.65); la participación estatal y municipal en el programa en el ejercicio fiscal previo (PEMi), la migración relativa del estado (IMi ) y la participación de los migrantes en el estado (PMGi) Ai = 0.65* At-1,I + [PPt – (0.65* PPt-1)] * [(αααα1 PEMi + αααα2 IMi + αααα3 PMGi)] (Σ αi = 1)
2007 = 65% (2006) + [2007 – 65%2006] * [5%2006 + 80%migrantes + 15%recursos mig 2006] Donde
PEMi = GEi + GMi GTE + GTM
IMi = NMi NMT
PMGi = ROMi / OM i Σ ROMi /OMi
GEi Gasto del gobierno del estado i asignado a municipios de alta y muy alta
marginación, en el ejercicio fiscal pasado (2006), ejercido a través del programa. GMi Gasto de los municipios de alta y muy alta marginación del estado i en el ejercicio
fiscal pasado (2006), ejercido a través del programa. GTE, GTM Gasto total estatal y municipal, respectivamente, ejercido a través del programa. NMi Número de migrantes en el estado i NMT Número total de migrantes en los estados participantes (aquellos con organizaciones
de migrantes que participen en el programa) ROMi Recursos aportados por clubes u organizaciones de migrantes en el estado i
registrados en el programa en el ejercicio anterior OMi Total de clubes u organizaciones de migrantes del estado i registrados en el programa
en el ejercicio anterior α1 Que tiene un valor de 0.05 en la fórmula. α2 Que tiene un valor de 0.80 en la fórmula. α3 Que tiene un valor de 0.15 en la fórmula. PPt Presupuesto Total del programa 2007. PPt-1 Presupuesto total del programa en 2006 At-1,i Presupuesto asignado al estado i en 2006.
13 Fuente: Secretaría de Desarrollo Social
83
Cuadro 1.1: Participación en el Programa 3x1
Modelo de regresión logística
Especificaciones 1 Modelo Básico
2 Partido Gobernante
3 Voto por partido
4 Competencia electoral
SOCIODEMOGRÁFICOS Agua 0.596 0.49 0.597 0.598
[0.150]*** [0.151]*** [0.150]*** [0.150]*** Drenaje 0.459 0.388 0.435 0.46 [0.138]*** [0.138]*** [0.141]*** [0.138]*** Electricidad 0.214 0.21 0.212 0.212 [0.152] [0.150] [0.152] [0.152] Índice de Marginación 0.162 0.122 0.157 0.161 [0.054]*** [0.055]** [0.054]*** [0.054]*** Índice de Intensidad Migratoria 0.48 0.503 0.479 0.48 [0.031]*** [0.031]*** [0.031]*** [0.031]*** Logaritmo de la Población 0.17 0.14 0.162 0.17 REGIÓN [0.025]*** [0.025]*** [0.026]*** [0.025]***
Norte 0.554 0.807 0.528 0.545 [0.124]*** [0.132]*** [0.128]*** [0.126]*** Tradicional 2.472 2.228 2.439 2.466 [0.087]*** [0.089]*** [0.093]*** [0.087]*** Centro 0.466 0.615 0.443 0.462 Año [0.091]*** [0.099]*** [0.094]*** [0.091]***
2003 0.131 0.137 0.131 0.132 [0.114] [0.115] [0.114] [0.114] 2004 0.758 0.767 0.755 0.759 [0.107]*** [0.108]*** [0.107]*** [0.107]*** 2005 0.968 0.987 0.969 0.971 [0.104]*** [0.106]*** [0.104]*** [0.105]*** 2006 0.817 0.86 0.812 0.817 [0.105]*** [0.107]*** [0.105]*** [0.106]*** 2007 1.123 1.208 1.119 1.123 POLÍTICA [0.104]*** [0.107]*** [0.104]*** [0.104]***
Estado panista 0.661 [0.065]*** Eestado perredista 0.574 [0.073]*** Voto panista 0.2 [0.213] Voto perredista 0.203 [0.198] Voto otro partido 0.107 [0.297] Competencia 0.065 [0.240] Constante -3.764 -4.112 -3.852 -3.767 [0.226]*** [0.235]*** [0.240]*** [0.228]*** Observaciones 14534 14519 14519 14517 Errores estándar robustos entre paréntesis * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%
84
Cuadro 1.2: Participación en el Programa 3x1 Modelo de regresión logística
Especificaciones 5 Educación de Funcionarios
6 Empleo Presidente
7 Equipo Ayuntamiento
SOCIODEMOGRÁFICOS Agua
0.597
0.758
0.482 [0.189]*** [0.165]*** [0.193]** Drenaje 0.343 0.556 0.479 [0.177]* [0.150]*** [0.187]** Electricidad 0.401 0.341 0.095 [0.199]** [0.163]** [0.198] Índice de Marginación 0.166 0.253 0.166 [0.071]** [0.058]*** [0.070]** Índice de Intensidad Migratoria 0.525 0.484 0.491 [0.043]*** [0.032]*** [0.042]*** Logaritmo de la Población 0.139 0.205 0.151 REGIÓN [0.036]*** [0.027]*** [0.032]***
Norte 0.644 0.587 0.808 [0.160]*** [0.130]*** [0.154]*** Tradicional 2.395 2.419 2.728 [0.120]*** [0.091]*** [0.120]*** Centro 0.388 0.498 0.624 Año [0.121]*** [0.097]*** [0.127]***
2003 0.101 0.14 0.191 [0.141] [0.120] [0.145] 2004 0.775 0.766 0.729 [0.133]*** [0.113]*** [0.138]*** 2005 1.003 0.959 0.992 [0.129]*** [0.110]*** [0.135]*** 2006 0.802 0.766 0.778 [0.130]*** [0.111]*** [0.136]*** 2007 1.139 1.109 1.153 [0.128]*** [0.109]*** [0.135]*** EDUCACIÓN Sec. Obras estudió preparatoria 0.382
[0.093]*** Pres. Mun. estudió preparatoria 0.001 [0.321]*** EMPLEO PRESIDENTE Gobierno 0.02
[0.063] Cargo electivo 0.043 [0.175] Partido político -0.653 AYUNTAMIENTO [0.228]***
Computadoras -0.051 [0.240] El equipo es suficiente 0.088 [0.073] Reglamento Ayuntamiento 0.283 [0.081]*** Constante -4.275 -3.872 -4.038 [0.083] [0.246]*** [0.372]*** Observaciones 8568 13040 8326 Errores estándar robustos entre paréntesis * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%
85
14 La variable dependiente es el número de obras que realiza un municipio en un año. Los datos están a nivel municipal, pero considerando sólo a aquellos que tuvieron al menos un proyecto del Programa 3x1 en el año, por lo que el número total de observaciones es de 2226.
Cuadro 2.1: Número de obras realizadas por año en el Programa 3x1 Modelo de regresión binomial negativa
Especificaciones14 1
Modelo Básico 2
Partido Gobernante 3
Voto por partido
4 Educación de Funcionarios
SOCIODEMOGRÁFICOS Agua
-0.053
-0.069
-0.064
-0.11
[0.112] [0.111] [0.113] [0.117] Drenaje -0.04 -0.057 -0.052 -0.055 [0.108] [0.104] [0.110] [0.115] Electricidad -0.075 -0.05 -0.089 -0.124 [0.115] [0.113] [0.112] [0.119] Índice de Marginación -0.295 -0.285 -0.277 -0.317 [0.047]*** [0.047]*** [0.046]*** [0.049]*** Índice de Intensidad Migratoria 0.093 0.104 0.091 0.086 [0.024]*** [0.024]*** [0.023]*** [0.025]*** Logaritmo de la Población 0.058 0.055 0.03 0.058 REGIÓN [0.026]** [0.024]** [0.025] [0.028]**
Norte 0.107 0.151 0.105 0.141 [0.173] [0.173] [0.167] [0.187] Tradicional 0.511 0.424 0.439 0.521 [0.068]*** [0.080]*** [0.075]*** [0.072]*** Centro -0.063 -0.063 -0.129 -0.113 Año [0.072] [0.073] [0.075]* [0.076]
2003 -0.082 -0.086 -0.093 -0.06 [0.136] [0.132] [0.137] [0.148] 2004 -0.101 -0.122 -0.15 -0.1 [0.123] [0.125] [0.118] [0.126] 2005 0.028 0.011 -0.016 0.077 [0.120] [0.119] [0.119] [0.130] 2006 -0.119 -0.132 -0.153 -0.065 [0.118] [0.116] [0.118] [0.129] 2007 -0.206 -0.206 -0.227 -0.181 POLÍTICA [0.126] [0.123]* [0.128]* [0.139]
Estado panista 0.228 [0.079]*** Estado perredista 0.157 [0.071]** Voto panista 0.48 [0.191]** Voto perredista 0.36 [0.188]* Voto a otros partidos 1.113 EDUCACIÓN [0.278]***
Pres. Mun. estudió preparatoria -0.097 [0.057]* Sec. Obras estudió preparatoria 0.0601 [0.0700] Constante 1.061 0.959 0.801 1.186 [0.215]*** [0.197]*** [0.222]*** [0.241]*** Observaciones 2216 2216 2216 2025
Errores estándar robustos entre paréntesis
*significativo al 10%; **significativo al 5%; ***significativo al 1%
86
Cuadro 2.2: Número de obras realizadas por año en el Programa 3x1 Modelo de regresión binomial negativa
Especificaciones 5
Empleo del presidente
6 Equipo del
Ayuntamiento
7 Participación ciudadana
SOCIODEMOGRÁFICOS Agua
0.03
-0.077
-0.035
[0.110] [0.113] [0.112] Drenaje -0.009 -0.05 -0.063 [0.111] [0.114] [0.113] Electricidad -0.093 -0.033 -0.05 [0.127] [0.114] [0.126] Índice de Marginación -0.246 -0.302 -0.295 [0.048]*** [0.048]*** [0.048]*** Índice de Intensidad Migratoria 0.081 0.099 0.103 [0.025]*** [0.025]*** [0.025]*** Logaritmo de la Población 0.083 0.068 0.062 REGION [0.028]*** [0.027]** [0.026]**
Norte 0.169 0.145 0.137 [0.176] [0.171] [0.170] Tradicional 0.516 0.517 0.491 [0.071]*** [0.073]*** [0.069]*** Centro -0.041 -0.082 -0.09 Año [0.074] [0.078] [0.072]
2003 -0.073 -0.096 -0.092 [0.140] [0.139] [0.144] 2004 -0.077 -0.109 -0.118 [0.131] [0.127] [0.128] 2005 0.049 0.031 0.02 [0.127] [0.122] [0.124] 2006 -0.092 -0.134 -0.128 [0.127] [0.121] [0.122] 2007 -0.211 -0.219 -0.205 EMPLEO ANTERIOR DEL PRESIDENTE [0.135] [0.131]* [0.130]
Gobierno -0.169 [0.130] Cargo electivo -0.253 [0.164] Partido político -0.133 AYUNTAMIENTO [0.054]**
Plan de Desarrollo Municipal -0.155 [0.068]** Computadoras -0.051 [0.112] El equipo es suficiente -0.048 PARTICIPACIÓN CIUDADANA [0.058]
Organización ciudadana -0.248 [0.061]*** Organización vecinal -0.108 [0.059]* Coplademun 0.103 [0.056]* Constante 1.123 1.282 1.002 [0.243]*** [0.255]*** [0.226]*** Observaciones 1960 2092 2102 Errores estándar robustos entre paréntesis *significativo al 10%; **significativo al 5%; *** significativo al 1%
87
Cuadro 3.1 Selección de proyectos en el Programa 3x115 Modelo de regresión logística multinomial
Especificaciones
1 Modelo Básico
2 Partido Gobernante
3 Educación de Funcionarios
Variable Dependiente16
Social Privado Social Privado Social Privado
SOCIODEMOGRAFICOS Agua
0.0841
0.615
0.0768
0.689*
-0.0864
1.288**
(0.184) (0.393) (0.183) (0.407) (0.225) (0.546) Drenaje -0.301* 0.617 -0.280* 0.682* -0.262 0.882 (0.158) (0.388) (0.159) (0.390) (0.218) (0.561) Electricidad 0.167 -0.447 0.155 -0.555** 0.304 0.417 (0.167) (0.279) (0.168) (0.279) (0.226) (0.423) Índice de Marginación 0.251*** 0.861*** 0.244*** 0.826*** 0.242*** 1.113*** (0.0415) (0.0927) (0.0412) (0.0901) (0.0528) (0.129) Índice de Intensidad Migratoria 0.194*** 0.0132 0.200*** 0.0259 0.302*** -0.188** (0.0325) (0.0589) (0.0327) (0.0579) (0.0420) (0.0843) Logaritmo Población 0.127*** 0.352*** 0.143*** 0.433*** 0.0994* 0.321*** REGION (0.0355) (0.0646) (0.0371) (0.0708) (0.0509) (0.108)
Norte 0.463*** -0.276 0.450** -0.320 1.385*** 0.356 (0.174) (0.289) (0.179) (0.300) (0.234) (0.330) Tradicional -0.766*** -1.857*** -0.765*** -1.805*** -0.122 -0.972*** (0.128) (0.159) (0.130) (0.166) (0.195) (0.216) Centro -0.216 -1.129*** -0.219 -1.177*** 0.178 -0.626** Año (0.159) (0.224) (0.160) (0.229) (0.237) (0.263)
2003 -1.045*** -1.475*** -1.055*** -1.515*** -0.397** -1.330** (0.157) (0.337) (0.157) (0.337) (0.188) (0.557) 2004 -0.816*** -0.382 -0.803*** -0.395 -0.193 0.173 (0.136) (0.251) (0.136) (0.248) (0.167) (0.386) 2005 -0.357*** 0.324 -0.346*** 0.343 0.0612 0.807** (0.127) (0.236) (0.126) (0.234) (0.156) (0.372) 2006 0.0912 -0.169 0.109 -0.124 0.175 0.0486 (0.125) (0.261) (0.125) (0.259) (0.163) (0.403) 2007 0.109 -0.592** 0.128 -0.563** 0.466*** -0.399 POLÍTICA (0.120) (0.274) (0.119) (0.270) (0.151) (0.430)
Municipio panista -0.181** -0.738*** (0.0783) (0.175) Municipio perredista -0.200* -0.151 (0.103) (0.182) Otro partido -0.104 -0.555* EDUCACIÓN (0.149) (0.302)
Pres. Mun. estudio licenciatura 0.331*** 0.411** (0.0911) (0.171) Sec. Obras estudio licenciatura 0.299** 0.0615 (0.122) (0.232) Constante -1.153*** -3.160*** -0.982*** -2.517*** -2.827*** -6.778*** (0.316) (0.641) (0.327) (0.653) (0.466) (1.064) Observaciones 8039 8039 8039 8039 5377 5377 Errores estándar robustos entre paréntesis * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%
15 Datos a nivel obra, el total de observaciones es de 8060 16 La variable dependiente tiene una escala de 1 a 3, donde 1 es un bien público, 2 es un bien social o de club y 3 es un bien privado. Los bienes públicos son el grupo de comparación
88
Cuadro 3.2: Selección de proyectos en el Programa 3x1
Modelo de regresión logística multinomial (Continuación) Especificaciones 4
Empleo del Presidente 5
Equipo del Ayuntamiento 6
Reglamento del Ayuntamiento Variable Dependiente
Social Privado Social Privado Social Privado SOCIODEMOGRÁFICOS Agua
-0.582***
0.696
-0.176
0.746*
-0.0729
0.786*
(0.205) (0.461) (0.192) (0.427) (0.197) (0.421) Drenaje -0.385** 0.713* -0.179 0.777* -0.420** 0.577 (0.174) (0.425) (0.169) (0.416) (0.171) (0.395) Electricidad 0.541*** -0.219 0.00332 -0.481* 0.0540 -0.627** (0.195) (0.343) (0.170) (0.285) (0.184) (0.290) Índice de Marginación 0.204*** 0.920*** 0.191*** 0.891*** 0.228*** 0.866*** (0.0479) (0.108) (0.0433) (0.102) (0.0444) (0.0977) Índice de intensidad Migratoria 0.286*** -0.0402 0.170*** -0.124* 0.233*** -0.153** (0.0364) (0.0686) (0.0345) (0.0668) (0.0367) (0.0694) Logaritmo Población 0.102** 0.399*** 0.109*** 0.292*** 0.107*** 0.277*** REGION (0.0408) (0.0727) (0.0369) (0.0666) (0.0379) (0.0654)
Norte 0.750*** -0.324 0.500*** -0.331 0.337* -0.579** (0.183) (0.304) (0.180) (0.290) (0.182) (0.293) Tradicional -0.793*** -1.699*** -0.814*** -1.563*** -0.917*** -1.846*** (0.138) (0.171) (0.136) (0.170) (0.135) (0.172) Centro -0.406** -1.188*** -0.196 -1.056*** -0.617*** -1.376*** Año (0.183) (0.235) (0.164) (0.227) (0.178) (0.231)
2003 -0.596*** -1.434*** -0.725*** -1.463*** -0.672*** -1.435*** (0.171) (0.350) (0.164) (0.339) (0.164) (0.342) 2004 -0.371** -0.451* -0.515*** -0.474* -0.441*** -0.440* (0.152) (0.273) (0.146) (0.260) (0.149) (0.265) 2005 0.0394 0.217 -0.0843 0.134 -0.0670 0.186 (0.143) (0.254) (0.135) (0.247) (0.137) (0.242) 2006 0.227 -0.425 0.361*** -0.438 0.260* -0.382 (0.147) (0.291) (0.135) (0.278) (0.139) (0.276) 2007 0.465*** -0.805** 0.345*** -0.887*** 0.287** -0.806*** EMPLEO DEL PRES. MPAL. (0.138) (0.322) (0.129) (0.296) (0.133) (0.299)
Gobierno municipal 0.00200 0.574*** (0.111) (0.185) Gobierno estatal -0.276** -0.0656 (0.122) (0.186) Gobierno federal 0.277** -0.400 AYUNTAMIENTO (0.116) (0.276)
El equipo es suficiente 0.539*** 0.578*** (0.0715) (0.130) Computadoras -0.0811 0.865*** (0.0857) (0.229) Reglamento municipal 0.0750 0.0895 (0.0777) (0.134) Reglamento de participación 0.344*** -0.152 (0.0836) (0.166) Reglamento de obras 0.160** 0.457*** (0.0770) (0.138) Plan desarrollo municipal 0.0705 0.823*** (0.102) (0.195) Constante -1.258*** -3.406*** -1.122*** -4.533*** -1.243*** -3.997*** (0.371) (0.754) (0.360) (0.729) (0.358) (0.672) Observaciones 6487 6487 7400 7400 6977 6977 Errores estándar robustos entre paréntesis * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%
89
Cuadro 3.3: Determinantes del tipo de proyectos en el Programa 3x1 Modelo de regresión logística multinomial (Continuación)
Especificaciones 7 Participación ciudadana
8 Participación ciudadana 2
9 Relación con SEDESOL
Variable Dependiente
Social Público Social Público Social Público SOCIODEMOGRÁFICOS Agua
-0.132
0.620
-0.147
0.602
0.112
1.119**
(0.184) (0.410) (0.185) (0.410) (0.203) (0.455) Drenaje -0.172 0.702* -0.128 0.750* -0.0757 0.689 (0.167) (0.410) (0.166) (0.402) (0.182) (0.421) Electricidad -0.0262 -0.711** -0.0136 -0.654** 0.346* -0.0207 (0.168) (0.278) (0.169) (0.281) (0.184) (0.298) índice de Marginación 0.254*** 0.975*** 0.244*** 0.922*** 0.306*** 0.981*** (0.0424) (0.102) (0.0421) (0.0972) (0.0480) (0.108) Índice de intensidad migratoria 0.185*** -0.0549 0.193*** -0.0933 0.172*** -0.163** (0.0353) (0.0633) (0.0347) (0.0639) (0.0380) (0.0735) Logaritmo Población 0.145*** 0.334*** 0.177*** 0.384*** 0.125*** 0.293*** REGION (0.0364) (0.0689) (0.0382) (0.0731) (0.0384) (0.0703)
Norte 0.551*** -0.171 0.522*** -0.369 0.621*** -0.397 (0.176) (0.299) (0.175) (0.302) (0.188) (0.310) Tradicional -0.773*** -1.623*** -0.781*** -1.655*** -0.442*** -1.117*** (0.131) (0.164) (0.131) (0.163) (0.145) (0.178) Centro -0.209 -1.226*** -0.216 -1.146*** 0.192 -1.201*** Año (0.160) (0.235) (0.161) (0.232) (0.175) (0.309)
2003 -0.684*** -1.533*** -0.653*** -1.511*** -0.548*** -1.363*** (0.161) (0.348) (0.163) (0.354) (0.170) (0.369) 2004 -0.497*** -0.474* -0.484*** -0.484* -0.531*** -0.458 (0.145) (0.266) (0.147) (0.272) (0.157) (0.293) 2005 -0.0808 0.178 -0.0579 0.215 -0.115 0.166 (0.135) (0.251) (0.137) (0.257) (0.146) (0.281) 2006 0.358*** -0.319 0.376*** -0.337 0.333** -0.317 (0.134) (0.281) (0.137) (0.286) (0.146) (0.307) 2007 0.362*** -0.761** 0.368*** -0.831*** 0.267* -0.748** PARTICIPACIÓN CIUDADANA (0.128) (0.300) (0.130) (0.303) (0.139) (0.324)
Organización vecinal 0.125* -0.0688 (0.0720) (0.154) Organización ciudadana 0.117 0.573*** (0.0787) (0.155) ONG -0.442*** -0.946*** DESARROLLO MUNICIPAL (0.147) (0.323)
Importancia del 3x1 -0.378*** -0.733*** (0.0789) (0.166) Relación con SEDESOL 0.175 -14.48*** (0.299) (0.284) Constante -1.147*** -3.494*** -0.922*** -2.937*** -1.889*** -4.345*** (0.326) (0.660) (0.325) (0.670) (0.366) (0.761) Observaciones 7319 7319 7319 7319 5792 5792 Errores estándar robustos entre paréntesis * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%
90
Cuadro 4.1: Determinantes del tipo de proyectos en el Programa 3x1 Modelo de regresión logística ordinal
Especificaciones17
1 Modelo Básico
2 Partido
gobernante
3 Educación
funcionarios
4 Reglamentos municipales
SOCIODEMOGRÁFICOS Agua
0.372
0.403
0.236
0.394
[0.121]*** [0.121]*** [0.151] [0.135]*** Electricidad -0.229 -0.216 -0.206 -0.158 [0.115]* [0.115]* [0.150] [0.137] Drenaje 0.148 0.091 0.014 -0.033 [0.112] [0.113] [0.150] [0.129] Marginación -0.142 -0.13 -0.158 -0.171 [0.027]*** [0.027]*** [0.035]*** [0.031]*** Índice de intensidad migratoria -0.441 -0.44 -0.437 -0.35 [0.021]*** [0.022]*** [0.028]*** [0.025]*** Logaritmo de la población -0.146 -0.178 -0.086 -0.061 REGION
[0.024]*** [0.025]*** [0.032]*** [0.026]**
Norte -0.436 -0.327 -1.229 -0.358 [0.162]*** [0.161]** [0.180]*** [0.171]** Tradicional 0.99 1.022 0.27 1.007 [0.123]*** [0.121]*** [0.145]* [0.130]*** Centro 0.469 0.561 -0.254 0.606 [0.141]*** [0.139]*** [0.172] [0.150]*** Año 2003
0.836 0.826 0.512 0.635
[0.106]*** [0.105]*** [0.118]*** [0.112]*** 2004 0.363 0.317 0.068 0.258 [0.099]*** [0.98]*** [0.112] [0.106]** 2005 -0.001 -0.023 -0.087 -0.019 [0.101] [0.1]*** [0.113] [0.105] 2006 -0.681 -0.694 -0.584 -0.591 [0.101]*** [0.101]*** [0.115]*** [0.106]*** 2007 -0.421 -0.481 -0.512 -0.385 [0.099]*** [0.099]*** [0.111]*** [0.103]*** POLÍTICA Municipio panista
0.323
[0.049]*** Municipio perredista 0.395 [0.068]*** Otro partido 0.765 [0.102]*** AYUNTAMIENTO Pres. Mun estudió licenciatura
-0.157
[0.054]*** Sec. Obras estudió licenciatura 0.096 [0.073] Plan Desarrollo Municipal -0.561 [0.070]*** Reglamento Obras Públicas -0.143 [0.050]*** Reglamento Participación -0.042 [0.062] Reglamento Municipal 0.058 [0.050] Observaciones 8030 8030 5372 6968
Errores estándar robustos entre parenthesis * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%
17 La escala de la variable dependiente va de 1 a 6, donde 1 es una obra de bajo impacto social y 6 es una obra de gran impacto.
91
Cuadro 4.2: Selección de proyectos en el Programa 3x1 Modelo de regresión logística ordinal (Continuación)
Especificaciones
5 Participación ciudadana
6 Participación ciudadana 2
7 Relación con SEDESOL
SOCIODEMOGRÁFICOS Agua
0.451
0.489
0.298
(0.131)*** [0.131]*** [0.140]** Electricidad 0.00270 -0.004 -0.307 (0.113) [0.114] [0.134]** Drenaje -0.0108 -0.061 -0.001 (0.121) [0.121] [0.130] Índice de Marginación -0.219 -0.205 -0.207 (0.0288)*** [0.029]*** [0.034]*** Índice de Intensidad Migratoria -0.353 -0.389 -0.355 (0.0249)*** [0.023]*** [0.026]*** Logaritmo de la Población -0.147 -0.171 -0.095 (0.0249)*** [0.026]*** [0.026]*** REGION Norte
-0.552
-0.515
-0.466
(0.163)*** [0.161]*** [0.171]*** Tradicional 0.916 0.872 0.737 (0.126)*** [0.124]*** [0.134]*** Centro 0.485 0.442 0.343 (0.143)*** [0.143]*** [0.153]** Año 2003 0.737 0.71 0.545
(0.110)*** [0.111]*** [0.116]*** 2004 0.318 0.305 0.279 (0.103)*** [0.104]*** [0.110]** 2005 -0.0104 -0.033 -0.013 (0.104) [0.105] [0.110] 2006 -0.719 -0.739 -0.47 (0.105)*** [0.106]*** [0.114]*** 2007 -0.377 -0.398 -0.362 PARTICIPACION CIUDADANA (0.102)*** [0.103]*** [0.107]***
Coplademun -0.209*** (0.0517) Organización vecinal -0.174*** (0.0485) Organización ciudadana -0.105* (0.0543) ONG 0.329 DESARROLLO MUNICIPAL [0.088]***
Importancia del 3x1 0.126 [0.051]** Relación con SEDESOL 0.364 [0.219]* Observaciones 7311 7311 5786
Errores estándar robustos entre paréntesis * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%
92
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94
Tabla 4 Descripción de variables
Variable Descripción Escala Media Fuente
Agua Porcentaje en la cobertura de agua en el municipio 0 a 1 0.72 INEGI
Drenaje Porcentaje en la cobertura de alcantarillado en el municipio 0 a 1 0.55 INEGI
Electricidad Porcentaje en la cobertura de energía eléctrica en el municipio 0 a 1 0.87 INEGI
Población Población del municipio, en millones 0 a 1,600,000 0.037 INEGI
Analfabetismo Porcentaje de la población mayor de 15 años que no sabe leer o escribir 0 a 1 0.17 INEGI
Marginacion_nivel Nivel de marginación 1 a 5 2.73 CONAPO
Marginacion Índice de marginación -2.3 a 4.4 0.012 CONAPO
Hogares Número total de hogares en el municipio 0 a 400,000 8407 INEGI
Receptores Porcentaje de hogares que reciben remesas 0 a 1 0.065 INEGI
Migrantes Porcentaje de hogares con familiares migrantes 0 a 1 0.063 INEGI
Circulares Porcentaje de hogares con migrantes circulares 0 a 1 0.012 INEGI
Retorno Porcentaje de hogares con migrantes de retorno 0 a 1 0.011 INEGI
Intensmig Índice de intensidad migratoria 0.03 CONAPO
Gintensmig Grado de intensidad migratoria 1 a 6 3.2 CONAPO
Edo_pan El gobernador del estado es miembro del PAN 0 a 1 0.2 CIDAC
Edo_pri El gobernador del estado es miembro del PRI 0 a 1 0.67 CIDAC
Edo_prd El gobernador del estado es miembro del PRD 0 a 1 0.19 CIDAC
Voto_pan Porcentaje de votación del PAN en la última elección municipal 0 a 1 0.22 CIDAC
Voto_pri Porcentaje de votación del PRI en la última elección municipal 0 a 1 0.34 CIDAC
Voto_prd Porcentaje de votación del PRI en la última elección municipal 0 a 1 0.17 CIDAC
Voto_otros Porcentaje de votación del resto de los partidos en la última elección municipal 0 a 1 0.04 CIDAC
muni_pan El presidente municipal es miembro del PAN 0 a 1 0.21 CIDAC
muni_pri El presidente municipal es miembro del PRI 0 a 1 0.43 CIDAC
muni_prd El presidente municipal es miembro del PRD 0 a 1 0.16 CIDAC
muni_otro El presidente municipal es miembro del otro partido 0 a 1 0.03 CIDAC
Competencia Diferencia porcentual entre el primer y segundo lugar en la última elección municipal 0 a 1 0.1 CIDAC
p3x1 El municipio participa en el Programa 3x1 0 a 1 0.15 SEDESOL
num_obras Número de obras realizadas en el municipio 0 a 111 0.51 SEDESOL
Ingreso Ingresos totales del municipio
95
Impuestos Ingresos municipales por recaudación de impuestos
pan_pri Alianza entre PAN y PRI en la última elección 0 a 1 0.001 CIDAC
pan_prd Alianza entre PAN y PRD en la última elección 0 a 1 0.016 CIDAC
pri_prd Alianza entre PRI y PRD en la última elección 0 a 1 0.001 CIDAC
log_pob Logaritmo de la población -9.1 a 0.52 -4.5 Propia
log_ingreso Logaritmo de los ingresos municipales -2.7 a 21.98 7.3 Propia
gob_un Gobierno unificado 0 a 1 0.42 CIDAC
elec_gob Hay una elección a gobernador en el año 0 a 1 0.18 CIDAC
elec_mun Hay una elección a presidente municipal en el año 0 a 1 0.33 CIDAC
ed_pres Máximo grado de estudios del presidente municipal 1 a 7 ENPM
emp_pres Empleo anterior del presidente municipal 1 a 8 ENPM
ed_op Máximo grado de estudios del secretario de obras públicas 1 a 7 ENPM
emp_op Empleo anterior del secretario de obras públicas 1 a 8 ENPM
pers_op Personal total en la secretaría de obras públicas 0 a 1439 16.42 ENPM
pers_total Personal total del ayuntamiento 0 a 9866 192.6 ENPM
reg_ayunt El reglamento de operación del Ayuntamiento está actualizado 0 a 1 0.72 ENPM
reg_part El reglamento de participación ciudadana está actualizado 0 a 1 0.31 ENPM
reg_op El reglamento de la secretaría de obras públicas está actualizado 0 a 1 0.76 ENPM
Plan El plan de desarrollo municipal está actualizado 0 a 1 0.78 ENPM
Equipo El presidente municipal considera que el equipo con que cuenta es suficiente 0 a 1 0.37 ENPM
Compuadora El ayuntamiento cuenta con equipo de cómputo 0 a 1 0.94 ENPM
partc_coplad La ciudadanía participa a través de COPLADEMUN 0 a 1 0.51 ENPM
partc_cc La ciudadanía participa a través de consejos ciudadanos 0 a 1 0.99 ENPM
partc_ov La ciudadanía participa a través de organizaciones vecinales 0 a 1 0.31 ENPM
partc_oc La ciudadanía participa a través de organizaciones ciudadanas 0 a 1 0.19 ENPM
partc_ong La ciudadanía participa a través de organizaciones no gubernamentales 0 a 1 0.05 ENPM
partc_ot La ciudadanía participa a través de organizaciones tradicionales 0 a 1 0.15 ENPM
partc_og La ciudadanía participa a través de organizaciones gremiales 0 a 1 0.05 ENPM
partc_or La ciudadanía participa a través de organizaciones religiosas 0 a 1 0.07 ENPM
partc_ob La ciudadanía participa a través de organizaciones de beneficiarios 0 a 1 0.04 ENPM
clasificacion1 Clasificación de las obras 1 a 3 Propia
clasificacion2 Clasificación de las obras 1 a 6 Propia
imp_3x1 Considera que el Programa 3x1 es importante para reducir la marginación 0 a 1 0.43 ENPM
96
sedesol03 La relación con SEDESOL en 2003 fue buena 0 a 1 0.58 ENPM
prepa_pres El presidente municipal tiene estudios de preparatoria o posteriores 0 a 1 0.61 ENPM
uni_pres El presidente municipal tiene estudios profesionales o posteriores 0 a 1 0.51 ENPM
prepa_op El secretario de obras públicas tiene estudios de preparatoria o posteriores 0 a 1 0.67 ENPM
uni_op El secretario de obras públicas tiene estudios profesionales o posteriores 0 a 1 0.49 ENPM
empgob_pres El empleo anterior del presidente municipal fue en la administración pública 0 a 1 0.45 ENPM
emp_pres1 El empleo anterior del presidente municipal fue en la administración municipal 0 a 1 0.02 ENPM
emp_pres2 El empleo anterior del presidente municipal fue en la administración estatal 0 a 1 0.02 ENPM
emp_pres3 El empleo anterior del presidente municipal fue en la administración federal 0 a 1 0.07 ENPM
emp_pres4 El empleo anterior del presidente municipal fue en un negocio propio 0 a 1 0.01 ENPM
emp_pres5 El empleo anterior del presidente municipal fue en la industria privada 0 a 1 0.33 ENPM
emp_pres6 El empleo anterior del presidente municipal fue independiente 0 a 1 0.31 ENPM
emp_pres7 El empleo anterior del presidente municipal fue un cargo de elección popular 0 a 1 0.23 ENPM
emp_pres8 El empleo anterior del presidente municipal fue un cargo en partido político 0 a 1 0.005 ENPM
emp_pres9 El empleo anterior del presidente municipal fue como representante sindical 0 a 1 0.08 ENPM
emp_pres10 Es el primer empleo del presidente municipal 0 a 1 0.004 ENPM
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